TIERRA Y TERRITORIO EN EL CONTEXTO DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

Producido por la Representación Presidencial para la Asamblea Constituyente con el apoyo de la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo ACCD

Texto: Walter CanoDiagramación: Rubén AruquipaIlustraciones: Gonzalo LlanosImprenta: Campo Iris S.R.L. Primera edición : 10.000 EjemplaresSeptiembre de 2007

La Paz - Bolivia

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Presentación ................................................................................................................................................................... 5

1. La Reforma Agraria .................................................................................................................................................... 6

2. El problema de tierras en la actualidad .................................................................................................................... 9

3. Los avances de la Asamblea Constituyente en el tema de tierra y territorio ....................................................... 10

4. Elementos de análisis y discusión ............................................................................................................................. 13

Índice

A más de 50 años desde el inicio de la Reforma Agraria de 1953, pocos son los avances, y los resultados no han dado solución a la

problemática planteada respecto a la tierra, por el contrario, se encontraban en un permanente conflicto y enfrentamiento entre los sectores sociales afectados y los gobiernos de turno.

La Reforma Agraria fue una medida que surge de la madurez histórica revolucionaria de las masas urbanas de clase media y de la clase obrera que produjeron la Revolución Nacional de 1952, bajo la conducción de un partido político nacionalista y varios de izquierda, a la que se plegaron las masas campesinas que el 2 de agosto de 1953 recibieron en Ucureña la Ley de la Reforma Agraria. Como ley de transformación estructural de una parte importante de la economía nacional, la Reforma Agraria estaba llamada a desarrollar las comunidades y pueblos indígenas, incorporándolos a la democracia política y productiva del país; pero se trastocó en fracasos, retrocesos, traiciones y prebendalismos, fenómenos de los que surgieron dos males extremos: la pobreza creciente del minifundio en el altiplano y la injusta riqueza de los nuevos latifundios del oriente. Una de las causas de la creciente inoperancia de la Reforma Agraria fue

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la desestructuración de las comunidades indígenas, el desprecio por las formas tradicionales de vida de los indios y el afán de los sucesivos gobiernos de la “revolución nacional” de convertirlos en campesinos, bajo la inspiración del desarrollismo norteamericano que se encarnó en un programa de campesinización impuesta llamado “Alianza para el Progreso”.

Sobre el resurgimiento del latifundio, por encima de la ley de reforma agraria, se debe tomar en cuenta que muchos de los actuales latifundistas recibieron en dotación grandes extensiones (se estima entre 30 y 40 millones de hectáreas), durante los gobiernos de facto entre 1964 y 1982, e incluso bajo regímenes democráticos.

En 1992 se retoma el proceso de la Reforma Agraria con la aprobación de la nueva Ley INRA Nº 1715 durante el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, que tampoco logró superar los conflictos del minifundio, el latifundio extendido en el oriente y el proceso de saneamiento que generaron conflictos.

Estos son aspectos que harán de la tierra y territorio, un tema de amplia e intensa discusión en el seno de la Asamblea Constituyente.

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1. La Reforma Agraria del año 1953

¿Cómo se originó la Reforma Agraria?

El punto culminante de los levantamientos indígenas encabezados por Zarate Wilca a fines del siglo XIX en los que se reclamaba la devolución de las tierras de origen, bajo el principio: “La tierra para los Indios” fue el inicio de la Reforma Agraria de 1953, donde se modificó como consigna oficial de la Revolución por la afirmación: “La Tierra es para quien la trabaja”.

Esos principios fueron la raíz principal del reclamo por la explotación y las condiciones de esclavitud que se vivían en la época anterior a la Reforma Agraria, y que plantearon planteando las bases para la distribución de la tierra.

Asimismo, surge el concepto de la “función social”, que al articularse con la consigna revolucionaria “la tierra es

para quien la trabaja”, recién adquiere valor como base para la aplicación de la Reforma.

Al respecto se puede afirmar que la Reforma Agraria fue producto de iniciativas indígenas de entonces, en contra de la esclavitud (“pongueaje”) y explotación impuestas desde la colonización española, que se prolongaron como un patrón

semifeudal a través del tiempo. Esta emergencia revolucionaria inacabada e incompleta continúa, ya

que los pueblos indígenas, originarios y comunidades campesinas aún sufren el problema de la tierra en Bolivia.

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¿Cuáles fueron los objetivos principales de la Reforma Agraria de 1953?

Objetivo 1. Dar tierra de cultivo a los campesinos que no la tienen, aumentar tierras a los que tienen poca, siempre que la trabajen.

Objetivo 2. Devolver a las comunidades indígenas

las tierras que les fueron despojadas y ayudar con en la ‘modernización de sus cultivos’, respetando y aprovechando en lo posible sus tradiciones comunitarias.

Objetivo 3. Liberar a los trabajadores campesinos de

la explotación, eliminando el servicio y obligaciones gratuitas.

Objetivo 4. Apoyar la mayor producción y venta de la industria agropecuaria, facilitando la inversión de recursos, respetando a los agricultores pequeños y medianos, fomentando el coo-perativismo agrario con ayuda técnica y dando facilidades de crédito.

Objetivo 5. Cuidar los recursos naturales del territorio, adoptando las medidas técnicas científicas necesarias.

Objetivo 6. Incentivar la migración interna de la población rural, concentrada en la zona interandina para lograr una racional distribución humana en todo el territorio, afirmando la unidad nacional y vinculando económicamente al oriente con el occidente del territorio boliviano.

¿Se cumplieron los objetivos de la Reforma Agraria de 1953?

En el transcurso de los últimos cincuenta años de “vida” de la Reforma Agraria se dieron múltiples situaciones que

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primero pueden ser planteados como interrogantes, y que, aunque parecen tener respuestas obvias, son determinantes para la evaluación de la Reforma, porque en algunos casos se muestra un fracaso total y en otro parcial, de los objetivos:

¿Por qué surgió un movimiento social autodenominado ‘los Sin Tierra’, si realmente las sucesivas gestiones gubernamentales respetaron la dotación y distribución de tierras entre los desposeídos o con tierra insuficiente?

¿Si en la Reforma Agraria se planteó respetar las tradiciones comunitarias, por qué existen continuos movimientos sociales de indígenas y campesinos en contra de las políticas gubernamentales relativas al tema Tierra y Territorio?

¿Si en la Reforma Agraria se planteó la eliminación y redistribución de latifundios, cómo y por qué surge la gran propiedad latifundista en el oriente de Bolivia como contraste al grupo de los Sin Tierra? ¿Por qué las políticas de dotación de tierras dan ventajas a las demandas gestionadas por inmigrantes extranjeros y no a las demandas de los ciudadanos bolivianos?

¿Si una de las prioridades de la Reforma Agraria era la eliminación de la esclavitud y el pongueaje, por qué siguen existiendo pequeñas poblaciones indígenas y campesinas en el Chaco y Oriente del país que sobreviven bajo tales condiciones?

¿Si el proceso de saneamiento de tierras iniciado el año 19961 respetó los principios fundamentales de la Reforma Agraria y tomó en consideración aspectos prioritarios de cada región de Bolivia; por qué el tema tierra y territorio es un problema de carácter nacional?

¿Si la nueva Ley INRA Nº 1715 respeta la importancia de la dimensión pluricultural que prevalece entre la población rural del país, por qué existe un descontento general hacia el proceso de saneamiento?

¿Si la nueva Ley INRA Nº 1715 incluye la conservación de los recursos naturales del territorio nacional; por qué el deterioro de suelos y destrucción de ecosistemas son situaciones comunes y de avance permanente en todo el territorio nacional?

1 Afirmaciones sustentadas y defendidas por los Gobiernos de turno que apoyaron su aplicación y cumplimiento.

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2. El problema de tierras en la actualidad

El problema de tierras en Bolivia responde a características sociales, económicas, culturales y ambientales que varían según cada región del país,

lo que muestra situaciones muy diferentes en el Oriente, Altiplano, Amazonía o Chaco, sin embargo, es posible seleccionar elementos comunes para el debate agrario, según se describe a continuación:

La tierra es para quien la trabaja. Principio fundamental de la actual Constitución Política del Estado. Su importancia tiene que ver con la construcción de democracia y de ciudadanía y con el acceso a los recursos naturales. No puede haber democracia en Bolivia si no hay acceso equitativo y sostenible a los recursos naturales. Sin embargo, la vigencia de este principio está sujeta o condicionada al cumplimiento de la función económica - social (FES), cuya aplicación tiende a favorecer y facilitar el acceso a la tierra para fines económicos con beneficios sociales para los indígenas campesinos comunarios, los pequeños y medianos propietarios y el Estado.

Dotación de tierras fiscales. Es una contradicción que la administración gubernamental en gobiernos anteriores haya declarado que el país no dispone de tierras fiscales para otorgarlas a los grupos campesinos de los autodenominados “Sin Tierra”, pero si haya dispuesto de ingentes cantidades de tierras para impulsar programas de colonización de ciudadanos extranjeros en Santa Cruz.

El Saneamiento. Los conflictos que surgen sobre el tema de tierras tienen que ver con dos aspectos: el enfoque del proceso de saneamiento tiende a fortalecer el derecho de propiedad privada en perjuicio de las formas tradicionales de tenencia de la tierra en poblaciones rurales. La aplicación normativa debe permitir que con el saneamiento se modifique la actual estructura de la propiedad que

no beneficia a los grupos humanos más vulnerables y numerosos del país.

Inversión en el saneamiento de tierras. Existen contradicciones entre el monto invertido en el proceso de saneamiento y las tierras saneadas. La cantidad de hectáreas saneadas no justifica el elevado monto de dinero invertido, situación que genera descontento entre los demandantes de saneamiento.

El Minifundio. El minifundio se presenta como un problema de gran magnitud en la región andina de Bolivia, explicado actualmente como la enorme división de la tierra en superficies que dificultan el manejo de los suelos y la incorporación de las innovaciones tecnológicas, que en conjunto retrasan el desarrollo integral de las poblaciones rurales afectadas. La sucesión hereditaria, la división de propiedades individuales para la venta y la falta de tierras productivas aportan al problema del minifundio, y en los últimos casos tiene que ver con las deficientes políticas de distribución de tierras fiscales por parte del Estado.

Pueblos indígenas. Bolivia, caracterizada por su geografía de regiones muy diversas, en las que se desarrollan distintas formas de vida de acuerdo a los distintos recursos

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naturales, tiene con esa variedad ecológica una diversidad étnica notable, en la que las mayorías rurales indígenas quechua y aymara, comparten el territorio boliviano con una treintena de pueblos indígenas minoritarios, de entre los cuales la población guaraní destaca como mayoría en las tierras bajas.

El debate de los pueblos indígenas en torno al tema Tierra y Territorio, se sustenta en que en Bolivia la identidad indígena es parte de la razón de ser de la nación y base de su riqueza cultural, donde la demanda no se centra en el acceso a la tierra simplemente, sino sobre los recursos naturales de territorios locales, integrándose demandas por la reconstitución de formas tradicionales de organización social territorial eliminadas en el período colonial, de las que depende precisamente la armonización de su existencia en equilibrio con la naturaleza. Pese a que la nueva Ley INRA considera lineamientos excepcionales para el saneamiento de territorios indígenas (Tierras Comunitarias de Origen-TCO), es necesario modificar e incorporar elementos técnicos y normativos que garanticen la integración implícita en el concepto de Derecho Propietario manejado por los pueblos indígenas y comunidades campesinas.

Eliminación del latifundio. El camino que adoptó la Reforma Agraria en el oriente de Bolivia permitió el surgimiento de un nuevo tipo de latifundio, que se refugió en los requerimientos de espacio de las actividades productivas más importantes como la agricultura de corte industrial y la ganadería. Es así que en los llanos y la amazonía, la tierra está concentrada en pocas manos, especialmente en haciendas ganaderas que reclaman el aumento de la carga animal hasta 25 hectáreas por cabeza de ganado. La Constitución Política del Estado, la Ley de Reforma Agraria y la Ley del INRA no reconocen el latifundio. No está permitido, pero no ha sido eliminado a pesar de lo que disponen y por ello constituye un elemento de conflicto entre sectores sociales.

Tenencia de la tierra. El aprovechamiento de los recursos naturales existentes debería estar implícito en el acceso y tenencia de la tierra. Sin embargo, surge un problema de contraposición entre los intereses colectivos, individuales y del Estado. Por ejemplo en el tema de las concesiones de recursos naturales, en la cual sus titulares no tienen el derecho propietario de la tierra, pero sí sobre los recursos naturales, lo cual lleva a desconocer el derecho propietario consuetudinario.

3. Los avances de la Asamblea Constituyente en el tema de tierra y territorio

Informe de mayoria

ARTÍCULO 1.- DOMINIO Y PROPIEDAD

Los recursos naturales son de dominio y propiedad directa e indivisible del pueblo boliviano. Corresponde al

Estado su administración reconociendo, respetando y otorgando derechos propietarios

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individuales y colectivos sobre la tierra, así como derechos de uso y aprovechamiento con participación social sobre otros recursos naturales conforme a ley.

ARTÍCULO 2.- TIPOS DE PROPIEDAD

El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y colectiva en tanto cumplan una función económica social económica social y/o función social.

La propiedad agraria individual se clasifica en pequeña y empresarial, en función a la superficie, producción y los criterios de desarrollo, cuyas extensiones máximas y mínimas, características y formas de conversión serán reguladas por Ley. La pequeña propiedad se declara indivisible, constituye patrimonio familiar inembargable y no está sujeta al pago de impuestos.

El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad colectiva que comprende el territorio indígena originario, campesino y comunidades interculturales que se declaran indivisibles, imprescriptibles, inembargables, inalienables e irreversibles y no están sujetas al pago de impuestos a la propiedad agraria. Las comunidades podrán ser tituladas reconociendo la complementariedad entre derechos colectivos e individuales.

ARTÍCULO 3.- FORMAS DE ACCESO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA

I. Las tierras fiscales serán dotadas a indígenas, originarios, campesinos, afrobolivianos y comunidades interculturales que no poseen o la posean insuficientemente, garantizando la titularidad de las mujeres en el acceso, distribución y redistribución a la tierra, sin discriminación por estado civil o unión conyugal, en el marco de una política estatal que atienda las realidades ecológicas, geográficas, así como las necesidades poblacionales, sociales, culturales y económicas, de acuerdo a las premisas del desarrollo rural sustentable.

II. Se reconoce la posesión legal como un mecanismo de acceso a la tierra, en los términos establecidos por ley.

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III. Se prohíbe la compra-venta de tierras entregadas en calidad de dotación y las dobles dotaciones.

IV. La obtención de renta fundiaria generada por el uso especulativo de la tierra, está prohibida por ser contraria al interés colectivo.

V. El Estado regula los mercados de tierras, evitando la acumulación en superficies mayores a las reconocidas por Ley o su división en superficies menores a la establecida para la pequeña propiedad.

VI. Los derechos otorgados que han derivado en acaparamiento de tierras serán susceptibles de

revisión.VII. Los extranjeros bajo ningún

título podrán adquirir tierras del Estado.

ARTÍCULO 4.- CONDICIONES PARA LA CONSERVACIÓN DE LA PROPIEDAD AGRARIA

I. El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Los propietarios deben cumplir con la función social o la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo al tipo de propiedad.

II. La Función Social es el aprovechamiento sostenible de la tierra y se constituye en la fuente de subsistencia y espacio de bienestar y desarrollo sociocultural que deben cumplir la pequeña propiedad, los territorios y comunidades indígenas, originarias y campesinas, en sujeción a sus normas y procedimientos propios expresados en sus usos y costumbres.

III. La Función Económica Social es el empleo sostenible la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario, que deben cumplir las propiedades empresariales.

ARTÍCULO 5.- ELIMINACIÓN DE FORMAS IMPRODUCTIVAS DE TENENCIA DE LA TIERRA

El Estado prohíbe el latifundio, por ser contrario al interés colectivo y al desarrollo del país, entendido como la tenencia improductiva de la tierra, la que es trabajada deficientemente, que aplica un sistema servidumbral

de relación laboral, semiesclavitud o que sobrepasa la superficie máxima reconocida por la Ley.

Está prohibida la división de las propiedades en superficies menores a la superficie máxima de la pequeña propiedad reconocida por Ley, de acuerdo a las zonas geográficas, por afectar su aprovechamiento sustentable y por ser contrario al interés colectivo. Cuando la pequeña propiedad se encuentre fraccionada, el Estado deberá establecer mecanismos legales que permitan alcanzar la superficie mínima permitida.

ARTÍCULO 6.- RECUPERACIÓN DE TIERRAS

El incumplimiento de la Función Económica Social, así como la evasión de las obligaciones tributarias y la tenencia latifundiaria de la tierra, son causales de reversión volviendo la tierra al dominio y propiedad del pueblo boliviano.

La expropiación procede por causa de necesidad y utilidad pública previo pago de una justa indemnización.

ARTÍCULO 7.- ROL DEL ESTADO

El Estado tiene el la obligación de:

1. Fomentar planes de asentamientos humanos para alcanzar una racional distribución demográfica y un mejor aprovechamiento de la tierra y los recursos naturales, otorgando a los nuevos asentados facilidades de acceso a la educación, salud, seguridad alimentaría

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y producción, en el marco del Ordenamiento Territorial Nacional y la conservación del medio ambiente.

2. Planificar la producción agraria, garantizando el equilibrio en la provisión de alimentos al mercado, precautelando el desarrollo productivo en el marco de la soberanía alimentaria y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

3. Aplicar políticas de fomento a la producción con el fin de promover y desarrollar la investigación productivita rural, la capacitación del recurso humano, el desarrollo tecnológico, la asistencia técnica y la concesión de créditos y subsidios.

4. Promover acciones en el marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias del mercado agrícola, con el fin de proteger la producción nacional y su competitividad.

5. Promover la participación de los productores y consumidores en la definición de políticas agrarias, referidas a la generación de alimentos saludables y ecológicos.

6. Establecer sistemas de riego con el fin de garantizar la producción sostenible, recuperando suelos degradados.

7. Proteger la sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria como condiciones para lograr la seguridad alimentaria, el desarrollo sostenible de la producción nacional y su competitividad internacional.

8. Promover políticas dirigidas a eliminar todas las formas de discriminación contra las mujeres en el acceso, tenencia y herencia de la tierra

ARTÍCULO 8.- MARCO INSTITUCIONAL AGRARIO

El Servicio Nacional de Reforma Agraria es el organismo responsable de planificar, ejecutar y consolidar el proceso de reforma agraria y tiene jurisdicción en todo el territorio nacional.

La Judicatura Agraria, es el órgano de administración de justicia agraria, con jurisdicción y competencia en todo el territorio nacional, y brinda tutela jurisdiccional a la propiedad, posesión y actividad agrarias, debiendo establecerse mediante ley los procedimientos que hagan efectiva dicha protección.

No corresponde a la justicia ordinaria revisar, modificar y anular las decisiones de la judicatura agraria, cuyos fallos constituyen verdades jurídicas, comprobadas, inamovibles y definitivas, sin perjuicio del control de constitucionalidad.

ARTÍCULO 9.- GESTIÓN DEL TERRITORIO INDÍGENA ORIGINARIO Y LAS COMUNIDADES

Se reconoce la integralidad del territorio indígena originario al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por Ley, la consulta previa e informada y la participación en los beneficios por la explotación de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, administrados por sus estructuras de representación y definir su desarrollo de acuerdo a criterios culturales y principios de convivencia armónica con la naturaleza.

El territorio indígena originario y las comunidades comprenden áreas de producción, áreas de aprovechamiento y conservación de los recursos naturales y espacios de reproducción social, espiritual y cultural.

La Ley regulará la forma de ejercicio de los derechos colectivos, sobre sus áreas de ocupación actual y de acceso tradicional, mediante procedimientos que garanticen su acceso y control, a favor de los pueblos indígenas originarios y comunidades, conforme lo prescrito en esta Constitución.

4. Elementos de análisis y discusión

1. Dominio o derecho originario de la tierra y el territorio. ¿Como debería entenderse y aplicar este aspecto en el marco de la administración de la tierra y el territorio? ¿Debería continuar la tendencia del derecho propietario del Estado sobre la tierra? ¿Debería prevalecer el derecho soberano del pueblo sobre el dominio de la tierra y el territorio donde el

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Estado cumple el rol de administrador en favor del pueblo soberano?

2. El significado de tierra y territorio. El entendimiento de ambos términos es el reflejo de la pluriculturalidad boliviana y por lo mismo, ocupan un lugar importante en el debate nacional del problema tierra/territorio. Tomando en cuenta los logros alcanzados por los pueblos indígenas y originarios como parte de su lucha por reivindicación social y cultural; el territorio forma una parte vital no sólo de esta lucha sino también de la perpetuación de estas formas sociales ancestrales que conforman la rica diversidad cultural del país.

El apoyo ciudadano hacia las diferentes posiciones dirigidas a estos temas, deben considerar estos aspectos y lo que representa para las poblaciones mayoritarias de Bolivia.

3. La estructura institucional estatal responsable de la Ley INRA. ¿El Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) y la Superintendencia Agraria, deben desaparecer o convertirse en otras organizaciones responsables del Régimen Agrario? ¿Cómo puede y debe participar la

sociedad en la aplicación y cumplimiento del régimen agrario? ¿Qué otras opciones institucionales pueden pensarse para asumir el control y fiscalización de la tierra y el territorio?

4. Políticas de desarrollo nacional vinculadas a la tierra y territorio. Este componente tiene mucha influencia en el problema de tierra y territorio. Por mucho tiempo, las políticas de desarrollo económico y agropecuario del país aumentaron el problema, además de dar origen a problemas ambientales a nivel regional y local. Los niveles crecientes del latifundio, minifundio y los sin tierra, tiene que ver en alguna medida con la aplicación de políticas económicas y desarrollo productivo erróneas y poco representativas de las muchas realidades socioculturales del país, favoreciendo a pocos y perjudicando a muchos.

5. Latifundio y minifundio. Ambos temas son motivo de arduas discusiones en la Asamblea Constituyente (AC), debido a que reflejan muchos de los errores y deficiencias atribuibles a la función estatal en la administración, fiscalización de la tierra y el territorio. Su solución demanda el mayor nivel de racionalidad, equidad, respeto y concientización sobre todos los grupos sociales afectados, tanto por el latifundismo como por el minifundismo.

6. Áreas Protegidas. Los aspectos de tierra y territorio que deben analizarse acerca de las Áreas Protegidas son: La invasión de colonizadores a estos espacios. La existencia de asentamientos humanos antes

de la declaración de algunas áreas protegidas. Las limitaciones y condicionantes normativas

impuestas a las poblaciones a un inicio, por tensiones y enfrentamientos que derivaron por lo general, en el deterioro de estas áreas de gran valor ecológico.

La situación contradictoria entre el derecho que tienen estos asentamientos poblacionales de acceder a las mismas oportunidades y medios para poder desarrollarse; y por otro la necesidad de conservar y proteger los ecosistemas que representan la megadiversidad natural de Bolivia.

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La REPAC, instancia técnica de apoyo al desarrollo de la Asamblea Constituyente tiene su sede en Sucre y cuenta con una oficina administrativa en La Paz.

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