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CAPÍTULO I
ASPECTOS GENERALES SOBRE LA PRODUCCIÓN AGRÍCOLA EN EL DEPARTAMENTO DE SANTA ANA
A. GENERALIDADES Y ANTECEDENTES
El Salvador es un país que depende primordialmente de la agricultura para el
sustento de su población, así como para la obtención de divisas por la exportación de
algunos de sus productos. En efecto, el maíz, frijol, arroz, maicillo o sorgo
constituyen los granos básicos para la alimentación de los habitantes, mientras que
el café, el azúcar y, en menores proporciones el algodón han sido exportados para
nivelar la balanza de pagos.
La actividad agrícola de El Salvador ha sido cada vez más intensa, debido a la
creciente densidad demográfica. Esto ha tenido un impacto en el paisaje del país, o
sea en su ecología. La agricultura intensiva, si no se maneja apropiadamente,
produce erosión y agotamiento de los suelos, baja productividad y pérdidas
económicas, la degeneración de los recursos naturales, que incluyen las aguas y
suelos, así como de la diversidad biológica.
1. HISTORIA DE LA AGRICULTURA EN EL SALVADOR1
Durante la época precolombina, los indígenas cuzcatlecos habían desarrollado
técnicas agrícolas muy eficientes, las cuales les permitían mantener una dieta
adecuada, a la vez de conservar los recursos como el suelo, plantas, agua, etc. Ellos
habían domesticado plantas alimenticias como maíz, frijol, chilacayotes, calabazas,
chiles, cacao, tomatillo, camotes, jícamas y árboles frutales. Todas esas plantas se
cultivaban haciendo uso muy eficiente de los recursos naturales, además de
1 Historia Natural y Ecología de El Salvador Tomo II. Comisión de Textos Gratuitos, Xochimilco, D.F., 1996.
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combinar las especies de plantas, de modo que el monocultivo no existía entre sus
prácticas.
Durante la época colonial, los españoles impulsaron la cría de ganado y el cultivo del
añil, de donde se extraía un tinte de gran valor en mercados europeos. Para ello se
comenzaron a perder comunidades vegetales valiosas donde abundaban árboles
maderables y frutales. Este patrón agrícola se mantuvo durante toda la época
colonial y se fue expandiendo a medida que aumentaba la población. Después de
declarada la independencia, la agricultura fue ampliándose más, agregándose
después un nuevo cultivo de exportación: el café, que comenzó a tomar impulso a
mediados del siglo XIX.
En la agricultura contemporánea, para desarrollar el cultivo del café, se tuvieron que
talar bosques y selvas de la zona montañosa central y de algunas tierras bajas
adyacentes. Sin embargo, como el cultivo requiere de una cobertura de árboles de
sombra, la vegetación original fue sustituida por un semi bosque, en el que muchas
veces abundaban especies de árboles y hierbas. Debido a varios factores, sobre
todo al abandono de los cafetales en la década de los ochenta, ocasionado por el
período de guerra y, en la actualidad, por los bajos precios internacionales del café,
el paisaje cafetalero ha sufrido cambios drásticos.
El cultivo de los frutales ha sido parte del paisaje del país, con su presencia en todos
los rincones del agro y aún en pueblos y ciudades. En escala comercial, se han
extendido las plantaciones de cítricos (naranjas, limones, mandarinas y toronjas), de
aguacate, mango y papaya. También, se han hecho plantaciones de bananos,
plátanos y guineos.
Las hortalizas son otro rubro agrícola que se ha cultivado tradicionalmente con
alguna intensidad, especialmente en el valle de Zapotitán. En la actualidad, existe
una buena producción de hortalizas en la zona de Las Pilas, Chalatenango. Entre
ellas destacan los tomates, zanahorias, remolachas, cebollas, ajos, coliflor, repollo,
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papas y yuca. Durante los últimos diez años se han incrementado algunos cultivos
llamados “no tradicionales”, destinados a la exportación, como el melón, sandía,
okra, paste y algunos ornamentales como claveles, rosas, helechos y crisantemos.
2. HISTORIA DE LA AGRICULTURA EN EL DEPARTAMENTO DE SANTA ANA
El departamento de Santa Ana ha tenido un papel importante en el desarrollo de la
agricultura nacional. Durante la época en la cual el café era la base de la economía
nacional, Santa Ana daba una contribución muy fuerte, ya que en este departamento
se cultivaban grandes extensiones de café. Junto a este cultivo también se ha
llevado, pero en menor escala, diferentes tipos de frutas y unas cuantas hortalizas. A
medida que el cultivo del café resulta menos rentable a los productores, la
diversificación ha tomado auge entre los productores de este departamento
Aunque el cultivo del café es uno de los principales productos agrícolas en este
departamento, se debe de mencionar además que la introducción de nuevos cultivos,
como frutas y hortalizas, está generando ingresos a los productores en una forma
más inmediata y con menores costos.2
B. IMPORTANCIA DE LA AGRICULTURA EN EL SALVADOR
Como se ha citado anteriormente, El Salvador es un país eminentemente agrícola, el
cual basa su economía en la producción que genera. Esta producción puede ser de
diversas variedades, las cuales se comercializan tanto en el interior del país como en
el exterior, generando de esta manera empleos directos en el cultivo de la tierra o en
su proceso de transformación.
Cuando se produce excedentes, o se cultivan especies no tradicionales, estos
generalmente son comercializadas en el exterior, tanto en la región centroamericana
2 Op. Cit.
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como Estados Unidos, Europa, y Asia, generando divisas. Debido a la globalización,
han surgido algunas empresas industriales, que dan su aporte a la economía; sin
embargo, este aún no es equiparable al de la producción agrícola.
Como una muestra de la importancia que posee el rubro agrícola en El país, se ha
generado la asignación de los recursos en el marco de los compromisos establecidos
en el Plan de Gobierno "La Nueva Alianza" y la Política Agropecuaria y Gestión
Agraria Nacional, resultado de un importante proceso de consulta y análisis referente
a intereses de los sectores relacionados con la agricultura en El Salvador.
Se han considerado los siguientes servicios estratégicos: Innovación tecnológica
(investigación y transferencia de tecnología, educación agropecuaria); Agronegocios
(información, atracción de inversiones, asociatividad, diversificación y valor
agregado, cluster, desarrollo de mercados, acceso a créditos, reducción de riesgos y
capacitación agroempresarial); Infraestructura productiva, recursos hídricos y
conservación de suelos (promoción de riego y drenaje, monitoreo y conservación de
los recursos hídricos, protección y mejoramientos de suelos); Educación
agropecuaria (formación de técnicos, capacitación con asistencia de altos estándares
de calidad; Programas de desarrollo rural (acciones integrales de apoyo al desarrollo
económico a través de los proyectos FIDA); Seguridad ciudadana y jurídica en la
tenencia de la tierra (seguridad rural, promoción y acceso a financiamiento).3
1. TIPOS DE PRODUCTOS AGRÍCOLAS GENERADOS EN El SALVADOR
En la actualidad existe una gran variedad de productos agrícolas generados en
diversas regiones del país. Se puede considerar el cultivo del café como el de mayor
importancia; sin embargo, debido a los problemas ocasionados por la caída de los
precios internacionales, los agricultores nacionales se han visto en la necesidad de
3 Prioridades en la asignación de recursos. Presupuesto del 2002 de Ministerio de Hacienda, ramo de Agricultura y Ganadería.
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diversificar su producción. Entre los rubros producidos podemos mencionar los
siguientes:
a) Granos básicos: maíz, frijol (blanco, negro y rojo) y arroz oro
b) Frutas: Aguacate, arrayán, coco, jocote, cítricos, mamey, mamoncillo,
mandarina, mango, marañón, nance, naranja, pera, sandía, uva y zapote
c) Hortalizas: ajo, chipilin, chufle, coliflor, ejote, loroco, elote, melón, okra, papa,
pepino, pito, repollo, tomate, zanahoria, etc.
C. SITUACIÓN ACTUAL DE LA PRODUCCIÓN AGRÍCOLA EN EL DEPARTAMENTO DE SANTA ANA
Actualmente, aun existen grandes extensiones de terreno en zonas altas que se
utilizan para la siembra del café, especialmente en la zona del volcán de Santa Ana.
Junto al café, también se ha cultivado diversos tipos de frutas, especialmente la
naranja y el jocote.
Los cafetales de las zonas bajas, en su gran mayoría han sido urbanizados o
transformado sus cultivos en frutales y hortalizas, debido a que estas variedades
tienen un valor comercial alto, su venta es inmediata y, en algunos casos, gran
demanda en mercados extranjeros.
1. TIPOS DE PRODUCTOS AGRÍCOLAS PRODUCIDOS EN EL DEPARTAMENTO DE SANTA ANA
El departamento de Santa Ana se caracteriza por tener variedad en su producción
agrícola. Esto debido a que la topografía del departamento favorecen el cultivo de
diversos productos En la actualidad existe una amplia variedad; entre ellos podemos
mencionar, principalmente, el cultivo del café, variedad de hortalizas y frutas.
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Durante los últimos años, muchos productos agrícolas están teniendo una fuerte
demanda en mercados internacionales, un ejemplo de ello es el loroco, y en el
departamento de Santa Ana existe la posibilidad de incrementar las variedades de
hortalizas y frutas según la demanda del mercado.
Es muy probable que además de las especies mencionadas exista otro tipo de
cultivos, los cuales, en muchos casos, son utilizados para el consumo o
comercializados entre los habitantes de la zona y poblaciones aledañas. En muchas
ocasiones, esta información es difícil de adquirir, debido a que la producción es
mínima y no alcanza a ser censada por el Ministerio de Agricultura y Ganadería
(MAG) como zona productora.4 (Ver anexo # 1).
2. APOYO GUBERNAMENTAL A LA AGRICULTURA
El apoyo que el gobierno central ofrece a los productores agrícolas se ha
incrementado durante los últimos años. Prueba de ello es el aporte dado tanto por el
propio Ministerio de Agricultura como por el Centro Nacional de Tecnología Agrícola
y Forestal (CENTA), al promover tanto nuevas cosechas como técnicas en los
cultivos y transfiriendo tecnología.
Dentro del MAG se tienen diversos programas para capacitar a los productores
agrícolas, además de proporcionarles semillas o plantas para que puedan diversificar
la producción. Actualmente en dicho Ministerio, se ha instalado la oficina de
Agronegocios. Esta unidad tiene como actividad principal el servir de intermediario
único entre productores y compradores de los diversos productos agrícolas que se
cultivan en El Salvador.
4 Información proporcionada por la oficina de Agronegocios del Ministerio de Agricultura y Ganadería de El Salvador
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El proceso de búsqueda de compradores, no incluye únicamente a contactos locales
sino también consumidores internacionales, lo cual, en muchos casos, ha logrado
concretar la venta de grandes cantidades de producto a excelentes precios.
Esta es una de las formas por medio de las cuales se está promoviendo la
diversificación de los cultivos y la creación de plantaciones de productos que tienen
demanda en mercados extranjeros.
Otra forma de apoyo a la agricultura, es fomentar la creación de cooperativas o
asociatividad entre los productores, para que puedan disminuir sus costos de
producción, incrementar su productividad, lograr la diversificación y mejorar la calidad
para surtir la demanda de los mercados durante todo el año.
D. ASPECTOS GENERALES DE LA PRODUCCIÓN HORTÍCOLA EN EL SALVADOR
Al referirnos a la producción en El Salvador, debemos reconocer que el país es
eminentemente agrícola y que su producción es muy variada. La diversificación es
una actividad que se ha venido desarrollando a través de los años, según la
importancia tanto económica y nutricional que proveen las cosechas. Las regiones
en donde se cultiva este tipo de productos, no se encuentran concentradas en una
sola región del país, y es fácil ubicar zonas productoras dispersas a lo largo del
territorio nacional, generándose una concentración en la región occidental.
1. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y NUTRICIONAL
La importancia económica de la horticultura, es generalmente reconocida y vinculada
al desarrollo agrícola rural de cada país, especialmente por el carácter intensivo de la
actividad y el alto potencial de absorción de mano de obra que le caracteriza durante
las épocas de recolección, clasificación y empacado de la producción. Su
contribución a la generación de ingresos complementarios de corto plazo, la
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generación de materia prima para la agroindustria y el abastecimiento parcial –pero
no menos importante- de los mercados locales, son solamente algunos elementos
adicionales que permiten cuantificar la importancia económica de la actividad.
Adicionalmente y desde una perspectiva de sostenibilidad, la tierra no es sometida a
un intensivo desgaste y no se destruye con la misma rapidez de otro tipo de cultivos.
Pese a que estos elementos son ampliamente reconocidos, las cuentas
macroeconómicas y, específicamente, las que se refieren a la cuantificación del
Producto Interno Bruto Agropecuario (PIBA), no permiten establecer una verdadera
valoración sobre la contribución de la actividad hortícola del país, ya que su aporte
económico es diluido en cuentas agregadas, por lo cual la participación de la
horticultura en la generación del PIB nacional está siendo subestimada.
La información que se puede obtener hasta el año 98 no permite apreciar en
términos económicos la verdadera importancia económica de la actividad, ya que en
los últimos años se ha identificado el surgimiento de nuevos polos de desarrollo
hortícola que, probablemente, reporten una participación aún mayor.
Según las cifras manejadas por el Banco Central de Reserva, el porcentaje de
Participación de la Agricultura en el Producto Interno Bruto Nacional para el año 2001
es de 6,886.4 millones de colones, lo que corresponde a un 9.5% se debe de
mencionar que estas cifras son preliminares ya que los totales revisados se
encuentran solamente hasta el año 19975.
Dado el pequeño volumen de superficie cultivada con hortalizas, la demanda
aparente de mano de obra podría considerarse pequeña, comparada con la
demanda de otros cultivos de mayor importancia y tradición como el café y el maíz
blanco. Sin embargo, la producción de hortalizas es una de las principales
5 Revista Trimestral Abril-Mayo-Junio del Banco Central de Reserva de El Salvador
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actividades agrícolas generadoras de empleo, superada únicamente y en algunos
casos, por la intensidad laboral requerida por el café.
Esta situación adquiere mayores proporciones al tomarse en consideración el ciclo
de vegetación relativamente corto de las hortalizas, lo cual permite realizar
inversiones para la preparación y siembra de otros cultivos, contribuyendo a mejorar
los ingresos rurales en el corto plazo y a mantener mejores niveles nutricionales en
las familias de escasos recursos.
Es precisamente el factor nutricional uno de los principales aportes de la actividad
hortícola, especialmente en lo que se refiere a la población rural. De acuerdo con el
Patrón Alimentario de El Salvador, las hortalizas ocupaban el tercer lugar en la
ingesta alimenticia de la población6, con un consumo nacional de 109.98 gramos
netos por persona por día, siendo superado únicamente por el consumo de maíz
seco (246.21 gramos) y leche fluida (208.98 gramos). Este consumo resultó ser
mucho más acentuado en el sector rural, en donde se elevó a 112.60 gramos netos
por persona por día.
Las tres principales hortalizas en el consumo de la población rural eran, en orden de
importancia, el chipilín, el ayote y la hierbamora; mientras, en el área metropolitana,
el ayote fue sustituido por la zanahoria. En general, el consumo de esas hortalizas
está considerado como una importante fuente de abastecimiento de vitamina A,
nutriente bastante deficitario en la dieta de la población salvadoreña.
En la actualidad, el patrón alimentario se ha modificado parcialmente en lo que se
refiere al consumo de hortalizas, especialmente por la intensificación del proceso de
migración rural de los últimos años y la mayor o menor disponibilidad de algunos de
estos productos hortícolas.
6 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. “Canasta Básica de alimentos en El Salvador”. Septiembre 1991, San Salvador, El Salvador.
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2. REGIONES DE PRODUCCIÓN HORTÍCOLA
Las características climáticas del territorio salvadoreño propician el desarrollo de los
cultivos hortícolas a lo largo del territorio nacional, estimulado, en algunos casos, por
la disponibilidad, en mayor o menor medida, de recursos hídricos que favorecen el
desarrollo del cultivo y viabilizan la obtención de diferentes cosechas a lo largo del
año. Sin embargo, según estimaciones del Centro Nacional de Tecnología
Agropecuaria y Forestal (CENTA) la superficie destinada a la producción de
hortalizas es relativamente pequeña y no llega a sobrepasar las 13 mil manzanas.
Un estudio elaborado por el Instituto Interamericano de Cooperación para la
Agricultura (IICA), establece que la mayor producción de hortalizas se concentra en
tomate, cebolla y repollo, de las cuales se elaboró el siguiente estimado:
Cuadro No. 1 Extensiones con cultivo de hortalizas
Tipo de cultivo Extensión Tomate 1,800 mz.
Cebolla 265 mz.
Repollo 870 mz.
Total 2,935 mz.
Fuente: Análisis de las Cadenas Agroalimentarias del Tomate, Repollo y Cebolla en El Salvador
La necesidad de identificar con mayor precisión las zonas productoras de hortalizas
adquiere cada vez más importancia, especialmente por el surgimiento de nuevas, en
donde se ha dejado de lado la producción de algunas hortalizas tradicionales
(repollo, tomate) y se ha comenzado a experimentar con otros productos no
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tradicionales (loroco, nabo, hierbamora china, chile tabasco, etc.), incentivados en
buena medida por la mayor demanda de algunos supermercados locales y los
requerimientos de agroindustrias focalizadas en importantes zonas de producción.
Este último elemento adquiere una connotación importante porque requiere de una
nueva forma de organización de los productores y su integración a la agroindustria.
(Ver anexo # 2)
E. ANÁLISIS DE LA OFERTA DE FRUTAS Y HORTALIZAS EN EL MERCADO
El comportamiento de la producción horto-frutícola en El Salvador, ha sido
escasamente documentado por las fuentes oficiales de información, lo cual limita
conocer la evolución o cambios experimentados en las áreas cultivadas, e
imposibilita precisar de mejor manera la capacidad real de autoabastecimiento de la
economía nacional.
Sin embargo, existen algunos estudios que permiten obtener una idea sobre las
áreas de producción y sobre la variedad de productos hortofrutícolas generados en el
país. Por ejemplo, se identificaron por lo menos 26 diferentes variedades de
hortalizas producidas en el país7 para las cuales no existen registros ni estimaciones
en torno a producción o superficie cultivada.
De acuerdo con datos de Technoserve8, en donde se tomaron como base registros
de esa institución para las ocho hortalizas de mayor consumo a escala nacional, se
estimó un área cultivada total de 3,906.5 hectáreas para los productos
seleccionados, obteniéndose la siguiente desagregación:
7Chalabí, Nadia, “Inventario Institucional y Productivo de la Agroindustria Rural” MAG/BCIE/IICA, 8 “Análisis del Subsector Hortalizas en El Salvador”.
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Cuadro No. 2
Extensiones cultivadas con variedad de hortalizas
Tipo de cultivo Extensión Pepino 1,750 Has.
Tomate 686 Has.
Ejote 480 Has.
Repollo 350 Has.
Chile verde 332.5 Has.
Papa 245 Has.
Cebolla 49 Has.
Zanahoria 14 Has.
Total 3,906.5 Has. Fuente: Análisis del Subsector de Hortalizas, Ministerio de Agricultura y Ganadería
Estos resultados coinciden parcialmente con los obtenidos en un estudio del IICA, en
donde se estableció que la mayor producción de hortalizas se concentraba en
tomate, cebolla y repollo, para las cuales se estimó un área de 2,051 Has
aproximadamente, distribuidas en 1,258 de tomate, 185 de cebolla y 608 de repollo.9
Independientemente del mayor o menor grado de precisión de las estimaciones
realizadas, es evidente la necesidad de una encuesta amplia que permita identificar
con mayor precisión las áreas cultivadas con frutales y hortalizas, especialmente por
el surgimiento de nuevas zonas productoras, en donde se ha dejado de lado la
producción de algunos cultivos saturados en el mercado (repollo, tomate) y se ha
comenzado a experimentar con productos no tradicionales ya antes mencionados.
9Carole Lechevallier, “Análisis de las Cadenas Agroalimentarias del Tomate, Repollo y Cebolla en El Salvador”. Estudio basado en información recopilada por el CENTA.
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Las zonas productoras de hortalizas se encuentran dispersas a lo largo del territorio
nacional y tienen una estrecha vinculación, con las principales vías de acceso del
país. Particularmente, existe una fuerte concentración de zonas productoras en el
occidente del país, específicamente en los departamentos de Santa Ana y
Sonsonate, región en la cual se reporta una fuerte producción de sandía, pepino,
chile dulce y tomate; y en menor cuantía, ejote, cebolla y rábano. Estas zonas han
sido identificadas con la colaboración de algunas empresas proveedoras de
servicios, pero no existen reportes sobre la magnitud de la superficie cultivada ni de
los volúmenes de producción obtenidos. (Ver anexo # 2).
1. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SECTOR AGRÍCOLA Debido a que la agricultura ha tenido un papel muy importante a través de los
tiempos en la economía de nuestro país, ha sido necesario que los miembros del
sector se organicen para buscar un mejor desarrollo de las actividades. El gobierno
de El Salvador ha tenido un papel importante con la creación de instituciones que
ayuden y regulan estas actividades, ya sea transfiriendo tecnología y capacitación a
los agricultores, al igual que buscar nuevos mercados para los productos
salvadoreños.
1.1 SECTOR PÚBLICO Por la naturaleza de sus responsabilidades, el MAG es la principal institución del
Estado relacionada con las actividades del sector hortofrúticola, aunque su
participación se ha limitado tradicionalmente a aspectos de carácter productivista y
de tipo fitosanitario. Las actividades que diferentes dependencias del MAG realizan
como parte habitual de su trabajo, y que de una u otra manera están relacionadas
con el subsector en análisis, se enmarcan más bien dentro de un contexto
generalizado de apoyo al sector agrícola; pero aún así, es posible identificar algunas
funciones de competencia más específica, según se detalla a continuación:
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a. Dirección General de Sanidad Vegetal y Animal (DGSVA). Establece las
normas que delimitan el procedimiento para el ingreso y transporte de frutas y
vegetales hacia fuera y dentro del territorio nacional, a través de lo cual busca
evitar el ingreso de plagas y enfermedades exóticas y cuarentenarias o su
diseminación y establecimiento. Aunque desarrolla un conjunto importante de
funciones, sus actividades se concentran en la emisión de certificados
fitosanitarios y en la actualización y modernización de normas, procedimientos y
reglamentación sanitaria. Es también la entidad responsable del control de
calidad de los insumos y de extender el certificado de libre venta de productos
de uso agropecuario, previa comprobación de las normas de calidad.10
b. Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA). Responsable de la generación y transferencia de tecnología agropecuaria en
general. En lo que se refiere a generación de tecnología, ha liberado algunas
variedades híbridas de tomate y ha experimentado con la propagación de
tubérculos de papa provenientes de semilla asexual. Así mismo, se encuentran
listas para su liberación, variedades de híbridos de chile adaptados a zonas
costeras, parasitoides para el control de Plutela en repollo y se cuenta con
material genético de chile, tomate y pipían resistente a Geminivirus y material
genético de tomate resistente al perforador del fruto.
En lo referente a transferencia de tecnología, las actividades se han concentrado en
el manejo integrado de plagas. En el último año se ha venido utilizando una nueva
tecnología para la producción de semilla de papa y se han evaluado quince nuevos
híbridos de tomate para seleccionar los mejores materiales en rendimiento, calidad
del fruto, tamaño, resistencia al transporte y tolerancia a plagas y enfermedades. Los
ensayos y difusión que realiza el Programa de Hortalizas y Frutales del CENTA, se
llevan a cabo en coordinación con la Red Colaborativa de Investigación y Desarrollo
10 Información proporcionada por la Dirección General de Sanidad Vegetal y Animal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.
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de las Hortalizas para América Central, Panamá y República Dominicana
(REDCAHOR), quien además proporciona material genético para la experimentación.
c. Oficina Coordinadora de Proyectos (OCP): Coordina los proyectos de
combate a la pobreza rural, los cuales, entre sus componentes, ejecutan
acciones directas de asistencia técnica para la comercialización de productos
horto-frutícolas. A los pequeños grupos de productores se les organiza y orienta
sobre aspectos generales como: el entorno del mercado de sus productos,
identificación de clientes potenciales, estándares de calidad requeridos por el
mercado y negociaciones. Algunas evaluaciones recientes indican que aún es
insuficiente el trabajo de organización y apoyo a la comercialización realizado
por éstos proyectos, debido a que: i) no existe un nivel de organización que
permita agrupar de manera efectiva la producción de los pequeños productores,
ii) Los cultivos que normalmente se producen, no tiene una clara orientación al
mercado y, iii) Es evidente la falta de una cultura de trabajo asociativo11.
d. Dirección General de Economía Agropecuaria (DGEA). Genera y divulga
información estadística agropecuaria. A través del Sistema de Información
Comercial (SIC), difunde en algunas de las principales emisoras de radio,
estadísticas sobre los precios de las principales frutas y hortalizas en las
diferentes plazas mayoristas del país. Cuenta, además, con el Sistema de
Información Geográfico (SIG), a través del cual se ofrecen servicios para
digitalizar mapas temáticos. Las estadísticas recopiladas se concentran en
productos sensitivos, como los granos básicos, y la información disponible sobre
frutas y hortalizas, se limita a un pequeño grupo de productos.
e. Oficina de Políticas y Estratégias (Antes Oficina de Análisis de Políticas Agropecuarias, OAPA). Establece directrices generales sobre la importancia
estratégica de los subsectores agropecuarios. En el último año, ha coordinado 11Informe de Supervisión del Proyecto de Rehabilitación y Desarrollo para las Áreas Afectadas por el Conflicto en el Departamento de Chalatenango (PROCHALATE). Enero 1999.
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acciones con organismos internacionales para identificar los principales
productos hortícolas con potencial de exportación o de transformación
agroindustrial. También, brindó apoyo técnico a las recién finalizadas
negociaciones agropecuarias para el establecimiento del Tratado de Libre
Comercio con México.
f División de Agronegocios. Es por ahora la principal entidad institucional
vinculada al análisis e investigación de productos horto-frutícolas. Ejecuta,
además, acciones que promueven la asociatividad entre los diferentes agentes
de la cadena de comercialización agropecuaria y coordina a nivel institucional
los diferentes grupos asociativos (“clusters”) de agroindustria, apicultura, café,
flores y follajes. Entre sus actividades más recientes, destaca la conformación
de la Asociación de Productores de Loroco y la implementación de los Centros
de Agronegocios, en donde se provee información relevante para las
actividades no tradicionales.
Es importante hacer notar que dentro de la estructura organizacional del MAG, se
confieren funciones que atienden fundamentalmente los aspectos productivistas de la
actividad hortícola.
Actividades como las de asociatividad, generación de información sobre
oportunidades de mercado y capacitación en procesos de transformación industrial,
que conlleven a la incorporación de mayor valor agregado, son actividades
prácticamente nuevas.
1.2 SECTOR PRIVADO Una de las más importantes investigaciones en torno a la organización institucional
del sector productor agrícola no tradicional, ha identificado las principales instancias
del sector privado vinculadas a las diferentes esferas de la cadena productiva horto-
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frutícola en el país12. El estudio, aunque muestra una amplia gama de instituciones,
pone de manifiesto una importante limitación del subsector en El Salvador: no existe
una institucionalidad representativa de los diferentes intereses del sector productor
horto-frutícola, tendiendo más bien a diluirse en instancias atomizadas, sin un criterio
de coordinación o de complementación de esfuerzos.
Paralelamente, y a semejanza de la institucionalidad pública, algunas actividades
importantes dentro de la cadena productiva son atendidas en menor proporción, tales
como la investigación e información de mercados, mientras que otras actividades,
como la asistencia y la producción, son mayormente atendidas, pero desvinculadas
de un enfoque de cadena.
Algunas consideraciones importantes en torno al marco institucional privado pueden
ser las siguientes:
a) Existe una fuerte presencia de organismos no gubernamentales (ONG’s), la
mayoría de los cuales apoyan fundamentalmente la fase de producción
mediante el otorgamiento de créditos, transferencia de tecnología y asistencia
técnica. Sin embargo, éstas se concentran geográficamente en aquellas
regiones donde la pobreza rural es mucho más acentuada, atendiendo en su
mayor parte a grupos de pequeños productores no organizados. Esto es,
definitivamente, en respuesta a los objetivos mismos de combate a la pobreza
rural, pero tienden a privilegiar un enfoque eminentemente productivista, que
fomenta la producción de pequeña escala, en regiones que probablemente
son las menos aptas para este tipo de cultivos.
b) Existe un menor porcentaje de ONG’s que integran en sus servicios sistemas
de comercialización para los productos agrícolas generados por sus
beneficiarios, pero ésta se limita a la canalización de productos primarios, que 12 Chalabí, Nadia. “Inventario Institucional y Productivo de la Agroindustria Rural en El Salvador”, Proyecto de Desarrollo Agroindustrial Rural en El Salvador, MAG/BCIE/IICA, diciembre de 1998.
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no comprenden ningún proceso de valor agregado, orientados básicamente al
abastecimiento de pequeños mercados locales. Como se cita, “en muchos
casos, las instituciones buscan lograr un impacto social, pero no hacer un
negocio (carencia de visión empresarial), por lo que no incorporan el enfoque
de sostenibilidad y autogestión en cuanto al manejo de las empresas, y no
cuentan con suficientes recursos para atender el área de mercadeo”13
En contraposición a lo anterior, existe un segundo grupo de instituciones y proyectos
especializados en determinadas áreas, pero que han logrado desarrollar acciones de
carácter integral, al involucrar un enfoque de cadena productiva. Por ejemplo, la
Sociedad Cooperativa de Productores y Exportadores de El Salvador de R. L.
(PROEXSAL) y la Fundación CLUSA (Liga de Cooperativas de los Estados Unidos
de Norteamérica, por sus siglas en ingles), han logrado especializarse en el área de
producción de hortalizas frescas, pero mantienen una amplia red de comercialización
que les permite controlar la canalización de sus productos.
Por otra parte, el Instituto Salvadoreño de Educación y Asesoría Cooperativa
(ISEAC), se ha especializado en la fase agroindustrial y uno de sus principales logros
ha sido la creación de la Sociedad Cooperativa Agroindustrial de R.L. de C.V.
(SOCOAGRO), empresa especializada en el procesamiento de pasta de chile
Tabasco y en relaciones comerciales con la multinacional McCORMICK.
SOCOAGRO, integra en sus actividades la fase de producción, en donde selecciona
grupos de pequeños productores a quienes transfiere tecnología, otorga asistencia
técnica en producción y manejo integrado de plagas, financiamiento y técnicas para
la recolección del producto. De manera similar actúa la empresa DEL TROPIC
FOODS, para el procesamiento de Okra.
13 Op. Cit.
19
En el área de investigación hortícola, la única institución privada vinculada a esta
actividad es la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
(FUSADES), a través de su Programa de Diversificación Agrícola (DIVAGRO). Esta
fundación realiza actividades que comprenden asistencia técnica a la producción,
programas experimentales de investigación, parcelas demostrativas, fomento del uso
de riego, información de mercados, asistencia técnica a la exportación,
comercialización, etc. Sin embargo, su grupo meta se concentra en empresas
cooperativas, ya que una de sus principales limitaciones ha sido la de lograr
impactos socioeconómicos al nivel de los pequeños productores. Han logrado
registrar su propia marca de productos hortícolas “La Colina”, colocándose
satisfactoriamente en los principales supermercados del país, e identificados como
productos de buena calidad.
F. CARACTERÍSTICAS DE LOS CANALES DE COMERCIALIZACIÓN
La comercialización de frutas y hortalizas en El Salvador, puede asumir diferentes
formas e involucrar diferentes agentes económicos, dependiendo del tipo de cultivo
analizado, debido a los mercados tan dinámicos involucrados, ya que pueden
cambiar en períodos relativamente cortos de tiempo.
De manera simplificada, la cadena típica de comercialización hortícola, puede ser
definida como una cadena diversificada en cuanto a oferentes y formas de
presentación del producto, ya que al consumidor final se le ofrecen diferentes
opciones para la compra de hortalizas, las cuales puede adquirir a través de los
mayoristas, supermercados, restaurantes e inclusive directamente del productor; y en
diversas formas de presentación, incluyendo productos en estado natural, con algún
proceso que incorpore valor agregado y procesadas industrialmente, de forma tal que
permiten satisfacer los diferentes gustos y preferencias del consumidor local14.
14 Carole Lechevalier, Análisis de las Cadenas Agroalimentarias en El Salvador, diciembre de 1997
20
1. ESTRUCTURA DE LA COMERCIALIZACIÓN DE LOS PRODUCTOS AGRÍCOLAS EN EL SALVADOR
A través de los años, el Estado ha participado y condicionado –de manera consciente
o inconsciente- dicho proceso, asumiendo formas de intervensionismo, que
comprendieron desde la regulación directa del funcionamiento de los mercados,
hasta la construcción y operación de infraestructura especializada en la
comercialización, la protección de la actividad agroindustrial y la canalización de
transferencias, entre otras formas.
Sin embargo, a pesar de esa constante intervención estatal, nunca se ha
sistematizado una verdadera y completa política de comercialización, en donde se
expresen medidas satisfactorias para las diferentes necesidades de todos los
agentes de la cadena de comercialización.
2. CARACTERÍSTICAS NACIONALES
Una breve descripción del papel que desempeña cada uno de los agentes que
intervienen en la cadena de comercialización, nos permitirá comprender de mejor
manera la interrelación que se establece entre los mismos:
21
Figura No. 1
a) Productor: Después de muchos años de vender tradicionalmente su producción a los
transportistas (también conocidos como intermediarios), ha comenzado a establecer
nuevos canales de comercialización que le permiten mejorar sus niveles de ingreso.
El caso más reciente de apertura lo constituye la venta directa a las principales
cadenas de supermercados del país. También abastece a industrias locales
procesadoras, pero continúa dependiendo en buena medida del transportista, a quién
vende el mayor volumen de su producción. Algunas empresas de transformación
financian la producción a través de insumos, asistencia técnica y otros elementos,
con lo cual se garantizan un adecuado abastecimiento. Ocasionalmente, algunos
productores –una minoría propietaria de vehículos de transporte- venden
22
directamente al mayorista, asumiendo en este caso el papel de productores
comerciantes.
b) Transportista: Existen dos grupos de transportistas: (i) aquellos que son propietarios de vehículos
de transporte pesado o liviano (Pick-up) y que ofrecen sus servicios tanto a
productores como mayoristas que no poseen medios de transporte. El cobro se hace
en función de la distancia a recorrer; (ii) existe el grupo de transportistas que compra
producto en el exterior y lo comercializa directamente en el mercado mayorista. Este
grupo puede ser denominado como transportista mayorista y la diferencia radica en
que su interés principal no es el ofrecimiento de servicios de transporte, sino más
bien, la venta del producto. Es un agente clave porque sabe identificar y acceder a
las diferentes regiones de producción hortícola -tanto nacionales como de otros
países- y puede abastecer casi cualquier producto que se le solicite, convirtiéndose
así, en el principal nexo entre las zonas de producción y los centros de distribución
de mayoreo. En su mayoría son de origen nacional y suelen financiar a productores
extranjeros para que les abastezcan de manera constante y regular los productos
que le son demandados. La dispersión de la producción hortícola en El Salvador,
hace que la capacidad de acopio de estos transportistas se vea reducida,
especialmente por el alto consumo de combustible que esto implicaría, lo cual pone
en ventaja a los productores guatemaltecos, por ejemplo, por su forma de producción
en asociatividad.
c) Mayorista: Estos pueden ser divididos en dos grupos: (i) el grupo de mayoristas que compran
todo el producto que llega a ser ofrecido por parte de productores o transportistas.
Ellos establecen las condiciones de compra del producto y dejan muy pocas
posibilidades para la negociación de precios. Poseen camiones de transporte para
abastecerse de Guatemala y/o Honduras, o de algunas zonas productoras locales;
(ii) existe un segundo grupo que compra a los primeros y que se encarga de
revender a mayoristas de otras plazas de mercado del país. También abastece a
23
supermercados, especialmente aquellas cadenas de pequeña escala. Estos grupos
pueden definirse como mayoristas revendedores. El principal centro de mayoreo de
frutas y hortalizas en San Salvador es el mercado La Tiendona, en donde se estima
hay 852 puestos para mayoristas.
Para el segundo grupo de mayoristas denominados como mayoristas revendedores, aquellos que abastecen otras plazas de mercados del país, aunque
no han sido cuantificados en número, se ha estimado que manejan el siguiente
volumen de productos:
Cuadro No. 3 Volúmenes de producto manejado en mercados internos de El Salvador
Producto Unidad de Medida Volumen Manejado Semanalmente
Plátano Unidades 40,000
Piña de Azucarón Unidades 0
Naranjas Unidades 422,500
Limón Pérsico Unidades 0
Maracuya Unidades 245,500
Chile Dulce Unidades 110,250
Tomate Cajas 875
Ejote Unidades 1,230
Pipian Unidades 115,475
Pepino Unidades 255,500
Sandía Unidades 42,000
Fuente: “Inventario Institucional y Productivo de la Agroindustria Rural en El Salvador”
24
d) Supermercados Las principales cadenas de supermercados del país se abastecen fundamentalmente
del transportista mayorista, quien les provee aproximadamente el 70% de sus
requerimientos. Recientemente han iniciado un nuevo canal de apertura para
comprar directamente al productor local, pero continuamente se presentan
problemas de mala presentación, baja calidad por el manejo del mismo,
incumplimiento de los acuerdos e irregularidad en el abastecimiento de hortalizas. De
acuerdo con las entrevistas realizadas, las cadenas de supermercados están
buscando privilegiar la compra de producción nacional, pero deben superarse
algunos de los problemas anteriores, especialmente el de la irregularidad en el
abastecimiento. Algunas cadenas de supermercados se responsabilizan de mejorar
la presentación del producto para dar una mejor apariencia al consumidor. Otras
cadenas lo venden a granel, sin mayor tratamiento. A este nivel es posible identificar
las siguientes cadenas de supermercados:
Superselectos del grupo Callejas S.A. cuenta con una cadena de 56 sucursales
concentradas en su mayoría en el área metropolitana de San Salvador, así como en
las principales ciudades del país (Santa Ana, San Miguel, Sonsonate y Usulután,
entre otras).
La despensa de Don Juan, cuenta con 29 sucursales en el ámbito nacional, de las
cuales 6 son denominadas “Clase A” por su mayor variedad de productos
hortofrutícolas, dirigidas especialmente a los estratos de mayores ingresos de la
población. Esta cadena de supermercados se caracteriza por exigir a sus
proveedores una mayor calidad en el producto. Se estima que la comercialización de
frutas y hortalizas frescas representan hasta un 15% del volumen de ventas totales,
es decir, entre 1 a 2 millones de dólares15.
15 Santos, Victor Manuel. “El Sistema Agroalimentario Salvadoreño”. Pág.15
25
Hiper-Europa, con dos sucursales en San Salvador. Este supermercado se abastece
fundamentalmente de producto importado, estimándose que el 80% de las compras
totales proviene de Guatemala. Eventualmente se abastece del mercado La
Tiendona. Mantiene un estándar alto en cuanto a calidad del producto ofertado.
Hiper-Paiz. Cuenta con una sola sucursal en Soyapango y disponen de un área de
2000 m2 aproximadamente. Posee capital guatemalteco.
Pricemart. Cuenta con dos sucursales en San Salvador, cada una de ellas con 2000
m2. Es una tienda de membresías y posee capital estadounidense.
e) Detallista: Se abastece de cualesquiera de los grupos de mayoristas para comercializar
directamente con el consumidor final. Sus volúmenes de compra individuales son
pequeños, pero, por su número significativo, conforman una de las más amplias e
importantes redes para la distribución de productos hortícolas, especialmente entre
las poblaciones de más bajos ingresos.
f) Consumidor: Se le presentan las más variadas opciones para la compra de hortalizas, pudiendo
abastecerse del vendedor detallista, supermercados, e inclusive del mismo
productor. La búsqueda de cualquier opción, esta determinada por la capacidad de
compra del consumidor o por las cualidades específicas que se le confieran al
producto mismo, tales como presentación, producción orgánica u otros.
De la compleja y amplia gama de interrelaciones que se establecen entre los
diferentes agentes de la cadena de comercialización, el papel protagónico lo
desempeña el transportista por las razones anteriormente señaladas. Su papel se
acentúa mucho más cuando se analiza la relación directa que existe entre las zonas
de producción y la forma de acceso a las mismas: podría afirmarse que el papel
desempeñado por el transportista ha condicionado de alguna manera las regiones de
26
producción hortícola del país, ya que por su interrelación en la cadena de
comercialización, es el principal agente vinculante de los diferentes centros de
mayoreo.
3. CARACTERÍSTICAS REGIONALES
En El Salvador aquellas regiones con mejores condiciones para la producción
hortícola, no presentan una infraestructura vial suficientemente desarrollada como
para articularlas eficientemente a los principales centros de distribución, tales como
los productores de las pilas en Chalatenango, o las asociaciones de Regantes de
Metapán (Las Monjas, Los Trozos, El Tule, etc), en donde el producto inclusive es
transportado en hombros.
Existen en el país mercados regionales ubicados en diferentes puntos estratégicos
cerca de concentraciones de demanda los cuales son abastecidos por mayoristas
centralizados en San Salvador y, en casos muy esporádicos, directamente con los
productores.
Algunos de estos mercados regionales se encuentran ubicados en el área
metropolitana de San Salvador, el resto en diferentes zonas pero igualmente
pobladas.
A continuación se detallan los principales mercados regionales del país que son
abastecidos por este último grupo de mayoristas, detallándose el porcentaje de
compras provenientes de La Tiendona, respecto a los volúmenes totales manejados
en los mismos:
27
Cuadro No. 4
Abastecimiento a mercados regionales
con productos procedentes de La Tiendona Mercados
Regionales Distancia de
San Salvador (Kms) Porcentaje de Producto que proviene de la
Tiendona Nejapa 21 100%
Aguilares 32 80%. El resto proviene de Chalatenango, Suchitoto y
Honduras (Nueva Coatepeque)
Guazapa 16 80%. El resto proviene de Aguilares
Apopa 12 80%. El resto proviene del Mercado Central.
Tonacatepeque 13 95%. El resto proviene de cantones de los
alrededores.
San José
Guayabal 24 70%. El resto es de zonas cercanas.
Oratorio de
Concepción 33 50%. El resto proviene de San Martín.
Suchitoto 44 90%. El resto de San Martín y áreas cercanas a
Suchitoto.
Cinquera 76 El 80% proviene de Ilobasco. El resto de zonas
cercanas.
Tejutepeque 60 10%. El resto proviene de Ilobasco.
Ilobasco 54 70%. 22% de Cojutepeque y el resto de zonas
aledañas.
Tenancingo 38 95%. El resto de Cojutepeque.
Cojutepeque 28 66%. El resto de zonas cercanas o de fuera del país.
San Martín 21 65%. De Cojutepeque 20% y el resto de áreas
cercanas.
Soyapango 6 74%. De San Martín (20%), Cojutepeque (3%) o de
Honduras.
Mercado Central San Salvador 70%. De áreas salvadoreñas (25%) y el resto
importado.
Fuente: Inventario Institucional y Productivo de la Agroindustria Rural en El Salvador
28
Existen además del mercado mayorista la Tiendona, otro grupo importante de
mercados departamentales que desarrollan una actividad relevante en el
abastecimiento de frutas y hortalizas a nivel regional y cuya fuente de abastecimiento
no es necesariamente la Tiendona, aunque pudieran eventualmente realizarse
compras en este mercado. Estos se encuentran ubicados en las principales
cabeceras departamentales del país, según se detalla a continuación:
a) Mercado de Zacatecoluca. Se abastece fundamentalmente de la producción
generada en las zonas aledañas, especialmente de la zona de San Pedro
Nonualco. Dado que la oferta local es limitada en cuanto a variedades de frutas
y hortalizas, se recurre eventualmente a compras en la Tiendona, a fin de
satisfacer las diferentes demandas.
b) El Mercado de San Vicente. Algunos productos son abastecidos por la
Tiendona, tales como el repollo y el tomate, pero se provee fundamentalmente
de la producción local. Abastece en buena medida a los mercados de San
Miguel y Usulután.
c) Mercado de Sonsonate. De manera similar que el anterior, por su inmediatez a
la frontera de Guatemala, se abastece con importaciones provenientes de este
país. Recurre ocasionalmente a compras en la Tiendona o el Mercado Central.
d) Mercado de Usulután. Se provee en buena parte de producto hondureño,
especialmente en lo que se refiere a tomate. Es abastecido por transportistas
que después de hacer escala en la Tiendona, llegan a ofrecer el producto a este
mercado.
e) Mercado de San Miguel. Se abastece directamente de Honduras, especialmente
en Tomate y Repollo. Realiza compras menores en Guatemala y la Tiendona.
29
f) Mercado de la Unión. Por su lejanía territorial, se abastece en el mercado de
San Miguel y con producción de las zonas aledañas.
g) Mercado de Morazán. Por su facilidad de acceso a Honduras, se abastece con
importaciones provenientes de ese país. Recurre a compras menores en el
mercado de San Miguel.
4. CARACTERÍSTICAS DEPARTAMENTALES
En cuanto a las características de la comercialización en el departamento de Santa
Ana, podemos mencionar que, básicamente, es similar a la de los mercados
regionales
El Mercado de la ciudad, por su cercanía con la frontera de Guatemala, se abastece
fundamentalmente con importaciones de ese país. Debido a la alta demanda de
productos hortofrutícolas, debe recurrir a compras en la Tiendona, especialmente
para aquellos productos que no genera localmente.
4.1 MUNICIPAL O LOCAL En el ámbito municipal, debemos destacar que la comercialización de los productos
se realiza básicamente dentro de los mercados municipales.
Generalmente, el abastecimiento de mercaderías al sector de mercados municipales,
es la producción del mismo departamento, aunque debemos citar nuevamente que la
cercanía a las fronteras de San Cristóbal y Las Chinamas con Guatemala, hace que
muchos de los productos agrícolas del vecino país sea comercializado en los
mercados de los diversos municipios.
Los mercados municipales de la ciudad no cuentan con las medidas higiénicas ni de
espacio necesarias para ofrecer productos de calidad a los compradores.
30
De acuerdo con la administración de los mercados municipales, estos se dividen en
cuatro zonas, las cuales se detallan a continuación:
Cuadro No. 5 ZONAS EXISTENTES EN UN MERCADO MUNICIPAL
ZONA DE VENTAS
Plaza vestibular
Área de puestos fijos
Área de puestos libres
ZONA DE SERVICIOS COMPARTIDOS
Área de carga y descarga
Lavado y preparación
Servicios sanitarios
Basurero
ZONA DE ADMINISTRACIÓN Recepción y espera
Oficina y cubículos
ESTACIONAMIENTO Vehículos particulares
Vehículos de carga. Fuente: Información proporcionada por la Alcaldía Municipal de Santa Ana.
Si bien es cierto que existe una zonificación previamente establecida dentro de la
estructura de los mercados municipales, generalmente esta no se respeta. En los
mercados municipales de Santa Ana existe actualmente un número de vendedores
que sobrepasa la capacidad de las instalaciones provocando el hacinamiento de los
comerciantes y los productos que tienen para la venta.
Los comerciantes de la municipalidad que si realizan las transacciones de una
manera formal, tienen las siguientes características:
a) Alquilan un local
b) Tienen el comercio y vive en el
c) Vendedor con puesto fijo
31
Por otra parte, los vendedores informales se caracterizan por que realizan la
actividad comercial de la siguiente manera:
a) Se instala en forma continua en un mismo sitio, aceras, parques y plazas
b) Los muebles que utiliza para su negocio son de fácil desplazamiento.
En su mayoría, los comerciantes que se dedican a vender productos, agrícolas lo
realizan de una manera informal, ya que no cuentan con las condiciones adecuadas
para poder desarrollar el comercio con seguridad e higiene.
Debemos recordar que este tipo de productos por ser para el consumo humano,
necesita ser manipulado adecuadamente para evitar un deterioro en los mismos. La
temperatura a que se deben de mantener es un factor importante, pues ayuda a que
perdure por mas tiempo la frescura de los productos y venderlos a un mejor precio.
G. MARCO LEGAL DE LA AGRICULTURA
El marco legal de la agricultura, se remonta a la creación del Ministerio de
Agricultura, el cual fue constituido como una institución de apoyo para los
productores agrícolas, ganaderos y pesqueros de El Salvador.
En la actualidad existe en el MAG la Oficina de Asesoría Jurídica, la cual actúa como
asesora en materia legal. Esta oficina es la encargada de evitar que el MAG actúe
fuera de ley; además, puede intervenir en la redacción de las propuestas de ley y
reglamentos del rubro agrícola del país a pedido del ministro o jefaturas del
ministerio, las cuales tienen como propósito regir las actividad tanto agrícola,
ganadera, forestal y pesquera. La existencia de leyes para el sector agrícola es
mínima, y se requiere de un mayor control para este tipo de producción, así como
para promover la diversificación de los cultivos.
32
Entre las leyes para la los productos agrícolas que mayor uso tiene en el
departamento jurídico del MAG, se mencionan las siguientes:
a) Ley de Sanidad Vegetal y Animal (D. O. No. 234 Tomo 329 del 18 de
Diciembre de 1995)
La presente Ley tiene por objeto establecer las disposiciones para la protección
sanitaria de los vegetales y animales.
Las acciones que desarrolle el Ministerio de Agricultura y Ganadería con motivo de la
aplicación de esta Ley, deberán estar en armonía con la defensa de los recursos
naturales, la protección del medio ambiente y la salud humana.
b) Ley Forestal (D. O. No. 50 Tomo 238 de fecha 13 de Marzo de 1973) y sus
reformas.
El presente decreto a sido creado con el fin de establecer disposiciones que permitan
el incremento, manejo y aprovechamiento en forma sostenible de los recursos
forestales y el desarrollo de la industria maderera.
c) Reglamento para la Elaboración de Normas que contengan Medidas
Fitosanitarias y conforme a la Ley de Sanidad Vegetal y Animal (D. O. No.
117, tomo 335 de fecha 26 de junio de 1997)
El MAG desarrollará acciones para identificar y diagnosticar nivel de campo y de
laboratorio las plagas y enfermedades que afectan la producción agrícola, para ello
tendrá las siguientes atribuciones:
a) Realizar el reconocimiento de la incidencia y prevalencia a través del espacio y
del tiempo, de las plagas y enfermedades que afectan a los vegetales,
33
determinando en esta forma su distribución geográfica y su dinámica
poblacional;
b) Registrar y analizar la información recopilada, sustentada en datos estadísticos,
manteniendo un sistema nacional de información sobre el estado fitosanitario de
los vegetales;
c) Supervisar, inspeccionar y certificar la condición fitosanitaria de áreas para
cultivos, cultivos, viveros y medios de transporte de productos vegetales, silos,
almacenes de depósito y cualquier otro mueble o inmueble que sirva para la
protección o almacenamiento de dichos productos, especificando en su caso el
grado de infección o de infestación, o si se encuentran libres de plagas y
enfermedades de importancia cuarentenaria o que perjudiquen la salud humana
y la economía nacional;
d) Determinar el impacto económico de las plagas y enfermedades de los
vegetales con la finalidad de planificar y ejecutar programas y campañas de
prevención, control y erradicación;
e) Mantener un sistema de vigilancia y alerta fitosanitaria, que permita
proporcionar oportunamente recomendaciones a los productores sobre técnicas
apropiadas para la prevención, control y erradicación de plagas;
f) Declarar el Estado de Alerta y el Estado de Emergencia Fitosanitarios; y
g) Inspeccionar y certificar la condición fitosanitaria de los vegetales.
34
d) Ley sobre Control de Pesticidas, Fertilizantes y Productos para uso
Agropecuario (D. O. No. 85 Tomo 239 de fecha 10 de Mayo de 1973)
La presente ley tiene por objeto regular la producción, comercialización, distribución,
importación, exportación, y el empleo de: pesticidas, fertilizantes, herbicidas,
enmiendas o mejoradores, defoliantes y demás productos químicos y químico-
biológicos para uso agrícola, pecuario o veterinario y sus materias primas.
e) Ley de Riego y Avenamiento (D. O. No. 213 Tomo 229 del 23 de Noviembre
de 1970) y sus reformas.
La presente Ley tiene como fin incrementar la producción y la productividad
agropecuaria mediante la utilización racional de los recursos suelo y agua, así como
la extensión de los beneficios derivados de tal incremento, al mayor número posible
de habitantes del país.
También regula la construcción, conservación, y administración de las obras y
trabajos necesarios para asegurar la estabilidad de las cuencas y las hoyas
hidrográficas y sus manantiales, así como el manejo adecuado de los suelos y la
conservación de éstos en los Distritos de Riego y Avenamiento, y la prestación de los
servicios técnicos que la ejecución de dichas obras y trabajos requieran
En El Salvador es notoria la carencia de leyes que regulen el cultivo de los diferentes
productos agrícola, la cual hace que exista nulo o poco control de la producción, lo
cual en algunas zonas se traduce en baja calidad.16
16 Información proporcionada por el Departamento Jurídico del Ministerio de Agricultura y Ganadería.
35
1. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA EN APOYO A LA PRODUCCIÓN HORTÍCOLA DE EL SALVADOR
A partir de la aplicación del nuevo modelo económico de los años noventa, a nivel
sectorial agropecuario, la ejecución de políticas se encaminó al readecuamiento de
las estructuras del sector, especialmente en materia comercial, el desmantelamiento
de los monopolios estatales, la liberación de los precios de la canasta básica y la
estabilización de precios pagados al productor
Después de diez años de Gobierno neoliberal en El Salvador, se ha creado un
entorno macroeconómico estable que favorece en general la promoción de productos
agrícolas no tradicionales. Los niveles inflacionarios se han estabilizado en
indicadores predecibles, existe una fuerte vinculación entre los precios domésticos y
los precios internacionales, y durante los últimos cinco años, se ha logrado mantener
un tipo de cambio estable que le brinda mayor seguridad a los exportadores.
La política cambiaria a partir de la década de los noventa se transformó
considerablemente respecto al manejo que le caracterizó en el pasado, ya que la
tasa de cambio pasó a ser determinada por el mercado, con lo cual se esperaba
establecer un nivel real que permitiese mantener los niveles de competitividad,
reducir el déficit en la balanza comercial y ayudar a corregir la distorsión de los
precios relativos. Para la agricultura esto introdujo cambios importantes en la medida
que beneficiaría de manera directa a los agricultores orientados a la exportación,
ahora con mayor poder de competición y también a los productores de bienes
sustitutivos de importaciones, que con esta política resultarían más caras.
2. POLÍTICA COMERCIAL
En materia de reformas de política comercial, el cambio más importante consistió en
la desvinculación del Estado de la esfera de comercialización, mediante el
desmantelamiento de la infraestructura que durante muchos años utilizó para la
participación directa y el control del mercado de productos agropecuarios sensitivos.
36
La transferencia de esta actividad a manos de agentes privados, se realizó bajo las
tradicionales formas de producción, esto es, escasas en incorporación de valor
agregado y sobre todo, desvinculados de los mercados mundiales, a raíz de la
prolongación en el tiempo de un intervensionismo estatal excesivamente paternalista.
Esto significó en general, poca o menor protección para la agricultura en relación con
otros sectores y, a la industria en particular. Se caracterizó por mantener un sistema
de aranceles y tarifas que otorgaban una fuerte protección a las actividades
manufactureras en detrimento de la agricultura. La mayoría de productos industriales
producidos internamente eran gravados con aranceles muy altos, mientras que los
productos agropecuarios, al ser considerados como insumos para la agroindustria o
como bienes de consumo básico, eran gravados con tarifas cercanas al piso
arancelario. Adicionalmente, las exportaciones agrícolas recibieron menos subsidios
y otros mecanismos compensatorios que los otorgados a la industria. Esto se reforzó
con la presencia estatal directa y monopólica en el comercio interno y externo de
bienes y servicios, así como en el control de las importaciones y limitaciones a las
exportaciones. De aquí que el Estado interviniese en la comercialización de los
principales productos de exportación del país (café, azúcar y algodón), buscando la
transferencia de excedentes para el desarrollo industrial.
El principal instrumento de política comercial en apoyo a la importación de hortalizas
es la aplicación de Derechos Arancelarios a la Importación (DAI) , el cual es en
términos generales del 15%17, ya sean productos frescos o refrigerados provenientes
de terceros países. Sin embargo, dado que la mayor parte de las importaciones
competitivas provienen de países de la región centroamericana, estos productos son
introducidos sin pagar aranceles y con ello se diluye el efecto protector de los
aranceles. Las hortalizas han seguido un programa de desgravación arancelario
pero se mantendrán en niveles del 15% durante los años de 1999 y 2000
17 Tomado del Arancel Centroamericano de Importación, con fecha de revisión del 5 Octubre del 2002.
37
Adicionalmente, El Salvador cuenta con ventajas comerciales que incentiva la
exportación de productos no tradicionales en general y de productos hortícola en
particular, tales como la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC), mediante la cual
se permite el libre acceso al mercado estadounidense. Los principales productos
hortícola exportados en el marco de la ICC comprenden la Okra, el fríjol vigna y el
Loroco, éstos dos últimos, tipificados como productos de amplia preferencia en el
mercado étnico ‘salvadoreño en los Estados Unidos. Además se cuenta con
Sistemas Generalizados de Preferencias (SGP) que permiten exportar hacia Canadá
y la Unión Europea (UE), con aranceles preferenciales que confieren ventajas al
país, respecto a otras regiones del mundo. La variedad de hortalizas exportadas
bajo el SGP comprende una mayor gama de productos.
La evidencia empírica demuestra que existe una fuerte producción de otro tipo de
hortalizas no tradicionales que están siendo demandadas en el mercado interno y en
las cuales, se concentran las mayores potencialidades para la expansión de la
producción hortícola en El Salvador.
Tal y como se ha mostrado anteriormente, primero, existe una fuerte concentración
de producción de hortalizas en la zona occidental del país, específicamente en la
zona fronteriza con Guatemala. Adicionalmente, también es posible identificar
regiones de producción hortícola, dispersa a lo largo del territorio nacional.
Las regiones productoras de hortalizas en aquellas áreas con buenas o moderadas
posibilidades de riego, representan apenas una pequeña porción del universo total
de zonas productoras, poniendo de manifiesto la falta de aprovechamiento del
potencial natural de las regiones en la producción de hortalizas y la dependencia
excesiva del cultivo de invierno como la principal fuente de abastecimiento de los
mercados internos. Parece mas bien que la producción se ha organizado en función
de las principales vías de acceso ya que las regiones productoras están
interconectadas a través de la red vial principal, y no función de las características
edafológicas del territorio nacional. Existe pues una fuerte potencial para expandir la
38
producción de hortalizas en regiones mas apropiadas para su cultivo, lo cual
garantizaría un flujo mas regular hacia los mercados internos y mayores opciones
para la diversificación de la producción hortícola.
3. POLÍTICA AGROPECUARIA18
En la filosofía del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el sector privado prevalece
como el principal agente de la economía sectorial y del país. Se considera a cada
productor como un empresario capaz de tomar decisiones económicas racionales
que le permitan mejorar sus ingresos, ser financieramente independiente y sostener
sus actividades a través del uso eficiente de los recursos. La visión del MAG
consiste en ser una organización moderna, transparente, efectiva y de servicio al
cliente, reconocida por sus contribuciones a favor de un desarrollo agropecuario,
forestal y pesquero en armonía social y ambiental, manteniendo un papel orientador
y regulador de las actividades del sector privado.
Es por ello que se ha creado la política agropecuaria y gestión agraria nacional, con
el objeto de tener un mayor control sobre la actividad agrícola de nuestro país.
3.1 OBJETIVO DE LA POLÍTICA COMERCIAL AGROPECUARIA El objetivo general de la política comercial agropecuaria es proporcionar un nivel de
protección adecuado que defienda a los productores agropecuarios salvadoreños y
facilite su transición hacia la competitividad y articulación nacional e inserción en el
mercado mundial; todo ello tomando en cuenta también el interés de los
consumidores.
18 Política Agropecuaria y Gestión Agraria Nacional 1999-2004, Publicación del Ministerio de Agricultura y Ganadería de El Salvador. Nueva San Salvador, Mayo del 2000.
39
3.2 PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA COMERCIAL AGROPECUARIA Transparencia. La política comercial agropecuaria debe asegurar la transparencia de
las medidas realizadas, con acceso pleno y moderno a información sobre el comercio
y las medidas.
Estabilidad. La política comercial agropecuaria debe ser estable y predecible en el
tiempo, con el propósito de generar mayor certidumbre a la inversión agropecuaria y
agroindustrial.
Coordinación y cooperación. Toda acción de política comercial agropecuaria será
consultada y concertada entre los Ministerios participantes.
Especialización. Se reconocerá y respetará las facultades que le competen a cada
cartera de Estado. La coordinación para hacer frente a cualquier problema que se
presente en la política comercial de productos agropecuarios recaerá en la instancia
gubernamental responsable del área en que se presente el problema (i.e. el
Ministerio de Economía si los problemas son de dudas de origen, modificación de
aranceles, prácticas de comercio desleal, salvaguardias, etc.; el Ministerio de
Agricultura y Ganadería, si los problemas están relacionados a la aplicación de
normas fito y zoosanitarias; el Ministerio de Hacienda, si los problemas son de
subfacturación o contrabando).
Defensa de los derechos. Velar por que se cumplan los derechos adquiridos por el
país en el marco del comercio regional e internacional, considerando además la
reciprocidad en el acceso a los mercados de nuestros productos agropecuarios de
exportación.
Legalidad. Todas las medidas que se adopten deben ser compatibles con los
compromisos contenidos en la legislación comercial salvadoreña e internacional.
40
3.3 POLÍTICAS DEL COMERCIO AGROPECUARIO Proporcionar un nivel de protección adecuado para aquellos productos que tengan
potencial de producción y de exportación.
Reducir los efectos internos de las distorsiones en los mercados internacionales de
los productos agropecuarios.
Combatir activamente el fraude comercial y la competencia desleal en sus diversas
formas. (dumping, subsidios, triangulación, subfacturación, subvaluación, etc).
Procurar la integración de las cadenas productivas a través de alianzas entre
productores agropecuarios, usuarios industriales y comercializadores.
Procurar un adecuado abastecimiento interno de insumos agropecuarios con bajo
arancel y mejorando el funcionamiento del mercado para reducir los costos de
producción y potenciar la producción estratégica de los productos agropecuarios.
Procurar mayores oportunidades de mercado para los productos agropecuarios de
exportación.
Continuar realizando esfuerzos para lograr la armonización arancelaria de productos
agropecuarios en la región centroamericana.
Asegurar el estatus sanitario del país a través de mecanismos transparentes y
eficientes, sin que éstos constituyan obstáculos encubiertos al comercio.
3.4 MEDIDAS DE POLÍTICA COMERCIAL AGROPECUARIA 19 Por la naturaleza agrícola que impera en el país, es importante que existan medidas
de política comercial agropecuaria que rijan este rubro. Entre los aspectos que se
19 Op. Cit.
41
deben de fiscalizar están las medidas arancelarias, de competencia y de sanidad de
los diferentes productos que se cultivan.
3.4.1 MEDIDAS ARANCELARIAS Para velar para que las medidas arancelarias se cumplan a cabalidad, se debe de
mantener la Comisión Interministerial de Comercio Agropecuario integrada por
funcionarios de los Ministerios de Economía (Dirección de Política Comercial y
Dirección de Protección al Consumidor), de Agricultura y Ganadería (Oficina de
Dirección Estratégica), y de Hacienda (Dirección General de Renta de Aduanas) para
realizar consultas necesarias al sector privado, así como para realizar análisis
económicos de mercado y otros análisis necesarios sobre cambios arancelarios
frente a situaciones coyunturales.
Retomar el liderazgo para el logro de la armonización arancelaria para productos
agropecuarios en la región centroamericana.
La estructura arancelaria debe tomar en cuenta los siguientes criterios:
a) Si es un bien cuyo mercado internacional presenta fuertes distorsiones (i.e.,
subsidios, proteccionismo, excedentes, la no reciprocidad de acceso al
mercado de los productos y, otros).
b) Si los volúmenes de las importaciones del producto están registrando un
fuerte crecimiento o si se están presentando reducciones significativas en sus
precios unitarios.
c) Si sus precios internacionales son extremadamente inestables.
d) Si el producto recibe un tratamiento de libre comercio en Centroamérica pero
no posee un arancel externo común.
42
e) Si se trata de un rubro sometido a un proceso de reconversión productiva
como parte del fortalecimiento de una cadena (cluster).
f) Si es un producto con importancia significativa como generadora de ingresos
sectoriales y/o fuente de empleo, de manera que un cambio en su precio
podría tener repercusiones económicas, socioculturales o ecológicas.
g) Si el producto es un componente importante en la canasta básica alimentaria.
h) Si se trata de insumos o materias primas estratégicas para la producción
agropecuaria, éstos deberán provenir de mercados competitivos.
Para los productos que cumplen con los criterios anteriores, se merece la
consideración de modificación arancelaria para lograr el objetivo de la política
comercial de una protección adecuada, a continuación se citan acciones a seguir:
a) Monitorear los volúmenes y precios de importación de los productos sujetos a
salvaguardias agrícolas especiales para su aplicación cuando sea necesario,
permitiendo una protección adicional temporal.
b) Mantener la operatividad de la Comisión Técnica de Contingentes, integrada
por funcionarios de los Ministerios de Economía, de Agricultura y Ganadería y
de Hacienda, para administrar los contingentes arancelarios y de
desabastecimiento.
c) Abrir contingentes arancelarios en los productos requeridos por los
compromisos ya adquiridos, con volúmenes prepactados para el país en la
OMC, para permitir el cumplimiento del acceso de una cantidad mínima de
importaciones en estos productos con un arancel preferencial, a través de
mecanismos transparentes y ordenados, como su colocación en la Bolsa de
43
Productos Agropecuarios. Fuera de ese acceso mínimo, se importa con un
arancel mayor.
d) Abrir contingentes de desabastecimiento en productos sensibles que permitan
predictibilidad en precios adecuados para los agricultores y certeza de
abastecimiento en los industriales de dicho producto.
e) Procurar a nivel regional la implementación de mecanismos y aranceles
armonizados para la administración de contingentes tanto arancelarios como
de desabastecimiento.
f) Fomentar la transparencia, poniendo a disposición de todos los interesados la
información sobre aranceles vigentes y cualquier otra información relevante
sobre política comercial en la página web del Ministerio de Economía y del
Ministerio de Agricultura y Ganadería.
g) Negociar preferencias arancelarias con terceros países que permitan mejores
oportunidades de mercado para las exportaciones de productos agropecuarios
salvadoreñas, en consulta con los sectores productivos.
3.4.2 MEDIDAS PARA ASEGURAR LA COMPETENCIA LEAL Para que exista una competencia leal entre los productores y comercializadores de la
producción agrícola se debe de tener en cuenta las siguientes recomendaciones:
a) Orientación y asesoría por parte de la Comisión Interministerial de Comercio
Agropecuario a los afectados de subfacturación, dumping, subsidios,
incumplimiento de normas de origen, y cualquier otra práctica en contra del
principio de competencia leal.
b) Mantener la operatividad de la Comisión Consultiva sobre el Manejo de
Donaciones para dar seguimiento al Reglamento para la Administración de las
44
Donaciones de Alimentos e Insumos para la Agricultura con el fin de evitar
distorsiones en el mercado nacional.
c) Procurar la armonización de un mecanismo regional para el manejo de
donaciones de productos e insumos agropecuarios con el fin de evitar
distorsiones en el mercado regional.
d) Difundir una Guía sobre Prácticas Desleales del Comercio como subsidios,
dumping, y triangulación, para lograr una mejor comprensión de los
procedimientos previstos por la legislación vigente para el combate de las
mismas.
e) Implementar y difundir una Guía que permita mayor comprensión sobre los
aspectos generales y los procedimientos de aplicación de la salvaguardia
agrícola especial de la Organización Mundial del Comercio (OMC); así como
la información sobre los productos sujetos a dicho mecanismo de práctica leal
de comercio.
f) Difundir de una Guía simplificada sobre los aspectos generales y los
procedimientos de aplicación de la salvaguardia general, conforme lo
establecido en la normativa regional y en la OMC, como mecanismo de
práctica leal de comercio.
g) Facilitar el acceso público a la información de importaciones en Aduanas a
través de servicio personalizado y posteriormente por vía electrónica,
manteniendo la confidencialidad de la información sobre los importadores.
h) Difundir una Guía para el usuario de Aduanas sobre el procedimiento para
denunciar subfacturación, mala clasificación arancelaria y otras prácticas de
comercio desleal.
45
i) Implementar el Sistema de Información de Precios Internacionales de
Productos Agropecuarios entre el Ministerio de Agricultura y Ganadería
(Dirección General de Economía Agropecuaria) y el Ministerio de Hacienda
(Dirección General de la Renta de Aduanas) para establecer un "precio usual
de competencia" para las importaciones y para detectar posibles
subfacturaciones o subvaluaciones
j) Promover la aprobación de la Ley de Infracciones Aduaneras para endurecer
las sanciones aplicadas a evasores de impuestos aduaneros.
3.4.3 MEDIDAS PARA ASEGURAR LA SANIDAD Y NORMALIZACIÓN DE PRODUCTOS AGRICOLAS EN EL COMERCIO.20 Además de la competencia leal que debe existir, la producción agrícola no está
exenta de la sanidad que se le debe asegurar a los consumidores. Para ello se debe
de tomar en cuenta las siguientes medidas:
a) Fortalecer el Sistema de Información de Sanidad Agropecuaria de la Dirección
General de Sanidad Vegetal y Animal del Ministerio de Agricultura y
Ganadería para responder eficientemente a solicitudes de permisos sanitarios
y notificar a los puestos de Cuarentena Agropecuaria sobre amenazas
sanitarias potenciales en frontera.
b) Reactivar y fortalecer la Comisión Normativa en Sanidad Vegetal y Animal
para velar por la calidad e inocuidad de los alimentos, ya sean productos
nacionales o importados.
c) Mejorar e implementar el Reglamento para la Elaboración de Normas
Sanitarias, para brindar un tratamiento neutral entre productos agropecuarios
20 Op. Cit.
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nacionales e importados, al tiempo que se asegure la sanidad vegetal y animal
y la salud humana del país.
d) Elaborar y difundir una Guía de Trámites para Solicitar Permisos Sanitarios de
Importación y Exportación para proporcionar mayor transparencia al proceso.
4. DIVERSIFICACIÓN AGRÍCOLA
En el área de diversificación agrícola el MAG esta impulsando el Programa
FRUTALES, a través del cual en un período inicial de dos años comenzando a parir
del 2001, se espera incrementar en 9,500 manzanas el área cubierta con cultivos
frutícolas, mejorando con ello la capacidad de producción del sector y contribuyendo
al ahorro de divisas mediante la sustitución de importaciones de frutas. Para sus
inicios se han elegido los cultivos de coco, marañon y limón pérsico, aunque
posteriormente se espera incursionar en otros cultivos como el zapote, Níspero,
Anona, Aguacate y Mango.
El proyecto es ejecutado a través del Instituto Interamericano de Cooperación para la
Agricultura (IICA) y ofrece un incentivo al absorber el 25% de los costos totales del
material vegetativo que utilicen los beneficiarios del programa, sean éstos
productores -asociados o individuales-, cooperativistas, inversionistas o cualquier
otro agente interesado en incrementar -desde una perspectiva comercial- la oferta
frutícola nacional.
El programa comprende además otra serie de servicios especializados y
complementarios al fomento de la producción frutícola, tales como la certificación de
viveros, plantas y semillas, asistencia técnica para el manejo de los cultivos,
atracción de inversión privada, análisis de mercado, promoción de exportaciones,
apoyo a la formulación de proyectos de inversión agroindustrial, entre otros.