Časopis-moderna uprava broj1

7/29/2019 asopis-Moderna uprava broj1

1/191


2/191

Republika Srpska / Agencija za dravnu upravu 1

MODERNA UPRAVA

MODERNA UPRAVA

ASOPIS ZA UPRAVNO-PRAVNU TEORIJU I PRAKSU


3/191

Republika Srpska / Agencija za dravnu upravu2

MODERNA UPRAVA

IzdavaAgencija za dravnu upravu Republike Srpske

Vladike Platona bb78000 Banja Luka

web site: www.adu.vladars.nete-mail: [email protected]

Za izdavaaDragomir Kutlija

Glavni i odgovorni urednikMr Vladimir Karajica

Redakcioni odborBrankica Areina, Rada Boi, Slobodan Gavranovi, Huzeir Glamoak,dr Tihomir Gligori, dr sc. Enver Ieri, mr Vladimir Karajica,

ura Kozomora, doc. dr Ostoja Kremenovi, prof. dr Petar Kuni,Dragomir Kutlija, Zoran Lipovac, Endrju Mekbrajd, Nevenka Savi,

Sanja Tajisi, Daliboropi, Stojanka ulibrk, Jakob Finci

LektorTatjana Atlagi

Prevod na engleski jezikDaliboropi

tampa

tampanje pomogli:

Nacionalna kola za upravu iz Velike BritanijeUpisano u registar izdavaa pod brojem 200 Rjeenjem Ministarstva prosvjete i

kulture br. 07.3-83-22/07 od 03.05.2007. godine

ISSN 1840-2283

Tira1050 komada

tampanje zavrenojanuara 2008. godine


4/191


MODERNA UPRAVA

S A D R A J

LIST OF CONTENTS

LANCI ...........................................................................................................................7ARTICLES

I ZAKONODAVNOPRAVNI ASPEKTI DOBRE UPRAVE .....................................9LEGISLATIVE ASPECTS OF GOOD ADMINISTRATION

1. Prof. dr Petar Kuni: " CILJEVI I PRAVCI REFORME JAVNE UPRAVE U BiH IRS" ............................................................................................................................11Petar Kunic, PhD: "GOALS AND DIRECTION OF THE PUBLIC

ADMINISTRATION REFORM IN BIH AND RS"2. Prof. dr Mirjana Raenovi: "MJESTO SLUBENIKOG PRAVA U SISTEMU

PRAVA RS"..............................................................................................................21Mirjana Radjenovic, PhD: "POSITION OF ADMINISTRATIVE LAW IN THELEGAL SYSTEM OF RS"

3. Prof. dr Valerija aula: "EVROPSKI OMBUDSMAN ZATITNIK PRAVAGRAANA EVROPE NA DOBRU ADMINISTRACIJU" ....................................27Valerija Saula, PhD: "EUROPEAN OMBUDSMAN PROTECTOR OF THECITIZENS' RIGHT ON GOOD ADMINISTRATION"

4. Prof. dr Mile Dmii: "MODERNIZACIJA, PROFESIONALIZAM I USAVR-AVANJE LOKALNE SAMOUPRAVE U SISTEMU USTAVNIH PROMJENA UBiH" ..........................................................................................................................35Mile Dmicic, PhD: "MODERNIZATION, PROFESSIONALISM AND IMPRO-VEMENT OF THE LOCAL SELF-GOVERNANCE IN THE SYSTEM OF CON-STITUTIONAL CHANGES IN BIH"

5. Prof. dr Sneana Savi: "DISKRIMINACIJA I LJUDSKA PRAVAI SLOBODE".............................................................................................................55Snjezana Savic, PhD: "DISCRIMINATION AND HUMAN RIGHTS AND FREE-DOMS"

6. Prof. dr Zdravko Zlokapa: "REFORME JAVNOG SEKTORA: DA LI JE MOGLOBOLJE? VAINGTONSKI MODEL NOVOG JAVNOG MENADMENTA:POECI I REZULTATI"..........................................................................................63Zdravko Zlokapa, PhD: "PUBLIC SECTOR REFORMS: COULD IT HAVE BEEN

DONE BETTER? WASHINGTON MODEL OF THE NEW PUBLICMANAGEMENT: BEGINNINGS AND RESULTS"


5/191


MODERNA UPRAVA

7. Prof. dr Duko Medi: "NEKI ASPEKTI ZATITE VITALNIH NACIONALNIHINTERESA U RS"....................................................................................................71Dusko Medic, PhD: "SOME ASPECTS OF VITAL NATIONAL INTERESTSPROTECTION IN RS"

8. Doc. dr Ostoja Kremenovi: "LOKALNA SAMOUPRAVA U DEMOKRATSKOMRAZVOJU REPUBLIKE SRPSKE" ........................................................................77Ostoja Kremenovic, PhD: "LOCAL SELF-GOVERNANCE IN A DEMOCRATICDEVELOPMENT OF THE REPUBLIC OF SRPSKA"

9. Zorica Drljaa, specijalista javnih finansija i finansijskog prava: "FISKALNISUVERENITET KAO OSNOV UREIVANJA PORESKIH SISTEMAU BIH".......................................................................................................................83

Zorica Drljaca, Specialist in Public Finances and Financial Law: "FISCAL SOVE-REIGNTY AS BASIS FOR ORGANIZATION OF TAXATION SYSTEMS INBIH"

II INFORMACIONE TEHNOLOGIJE ......................................................................91IT

10.Dr eljko Jungi: predstavnik BiH u Radnoj grupi "bSEE": SPREMNOST BiH INJENIH ENTITETA ZA UVOENJE 'E-GOVERNMENT'-a I DRUGIH ELEKT-RONSKIH SERVISA"..............................................................................................93Zeljko Jungic, PhD, BiH representative in the "bSEE" Working Group: "READI-

NESS OF BIH AND ITS ENTITIES FOR INTRODUCTION OF 'E-GOVERN-MENT' AND OTHER ELECTRONIC SERVICES"

III MENADMENT LJUDSKIH POTENCIJALA.................................................103HUMAN RESOURCES MANAGEMENT

11.Mr Vladimir Karajica: "METODOLOKA ZASNOVANOST I DRUTVENAOPRAVDANOST ISTRAIVANJA MOTIVACIJE DRAVNIH

SLUBENIKA RS".................................................................................................105Vladimir Karajica, MA: "METHODOLOGICAL BASIS AND SOCIAL JUSTIFI-CATION OF RS CIVIL SERVANTS MOTIVATION SURVEY"

IV KOMUNIKACIJE .................................................................................................115COMMUNICATIONS

12.Tomo Mari: "VIJEK TAMPE I TAMPARIJA U BANJOJ LUCI I BOSAN-SKOJ KRAJINI I REPUBLICI SRPSKOJ" ...........................................................117

Tomo Maric: "A CENTURY OF PRINTING AND PRINTING HOUSES IN BA-NJA LUKA, BOSANSKA KRAJINA AND THE REPUBLIC OF SRPSKA"


6/191


MODERNA UPRAVA

V PREDSTAVLJANJE ADU RS...............................................................................123PRESENTING THE CSA RS

13. Mr Vladimir Karajica: "PREDSTAVLJANJE AGENCIJE ZA DRAVNU UPRAVU

REPUBLIKE SRPSKE intervju sa direktorom g. Dragomirom Kutlijom" ............125Vladimir Karajica, MA: "PRESENTING THE CIVIL SERVICE AGENCY OF THEREPUBLIC OF SRPSKA interview with the Director, Mr. Dragomir Kutlija"

VI SUDSKA PRAKSA ................................................................................................133COURT PRACTICE

14.ura Kozomora: "SISTEM KONTROLE ZAKONITOSTI UPRAVNIHAKATA".................................................................................................................135

Djuradj Kozomora: "SYSTEM OF CONTROL OF LEGALITY OF ADMINIS-TRATIVE DOCUMENTS"

VII POGLEDI I MILJENJA....................................................................................145VIEWS AND OBSERVATIONS

15.Endrju Mekbrajd: SEPARB I REFORMA JAVNE UPRAVE U BOSNI IHERCEGOVINI PERSPEKTIVA PROJEKTA ...............................................147Andrew Mcbride: SEPARB AND THE PUBLIC ADMINISTRATION REFORMIN BOSNIA AND HERYEGOVINA THE PROJECT PERSPECTIVE

16.Sanja Tajisi: "POSTIGNUE KAO IZAZOV ZA DRAVNESLUBENIKE".......................................................................................................151Sanja Tajisic: "ACHIEVEMENT AS A CHALLENGE FOR CIVIL SERVANTS"

17.Dalibor opi: "ZNAAJ ENGLESKOG JEZIKA U PROCESU REFORME ITRANSFORMACIJE UPRAVE"...........................................................................155Dalibor Copic: "IMPORTANCE OF ENGLISH LANGUAGE IN A PROCESS OFADMINISTRATION REFORM AND TRANSFORMATION"

VIII OSVRT.................................................................................................................161REFLECTION

18.Tiho Daki: "DERIVATIVNO KOMUNITARNO PRAVO" ..............................163Tiho Dzakic: "DERIVATIVE COMMUNITARIAN LAW"

19.Huzeir Glamoak: "CENTRALNI REGISTAR KADROVA U DRAVNOJ UPRA-VI REPUBLIKE SRPSKE" ....................................................................................169

Huzeir Glamocak: "CENTRAL PERSONNEL DATABASE IN THE REPUBLICOF SRPSKA CIVIL SERVICE"


7/191


MODERNA UPRAVA

20.Dejan Majki: "ELEKTRONSKA POTA KAO SREDSTVO KOMUNIKACIJE USISTEMU UPRAVE".............................................................................................179Dejan Majkic: "E-MAIL AS A COMMUNICATION TOOL IN AN ADMINIS-TRATIVE SYSTEM"


8/191


MODERNA UPRAVA

"MODERNA UPRAVA"

asopis za upravno-pravnu teoriju i praksu

Iz ireg miljea i konteksta ideja i napora koje Agencija za dravnu upravu ini,izdvaja se ona primarna, tj. kako reformu javne uprave u Republici Srpskoj i BiH uinitidinaminijom, efikasnijom i sadrajnijom. Zato je pokretanje strunog asopisa "Moder-na uprava" u funkciji ovih stremljenja i nastojanja. Naime, polo se od relevantnogsaznanja da na prostorima Republike Srpske i BiH u ovovremenim uslovima ne postojistruni asopis koji bi na jednom mjestu i na cjelovit nain tretirao problematiku javneuprave i elaborirao bitna i aktuelna pitanja i probleme vezane za reformu javne uprave,

njene domete, ciljeve i svrhe. To istovremeno znai da je utvr

ivanje kona

nog zahvatapolja istraivanja javne uprave rezultat dueg promiljanja i serioznog istraivanja

reformskih ciljeva, instrumenata i okvira daljih pravaca razvoja javne uprave RepublikeSrpske tj. BiH, kao i sadrajnih strunih diskusija i razmatranja sa irim krugomnaunih i javnih radnika.

Bavljenje i tretiranje problematike javne uprave kao sloenog fenomena,pretpostavlja i odreen nivo potrebe da se odreeni hipotetiki okviri uine predmetomsvestranog, vieslojnog i serioznog istraivanja. A to opet pretpostavlja onaj kvantumznanja, elje i potrebe da se savremeni problemi u javnoj upravi rjeavaju onom osmi-ljenom strunom metodologijom koja valorizuje i provodi u praksu efikasnost, kritinosti inovacije. Testiranje vlastitog saznanja pretpostavlja da se preispituju ne samo tani ilinetani pogledi, miljenja i iskazi, ve i iskristalisane ideje koje ine stvarni sadrajnauno-empirijskog saznanja.

U asopisu treba da se formira drugaije miljenje, koje uobziruje i potrebu zarazumijevanjem savremene epohe, dinamiku prakse svijeta u kojem ivimo, pogotovo

procese tranzicije.Pokretanjem ovog asopisa elja nam je da fokusiramo i objedinimo sve znaaj-

nije teorije, iskustva i saznanja vezane za pitanja i probleme moderne javne uprave,kako bismo vezu izmeu socijalnog miljea i duhovnih tvorevina ouvali i uinili to

konzistentnijom, jer drvo saznanja i drvo ivota treba da pripadaju istom svijetu.Pored ovih relevantnih razloga, koji su eksplicitno nauno-strune prirode i

sutine, nameu se kao nezaobilazni i drugi jednako vrijedni aktuelni razlozi.Izdavanjem asopisa "Moderna uprava", nastoji se jasnije, preciznije i strunije

pruiti neophodna podrka reformi javne uprave Republici Srpskoj i BiH, a iji je ciljidentifikacija potreba za razvojem sposobnosti i motivacije kod dravnih slubenika daunutar sopstvenih sfera odgovornosti kreiraju i implementiraju odgovarajue politike,

prakse, strukture i procese vezane za ljudske resurse, koji omoguavaju neophodanrazvoj javne uprave, koja e biti u funkciji graana i privrede. Naime, reforma javne

uprave Republike Srpske i BiH inicirana je zahtjevom za novom organizacionom struk-turom koja profilira takve odnose i procese koji e doprinijeti i brem ukljuivanju Re-publike Srpske i BiH u evropsku zajednicu naroda.


9/191


MODERNA UPRAVA

asopis "Moderna uprava" namijenjen je prvenstveno dravnim slubenicima,iroj nauno-strunoj italakoj populaciji, studentima pravnih nauka i ostalih drut-venih nauka, kao i svima onima koji se iz bilo kojih razloga interesuju o razliitimaspektima i pitanjima dobro organizovane i transparentne javne uprave.

R e d a k c i j a


10/191


MODERNA UPRAVA

ZAKONODAVNOPRAVNI ASPEKTI DOBRE UPRAVE


11/191


MODERNA UPRAVA


12/191


MODERNA UPRAVA

Prof. dr Petar Kuni

CILJEVI I PRAVCI REFORME JAVNE UPRAVEU BOSNI I HERCEGOVINI I REPUBLICI SRPSKOJ

REZIME

Reforma javne uprave predstavlja sloen i dugotrajan proces i ini vaan ele-ment itavog tranzicionog reformskog procesa. Trino orijentisanom drutvu, kakvo jeRepublika Srpska i Bosna i Hercegovina u cjelini, potrebna je reformisana uprava u

skladu sa standardima na kojima se zasniva javna uprava razvijenih demokratskih dra-va.Uspjeh reforme mjeri se, prevashodno, njenom sposobnou da efikasno prua

usluge privredi i graanima sa to manje trokova. Poseban izazov za reformu javne up-rave proizlazi iz opteg politikog konsenzusa za ukljuivanje Bosne i Hercegovine uEvropsku uniju.

ire integracije zahtijevaju prilagoavanje upravnog sistema novim izazovima,to zahtijeva intenzivnu zakonodavnu aktivnost, posebno izgradnja pravnog sistema na

principimaAcquis Communautaire.Ciljevi i pravci reforme javne uprave su formulisani, pri emu je za proces i tok

reformi presudna injenica da politiki subjekti shvate njen znaaj, a da ovlateni sub-jekti planiraju i briljivo organizuju promjene.

1. UVODNA RAZMATRANJA

Reforma dravne uprave (na svim nivoima) predstavlja primarnu vanost zaekonomski razvoj svake zemlje, posebno zemalja koje su u tranziciji, pa stoga mora

imati bezrezervnu politiku podrku. Stvaranje povoljnog stimulativnog ambijenta, kakopolitikog tako i pravnog, ini kljunu dimenziju reforme. Snana konsolidacija politi-

ke volje mora biti oslonac strateke uloge koju ima uprava na razvoj ekonomskih aktiv-nosti, posebno na ekonomsku efikasnost i aktivnosti u privatnom sektoru. Da bi odgovo-rila na izazove nastalih promjena u stvaranju novog drutva, javna uprava se morasuoiti sa nastalim potrebama njenog efikasnijeg djelovanja u sloenim i promjenjivimuslovima savremenog drutva. U uslovima kada su trite i demokratija postali univer-zalna socijalna formula, monopolske strukture moraju se transformisati u konkurentske,

jer u protivnom ometaju reformski kapacitet. Ako se od ekonomskih subjekata zahtijevavea produktivnost, zato se to ne bi trailo od javne uprave. Naslijeeni model upravesa birokratskom i hijerarhijskom strukturom, sa nedovoljnom strunou, nedovoljnimznanjem i pretjeranim procedurama koje koristi u svom radu, nije u stanju da prati stva-ranje novog drutva i njemu prilagoenog privrednog ambijenta. Osjea se nedostatak


13/191


MODERNA UPRAVA

izbora i odgovornost prema korisnicima usluga, te pretjerani trokovi a slab kvalitetusluga.

Uvoenjem sistema strategijskog i preduzetnikog upravljanja u javnom sektoru(dravnoj upravi i javnim slubama), stvaraju se uslovi za poveanje kvaliteta, ekono-

minosti i efikasnosti u pruanju usluga korisnicima. Od javnog sektora se trai rezultat,jer reformski proces se ne moe mjeriti rijeima nego djelima. Na tom tragu aktivnostijavne uprave moraju biti u skladu sa politikim ciljevima i odlukama, uz puni respektkorisnika. Organizaciona struktura ne samo da mora biti prilagoena novim zadacimanego se mora kretati u zakonski postavljenim okvirima. Dravni monopol u sferi javnogsektora je pokazao neefikasnost, trae se druga rjeenja po ugledu na ekonomske sub-

jekte koji se bre prilagoavaju uslovima poslovanja.Ekonomska meuzavisnost raa nove vidove organizacija i pred upravu stavlja

nove zadatke. Novi zadaci zahtijevaju fleksibilniju organizacionu strukturu uz osmi-

ljenu decentralizaciju kojae bre reagovati na impuls vremena i potrebe korisnika itime ostvariti svoj puni potencijal. Decentralizacija javnog sektora i prenoenje vlasti na

nie (blie) subjekte je trend koji preovlauje u reformi javne uprave, sve u cilju kvali-tetnijeg i breg rjeavanja potreba korisnika. Raste znaaj srednjeg i lokalnog nivoa

javnog sektora, od kojeg se trai da efekat usluga bude bolji i da korisnik bude zado-voljan1.

Decentralizacija je temeljni princip i ona pretpostavlja supsidijarnost, to e reida sve upravne aktivnosti koje se mogu obaviti na nioj razini treba da se obavljaju nanioj razini, a samo one koje ne mogu obavljaju se na vioj razini.

Javni sektor mora pratiti promjene nastale u postavljenim ciljevima i vrijed-nosnim orijentacijama u izgradnji novog drutva, posebno u tretmanu privatnog sektora,kao i odnose izmeu javnog i privatnog sektora. Primarno je da nove vrijednosneorijentacije i ciljevi nau svoj izraz u upravnom zakonodavstvu.

2. INSTITUCIONALNA DOGRADNJA I POSLOVI UPRAVE

Tempo promjena u oblasti javne uprave je ubrzan, posebno ako se ima u vidu dasadraj njenih aktivnosti raste. Uprava postaje, uz svoje uslune, regulativne i izvrne

aktivnosti, sve vie organizator i koordinator niza poslova vezanih za ostvarivanjeegzistencijalnih i razvojnih ciljeva drutva. Tranzicioni period u kojem se nalazi Re-

publika Srpska i Bosna i Hercegovina u cjelini, zahtijeva mnogobrojne promjene i novarjeenja kako u sadraju njenih aktivnosti, tako i u metodama rada. Strategija predu-zetnikog upravljanja u reformi dravne uprave mora nai zapaeno mjesto.

Njena organizaciona struktura ne samo da mora biti prilagoena novim zada-cima (posebno vezanim za rad privatnog sektora) nego se mora kretati u okvirimaunutranje administrativno-teritorijalne strukture zemlje, tj. mora biti u skladu sa

1 Dr Predrag Dimitrijevi, Menadment lokalne samouprave, Pravni ivot, tematski broj 10,2005, tom II, str. 8993.


14/191


MODERNA UPRAVA

ustavnim i zakonski postavljenim okvirima. Poseban izazov za javnu upravu proizlazi izopteg politikogkonsenzusa za ukljuivanje Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju2.

Evropska meuzavisnost raa nove vidove i pred upravu postavlja mnoge novezadatke. Razvoj industrijskih kapaciteta nije vie kljuni pokazatelj uspjenog drutva,

ve su to znanje i trite, gdje apsolutnu prevagu imaju usluge.U Bosni i Hercegovini, posebno u Republici Srpskoj, od 2000. godine tj. odpotpisivanja memoranduma sa Ministarstvom za meunarodni razvoj Velike Britanije,na osnovu ega je angaovan Koled za dravnu upravu iz Londona kao podrka VladiRepublike Srpske u reformi dravne uprave, uinjeni su znaajni pomaci u institucio-nalnoj dogradnji i kreiranju upravnog sistema po evropskim standardima. Treba kons-tatovati da je proces reforme javne uprave u Federaciji BiH zapoeo neto kasnije negou RS i dravnim institucijama BiH.

Iako su uinjeni znaajni reformski koraci, jo uvijek predstoje veliki izazovi u

pogledu stvaranja administrativnog kapaciteta na svim nivoima vlasti u cilju dostignuastandarda koji mora da ispuni svaka drava prije ulaska u Evropsku uniju.

U cjelini gledano, uprava je jo uvijek neefikasna, nedovoljno profesionalna,korumpirana i nadasve birokratizovana i neelastina, tako da njena servisna uloga ni pri-

blino ne dolazi do pravog izraaja.Pravni sistem u Bosni i Hercegovini je neefikasan i inkopatibilan u cjelini, jer ga

ne stvaraju samo domai subjekti.Stalno insistiranje na reformama, koje esto imaju politike ciljeve (promjenu

unutranje strukture BiH) a ne sutinsku osnovu za evropske integracije, predstavljaograniavajui faktor, ne samo to reformski procesi (pod pritiskom) imaju sumnjiveefekte, nego stvaraju politiku atmosferu koja nije poticajna.

Stalna uslovljavanja od jednog dijela Meunarodne zajednice koja ne uvaavajurealnost i uslove ivljenja u Bosni i Hercegovini uz koritenje metoda iskljuivosti usprovoenju svojih ciljeva, nije u funkciji izgradnje postojeih institucija, kako dravnihtako i entitetskih.

I suvie se zanemaruje injenica da je Bosni i Hercegovini potrebna boljaupravljaka struktura koja e napustiti institucionalizaciju hipokrizije u funkcionisanju

pravnog sistema i stvoriti uslove za ekonomski razvoj. Preokupacija dravom i njenomorganizacionom strukturom ne moe permanentno biti poprite za rjeavanje bilo ijih

maksimalistikih politikih ambicija koje nisu u stanju da se suoe sa realnou. Udemokratskoj pravnoj dravi, samovlasno postupanje (ega je u BiH na pretek) i neza-konit rad podlijeu odgovornosti. To u BiH jo uvijek nije mogue, jer u njoj jo politikai stavovi odreenih meunarodnih krugova dominiraju nad pravom.

Proizvodnja napetosti i konfrontacije stvara politike podjele a ne povoljanpolitiki ambijent koji podstie na aktivnost. Jaanje centralnih institucija drave ne mo-ra znaiti i jaanje njene funkcionalnosti. Vie nam se ini da je to jedna obmanjujuateza sa politikim ciljevima, nego realna injenica, jer upravo decentralizacija politikevlasti je vaan trend u svijetu, jer se pokazao efikasnijim i fleksibilnijim, vie okrenut

2 Prof. dr Dragoljub Kavran, Javna uprava, Bgd, 2003, str. 2124; Prof. dr Petar Kuni, Uprav-ljanje promjenama u javnim slubama, Godinjak Pravnog fakulteta, B. Luka, 2005, str. 8889.


15/191


MODERNA UPRAVA

graanima i njihovim potrebama. U pravnom sistemu koji je nestabilan, kakav je u BiH,i koji ne zavisi samo od domaih subjekata, ve i od odreenih meunarodnih krugovaija volja je institucionalizovana u OHR-u, teko je odrati zadovoljavajui tempo ureformi javne uprave, jer ona dijeli sudbinu pravnog sistema u cjelini3.

U takvim okolnostima gdje je volja naroda, odnosno domae politike elite es-to irelevantna i to u donoenju kljunih politikih odluka, vlast djeluje destruktivno naitavu drutvenu zajednicu. Drava i njena uprava mogu postati funkcionalne samo ustabilnom politikom i pravnom sistemu, a to je mogue postii samo konsenzusom vo-deih politikih struktura. Drutvo u kojem odluke ne donose legitimni predstavnicikvalifikuje se kao besperspektivno drutvo, koje nije u stanju da iznae izlaz iz proble-ma. Graani na domae vlasti gledaju sa nepovjerenjem, jer nisu odluujua instanca.

2.1. INSTITUCIONALNA DOGRADNJAReforma javne uprave nije jednokratna ve dugorona i predstavlja, u stvari,

permanentan proces.Posebno u zemljama tranzicije projekti reforme moraju biti planirani na dugo-

ronoj osnovi. U Bosni i Hercegovini odnosno Republici Srpskoj uinjeni su znaajnikoraci u izgradnji normativno-pravnog okvira na ijoj osnovi se temelje promjene.

Na dravnom nivou doneseni su Zakon o upravi, Zakon o Savjetu ministara,Zakon o ministarstvima, Zakon o dravnoj slubi u institucijama BiH, Zakon o radu uinstitucijama BiH, Zakon o optem upravnom postupku, Zakon o upravnim sporovima,Kodeks ponaanja dravnih slubenika, kao i mnogi podzakonski propisi.

U Republici Srpskoj doneseni su: Zakon o administrativnoj slubi u upraviRepublike Srpske, Zakon o vladi, Zakon o ministarstvima, Zakon o radnim odnosima uorganima dravne uprave (koji se primjenjuje na lica koja nemaju status dravnih slu-

benika), Zakon o optem upravnom postupku, Zakon o upravnim sporovima, te mnogidrugi podzakonski propisi, kao i Kodeks ponaanja dravnih slubenika.

Svi zakonski propisi respektuju savremene standarde koje zahtijeva javna upravamodernog doba, realne potrebe i pro futuro harmonizacija domaih propisa sa propisimaEvropske unije, to zahtijeva intenzivnu zakonodavnu aktivnost, posebno izgradnja

pravnog sistema na principima Acquis Communautaire. Koncept javne uprave, uspos-tavljen regulativnom aktivnou drave i njenih entiteta, polazi od principa na kojima sezasniva organizacija i funkcionisanje u savremenim drutvima te obima i sloenosti poslo-va koji ubrzano rastu. Priroda novih zadataka zahtijeva prilagoen organizacioni oblik inova pravila igre. Poslovi uprave ire svoju sadrinu i nove metode rada, to zahtijevanove vjetine (menaderske) i odgovornost za postignuti rezultat.

3

Prof. dr Petar Kuni, Organizacija i kadrovi dravne uprave u Bosni i Hercegovini, Zbornikreferata sa II meunarodnog naunog skupa odranog na temu "Modernizacija dravne uprave usvjetlu evropskih integracija" u organizaciji Agencije za dravnu upravu, Banja Luka, 2006 god.,str. 103.


16/191


MODERNA UPRAVA

Ova razvojna tendencija uslovila je stvaranje novih organizacionih oblikauprave, prevashodno u vidu agencija. Ovi organizacioni oblici inspirisani su nezavisnim,odnosno tzv. izvrnim agencijama nastalim u SAD-u i Velikoj Britaniji krajem prologvijeka.

Novi organizacioni oblici rezultat su reforme javnog sektora u cilju smanjenjatrokova i budetskog deficita i stvaranje uslova da se skupe i neefikasne slube uineefikasnijim i jeftinijim4.

U upravnom sistemu BiH, agencije se osnivaju odnosno obrazuju u razliitimoblastima i nivoima.

Na nivou BiH, kao i na nivou Republike, agencije se osnivaju Zakonom oministarstvima i drugim organima uprave Bosne i Hercegovine5 odnosno Zakonom oministarstvima Republike Srpske6. Pored ovih zakona kojima se ureuju organizacionioblici uprave na dravnom i republikom nivou, agencije se osnivaju posebnim zako-

nima u odreenim oblastima

7

.Za pojedine agencije doneseni su zakoni o njihovom osnivanju8. Analizompropisa kojima se ureuju organizacioni oblici uprave uoljivo je da se one osnivaju podokriljem drave. Uglavnom imaju status posebnih upravnih organizacija u sastavu mini-starstva ili su samostalne pod direktnom kontrolom Savjeta ministara odnosno vladaentiteta. Obrazuju se radi vrenja strunih i njima povezanih upravnih poslova. Iako senalaze u okviru organizacione strukture drave, uprave ne predstavljaju organe uprave u

4 Reforma javnog sektora u SAD-u vri se pod uticajem ideja Dejvida Ozborna i Teda Geblera

promovisanih u djelu "Ponovno osmiljavanje vlade", u kojem se posebno istie da je posaovlade da "usmjerava" a ne da "vesla". Vlada kreira politiku, a pruanje usluga odnosno ostva-rivanje politike preputa agencijama i drugim tijelima koja djeluju u ime drave (Prema: E. Hej-vud, Politika, Bgd, 2004, str. 675, preveo sa engleskog Jovan Jovanovi).Reforma javnog sektora u Velikoj Britaniji zapoela je u vrijeme M. Taer koja je bila dostauspjena, posebno u smanjenju trokova javne uprave i poveanja njene efikasnosti. Reformskikurs je nastavljen i u vrijeme D. Mejdora a kasnije i T. Blera, posebno pokretanjem inicijative"Slijedei korak" kojom je izvrena diferencijacija jedinstvene dravne administracije. Ministar-stva, kao kljuni oblik organa dravne uprave, ograniavaju se na voenje politike funkcije dokse tzv. izvrnim agencijama povjerava odgovornost sprovoenja politike. U javnim slubama

(obrazovanju, zdravstvu, prostornom planiranju i dr.) dolo je do formiranja tzv. kvazivladinihtijela sastavljenih od imenovanih lica a ne ministara ili dravnih slubenika. Krajem prologvijeka dolo je do potiskivanja drave iz oblasti javnih slubi provedenom privatizacijom utelekomunikacijama, elektroindustriji, industriji gasa i vode kao i lokalnom prevozu. Partnerstvoizmeu javnog i privatnog sektora pospjeilo je jau poziciju privatnih organizacija u uslugamakoje prua drava. Ovaj proces rezultat je tzv. novog javnog upravljanja koje unosi preduzetnikiduh u upravljake strukture javnim sektorom tj. pomjeranje od hijerarhije ka tritu (Prema E.Hejvud... str. 675676).5 "Slubeni glasnik BiH", br. 5/03.6 "Slubeni glasnik RS", br. 70/02.7

Npr. Zakonom o hrani BiH predvia osnivanje Agencije za osiguranje hrane ("Slubeniglasnik" br. 50/04).8 Npr. Zakonom o utemeljenju Izvozno-kreditne agencije BiH ("Slubeni glasnik BiH", br.62/04).


17/191


MODERNA UPRAVA

uem smislu. Predstavljaju posebnu vrstu tzv. dravnih organizacija ime im je kompo-nenta samostalnosti ograniena jer "pripadaju" dravi. U odnosu na organe uprave,upravne organizacije imaju odreene slinosti i razlike. Slinosti se mogu nai u nainuorganizovanja, u odreivanju organizacione strukture, nainu rukovoenja, ovlatenjima

i odgovornostima funkcionera. Osnivaju se u pravilu istim zakonskim aktom. Razlika jeu tome to im je osnovna djelatnost obavljanje strunih poslova ije vrenje podlijeestrunim pravilima a ne upravnim propisima. U pravilu imaju svojstvo pravnog lica, toorgani dravne uprave nemaju, to e rei da u pravnom prometu mogu istupati u svojeime i za svoj raun, tj. mogu u odreenom obimu samostalno sticati prihode i istupati natritu iako im je osnovni izvor finansiranja budet9.

Postoje izvjesne razlike izmeu agencija koje se osnivaju propisima o organi-zaciji uprave i agencija koje se osnivaju posebnim propisima odnosno propisima oosnivanju odreenih agencija. Razlika se ispoljava u stepenu samostalnosti, s obzirom

na to da su agencije koje se osnivaju posebnim propisima, odnosno propisima o osni-vanju odreenih agencija, samostalnije i nezavisnije u odnosu na dravu, jer su viepotinjene pravilima struke.

Iako u veini sluajeva imaju status posebnih upravnih organizacija, njihovaunutranja organizaciona struktura blia je javnim preduzeima nego upravnimorganizacijama pod okriljem drave. Imaju svoj statut, a od organa upravni odbor (ilisavjet agencije) i direktora agencije, te status pravnog lica. Djeluju u skladu sa principi-ma objektivnosti, transparentnosti i nediskriminacije u interesu graana. Donose pravilaagencije, uputstva, tehnoloke propise, izdaju i oduzimaju licence odnosno dozvole zarad, prate stanje u svojim oblastima i dr.10 Uporednim pregledom uoljivo je da zakonski

propisi kojima su osnovane pojedine agencije nisu u dobroj mjeri ujednaeni, daorganizaciona struktura nije ujednaena, da pojedina pitanja nisu statusno definisana, dazatita opteg interesa nije precizno definisana, zatim nije im precizirana odgovornost,to predstavlja vano pitanje kad je u pitanju rad ove vrste institucija.

Svakako da ne treba ispustiti iz vida injenicu da neke agencije u okviru drav-ne strukture, kao to je Agencija za dravnu upravu, nisu pravna lica, to nije na tragurazvoja preduzetnikog duha u javnom sektoru.

Sve ovo upuuje na potrebu donoenja jednog zakonskog propisa kako na nivoudrave tako i na nivou Republike, kojim bi se stvorio normativni okvir i standard za

osnivanje i rad agencija u Republici Srpskoj i Bosni i Hercegovini.Sadanje stanje omoguuje rast ovih institucija nekontrolisano, uz este

zloupotrebe odreenih birokratskih struktura.

9 Prof. dr Petar Kuni, Upravno pravo, B. Luka, 2006, str. 112113.10

Vidi o tome: Zakon o komunikacijama BiH ("Slubeni glasnik BiH", 33/02) kojim je ustanov-ljena Regulatorna agencija za komunikacije (l. 3648); Zakon o potama Bosne i Hercegovine("Slubeni glasnik BiH", br. 33/05) kojim je ustanovljena Agencija za potanski saobraaj Bosnei Hercegovine (l. 10).


18/191


MODERNA UPRAVA

2.2. POSLOVI JAVNE UPRAVE

Javna uprava predstavlja sloen sistem struktura i odnosa.Sa organizacionog aspekta ine je mnogobrojni organi i organizacije kako u

okviru dravne tako i vandravne strukture.U savremenim drutvima organizacionu osnovu sve vie ine instrumenti imetode rada koje ine javni menadment.

Sa funkcionalnog aspekta javna uprava obuhvata mnogobrojne aktivnostikojima ostvaruje svoje zadatke i poslove u skladu sa vaeim pravom i propisima.

Njene aktivnosti nisu samo znaajne za funkcionisanje izvrne vlasti jer ininjenu temeljnu podlogu, ve ona prua specifine vrste usluga kako zakonodavnoj(priprema zakone i druge akte) tako i sudskoj vlasti (u oblasti pravosudne uprave).Uprava priprema i izvrava zakone i druge propise ne samo parlamentu ve izvrava i

propise drugih ovlatenih organa. Njena uloga postaje sve vanija u organizaciji i koor-dinaciji niza poslova vezanih za ostvarenje egzistencijalnih i razvojnih ciljeva drutva.Sadrajne aktivnosti uprave sve vie se okreu potrebama graana i servisiranju

njihovih potreba, uz koritenje novih metoda kao to su upravljanje ciljevima iupravljanje rezultatima.

Rad na pripremi zakona, propisa i optih akata predstavlja posebno znaajnuaktivnost uprave u pravnim sistemima u procesu tranzicije, kakav je u Republici Srpskojodnosno Bosni i Hercegovini.

Pripremna faza u procesu donoenja zakona i drugih odluka ima odluujuuulogu na kvalitet ovih akata .

Promjena javne politike je mogua sama ako je regulisana.Proces stvaranja nove regulative je uslov za stvaranje novog reformisanog

drutva.Nije mogue doi do "dobrih propisa" bez temeljne regulatorne reforme i uvo-

enja analize efekata regulative11. Propisi visokog kvaliteta presudno utiu na legitim-nost, njegovu fleksibilnost i sposobnost odranja12. Na tom tragu Savjet OECD-a je1995 god. definisao Preporuke za unapreenje kvalitete propisa13. Dobra uprava iznalazi

preciznu dijagnozu stanja, transparentnost postupka izrade propisa i daje alternativnarjeenja.

U cilju pripreme kvalitetnih propisa koriste se razliite metode, pri emu seposebna panja posveuje ueu zainteresovanih grupa u donoenju propisa.

Koriste se javne konsultacije u cilju definisanja odreene politike. Istraivakimetod za prikupljanje relevantnih podataka doprinosi jaanju informacione osnove zadonoenje propisa uz smanjenje rizika neeljenih posljedica. Konsultacije mogu biti uvidu neformalnih sastanaka sa interesnim grupama, javnih rasprava, objavljivanjem pro-

pisa (putem javnih medija, interneta i dr.).

11 ire o tome vidi: Dragoljub Kavran i drugi: Analiza efekata regulative u Srbiji, Pravni ivot,

br. 10, 2005.12 D. Milovanovi, Analiza efekata regulative kao moderna tehnika javnog menadmenta, Pravniivot, 2003, str. 10131030.13 Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation, OECD, March 1995.


19/191


MODERNA UPRAVA

Kvalitetnu pripremu zakonskih propisa i odluka moe izvriti samo kvalitetnauprava koja raspolae kvalitetnom kadrovskom strukturom koja ima potrebna znanja ivjetine neophodne za vrenje poslova javne uprave.

Od kadrovske politike se zahtijeva novi sistem regrutovanja kadrova. Treba

napustiti pogreno usmjeravanje ljudskih resursa i koristiti ih na adekvatan nain.Odsustvo motivacije kod velikog broja slubenika za sticanje novih znanja ivjetina je primjetno. Profesionalizacija, depolitizacija i informatizacija ne tee potreb-nim tempom.

Zato je transfer znanja i njegova praktina primjena od izuzetnog znaaja, po-sebno u usvajanju nove prakse u menadmentu. Zahtijevaju se promjene ponaanja uorganizaciji i podizanju nivoa efikasnosti na svakom radnom mjestu.

Priprema kvalitetnih propisa i kvalitetnih odluka zahtijeva znanja i vjetinu izraznih oblasti ija simbioza je mogua samo u timskom radu. Razvijanje ovog vida rada

posebno treba da bude njegovano i razvijano za ovu vrstu poslova. Priprema zakona jeposao posebno sloene prirode, i gotovo da je nemogue da to pojedinac obavi, ne samozbog nedostatka specifinih strunih znanja i vjetina ve i zbog obima posla. Zato jetimski rad u obavljanju ovih poslova neophodan i zahtijeva visok stepen kooperativ-nosti, koordinacije i kreativnosti kao i visok stepen profesionalnosti., stalno obnavljanjeznanja i vjetina i nadasve lojalnost zakonu i strunost. Koliko e tim biti uspjean tj.

postii eljeni rezultat, zavisi od organizovanosti i sposobnosti menadmenta u javnojupravi. Organizovanje tima i upravljanje njime stvar je odnosno posao i vjetina mena-dera, koji moe znatno unaprijediti ovaj nadasve vaan posao koji obavlja uprava.

Iako novi javni menadment (new public menagment) predstavlja globalni trendu reformi javnog sektora, on ne bi bio uspjean bez uvoenja modernih tehnologija unjen rad. Tu se u prvom redu misli na e-upravu koja predstavlja temeljnu podlogu i

preduslov za stvaranje moderne i efikasne javne uprave.Uvoenje e-uprave ne prua samo velike mogunosti za graane koji uspos-

tavljaju elektronsku komunikaciju sa javnom upravom koja im prua usluge puteminterneta, ve ona omoguava stvaranje informacione osnove sa bogatim fondom infor-macija koje e se koristiti u funkciji pripreme kvalitetnih politikih odluka i zakonskih

propisa.

Executive Summary

Reform of public administration is a complex and long lasting process andforms an important element of the whole process of the transitional reforms. A market-oriented society, such as the Republic of Srpska and Bosnia and Herzegovina in itsentirety is, requires reformed administration which follows the standards that forms the

basis of public administration of developed democratic countries.How successful reform is shall be measured primarily by its capability to

provide for efficient service delivery to business and to citizens with use of the smallestpossible costs. A special challenge for reform of public administration comes from


20/191


MODERNA UPRAVA

general political consensus for the joining of Bosnia and Herzegovina into Europeanintegration.

Wider integration requires adaptation of the legal system to new challenges,involving intensive legislative activities, and especially the building up a new legal

system on the basis ofAcquis Communautaire.Aims and directions of public administration reform are established, whereas forthe process of the reform and its direction an understanding of its significance by

political factors are of crucial importance and that those in power plan and organise forthese changes carefully.


21/191


MODERNA UPRAVA


22/191


MODERNA UPRAVA

Prof. dr Mirjana Raenovi

MJESTO SLUBENIKOG PRAVAU SISTEMU PRAVA REPUBLIKE SRPSKE

REZIME

O radnim odnosima dravnih slubenika i mjestu pravne regulative koja ihureuje u pravnoj teoriji, kako u prolosti, tako i danas, vode se velike diskusije. Sveone, svojom sadrinom, mogu se svesti na sljedee varijante od pojave shvatanja o

dvojstvu radnih odnosa (radnika i javnih slubenika), preko gotovo jednodunih kon-cepcija o jedinstvenosti radnih odnosa, do onih iz novijeg vremena koje razdvajajuradno-slubenike od ostalih radnih odnosa pa, shodno tome, i respektivne pravne rei-me koji se na te odnose primjenjuju.

injenica je da su radno-slubeniki odnosi po mnogim svojim obiljejimaspecifini, osobeni odnosi, i da se pravne norme koje ih ureuju svojom sadrinomizdvajaju od optih radnopravnih normi, gradei poseban reim tzv. slubenikog prava.

U pravnom sistemu Republike Srpske radni odnosi dravnih slubenika ureenisu gotovo cjelovito i originalno. Na njih se primjenjuju specijalni upravnopravni propisikoji su, s jedne strane, inkorporirani u upravno pravo kao granu prava, a s druge strane,vezuju se i mijeaju sa vaeim propisima radnopravne grane.

Radni odnosi su vrsta drutvenih odnosa koji imaju poseban karakter i koji su zadrutvenu zajednicu od naroitog znaaja. U radnom pravu kao zasebnoj grani pravnogsistema koja se bavi ovim odnosima sadrane su kako norme kojima se ti odnosisveobuhvatno ureuju, tako i norme kojima se reguliu pojedini instituti i pravni odnosikoji se vezuju za njihovo uspostavljanje, ostvarivanje, mijenjanje i prestanak te mjere

posebne zatite koje drutvena zajednica garantuje licima u radnom odnosu, odnosno

njihovim porodicama.1 Sm radni odnos, kao temeljni pojam, ne samo teorije, nego ipozitivnog radnog prava, razliito se definie. Pojmovna odreenja koja se kreu od svo-enja radnog odnosa na ugovor o radu, do definicija u kojima je manje ili vie evidentandeficit svih bitnih, sutinskih elemenata tog pojma, razliita su u doktrini radnog pravakapitalistikih i socijalistikih drava.2

Radni odnosi pojavljuju se u razliitim oblicima, to zavisi prije svega od tipaorganizacije u kojoj se rad obavlja, prirode posla, naina, mjesta i svrhe rada, kao idrugih parametara. Ipak, postoji specifian pojavni oblik radnih odnosa koji se tie

1 Vidi: Nikola Tinti, Radno i socijalno pravo, Zagreb, 1969, str. 4, prema Ivi Borkoviu, Slu-beniko pravo, Zagreb, 1999, str. 2021.2 Vidi: Vlajko Braji, Radno pravo, Beograd, 2001, str. 123.


23/191


MODERNA UPRAVA

posebne kategorije radnika, i to onih zaposlenih u dravnim organima, posebno orga-nima dravne uprave za koje se ne samo u konvencionalnom govoru, nego i u pravnojliteraturi i pozitivnom zakonodavstvu, kako u svijetu, tako i kod nas, koristi termin"slubenici" ili "inovnici". To ukazuje na postojanje posebnih, tzv. radno-slubenikih

odnosa, kao osobene kategorije radnih odnosa. Budui da se na te odnose primjenjujespecifian pravni reim koji u mnogo emu odstupa od opteg radnopravnog reima, uteoriji i upravnog i radnog prava ranije, a i danas, aktuelne su polemike oko toga ini lislubeniko pravo posebnu, samostalnu granu prava ili je samo dio, podgrana upravnog,odnosno radnog prava.

Tako je u teoriji radnog prava gotovo opteprihvaeno stanovite da su svi radniodnosi, bez obzira na oblike u kojima se pojavljuju i oblast (privrednu ili neprivrednu)na koju se odnose, obuhvaeni klasinim radnim pravom kao jedinstvenom granom

pravnog sistema. Eventualna odstupanja, kao izraz specifinosti njihovih pojedinih po-

javnih oblika, po miljenju teoretiara radnog prava, ne opravdava uspostavljanje nekogspecijalnog radnog prava kao posebne grane prava koja bi tangirala radne odnose samo

jedne odreene kategorije radnika i koja bi bila nezavisna od opteg radnog prava.3

U bivoj dravi, 50-ih godina prolog vijeka, slubeniko pravo kojim su biliureeni radni odnosi dravnih slubenika nije pripadalo radnom, nego upravnom pravu.4

Pored Zakona o radnim odnosima, bili su donijeti i Zakon o dravnim slubenicima(1946. godine) i Zakon o javnim slubenicima (1957. godine) koji je (sa vie svojihizmjena i dopuna) vaio kao glavni izvor slubenikog prava, budui da je njime ranijiZakon o dravnim slubenicima bio stavljen van snage. Na taj nain, po shvatanju veeg

broja autora tog vremena, pravni reim regulisanja poloaja, prava i obaveza dravnihslubenika koji su poslove javne uprave obavljali kao svoje redovno zanimanje, bio jeodvojen od reima, mjerodavnog za ostale slubenike i radnike u tadanjoj Jugoslaviji.Drugim rijeima, pored opteg radnog prava, postojalo je i tzv. specijalno radno pravokoje je tretiralo samo javne slubenike. Ta shvatanja, meutim, nisu bila generalno

prihvaena.Nakon donoenja Ustava FNRJ od 1963. godine i Zakona o saveznoj upravi,

kao i republikih zakona o upravi te Opteg i posebnih zakona o samoupravljanju radnihljudi u organima uprave, ije je donoenje potom uslijedilo, radni odnosi radnika zapos-lenih u dravnim organima uprave i svih ostalih radnika bili su jedinstveno pravno ure-

eni (radno-slubeniki odnosi kao terminoloka sloenica nisu ak ni postojali) Osnov-nim zakonom o radnim odnosima iz 1965. godine. Taj zakon, gore navedenim zakoni-ma, doputao je izvjesne specifinosti u regulisanju radnih odnosa zaposlenih u dravnojupravi. Dakle, uvoenjem samoupravljanja, ustavna koncepcija o jednakoj radnopravnoj

poziciji svih ljudi (radnika, trudbenika), nezavisno od toga gdje su bili zaposleni,

3

Vidi: Predrag Jovanovi, Radno pravo, Novi Sad, 1998, str. 65; Aleksandar Balti i MilanDespotovi, Osnovi radnog prava Jugoslavije, Beograd, 1981, str. 82.4 Vidi: Ivo Krbek, Osnovi upravnog prava FNRJ, Zagreb, 1950, str. 314315, prema PredraguJovanoviu, Radno pravo, Novi Sad, 1998, str. 65.


24/191


MODERNA UPRAVA

potiskivala je potrebu za nekim posebnim zakonodavstvom koje bi u sadrajnompogledu znaajnije odstupalo od opte radnopravne regulative tog vremena.5

U bivoj Bosni i Hercegovini, od posebnog znaaja za pravni status radnikazaposlenih u organima dravne uprave bio je Zakon o dravnoj upravi ("Slubeni glas-

nik SR BiH", 38/78) koji je stupio na snagu 1979. godine. Norme ovog zakona, izmeuostalog, bile su posveene i regulisanju radnih odnosa radnika u dravnoj upravi, a napitanja koja nisu bila regulisana ovim specijalnim zakonom primjenjivale su se normeradnog prava, kao norme generalnog karaktera.

Nakon rata, u Republici Srpskoj za radne odnose dravnih slubenika bili sumjerodavni Zakon o dravnoj upravi ("Slubeni glasnik Republike Srpske", 11/94) iZakon o radnim odnosima u dravnim organima ("Slubeni glasnik Republike Srpske",11/94 i 6/97).

U novije vrijeme, zbog bitnih promjena u vaeim pravnim propisima kojima se

ureuju radni odnosi, sve vie je prisutna tendencija prihvatanja modela tzv. podijelje-nog radnog odnosa koji potencira razdvajanje optih radnih odnosa od radno-slube-

nikih odnosa. Na ove posljednje, s obzirom na specifinosti koje postoje u pogledunjihovog nastanka, sutine, sadrine i uloge koje imaju, po tom vienju, primjenjivao bise (po mnogim rjeenjima) osoben pravni reim. To bi znailo uspostavljanje posebnog,slubenikog (inovnikog) prava koje bi u sadrinskom smislu predstavljalo ukupnost

pravnih normi kojima bi se ureivala osnovna pitanja radnopravnog poloaja dravnih,odnosno javnih slubenika. Tako bi se pravne norme koje reguliu pravni status zapos-lenih u dravnim organima uprave (kao i u drugim dravnim organima), pod uslovom dasu u dovoljnoj mjeri sabrane i sistematski sreene, u odnosu na ostale, opte radno-

pravne norme izdvojile u poseban podsistem normi koji bi se pribliavao sistemu normiupravnog prava pa akinio i njegov dio.6

Prije nego to o naprijed pomenutom problemu odreivanja mjesta slubenikogprava u sistemu prava Republike Srpske izrazimo sopstveni stav, osvrnuemo se na nekaesencijalna obiljeja radno-slubenikih odnosa u naem pravu i ukazati na odreenekvalitativne razlike koje postoje izmeu ovih i optih radnopravnih odnosa.

Najprije, treba skrenuti panju na to da se kao uesnici radno-slubenikihodnosa na jednoj strani pojavljuju dravni organi, odnosno dravni organi uprave, a nadrugoj, dravni slubenici koji obavljaju dravne poslove (poslove dravne uprave) iz

nadlenosti pojedinih dravnih organa (organa dravne uprave). Dravni slubeniciobavljaju prevashodno autoritativne poslove, dakle, poslove koji po svojoj prirodi (os-novnoj supstanci) predstavljaju vrenje prerogativa dravne vlasti. To podrazumijeva daoni u odnosu prema drugim subjektima sa kojima ostvaruju odgovarajue kontakteistupaju sa jaom voljom, to opet znai da njihovi meusobni odnosi ne poivaju naosnovama sporazumijevanja i saglasnosti njihovih volja. Tako je organima dravneuprave, kao osnovna djelatnost kojom se bave, ustavnim normama povjerena upravna

5

Vidi: Nikola Stjepanovi, Upravno pravo u SFRJ, Beograd, 1978, 382383; A. Balti, M.Despotovi, isto; Sead Dedi, Upravno pravo Bosne i Hercegovine, BihaSarajevo, 2001, str.175176.6 Zoran R. Tomi, Upravno pravo, Beograd, 2002, str. 139142.


25/191


MODERNA UPRAVA

djelatnost (upravni rad) jedna od dravnih djelatnosti iz okvira postojeih djelatnostidrave. Pored ove, kao drugorazrednu, prateu djelatnost, dravni organi upraveobavljaju i obimom nezanemarljivu, i sadrajno raznorodnu, struno-tehniku djelatnost.Vrenje dravnih poslova je primarni zadatak ovih organa. On ima za cilj ostvarivanje

javnog interesa. A javni interes je konkretan oblik opteg interesa i, kao takav, iri je oddravnog interesa u kome se ostvaruje, ali ne i iscrpljuje, budui da javni interesoivotvoruju i nedravni javnopravni kolektiviteti.7 Iz navedenog proizilazi da se radno-slubeniki odnosi uspostavljaju u vezi sa radom organa dravne uprave, odnosno inge-rencijama dravnih struktura vlasti koje se kroz realizaciju javnog interesa, u odnosu nadruge vrste rada (nedravnih subjekata) mnogo ire i znatno jae reflektuju na lanovedrutvene zajednice kao cjeline. Iako pravni poredak osigurava zatitu i privatnih i

javnih interesa, ipak prevagu, prioritet, ima javni interes, jer se on odgovarajuim (prav-nim i vanpravnim autoritativnim instrumentima) uvijek titi, za razliku od privatnih

interesa koji se tite samo kada su u skladu sa javnim interesom i eksplicitno odreenizakonom. Sve ovo govori u prilog tome da ovlaenja i dunosti, kao i sva druga

radnostatusna pitanja dravnih slubenika, treba da budu stavljena u normativnopravnikontekst, razliit od onoga kojim se reguliu radni odnosi ostalih radnika.

Kada je rije o radno-slubenikim odnosima koji se uspostavljaju unutarorgana dravne uprave vano je istai da se dravni slubenici, ire gledano graani, utim odnosima pojavljuju u svojstvu upravnih kadrova, izvrilaca upravnih i drugih

poslova, a ne u ulozi stranaka (korisnika upravnih usluga). Otuda se pravne norme kojereguliu radno-slubenike odnose tiu unutranjeg ureenja, interne strane glavnihsubjekata ili vrilaca upravnog rada. Vanjska, eksterna dimenzija rada ovih subjekataizraava se kroz uspostavljanje upravnopravnih odnosa u kojima su oni pravno jaa,nadmonija strana u odnosu na poziciju subjekata druge strane (fizikih ili pravnih lica),ija je volja daleko slabija. Odnos koji se uspostavlja stupanjem u rad dravnogslubenika nije obian ravnopravni odnos. Budui da odraava specifian poloaj drav-nog slubenika prema dravnoj, odnosno upravnoj slubi, po logici stvari, taj odnosdobija posebno upravnopravno znaenje. Za upravnopravne odnose karakteristino je toto se formiraju tako to pravno jaa strana odreuje nain postupanja drugoj, pravnoslabijoj strani pa i protivno njenoj volji. Ti odnosi nastaju na razliite naine na teme-lju zakona, pravnim i materijalnim instrumentima autoritativnog karaktera (izdavanjem

upravnog akta ili vrenjem upravne radnje). Stoga nije teko zakljuiti da su odlukedravnih organa uprave (i drugih dravnih organa) koje se odnose na radnopravni statusdravnih slubenika (postavljenje, imenovanje, rasporeivanje u okviru dravne slube),

po svojim sadrinskim odlikama, odluke na koje se primjenjuju pravila upravnogpostupka upravne odluke (upravni akti). A te akte obiljeava sljedee pored svojeindividualnosti, konkretnosti pravne situacije na koju se odnose, oni moraju posjedovatii druga sadrinska svojstva (autoritativnost, neposrednu izvrivost, rjeavajui i toeksterni karakter i vanspornost ivotne situacije koju ureuje) koja kumulativno moraju

7 Predrag Dimitrijevi, "Javni interes i kreativnost upravne funkcije", Stvaranje prava, Trei skupJugoslovenskog udruenja za teoriju, filozofiju i sociologiju prava, Miloer, 1999, Beograd,2000, str. 166167.


26/191


MODERNA UPRAVA

biti zadovoljena. Odreivanje pravne prirode ovih akata8 od naroitog je znaaja, jermoe imati vane praktino-pravne posljedice.9

Za razliku od radno-slubenikih odnosa, radnopravni odnosi poivaju na pri-vatnopravnom aktu ugovoru o radu, koji se zakljuuje izmeu poslodavca i radnika na

bazi ravnopravnosti u naelne saglasnosti njihovih volja, odnosno rjeenju o prijemu narad.Isto tako, bitno je istai da je na podruju djelovanja uprave upeatljiva pretena

zastupljenost hijerarhijskog principa i subordinacije koji dolaze do izraaja ne samo uodnosima izmeu pojedinih organa uprave, nego i unutar organa uprave, u prvom redu uokviru radno-slubenikih odnosa. S jedne strane, hijerarhija i subordinacija su u slubiosiguranja kontinuiteta i jedinstva razliitih stepena (nivoa) u vrenju upravne funkcijete spreavanja nepotovanja pravila, nemara, arbitrarnosti i pristrasnosti, naroito inov-nika nieg ranga, a s druge, one sputavaju slobodu i ograniavaju samostalnost poti-

njenih dravnih slubenika u procesu izvrenja pripadajuih profesionalnih zadataka,koei njihovu motivaciju za uspjehe na poslu. Znaaj ovih principa simbolizovan je

ustrojstvom cjelokupnog dravnoupravnog sektora po modelu uspostavljanja jednogstupnjevitog meuzavisnog sistema nadreenih (viih) i podreenih (niih) organa, od-nosno profesionalnih upravnih kadrova (slubenikih poloaja) izmeu kojih se uspos-tavlja konstruktivna i kooperativna radna komunikacija. Sama hijerarhija, inae, dvojakose ispoljava kao vlast nad aktima nieg organa (ui smisao) i kao vlast, ne samo nadaktima, nego i slubenim licima organa nieg ranga (iri smisao) u vidu postavljanja,razrjeavanja i odluivanja o odgovornosti tih lica.10

Radno-slubenike odnose karakterie i to to dravni slubenici moraju posje-dovati relevantno specijalistiko znanje i iskustvo te dobro poznavati upravno i ustavno

pravo. To znai da njihove kvalifikacije moraju biti profesionalne, na neki nain spe-cifine u odnosu na one koje se stiu u graanskoj slubi. Karakterie ih i to to dravnislubenici, kao nosioci javnog autoriteta, svoje poslove moraju obavljati nepristrasno,vodei rauna prvenstveno o javnom interesu (bez isticanja svojih linih, kolektivnih ili

politikih opredjeljenja) te itav niz drugih specifinih karakteristika (u pogledu ocjenerada i napredovanja, trajanja i uslova rada, materijalne i disciplinske odgovornosti, pres-tanka rada itd.).11

U sadanjem pravu Republike Srpske radni odnosi dravnih slubenika reguli-

sani su heteronomno. Pored Zakona o administrativnoj slubi u upravi Republike Srpske("Slubeni glasnik Republike Srpske", 16/02, 62/02, 38/03, 42/04 i 49/06), Uredbe okategorijama dravnih slubenika ("Slubeni glasnik Republike Srpske", 23/03 i 41/06) i

8 O pravnoj prirodi akata postavljenja, vidi: Ivo Krbek, Pravo jugoslavenske javne uprave II, Zag-reb, 1961, str. 280281; A. Balti, M, Despotovi, isto, str. 193197.9 Vidi presudu Vrhovnog suda RS, U-936/03 od 27.09.2006. godine i Okrunog suda u Banja-luci, U-520/05 od 11.10.2005. godine.10 Vidi: Slavoljub Popovi, Upravno pravo, Beograd, 1974, str. 144.11

Vidi, lan 4978 Zakona o administrativnoj slubi u upravi Republike Srpske; Milan Vlat-kovi, "Naelo jednakosti pri stupanju u javnu slubu", "Pravni ivot", 9/95, str. 749763; ZoricaVukainovi-Radojii, "Evropski standardi statusa dravnih slubenika", "Pravni ivot", 10/06,str. 389402


27/191


MODERNA UPRAVA

Pravilnika o jedinstvenim pravilima i proceduri provoenja javne konkurencije zazapoljavanje, imenovanje i postavljenje dravnih slubenika ("Slubeni glasnik Repub-like Srpske", 84/03), koji (kao posebni upravnopravni propisi) autonomno reguliunajvei broj elemenata linog statusa dravnih slubenika, na ove odnose kao supletorni,

dopunski, primjenjuju se i opti radnopravni propisi Zakon o radu ("Slubeni glasnikRepublike Srpske", 38/00, 40/00, 41/00, 47/02, 38/03 i 66/03), Opti kolektivni ugovor("Slubeni glasnik Republike Srpske", 27/06 i 31/06) i Posebni kolektivni ugovor zazaposlene u oblasti uprave u Republici Srpskoj ("Slubeni glasnik Republike Srpske",16/98 i 37/01).12

Kako sva pitanja radnopravnog statusa dravnih slubenika nisu regulisananormama koje pripadaju samo jednoj grani prava, moe se konstatovati da kodifikacijanormi slubenikog prava kod nas nije potpuno provedena. Otuda se o slubenikom

pravu moe govoriti samo kao podgrani neke druge grane prava. Budui da je veina

pitanja u vezi radno-slubenikih odnosa regulisana prethodno pomenutim upravno-pravnim propisima, to podrazumijeva da pravne norme koje se odnose na specifian

pravni poloaj nosilaca upravne djelatnosti ine poseban podsistem normi koji pripadasistemu normi upravnog prava (i to onom nizu normi koje se tiu unutranjeg ustrojstvaorgana dravne uprave kao glavnih vrilaca upravnog rada). U isto vrijeme, norme tog

podsistema vezuju se i prepliu sa normama radnopravne grane.

Executive Summary

There have been numerous discussions in the past and today about workrelations of civil servants and the place of legislation which defines them in legal theory.All of them can be formulated, according to their content, in the following directions from the understanding of duality of work relations (workers and public servants), toconcept of singularity of work relations, to the modern concepts which differentiateadministrative from other work relations, and, in accordance with that, legal systemsapplied on those relations.

The fact is that administrative relations are, according to a lot of theircharacteristics, specific relations, and legal criteria which regulate them are different

from general labour-legislative criteria, creating a special system of so calledadministrative law.

In the legal system of the Republic of Srpska, work relations of civil servantsare defined almost completely. Special administrative legislation is applied on them,which is incorporated into administrative law as a legal branch on one side, and, on theother side, it is connected to existing regulations of administrative-legal branch.

12 Vidi, lan 125. Zakona o administrativnoj slubi u upravi Republike Srpske.


28/191


MODERNA UPRAVA

Prof. dr Valerija aula

EVROPSKI OMBUDSMAN ZATITNIK PRAVA GRAANA EVROPE NADOBRU ADMINISTRACIJU

REZIME

Autorka ovog rada prikazala je ukratko mandat i proces postupanja po albamaupuenim Evropskom ombudsmanu.

Evropski ombudsman je ustanovljen Ugovorom iz Mastrihta, kada je osnovana

Evropska unija. Glavni zadatak tog tijela je da prati provoenje prava gra

ana Evropskeunije na dobru administraciju.

Fizika i pravna lica koja smatraju da im je neki organ ili tijelo Evropske unije po-vrijedilo pravo na dobru administraciju mogu podnijeti albe Evropskom ombudsmanu.

U cilju efikasnog rjeavanja problema graana koji se obraaju albama koje neulaze u nadlenost Evropskog ombudsmana, ta institucija sarauje sa nacionalniminstitucijama za zatitu ljudskih prava i sloboda, preko evropske mree ombudsmana,kao i na druge naine.

I UVOD

Evropska ekonomska zajednica, kasnije prerasla u Evropsku zajednicu, teEvropska unija, pojavni su oblici ili segmenti specifine regionalne meunarodneorganizacije sa elementima supranacionalnosti, koji imaju svoje nadlenosti i institucije.

Od osnivakih ugovora iz 1951. i 1957. godine do danas struktura ovih organi-zacija se mijenjala, a njene institucije su se poveavale, transformisale ili mijenjale svojenadlenosti. U daljem tekstu emo, radi jednostavnosti, pojavne oblike i razvoj evrop-skih integracija o kojima je ovdje rije oznaavati generikim pojmom Evropska unija1.

Glavne institucije Evropske unije su: Evropski parlament (predstavlja graanezemalja lanica, koji direktno biraju svoje poslanike u njegov sastav). TrenutnoParlament broji 785 zastupnika.

Savjet ministara Evropske unije predstavlja pojedine drave lanice (27) i jedanje od glavnih organa koji donosi odluke.

Evropska komisija predstavlja izraz pravnog subjektiviteta same Unije, a ine je27 komesara zaduenih za pojedine resore, tj. djelokrug pitanja kojima se bave. Gene-

1 O preciznom pravnom znaenju pojmova Evropska ekonomska zajednica, Evropska zajednica,te Evropska unija vidi, umjesto svih u Vukadinovi R., Pravo Evropske unije, Banjaluka/Kragujevac, 2006, str. 1226.


29/191


MODERNA UPRAVA

ralni zadatak komesara je da predstavljaju opte interese Unije. Komisija predlaepropise i ima izvrnu nadlenost.

Sud pravde Evropske unije je njen sudski organ koji se brine za primjenu ipravilno tumaenje evropskog prava, a Sud revizora kontrolie finansijsko poslovanje

institucija, tj. troenje budetskih sredstava.Osim ovih najvanijih organa, postoje i druga tijela i agencije sa specijalizova-nim nadlenostima, kao npr. Ekonomsko-socijalni komitet, Komitet regiona, Evropskainvesticiona banka, Evropska centralna banka, Evropski supervizor za zatitu podataka,Sluba za slubene publikacije, Sluba za zapoljavanje, Evropska administrativna kola(prua obuku zaposlenima u posebnim oblastima) i dr.

Sva ova tijela i organi imaju odreene nadlenosti i pravila po kojima postupaju.Da bi se u obavljanju njihovih nadlenosti smanjile ili uklonile pojave greaka, loeg

postupanja, neljubaznosti, neprofesionalnosti ili neopravdanog odugovlaenja u obav-

ljanju povjerenih poslova, uspostavljen je sistem kontrole nad njihovim radom. Tu kont-rolu veoma efikasno vri Evropski ombudsman.Ovaj rad smo posvetili upravo ovoj vanoj instituciji, smatrajui da iskustva u

radu Evropskog ombudsmana mogu biti putokaz zemljama kandidatima u procesu sta-bilizacije i pridruivanja, kako reformisati svoju javnu upravu na nain koji e odgova-rati ve uspostavljenim standardima u Evropskoj uniji.

II EVROPSKI OMBUDSMAN

Ugovorom iz Mastrihta, potpisanim 7.2.1992. godine (stupio na snagu1.11.1993. godine) uvedena je institucija Evropskog ombudsmana2.

Osnovni zadatak Ombudsmana je da se bori protiv "maladministracije"3 u raduinstitucija i tijela Unije.

Odlukom Evropskog parlamenta o regulisanju i optim uslovima za obavljanjedunosti ombudsmana od 9.3.1994. god. uspostavljena su osnovna pravila za rad oveinstitucije4. Ombudsman je kasnije svojom odlukom utvrdio pravila za provoenje

pomenute odluke parlamenta5.Mandat ombudsmana je pet godina, sa mogunou ponovnog izbora6.

2 The European Ombudsman. Treaty on European Union, OJ EC C 191, 29.7.1992.3 Pojam "maladministracija" uveo je i objasnio prvi evropski ombudsman u svom godinjemizvjetaju za 1997. godinu, tako to je rekao da se maladministracija deava kada javno tijelo nepostupa u skladu sa pravilima i principima koji ga obavezuju. (O dilemama oko prevoda ovogtermina na na jezik vidi, izmeu ostalih, u Mievi, T., Ombudsman Evropske unije i zatitaprava individualnih subjekata, Jugoslovenska revija za meunarodno pravo, Beograd, br. 3, 1998,str. 125.)4 Ovaj akt je poznat i kao Statut Ombudsmana (OJEC L 113, 1994. god.), dopunjen 14.3.2002.

godine (OJL 92, 9.4.2002. god.).5 Dana 8.7.2002. god., izmijenjena 5.4.2004. god.6 Prvi ombudsman EU bio je Finac Jacob Sderman, koji je tu funkciju obavljao u dva mandata uperiodu 19952003, a sadanji evropski ombudsman je Grk, Nikiforos Diamandouros, inae prvi


30/191


MODERNA UPRAVA

Sjedite ove institucije je u Strazburu (Francuska).

III EVROPSKI KODEKS DOBROG POSTUPANJA ADMINISTRACIJE

Evropski parlament je 6.9.2001. godine usvojio rezoluciju kojom je odobrioKodeks dobrog postupanja administracije (u daljem tekstu "Kodeks"), koji institucije itijela Evropske unije, njihova administracija i zvaninici, treba da potuju u odnosu

prema javnosti7.Ovaj kodeks proizlazi iz prava na dobru administraciju i prava na albu Evrop-

skom ombudsmanu protiv maladministracije, kao osnovna prava graana Evrope8. CiljKodeksa je da detaljnije objasni ta pravo na dobru administraciju znai u praksi.

Tako, prema Kodeksu, svako lice ima pravo da se u njegovom predmetu postu-

pa nepristrasno, pravino i u razumnom roku. To podrazumijeva da svako lice treba dabude sasluano prije nego se donese neka pojedinana mjera koja bi na njega nepovoljno

djelovala. Svako lice ima pravo na pristup svom dosijeu, potujui zakonite interesepovjerljivosti, uvanja poslovne i profesionalne tajne. Obaveza administracije je da svo-ju odluku obrazloi. Svako lice ima pravo na to da mu Unija nadoknadi tetu koja mu jepriinjena od strane institucije ili slubenika u vrenju dunosti. Svako lice ima pravo dase organima Unije obraa na jednom od slubenik jezika i da mu se na tom istom jezikuodgovori.

Osnovni principi na kojima se zasniva Kodeks su nediskriminacija, proporcio-nalnost preduzetih mjera u odnosu na cilj, zabrana zloupotrebe ovlatenja, nepristrasnosti nezavisnost, objektivnost, zatita oekivanja, konzistentnost, davanje savjeta, ekspedi-tivnost u postupanju i ljubaznost.

IV NADLENOST OMBUDSMANA I POSTUPAK RJEAVANJA ALBI

Ombudsman postupa na osnovu individualnih albi fizikih ili pravnih lica kojatvrde da su rtve krenja prava na dobru administraciju.

Glavni zadatak pri ispitivanju albe koja je podnesena Ombudsmanu je da se

ustanovi da li je institucija ili tijelo Unije postupalo u skladu sa pravilima koja gaobavezuju (da li je postupalo zakonito). Ako se nije postupalo u skladu sa obavezujuim

pravilima, ne moe se rei da se radi o dobroj administraciji.

dravni ombudsman Grke u mandatu 19982003. godine, kada je izabran za evropskogombudsmana.7 Prevod cjelovitog teksta Kodeksa, koji je pripremila autorka ovog lanka, objavljen je u aso-pisu Lokalna samouprava, Sarajevo, br. 9 iz januara 2004. godine, na str. 6771.8

Ugovor iz Mastrihta uveo je pojam evropskog graanstva (dravljanstva) (l. 17). Svaki drav-ljanin drave lanice je i graanin Unije. Evropski graanin ima odreena prava koja mu garan-tuju lanovi 1821 Ugovora. lan 21 predvia npr. da graani Evrope imaju pravo na podnoenjepeticije Evropskom parlamentu, te pravo na podnoenje albe ombudsmanu.


31/191


MODERNA UPRAVA

U mnogim dravama lanicama zakonima je odreeno ta znai dobra admini-stracija. Uporednopravnom analizom tih tekstova dolo se do nekih zajednikih odred-nica tog pojma. Tako se pod dobrom administracijom podrazumijeva ona koja obezb-

jeuje sljedee principe: pravinu proceduru i pravo na odbranu, nediskriminaciju, vo-

enje adekvatnih evidencija i arhive, izbjegavanje nepotrebnog odlaganja, pruanjeinformacija na jasan i razumljiv nain, davanje odgovarajueg savjeta, primjenu us-postavljenih pravila i procedure, pouku o sredstvima protiv nepovoljne odluke, potvrdaprijema korespondencije, upuivanje dopisa nadlenom tijelu (slubi), izvinjenje zagreke, uspostavljanje odgovarajueg internog sistema procesuiranja albi i sl.

Ove principe je, kako je ve reeno u gornjem tekstu, preuzeo Kodeks dobrogpostupanja administracije, koji sada predstavlja zajedniki standard za postupanje orga-na i tijela Unije, ali i uzor za nacionalne organe drava lanica.

Podnosioci albi ne moraju biti dravljani drave lanice Evropske unije, nego

mogu biti i lica koja borave ili imaju registrovanu djelatnost u Uniji. Podnosioci albi nemoraju pokazati da su oni direktno pogoeni navodnim propustom administracije organaili tijela Unije9.

albe se mogu podnositi samo protiv organa i tijela Evropske unije, a ne i protivnacionalnih organa drava lanica, pa ni kada se radi o njihovim propustima da pravilno

primjenjuju komunitarno pravo10.Nakon prijema albe koja nije oigledno neprihvatljiva11, Ombudsman je na

komentar i odgovor prosljeuje tijelu (organu) na koji se podnosilac ali. Nekada e tobiti dovoljno da se otkloni nedostatak. Individualne albe se najee odnose na nepot-rebno odlaganje (zakanjenje), nepruanje informacija, diskriminaciju i zloupotrebuovlatenja12.

Ako to ne bude dovoljno, Ombudsman e uputiti potrebne preporuke u ciljuotklanjanja uoenih nepravilnosti. Tokom cijelog postupka istrage, ombudsman posre-duje preko svojih zaposlenika ili lino, u cilju postizanja prijateljskog rjeenja.

Ako ni to ne dovede do povoljnog rezultata, ombudsman moe konkretni sluajzatvoriti, uz kritiku upuenu tijelu ili instituciji na iji rad se alba odnosila13.

Ako je mogue uoene nedostatke otkloniti, a pogotovo ako su uoene nepravil-nosti veoma ozbiljne ili imaju ire implikacije, ombudsman e sainiti preporuku i

9 Vidi detaljnije u "Vodi za graane ta Ombudsman za Vas moe uiniti" nawww.ombudsman.europa.eu.10 O pojmu "komunitarno pravo" vidi detaljnije u Vukadinovi, R., citirano djelo, str. 103 i dalje,te aula, V., Unifikacija kolizionih normi o ugovornim obavezama u okviru Evropske unije,Banja Luka, 2002, str. 37.11 alba treba da bude napisana na jednom od slubenih jezika Unije, potpisana, podnesenanajkasnije u roku od dvije godine od saznanja za injenice na koje se odnosi. Podnosilac albe

treba prvo da se obrati organu Unije na koji se ali (npr. pismom). ombudsman nee razmatratialbe koje se odnose na sluaj koji se trenutno razmatra ili se razmatrao pred sudom.12 Prema podacima iz skraene verzije Godinjeg izvjetaja ombudsmana za 2006. godinu, str. 6.13 Tako je u 2006. godini zakljuen 41 sluaj (Isto, str. 10).


32/191


MODERNA UPRAVA

uputiti je organu o kojem je rije, koji je u obavezi da prui detaljno obrazloenje u od-govoru, u roku od tri mjeseca14.

Ako odgovor ne bude zadovoljavajui, ombudsman e pripremiti specijalniizvjetaj o tom sluaju i podnijeti ga Evropskom parlamentu. To je krajnje sredstvo koje

ombudsmanu stoji na raspolaganju. Usvajanje potrebne rezolucije u Parlamentu spada uvrenje njegovih ovlatenja tj. stvar je politike odluke veine lanova Parlamenta.U 2006. godini su pripremljena dva specijalna izvjetaja. U prvom je Ombud-

sman pozvao Savjet Evropske unije15 (Savjet) da razmotri izbor jezika koji se koriste nainternet stranici Predsjednitva Evropske unije. Naime, ta stranica je sadravala samo

prezentacije na engleskom i francuskom jeziku, a jedno udruenje iz Njemake je upu-tilo albu u kojoj se navodi da treba da bude zastupljena i njemaka jezika varijanta.

Savjet se branio time da je drava koja predsjedava Savjetom pojedinano odgo-vorna za ureenje prezentacije. Ombudsman se s tim nije sloio, pa je uputio specijalni

izvjetaj Parlamentu

16

.Ombudsman moe istrage provoditi i na vlastitu inicijativu, ako ocijeni da za topostoje opravdani razlozi. To e najee biti sluaj kada albu podnese neovlateno liceili ima osnova za sumnju da neko tijelo pokazuje sistemske nedostatke u svom radu.Tako je npr. u 2006. godini evropski ombudsman samoinicijativno istraivao pravila i

politiku prijema lica na stairanje u Evropski parlament, gdje je ustanovio da se vridiskriminacija prema godinama starosti. Zahvaljujui tome, Parlament je postupio

prema preporuci ombudsmana i ukinuo gornju starosnu granicu za staiste17.

V ZNAAJNIJI STATISTIKI PODACI ZA 2006. GODINU

Prema podacima koji su objavljeni u Godinjem izvjetaju za 2006. godinu,proizlazi sljedee:

1. od 3830 podnesenih albi, 78,5 % je bilo izvan mandata ombudsmana, jer senisu odnosile na neku instituciju ili tijelo Evropske unije, nisu bile podnesene odovlatenog lica, ili se nisu odnosile na maladministraciju,

2. od ostatka, u 57,5% sluajeva provedena je istraga, a ostatak albi nisu bileprihvatljive jer unutranja pravna sredstva nisu bila iscrpljena, postupci su se

vodili pred sudovima, ili je bio istekao rok za njihovo podnoenje,3. najvie albi se odnosilo na rad Evropske komisije, a zatim slijede Sluba za

zapoljavanje osoblja, Evropski parlament, te Savjet Evropske unije,4. najei sluajevi maladministracije odnosili su se na neispunjenje preuzetih

obaveza, greke u primjeni prava, nemar, diskriminaciju, nepotrebno odlaganje,nepravine procedure, tj. zloupotrebu ovlatenja, nedostatak transparentnosti,ukljuujui uskraivanje informacija,

14 Takvih je bilo 13 sluajeva u 2006. godini (Isto, str. 11).15

Kada se Savjet ministara EU sastane na nivou efova drava ili vlada on postaje tzv. Evropskisavjet.16 Drugi primjer je objanjen na str. 12 Godinjeg izvjetaja za 2006. godinu.17 Isti izvor, str. 13.


33/191


MODERNA UPRAVA

5. u 28 sluajeva predloeno je prijateljsko rjeenje, u 13 sluajeva pripremljene supreporuke, a u dva sluaja specijalni izvjetaji su upueni Evropskom parla-mentu,

6. u 250 sluajeva istraga je zatvorena zbog toga to nije pronaena malad-

ministracija (neosnovane albe), ili je sluaj bio rijeen od strane dotine insti-tucije, odnosno podnosilac albe je od nje odustao,7. najvie albi stiglo je iz panije, Njemake, Francuske, Belgije i Poljske. U

poreenju sa brojem stanovnika, najvie albi je stiglo iz Luksemburga, Malte iKipra.

VI ODNOSI OMBUDSMANA SA INSTITUCIJAMA I TIJELIMA EVROPSKEUNIJE

Ombudsman posebnu panju posveuje konstruktivnim odnosima sa tijelima iinstitucijama iji rad prati i kontrolie. Odnosi podrazumijevaju redovne sastanke izajednike manifestacije. Sve to je u funkciji edukativnog rada jer ombudsman obja-njava svoju ulogu i ovlatenja, te tako doprinosi podizanju svijesti kod graana, ali i

prevenciji krenja prava. Svako tijelo ili institucija odredilo je lice odgovorno za kon-takte sa ombudsmanom, kako bi se komunikacija oslobodila suvine formalnosti igubljenja vremena.

Kako se oko 75% albi ombudsmanu odnosi na tijela ili institucije za koje onnije nadlean (nacionalne organe drava lanica)18, posebna panja se posveuje ikontaktima sa nacionalnim ili regionalnim institucijama ombudsmana i slinim tijelimau dravama lanicama, posebno preko Evropske mree ombudsmana19. U takvim slu-ajevima, uz prethodno pribavljenu saglasnost podnosioca albe, Evropski ombudsman

predmet prosljeuje nadlenom tijelu unutar drave lanice na dalji postupak.Posebnu vanost Evropski ombudsman posveuje pravilnom i permanentnom

informisanju graana. Njegova internet stranica sadri sve potrebne podatke u tom cilju,pripremljen je informativni materijal koji jednostavnim jezikom graanima objanjavata ombudsman moe uiniti, a ta prevazilazi njegove nadlenosti, te koja drugasredstva su na raspolaganju.

alba se moe podnijeti i elektronskim putem20.Osim pisanih materijala, panja se posveuje i prezentacijama na raznim fo-

rumima, konferencijama, seminarima i raznim sastancima (oko 120 ih je bilo samotokom 2006. godine21), a posebno onima gdje se sastaju ombudsmani iz drava lanica.

Njihovom edukacijom pomae se kvalitetnom informisanju i podizanju svijesti graanau dravama lanicama, te time spreava gubljenje vremena podnoenjem albi nekom-

petentnom tijelu.

18

Isto, str. 2.19 European Ombudsmen Network.20 Na taj nain je podneseno 57% od ukupnog broja albi u 2006. godini.21 Podatak iz Godinjeg izvjetaja za 2006, str. 17.


34/191


MODERNA UPRAVA

Veoma vaan segment aktivnosti uspjenog ombudsmana odnosi se na saradnjusa medijima.

Objavljivanje obavjetenja za javnost, intervjui za razne medije od strane samogombudsmana, pres konferencije i sl., veoma su vaan segment najjednostavnije

komunikacije sa graanima i najbri put da prava informacija doe do njih.Konano, treba rei da Evropski ombudsman sa 57 zaposlenih u 2006. godini ibudetom za 2007. godinu od 8.152.800 EUR22, predstavlja snaan mehanizam koji imasve pretpostavke da bude istinski garant potovanja prava na dobru administraciju uEvropskoj uniji.

VII ZAKLJUAK

Institucija ombudsmana je u savremenom, razvijenom i pomalo birokratizo-vanom drutvu veoma korisna i potrebna za nesmetano uivanje prava graana. To jeneformalno sredstvo kojem se graani obraaju kada njihovi napori da ostvare svoja

prava u komunikaciji sa dravnom upravom ostanu bez uspjeha.Ombudsman mora da obezbijedi provoenje svih standarda koje trai od drugih

tijela i institucija, kako bi graani u njega imali povjerenje i kako bi mogao svojimprimjerom da utie na one kojima se obraa.

Zato smatramo da Evropski ombudsman moe da bude uzor za ostale ombuds-man institucije kako da organizuju svoj rad, a posebno kako da komuniciraju sa koris-nicima svojih usluga.

Executive Summary

The author of this paper showed in brief tenure and dealing with complaints atthe European Ombudsman.

The European Ombudsman was established with the Maastricht Agreement,when the European Union was established. The main task of this institution is to followexecution of EU citizens' right on good administration.

Physical and legal entities which think that an EU body or institution hasviolated their right on good administration may submit an appeal with the EuropeanOmbudsman.

In order to efficiently solve problems of citizens who submit appeals which arenot included in the authority of the European Ombudsman , this institution cooperateswith national institutions for protection of civil rights and freedoms, through EuropeanOmbudsman Network, as well as in other ways.

22 Str. 19 Godinjeg izvjetaja za 2006.


35/191


MODERNA UPRAVA


36/191


MODERNA UPRAVA

Prof. dr Mile Dmii

MODERNIZACIJA, PROFESIONALIZAMI USAVRAVANJE LOKALNE SAMOUPRAVE U SISTEMU USTAVNIHPROMJENA U BiH

REZIME

U cilju poboljanja uslova za organizaciju i funkcionisanje lokalnih vlasti upruanju usluga graanima, neophodno je obezbijediti punu profesionalizaciju javnih

slubi, moderno i profesionalno vostvo, kompetentno i motivisano osoblje lokalne up-rave, posveeno razvoju lokalne samouprave; dodjelu veih nadlenosti jedinicama lo-kalne samouprave; depolitizaciju javnih i upravnih funkcija; definisanje naina i obima

prenosa i obaveze odgovarajueg i redovnog finansiranja vrenja prenesenih i poslovajavnih ovlaenja; donoenje i sprovoenje strategije razvoja lokalne samouprave; prim-jenu programa edukacije, kompjuterizacije i umreavanja organa i institucija lokalne sa-mouprave; stvaranje uslova za primjenu evropskih standarda i kriterijuma; ukljuivanjeu procese evroatlantskih integracija.

Teorijsko-metodoloki okvir tretiranja i odreenja lokalne samouprave

Lokalna samouprava je jedno od najsloenijih pitanja ustavnopravne teorije ipraktine organizacije i funkcionisanja vlasti.1 Na teorijskom planu smatra se "da jemalo drutvenih pojava o ijoj biti postoje tako razliita miljenja i teorije kao to jelokalna zajednica" (E. Pusi). Potekoe se javljaju prvenstveno zbog slojevitog i komp-leksnog sadraja, sutinskog, pa i terminolokih razlika u odreivanju klasifikacije, ti-

pova i funkcija lokalne samouprave.

Postoje razliite klasifikacije lokalne samouprave, tako da se mogu razlikovatietiri osnovna sistema zasnovana na: (1) neposrednom upravljanju od strane graana;

1 Analiza teorijskih odreenja i empirijskih stanja pokazuje da je odnos centralnih i necentralnihorgana sredinje pitanje fenomena lokalne samouprave. On se, uglavnom, ogleda u tome da linecentralni organi dobijaju manje ili vie nadlenosti, odnosno da li se necentralnim organimapoveavaju ili smanjuju nadlenosti. Komparativna analiza lokalne samouprave, uglavnom,pokazuje da se odnos centralnih i necentralnih organa preteno odvija po naelu dekoncentracijei decentralizacije. Tako se dekoncentracijom samo najavljuje tendencija prenoenja ovlaenja

(vlasti) na nie organe, odnosno prenoenje poslova i zadataka u manjem ili veem obimu, alibez transfera vlasti. Meutim, decentralizacija znai prenoenje ovlaenja na nie organe sapunim pravom odluivanja u sferi prenesene nadlenosti, pri emu se mijenja status i centralnih inecentralnih organa.


37/191


MODERNA UPRAVA

(2) na iskljuivom predstavnikom sistemu i principu kabinetske vladavine, odnosnopodjele vlasti; (3) na predstavnikom sistemu i principu predsjednike, komisijske ilimenaderske vladavine, i (4) na predstavnikom sistemu i principu komitetske ili kole-gijalne vladavine, ili na principu skuptinske vladavine (J. orevi).

Istovremeno, tipovi lokalne samouprave najee se odreuju prema sljedeimkriterijumima:

prvo, u svim zemljama u kojima postoji lokalna samouprava, a postoji skoro usvim zemljama, njena struktura i funkcije nisu iste;

drugo, negdje se zadovoljavaju da imaju samo optinu kao jedan stepen, dok dru-gi smatraju da se funkcija lokalne samouprave moe ostvariti samo ako postojedva ili tri stepena lokalne samouprave;

tree, politiki razlozi su bitni, tj. da li centralna vlast eli jau ili slabiju lokalnusamoupravu, odnosno da li se demokratija javlja kao stvarnost ili kao nagovjetaj

i obeanje, i etvrto, uticaj tradicije je dosta velik na to kakav e biti tip lokalne samouprave.

Sadrajno definisanje lokalne samouprave moe se posmatrati kroz sljedeateorijska gledita: a) lokalna samouprava je oblik odluivanja i upravljanja lokalnihzajednica, na uoj teritoriji, neposredno od strane njenih stanovnika ili putem njihovih

predstavnitava koje oni neposredno biraju i drugih lokalnih organa (R. Markovi); b)lokalna autonomija je neposredno promiljena kombinacija ideja decentralizacije idemokratije (H. Kelzen); c) upravo u optini lei snaga slobodnih naroda... bez optin-skih institucija neka nacija moe sebi stvoriti slobodnu vlast, ali ne moe posjedovati

slobodarski duh (A. Tokvil); d) slobodno reeno, graani preuzimaju ulogu lokalnihorgana u vrenju najznaajnijih nadlenosti lokalne zajednice (P. Nikoli); e) lokalnasamouprava je ne samo oblik ogranienja centralizma, ve i samostalna ustanova,nezavisna od centralnih institucija zemlje (J. orevi); f) lokalna samouprava je skuplokalnih organa koji se ne bave centralnom nego lokalnim funkcijama i nad ijim radomcentralni organi vre vei ili manji stepen nadzora (M. Jovii); e) od prve pojave lokal-ne samouprave do danas postavljalo se pitanje odnosa centralnih i necentralnih dravnihorgana. Opte je pravilo da centralni organi dravne vlasti ostvaruju svoje funkcije nacijelom podruju drave, dok necentralni (lokalni) organi obavljaju te poslove samo na

uoj dravnoj teritoriji. Pod centralnim dravnim organima podrazumijevaju se klasinidravni organi koji obavljaju zakonodavnu, upravnu i sudsku funkciju. Lokalni ili

necentralni organi su svojevrsni indikator demokratizacije jednog drutva i obuhvatajuprije svega razliite organe lokalne samouprave. Bez obzira na naziv i vrstu, necentralniorgani su uvijek, u veoj ili manjoj mjeri, vezani za centralne dravne organe (A.urev).

Komparativno posmatrano, mnoge drave usvojile su model dekoncentracijenadlenosti, s tim da dekoncentracija nije i decentralizacija, jer dekoncentracijom sesamo najavljuje tendencija prenoenja ovlatenja na nie organe, odnosno prenoenje

poslova i zadataka u manjem ili veem obimu, ali bez transfera vlasti. Uglavnom, uvelikom broju sluajeva centralni organi zadravaju za sebe pravo da daju obaveznedirektive niim organima i da ponitavaju njihove odluke, ime se zadrava normativni ifaktiki sistem hijerarhije, dok je decentralizacija prenoenje ovlaenja na nie organe


38/191


MODERNA UPRAVA

sa punim pravom odluivanja u sferi prenesenih nadlenosti. Pri tome se mijenja status icentralnih i necentralnih organa i stvaraju novi odnosi izmeu centralnih i necentralnihorgana.

Posebnost ovoga modela je to to organe izvrne vlasti naelnika i grado-

naelnika biraju graani neposredno, tako da naelnik i gradonaelnik izraavaju moizborne baze i legitimitet graana. Na taj nain u monokefalnom subjektu naelnikupostoji multikefalna snaga graana. Nenaviknuti na egzistenciju istovremeno dvasubjekta izabrana od graana naelnika i skuptine jedinice lokalne samouprave, estodolazi do sukoba nadlenosti, gdje se svaki od ova dva subjekta nastoji pokazati kaoreprezentant graana i da samo on moe samostalno rjeavati brojna pitanja u lokalnojsamoupravi.

Iz nekoliko razloga se sve vie aktuelizuje odnos centralnih i necentralnih or-gana i zajednica:

Prvo, zbog toga to bi u modelu prevladavanja dravnog, odnosno entitetskogmonocentrizma lokalna samouprava postajala njihov servis izvrenja poslova, sputa-vajui osnovnu ideju postojanja i funkcionisanja lokalne samouprave.

Drugo, to se u organima optina i gradova javlja tendencija nadmoi u jednomsluaju izvrne vlasti naelnika i uprave nad izbornim organom skuptinom, a u dru-gom sluaju nadmoi izborne vlasti skuptine i odbornika nad izvrnom, odnosnoupravnom vlau.

Tree, to se u polarizaciji izmeu dravne odnosno entitetske i lokalne vlasti,kao i suprotnosti unutar lokalne vlasti marginalizuju i temelji lokalne samouprave,

posebne institucije neposredne demokratije (referendum, graanska inicijativa, narodniveto, peticije, zborovi i skuptine graana i drugo).

Uglavnom, u praksi preovladavaju tri tipa jedinica lokalne samouprave2:1. Jednostepena lokalna samouprava sastoji se u postojanju samo jednog tipa jedinice

lokalne samouprave, a to je najee optina. Optina kao osnovna i nezamjenljivajedinica lokalne samouprave postoji u svim zemljama bilo kao jednostepena,dvostepena ili trostepena. Jednostepena lokalna samouprava moe biti samo sadvije varijante: prvo, ista jednostepenost gdje izmeu optine i centralne vlastinema nikakvih jedinica, i drugo, da je optina jedan i jedinstven tip lokalne samo-uprave, ali izmeu optine i centralne vlasti postoji neki organ koji nije drugi

stepen lokalne samouprave, ve ima ulogu posrednika izmeu centralne vlasti ioptine. Najee je to okrug kao administrativna organizacija, a ne jedinica vlastilokalne samouprave.

2. Dvostepena lokalna samouprava je u zemljama gdje, pored optine kao osnovnejedinice lokalne samouprave, postoji jo jedna jedinica koja je iznad optine ipovezuje se sa centralnom dravnom vlau. Pri tome, podjela nadlenosti izmeu

2Oobiljejima, ostvarivanju i tendencijama lokalne samouprave pisali su brojni autori: Miodrag

Jovii, Veliki ustavni sistemi, IRO "Svetozar Markovi", Beograd 1984; Pavle Nikoli, Ustavno

pravo, NIU "Slubeni list SRJ", Beograd 1993; Ratko Markovi, Ustavno pravo i politike ins-titucije, "Slubeni glasnik", Beograd 1995; Rajko Kuzmanovi, Ustavno pravo, Pravni fakultet;Banja Luka 1999; Aleksandarurev, Lokalna samouprava, Pravni fakultet, Novi Sad 1997;Grupa autora, Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini, OEBS, Sarajevo 1999. godine i dr.


39/191


MODERNA UPRAVA

dvostepene lokalne samouprave je izuzetno vano pitanje. U zemljama gdjepostoji dvostepena lokalna samouprava, njihova podjela je rijeena tako "to seoptine bave izvjesnim osnovnim funkcijama lokalne samouprave, dok su sveostale preputene jedinicama drugog stepena"3. Dvostepena lokalna samouprava

postoji u SR Njemakoj (Gemeide i Kreis), Italiji (comuna i provincia), Fran-cuskoj (comune i department), Belgiji (comune i province), vedskoj (comun ilan), Bugarskoj (optina i okrug) i dr.

3. Trostepena lokalna samouprava postoji u sistemima u kojima izmeu optine icentralne vlasti imaju jo dva stepena lokalne samouprave. Ovakav tip lokalne sa-mouprave postoji u Engleskoj (patrish, district i country), Poljskoj (gromada,

powait i wojwodstawa), a tako je i u Albaniji, Maarskoj, Kini.4

Aktuelno stanje, glavne poruke i trenutni status lokalne samouprave u ev-ropskim zemljama

U veini savremenih politikih sistema, posebno u onima koji sve vieuvaavaju model regionalne drave5, osnovna jedinica lokalne samouprave je optina.

Njeno mjesto u pojedinim modelima organizacije drave pokazuju primjeri evropskihdrava u kojima i nema veih razlika, pa i kada su u pitanju decentralizovane federalnedrave Njemaka i Austrija, ili unitarne Francuska, Holandija, vedska, Francuska.

Sa stanovita nastanka, razvoja, strukture i funkcije lokalne samouprave, raz-motriemo osnovne karakteristike lokalne samouprave u nekoliko zemalja:

1. vajcarska je zemlja sa najduom tradicijom lok

Časopis-moderna uprava broj1

Documents