網路公共參與之議題內容分析-以公共政策網路

參與平台為例

曹騏祥

國立中央大學法律與政府研究所碩士生

許雲翔

國立中央大學法律與政府研究所助理教授

廖洲棚

國立空中大學公共行政學系副教授

摘要

隨著資訊科技的迅速發展，當代政府無不致力於將科技技術應用於政府政策

之行銷與推動，改變傳統單向度的意見溝通模式，也突破在政策溝通上的距離限

制，開放政府在當代帶動一股電子治理潮流。而我國政府隨之推動政府開放資料

(Open Government Data, OGD)，其結合資訊通訊科技(Information and

Communications Technologies, ICTS)技術，要求政府部門能主動提供即時性、

大量、結構化與格式標準化的資料。本研究以「公共政策網路參與平臺」（Join

平臺）為研究對象，並分析該平臺「國民提議(提點子)」功能，藉由內容分析方

法析探公民如何藉由網路參與公共議題的討論？其參與過程為何?再者，探討探討

行政機關如何回應網路公民偏好?最後，探討網路公民參與品質對於政府與公民關

係帶來何種影響?本研究為初探公民從網路媒介參與公共事務，期望可供相關經驗

給後續研究參考。

關鍵字：電子化民主、網路公民參與、開放政府

I

壹、 前言

隨著資訊科技的迅速發展，當代政府無不致力於將科技技術應用於政府政策

之行銷與推動，改變了傳統單向度的意見溝通模式，也突破了在政策溝通上的距

離限制，開放政府在當代帶動一股電子治理潮流。而我國政府隨之推動政府開放

資料(Open Government Data, OGD)，其結合資訊通訊科技(Information and Communications Technologies, ICTs)技術，要求政府部門能主動提供即時性、大量、結構化與格式標準化的資料（羅晉，2015：2），另外我國政府早從 87 年開始推動相關電子化政府之建設計畫，而 106 年開始正式進入到第五期計畫，其以資料驅動、公私協力、以民為本之核心理念，透過巨量資料(Big Data)分析彙集民眾需求，藉由開放資料(Open Data)促進政府透明公開，並善用個人資料(My Data)完備為民服務需求，經由「基礎環境數位化、協作治理多元化、產業營運智能化、數位服

務個人化」等四項推動策略，達成「便捷生活」、「數位經濟」及「透明治理」

三大目標。 為強化民眾能有更多管道與政府溝通，在第四階段電子化政府時期(100-105

年)，其重點強調促進公平政策參與，並強化政府資料開放政策之推動，在此階段執行之下，為增進我國國民從網路參與公共政策，國發會於 104 年 2 月 10 日建置「公共政策網路參與平台」(https://join.gov.tw/) (下稱 Join 平台)，其中於第三階段(9 月 10 日)開放「國民提議(提點子)」功能，係由人民對於公共議題提供個人意見或提出相關政策建議，又為使提議具有相當公共利益性質，其需要經過第二階

段的附議程序，提議達成附議門檻者，則政府部門則須對該提議作以回應。（莊

明芬，2015：102-103），換言之，現行電子化政府更重視與民眾的互動，透過擴大民眾參與，致力於建造公共政策網路參與環境，讓政策在規劃、執行與評估等

各階段，人民可藉由 E 參與(e-participation)方式加入公共政策之討論（簡宏偉，2015：15）。

1

https://join.gov.tw/

貳、 文獻探討

一、 電子化民主發展背景

學者 Hacker 與 Dijk 對於電子化民主的定義是：「在時間、空間與其他物理條件的限制下，於非取代的傳統形式之前提下，企圖使用 ICTs 與 CMC 之技術實踐民主(Hacker & Dijk, 2000:1)。學者則認為數位民主指涉在民主體制下的行動者透過 ICTs的協助，參與小至地方，高至國際層次之治理和政治過程(Kippen & Jenkins, 2002:4)。換言之，電子化民主(electronic democracy)是指運用現代資訊科技與通信技術協助民主價值的體現，主要工具如電腦以及網路，其作為中介傳播工具以進

行溝通，藉由科技化資訊技術的幫助，協助公民在公共議題所發表的意見能被政

府所聽取，且具有自主性去選擇參與公共生活(項靖，2004:54)。而電子化政府(electronic government)的推動，其目的著重於縮短政府與人民間的溝通隔閡(Kampen & Snijkers, 2003:491)。

在網路與資訊通訊技術（information and communication technologies, ICTs）發展與應用之下，大眾開始熟悉透過 ICTs 認知到政府運作模式，以及社會問題的現狀，進而互相分享資訊、或相互聯繫，甚者，自身實際參與社會行動。因此，

各國政府更是積極擬制網路的參與機制，例如網路公共諮詢 （e-consultation）、網路連署（e-petition）、或網路投票（i-voting）等各種途徑增進政府與民眾之間的溝通。因此，學者們認為政府治理經過電子化後，輔以科技幫助，能強化民主參

與、降低政府與民眾之間的隔閡，亦是增進民眾對於政府治理信心的重要機制

（Ainsworth, Hardy & Harley, 2005; Thomas & Streib, 2005; Kampen & Snijkers, 2003）。

回顧我國政府在電子化的發展歷史中，「民眾」被視為「政府服務消費者 （consumers）」角色，政府建置 e 化政府的目的在於如何更迅速「輸送」（deliver）政府的服務給這些顧客，以達到「服務滿意度」的回饋。深言之，檢視政策願景

之脈絡，乃是從經濟發展的層面，藉由資訊與通訊科技輔助，增進政府提供服務

效率，達成滿足「顧客」對政府服務的渴望（陳敦源等人，2004）。

二、開放政府理念下之公民參與

開放政府一詞可追溯於 1950 年代，美國對於資訊自由法(Freedom of Information Act, FOIA)的國內辯論，而後在 Wallace Parks 於 1957 年發表 George Washing Law Review The Open Government Principle: Applying the Right to Know Under the Constitution 一文中，可理解開放政府聚焦於政府資訊的對外公開與透明

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性，目的是達成對政府的可課責性(accountability)，美國議會在 1974 年修正資訊自由法時，其在修法理由中直言「開放政府」可確保政府的行政作為是依循公共

利益執行(李治安、林誠夏、莊庭瑞，2014:66)。而近代在 2009 年美國總統歐巴馬在 2009 年簽署「透明與開放政府備忘錄」(transparency and government memorandum)中將透明（transparency）、 公眾參與（public participation）與協同合作（collaboration）作為開放政府的三大準則，藉由政府資料的開放，善用群眾智慧來強化公眾服務，進而提升政府效能與對政府課責。

學者 Dahl(1989)提出微型公眾(mini-populus)的論點，其認為透過足夠多的公民在一段時間謹慎的思慮某項政策議案，即可代表多數人的意見(羅晉，2008:82)。又資訊科技對於現有民主體系及權力關係之論點主要有三，第一，科技樂觀主義

者(technological-optimists)，其認為 ICTs 與網際網路可增進更多元的參與，且數位民主的模式可形成強健的民主(strong democracy)(Barber,1984;Scott,2006)。第二，科技悲觀主義者(technological-pessimists)，其認為 ICTs 與網際網路的發展，可能促使政府以及有權者強化控制社會與網際公共領域，造成在資訊、資源、參與等

面向上之差距更加擴大，換言之，科技可能被有權勢者所操控(Clarke,1998)，進而排除公民參與表達意見。第三，科技懷疑論者(technological-doubters)，其認為資訊科技與網路的使用，並不對人們在現行政治活動所造成改變，數位化的治理

只是在管理上之層次不同，例如減少所耗成本、提高效率以及知識管理。

(Chadwick,2003:4)。 政府部門在 Web 2.0 時代，面對民主政治公民參與的治理壓力下，政府在決

策制定過程中面臨相關挑戰，諸如公民參與的門檻降低、行政專業壟斷性減弱、

以及官僚與網民間在溝通上產生的落差加劇。若官僚體系若僅依循內部運作為主

的公共政策制定模式，則政府在民主治理的過程中，政策的推動必然遭受更強的

阻力。因此強化官僚對外溝通能力是一重要課題。（陳敦源、潘競恆，2011：28-32） 虛擬網路的發展源自於公共事務的複雜化，政府須使用更加專業的程序掌握行政

體系，平衡政府與民眾之間的能力落差，但若政府的作為無法受民眾所得知，則

民眾無法進一步監督政府，造成民主治理中的病象，即是「專業不對稱」

(professional asymmetry)。因此，透過虛擬網絡機制，期望能排除政府在管理與傳遞資訊過程中產生落差的問題，虛擬網絡參與和舊有單項傳播的網路媒體差異在

於前者擁有互動式之特性(陳敦源、潘競恆，2011：26-27)。公共行政發展至新公共服務(New Public Service, NPS)時期，以公民精神作為價值核心，包含網絡(network)、官僚(bureaucracy)、市場(market)為主的治理模式(Rhodes, 1997, p.14)，其中藉由 ICTs 用於公共議題討論。其中電子化政府(E-Government)常作為宣導公共議題、政策之管道，藉由虛擬社群的建置提供民眾參與政策制定的過程，其擁

有快速的傳播以及群集的特性，在虛擬空間之中，參與者可自由提供及分享資訊，

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透過網絡中「結點」(nodes)的特性，進而彼此連結以及散播，資訊因而互相交換且能達到討論目的(Castells & Cardoso, 2006)。

二、官僚回應公民偏好的特性

關於民主政治的內涵，依學者 Austin Ranney(1996)之看法，「民主即是政體依照人民主權、政治平等、大眾諮商和多數統治原則所組成」(轉引自曾建元、周珮甄，2016:100)。然而選舉需耗費龐大的資金，限制了大多數人民參與之機會，且因人民與政府之間存有資訊不對稱(asymmetric information)因素，實難達成大眾諮商之效果，人民多數情況只能使用政府所提供之資訊，難以有足夠資源與政府有

效對話(曾建元、周珮甄，2016:100)。 代議制民主發展至今，許多學者先後指出該制度產生的弊病，無論是成熟的

民主國家或是新興的民主國家，都出現不同程度的公民參與危機。包括投票率降

低、及對政治事務漠不關心，對於代議制民主的缺陷，參與式民主則重視公民的

政治參與，並非僅有在投票日當天行使民主，而是隨時都能接觸公共事務，並提

供政策建議給政府。自 60 年代開始，公民參與（public participation）逐漸所受重視，並作為民主治理與政治決策的正當化基礎。而隨著時代的演進，公民參與的

功能不僅是增加治理合法化，也希望能透過加強公民參與，進而提升政策制定過

程品質，且容許更多公民支持政府的政策（Wagner, Vogt & Kabst, 2016）。 學者 Barber 認為在代議民主制度之下，僅有少數的公民能獲取參與公共事務

的機會，因而造成嚴重的「疏離感」，而損害公民的自主性(陳敦源、黃東益、李仲彬、蕭乃沂、林子倫，2008:53)。人民對於直接參與公共事務，即是強勢民主之真正體現，而為了顧及民主決策的品質，必須具備審議式民主之精神，換言之，

民主多數決之決定，應在互相溝通之後，進而形成具備理性共識之決策(黃惠萍，2005:41-42)。 隨著 ICTs 的發展，其具有減少決策參與所耗費成本之特質，例如電子投票(e-voting)或是線上審議(e-deliberation)的研究與實驗上，可作為人類社會在未來能達成更具規模且有充分討論品質的開端(陳敦源、黃東益、李仲彬、蕭乃沂、林子倫，2008:54)。學者 Arnstein(1969)依據公民參與程度的層次，提出「公民參與階梯」(a ladder of citizen participation)概念，由參與程度低至高共有八種參與類型，分別為精英操控、觀念矯正、資訊告知、公共諮詢、安撫勸慰、夥伴關係、權力

授予、公民控制，再對照 OECD 對政府與公民連結(citizen engagement)的三個面向，以及聯合國在2003年電子化報告中，用以評估政府與公民間互動之互動層次，歸類如表 2。

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表 1 Arnstein 的公民參與之梯、公民與政府連結、電子化參與 Arnstein（1969） 公民參與之梯

OECD 民眾與政府連結

UN 電子化參與的層次

精英操控（Manipulation） 資訊（information） 政府製造與傳遞資訊給公 民，包括主動提供與公民 要求，是一種單向的關係。

電子化資訊公開 （e-information）

觀念矯正（Therapy）

資訊告知（Informing）

公共諮詢（Consultation） 諮商（consultation） 公民對政府施政有提供意 見以及回饋意見的管道， 這是一種雙向的關係。

電子化政策諮商 （e-consultation）

安撫勸慰（Placation）

夥伴關係（Partnership）

權力授予（ Delegation of Power）

積極參與 （Active Participation） 公民積極參與政策議程設 定與政策對話，但是最終 決定的責任仍在政府，這 是一種雙向的夥伴關係。

電子化決策參與 （e-decision-making）

公民控制（Citizen Control）

資料來源：引自陳敦源、黃東益、蕭乃沂(2004)。 在公民參與階梯 (a ladder of citizen participation)分類中，前三種參與類型，民眾僅能接收政府給予的資訊，而無實質的權力參與公共事務，即處於聯合國報

告所分類之電子化資訊公開階段；而中間三種參與類型，民眾仍無實權參與公共

事務的決策過程，但其意見得以藉由相關機制與管道被政府所蒐集，作為政府決

策時可能參採的依據，不同於前者單向度被動的接收資訊，此時屬於聯合國報告

所分類之電子化政策諮商階段；而最後兩種參與類型，民眾獲得參與公共事務的

實權，有能力影響政府議程的設定，此時屬於聯合國報告所分類之電子化決策參

與階段(陳敦源等人，2004:40-41)。

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對於網路科技是否能增進公民參與之規範，可略分為樂觀與悲觀兩種論點，

再者，學者 Norros 亦提出驅動(mobilization)和強化(reinforcement)二種不同性質的懷疑論方向，依學者 Norris 的論點，驅動是指網路可以使原先參與公共事務較邊緣的族群，能夠獲得更多的資訊；強化則是指網路僅將目前擁有一定程度社會與

政治能力者，更多取得權力的機會，造成社會階級上的差距，亦即形成民主落差

(democratic devide)。此外，有抱持著科技樂觀者抱持不同意見，如學者 Coleman與 Gotze 認為網路資訊科技的發展，促使政府可以藉由提供資訊、徵詢意見、參與決策三種方式增進公民關注和參與公共事務。學者 Chen and Dimitrova 亦發現電子化政府之成效與公眾接觸之程度有所關係，且政治活動的參與高低亦與網路

參與有正向關係(陳敦源、李仲彬、黃東益，2007:58-59)。 在公民參與政治行為之中，連署(petition)是作為公民由下而上發動之行為，

公民連署可強化民主政治的正當合理性，例如提供回應性(responsiveness)與直接參與(direct participation)方式(Teorell 2006)。此外，連署之目的在於增加議題的社會關注與更多討論，使得公共議題能彙集更多的正反不同意見，促使公民參與以

及理解公共事務。又人們會因不同目的而影響政府網站的使用意願與次數，而歸

納學者們的論點，其使用網站的目的大致可分成數類，第一、參與者耗費的成本

降低，其聚焦於排除參與者在時間與空間上的阻礙，進而提高民眾參與的意願。

第二、政府公開資訊的近用(access to information)，民眾對於取得政府資訊的難易度與對政府效能之間有所關係。第三、公共諮商(public consultation)，其包含民眾與政府(citizen to government, C2G or G2C)、民眾與民眾(citizen to citizen, C2C)之間藉由政府所建置的網路平台，進行交換彼此意見以及互相溝通，又網路的特性

如即時性與多對多模式，促使政府必須更加注意如何有效回應民眾需求。第四、

決策制定參與(decision making)，其指民眾藉由網路媒介途徑參與公共事務，包含正式與非正式的政策制定過程。而民眾參與公共事務之意願受其政治態度所影響，

即指政治效能感(sense of political efficacy)，政治效能感又分為內在效能感(internal efficacy)與外在效能感(external efficacy)，前者指涉個人認為自身有能力去認知且能有效參與公共事務，並進而改變結果，後者則指涉個人對於政府是否有效回應

人民需求的認知程度(Niemi et al., 1991; Blasius & Thiessen, 2001)。簡言之，民眾參與意願的高低受其政治效能感程度影響，兩者成正向關係。

三、網路公民審議之品質

審議式民主源自於對民主品質的省思，其認為民主政治不應僅限於政治選舉或是代議士的產生，應是增進如何在政策形成過程中，公民能有意義參與溝通並

加入決策過程(曾冠球、陳敦源、胡龍騰，2009，10)。在審議式民主制度運作之下，參與者應認真地思索重要的資訊以及在不同意見背後的論證，進而對於較好

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的政策，互相說服。換言之，在審議式民主制度運作下，公民以及不同意見者可

在政策決策之前，於公開場合進行爭辯，並以公共利益作為第一優先抉擇，提出

大家都認可的理由，進而做成可被接受的決定。 第一，在網際網路的輔助之下，可以超越地理的限制，促使更多參與者的加

入，提升民主商議的行政可行性，第二，網際網路提供參與者更豐富且更廣泛的

資料訊息，資料不再被壟斷，而促使參與者更能了解議題內容，第三，匿名性的

作為網際網路的特質之一，其可排除參與者心理的障礙(Witschge, 2002)，第四，透過網際網路，公民並非僅是消極的接收資訊，亦與其他參與者即時交流，進而

接收不同的觀點。又商議式民主強調公民須經過審慎思慮後作以決定，因此網際

網路提供參與者得回顧過去他人所表達的意見，並在思慮後，在其適合的時間提

出意見，不因緊湊的時間，降低商議的品質(黃東益、陳俊明，2004:85-86)。 回顧文獻發現，電子化民主的限制仍有許多等待克服，在電子化參與的限制

諸如數位落差、參與氾濫、資訊控制與議題設定獨佔、參與質量等問題，以下分

別提出說明(葉俊榮，2004，19-21)。

(一)、 數位落差(digital divide)及知識落差問題 「數位落差指存在於不同社經水準下的個人、家戶、企業及地理區位，其接

近資訊科技及運用網際網路參與各項活動的機會差距」(轉引自葉俊榮，2004，20)。其包含資訊進用(access)、資訊素養(IT literacy)、資訊內容(content)等三面向之落差，產生數位落差的現象受個人社會經濟地位的影響，影響其在資

訊社會中使用機會，且此種差距亦會擴大社會貧富差距，再者，公民欲透過

此網路管道參與公共事務決策，需負擔相關參與成本，諸如更新電子軟硬體

設備、操作學習費用以及電子媒介連線費用，前述成本往往是社會經濟地位

較高者才能負擔，相對的形成一道排擠的門檻。 實現電子化民主的要件包含公平性與公民能力，前者指所有公民皆能自由表

達意見，且擁有平等獲取政府資訊與參與決策的權力；後者指公民具備理解

理解、判斷政府資訊的能力(管中祥，2001:303)，數位落差與知識落差情況若持續擴張，則會阻礙電子化民主推動。

(二)、 資訊超載與政府回應力之問題 端視推動電子化民主的發展經驗中，民眾透過網路媒介發表自身意見之頻率

愈來愈高，從中央與地方機關首長信箱或民意信箱的使用程度之中，可以發

現民眾陳情資訊龐雜、含有非理性意見、陳情事項非屬政府權責等相關問題，

進而造成行政部門在資源上的耗費，影響本職業務的進行（黃東益、蕭乃沂、

陳敦源，2003:137-139），再者，行政部門回應速度與回應能力若不符合民眾預期的需求，則容易使民眾更加不滿。

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(三)、 資訊控制與議題設定獨佔之問題

在公共論述的平台之中，若其過程無法維持公開性與中立性，相對的最後的

論述不易被信任，商議式民主的發展亦受阻礙。換言之，若少數人把持建置、

維持、監督網路空間的權力，則容易對網路空間的公共性造成傷害，並限制

了公民自由發言的空間(宋興州，2003：12；李明哲、唐志宏，2002：256)。

(四)、 參與質量須強化之問題 電子化民主要能成功推動，需要公民積極且主動參與公共事務，政府藉由

ICTs 技術建置溝通管道，開啟理性思辨與溝通的管道，此外政府亦須重視公民參與公共事務的意識與文化(葉俊榮，2004：21)。

(五)、 排他性的問題 菁英嚴密控制商議管道，在此種機制下所決定的政策僅是代表菁英利益，並

使社會階級差距擴大（Young，2001：677,683）。 (六)、 對話公平的問題

公民可能對於議題資訊有所缺乏，而不能深刻認知問題內容，且社會上掌握

資源者仍會將自身利益加諸於較弱勢的群眾，因公共傳播可能產生錯誤的訊息，

進而影響他人的偏好選擇，使得資訊傳播者達成目的，大眾往往無能力區辨

(Gambetta, 1998；Przeworski, 1998；Stokes, 1998)。

(七)、 衝突激化的問題 在商議式民主機制之下，由於社會多元且牽涉複雜的議題，參與者在商議過

程中表現出其真正的偏好(Elster, 1998)，然而當參與者彼此價值互異時，產生互相對立的結果，導致彼此之間衝突增加，無助於決策結果(Johnson, 1998)。

參、 研究範圍與研究方法

一、研究範圍

本研究以公共政策網路參與平台作為研究對象，蒐集平台上之提點子區已成

案提議，因平台附議 2016 年 8 月 1 日起附議制度有所更動 1，為避免制度變更而

1 2016 年 8 月 1 日起附議門檻及程序變動，舊制是於 45 日完成二階段始能成案。第一階段需於

15 日內取得 250 份附議數，第二階段需於 30 日內取得 5,000 份附議數。新制自 2016/8/1 後 60 日8

影響提議在後續分析上之困難，故蒐集已成案提議之日期設定為 2016 年 8 月 1日至 2017 年 12 月 31 日止，各月份案件統計表如下(表 1)，總計蒐集已成案提議之件數為 112 件，再擷取其提議內容與政府回應內容作以分析。

表 2 公共政策網路參與平台各月份提議案數量 提議月份(檢核通過日起算) 已成案提議且政府已回覆件數

2016 年 8 月 2

2016 年 9 月 11

2016 年 10 月 5

2016 年 11 月 10

2016 年 12 月 14 2017 年 1 月 3

2017 年 2 月 1

2017 年 6 月 4

2017 年 4 月 5

2017 年 5 月 6

2017 年 6 月 7

2017 年 7 月 8

2017 年 8 月 6

2017 年 9 月 6

2017 年 10 月 10

2017 年 11 月 5

2017 年 12 月 0

資料來源：本研究自行整理（統計至 107 年 12 月底）

二、內容分析法

本研究以公共政策網路參與平台個案研究對象，Join 平台上主要有三種參與方式，分別為提點子、眾開講、來監督，而本研究研究對象是以該平台上於提點

子功能，針對已成案提議且獲得政府回應之提議，藉由對提議進行內容分析等及

深度訪談行政機關承辦平台人員，以求達成研究目的。而本論文所採行的研究方

法敘述如下：

內取得 5000 份附議數。公共政策網路公民提議實施要點網址：

https://join.gov.tw/policies/detail/7c3d157e-ae5f-4587-b0c4-dfa3e0a6da4f 9

https://join.gov.tw/policies/detail/7c3d157e-ae5f-4587-b0c4-dfa3e0a6da4f

壹、內容分析法介紹

「內容分析（Content Analysis）是一種研究技術，可以從文本(或其他有意義的東西)作出可重複及有效的關於使用文本的文脈的推論」（轉引自曹永強 譯，2014：19），內容分析法是一種科學工具，有助於研究者對於特定現象的釐清，根據前述定義，其含有技術性質，即是指研究者在不同時間點或不同情狀下，若以

相同技術操作同樣的數據時，皆能獲取同樣的結果（曹永強 譯，2014：20）。換言之，內容分析是「任何以有系統、客觀的方法確認文件訊息的特性，做為推論

基礎的技術」（轉引自潘明宏、陳志瑋 譯，2003：399）。 貳、類目建構 類目(category)建構即是指針對內容進行系統性的分類，建構的類目應能回應研究問題與假設，並符合三項原則，第一是互斥性，指類目與類目之間應不相同，

編碼內容在歸類時僅能編入至一個類目；第二是窮盡性，指建構的類目應能將所

編碼的內容各別分入類目；第三是可靠性，指不同的編碼員所編碼的結果，應大

致相同，編碼員之間的相互同意度越高，則研究結果可靠程度愈高(Wimmer and Dominick,1994:171)。

依照類目的種類區分(王石番，1989:190-206)，議題性質、提議訴求類型皆屬於主題(subjects)類目，前者依照政策類型對於利害關係人的影響可區分成四種類型；後者則是依照訴求利益之不同，可區分成六種類型。而政府參採情形則屬於

方向(Direction)，其依照回覆中顯示的內容，可分成六種參採程度類型，本研究蒐集到的提議內容依照其提議性質以及政府回應參採態度進行內容分析，整理相關

構面操作定義如表 3：

表 3 內容分析歸類表 判準 構面 操作化定義 議題舉例 議題性質 管制政策 政府機關將利益、

服務或成本、義

務，分配給不同的

標的人口，享受或

承擔之政策。

反對國家公園登山

活動安全管理條例

草案、臺中市、南

投縣登山活動管理

自治條例的不合理

登山管制與罰則。 自我管制政策 政府機關對於某一

標的人口的活動僅

予以原則性的規

目前臺灣高中生普

遍睡眠不足，高中

生上學時間應延

10

範，而由該標的人

口自行決定活動進

行的方式之政策。

遲。

分配政策 政府機關將利益、服務或成本、義

務，分配給不同的

標的人口，享受或

承擔之政策。

廢除各項公共運輸

工具上博愛座之設

置。

重分配政策 政府機關將某一標的人口的利益或成

本，移轉給另一種

標的人口享受或承

擔之政策。

刪除政黨補助款，

全民不買單！

提議訴求類型 法律修訂 提議訴求涉及現有法律之修訂。

增修 水域遊憩活動管理辦法 第 3條 將釣魚 正式納入水域遊憩活動內

法規命令修訂 提議訴求涉及現有法規命令之修訂。

代理教師應給滿

12 個月聘期。 行政規則修訂 提議訴求涉及現有

行政規則之修訂。 寵物鳥進入大眾交

通運輸工具。 政策建議要求政府表

達立場 提議訴求要求政府

對於某一政策表達

立場。

全面檢視「前瞻計

畫」。

落實法規 提議訴求要求政府落實現有法制。

請政府恪遵《性別

平等教育法》，賡續

依法辦理性別平等

教育及同志教育，

保障多元友善校園

環境 反對政府政策 提議訴求為表達反

對現行政府政策。 反對衛生福利部強

推「中藥技術士」

惡法，傷害民眾健

康及中藥用藥安

全。 政府參採情形 納入研議 提議內容需再經過 過勞問題，警察更

11

評估與思考，可作

為後續政策規劃的

資料。

嚴重。

同意參採 提議內容具有可行性，與政策目的一

致，故提議可作為

後續政策執行。

澎湖南方四島國家

公園東西吉廊道海

域劃設為「完全禁

漁區」。 部分參採 提議內容扣除不具

可行性的內容後，

仍可作為後續政策

執行。

中小學教師兼任行

政應以「輔助教學」

為第一要務，與教

學無關之公文、報

告、計畫.....等，應大幅減量。

維持現狀 已有現行法規、政策制度，且有一定

完備程度，故依照

現有制度運作即

可。

反同人士或團體不

得加入各級之性別

平等教育委員會。

不予採納 提議與現有法制或政策方向有所牴

觸，不具可行性，

故不參採。

修改性別平等教育

法的『多元性別』

為『兩性』。

解釋性回應 提議內容是對於法規、政策有疑義

時，相關部門對其

解釋說明。

建請主管機關重視

FACEBOOK(臉書)購物詐騙一案，研

議如何防制與作

為，望請各界連署

支持。 資料來源：本研究自行整理

參、界定分析單位 在前述確定類目建構後，接著是界定分析單位，本研究係以公共網路參與平台上於提點子區中已成案且政府已回應之提議內容，以及行政機關回應內容作為

分析單位，擷取資料內容範圍如表 3。本研究的分析類目是採用表 2 中的 3 項判準操作化定義後的項目，內容分析主體以公共參與平台上提點子區之已成案且或

政府回應提議內容，因提議附議次數制度於 2016 年 8 月 1 日起變更，故實際資料12

蒐集範圍為 2016 年 8 月 1 日至 2017 年 12 月 31 日之提議，共 112 件，在統計上分析類目採用名目尺度(nominal scale)，對於議題性質、訴求類型、行政機關參採之各項類目進行次數分析。

表 4 內容分析貼文與行政機關回覆內容

貼文內容

13

政府回應說明

資料來源：公共政策網路平台，取自: https://join.gov.tw/

14

https://join.gov.tw/

三、次級資料分析

本研究以行政院國家發展委員會於 2017 年委託政治大學陳敦源教授所主持的「政府公共溝通：新型態網路參與及溝通策略」進行次級資料分析，本研究僅

擷取此計畫中有回應 join 平臺民眾提案的中央主管機關承辦團隊或承辦人員代表之訪談內容，再作後續資料分析，。

依前述所言，本研究擷取訪談資料之對象包括國家發展委員會、衛生福利部、

財政部、環保署空保處、法務部、內政部、內政部營建署、教育部等部會，而其

中國發會受訪者有一人(代號為 A)重複受訪，故受訪者共計 17 人，整理受訪者名單如呈現如表 5。

表 5 受訪者名單

逐字稿編號 受訪者所屬單位 受訪者代碼 時間

1 國發會 A*2 20160901

B 20160901 2 衛服部 C 20160912

3 財政部 D 20160912 E 20160912 F 20160912

4 環保署空保處 G 20160919

5 法務部 H 20160919 I 20160919 J 20160919

6 國發會 K 20161221

7 內政部營建署

L 20161223

M 20161223 8

內政部 N 20161224 O 20161224

9 教育部 P 20161231

10 國發會

Q 20170104

R 20170104 A* 20170104

資料來源：本研究整理自陳敦源等(2016)

2 A*為代表同一受訪者。 15

本研究擷取受訪者訪談資料是採用半結構式訪談(semi-structured interview)，其在訪談正式開始前，事先設計一組訪談提綱，用作於提示與提供受訪者對於研

究主題的瞭解，在提問時受訪者亦能隨時提供個人的主觀意見（陳向明，2002：229-230），其訪談提綱整理如表 6。

表 6 訪談提綱

研究問題對照 訪談題目概念 受訪者 研究問題二 政府回應公民

偏好之特性

以你們的觀察，這種由下而上的民眾參與的意

見，要能夠被政府機關吸納到你們的政策議程

裡面，要具備甚麼樣的條件？ 政府部門會不會擔心民眾專業能力不足而無

法有效參與的問題？（包括參與提案、開講和

網路連署等）對此問題，政府部門有何對策？ 研究問題三 網路公民參與

品質對政府與

公民關係產生

之影響

從您的角度來看，為何政府部門要提供民眾網

路參與的管道？您覺得政府透過民眾網路參

與可以獲得什麼成果？ 國發會為何要設置公共政策網路參與平臺？

當初促成平臺的設置原因為何？未來希望透

過這個平臺達到什麼目標？（本題只問國發

會） 目前公共政策網路參與平臺 （簡稱 join 平

臺）上已有六案達到附議門檻，就您來看，目

前設定的附議門檻是否恰當？是否需要降低

或調高？理由是什麼？ 公共政策網路參與平臺自去年啟用至今，已為

政府部門的行政實務帶來哪些幫助？或哪些

困難？

資料來源：本研究整理自陳敦源等(2016)。

16

肆、 研究發現

本章藉由內容分析及對於訪談逐字稿進行次級資料分析，資料蒐集時間為 2016 年 8 月 1 日至 2017 年 12 月 31 日，藉由量化與質化資料的交互比對，藉以了解網路公共參與如何進行，以及其結果如何對於政府產生何種影響，並回應第

一章研究問題。第一節所處理的是網路公民參與提議之內容，對應研究問題一所

述公民如何藉由網路參與公共議題的討論，以及其參與過程；第二節則是對於深

度訪談逐字稿之次級資料進行分析，對應研究問題二行政機關如何回應網路公民

偏好；第三節則是探討網路公民參與品質對於政府與公民關係帶來何種影響；第

四節則是作為本章小節討論。

一、網路公民參與之提議內容性質

本節將針對公共政策網路參與平台上已成案之提議內容作分析，運用 Excel軟體進行統計次數、百分率，依序分析在該平台上網路公民參與之過程以及所關

注之議題。 (一)、 已成案提議之內容性質

本研究對公共政策網路參與平台上已成案之提議作內容作分析，依前述研究

設計所建構之類目分析如表 7，研究發現 112 件提議中，管制政策類型提議為最多數，其次為分配政策、自我管制政策、重分配政策，可理解大多數民眾基於自

身利益及權益受政府所限制，而提出提議。

表 7 已成案民眾提議內容分析表

政策類型 次數 百分比

管制政策 93 83%

分配政策 10 9%

自我管制政策 6 5%

重分配政策 3 3%

17

總計 112 100.0

資料來源：本研究整理

再進一步探討管制政策類型提議之訴求內容，可發現其訴求針對管制層面的

高低或是政策類型，研究發現政策建議類型以及法規命令修訂類型為最多數，可

得知網路公民參與之下，對於管制政策類型之提議又可分成對於未來公共事務的

建議以及現有法規制度修改兩種主要類型。

表 8 已成案提議訴求類型次數表

已成案提議訴求類型

次數

政策建議 49

法規命令修訂 48

要求政府表達立場 5 行政規則修訂 5 落實法規 2 反對政府政策 2 法律修訂 1 總件數 112

資料來源：本研究整理

二、政府回應公民偏好之特性

(一) 政府部門設置網路參與平台之動機與預期成果 政府建置公共政策網路參與平台之動機與預期成果有提供民眾溝通的管道、政策宣導、蒐集民眾的意見、減少內部溝通成本。

18

1. 提供民眾溝通的管道 民眾的觀感以及社會的輿論也是相當重要， 透過（join） 平臺可以反映出

民眾的心聲，因為一般我們在設定與制定政策的 時候，除了在署裡（D 所屬單位）的網站有一些溝通的管道，比如說留言板 或專區等，如果民眾不常使用這些網站，可能需要一個管道能夠表達意見，我覺得政府提供這個參與平臺是很好的

管道。(D01) 所以現在政府如果提供一個平臺，讓民眾來發聲這樣子。(K02)

我覺得是網路普及化之後，這已經成為一種人民對各種議題表達的管道…。

(N01)

2. 政策宣導

最主要是一般政策會有所謂的政策宣導，但宣導的對象是大眾，而這個平臺

是集結對這個議題有相當關心程度的人，我們對他（使用平臺關心議題者）說明

可以增加溝通的效益。(D02)

3. 蒐集民眾意見

就是從政府部門提供民眾網路參與的部分，像 FB 或是其他的部分，這都可

以蒐集民眾的意見，那主要政府的部分透過民眾網路的參與，可以多方了解就 是

各社會階層的民眾，它能夠知道從民眾的角度，他們的意見是什麼，主要 是這個

部分。(G02)

我會覺得說在政府這方面，它獲得更多的刺激，我覺得過去的就是說比較屬

於被動式的，那現在就變成主動式的去接受刺激，政府不得不再去加快腳步去思

考。(K10)

我的看法是，會認為說，那個應該講國發會它另外成立了這一個平臺，大概

是讓民眾可以參與政府的公共政策的意見，多了一個管道，就是網路的管道，可

能就是網路的普及，那使用網路的民眾的意見，他們可以透過網路的機制來傳達，

就是多一種選擇…。(L03)

19

政府會想說與其等制定的政策，或是政策在民間網路被批評，政府不如自己

架設一個平臺，讓民眾發表相關意見，可以作為一種民眾意見諮詢的管道，是一

種試水溫的方式，就是先拋出風向球，看看民眾的回應，再作為政策規劃的參考…。

(N02)

4. 減少內部溝通成本

因為過去可能就是說，像很多問題，部會遇到的可能就是單方面的就是依照

自己部會角度去處理這樣子，那現在這平臺出來之後，其實就像有些提案已成案

的，就是在檢核就是說由機關主、協辦的時候，那我們會直接很明確的就是說主

辦機關是誰、協辦機關是誰…。(K16)

表 9 受訪者認知概念整理表

代碼

概念

財政部 空保處 國發會 法務部 內政部

營建署

內政部

提供民眾溝

通的管道

V V V V

政策宣導 V

蒐集民眾的

意見

V V V V

減少內部溝

通成本

V

資料來源：本研究整理 (二) 公共政策網路參與平臺為政府部門的行政實務產生何種影響 1. 議題的合法性

我們建議到如有涉及到人民基本權益後，不要放到這個議題裡面去，比如說

憲法賦予人民有受國民教育、納稅與服兵役，假設一個公民他認為說我不要去當

兵，他可能就很容易達成門檻，但是這個不合法，假設一個公民說他就是不要納

稅，也是很容易達成門檻…。(D06)

20

2. 局部性觀點

因為很多提案只有看到局部性的，如果說沒有看到全盤的部分，再去做了解，

只針對不利的部分或是負面的地方去做建議，這種狀況下如果成案的話，雖然行

政機關依法要回應，但是第一個，效益沒有辦法達到原本廣納意見的設計，再來

就是會造成行政機關對於這種浮濫的案子要更疲於奔命，就是要不斷的回應民眾

的想法…。(E01)

可是這如果是涉及到公共議題的時候，就不是考慮到個人的問題了，他要考

慮到整體的最大利益，或是要合乎法律、政策，他要合乎的那些條件當中，符合

那些條件我認為是很專業的事情，不是一般的人它覺得這樣做，政府就要這樣做，

因為政府的考慮因素很多。(L09)

3. 回應與人力負擔

可是剛也討論說因為這種意見有時天馬行空，某種程度如果過度浮濫的話，

就會造成行政部門在回應上或是作業程序上就會有一些負擔…。(E01) 那主要的困難就是現在政府的部門，行政業務已經太龐雜，而且人力不足，

所以就是說還是要透過一些行政程序，譬如說回應民眾的相關意見，這邊人力是

非常嚴重與不足。(G03)

但是我覺得政府的回應能量有限，比方說我們一年就只能回應個二十件，怎

麼辦？可是你很難知道未來會有幾件？(L70)

機關這個部分如果無法有效整合的話，要去耗費這樣人力成本去回應去做處

理，相對的剝奪到機關本身處理的核心業務是甚麼？可能就沒有太多時間去處理

這種東西…。(N06)

那當然也牽扯到一個部分是說，政府沒有那麼多的資源去看每一個這樣的網

路平臺，其實像現在很多公家機關在做一件事，因為現在新聞台太多了，就怕報

一個我們不知道的東西，但是要去回應，所以現在政府有些單位就花了很多的人

力，去隨時去看這種好幾種的新聞台或政論頻道去看，甚至包含網路，其實對於

政府機關來講這是一個負擔。(H26)

4. 雙向溝通在平台上的限制

21

但是勉強說有什麼缺點，就是說我們要做一個完整陳述的這種工具其實並不

是那麼容易，尤其是你一對多，然後要把一個相對複雜的狀況陳述出來，也是會

有一定的難度在。(H04)

5. 內部主、協辦機關分工問題

所以覺得就是遇到一個問題很大的就是說，像是我處理這些主、協辦機關的

時候，很多可能是我們內部主管討論好之後，它很明確就是某某部會協辦機關是

誰，那我們去做檢核同意之後，發 mail 通知之後，但是很多部會會回覆回來，他

就說這個它應該是當協辦，那他們應該由某部會來當主辦，那我覺得這是一個比

較大的問題。(K19)

分案有意見，為什麼交給內政部？那其實還有我們上次開會，還有其他案子

更特殊，我們上次講那個甚麼？(L78) 6. 議題與現行政策產生衝突

有些議題，最近像昨天發生有關國旅卡政策，個很多政策都已經定案， 立場也明確，你人民再提這種案子，會產生無效回應。(N09)

表 10 受訪者認知概念整理表 代碼

概念

財政部 空保處 國發會 法務部 內政部

營建署

內政部

議題的合法

性

V

局部性觀點 V V V

回應與人力

負擔

V V V Ｖ V

議題與現行

政策產生衝

突

V

22

雙向溝通在

平台上的限

制

Ｖ

內部主、協辦

機關分工問

題

Ｖ V

資料來源：本研究整理

三、公民參與之品質與影響

(一) 政府部門對於民眾是否具備專業能力參與之態度 1. 正面態度

這裡第三個問題是民眾的專業能力是不是不足而無法有效參與？我個人看法

是參與的人沒有限制，如果有專業的人民來參與這個機制的話，也許他的政策或

是建議會更有這種參考的價值，畢竟這樣的平臺是廣徵大家的意見，大家都會天

馬行空，一起來想一些好的意見，跟這種一般行政機關把這個案子提到立法院比

較專業的過程和討論機制會有一些距離，但是原來的立意是行政部門能多點管道

跟民間溝通與了解想法。(E01)

這個部分是不會，因為主要民眾，就是要什麼專業能力的問題，因為民眾大

部分都是一般的常識或者是自己本身覺得政府要解決什麼樣的問題，然後去發言，

所以大部分他們都是以自身的觀點去表達他們的意見。(G04)

我覺得倒是其他多看幾個案例的狀況來看，如果相對以後看出來都是理性、

陳述多、講得比較有道理的人，支持也比較（多），至於那些很情緒性的謾罵類型

其實也少的話，如果操作狀況是這樣子的話，這點可能就沒有那麼需要去擔心。

(H07)

到現在我認為是不會，因為我覺得說他們提案提得太離譜，其實我們在第一關審

核機制，就會把他回覆了。(K54)

23

我不擔心，這問題倒不是民眾專業能力不足，而是網路參與者因為個人自身

生活經驗，或政治意識形態，或是對這個議題的利害關係或是喜好、厭惡程度，

或是一些重大事件行為影響，而對於許多政策制度或法令提出相對於個人主觀的

立場、意見，可能看到某個新聞說政府效率不好，然後就覺得政府某個制度有問

題。(N18)

2. 輔導提議人將內容明確化

篩選要把關，那或者是說要有一個輔導的角色，比方說有一個案子它也達到

五千人的門檻，似乎它的理想目標很遠大，也受到很多人的肯定，可是他寫得很

模糊，到底要做甚麼事情，如果能夠很具體，那假設他很模糊，能夠有一個比方

說能夠有個窗口能夠來輔導它呢？(L37) 3. 幫助有限

如果現在的議題比較少，這個幫助到甚麼？比較難講，就是我剛跟您講的，

可能民眾很關心在這個議題的這個面向，他可能覺得制度不公平，制度不合理，

就要刪除或是甚麼的，那是給機關一個角度去思考，就是部分民眾，有一部分民

眾附議，那他的想法主張甚麼，可以作個有個參考依據，但是真正幫助還是很有

限。(N04)

4. 輔導提議人將內容明確化

另外民眾在這平臺所提的意見，趨於零散不完整，或是有時候主題與內容互

相矛盾的，那會產生民眾個別附議的時候，他是否是針對這議題充分了解，還是

按讚的心態，就是這個議題有興趣，就支持？我是為了附議而附議，但是我不知

道它裡面提的內容是甚麼…。(N07)

你要去徵詢提案者他的想法，他除了這個表面上的文字之外，還有沒有其他

的意圖，因為很多民眾他的提案跟他想要表達的不見得是完全一致。(Q)

表 11 受訪者認知概念整理表 代碼

財政部 空保處 國發會 法務部 內政部

營建署

內政部

24

概念

正面態度 V V V V V V

幫助有限 V

議題篩選機

制

V V

輔導提議人

將內容明確

化

V V

資料來源：本研究整理

(二) 提議能夠進入政府機關政策議程所具備之條件 1. 提議原本就在政府議程裡

所以像有的議題如果是說跟政府的政策是比較吻合的，那當然我們會講說已

經在處理或是加速我們處理的速度…。(L11)

他其實只是調整先後順序，簡單講本來那個癌症的用藥的案子，他們本來就

要做，只是不是在第一優先順序。(R)

2. 社會環境

我覺得是那個政策窗吧？就是環境配合的時候，他的言論也受到大家的關

注…。(N70)

3. 機關首長態度

還有首長的立場比較重要，首長不支持，底下承辦人再怎麼做再多的事情，

都是搞不好沒有辦法。(N70)

25

表 12 受訪者認知概念整理表

代碼

概念

財政部 空保處 國發會 法務部 內政部

營建署

內政部 國發會

（第二

場次）

提議原本就

在政府議程

裡

Ｖ V

社會環境 V

機關首長態

度

V

資料來源：本研究整理

26

伍、 結論

本文先回顧電子化民主發展與公民參與相關文獻為基礎，以此發展公民參與

參與能力之指標，並再輔以行政機關承辦人員之訪談內容進行次級資料分析，藉

由分析公民在網路參與公共事務以及集體偏好形成的過程，了解網路公民參與的

過程與模式，進而探討行政機關對於不同的公民偏好所參採之程度差異，了解政

府在不同回應態度所考慮因素，最後藉由前述兩者間的討論，探討網路公民參與

的現狀是否達成理論上所預期的效果。研究發現，網路公民參與公共議題的討論

偏向於管制政策類型，代表基於自身利益或是政府對於目前政策所影響的分配利

益有不同之意見，且在管制政策類型進一步分析之下，以對法規命令以及政策建

議提議為最大多數，前者是對現有制度是否需進一步再管制或是管制範圍有不同

之意見，而後者則是對於政府現有政策方向或是政府應對某一政策事務有所作為

而有進一步建言。而從行政機關承辦人員的訪談內容分析後，可得知藉由建置網

路平台帶來益處以及實務上的困難，在當代開放政府的潮流之下，行政機關預期

藉由網路參與平台提供公民網路參與，可以達成蒐集民意之成效與動向，然而實

務上可能遭遇的困境諸如在人力與行政成本上的負擔、網路公民是否具備足夠的

專業能力、社會外環境對於議題是否支持、組織機關目標以及首長態度等因素，

皆是官僚回應公民偏好過程中所考慮的因素。為了持續提升政府在回應公民參與

之偏好結果，下列幾項建議可作為未來政府在運作與後續相關研究發展之參考面

向，第一，應給予機關與執行人員足夠的資源以及免責環境；第二，政府回應網

路參與機制的再調整；第三，持續深耕開放政府資料以實現社會永續發展。以此

期待政府在電子化民主潮流之下，得以達成實現開放政府之理念。

27

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壹、 前言貳、 文獻探討一、 電子化民主發展背景二、官僚回應公民偏好的特性三、網路公民審議之品質

參、 研究範圍與研究方法一、研究範圍二、內容分析法壹、 內容分析法介紹貳、 類目建構參、 界定分析單位

三、次級資料分析一、網路公民參與之提議內容性質(一)、 已成案提議之內容性質

二、政府回應公民偏好之特性(一) 政府部門設置網路參與平台之動機與預期成果(二) 公共政策網路參與平臺為政府部門的行政實務產生何種影響

三、公民參與之品質與影響(一) 政府部門對於民眾是否具備專業能力參與之態度(二) 提議能夠進入政府機關政策議程所具備之條件

伍、 結論