centralny elektroniczny rejestr wyborców podstawą reform prawa wyborczego

Noty o Autorkach:

Anna Rakowska – doktor nauk prawnych, adiunkt w Centrum Studiów Wyborczych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, sekretarz Rady Programowej Centrum Studiów Wyborczych oraz redakcji czasopisma „Studia Wyborcze”, adwokat.

Marcin Rulka – doktorant w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Łódzkiego, autor kilkunastu publikacji naukowych z zakresu prawa wyborczego, m.in. w „Państwie i Prawie”, „Przeglądzie Sejmowym”, „Przeglądzie Legislacyjnym”, w latach 2009-2010 stypendysta Programu Prawa i Instytucji Demokratycznych w Instytucie Spraw Publicznych.

Centralny elektroniczny rejestr wyborców podstawą reform

prawa wyborczego

Anna RakowskaMarcin Rulka

Wydanie drugie, zmienione.

Redakcja: Barbara Gruszka

© Copyright by Fundacja Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011.

Przedruk materiałów Instytutu Spraw Publicznych w całości lub części możliwy jest wyłącznie za zgodą Instytutu.

Cytowanie oraz wykorzystanie danych empirycznych dozwolone jest z podaniem źródła.

Instytut Spraw Publicznychul. Szpitalna 5 lok. 22

00-031 Warszawatel. +48 022 556 42 99fax +48 022 556 42 62

e- mail: [email protected]

ISBN 978-83-7689-069-2

okladka Centralny elektroniczny 1 1okladka Centralny elektroniczny 1 1 2011-01-28 07:30:162011-01-28 07:30:16

Spis treści

1. Stan obecny – gminne rejestry wyborców . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

2. Obecne wykorzystanie systemu elektronicznego w procesie wyborczym . . . . . . . . . 7

3. Postulaty szerszego wykorzystania technik elektronicznych w procedurze wyborczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

4. Propozycja wprowadzenia centralnego elektronicznego rejestru wyborców . . . . . . . 11

5. Perspektywy reform prawa wyborczego po wprowadzeniu centralnego elektronicznego rejestru wyborców . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

5.1. Umożliwienie wyborcom przerejestrowywania się pomiędzy rejestrami wyborców za pośrednictwem Internetu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

5.2. Umożliwienie oddania głosu za pomocą tradycyjnej karty do głosowania, ale w dowolnym lokalu wyborczym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

5.3. Obsługa całej procedury głosowania za pomocą środków elektronicznych umieszczonych w lokalu wyborczym (e-voting, głosowanie elektroniczne) . . . . 16

5.4. Głosowanie przez Internet (e-voting) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

6. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

4 dr Anna Rakowska, mgr Marcin Rulka

W ostatnim czasie do polskiego prawa wyborczego wprowadzono instytucję głosowa-nia przez pełnomocnika, ułatwiającą osobom w podeszłym wieku oraz niepełnospraw-nym realną możliwość korzystania z konstytucyjnego prawa do głosowania. Kolejne roz-wiązania, wychodzące naprzeciw oczekiwaniom obywateli – tj. dwudniowe głosowanie oraz głosowanie korespondencyjne dla wyborców przebywających za granicą, znalazły się w Kodeksie wyborczym, który został uchwalony przez Sejm RP 5 stycznia 2011 roku1. Instytucje te od kilkudziesięciu już lat są stosowane z powodzeniem w wielu krajach eu-ropejskich i nie tylko. Mimo że wdrożenie wymienionych rozwiązań do polskiego pra-wa wyborczego postulowane było przez wiele lat zarówno w doktrynie konstytucyjnej, jak i przez organizacje pozarządowe, to polski ustawodawca wprowadził je dopiero teraz, kiedy sprawdziły się w innych państwach. Należy też zaznaczyć, że poza reformą, której dokonał Kodeks wyborczy, pozostało wiele innych instytucji, postulowanych w doktrynie, m.in. centralny elektroniczny rejestr wyborców.

Niniejsze opracowanie2 ma na celu przedstawienie postulatu wdrożenia do polskiego prawa wyborczego nowej instytucji – centralnego elektronicznego rejestru wyborców, któ-ry ostatnio jest używany przez coraz większą liczbę państw europejskich. Jego wprowa-dzenie w Polsce może stanowić początek szerokich reform prawa wyborczego, szczególnie w zakresie wykorzystania alternatywnych sposobów głosowania, ułatwiających wyborcy oddanie głosu.

Ocena centralnego elektronicznego rejestru wyborców zostanie przeprowadzona przez porównanie jej z obecnie funkcjonującymi, w żaden sposób ze sobą niepowiązanymi gmin-nymi rejestrami wyborców.

1. Stan obecny – gminne rejestry wyborców

Omawiając problematykę rejestru wyborców należy najpierw wyjaśnić, czym w ogóle jest ta instytucja i kiedy została wprowadzona. Rejestr wyborców powstał w 1993 roku. Wcześniej istniały tylko spisy wyborców, które sporządzane były przed każdym głosowa-niem na podstawie danych z ewidencji ludności. Konstrukcja rejestrów wyborców, opra-cowana na początku lat dziewięćdziesiątych, pomimo upływu niemal dwóch dekad, osta-ła się w niemal niezmienionym kształcie do dziś.

Na podstawie obecnie obowiązującej regulacji prawnej rejestr wyborców jest to zbiór danych, dotyczących osób posiadających prawo do głosowania w jakichkolwiek wybo-rach, ma on charakter stały i prowadzony jest przez gminę. Należy zauważyć, że w Pol-sce, w odróżnieniu od niektórych państw, obok rejestru istnieją również spisy wyborców, które sporządzane są na potrzeby konkretnego głosowania (wyborów lub referendum) i umieszcza się w nich jedynie osoby mające prawo do głosowania w tychże wyborach (re-ferendum). Istnienie rejestru wyborców i spisów wyborców jako dwóch odrębnych doku-mentów było w latach dziewięćdziesiątych uzasadnione tym, że krąg podmiotów – fi gu-rujących w obu tych wykazach – nie był tożsamy, gdyż w spisach wyborców umieszczano nie tylko obywateli polskich stale zamieszkujących na obszarze danej gminy i posiadają-cych czynne prawo wyborcze, ale także zameldowanych na terenie danej gminy na pobyt

1 http://orka.sejm.gov.pl/opinie6.nsf/nazwa/1568_u/$fi le/1568_u.pdf (dostęp 19.01.2011).2 Opracowanie opiera się na stanie prawnym na dzień 19.01.2011 roku.

Centralny elektroniczny rejestr wyborców podstawą reform prawa wyborczego 5

czasowy trwający ponad dwa miesiące i obejmujący dzień wyborów3. Obecnie nawet jeśli obywatel zamelduje się na pobyt czasowy, to musi złożyć odrębny wniosek o wpisanie do rejestru lub spisu wyborców. Nie wydaje się to dobrym rozwiązaniem, gdyż co do za-sady osoby, które zameldowane są czasowo w danej gminie, przebywają w okresie za-meldowania na pobyt czasowy właśnie na jej terenie (co jest zresztą warunkiem rejestracji na pobyt czasowy), a nie w miejscu stałego zamieszkiwania. Należy zauważyć, że wybor-cy rzadko podejmują starania w celu wpisania do spisu wyborców w miejscu zameldowa-nia na pobyt czasowy.

Obecnie osoby czasowo zameldowane nie są ujmowane w spisach sporządzanych na potrzeby tych wyborów, w których nie obowiązuje cenzus domicylu, tj. wyborów ogól-nokrajowych. Różny spis osób w tych dokumentach wynika jednak z istnienia tzw. obwo-dów zamkniętych (szpitale, zakłady pomocy społecznej, zakłady karne i areszty śledcze). Należy również zwrócić uwagę, że w obwodach tworzonych dla wyborców przebywają-cych za granicą nie ma rejestru wyborców, a tworzone są jedynie spisy. To sprawia, że za-sadne i konieczne jest zarówno stałe prowadzenie rejestrów, jak i tworzenie ad hoc na po-trzeby konkretnych wyborów spisów wyborców.

Rejestr wyborców prowadzi się na podstawie istniejącej w gminach ewidencji ludności w systemie informatycznym lub w formie kartoteki (zależy to od sposobu prowadzenia tej ewidencji w danej gminie). Oznacza to, że każdy obywatel polski spełniający warun-ki wymagane do posiadania czynnego prawa wyborczego umieszczany jest w rejestrze automatycznie, bez konieczności podejmowania przez niego jakichkolwiek starań. Każda gmina prowadzi własny rejestr wyborców, który nie jest agregowany w jeden rejestr cen-tralny. Spisy wyborców dla wszystkich obwodów sporządzane są najpóźniej w 14 dniu przed dniem wyborów. Następnie, aż do dnia poprzedzającego dzień wyborów, w związ-ku ze zmianą miejsca pobytu wyborców, podlegają one aktualizacji. Usuwanie ze spisu wyborców następuje odręcznie, co sprzyja pomyłkom, tworząc go nieczytelnym i podat-nym na potencjalne nadużycia.

Przyjęta konstrukcja systemu rejestru i spisów wyborców być może sprawdzałaby się, gdyby nie fakt, że w dobie globalizacji coraz więcej osób podróżuje, czy też czasowo lub na stałe zmienia miejsce zamieszkania. Mając na uwadze konieczność poszanowania kon-stytucyjnej zasady powszechności prawa wyborczego władze państwowe mają obowiązek zagwarantowania wszystkim osobom posiadającym prawo do głosowania możliwość jego realizacji. Za w pełni zasadne należy dlatego uznać wprowadzenie przez ustawodawcę możliwości wpisania się do rejestru wyborców dobrowolnie. Ordynacja wyborcza do Sej-mu RP i Senatu RP (dalej: OSS)4 dopuszcza możliwość wpisania się do rejestru przez wy-borców, którzy nie znajdują się w ewidencji ludności gminy prowadzącej dany rejestr, ale którzy:

− stale zamieszkują na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały oraz− stale zamieszkują na obszarze gminy pod innym adresem aniżeli adres ich zameldo-

wania na pobyt stały na obszarze tej gminy5.Obywatele korzystający z tej możliwości powinni jednak pamiętać o art. 147 Kodek-

su wykroczeń, który penalizuje niedopełnienie obowiązku meldunkowego, przewidując

3 K. Skotnicki: Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000, s. 139.4 Ustawa z 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rze-

czypospolitej Polskiej; Dz.U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360 z późn. zm.5 Zob. art. 10 Kodeksu wyborczego.


za to wykroczenie karę ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. W § 2 arty-kuł ten zaś stanowi, że kto będąc do tego obowiązany nie zawiadamia właściwego organu o niedopełnieniu przez inną osobę ciążącego na niej obowiązku meldunkowego, podle-ga karze grzywny albo karze nagany6. Można zatem stwierdzić, że skorzystanie z prawa do wpisania się do rejestru wyborców zagwarantowanego przez OSS jest jednocześnie pe-nalizowane przez Kodeks wykroczeń, a złożenie wniosku o dopisanie do rejestru stanowi swoistą „samodenuncjację”. Tworzy to poważną niespójność w systemie prawa. Powstaje pytanie, czy urzędnicy przyjmujący wnioski o wpisanie do rejestru wyborców, zobowiąza-ni przepisami Kodeksu wykroczeń, informują właściwy organ o niedopełnieniu obowiąz-ku meldunkowego i czy nie jest to sprzeczne z zasadą powszechności prawa wyborczego? Jest to istotna ułomność obowiązującej regulacji prawnej, pokazująca wady obecnej kon-strukcji rejestrów wyborców.

Należy również pamiętać o innej, nie mniej ważnej konstytucyjnej zasadzie prawa wy-borczego, jaką jest zasada równości (każdy wyborca dysponuje taką samą liczbą głosów). Dlatego też przepis art. 11 ust. 2 OSS stanowi, że można być ujętym tylko w jednym reje-strze. Gwarancją zasady równości są funkcjonujące procedury wymiany informacji mię-dzy gminami, mające w założeniu zapobiegać wpisaniu wyborcy w rejestrach wyborców dwóch lub większej liczby gmin, zyskując przez to możliwości oddania więcej aniżeli jednego głosu. Przepis art. 13 ust. 2 OSS stanowi, że o wpisaniu wyborcy do rejestru nie-zwłocznie zawiadamia się urząd gminy właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamel-dowania wnioskodawcy na pobyt stały w celu skreślenia go z rejestru tej gminy.

Praktyka pokazuje jednak, że funkcjonujący system wymiany informacji nie działa do-brze, gdyż zdarzają się przypadki, kiedy to wyborca może oddać dwa, a nawet trzy głosy7. Sytuacja taka może w szczególności dotyczyć osób młodych, które często mają stałe miej-sce zamieszkania w mniejszym mieście lub na wsi, studiują w dużym mieście, gdzie mogą wpisać się do rejestru wyborców, a przed wyborami udają się za granicę do pracy czy też na wymianę studencką, otrzymując tym samym możliwość złożenia do konsula wniosku o wpisanie do spisu wyborców za granicą. Przy sprawnie funkcjonującym systemie wy-miany informacji najpierw duża gmina powinna poinformować gminę małą o umieszcze-niu wyborcy w prowadzonym przez nią rejestrze wyborców, w związku z czym ta druga gmina powinna takiego wyborcę wykreślić ze swojego rejestru, następnie zaś konsul po-winien poinformować gminę miejsca zamieszkania (ujęcia w rejestrze) wyborcy w kraju o dopisaniu danej osoby do spisu wyborców sporządzonym dla obwodu zagranicznego, a gmina ta powinna spowodować wykreślenie takiego wyborcy ze sporządzonego w kraju spisu. Wystarczy jednak, że urzędnik zapomni wysłać zawiadomienie i wyborca pozosta-wać będzie w więcej niż jednym rejestrze (spisie) wyborców. Co prawda, Państwowa Ko-misja Wyborcza (PKW) przez delegatury Krajowego Biura Wyborczego sprawuje nadzór nad prowadzeniem i aktualizowaniem rejestrów wyborców, jednak ograniczone zasoby

6 Ustawa z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, Dz.U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 z późn. zm.7 Problem podwójnego głosowania występuje również w na poziomie europejskim, w wyborach do Par-

lamentu Europejskiego. Utworzony bowiem na potrzeby tychże wyborów system elektronicznej wymiany informacji między państwami członkowskim nie jest sprawny, dlatego też proponuje się wprowadzenie cen-tralnego elektronicznego rejestru wyborców wszystkich obywateli Unii Europejskiej. J. Toplak: European Par-liament Elections and the Uniform Election Procedure, s. 28 (http://www.enelsyn.gr/papers/w3/Paper%20by%20Jurij%20Toplak.pdf).


(ludzie i środki przeznaczone na ten cel) nie pozwalają na regularne kontrole prawidłowo-ści prowadzenia rejestrów.

Do zachowania zasady równości nie przyczyniają się niestety postanowienia rozporzą-dzenia regulującego kwestie prowadzenia rejestru wyborców8. W rozporządzeniu, ustana-wiając obowiązek niezwłocznego przekazywania zawiadomienia, nie wskazano konkret-nego terminu oraz sposobu, co pozwala gminom na dowolność w tym zakresie. Dlatego też PKW zasadnie postuluje doprecyzowanie obowiązku niezwłocznego przekazywania zawiadomień, wskazując, że powinny one być przekazane nie później niż w ciągu 48 go-dzin oraz że ma się to odbywać drogą elektroniczną9.

Należy również pamiętać, że nawet po sporządzeniu spisu wyborców na podstawie re-jestru wyborców, co jest czynione najpóźniej na 14 dni przed dniem głosowania, istnieje możliwość dopisania się do listy. Zgodnie z art. 19 OSS wyborca przebywający czasowo na obszarze gminy w okresie obejmującym dzień wyborów oraz wyborca nigdzie nieza-mieszkujący jest dopisywany do spisu wyborców na swój wniosek wniesiony do urzędu gminy najpóźniej w 10 dniu przed dniem wyborów10. W tym samym terminie spływają wykazy osób przebywających w obwodach zamkniętych w dniu wyborów. Należy wska-zać na istotną ułomność istniejącego systemu wymiany informacji, którą jest trudność weryfi kacji podanego we wniosku o wpisanie do rejestru czy dopisanie do spisu adresu ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały poza obszarem gminy, szczególnie je-śli wyborca poda, że nie posiada miejsca zamieszkania. Wynika z tego, że wyborca może swobodnie dopisać się do gminnego rejestru wyborców nowego miejsca zamieszkania, zy-skując możliwość oddania więcej niż jednego głosu w tych samych wyborach.

Należy zauważyć, że nowo uchwalony Kodeks wyborczy w zasadzie powtarza dotych-czas obowiązujące rozwiązania. Nadal mają istnieć rejestry wyborców, prowadzone przez gminy jako zadania zlecone (art. 18 § 12) oraz sporządzane na ich podstawie spisy wybor-ców (art. 18 § 4 i art. 26). Nie zmieniają się także co do zasady dotychczasowe rozwiąza-nia, dotyczące dopisywania wyborców do spisów i rejestrów, wymiany informacji między gminami oraz okresowego zawiadamiania organów wyborczych o liczbie wyborców obję-tych rejestrem11.

2. Obecne wykorzystanie systemu elektronicznego w procesie wyborczym

W obowiązujących rozwiązaniach regulujących funkcjonowanie systemu rejestru i spi-sów wyborców wyraźnie można zauważyć brak wykorzystania możliwości elektroniczne-go przesyłania danych. System elektroniczny jest już jednak wykorzystywany na innych etapach procesu wyborczego. Biorąc pod uwagę temat ekspertyzy, należy przede wszyst-

8 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rejestru wyborców oraz try-bu przekazywania przez Rzeczypospolitą Polską innym państwom członkowskim Unii Europejskiej danych zawartych w rejestrze z dnia 11 marca 2004 roku (Dz. U. Nr 42, poz. 388 z późn. zm.).

9 Informacja o realizacji przepisów ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypo-spolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w wyborach przeprowadzonych w dniu 21 października 2007 r. wraz z propozycjami ich zmian, pkt 5.

10 Kodeks wyborczy skraca ten termin do 5 dni.11 Rejestry wyborców regulowane są w Rozdziale 4, spisy zaś – w Rozdziale 5 Kodeksu wyborczego.


kim odnotować, że 19 stycznia 2009 roku Witold Drożdż – Podsekretarz Stanu MSWiA i Kazimierz Wojciech Czaplicki – Kierownik Krajowego Biura Wyborczego podpisali po-rozumienie w sprawie uruchomienia usługi udostępnienia rejestru wyborców na elek-tronicznej Platformie Usług Administracji Publicznej (ePUAP). Na razie chodzi jedynie o udostępnienie obywatelom rejestru wyborców. Obecnie niektóre gminy samodzielnie wprowadzają zaproponowane udogodnienia12. Dla przykładu, w gminie Słupca, aby uzy-skać informację, czy w rejestrze wyborców widnieje dany obywatel, należy:• posiadać konto na platformie ePUAP (konto jest bezpłatne) [http://epuap.gov.pl/wps/

portal/epuap]• po zalogowaniu się na platformie ePUAP wyszukać Urząd Gminy Słupca korzystając

z podziału terytorialnego lub w kategorii „Wybory i referenda” lub przez bezpośredni link

• wypełnić wniosek o udostępnienie rejestru wyborców, podpisać go elektronicznym podpisem kwalifi kowanym i wysłać do Urzędu Gminy Słupca.Po zweryfi kowaniu informacji właściwy merytorycznie pracownik urzędu tej gminy

przesyła odpowiedź do wnioskodawcy13.Każdy urząd gminy, posiadający Elektroniczną Skrzynkę Podawczą na ePUAP, może

zainstalować przygotowaną usługę i udostępnić ją obywatelom z pomocą elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej14. Wprowadzona procedura wydaje się jednak wciąż zbyt skomplikowana i uciążliwa, przede wszystkim z powodu słabej dostępności podpisu elektronicznego.

Należy także wskazać, że aby wspomóc pracę organów wyborczych związaną z obsłu-gą wyborów i referendów, funkcjonuje powstała na zamówienie KBW elektroniczna tzw. „Platforma Wyborcza”, która służy do: przygotowania i przeprowadzenia zadań umożli-wiających sprawne i poprawne ustalenie wyników głosowania, wyników wyborów i refe-rendów, wykonywania zadań dotyczących nadzoru nad organami wyborczymi niższego szczebla, sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego oraz sprawowa-nia nadzoru nad prowadzeniem rejestru wyborców. W jej skład wchodzi kilka podsyste-mów, w tym: podsystem bezpiecznej komunikacji i autoryzacji (BKA)15, centralna baza da-nych (CBD)16, podsystem centralny17, podsystemy do obsługi wyborów i referendów oraz kalkulatory wyborcze dla komisji obwodowych dla każdego rodzaju wyborów18.

12 http://www.e-puap.mswia.gov.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=261&Itemid=1 (dostęp 29.12.2010).

13 http://www.gmina.slupca.pl/pl/index.php?option=content&task=view&id=352. Inne gminy, które przewidują taką możliwość to m.in.: Kraków-Krowodrza, Biłgoraj, Dłutów, Jasło, Kąty Wrocławskie, Często-chowa, Sławoborze, Stanisławów, Sobótka czy Dąbrowa Chełmińska i wiele innych (zob.: http://epuap.gov.pl/wps/portal, dostęp 29.12.2010).

14 http://www.e-puap.mswia.gov.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=261&Itemid=1 (dostęp 29.12.2010).

15 Służący do przesyłania danych łączący zespoły Krajowego Biura Wyborczego z 49 delegaturami KBW.16 Składający się z: bazy geografi i wyborczej (GW), bazy operacyjnej (BO), do przechowywania informa-

cji w procesie obsługi wyborów i referendów oraz bazy archiwalnej (ABW) do przechowywania wyników głosowania oraz wyników wyborów i referendów (od 2000 r.).

17 Wspomagający pracę zespołów i delegatur KBW oraz organów wyborczych.18 http://www.pixel.com.pl/strony/index.php/wybory/20-platforma-wyborcza.html (dostęp 29.12.2010).


Jeśli chodzi o aktualne praktyczne wykorzystanie techniki elektronicznej w wyborach, to obecnie znajduje ona zastosowanie w szczególności19:

1) w pracach przygotowawczych przed dniem wyborów w gminie – do wprowadzenia do systemu informatycznego lub przekazania właściwej okręgowej komisji wyborczej da-nych o podziale gminy na obwody głosowania;

2) w zakresie przyjmowania przez komisje wyborcze zgłoszeń kandydatów i list kan-dydatów, do przyjmowania zawiadomień o utworzeniu komitetów wyborczych i innych czynności rejestracyjnych;

3) przy wprowadzaniu liczby wyborców, którym wydano karty do głosowania w trak-cie głosowania i przekazania tych danych Państwowej Komisji Wyborczej za pośredni-ctwem publicznej sieci elektronicznego przekazywania danych;

4) przy ustalaniu wyników głosowania w obwodzie oraz ich przekazaniu bezpośrednio przez komisję wyborczą w zakresie m.in. sprawdzenia arytmetycznej poprawności usta-lonych wyników głosowania w obwodzie oraz sporządzenia projektu protokołu głosowa-nia w obwodzie, sporządzenia kopii danych o wynikach głosowania w obwodzie na elek-tronicznym nośniku danych, przekazywania danych o wynikach głosowania w obwodzie za pośrednictwem publicznej sieci elektronicznego przekazywania danych;

5) przy sprawdzaniu arytmetycznej poprawności ustalonych wyników głosowania w obwodzie nieobjętym wsparciem informatycznym;

6) przy ustaleniu przez komisję wyborczą zbiorczych wyników głosowania w zakresie

kontroli poprawności ustalenia wyników głosowania w obwodach oraz wprowadzenia wyników głosowania ustalonych przez obwodowe komisje wyborcze nieobjęte wsparciem informatycznym,

7) przy ustalaniu przez Państwową Komisję Wyborczą wyników głosowania i wyniku wyborów w zakresie sprawdzenia prawidłowości ustalenia przez komisje wyborcze zbior-czych wyników głosowania, sporządzenia komunikatu o zbiorczych wynikach głosowa-nia, ustalenia wyników głosowania, sporządzenia projektów protokołu wyników głosowa-nia oraz uchwały o wyniku wyborów, sporządzenia projektu obwieszczenia o wynikach głosowania i wyniku wyborów.

Słusznie zatem Andrzej Piotrowski, dyrektor Instytutu eGospodarki Centrum im. Ada-ma Smitha, wskazuje że „zaplecze wyborów zostało już wiele lat temu zinformatyzowane, to czego nadal brakuje, to ostatnie ogniwo, czyli bezpośredni kontakt systemu informa-tycznego z wyborcą”20.

3. Postulaty szerszego wykorzystania technik elektronicznych w procedurze wyborczej

Także Państwowa Komisja Wyborcza dostrzega konieczność wprowadzania regulacji prawnych, ułatwiających nie tylko administracji wyborczej, ale także wyborcy załatwienie

19 Zob. np.: Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie zasad i spo-sobu wykorzystania elektronicznego systemu przesyłania i przetwarzania danych o wynikach głosowania i wynikach wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 20 czerwca 2010 roku.

20 http://www.computerworld.pl/news/83119/Kiedy.zaglosujemy.przez.internet.html (dostęp 30.12.2010).


określonych spraw przy wykorzystaniu techniki informatycznej, proponując wprowadze-nie takich rozwiązań, jak:

− możliwość elektronicznego złożenia wniosku o wpisanie wyborcy do rejestru lub spi-su wyborców, przy jednoczesnym skróceniu terminu na złożenie wniosku o wpisanie wyborcy do spisu wyborców w miejscu jego pobytu z 10 do 5 dni,

− elektronicznego sprawdzenia, czy wyborca fi guruje w rejestrze lub w spisie wybor-ców,

− elektronicznego przesłania do urzędu gminy upoważnienia do odbioru zaświadcze-nia o prawie do głosowania przez osobę upoważnioną,

− możliwości wydania zaświadczenia o prawie do głosowania przez urząd gminy w miejscu pobytu wyborcy, jeżeli urząd gminy w miejscu stałego zamieszkania wy-borcy elektronicznie prześle informację, że wyborca złożył wniosek o wydanie takie-go zaświadczenia21.

Należy zauważyć, że wymienione propozycje bezpośrednio czy też pośrednio dotyczą systemu rejestru i spisów wyborców, gdyż istnienie instytucji zaświadczeń do głosowania wynika li tylko z braku elektronicznego systemu przesyłu danych między gminnymi re-jestrami wyborców. I to właśnie na tym obszarze procedury wyborczej istnieją najszersze możliwości wykorzystania technik elektronicznych.

Dużo dalej posunięte plany w zakresie wykorzystania środków elektronicznych w pro-cesie wyborczym – jak wynika ze Strategii Rozwoju Społeczeństwa Informacyjnego w Pol-sce do 2013 roku22 – ma rząd polski. Jednym z założeń Strategii jest bowiem umożliwienie głosowania w wyborach lokalnych i krajowych z zastosowaniem technologii informacyj-nych i komunikacyjnych (e-voting) oraz upowszechnienie form demokracji lokalnej (inicja-tyw obywatelskich i referendów) z wykorzystaniem kanałów elektronicznych.

Zestawiając propozycje PKW i propozycje rządowe nasuwa się wniosek, że PKW jest ostrożna w swych planach23, a rząd – zdecydowanie bardziej śmiały.

Odnosząc się do planów rządowych należy zauważyć, że jakkolwiek w 2008 roku, kie-dy to opracowywano Strategię, najwięksi optymiści mogli uznać wprowadzenie e-votingu do 2013 roku za wykonalne, to obecnie wydaje się, że cel ten nie jest do osiągnięcia w wy-znaczonym terminie. Zapóźnienie Polski nie tylko w stosunku do krajów Europy Zachod-niej, ale i również do części państw naszego regionu (np. Estonii) w kwestii wykorzystania elektronicznej administracji i szerzej rozumianego e-governmentu oraz wprowadzania uła-twień dla wyborców jest ogromne. Takie instytucje, jak głosowanie przez pełnomocnika czy głosowanie korespondencyjne stosowane są w wielu krajach Europy od kilkudziesię-ciu lat, podczas gdy w Polsce dopiero obecnie zyskują uznanie w oczach ustawodawcy. W związku z tym wydaje się, że najpierw należałoby wprowadzić mechanizmy prostsze, sprawdzone w innych państwach, a dopiero później zająć się e-votingiem.

21 Informacja, pkt 9. 22 http://www.mswia.gov.pl/download.php?s=56&id=6137 (dostęp 30.12.2010).23 Niektóre z jej postulatów, jak np. możliwość elektronicznego sprawdzenia, czy wyborca fi guruje w re-

jestrze lub w spisie wyborców przez dostęp za pośrednictwem platformy ePUAP, bywa już stosowana. Nie-które też, jak np. skrócenie terminu na złożenie wniosku o dopisanie do spisu – zostały uwzględnione w Ko-deksie wyborczym.


4. Propozycja wprowadzenia centralnego elektronicznego rejestru wyborców

Korzyści z gromadzenia danych w centralnych rejestrach wydają się oczywiste, dopiero jednak od niedawna wraz z rozwojem sektora ICT (Technologii Informacyjnych i Komu-nikacyjnych, Information and Communications Technology) tworzone są w administracji cen-tralne rejestry państwowe, np. Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców, Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności24. Prowadzone są również prace nad wprowa-dzeniem kolejnych, choćby Centralnego Rejestru Podatników. Warto tutaj zacytować frag-ment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, odnoszącego się do negatywnych konsekwencji braku centralnego rejestru prowadzonego do celów podatkowych: „Aparat podatkowy nie wytworzył (…) właściwego systemu przetwarzania danych, ich odpowied-niego agregowania oraz przesyłania między organami tych samych i różnych szczebli. W tym tkwi słabość efektywności jego działania, a nie w braku narzędzi pozwalających na uzyskanie informacji”25. Przytoczony passus bardzo dobrze oddaje wagę centralne-go rejestru do sprawnego funkcjonowania administracji. Sposobem utworzenia central-nego rejestru obejmującego najważniejsze dane dotyczące obywateli jest wprowadzenie na mocy ustawy o ewidencji ludności z 24 września 2010 roku26 nowego rejestru PESEL, który jest centralnym zbiorem danych, obejmuje dane z wielu innych spisów i pełni rolę nadrzędną wobec innych rejestrów centralnych. Dane z PESEL są przekazywane do reje-strów mieszkańców oraz do innych rejestrów centralnych. Dane między rejestrami mają być przekazywane elektronicznie.

Zastanawiać musi natomiast brak działań w kierunku utworzenia centralnego rejestru wyborców, szczególnie, że taki brak jest bardzo odczuwalny i rodzi dodatkowe obowiąz-ki dla gmin, które muszą co kwartał przesyłać do PKW informację o liczbie wyborców ujętych w rejestrze wyborców. Dane te są potrzebne m.in. do ustalania limitu wydatków w kampanii wyborczej. PKW przed każdymi wyborami do Sejmu i Senatu wydaje komu-nikat w sprawie liczby wyborców, ujętych w spisach wyborców, ponadto raz na kwartał podaje informacje o liczbie wyborców objętych rejestrem wyborców w gminie. Do PKW trafi ają jednak jedynie dane dotyczące liczby wyborców ujętych w rejestrach wyborców, a nie ich wykaz, dlatego też nie ma ona możliwości wychwycenia wyborców znajdujących się w kilku rejestrach. W efekcie, jeśli gmina wpisująca wyborcę do rejestru nie dopełni obowiązku przesłania informacji o tym fakcie do gminy jego miejsca stałego zamieszki-wania, wyborca taki na stałe będzie się znajdował w dwóch rejestrach wyborców i będzie mógł głosować dwa razy w każdych wyborach.

Jeśli chodzi o konstrukcję postulowanego centralnego elektronicznego rejestru wybor-ców, wydaje się, że powinien on zostać utworzony na podstawie danych z rejestrów gmin-

24 W latach 2005–2008 zrealizowano program Zintegrowanego Systemu Informatycznego PESEL2 (ZSI PESEL2) jako rejestru referencyjnego dla ewidencji ludności w ramach budowy nowoczesnej infrastruktury informacyjnej państwa. Program PESEL2 miał charakter kompleksowy, obejmował bowiem zmiany prawa, rozwiązań organizacyjnych i infrastruktury technicznej. System PESEL2 polegał na zintegrowaniu i przebu-dowie już istniejących rejestrów państwowych i pełnieniu przez nie funkcji rejestrów referencyjnych (zob. więcej: http://cpi.mswia.gov.pl/portal/cpi/37/319/Pesel2.html, dostęp 29.12.2010).

25 Wyrok z dnia z dnia 20 listopada 2002 roku, sygn. akt K 41/02.26 Dz.U. z 2010 r. Nr 217, poz. 1427.


nych i byłby nimi na bieżąco zasilany i aktualizowany. Należałoby zachować obecnie obo-wiązujący rejestr gminny, tyle że z wyraźnym wskazaniem, że jest on prowadzony jedynie w formie elektronicznej i jest „odbiciem” rejestru centralnego.

Konstrukcja i przepływ informacji między centralnym a gminnymi rejestrami wyborców

Konstruując polski centralny elektroniczny rejestr wyborców można posiłkować się do-świadczeniami innych państw, gdyż rejestr taki już funkcjonuje m.in.: w Chorwacji, Fin-landii, Grecji, Portugalii czy Serbii, a także w Bośni i Hercegowinie27. W ostatnim z wy-mienionych, po nowelizacji prawa wyborczego, w 2006 roku po raz pierwszy zastosowano elektroniczny rejestr wyborców, z którego ściągane są listy wyborców. Listy te powstają na podstawie istniejącej Państwowej Cywilnej Bazy Danych (CIPS), uzupełnianej przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. Każdy obywatel, który ukończył 18 lat, zobowiązany jest do zarejestrowania się w systemie, po czym wydawana mu jest karta identyfi kacyjna, która pełni różne funkcje (dowodu osobistego, paszportu, prawa jazdy, dokumentu ustale-nia renty lub emerytury), w tym również karty wyborczej. Każdy obywatel zarejestrowany w systemie jest automatycznie dopisywany do rejestru wyborczego, a następnie włączany do okręgu wyborczego, w którym ma stałe miejsce zamieszkania28.

Z kolei w Finlandii elektroniczny rejestr osób uprawnionych do głosowania tworzony jest przez Centrum Rejestracji Ludności nie później niż 46 dni przed dniem głosowania. Dane w nim zawarte są dostępne do wglądu w lokalnym urzędzie rejestracyjnym. Każda osoba wpisana do rejestru jest powiadamiana pisemnie o prawie do głosowania nie póź-niej niż 24 dni przed dniem wyborów i ma czas na zgłoszenie ewentualnych wniosków o jego sprostowanie. Począwszy od południa 12 dnia przed dniem wyborów, rejestr nie może już być zmieniony29.

Warto również zwrócić uwagę na rozwiązania przyjęte w Słowenii. Tam bowiem od 2005 roku istnieje centralny elektroniczny rejestr praw wyborczych, który zawiera m.in. dane dotyczące sposobu wykonywania praw wyborczych przez obywateli, np. czy wy-dano im kartę do głosowania pocztowego, czy zdecydowali się głosować w placówkach dyplomatycznych za granicą, a także dane dotyczące udzielenia poparcia kandydatom, czy poparcia inicjatywy przeprowadzenia referendum. Informacja o aktywności wybor-czej jest więc pełna i w każdej chwili dostępna. Rejestr ten jest bezpośrednio powiąza-ny z danymi dotyczącymi miejsca zamieszkania, rejestru zgonów, urodzeń i małżeństw i jest w związku z tym na bieżąco aktualizowany30.

27 D. Dziewulok, M. Pol: Centralny Rejestr Wyborców, „Analizy BAS”, 2009, nr 9, s. 2–3.28 Prawo wyborcze w Bośni i Hercegowinie, w: S. Grabowska, R. Grabowski (red.): Prawo wyborcze na urząd

prezydenta w państwach europejskich, Kraków 2007, s. 47.29 http://www.fi nlex.fi /en/laki/kaannokset/1998/en19980714.pdf, art. 18-29 (dostęp 31 grudnia 2010).30 D. Dziewulok, M. Pol, tamże, s. 6.

Centralny

elektroniczny

rejestr wyborców

2479 gminnych

rejestrów

wyborców


Podsumowując przegląd rozwiązań z różnych państw, należy zauważyć, że centralny re-jestr wyborców bywa różnie rozumiany: jako główny spis wyborców prowadzony przez po-wołaną do tego instytucję centralną, zbierającą dane od władz lokalnych; jako spis obywateli uprawnionych do głosowania, będący podzbiorem krajowego systemu ewidencji ludności albo też jako całkowicie odrębny rejestr, zbudowany specjalnie dla potrzeb wyborów31.

Zalety centralnego rejestru wyborców sprawiają, że w wielu państwach, które takie-go rejestru jeszcze nie mają, trwają prace nad jego utworzeniem. Przykładem może być Wielka Brytania. W kraju tym rejestracja wyborców jest prowadzona przez lokalne biura rejestracji wyborców i nie istnieje scentralizowany urzędowy rejestr wyborczy dostępny w trybie online. Od roku 2004 podejmowane są jednak starania nad stworzeniem skoor-dynowanego rejestru wyborców, dostępnego elektronicznie w trybie online (Co-ordinated Online Register of Electors <CORE>). Docelowo CORE ma służyć wyborcom do sprawdze-nia, czy są umieszczeni w rejestrze, a także stanowić podstawę do wnioskowania o zmia-nę danych zawartych w rejestrze. W Wielkiej Brytanii przyczynkiem do podjęcia prac nad wprowadzeniem centralnego rejestru elektronicznego był raport Centralnej Komisji Wy-borczej (Electoral Commission), gdzie wskazano, że jakkolwiek rejestry lokalne powinny zostać zachowane, to dane z nich powinny jednocześnie spływać do rejestru centralnego. Wady braku centralnego rejestru wyborców dostrzegła również Organizacja Bezpieczeń-stwa i Współpracy w Europie, która w raporcie na temat wyborów z 2005 roku wskazała, że „ogólnokrajowa baza zarejestrowanych wyborców może być użytecznym narzędziem wykrywania oraz zapobiegania przypadkom rejestracji w wielu rejestrach lokalnych”32.

W raporcie OBWE, dotyczącym polskich wyborów parlamentarnych z 2007 roku33, co prawda nie zarekomendowano wprowadzenia centralnego rejestru wyborców, jednak-że postulat sformułowany wobec brytyjskiego prawa wyborczego w pełni można odnieść również do Polski. Wydaje się, że polska administracja wyborcza zdaje sobie sprawę z ko-nieczności wprowadzenia centralnego rejestru wyborców, który dziś nie może być inny niż „elektroniczny”. Potwierdzają to słowa Kierownika Krajowego Biura Wyborczego – Kazimierza W. Czaplickiego: „KBW podejmuje próby związane z wprowadzeniem gło-sowania elektronicznego. Podstawowym tego instrumentem ma być właśnie elektroniczny rejestr wyborców. To on ma umożliwić sprawdzenie, czy dana osoba ma prawa wyborcze, zagłosowanie z każdego miejsca w kraju i zarejestrowanie głosu, tak aby uniemożliwić głosowanie podwójne”34.

Podsumowując tę część rozważań można wskazać na dwie podstawowe korzyści, jakie przyniesie utworzenie centralnego elektronicznego rejestru wyborców:1. Wyeliminowanie przypadków wielokrotnego głosowania. 2. Wprowadzenie ułatwień dla wyborców, szczególnie przez stworzenie bazy do wpro-

wadzenia głosowania elektronicznego, a nawet głosowania przez Internet.Odnosząc się do pierwszej z wymienionych korzyści należy zauważyć, że przypad-

ki wielokrotnego głosowania w praktyce są bardzo rzadkie, gdyż najczęściej wyborcy po prostu nie wiedzą, że znajdują się np. w dwóch spisach wyborców i mogą oddać dwa

31 Tamże, s. 1.32 http://www.osce.org/documents/odihr/2005/08/15921_en.pdf.; podobną uwagę OBWE przedstawi-

ło w raporcie z wyborów przeprowadzonych w 2010 roku.33 http://www.osce.org/odihr/elections/poland/item/3121734 Dyskusja panelowa: jak zmodernizować system wyborczy, by stał się „przyjazny” obywatelowi, http://www.

isp.org.pl/fi les/11846280840463438001134052941.pdf


ważne głosy w jednych wyborach. Niemniej jednak z punktu widzenia zasady równości w znaczeniu formalnym, stworzenie centralnego elektronicznego rejestru wyborców by-łoby bardzo ważną gwarancją tejże zasady. Stanie się tak wówczas, gdy wszystkie dane dotyczące wyborców, mających prawo do głosowania, umieszczone zostaną w jednym sy-stemie. Tylko bowiem system pełny, w którym znajdą się wszyscy wyborcy posiadający prawo do głosowania, zapewni, że przypadki wielokrotnej rejestracji nie będą występo-wać. To pozwoli na zlikwidowanie obowiązującego, nieprzystającego do obecnych cza-sów, systemu wymiany informacji między gminami. W takim przypadku konieczne było-by więc także utworzenie stałego rejestru wyborców przebywających za granicą.

Dużo bardziej doniosła wydaje się druga korzyść, czyli wprowadzenie usprawnień w głosowaniu dla wyborców. Wprowadzanie ich stanowi bowiem gwarancję zasady po-wszechności, która obecnie, przy coraz niższej partycypacji wyborczej, wydaje się najważ-niejszą zasadą prawa wyborczego.

5. Perspektywy reform prawa wyborczego po wprowadzeniu centralnego elektronicznego rejestru wyborców

Wprowadzenie centralnego rejestru wyborców może stanowić doskonałą bazę do stop-niowego wprowadzania nowych rozwiązań, ułatwiających wyborcom oddanie głosu.

Można wskazać na cztery etapy reform prawa wyborczego, możliwe do przeprowadze-nia po wprowadzeniu centralnego elektronicznego rejestru wyborców, mające wyborcom ułatwić oddawanie głosu:

5.1. Umożliwienie wyborcom przerejestrowywania się pomiędzy rejestrami wyborców za pośrednictwem Internetu

Wobec niskiej dostępności elektronicznego podpisu proponuje się przydzielenie każde-mu wyborcy indywidualnego numeru wyborcy (INW), którego używałby nie tylko pod-czas czynności rejestracyjnych, ale we wszelkich procedurach wyborczych. Przykładowo przy składaniu podpisu pod listami kandydatów/kandydaturą można by wprowadzić wymóg podawania INW zamiast numeru PESEL. Numer taki mógłby być nadawany na stałe lub przed każdymi wyborami, wysyłany np. wraz z indywidualnym zawiadomie-niem o wyborach. Używając tego numeru wyborca za pośrednictwem Internetu w wyzna-czonym terminie przed wyborami mógłby swobodnie przenosić swoje dane, w przypadku wyborów ogólnokrajowych między wszystkimi rejestrami gminnymi, natomiast przy wy-borach samorządowych mogłaby istnieć możliwość zmiany miejsca, pod którym jest wpi-sany do rejestru wyborców. Planowana likwidacja obowiązku meldunkowego umożliwi bowiem wyborcom również swobodnie umieszczanie się w rejestrze wyborców w okręgu wyborczym, gdzie chcą głosować. Obecnie obowiązujące rozwiązania przewidują, że oso-ba stale zamieszkująca na danym obszarze ma prawo kandydować w dowolnym okręgu wyborczym, podczas gdy możliwości głosowania w dowolnym okręgu nie mają wyborcy. Jest to niekonsekwentne, a przez to wątpliwe, a przyczyny takiego stanu rzeczy upatrywać można tylko w trudnościach technicznych, braku zapewnienia wyborcom takiej możliwo-ści. Warto się nawet zastanowić nad umożliwieniem wyborcom wpisania się pod różnym


adresem (po likwidacji obowiązku meldunkowego należałoby raczej przypisywać wybor-ców od razu do obwodu głosowania lub konkretnego lokalu) w wyborach do rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa. Wyborca powinien mieć jak największą swobodę dostosowania miejsca oddania głosu do swoich warunków, a co za tym idzie – w wyborze kandydatów, gdyż to sprzyja zwiększonej partycypacji.

5.2. Umożliwienie oddania głosu za pomocą tradycyjnej karty do głosowania, ale w dowolnym lokalu wyborczym

Jeśli chodzi o głosowanie tradycyjne, tj. za pomocą kart do głosowania, ale umożliwia-jące oddanie głosu w dowolnym miejscu obszaru wyborczego (tzn. terytorium, na któ-rym odbywają się wybory do danego organu), to centralny elektroniczny rejestr wybor-cy umożliwi je wówczas, gdy zapewniony zostanie przepływ danych między wszystkimi lokalami wyborczymi. W tym kontekście wskazać należy na uchwaloną ostatnio nową ustawę o dowodach osobistych35. Jednym z podstawowych założeń ustawy jest wprowa-dzenie nowego dowodu osobistego, a przez to „zapewnienie obywatelowi możliwości posługiwania się dowodem osobistym w celu składania podpisu osobistego, pozwalające-go na dokonywanie czynności prawnych w drodze elektronicznej w podmiotach publicz-nych”36. Nowy dowód osobisty w swojej warstwie elektronicznej zawierać bowiem będzie dane służące do składania podpisu osobistego, opatrzonego odpowiednim certyfi katem. Jednocześnie w art. 16 ustawy wprowadzono domniemanie, wzorowane na rozwiązaniu przewidzianym w art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym, równoważności elek-tronicznego podpisu osobistego z podpisem własnoręcznym pod dokumentem w postaci papierowej. Oznacza to, że nowe dowody osobiste wespół z centralnym elektronicznym rejestrem wyborców mogłyby stanowić podstawę umożliwienia wyborcom oddania gło-su w dowolnym lokalu wyborczym. Konieczne byłoby jednak w takim wypadku wypo-sażenie lokali wyborczych w sprzęt do elektronicznego przesyłu danych. Mógłby to być np. terminal, podobny do używanego w sklepach (jak karty płatnicze). Po umieszczeniu dowodu w terminalu i akceptacji z bazy centralnego rejestru, że wyborca posiada prawo do głosowania i został wykreślony z elektronicznego spisu, wyborcy wydawana byłaby karta do głosowania, a dalej procedura odbywałby się już według tradycyjnych zasad. Oczywiście do głosowania dopuszczone byłyby tylko te osoby, których dane na dowodzie zgadzają się ze stanem faktycznym, a weryfi kacja dokonywana byłaby tradycyjnie przez komisję wyborczą. Niestety, ustawa o dowodach osobistych przewiduje, że nowe dowo-dy będą wydawane dopiero od 1 lipca 2011 roku, przy czym stare zachowają ważność do czasu upływu terminu ich ważności. Wynika z tego, że nowe dowody osobiste będą mieli wszyscy wyborcy dopiero za 10 lat. To oznacza, że dopiero wtedy będzie możliwość skorzystania z opisanej procedury głosowania, gdyż – jak już wspomniano – tylko pełna wymiana danych umożliwi wprowadzenie tego udogodnienia w postaci możliwości gło-sowania w dowolnym miejscu w kraju bez niebezpieczeństwa jego wielokrotności. Wy-pada zatem wyrazić tylko nadzieję, że zakładany 10-letni okres przejściowy zostanie skró-cony. Umożliwienie oddania głosu w dowolnym lokalu wyborczym stanowiłoby bowiem ogromne udogodnienie dla wyborców, którzy często podróżują i w momencie krótkiego,

35 Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 roku o dowodach osobistych, Dz. U. Nr 167, poz. 1131.36 Uzasadnienie do projektu ustawy o dowodach osobistych, str. 4, druk sejmowy nr 2917.


zwykle kilkunastogodzinnego głosowania często nie znajdują się w bezpośredniej blisko-ści lokalu wyborczego. Muszą wówczas wybrać między kontynuowaniem swojego wypo-czynku czy załatwianiem spraw rodzinnych, zawodowych oraz dochowaniem „obowiąz-ku obywatelskiego”. Niestety coraz częściej przeważa to pierwsza opcja. Ma na to wpływ również słaba dostępność lokali wyborczych. Nierzadko zdarza się bowiem, że są one źle rozlokowane, bo wielu wyborców jest przypisanych do lokalu wyborczego, do którego mają o wiele dalej niż do innego obwodu. Co prawda, istnieje zawsze możliwość dopisa-nia się do rejestru wyborców czy też dopisania się do spisu, lecz dopełnienie formalności w tym celu jest zwykle bardziej uciążliwe aniżeli przebycie większej odległości do obwo-du w dniu głosowania (jak wspomniano, formalności te tylko w niektórych gminach moż-na załatwić przez Internet, a w większości trzeba się udać do urzędu gminy, też w więk-szej odległości niż lokal wyborczy). Gdyby przyjąć proponowane rozwiązania, informacja o tym, że konkretna osoba już zagłosowała, trafi ałaby do centralnego rejestru elektronicz-nego, co uniemożliwiałoby jej oddanie głosu w innym lokalu wyborczym. Rejestr taki był-by szczególnie przydatny podczas wyborów, w których cały obszar wyborczy stanowi jed-nocześnie jeden okręg wyborczy – wybory prezydenckie. W takiej sytuacji, dla przykładu, wyborca ze Szczecina mógłby bez problemu oddać głos w Rzeszowie.

Zalety płynące z wprowadzenia tej procedury głosowania byłyby zatem znaczne. Jej wdrożenie defi nitywnie wyeliminowałoby przypadki podwójnego głosowania bez ko-nieczności sporządzania oddzielnych spisów wyborców, do których trzeba byłoby się do-pisywać lub też pobierać zaświadczenia o prawie do głosowania. Ułatwiłoby to z pewnoś-cią wyborcom udział w wyborach, gdyż nie wymagałoby od nich takiego zaangażowania jak aktualnie obowiązujące metody, umożliwiające głosowanie poza miejscem zamieszka-nia, i niewątpliwie sprzyjałoby zwiększeniu partycypacji wyborczej.

Można zauważyć, że w przypadku umożliwienia wyborcy dopisania się do rejestru przez Internet wciąż istniałyby pewne ograniczenia wynikające przede wszystkim z ogra-niczonego dostępu do Internetu37, ale po wdrożeniu drugiego etapu reform wyborca bę-dzie mógł udać się dowolnego, najbliższego mu, lokalu wyborczego, aby zagłosować.

5.3. Obsługa całej procedury głosowania za pomocą środków elektronicznych38 umieszczonych w lokalu wyborczym (e-voting, głosowanie elektroniczne)

Chodzi o wykorzystanie elektronicznych urn wyborczych, zwanych również głosoma-tami. Procedura głosowania z ich użyciem polegałaby na tym, że głosowanie nie sprowa-dzałoby się – jak w tradycyjnym głosowaniu - do postawienia „x” przy preferowanej op-cji, ale na wciśnięciu odpowiedniego przycisku na głosomacie. Podobnie jak w przypadku drugiego etapu, konieczne będzie posiadanie elektronicznej karty (np. dowodu osobistego z elektronicznym zapisem danych), której umieszczenie w głosomacie umożliwi oddanie głosu. Takie wybory praktykowane są już w wielu państwach, choć najczęściej jest to je-

37 Według danych podawanych przez MSWiA, w 2008 roku Polska zajmowała dwudziestą pozycję w rankingu 27 państw UE pod względem liczby gospodarstw domowych z szerokopasmowym dostępem do Internetu, podczas gdy rok później zajmowała miejsce piętnaste ex aequo z Hiszpanią i Węgrami (http://www.mswia.gov.pl/portal/SZS/497/8048/Internet_szerokopasmowy_w_Polsce__najnowsze_dane_KE.html).

38 Głosowanie elektroniczne wprowadzono już kilkanaście lat temu w Brazylii i Paragwaju; zob. R. Den-dia: Głosowanie elektroniczne w Paragwaju, „Przegląd Sejmowy” 2003, nr 5, s. 149–157.


dynie testowane na niewielkim obszarze wyborczym (np. Estonia, Finlandia39, Wielka Bry-tania), nie wszędzie cały system jest na tyle zinformatyzowany, aby umożliwiał wyborcy oddanie głosu w dowolnym lokalu wyborczym.

We wprowadzeniu tego typu głosowania elektronicznego z wykorzystaniem centralne-go elektronicznego rejestru wyborców można upatrywać wielu pozytywów:

− uniemożliwienie oszustw i manipulacji, jak np. odsprzedawania kart do głosowania, nadużyć członków obwodowych komisji wyborczych; oszustwa wyborcze staną się trudniejsze i bardziej skomplikowane pod względem technicznym;

− zmniejszenie liczby członków obwodowych komisji wyborczych w związku ze zmniejszeniem zadań, którymi będą obciążone;

− umożliwienie wyborcom szybszego oddania głosu (jak pokazuje przykład wyborów z zastosowaniem elektronicznych urn wyborczych, nie powinno to trwać dłużej niż 25 sekund);

− niemożność oddania nieważnego głosu;− zmniejszenie absencji wyborczej, wyborcy są ciekawi nowego sposobu głosowania

i tłumnie odwiedzają lokale wyborcze podczas pierwszego głosowania z wykorzy-staniem nowego rozwiązania;

− członkowie komisji wyborczych mogliby pracować krócej i w bardziej dogodnej po-rze dzięki elektronicznemu systemowi przeliczania głosów;

− informacja o wynikach głosowania podawana byłaby szybciej.Wykorzystanie na wszystkich etapach procedury głosowania środkami elektroniczny-

mi nie stworzy istotnych dodatkowych ułatwień wyborcom w porównaniu do etapu dru-giego reformy, stanowić natomiast będzie istotne ułatwienie dla administracji obsługującej wybory oraz przy ustalaniu wyników.

5.4. Głosowanie przez Internet (e-voting)

Wreszcie ostatni możliwy etap reformy sposobu głosowania, do którego podstawę two-rzy centralny elektroniczny rejestr wyborców, to głosowanie za pośrednictwem Interne-tu z komputera domowego, które z punktu widzenia zapewnienia wyborcom wygody (szybki i sprawny sposób oddania głosu) i mobilności (możliwość oddania głosu z każ-dego miejsca) jest optymalną procedurą głosowania40. Przeprowadzane są próby tej for-my głosowania w niektórych państwach (np. Estonia), jednakże wciąż obarczone jest ono znacznymi ułomnościami, które sprawiają że przynajmniej w Polsce jego wprowadzenie stanowi wciąż odległą perspektywę.

* * *

Zalety wprowadzenia centralnego elektronicznego rejestru wyborców oprócz wyżej wymienionych, sięgają jednak dużo dalej i mogą się przyczynić do usprawnienia funkcjo-nowania wielu innych – dotychczas kulejących – instytucji prawa wyborczego.

39 http://www.coe.int/t/dgap/democracy/activities/ggis/e-voting/evoting_documentation/CG_CP%2815%294%20report%20congress%20e-vote%20FINLAND%2012%2008.asp (dostęp 29.12.2010).

40 M. N. Konopka: Elektroniczna urna, s. 7 (http://www.rpo.gov.pl/pliki/12066058070.pdf).


Jedną z nich jest instytucja zbierania podpisów poparcia pod listami kandydatów. Prob-lemem jest weryfi kacja zebranych podpisów. Weryfi kacją tą obarczone są okręgowe ko-misje wyborcze (wybory i referenda ogólnokrajowe) oraz terytorialne komisje wyborcze (wybory samorządowe i referenda lokalne). O ile w przypadku wyborów lokalnych istnie-je obowiązek zebrania niewielkiej liczby podpisów, co znacznie ułatwia prace komisjom wyborczym (które dodatkowo dzięki znajomości mieszkańców danej jednostki – przynaj-mniej w mniejszych gminach – są w stanie wychwycić „wadliwe” podpisy), o tyle sędzio-wie wchodzący w skład komisji okręgowych, obarczeni dużo większą liczbą podpisów do zweryfi kowania, nie są w stanie tego rzetelnie zrobić.

Sprawdzanie poprawności podpisów poparcia i danych wyborców jest pobieżne – z re-guły obejmuje kontrolę, czy na listach zostały zamieszczone wszystkie wymagane dane wyborców (imiona, nazwisko, PESEL, adres zamieszkania, podpis) i czy są zupełne. Brak jest czytelnych i skutecznych procedur umożliwiających sprawne sprawdzenie, czy dany wyborca rzeczywiście mieszka na stałe na terenie okręgu wyborczego (a bardzo po-wszechne jest zbieranie podpisów poparcia wśród studentów, studiujących na uczelniach – zameldowanych jedynie na pobyt czasowy) oraz czy jest w ogóle wyborcą. W ogromnej mierze, wobec braku środków skutecznej weryfi kacji, decyzja o zaliczeniu podpisu i da-nych za prawidłowe jest uznaniowa.

Zgodnie z OSS, dopiero w razie uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości da-nych zawartych w wykazie podpisów bądź wiarygodności podpisów okręgowa komisja wyborcza w terminie 3 dni sprawdza dane bądź wiarygodność podpisów, na podstawie dostępnych urzędowo dokumentów, w tym rejestru wyborców i urzędowych rejestrów mieszkańców, w miarę potrzeby również wyjaśnienia samych wyborców (art. 149 ust. 1). Tryb ten stosowany jest jednakże niezwykle rzadko, zatrzymuje bowiem całą procedurę rejestracji listy i wiąże się z problemami organizacyjnymi itp.

Stworzenie centralnego elektronicznego rejestru wyborców umożliwi natomiast prostą i skuteczną weryfi kację prawdziwości danych. Jeśli dodatkowo na komitety wyborcze, zbierające podpisy, nałożony zostanie obowiązek przedłożenia oprócz papierowej wer-sji list poparcia z podpisami również wersji elektronicznej (zawierającej dane osób, które podpisały się na liście), weryfi kacja prawdziwości danych mogłaby być robiona automa-tycznie, a zatem byłaby pełna, a nie tylko wyrywkowa.

Utworzenie centralnego elektronicznego rejestru wyborców umożliwi również likwida-cję instytucji zaświadczeń o prawie do głosowania oraz spisów wyborców. Obie stanowią gwarancję zasady powszechności prawa wyborczego41. Obecnie zasadność utrzymywania spisów wyborców (oprócz wskazanych wcześniej rozbieżności między kręgiem osób uję-tych w rejestrze wyborców oraz tych uprawnionych do głosowania w danych wyborach) wynika z konieczności umożliwienia oddania głosu wyborcom zmieniającym czasowo miejsce pobytu na krótko przed wyborami. Osoby takie, co zrozumiałe, nie chcą wpisywać się do gminnego rejestru wyborców w miejscu pobytu, gdyż skutkowałoby to usunięciem ich z rejestru w miejscu stałego zamieszkania, a chcą one jedynie zagłosować tam, gdzie akurat są w czasie danych wyborów. Brak elektronicznej techniki wymiany danych powo-duje, że konieczne jest utrzymywanie instytucji spisów wyborców oraz zaświadczeń o pra-wie do głosowania, które umożliwiają takim osobom głosowanie w wyborach z zachowa-niem możliwości oddania głosu w kolejnych wyborach w miejscu stałego zamieszkania.

41 K. Skotnicki, tamże, s. 213–252.


Taki system generuje jednak koszty, jak i również pomyłki skutkujące podwójnym głoso-waniem lub – co gorsza – wyeliminowanie aktu głosowania. Utworzenie rejestru elektro-nicznego pozwoli pominąć tę procedurę, skoro informacje będę stale przepływały między rejestrami, a każdy wyborca w określonym czasie przed wyborami będzie mógł się przere-jestrować. Natomiast odpowiednie zaprogramowanie systemu obsługującego elektronicz-ny rejestr wyborców umożliwi generowanie wydruku z rejestru listy wyborców, upraw-niającego do głosowania w konkretnych wyborach i w konkretnym obwodzie.

Warto też wskazać, że centralny rejestr wyborców mógłby się przyczynić do wzmocnie-nia gwarancji zasady równości materialnej przez wprowadzenie – jako kryterium rozdzia-łu mandatów pomiędzy okręgi wyborcze – liczby zarejestrowanych wyborców. Należy zauważyć, że dane z rejestru byłyby dostępne na bieżąco, podczas gdy obecnie – gdy kry-terium jest liczba mieszkańców – można polegać na rzetelnych danych ze spisu ludności organizowanego co 10 lat lub też posiłkować się szacunkowymi danymi GUS. Warto za-uważyć, że kryterium liczby zarejestrowanych wyborców dopuszcza Kodeks Dobrej Prak-tyki Wyborczej (pkt I.2.2.1)42 wydany przez Komisję Wenecką, organ Rady Europy specja-lizujący się w doskonaleniu procedur wyborczych.

Rozważenia wymaga również, który podmiot powinien być administratorem rejestru. Czy ma to być Państwowa Komisja Wyborcza czy też może Ministerstwo Spraw We-wnętrznych i Administracji? W tym zakresie poszczególne państwa przyjmują różne roz-wiązania: czasem jest to centralny organ władzy43, czasem samodzielny organ zarządza-jący wyborami44, a bywa również, że zajmują się tym organy regionalne i lokalne45. Warto w tym miejscu przywołać Zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw człon-kowskich w sprawie prawnych, praktycznych i technicznych standardów głosowania elektronicznego46, które stanowią w pkt 32 zał. II, że „jedynie osoby powołane przez orga-ny wyborcze powinny mieć dostęp do centralnej infrastruktury, serwerów i danych elek-tronicznych”. W tym przypadku za dane elektroniczne można uznać elektroniczny rejestr wyborców, który mógłby stanowić podstawę przeprowadzania wyborów i referendów elektronicznych. Wymienione zalecenie, a także dyspozycja art. 36 ust. 1 OSS, stanowiące-go, iż „PKW jest stałym najwyższym organem właściwym w sprawach przeprowadzania wyborów” przemawia zdecydowanie za tym, aby to PKW sprawowała pieczę nad elek-tronicznym rejestrem wyborców. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 43a to Pań-stwowa Komisja Wyborcza wykonuje czynności wynikające ze sprawowania nadzoru nad prowadzeniem i aktualizowania rejestru wyborców, a zatem powierzenie jej prowadzenia centralnego rejestru wyborców dałoby PKW doskonały instrument kontrolny rejestrów gminnych.

Centralny elektroniczny rejestr wyborców powinien być dostępny na stronie interne-towej PKW. Każdy wyborca powinien mieć dostęp do rejestru i możliwość sprawdzenia, w rejestrze wyborców której gminy został umieszczony. Jak wspomniano, już teraz niektó-re gminy umożliwiają dostęp do rejestru wyborców w ramach platformy ePUAP, jednakże

42 http://www.pkw.gov.pl/gallery/69/15/69153/Kodeks_Dobrej_Praktyki_w_Sprawach_Wyborczych.pdf, s. 18 (dostęp 29.12.2010).

43 Np. Bułgaria, Egipt, Finlandia, Norwegia.44 Np. Argentyna, Australia, Brazylia, Grecja.45 Np. Austria, Belgia, Czechy, Dania, Francja; D. Dziewulok, M. Pol, tamże, s. 2.46 http://www.pkw.gov.pl/gallery/69/14/69149/Zalecenia_Komitetu_Ministrow_w_sprawie_praw-

nych__operacyjnych_i_techniucznych_standardow_glosowania_elektronicznego.pdf


aby uzyskać dostęp do swoich danych czy też innych osób umieszczonych w spisie, trze-ba złożyć wniosek, który musi być pozytywnie rozpatrzony, a co ważniejsze – potrzebny jest do tego podpis elektroniczny. Wszystko to znacznie uszczupla krąg adresatów, mogą-cych skorzystać z tego udogodnienia.

Optymalnym rozwiązaniem byłoby zatem przerejestrowywanie się wyborcy z jednego rejestru gminnego do innego za pośrednictwem Internetu. Warto zauważyć, że w Australii i Danii uaktualnienie rejestru wyborców następuje na podstawie zgłoszeń przez Internet47. Konieczne byłoby do tego przydzielenie każdemu wyborcy numeru identyfi kacyjnego, po którym miałby dostęp do swoich danych (mógłby to być wspomniany już Indywidu-alny Numer Wyborcy). Należy jednak zauważyć, że wprowadzenie takiego systemu bę-dzie możliwe tylko w przypadku likwidacji instytucji zameldowania, oderwania rejestracji wyborczej od meldunku albo też połączenia zmian dokonywanych w rejestrze wyborców ze zmianą zarejestrowanego miejsca pobytu48. Póki istnieje obowiązek meldunkowy w dzi-siejszym kształcie, to osoba zameldowana na pobyt stały w danym miejscu jest uznawana za żyjącą tylko w tym miejscu. Właśnie dlatego musi być ona wpisana do określonego reje-stru wyborców. Natomiast osoba chcąca się wpisać do rejestru w innym miejscu niż miej-sce zameldowania, musi złożyć wniosek. Wójt ma obowiązek przeprowadzić postępowa-nie sprawdzające, czy centrum życiowe wnioskodawcy faktycznie znajduje się w miejscu, gdzie chce on być wpisany do rejestru i gdzie chce głosować. Poza tym wnioskodawca naraża się na ewentualną odpowiedzialność karną z art. 147 Kodeksu wykroczeń.

Oczywiście bardzo ważnym czynnikiem, decydującym o możliwości wprowadzenia re-jestru elektronicznego, są koszty. W 2005 roku szacowano je na 1,6 mln zł, podczas gdy w 2009 roku na 2,4 mln zł, oceniając dodatkowo roczne koszty jego utrzymania na 2,2 mln zł. Należy zauważyć, że żadna z tych kwot nie jest wielka, jeśli porówna się ją z wydatka-mi, jakie poniósł budżet państwa na przygotowanie i przeprowadzenie wyborów do Sej-mu i Senatu z 21 października 2007 roku – ponad 71 mln zł49. Dla porównania, koszt wdro-żenia elektronicznego centralnego rejestru wyborców w Bośni i Hercegowinie wyniósł 1.050.000 euro50.

6. Podsumowanie

Wprowadzenie centralnego elektronicznego rejestru wyborców w związku z postępu-jącymi przemianami społecznymi i rozwojem technologii elektronicznych wydaje się ko-nieczne. Rejestr taki powinien zostać utworzony na bazie obecnie funkcjonujących reje-strów gminnych, które od tej pory byłyby prowadzone jedynie w formie elektronicznej. Rejestry centralny i gminne musiałyby być kompatybilne i opierać się na wzajemnej wy-mianie danych i spójnej aktualizacji.

W wymiarze społecznym utworzenie takiego rejestru może służyć osiągnięciu dwóch celów, które są bardzo ważne w każdej demokracji. Pierwszym jest zagwarantowanie,

47 Dane z kwietnia 2009 roku. D. Dziewulok, M. Pol, tamże, s. 2.48 Co, zakładając, że rejestracja miejsca pobytu (meldunek) ma służyć jedynie celom administracyjnym

i potwierdzaniu faktycznego miejsca pobytu osoby w danym czasie, jest do przyjęcia.49 Informacja o wydatkach z budżetu państwa poniesionych na przygotowanie i przeprowadzenie w dniu 21 paź-

dziernika 2007 r. wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegląd Wy-borczy” 2008, nr 3-4, s. 43.

50 D. Dziewulok, M. Pol, tamże, s. 3.


że każdy wyborca będzie dysponował taką samą liczbą głosów, który to cel zostanie osiągnięty w momencie utworzenia rejestru. Drugi z celów, czyli umożliwienie każde-mu wyborcy oddania głosu w dowolnym lokalu obwodowej komisji wyborczej, jest dużo trudniejszy do realizacji, gdyż wymaga wyposażenia lokali wyborczych w sprzęt kompu-terowy i odpowiednie zaprogramowanie systemu. Procedura ta polegać miałaby na tym, że przed wydaniem wyborcy karty do głosowania w systemie zaznaczano by, że oddał on już głos, w ten sposób nie mógłby zagłosować w żadnym innym lokalu wyborczym.

Podsumowując, utworzenie centralnego elektronicznego rejestru wyborców niesie ze sobą wiele zalet, takich jak:

1) wzmocnienie zasady powszechności i równości prawa wyborczego,2) zwiększenie dostępności rejestru wyborców,3) umożliwienie weryfi kacji list podpisów wymaganych do rejestracji listy kandydatów

(kandydata) w wyborach,4) umożliwienie likwidacji instytucji spisów wyborców oraz zaświadczeń o prawie

do głosowania i w obecnych czasach wydaje się koniecznością. Rejestr taki z jednej strony usprawni funkcjonowanie wielu instytucji obecnie obowiązującego prawa wy-borczego, a z drugiej strony stanowić będzie bazę kolejnych reform, umożliwiając wprowadzenie głosowania elektronicznego i głosowania za pośrednictwem Internetu.

Uchwalenie w ostatnim czasie ustawy o dowodach osobistych oraz o ewidencji ludno-ści daje możliwość przeprowadzenia poważnych reform prawa wyborczego, a w szcze-gólności procedur głosowania. Warunkiem koniecznym jest jednak utworzenie centralne-go elektronicznego rejestru wyborców. Tym większą należy wyrazić nadzieję, że postulat wprowadzenia centralnego elektronicznego rejestru wyborców nie będzie czekał na reali-zację tak długo, jak instytucje prawa wyborczego wymienione na wstępie.

Noty o Autorach:

Anna Rakowska – doktor nauk prawnych, adiunkt w Centrum Studiów Wyborczych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, sekretarz Rady Programowej Centrum Studiów Wyborczych oraz redakcji czasopisma „Studia Wyborcze”, adwokat.

Marcin Rulka – doktorant w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Łódzkiego, autor kilkunastu publikacji naukowych z zakresu prawa wyborczego, m.in. w „Państwie i Prawie”, „Przeglądzie Sejmowym”, „Przeglądzie Legislacyjnym”, w latach 2009-2010 stypendysta Programu Prawa i Instytucji Demokratycznych w Instytucie Spraw Publicznych.

Centralny elektroniczny rejestr wyborców podstawą reform

prawa wyborczego

Anna RakowskaMarcin Rulka

Wydanie drugie, zmienione.

Redakcja: Barbara Gruszka

© Copyright by Fundacja Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011.

Przedruk materiałów Instytutu Spraw Publicznych w całości lub części możliwy jest wyłącznie za zgodą Instytutu.

Cytowanie oraz wykorzystanie danych empirycznych dozwolone jest z podaniem źródła.

Instytut Spraw Publicznychul. Szpitalna 5 lok. 22

00-031 Warszawatel. +48 022 556 42 99fax +48 022 556 42 62

e- mail: [email protected]

ISBN 978-83-7689-069-2

okladka Centralny elektroniczny 1 1okladka Centralny elektroniczny 1 1 2011-02-16 07:35:062011-02-16 07:35:06

centralny elektroniczny rejestr wyborców podstawą reform prawa wyborczego

Documents