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实施综合督查 推动区域督查战略转型

对话人 环境保护部华北环境保护督查中心主任刘长根

采访人 本报见习记者郭婷

刘长根，环境保护部华北环境保护督查中心

党委书记、主任，中共党员。

先后在中国建筑材料科学研究院、原国家计

划 委 员 会 、原 国 防 科 学 技 术 工 业 委 员 会 、环 境 保

护 部 等 科 研 院 所 和 部 委 工 作 。 2006 年 3 月 ，任 原

国 防 科 学 技 术 工 业 委 员 会 综 合 计 划 司 副 司 长 ；

2008 年 9 月 ，任 环 境 保 护 部 污 染 物 排 放 总 量 控 制

司 副 司 长 ；2010 年 12 月 ，任 环 境 保 护 部 华 南 环 境

保护督查中心主任。

环境保护部华北督查中心日前在河北省廊坊市组织召开了环保综合督查启动会，此次综合督查是华北地区环境督查机构对地市政府开展环保全面督查的首次尝试。环境保护部副部长翟青在会上指出，开展综合督查是环境保护部党组推进环境保护管理战略转型的积极探索。我们想知道，环保综合督查最大的创新点是什么？在开展综合督查的过程中，会遇到哪些困难和问题？如何解决？

综合督查有何创新？■综合督查着重体现综合和统筹两个理念，在督查对象上，着重突出地方政府的环保责任主体地位。

综合督查有何难点？■综合督查强调综合和统筹，要求具备较强的综合分析和宏观把握能力，这对督查人员能力是一个很大的挑战。

开展综合督查具有怎样的意义？■从落实地方政府环保责任入手，不仅有利于从源头上减少污染，也避免了很多与基层环保部门的职能交叉和工作矛盾。

记者：您刚才提到，交办督查的任务比较重。现在进行综合督查又增加了对地方政府和有关职能部门的督查，是不是更加重了督查中心的任务呢？

刘长根：这应该从两方面看。一方面，在现阶段任务是增加了，因为目前我们既要完成部机关交办的任务，同时还要开展综合督查。但另一方面，综合督查也是部党组交办的任务，而且部机关交办的很多任务，我们在综合督查的过程中也能够统筹安排考虑。

从督查机构长远发展来看，应逐步减少对具体事项的交办督查，加强对地方政府的综合性督查。这应该是督查中心发展的一个方向，也体现了新修订的《环境保护法》明确的上级政府及其环保部门应当加强对下级政府及其环保部门监督考核的要求。

我们加强综合督查的这种做法也得到了地方环保部门的赞成。督查企业和具体项目，一旦查出问题，其问责的主体必然是地方环保部门；而综合督查查出的问题，由于涉及宏观、中观、微观 3 个层面，其责任主体除环保部门外，更多的是地方政府，以及有关职能部门。这不仅有利于厘清地方政府及其有关部门的环保责任，也有利于减轻地方环保部门的压力。

当然，区域督查机构多年来已经对单项督查轻车熟路，而综合督查强调综合和统筹，要求具备较强的综合分析和宏观把握能力，这对督查人员

能力是一个很大的挑战。

记者：队伍人员不变，但督查任务的数量和难度都增加了。请问，督查中心是如何应对这种挑战的？

刘长根：这里有一个认识和适应的过程。一方面，督查中心人员队伍近年来业务能力得到了长足锻炼，在一定程度上具备了开展综合督查的条件。另一方面，综合督查发挥了更好的督查效果，大家有积极性，有成就感，工作也更有热情。

综合督查更多地要求大家集体作战。通过分析所收集的材料，总结现场督查情况，并结合当地经济发展、产业结构、能源消费等情况加强综合分析。现场督查结束后，我们一般都要组织督查人员一起共同梳理各类督查信息，准确提炼督查观点，形成详实的督查报告，并及时做好督查反馈。所以，下一步我们要继续在完善协同推进机制上下功夫，在加强团队作战、集思广益上下功夫。

记者：据了解，您之前在担任华南督查中心主任时曾在湖南省株洲市组织开展了环保综合督查试点工作，并取得了不错的效果。请问，当时是什么因素促使开展综合督查？在这一过程中，有没有遇到什么困难？

刘长根：周生贤部长在 2012年全国环保科技大会上提出，要加快实现环境管理战略转型。当前，我国环境管理体制正

面临着从以污染控制为导向的管理模式转变为以环境质量改善为导向的管理模式。环境质量是由地方政府负责的，要想 改 善 环 境 质 量 ，就 要 从 督 查 政 府 着手。此外，环境质量的改善和发展方式密切相关，粗放型、高消耗的发展方式，不可能从整体上减少污染排放。这种情况下，仅督查具体项目和企业是不够的。

2013 年初，我还在华南督查中心工作，在向翟青副部长汇报当年工作计划安排时，翟青副部长明确提出，可针对典型城市环保工作开展综合督查试点，从推动落实地方政府环保责任的角度，更好地推动地方环保工作。按照部领导的要求，我们积极谋划，认真做好综合督查试点的各项准备工作。

其实，在开展株洲市综合督查试点前，华南督查中心已经做了一些试点性工作。之前对湖北荆门、湖南岳阳、广东佛山、广西柳州等几个城市开展了以减排为抓手的综合性督查。针对湖北水环境管理问题、湖南有色冶炼行业重金属污染问题、广东产业转移带来的污染转移问题、广西北部湾产业结构及其环境问题、海南海岸带开发及其环境问题等内容，开展了以地方政府为督查对象的政策性督查。这些都为在株洲市开展综合督查奠定了基础。

在株洲开展综合督查试点确实遇到很多困难。首先，最大的问题是，宏观上到底怎么督查？比如政府在宏观决策时如何考虑环保问题，各部门怎么履行环保责任等。后来翟青副部长提议，派人到株洲市挂职，可以列席市政府的有关

会议。同时，我们还采取走访各部门，了解各部门工作安排和规划等措施。这样，了解到很多信息，发现了很多问题。其次，要统筹这么多督查任务，应该按什么顺序来查，从哪里入手？当时，我们把株洲市 180多家主要污染源查了一遍，发现很多表面上是企业的问题，实际上却是政府及其有关部门的职责缺失。对此，我们一方面将这些问题向市领导反馈，要求整改；另一方面，我们梳理出这些问题的深层次原因，并加强针对性的再督查。这样，中观层面的情况也就逐渐清晰了，如减排政策是否落实，流域治理是否达标，重金属污染治理规划是否完成，工业园区建设是否规范，各有关部门环保履职是否到位等。

所以，这次在廊坊市开展综合督查工作，我们有了一些经验，先从督企入手，通过企业污染情况查找分析政府履行环保责任情况，继而进一步推进后续相关督查工作。

记者：督查中心将督查意见反馈给地方政府主要领导后，如何保证地方政府和相关部门能落实意见、进行整改？

刘长根：一方面，需要依靠省级环保部门加强监督，督促整改；另一方面，对于反馈的问题，我们督查中心适时还要进行后督察。按照部领导的要求，我们开展的重点城市（区）减排暨大气治理综合性督查和此次廊坊市综合督查意见反馈给市（区）长后，如果在后督察过程中发现没有进行整改落实的，环境保护部要公开通报。

记者：此次综合督查是华北督查中心对地市政府开展环境保护全面督查的首次尝试。请问，为什么要开展综合督查？它与传统的环保督查有何不同？

刘长根：以往的环保督查主要是针对具体项目或企业进行的，主要是完成环境保护部有关司局交办的各类督查任务。这些工作我们现在依然在做，但在完成这些工作的过程中，遇到的问题越来越多。一是与地方环保部门矛盾较大，各级环境执法单位都在督查企业或项目，造成了职能交叉和重复检查；二是效果不明显，比如督查企业，查出的多是具体企业的问题，没有由点及面，不能反映地方环保工作整体情况和问题；三是我们查出的问题往往直接由地方环保部门负责整改，承担责任，地

方环保部门有时存在一些抵触情绪。针对这些情况和问题，我们思考，怎

样才能提高督查的效能？怎样才能更好地统筹各项督查任务？怎样才能通过督查，提高地方政府环境责任意识和担当，并为地方环保提供支持？我们将这些思考向部领导进行了汇报，并在部领导的指导下提出了综合督查的探索与实践。

综合督查的内容和形式仍在探索之中。在这次廊坊市环保综合督查启动会上，翟青副部长对环保综合督查做了阐述，也进行了鲜明的概括。所谓环保综合督查，就是要从一个地方发展与保护的关系着眼，从政府、有关职能部门、排污单位等不同责任主体着手，从宏观、中观、微观3个层面推进，综合采用座谈调研、资料调阅、现场调查、综合分析等手段，全面把握一个地区经济发展与环境保护的总

体情况，深入分析环保问题产生的深层次原因，提出综合性的督查建议。

记者：与传统的执法督查相比，综合督查最大的创新点是什么？

刘长根：与传统的环保督查相比，综合督查着重体现综合和统筹两个理念。

所谓综合，即对环保各方面工作进行综合考虑。环保工作涉及到发展模式、生活方式和社会再生产的全过程，涉及产业政策、能源消费、国土开发、规划计划等各项政策措施，综合督查要综合考虑这些内容，而不是就污染谈污染，就企业排放谈企业排放的末端督查模式。

所谓统筹，就是从宏观、中观、微观3 个层面推进。宏观层面，指的是政府在进行经济社会决策、城市规划、国土开

发利用、招商引资、安排财政预算时，是如何考虑环保工作的，政府主要领导是否重视并履行生态文明的理念。中观层面，指的是国家有关环保政策、法规、标准和规划，在地方落实得怎样。微观层面，指的是地方对污染源的监管情况、监测数据是否准确、排污是否达标，还有治污能力和环境执法能力建设等。从这 3个层面进行督查，显然强化了任务的统筹，要比以往的督查内容更加丰富。

此外，综合督查在督查对象上，着重突出地方政府的环保责任主体地位，督企与督政相结合，并以督政为主；在督查方式上，要求调研座谈、资料调阅、现场检查、综合分析等多个手段联合使用，特别强调加强综合分析；在督查成效上，要求发挥督查在预警、提醒、督办、查处等方面的综合效能。

记者：每个督查中心仅有几十个工作人员，一年中 200 多天都在各地督查，但污染现象仍然屡禁不止，您认为其根本症结何在？

刘长根：首先，监督污染企业的大量工作主要依靠地方环境执法部门完成，区域督查机构作为环境保护部派出机构，主要完成部机关交办的任务，单靠督查中心督查全部违规违法企业是不现实的。

其次，我国传统的环境监管体制是以污染控制为导向的环境管理模式，主要依靠环保部门对企业进行末端监管，控制污染物排放总量，促进污染物达标排放。这一管理模式在特定历史阶段发挥了重要作用，但也逐步显露出手段单一、应对被动、工作局限等问题，这是整个环境管理体制面临的问题。党的十八届三中全会已明确提出了改革思路，环境保护部党组也提出了改革路线图，我国环境管理体制机制正面临着深刻的变革。

记者：传统的环境执法督查以督

企为主，综合督查强调以督政为主，督企与督政相结合。请问，这是否意味环保督查从末端管理向源头把控的转型？

刘长根：推进综合督查应该是督查转型的一个重要方向。

首先，刚才提到，我国环境管理体制正面临着从传统的以污染控制为导向的管理模式向以环境质量改善为导向的管理模式转变。以环境质量改善为导向的环境管理模式更注重环保工作的系统性，强调从宏观层面、从经济发展大局、从再生产全过程推进环保工作。这必然要求建立由政府主导、多部门齐抓共管的环保工作格局，要求从经济和环境协调发展着眼，从产业、能源、规划、结构、布局等方面入手推进环保工作。《大气污染防治行动计划》其实就是环境管理战略转型的标志性文件，从经济、能源、产业和各部门共同承担责任的角度提出大气污染治理的解决方案，而不是就污染谈污染。《大气污染防治行动计划》的出台，对探索综合督查，推进督查转型来说是一个很好的契机。

其次，通过这些年的督查实践，我感

到督查转型势在必行。当前，区域督查中心大量承担部机关司局的延伸职能，有时成为部机关和省厅之间的一个层级。通过开展综合督查，从落实地方政府环保责任入手，不仅有利于从源头上减少污染，也避免了很多与基层环保部门的职能交叉和工作矛盾。

第三，通过这些年的锻炼和发展，督查中心的队伍在不断壮大，人员素质和能力也在不断提高。发展到目前，督查中心也具备了转型的条件，有能力开展综合督查。

记者：在推进环境保护管理战略转型的形势下，开展综合督查具有怎样的意义？对环境执法督查工作将起到什么效果？

刘长根：通过近年来的试点实践，开展综合督查主要有这样几点意义：

第一，综合督查体现了国家监察的应有之义。区域环保督查中心代表的是环境保护部，履行的是国家监察职能，如果将督查重点只放在具体企业或项目，那必然与地方环保部门产生矛盾。综合督查使督查中心的工作找到了着力点和落脚点。

第二，综合督查能够提高国家监察的效能。通过综合督查，不仅能够查处一些具体的环保问题，更重要的是能够促进落实地方政府的环保责任，可以在预警、提醒、督办、查处等方面发挥综合效能。

第三，综合督查是环境保护管理战略转型的必然要求，是当前情况下探索环保督查转型的重要实践。从另一方面讲，以推进综合督查为导向的督查转型，也能够在一定程度上推动环保管理的战略转型。

第四，综合督查丰富了环保督查工作的内涵，有利于区域环保督查机构下一步的创新发展。

企业环境应急预案怎么编？◆王晓东

探索与思考

近年来，随着环保部门对企业的环境管理水平显著提升，企业环境风险防控工作取得很大进展。但企业环境风险管理方面的工作还有待加强。特别是很多企业仍抓不到编制企业环境应急预案的重点，不懂得环境应急预案与其他预案的区别是什么，常常把企业环境应急预案与企业安全生产应急预案混为一谈。

笔者认为，企业在编制环境应急预案时，应注意以下几点：

首先，企业环境应急预案谁来编？按照《突发环境事件应急预案管理暂行办法》要求，企业可以自行组织编制环境应急预案，也可以委托有资质的单位或咨询机构来编制。企业自行组织编制环境应急预案，经常出现的问题是不懂得如何与其他相关应急预案相衔接，因而常常将环境应急预案与其他相关预案特别是安全生产应急预案相混淆。一般来讲，企业的突发环境事件往往是由安全生产事件引发的，所以，在事件初期处理时肯定是切断事故源头，这与安全生产应急预案是一致的。但是安全生产应急预案与环境应急预案的关注点是不同的，必须要帮助企业加以区分。

而委托有资质的单位或咨询机构帮助企业编制环境应急预案，姑且不论目前国家尚无这种环境风险评估资质的明确认定，就以现在比较多的委托有环评资质的单位或咨询机构而论，这类单位或咨询机构对企业的了解和分析远不及企业对自身的了解，因缺乏针对性而把环境事件应急预案的编制流于程序化。所以现

阶段，应尽量由企业与咨询机构合作编制环境应急预案，并以企业为主。

其次，企业环境应急预案编什么？这是企业环境应急预案的核心内容。编什么要解决的就是管不管用的问题。环境应急预案的核心是明确3个关键点：事故源头、污染物扩散通道、影响目标，简称之为源、路、点。环境应急预案要解决的就是在发生事故时，第一时间切断源头、阻断通道、保护目标，其根本点是将事故排放出的污染物固化住，勿使其再流动、散发。围绕这3个关键点，就要做好人力、设备、物资、技术方法以及工作环节5方面的准备，简称之为人、机、料、法、环。其中，技术方法和工作环节尤为重要，总的原则是在事故产生的污染物排放、飘散影响到要保护的目标之前，将气态污染物液化或吸附为液态或固态、将液态污染物围住或吸附为固态、将已经围住或固化的污染物尽快覆盖、清运并安全处置。

第三，企业环境应急预案怎么编？企业环境应急预案的主要内容是企业在发生事故时如何以自身能力完成自救，并与政府组织下的社会力量协同配合处置排放、飘散到企业外的污染物，在最短时限内、最大限度的减少损失，保护环境敏感目标。所以，应该把每一个应该采取的行动都要程序化、目标化、岗位化、固定化，在企业环境应急预案中不能出现相关单位、有关部门、上级领导等模糊化概念和语言，必须明晰每一个人名、每一个电话号码、每一个设备名称、每一项物资储备量等，才能使预案中的每一项规定、每一个程序准确、简单、有效，从而达到编制环境应急预案的目的。

作者单位：辽宁省环境保护厅郭婷

基层环保部门如何履职免责？◆颉秀娟 唐亚龙

近年来，随着我国经济的快速发展，环保工作也面临工作指标硬、改革任务重，关注程度高和追责力度大等新压力。据有关方面统计，2012年 1 月~2013 年 6 月，全国环保系统先后有 977 人因违纪违法分别受到党纪政纪或法律处理。其中，失职渎职和收受贿赂占比高达 68.1%。可见，环保部门作为环境监管机构，如何正确履行监管职责，避免因失职渎职而被追究责任已经成为环保部门必须面对和认真思考的问题。河北省邯郸市魏县环保局在查处“三无小作坊”过程中积极作为、履职免责，其做法可带给其他基层环保部门一些启示。

河北省魏县环保局在巡查中发现，有 10 家塑料颗粒加工小作坊（以下简称小作坊）在违法生产、排污，随即函告清丰县环保局采取措施并向县政府报告，同时向供电公司下达了对小作坊停电的通知，并配合供电公司掐断了小作坊的供电线路。之后在环境保护部、河北省环保厅、河南省环保厅联合巡查时发现，小作坊恢复生产。当日，魏县环保工作领导小组再次下达了断电通知，协助供电所掐断了供电线路并捣毁地下排水暗管。为防止反弹，省、市、县环保局到现场进行督察，在停电、停产的情况下拆除了通往小作坊的高压电线。此后，魏县环保局又两次接到群众举报称小作坊反弹生产，魏县环保局每次都随即派员进行查看，证实举报属实后，下达停电通知，并配合供电所再次采取停电措施。最终，供电所在环保、镇政府等部门的配合下，拆除了通往小作坊的供电线路，并将供电开关一并拆除，彻底断绝了小作坊的电力供应。截至目前，小作坊未再反弹。

鉴于魏县环保局依法履行了有关职责，相关工作人员没有被追究责任。但涉案镇政府因监管不力，供电所为非法企业供电并收取电费，致使小作坊环境违法行为反复发生。因此，镇分管环保工作副镇长、供电公司主管领导、供电所所长、包片电工等人被追究了责任，给予政纪处分。为小作坊私自接电盗电的村民、电工2人给予留党察看处分并移交公安机关处理。

本案是当前环境违法小作坊屡禁不止的典型案件，之所以环保部门能够免责，我们可以做如下分析：

一，违法小作坊为何履禁不止？小作坊规模小，生产隐蔽，采取转移加工场地、偷接电源等方法，偷偷生产，逃避查处，从而达到违法生产谋取私利的目的。环保部门人员少，需要监管的企业和地域多而广，执法成本高；而违法者成本低，利润丰厚，利益驱使违法者铤而走险。

二，供电所非法供电是导致塑料加工小作坊违法生产屡禁不止的根本

原因。对村民、电工私自将灌溉用电改变为非法小作坊供电，供电所不仅不加以制止，相反却按月收取电费。

三，镇政府采取措施不彻底为违法小作坊死灰复燃提供了条件。镇政府在配合环保、供电部门对小塑料加工作坊关停过程中，虽然能够做到积极主动配合，但采取措施不彻底，没有严格按照“断水断电、拆除设备、清理原料、恢复地貌”的标准进行彻底取缔，在一定程度上为塑料颗粒加工小作坊违法生产行为反复发生提供了便利条件。因此，镇政府作为属地管理责任主体，监管不到位，对此负有一定的责任。

四，实施巡查执法、跨区协同执法是发现和有效查处违法问题的关键。本案中，违法小作坊先后多次转移生产场地，与环保部门打游击，藏匿设备和人员，逃避环保部门的查处。魏县环保局多次采取巡查执法方式，及时发现这些小作坊的环境违法行为，及时对这些小作坊实施有效查处。由此可见，在发现环境违法事件出现之时，环境监察人员及时进行立案查处、跟踪督访，查处到位，防止死灰复燃，及时移交移送，是环保部门依法行政履行职责的重要保障。

五，把握案件关键环节，依法履职免于问责。本案中，魏县环保部门严抓了4个重点环节，使其在完成执法任务的同时避免了工作出现漏洞，也达到了查处的目的。一是及时立案，对违法塑料加工小作坊进行依法查处。二是及时与当地政府沟通，取得支持，形成合力。三是及时采取措施予以清理。四是建立完善健全的环境监察档案。本案中，对小作坊的关停过程涉及多项执法程序和多个部门，执法和监管难度大、周期长，魏县环保局依法履行职责，每次现场执法检查笔录都留有详尽的记录，并建档留存，有效保护了自己。

笔者认为，本案给环保部门履职免责带来如下启示：

一是于法有据。以 2015 年 1 月1 日颁布实施的新《环保法》为契机，在把握理解其主要内容和精神实质上下一番功夫，深学、细照、笃行，用以指导规范环保工作和行为，并持之以恒地抓好贯彻落实。

二是执法留痕。本案中魏县环保局之所以免于追责，就在于他们在日常巡查、现场检查有记录、笔录，执法留痕，并且建档保存。这不仅是环境监管的有力证据，更是履行职责，保护自我的强大武器。

三是反腐倡廉。随着环保地位提升、权力加大、资金增多，环保系统廉政的风险也越来越大，环保系统反腐倡廉任务更为艰巨。必须切实加强环保系统党风廉政建设和干部队伍建设，努力实现空气清新、干部清廉。

作者单位：河北省邯郸市环保局纪检监察室