cepal energía beno

El desarrollo y la provisin de servicios de infraestructura: La experiencia

de la energa elctrica en Uruguay en el perodo 1990-2009

Hilda Dubrovsky Beno Ruchansky

Documento de proyecto

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

El desarrollo y la provisin de servicios de infraestructura: La experiencia

de la energa elctrica en Uruguay en el perodo 1990-2009

Hilda Dubrovsky Beno Ruchansky

Este documento fue preparado por los Ingenieros Beno Ruchansky e Hilda Dubrovsky, consultores de la Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura, de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Los autores agradecen el invaluable aporte realizado por el Economista Jorge Molinari, el Ingeniero Andrs Rubio y el Ingeniero Jorge Cabrera. Las opiniones expresadas en este documento, que no han sido sometidas a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin. LC/W.284 Copyright Naciones Unidas, enero de 2010. Todos los derechos reservados. Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos El desarrollo y la provisin de servicios de infraestructura:

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ndice

Resumen .................................................................................................................................. 7

1. Introduccin.............................................................................................................................. 9

2. Una aproximacin al proceso de Reforma del Estado en Uruguay (perodo 1990-2009).... 13 2.1 Antecedentes de la participacin del Estado en las empresas suministradoras

de servicios pblicos ...................................................................................................... 13 2.2 Contexto econmico y bases conceptuales del proceso de Reforma ........................... 15 2.3 Hitos poltico-institucionales........................................................................................... 17 2.4 Algunos factores explicativos de la heterodoxia uruguaya............................................ 19

3. El Sector Elctrico Uruguayo y la reforma............................................................................. 21 3.1 Antecedentes ................................................................................................................. 22 3.2 La reforma y la evolucin sectorial (perodo 1995-2009)............................................... 26

3.2.1 La reforma y su implementacin (1995-2004) ..................................................... 26 3.2.2 La reforma y su adecuacin (2005-2009) ............................................................ 30 3.2.3 La reforma y el futuro ........................................................................................... 33

4. Evolucin del sector elctrico (1990-2009)............................................................................ 35 4.1 El abastecimiento ........................................................................................................... 35

4.1.1 La aleatoriedad del recurso hidrulico ................................................................. 35 4.1.2 La expansin de la oferta y el gas argentino ....................................................... 37 4.1.3 Los contratos de importacin ............................................................................... 40

4.2 Evolucin de las recientes dificultades en la seguridad del abastecimiento. Causas, polticas y acciones.......................................................................................... 41

4.3 La generacin distribuida y las energas renovables no convencionales (ERNC) ........ 48 4.4 La eficiencia energtica ................................................................................................. 50 4.5 La integracin elctrica Regional ................................................................................... 51

4.5.1 Interconexiones internacionales........................................................................... 51 4.6 El desempeo tcnico y econmico............................................................................... 58

4.6.1 La Calidad del Servicio......................................................................................... 59 4.6.2 Las Inversiones .................................................................................................... 61 4.6.3 Los indicadores econmico - financieros ............................................................. 63

4.7 La problemtica social: tarifas, prdidas, electrificacin rural ....................................... 64 4.7.1 Estructura y nivel tarifario..................................................................................... 64 4.7.2 Electrificacin rural ............................................................................................... 70


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5. Polticas de mediano y largo plazo ........................................................................................ 71

6. Conclusiones.......................................................................................................................... 79

Bibliografa ................................................................................................................................ 85

Anexos ................................................................................................................................ 87 Anexo A La experiencia de la Central Hidroelctrica Binacional Salto Grande ................... 88 Anexo B Acrnimos............................................................................................................... 90

ndice de Grficos Grfico 1 Amrica Latina y el Caribe: Tasa de Variacin del PIB y del PIB per cpita................ 11 Grfico 2 Evolucin del nmero de Funcionarios de UTE............................................................ 23 Grfico 3 Precios medios de la tarifa en trminos reales.............................................................. 26 Grfico 4 Demanda del ao 2000 y generacin hidrulica en diferentes

crnicas hidrolgicas ..................................................................................................... 36 Grfico 5 Evolucin de la demanda elctrica ............................................................................... 42 Grfico 6 Evolucin de los requerimientos de potencia media firme ........................................... 45 Grfico 7 Evolucin del Tiempo de Corte de UTE ........................................................................ 59 Grfico 8 Cumplimiento de las metas de calidad de servicio........................................................ 60 Grfico 9 Percepcin de la calidad del servicio (imgen global) .................................................. 61 Grfico 10 Evolucin de la Inversin Total....................................................................................... 61 Grfico 11 Evolucin de las inversiones desglosadas por reas ................................................... 62 Grfico 12 Evolucin de la estructura tarifaria en trminos reales.................................................. 64 Grfico 13 Evolucin del precio medio de la tarifa Grandes Consumidores .................................. 65 Grfico 14 Cuenta Tipo Residencial: 300 kWh/mes 3,3 kW con IVA....................................... 66 Grfico 15 Cuenta Tipo Industrial I5: 300.000 kWh - 450 kW - 30 kV- sin IVA.............................. 67 Grfico 16 Participacin del gasto de energa elctrica en los ingresos

de los estratos bajo, medio y alto................................................................................... 68 Grafico 17 Evolucin de las prdidas totales de energa a nivel de distribucin

y comercial. 2001-2008 .................................................................................................. 69 Grfico 18 Evolucin de obras rurales desde 2000 a 2009 ............................................................ 70 Grfico 19 Consumo final energtico por fuente (Promedio del % de participacin,

perodo 2001-2008) ........................................................................................................ 72 Grfico 20 Matriz de generacin elctrica........................................................................................ 73 Grfico 21 Matriz de generacin elctrica 2020 .............................................................................. 78 ndice de Cuadros Cuadro 1 Uruguay y su sector elctrico (2008)...................................................................... 21 Cuadro 2 Principales hitos en la evolucin jurdico-institucional del sector

elctrico uruguayo (perodo 1990-2009) ................................................................ 32 Cuadro 3 Capacidad instalada del Sistema Interconectado Nacional (1995) ....................... 36 Cuadro 4 Evolucin de la demanda y oferta elctrica de UTE. ............................................. 41 Cuadro 5 Capacidad Instalada del Sistema Nacional Interconectado (2008) ....................... 47 Cuadro 6 Generacin elica................................................................................................... 48 Cuadro 7 Generacin en base a biomasa ............................................................................. 49 Cuadro 8 Comercio internacional de energa elctrica de Uruguay en GWh*....................... 52 Cuadro 9 Encuestas CIER de satisfaccin de clientes .......................................................... 60 Cuadro 10 Evolucin de indicadores econmico-financieros de UTE..................................... 63 Cuadro 11 Densidad de clientes en diferentes empresas de la Regin ................................. 67 Cuadro 12 Aleatoriedad de la generacin hidrulica ............................................................... 73


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ndice de Mapas Mapa 1 Uruguay, Sistema Elctrico .................................................................................... 22 Mapa 2 Sistema elctrico de la regin a principios del 2000 .............................................. 29 Mapa 3 Gasoductos argentino y uruguayos........................................................................ 38 Mapa 4 Gasoducto Cruz del Sur ......................................................................................... 39 ndice de Figuras Figura 1 Organizacin Post- Reforma del Sector Elctrico Uruguayo ................................. 27 ndice de Recuadros Recuadro 1 Expresiones del Banco Mundial ............................................................................. 16 Recuadro 2 Las externalidades ................................................................................................. 20 Recuadro 3 Proceso de Ajuste Regulatorio............................................................................... 31 Recuadro 4 Acciones ante las dificultades en la seguridad de abastecimiento en 2004 .......... 43 Recuadro 5 Las dificultades y los problemas de fondo ............................................................. 43 Recuadro 6 Acciones ante las dificultades del 2006 ................................................................. 44 Recuadro 7 Acciones ante las dificultades del 2008 ................................................................. 46 Recuadro 8 Acciones para impulsar las ERNC ......................................................................... 48 Recuadro 9 Programa de Eficiencia Energtica ........................................................................ 50 Recuadro 10 Interconexin Brasil-Argentina (Garab)................................................................. 55 Recuadro 11 El financiamiento .................................................................................................... 63 Recuadro 12 Acciones para reducir el peso de la tarifa en sectores de bajos ingresos ............. 69


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Resumen

Uruguay se ha ubicado en un extremo del abanico de las opciones de reforma adoptadas por los pases de la regin. Ha mantenido en manos del Estado la propiedad del ncleo duro empresarial y el rol preponderante en el proceso de decisin e implementacin de polticas pblicas. Su pequeo tamao relativo, la existencia de una fuerte tradicin estatal, y el uso del instrumento plebiscitario en temas de fundamental importancia para el pas, explican las caractersticas del proceso de reforma sectorial.

No obstante ello, a partir de la promulgacin de la Ley de Marco Regulatorio del Sector Elctrico, se concretaron modificaciones de carcter institucional y regulatorio, que permanecen vigentes hasta hoy, al mismo tiempo que se mantiene la existencia de una empresa elctrica estatal integrada verticalmente, monoplica en la trasmisin y distribucin en todo el territorio nacional, y donde se verifica una creciente participacin del Estado en la fijacin de los lineamientos estratgicos del sector.

La crisis econmica del 2002, los cambios en la industria del gas argentina, las restricciones de los contratos de importacin, los inconvenientes para incorporar nueva oferta de generacin, y la elevada variabilidad hidrolgica fueron, entre otros, los factores que pusieron en tela de juicio los postulados de las reformas impulsadas en los 90 y reafirmaron la necesidad de impulsar una estrategia que tuviera en cuenta las especificidades del Uruguay y el momento histrico por el que est atravesando la regin.

Adicionalmente, y para superar esas dificultades se implementaron acciones de corto, mediano y largo plazo, tanto a nivel nacional (equipamiento flexible, el ingreso de generadores privados para impulsar generacin distribuida y las ERNC, y la profundizacin de acciones de URE), como con los pases vecinos (recuperando el aprendizaje de cooperacin de Salto Grande, y distancindose de experiencias orientadas puramente hacia las oportunidades de negocio).

Todo este proceso ha sido acompaado por la consolidacin gradual de la separacin de roles, la profesionalizacin de la gestin, la explicitacin de subsidios, la generacin de incentivos adecuados, y la aplicacin de cuadros tarifarios que al reflejar los costos de suministro garantizan a futuro la calidad del servicio, el mantenimiento del patrimonio empresarial, la realizacin de aportes al Fisco, y la obtencin de financiamiento.

Este artculo analiza entre otras, estas cuestiones, y se propone otorgar elementos para evaluar el modelo estructural adoptado por el sector elctrico uruguayo.


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1. Introduccin

En la dcada de los 90 y principios de la actual, tuvieron lugar profundos cambios estructurales, regulatorios e institucionales en los sistemas elctricos de la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Dichos cambios se inscribieron en un contexto general de reformas del Estado, impulsadas desde sus inicios por el FMI y los organismos multilaterales de crdito y presentadas como propuesta de solucin frente a las recurrentes crisis econmicas que atravesaban estos pases. El ncleo central de dichas reformas, plasmado en los 10 puntos del llamado Consenso de Washington1, postulaba el otorgamiento de un rol central al libre mercado, la apertura de la economa, la desregulacin de los mercados y la privatizacin de las empresas pblicas. Es en este marco, y frente al regular desempeo que vena caracterizando en la dcada de los 80 a los sistemas elctricos de los pases de la regin, que en varios de ellos se plantease la necesidad de una transformacin radical de dichos sistemas, con el objetivo de promover la eficiencia del sector y asegurar el abastecimiento de energa elctrica en el largo plazo. En mayor o menor medida todos los pases de la regin iniciaron un proceso general de reforma del Estado, que se tradujo en transformaciones de sus sectores elctricos2.

Las tasas de crecimiento del PIB obtenidas por Amrica Latina y el Caribe en el marco de las denominadas reformas estructurales, muestran hasta el ao 2003 incrementos pequeos en trminos histricos y en relacin a lo acontecido en el resto del mundo. Esto determin la continuidad del proceso de divergencia del PIB por habitante de la regin respecto del denominado mundo desarrollado3. El perodo 1980 a 2003 puede ser caracterizado como de elevada volatilidad del crecimiento y de una profundizacin de la desigualdad en materia de distribucin del ingreso. En este marco de acuerdo a la 1 El llamado Consenso de Washington fue un documento adoptado a partir de una reunin realizada en Washington en el ao

1989, entre acadmicos y economistas norteamericanos, funcionarios del gobierno estadounidense, funcionarios del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. Las recomendaciones para Amrica Latina planteaban que para alcanzar los objetivos de crecimiento, baja inflacin y balanza de pagos equilibrada, haba que aplicar 10 instrumentos de poltica econmica (que se pueden agrupar en 3 ejes): a) Redimensionamiento del estado: 1) Disciplina fiscal. 2) Reduccin del gasto pblico. 3) Reforma tributaria. 4) Privatizacin de las empresas pblicas. b) Apertura externa: 5) Tipos de cambio reales competitivos. 6) Apertura comercial externa. 7) Promocin de una mayor apertura a la inversin extranjera. c) El mercado como asignador de recursos: 8) Implementacin de una profunda desregulacin de la actividad econmica. 9) Tasas de inters positivas determinadas por el mercado 10) Garantizar la proteccin de la propiedad privada (Williamson, editor, 1990).

2 Las reformas en la estructuracin de los mercado de los servicios pblicos fue una tendencia mundial (Inglaterra fue pionera en las reformas a la industria elctrica), y la desregulacin fue favorecida por cambios tecnolgicos que permitieron a los inversores privados captar renta con una notable disminucin en la intensidad de capital (comunicaciones, electricidad, etc). Un ejemplo de ello lo constituye el propio EEUU en donde se hicieron reformas que llevaron a la ruina al Estado de California.

3 Este proceso iniciado en la dcada de los setenta y profundizado en los aos ochenta a partir de la crisis de la deuda, no logra ser revertido durante los aos noventa.


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CEPAL4 se registra una fuerte reduccin de la inversin. Por otro lado y en relacin a la inversin en infraestructura se observa una significativa reduccin de la inversin pblica que no es compensada por la inversin privada, la que, por ejemplo en el sector elctrico, en su mayor parte correspondi a transferencias de activos existentes, ms que a ampliaciones de la capacidad instalada5 6.

Este contexto de magro desempeo macroeconmico y profundizacin de la desigualdad de ingresos fue generando un creciente cuestionamiento del modelo hegemnico de los 90. La relevancia de los impactos econmicos y sociales de la crisis del 2002 explicit la vulnerabilidad de la regin y desnud la incapacidad de lograr un sendero de crecimiento sostenido con niveles crecientes de equidad. Esto tuvo su expresin poltica en el acceso al gobierno de varios presidentes con visiones cuestionadoras de algunos de los postulados del llamado paradigma neoliberal. En varios pases se incorpor la preocupacin por disminuir los niveles de desigualdad social (atendiendo en lo inmediato las situaciones de extrema pobreza), la heterogeneidad en la configuracin de las estructuras de produccin y la forma de insercin internacional, sin abandonar el manejo prudente de las variables macroeconmicas.

El ao 2003 marca un punto de inflexin en materia de crecimiento en la regin. En los ltimos seis aos el PIB por habitante creci a una tasa promedio superior al 3%, en un contexto de crecimiento sostenido de la economa mundial y de elevada liquidez a nivel internacional7. La CEPAL seala que el buen desempeo macroeconmico no ha inducido procesos de transformacin de la estructura productiva, que modifiquen significativamente la modalidad de insercin internacional. La inversin se recupera fuertemente a partir del 2004 constituyndose en uno de los elementos dinmicos de la demanda.

4 CEPAL. Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe 2008. En este documento se indica que a partir de

la crisis del ao 1982 se reduce bruscamente el peso de la inversin en el PIB, y en los noventa se da una leve recuperacin que queda truncada con la crisis de 1998. Respecto de la reduccin de la inversin pblica en infraestructura se afirma que la misma fue el principal instrumento de reduccin del dficit fiscal y en los ochenta. En los noventa a pesar de la obtencin de supervit primarios se concreta la idea generalizada de que el sector privado deba reemplazar al sector pblico en la inversin en infraestructura, lo que deriv en nuevas formas de financiamiento.

5 Hugo Altomonte. Balance de las Reformas, Organizacin y Regulacin de la Industria Elctrica en Amrica Latina. Proyecto National Development Reform Commission (NDRC), China-GTZ. Santiago Chile, Agosto 2006

6 Efectivamente, un relevamiento muy preliminar de las inversiones realizadas entre 1998 y 2005, indica que solamente en Argentina, Chile y Brasil, las inversiones ascendieron a mas de M U$S 75000, y que segn adelanta Altomonte (2006, op.cit) casi un 75% correspondi a la adquisicin de activos existentes.

7 La CEPAL ha sealado que esta fase de crecimiento presenta tasas altas y estables durante un perodo relativamente prolongado y que refleja un manejo macroeconmico responsable y un crecimiento de mejor calidad. Los elementos que pautan esa mejor calidad son: sostenido excedente en cuenta corriente, poltica fiscal que apunta a un supervit primario, el descenso de la vulnerabilidad externa (menor deuda externa y mayores reservas internacionales), estabilidad de precios y tipos de cambios flexibles, el aumento de la participacin laboral y el descenso del desempleo, el incremento del ahorro nacional que ha financiado niveles crecientes de inversin y la sostenida demanda internacional que ha posibilitado el incremento de las exportaciones en volumen fsico.


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-3-2-101234567

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

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2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

PIB PIB per capita

GRFICO 1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE VARIACIN DEL PIB Y DEL PIB PER CPITA

(En dlares constantes del 2000 y en porcentajes)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. Nota: Las tasas de variacin indicadas en el grfico corresponden a la tasa de variacin media de cada uno de los subperodos del PIB per cpita.

La actual crisis financiera y sus impactos a nivel productivo sern una dura prueba para la continuidad del proceso de crecimiento de los ltimos aos a nivel de la regin. La incapacidad manifiesta de los mecanismos de control y regulacin financiera respecto de la asuncin de riesgos por parte de los bancos e instituciones financieras, ha puesto en tela de juicio el rol de los organismos financieros multilaterales y la arquitectura del sistema financiero a escala global. A la vez que ha surgido a nivel internacional un cuestionamiento generalizado de los postulados del Consenso de Washington.

Los aspectos reseados en los prrafos precedentes muestran el marco general de los procesos de reforma del Estado, que en mayor o menor grado han ido adoptando los pases de la regin. De todas formas se observan diferencias importantes en los grados de implementacin de dichas reformas. A nuestro juicio, las especificidades de cada pas en trminos de tamao, recursos (naturales y humanos), situacin de partida, antecedentes sociales, polticos y culturales, constituyeron factores preponderantes a la hora de explicar las diferencias sealadas.

En lo que refiere al rol de las empresas pblicas, Uruguay se ubic en un extremo del abanico de opciones adoptadas por los pases de la regin, manteniendo en manos del Estado la propiedad del ncleo duro de las empresas pblicas y el rol preponderante en el proceso de decisin e implementacin de polticas pblicas. Su pequeo tamao relativo (con sus consecuencias sobre la explotacin de las economas de escala, poder de negociacin, etc.), as como la existencia de una fuerte tradicin de participacin del Estado en el dominio empresarial (considerada exitosa por un amplio sector de la sociedad uruguaya), y el uso del instrumento plebiscitario en aquellos temas que son de fundamental importancia para el pas, son elementos insoslayables a la hora de explicar el proceso de Reforma del Estado en Uruguay y en particular la evolucin institucional y el desempeo de su sector elctrico.

Este trabajo pretende analizar cuales han sido los motivos, alcances y resultados del proceso mencionado, especialmente en lo que hace al desarrollo de la infraestructura del sector elctrico. Asimismo se presentan las perspectivas y acciones futuras destinadas a garantizar tanto la seguridad y calidad del abastecimiento, como la productividad sistmica del pas.

Si bien se utiliza como referencia central la situacin del sector elctrico uruguayo, tambin, en donde se considera pertinente, se analizan otras experiencias que permiten enriquecer el estudio.


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2. Una aproximacin al proceso de Reforma del Estado en Uruguay (perodo 1990-2009)

El anlisis de la experiencia del sector elctrico uruguayo en los ltimos 20 aos, debe inscribirse en el marco de un proceso ms amplio como es el de la Reforma del Estado. Para comprender dicho proceso resulta particularmente necesario incorporar al anlisis los antecedentes de participacin del Estado Uruguayo en el rol empresarial y particularmente en las empresas suministradoras de servicios pblicos.

2.1 Antecedentes de la participacin del Estado en las empresas suministradoras de servicios pblicos

En los albores del Siglo XX, al influjo del batllismo8, el Uruguay experiment un temprano proceso de participacin del Estado en reas y actividades consideradas de vital importancia para el desarrollo de la sociedad. Es durante esta etapa que se dan los primeros pasos en la conformacin de una innovadora arquitectura institucional del Sector de las Empresas Pblicas Estatales, y que en grandes lneas se ha mantenido hasta el presente. La creacin de las empresas pblicas, que va a responder a una concepcin explcita sobre el papel que debe desempear el Estado en la orientacin y puesta en funcionamiento de la actividad econmica, se fundaba en la conviccin de que el desenvolvimiento de la economa requera de la expansin de los servicios pblicos y que sta exiga grandes capitales y la existencia de un empresariado nacional interesado y capaz de promover esas actividades. Al no darse esas condiciones, haba sectores estratgicos para el crecimiento del pas que quedaban a cargo de empresas extranjeras, con el agravante de que, dado lo reducido del mercado interno, esas empresas devenan en monopolios (imponiendo as sus tarifas o restringiendo su expansin a las zonas ms rentables). Para impedirlo y al mismo tiempo evitar que se produjeran remesas excesivas de divisas al exterior, se impulsaba la intervencin del Estado para que tomara a su cargo la prestacin de ciertos servicios bsicos.

Se sustentaba que el Estado era el organismo representativo de la sociedad y el agente econmico que estaba en mejores condiciones para captar una parte importante del ahorro existente

8 Figura consular del acontecer poltico uruguayo de principios del siglo XX, el Dr J. Batlle y Ordoez, fue presidente de la

Repblica por el Partido Colorado en 2 ocasiones: 1903-1907 y 1911-1915. Sus ideas, cercanas en lneas generales al ideario socialdemcrata, conformaron una corriente de pensamiento denominada batllismo.


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(teniendo en cuenta que no haba un mercado de capitales suficientemente desarrollado) y orientarlo hacia inversiones de inters general, que generaban una reducida rentabilidad privada o requeran un prolongado perodo de maduracin.

Las actividades del Estado deban servir como instrumento de redistribucin del ingreso, mediante el mejoramiento de las remuneraciones de los trabajadores de las empresas e inclusive otorgndoles participacin en las utilidades. Subyaca la idea que el Estado no era simplemente juez y gendarme, como sostena el liberalismo clsico, sino que deba cumplir funciones sociales y econmicas (A.Solari y R.Franco, 1983).

El carcter institucional que se les confiri a las empresas pblicas del Estado es el de Ente Autnomo del Estado, de forma de dotarlas de una libertad que le permitiese independizarse de los gobiernos de turno, reservndose el gobierno central ciertas facultades de contralor (principio de descentralizacin).

En la prctica la capacidad de accin de las empresas pblicas qued sujeta a una multiplicidad de lgicas y objetivos. Debiendo cumplir con exigencias de eficiencia, calidad de servicio y capacidad de competencia, y a la vez, contribuir al logro de objetivos que van ms all de consideraciones exclusivamente empresariales. Todo ello en el contexto de un marco normativo propio de la funcin pblica, que incide fundamentalmente en el manejo de los recursos humanos, las compras y la fijacin de tarifas.

Es importante no perder de vista que el proceso de transformacin descrito anteriormente fue posible gracias a la situacin relativamente favorable en que se encontraba el pas respecto de los centros del capitalismo mundial. Por un lado, la crisis del 29 haba golpeado fuertemente los niveles de la actividad econmica y provocado una importante destruccin de capital en los pases centrales. Por otro lado, la existencia de un control nacional del voluminoso excedente generado en la ganadera extensiva, habilit mediante la activacin de mecanismos de redistribucin del ingreso, la formacin de una vasta clase media y de un mercado de productos importados. Estos ingredientes, aunados a la aplicacin de medidas proteccionistas del mercado interno, fundarn las bases para el surgimiento de una industria sustitutiva nacional.

Durante buena parte del Siglo XX, hubo cierto consenso en torno a la conveniencia y legitimidad de que el Estado cumpliera funciones empresariales, que como hemos sealado, estaba fuertemente emparentado con la hegemona ideolgica del batllismo y con el hecho de que en lneas generales el desempeo de las empresas pblicas result exitoso.

A partir de la segunda mitad de la dcada del 50 una vez agotado el modelo anterior y sumida la economa del pas en una fase de estancamiento, se instal en Uruguay una fuerte pugna distributiva entre distintos sectores de la sociedad. En ese contexto, como manera de aliviar al sistema poltico de las tensiones que poda crear una alta tasa de desocupacin, comienza a manifestarse un cierto desinters por parte de la Administracin Pblica uruguaya por el objetivo de eficiencia, en tanto se prioriza la necesidad de crear empleos destinados a absorber potenciales o efectivos desocupados. Se buscaba de esta manera reducir tensiones y alcanzar una cierta conformidad y adhesin al sistema (A.Solari y R.Franco, 1983). En el propio ingreso a los cargos pblicos, ya desde tiempo atrs, se vena constatando la recurrencia a la intermediacin de los partidos polticos que, en alternancia o bajo diversas modalidades de coparticipacin, protagonizaron la gestin gubernamental. Si bien desde el punto de vista de la eficacia, en trminos generales el desempeo segua siendo satisfactorio, resultaba claro que el objetivo de eficiencia haba ido pasando a un segundo plano. Esta circunstancia afect la gestin de las empresas pblicas, erosionando su imagen ante la sociedad.

En su origen, la idea de la autonoma del sector empresarial estatal (incluida la financiera) llevaba implcita la preocupacin por tener un sistema eficaz en relacin a los fines perseguidos y que estuviera al abrigo de las influencias polticas coyunturales. Se argumentaba que de recurrirse al erario pblico, se pondran en peligro los principios tcnicos, al tener que someterse a las exigencias polticas que normalmente estn presentes en la transferencia de recursos provenientes de fondos pblicos. En la dcada de los 50 dicha idea fuerza comienza a debilitarse y empieza a tomar impulso


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una visin ms restringida en relacin a la autonoma de las empresas pblicas respecto del Poder Ejecutivo. Esta visin se consolid en 1967 con la entrada en vigencia de una nueva Constitucin, que atenu sus potestades autonmicas y acentu el rol de contralor del Poder Ejecutivo. Contribuy a tal fin la creacin de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), un organismo asesor del Poder Ejecutivo, con incidencia sobre los Entes Industriales del Estado en lo que atae a polticas presupuestarias, salariales y tarifarias.

Si bien la dictadura (1973-1984) en su discurso proclam la implantacin de una gestin eficiente y moralizadora, en la realidad nada de ello se concret. Durante ese perodo en que la gestin de las empresas pblicas pas a depender de la estructura jerrquica de las FFAA, fue una constante la arbitrariedad en la toma de decisiones y no se constataron avances en lo que refiere a la eficiencia de la gestin.

2.2 Contexto econmico y bases conceptuales del proceso de Reforma

A finales de los 80 y principios de los 90, en el marco de un contexto econmico pautado por la existencia de crecientes desequilibrios macroeconmicos9 originados en la no resolucin de problemas estructurales de la economa uruguaya como por ejemplo: la dificultad para crecer, bajos niveles de inversin e incapacidad para generar empleo productivo; comienza a darse un amplio debate entorno al futuro de las empresas pblicas. Ms all de los proyectos de pas que estaban en pugna, haba consenso en la necesidad de reformarlas para mitigar ineficiencias por todos constatadas. Un pas que aspiraba a crecer hacia afuera y ganar mercados en un mundo globalizado cada vez ms competitivo, no poda darse el lujo de mantener empresas poco eficientes en reas tan vitales. Pero el contenido de las reformas estaba lejos de ser consensuado.

En el desarrollo de dicho debate comienzan a delinearse tres posiciones. Un sector que postula la ineficiencia intrnseca del rol empresarial del Estado, que se orienta a favor de la privatizacin lisa y llana y promueve una estrategia de shock. Otro sector (con una historia de fuerte presencia en el aparato estatal), que si bien desde el punto de vista ideolgico presenta afinidades con el liberalismo, se muestra ms moderado y gradualista en lo que concierne a la reforma de los servicios pblicos. Y en tercer lugar un sector, que se opone a las reformas estructurales de corte neo-liberal, pero que permanece crtico respecto de ciertas prcticas clientelsticas en las empresas pblicas (ej. intermediacin de los partidos en el ingreso a la funcin pblica). Este ltimo sector que nucleaba a los partidos de izquierda y la central de trabajadores (particularmente los sindicatos de las empresas pblicas), con su posicin de defensa del rol protagnico del Estado en la fijacin e implementacin de polticas pblicas, pugnaba por amalgamar parte del espacio ideolgico que ocupaba el batllismo con las corrientes de inspiracin socialista.

Es en este contexto que en 1990 el recientemente electo presidente de la repblica por el Partido Nacional, Dr. L.A. Lacalle, comienza a impulsar un programa de reformas cuyo contenido estaba en consonancia con las ideas del Consenso de Washington, y que se articulaban con la promocin en Amrica Latina de las denominadas reformas estructurales. Estas reformas, impulsadas desde sus inicios por el FMI y los organismos multilaterales de crdito (principalmente el Banco Mundial - BM), propiciaban la apertura del sector externo de la economa, la desregulacin de los mercados locales (especialmente el laboral) y un cambio radical en la visin sobre el papel del Estado y el sector pblico en el desarrollo econmico (con eje en la privatizacin de los servicios pblicos). Este nuevo modelo econmico, de inspiracin liberal y aperturista, se plantear como alternativa respecto del modelo intervencionista y proteccionista de industrializacin sustitutiva de

9 Entre dichos desequilibrios se destacaban: una alta tasa de inflacin (80% en 1989), un importante dficit fiscal (6.2% del PIB en

1989) y un grave problema de endeudamiento externo (82% del PIB en 1989).


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importaciones, predominante en la Amrica Latina de la postguerra, y tambin conocido como modelo de crecimiento endgeno.

La apertura de la economa permitira una especializacin de la produccin en los sectores ms competitivos y liberara recursos de los sectores ineficientes que se desarrollaron al amparo de las protecciones. De acuerdo a esta visin, dejando al mercado operar libremente se alcanzara una asignacin eficiente de recursos, lo que permitira aumentar las tasas de crecimiento econmico, disminuir la pobreza y los niveles de desempleo. Por su parte, el Estado asumira un rol subsidiario y se admitira su participacin slo ante fallas del mercado, en el convencimiento de que su participacin (ya sea en forma directa o mediante la regulacin), es el origen de mltiples ineficiencias y constituye una traba al crecimiento del pas.

La banca multilateral de desarrollo particip activamente en el impulso e implementacin de este esquema de reformas. Si bien en las dcadas del 70 y 80, el BM haba otorgado prstamos para el desarrollo de empresas pblicas de servicios verticalmente integradas, a principios de los 90 (luego de una reevaluacin del desempeo de los sectores elctricos en manos del Estado), comenz a promover la introduccin de la competencia y la apertura del sector a inversores privados. En forma concomitante, la poltica crediticia se concentr en aquellos pases que impulsaban los principios promovidos por el BM10.

RECUADRO 1 EXPRESIONES DEL BANCO MUNDIAL

En un documento tcnico del Banco Mundial, que sirvi de base para la discusin de la reforma, se expresaba: Las mejoras de la eficiencia, la transformacin de las empresas estatales de servicios pblicos en sociedades comerciales, el establecimiento de autoridades reguladoras independientes y la transferencia total o parcial de las actividades de construccin, operacin y mantenimiento al sector privado representara para el Estado una menor presin sobre los recursos fiscales y lo relevara de la microadministracin de las empresas de servicios elctricos"..."su propsito es que las empresas de servicios pblicos cubran sus costos de explotacin y el servicio de su deuda y que, sobre todo, contribuyan razonablemente a sus necesidades de expansin. Los retos de Amrica Latina son iguales a los del resto de los pases en desarrollo: Necesidad de reformas para lograr un marco jurdico e institucional que garantice la estabilidad, al

mismo tiempo que brinde suficiente flexibilidad para adaptarse a las condiciones cambiantes. Introduccin de las fuerzas del mercado donde sea posible, en un sector que hasta hace poco se

consideraba un monopolio natural. Movilizacin de recursos especialmente del sector privado. Proteccin de la poblacin y el medio ambiente afectados por los proyectos de energa elctrica. Dado el entorno cambiante de hoy da, el modelo tradicional del sector elctrico no siempre ofrece incentivos adecuados para reducir consistentemente los costos de produccin y funcionar eficiente y confiablemente". Fuente: Banco Mundial y OLADE, 1991, La evolucin, situacin y perspectivas del sector elctrico en los pases de Amrica Latina y el Caribe, Volumen II, Descripcin de sectores energticos individuales, Departamento Tcnico para Amrica Latina y el Caribe, Programas de estudios regionales, Informe nm. 7 de agosto.

10 "Los prstamos del Banco para el sector de la energa elctrica se concentrarn en los pases que estn claramente empeados en

mejorar el funcionamiento del sector de acuerdo con los principios antes indicados". La funcin del Banco Mundial en el Sector Electricidad - Documento de Poltica del Banco Mundial - 1993. Cabe aclarar que los principios se refieren a: marco legal y procesos regulatorios que el BM considere satisfactorios, eficiencia, tarifas ajustadas a costos marginales, privatizacin, regulacin independiente, no interferencia gubernamental, importacin, etc.


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A partir del tercer trimestre de 1998 la economa uruguaya ingresa en una fase recesiva que tendr su punto ms significativo en el ao 200211, en el cual el producto cae 11%12, los niveles de desempleo alcanzan el 17%, participacin muy elevada de informalidad y precariedad del empleo, y el ingreso de los hogares cae un 30%. La profundidad y envergadura de la crisis, mostr el agotamiento del modelo de crecimiento promovido en los noventa y a su vez evidenci la vulnerabilidad de la economa uruguaya ante impactos externos y las debilidades de la regulacin bancaria.

En el marco de un contexto externo favorable, a partir de 2003 comenz a tener lugar una pronunciada recuperacin de la produccin13, en el perodo 2005 2008 la produccin crece a una tasa acumulativa anual de 6,5%, ritmo de crecimiento muy superior a la media histrica. Este proceso fue impulsado por una sostenida demanda externa e interna en la cual se destaca un significativo crecimiento de la inversin, con un dinamismo muy importante de la inversin pblica14. Dicho crecimiento permiti un descenso significativo del desempleo que alcanz al 7,6% en el promedio del 2008, niveles que no se registraban desde el inicio de la dcada de los noventa.

2.3 Hitos poltico-institucionales

Como piedra angular de la poltica del gobierno hacia el Sector Pblico Empresarial, el Presidente Lacalle envi al parlamento uruguayo la Ley de Servicios Pblicos Nacionales (N 16.291); la cual fue aprobada en septiembre de 1991. En su primer artculo se enunciaba el principal cometido de dicha ley: otorgar al Poder Ejecutivo la potestad de conceder u otorgar permisos para la ejecucin de los servicios pblicos a su cargo. Esta ley contena adems varios captulos que abarcaban diferentes actividades: transporte areo estatal, energa elctrica y rgimen de telecomunicaciones. Se iniciaba as un impulso reformador del Estado, particularmente en lo referido a las privatizaciones de las empresas pblicas.

Pero en el ao 1992 una parte importante de la sociedad uruguaya comenz a organizarse en torno a la llamada Comisin de Defensa del Patrimonio Nacional, la que se fij el objetivo de convocar a Referndum para derogar parcialmente la Ley N16.291. La convocatoria result exitosa15 y en diciembre de 1992 se realiz la consulta en la que triunf con el 72,5% de los votos, la opcin que impulsaba la derogacin de los artculos ms cuestionados de dicha Ley16.

El resultado de este Referndum tuvo una influencia determinante en el alcance de las reformas estructurales que se pretenda implementar, ya que al impedir (al menos en el corto y 11 Contemporneamente Argentina, luego de varios aos de rpido crecimiento durante el proceso de privatizacin, volva a

manifestar una extrema fragilidad ante los choques financieros externos, manteniendo una fuerte dependencia respecto de los fondos de corto plazo y acrecentando significativamente su deuda externa (Pistonesi, 2000). Esto indica que a pesar de las ventas generadas con las privatizaciones, el Estado nacional no pudo recuperar, ni una parte de los costos hundidos de esas empresas, y la deuda externa fue adoptando valores crecientes. A su vez la reestructuracin de la economa, contribuy a generar en relativamente poco tiempo un nmero de desocupados indito para su economa, que a su vez presion el salario a la baja y deterior las condiciones de los empleos generados en el resto de la economa. La cada de la convertibilidad indic que la crisis fue el resultado de una conjuncin de factores que incluye el sistema cambiario, la apertura indiscriminada, la ausencia de polticas de industrializacin y exportacin, la concesin de beneficios extraordinarios a las empresas sin exigencia de contrapartida en trminos de produccin, exportacin o empleo y la entrega del patrimonio pblico y el sistema jubilatorio. Sevares, 2008.

12 La cada acumulada en el perodo 1999-2002 implic que el producto en trminos constantes se situara en niveles similares a los de 1993.

13 En 2005 se alcanza un nivel de produccin similar al de 1998. 14 En 2008 la inversin bruta fija representa un 18,7% del PIB, alcanzando un mximo histrico. En 2008 la inversin fija creci un

25% a partir de un incremento de 28,1% de la inversin pblica y de 15,7% de la inversin privada. 15 El recurso de Referndum contra las leyes esta instituido en el inciso segundo del artculo 79 de la Constitucin de la Repblica.

Para interponer dicho recurso se deber contar con un nmero no inferior al 25% del total de inscriptos habilitados para votar. Podr someterse a Referndum la totalidad de la ley o, parcialmente, uno o ms de sus artculos, precisamente individualizados, dentro del ao de su promulgacin.

16 Se derogaron un total de 6 artculos, entre los que se contaban el artculo que otorgaba al Poder Ejecutivo facultades para concesionar servicios pblicos nacionales, y el que autorizaba al mismo a contratar con terceros la prestacin de los servicios de telecomunicaciones, urbanas, rurales y de larga distancia, nacionales e internacionales, as como la asociacin con capitales privados de la empresa estatal de telefona (ANTEL).


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mediano plazo) una eventual venta a privados de los activos de las empresas pblicas, o la concesin de los servicios asignados a stas, dej a sus impulsores sin uno de los principales pilares en el que se asentaba el modelo de reforma del Estado promovido por el gobierno.

Los sucesivos intentos por implantar el nuevo modelo, tanto por parte del gobierno de L. A. Lacalle (1990-1994), as como por parte de los gobiernos del Partido Colorado de J. M. Sanguinetti (1995-1999) y J. Batlle (2000-2004), debieron enfrentar una dura oposicin por parte de los sindicatos (agrupados en torno a una nica e influyente central obrera) y de los partidos y grupos ubicados en el centro izquierda del espectro poltico. Como resultado de una correlacin de fuerzas que no estaba ntidamente volcada a su favor, el modelo de reforma del Estado impulsado desde el gobierno debi morigerar sus contenidos iniciales (particularmente y como consecuencia del resultado del plebiscito del 92, en lo referente a las privatizaciones de empresas pblicas) y moderar sus impulsos en cuanto a la celeridad de su implantacin, en pos de alcanzar los ms amplios apoyos necesarios para implementar sus iniciativas de reforma17.

Es en este contexto que algunas de las reformas resultaron finalmente implementadas: se privatiz la lnea area de bandera nacional (PLUNA), la Compaa del Gas, la Terminal de Contenedores del Puerto de Montevideo y se promulg la Ley de Marco Regulatorio del Sector Elctrico. Paralelamente se intensific el uso del rgimen de concesin al sector privado de obras y servicios pblicos, para carreteras, aeropuertos, agua y saneamientos.

Otros intentos de reformas, como los referidos a la Ley de Presupuesto que modificaba aspectos del monopolio de ANTEL y la ley que habilitaba la desmonopolizacin de la importacin y refinacin de petrleo (monopolio que es ejercido por la estatal petrolera ANCAP), quedaron por el camino ante las acciones emprendidas para su derogacin en el 2002 y 2003 respectivamente18.

Un claro ejemplo del intrincado panorama que se entreteji en torno al debate sobre la Reforma del Estado fue la la prohibicin del ingreso de personal a la funcin pblica que rigi entre los aos 1995 y 2005. No deja de sorprender el amplio respaldo poltico que obtuvo dicha disposicin en cuyo apoyo terminaron confluyendo sectores ubicados en las antpodas respecto a la visin del rol del Estado. Formaron parte de dicho espectro quienes la apoyaron en consonancia con una prdica que abogaba por achicar el tamao del Estado, hasta quienes considerndose bsicamente estatistas sumaron su apoyo como expresin de rechazo a una modalidad de ingreso a la funcin pblica que no atenda a estrictas necesidades de funcionamiento de los respectivos organismos, sino a su utilizacin como recurso de poder por parte de los partidos que participaban del gobierno. Esta medida, si bien tuvo xito en su propsito de reducir la plantilla de funcionarios pblicos, por otra parte impact fuertemente en la gestin de las empresas pblicas y particularmente en aquellas con radio de accin sobre los sectores ms dinmicos de la sociedad (telecomunicaciones, energa, etc.), al impedir el natural y necesario recambio generacional. A esto se sum el impulso a la aplicacin de medidas de retiros incentivados, que llev a las empresas a la prdida de valioso capital humano, sin haber generado las condiciones necesarias para la transferencia y continuidad de conocimientos de las nuevas camadas.

17 La lgica del bloqueo recproco, o el juego de dos contra el tercero, que permiti que sectores mayoritarios del Partido

Colorado y el Partido Nacional aprobaran una serie de iniciativas con el desacuerdo del Frente Amplio y provocando la movilizacin del sindicalismo, gener un juego de contrapesos mltiples, que imprimieron a la larga, cierto gradualismo y heterodoxia a los paquetes de reforma (C. Moreira, 2001).

18 En el primer caso ante la obtencin de las firmas necesarias para convocar a Referndum, el propio P.E. opt por presentar al Parlamento un proyecto de ley para derogar dichos artculos. En el segundo caso se realiz el Referendum y un 62,3% de los votos se inclin por la derogacin de la Ley.


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Con el triunfo del Frente Amplio en octubre de 2004 y la asuncin el 1 de marzo de 2005 de Tabar Vazquez, la izquierda accede por primera vez al gobierno en Uruguay. En la Carta de Intencin firmada con el FMI el 9 de febrero de 200519 y en la Ley de Presupuesto Nacional para el quinquenio 2005-2009 se establecen algunas pautas de un programa de reformas en el sector pblico20. Entre ellas se destacan: la Tributaria21, de la Salud, del Banco Central y de Manejo de la Deuda Pblica.

En diciembre 2005 queda derogada la prohibicin de ingreso a la funcin pblica y se promueve un conjunto de medidas (retiros incentivados, regularizacin de distintas modalidades de contratacin y llamados por concurso), con el objetivo de impulsar una renovacin de las envejecidas plantillas de funcionarios pblicos.

2.4 Algunos factores explicativos de la heterodoxia uruguaya

El arraigo del pensamiento batllista en la conciencia colectiva de los uruguayos, bajo cuyo impulso las empresas pblicas se convirtieron en propulsoras de un modelo de desarrollo percibido como exitoso durante un perodo importante del siglo XX, explic en parte el singular comportamiento de la sociedad uruguaya.

La amplitud del abanico poltico que alcanz en 1992 el movimiento pro- Referndum se sustent tambin en el hecho que una vez que el Estado ha aumentado su tamao y las reas a las cuales extiende su actividad, ste mantiene una inercia propia, y hacerlo retroceder puede tener un alto costo poltico que no todos estn dispuestos a pagar (en trminos de prdida de electorado y espacios de poder). Adems las empresas pblicas constituyen una porcin importante de la economa, y se han constituido en un instrumento imprescindible para la implementacin de las polticas llevadas a cabo por los gobiernos22. Por ello an cuando en algunos casos la ideologa sustentada abogue por disminuir los campos de accin del Estado, la prctica poltica conduce a utilizar las instituciones para alcanzar aquellos propsitos polticos que se consideran legtimos.

La articulacin de un amplio movimiento de rechazo a la idea privatizadora, particularmente cuando sta se plante como alternativa para las empresas pblicas de los sectores ms dinmicos (energa y telecomunicaciones), expres en cierto sentido el compromiso de una franja de la sociedad con los objetivos sociales ligados a la caracterstica de servicio pblico (equidad territorial, tarifas sociales, acceso universal), o el apoyo a polticas industriales y tecnolgicas nacionales (ej. estmulo al desarrollo de proveedores nacionales de equipamientos).

19 Para la elaboracin de la misma trabajaron en forma coordinada la Administracin saliente y la Administracin entrante. Debe

tenerse presente que en marzo de 2005 el pas presentaba un nivel de endeudamiento superior al 100% del PIB y que los organismos multilaterales de crdito tuvieron un rol muy importante en la salida de la crisis financiera de 2002. En el ao 2006 Uruguay cancela su deuda con el Fondo y deja de firmar cartas de intencin con dicha institucin. Lo cual fue valorado por las autoridades econmicas como una medida que permiti una mayor independencia en el marco de una estrategia de disminucin de la deuda condicionada y su sustitucin por deuda soberana.

20 En el documento programtico del Frente Amplio denominado Uruguay Productivo, se hace referencia a la Reforma del Estado como una de las lneas principales de accin. All se plantea la necesidad de un Estado ms dinmico, calificado, inclusivo y eficiente en la resolucin de los problemas, como en la asignacin de los recursos, prestacin de los servicios pblicos, y creativo en la generacin de oportunidades. En este marco, se plantea la promocin de un conjunto de transformaciones entre las cuales se destacan la eficiencia en las actividades esenciales del Estado, la elaboracin de polticas sectoriales de promocin, el fomento de la inversin propia graduando el uso de recursos propios y crditos externos e incorporacin del sector privado como concesionario en determinadas condiciones.

21 El documento de presentacin pblica de la Reforma Tributaria sostiene que la misma tiene dos principios rectores: el primero es no incrementar la recaudacin (se afirma que se busca recaudar mejor sin incrementar la presin fiscal), el segundo es que pague ms el que tiene ms. Se explicitan como objetivos de la misma; una mayor equidad del sistema, mayor eficiencia, estimulo a la actividad productiva y al empleo y que permita satisfacer las necesidades financieras del Estado. Como principales innovaciones resaltan; la eliminacin de 15 impuestos de baja recaudacin, la introduccin del impuesto a la renta (dentro del cual se destaca el impuesto a la renta de las personas fsicas) y la disminucin de la imposicin al consumo.

22 Cabe sealar a modo de ejemplo, que en la medida que habitualmente el conjunto de las empresas pblicas es fuertemente superavitario, su contribucin (en forma indirecta) a moderar el resultado tradicionalmente deficitario del gobierno, hace que constituyan un elemento clave (y seguro) de la poltica fiscal.


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RECUADRO 2 LAS EXTERNALIDADES

El lugar ocupado por las empresas pblicas, por mandato, vocacin o por imposicin del imaginario colectivo, es fruto de la acumulacin histrica de las funciones que han asumido. En este sentido, el concepto de externalidad puede ayudar a comprender porqu los argumentos esgrimidos por el discurso en favor de la presencia del Estado en los servicios pblicos y la no privatizacin de sus empresas, han calado tan hondo en la poblacin uruguaya. Una clave importante para explicar porqu la mayor parte de la sociedad apoya a las empresas pblicas puede encontrarse en su condicin de pas relativamente pequeo, sin grandes riquezas y adems rodeado por dos potencias regionales. Por un lado, al ser las empresas ms grandes del pas, son prcticamente las nicas que pueden alcanzar una masa crtica suficiente para apropiarse de los beneficios de las economas de escala, diversificarse y proyectarse al plano internacional. Por otro lado, entre las externalidades ms importantes se encuentra la posibilidad de desarrollo en el pas de capacidades productivas y tecnolgicas en estos sectores (esto se cumple particularmente en el caso de la electricidad, a la que se le adosan los atributos de vector de desarrollo econmico). Los antecedentes histricos muestran que en Uruguay las empresas multinacionales no han desarrollado capacidades de investigacin y desarrollo (L. Porto). Importa resaltar que en Uruguay hablar de privatizacin de empresas pblicas es sinnimo de extranjerizacin (debido a la casi inexistencia de una acumulacin capitalista autctona capaz de competir con el capital trasnacional) y esto explica la recurrente alusin a la defensa de lo nacional que exhibe el discurso antiprivatizador. La conjuncin de todos estos elementos explica en gran parte el fuerte respaldo que manifiestan los uruguayos por sus empresas pblicas. Fuente: Porto, Luis, 2001, Criterios para la definicin de una poltica energtica. Publicado en Energa: aportes hacia una poltica de Estado. Editorial Trilce.


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3. El Sector Elctrico Uruguayo y la reforma

En este captulo se presentan los principales antecedentes y caractersticas que marcan los inicios, y posterior evolucin del sector elctrico de Uruguay considerando entre otros, el perodo fundacional de UTE, la reforma de los 90 y el perodo reciente. Se propone otorgar un panorama de su performance, considerando especialmente aquellos aspectos relacionados con la seguridad del abastecimiento, la calidad del suministro y la percepcin de la sociedad sobre dichos aspectos.

A ttulo introductorio se presentan el cuadro siguiente, que resume los principales datos de Uruguay y de su sector elctrico en la actualidad, y el mapa del pas con el sistema interconectado nacional.

CUADRO 1 URUGUAY Y SU SECTOR ELCTRICO (2008)

9 Poblacin Pas (2008): 3.350.000 habitantes 9 PBI: 32.207 Millones de USD 9 PBI per cpita: 9.660 USD 9 Expectativa de vida al nacer: 75,85 aos 9 Tasa de alfabetizacin: 97% 9 Poblacin con acceso a la electricidad (2008)

Total: 98,5% Rural: 83% Urbana: 99%

9 Cantidad de servicios activos: 1.250.000 9 Total energa generada (2008): 8.784 GWh 9 Pico mximo histrico anual (2007): 1.654 MW 9 Consumo residencial per cpita: 0,88 MWh/hab 9 Consumo por sectores: Industrial 32%; Comercial 25%;

Residencial 40%; Alumbrado Pblico: 3%

9 Potencia Instalada Total: 2.475 MW 9 Trmica y otros: 937 MW 9 Hidroelctrica: 1.538 M 9 Sistema Interconectado Nacional: 99,8 % de la potencia instalada total 9 Interconexiones Internacionales:

2.000 MW en CA (con Argentina) 72 MW Conversora 50/60 Hz (con Brasil)

9 Emisin de CO2 proveniente del sector elctrico (2002): 296 kton CO2 , 6% del total de emisiones.

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas; Instituto Nacional de Estadstica, y UTE.


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MAPA 1 URUGUAY, SISTEMA ELCTRICO

Fuente: UTE. Nota: Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

3.1 Antecedentes

La empresa elctrica estatal (Usinas y Trasmisiones Elctricas UTE) fue creada en 1912, con el cometido de proveer a terceros de energa elctrica para el alumbrado, fuerza motriz, traccin y dems aplicaciones en todo el territorio de la Repblica en carcter de monopolio. La figura institucional que se le confiri es la de Ente Autnomo del Estado.


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1993

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2001

2005

A partir de ese momento, UTE se convertir en el actor protagnico del Sistema Elctrico Uruguayo. Durante la mayor parte del siglo XX ejercer el monopolio en la generacin, transporte y distribucin de electricidad en todo el territorio nacional.

Durante las primeras dcadas los resultados de UTE, tanto en lo que concierne al aumento del nmero de suscriptores, a la produccin de energa elctrica como al descenso de sus precios y la obtencin de utilidades fueron muy satisfactorios. Puede afirmarse sin ambigedades que en ese perodo los objetivos propuestos de llevar luz al ms bajo precio a todos los hogares, y ser fuente apreciable de utilidades de forma de contribuir a la solucin de los problemas tributarios fueron cumplidos con creces23.

Otros hitos destacables relacionados con el pas y con su integracin energtica a la Regin estn relacionados con la celebracin en 1938 del Acta entre la Repblica Argentina y la Repblica Oriental del Uruguay, en la que se promueve la designacin de una Comisin Tcnica Mixta, constituida en 1946. Se vern con mayor detalle en captulos siguientes.

Si bien en la dcada de los 50 y los 60 UTE continu atendiendo las crecientes necesidades de expansin de los servicios elctricos (tanto en lo referente a la ampliacin de la capacidad de generacin elctrica como a la demanda de nuevas conexiones), no permaneci ajena al ya comentado contexto general de la administracin pblica uruguaya, observndose en dichos aos un importante aumento de su plantilla de funcionarios, segn puede observarse en el Grfico siguiente.

GRFICO 2 EVOLUCIN DEL NMERO DE FUNCIONARIOS DE UTE

Fuente: IECON rea de Historia Econmica. Nota: la cada en la cantidad de funcionarios que ocurre en el ao 1974, corresponde a la creacin de Administracin Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL) y su separacin de UTE.

Resulta interesante destacar un hito cuya gnesis se gest en Uruguay en 1964 y que fue la creacin de la Comisin de Integracin Elctrica Regional (CIER). Es en dicho ao que las autoridades de la UTE del momento concluyeron que el sistema elctrico uruguayo deba encarar sus necesidades de expansin en generacin, buscando sinergias con los sistemas elctricos de los pases vecinos. Es a partir de dicho planteo que se invita a las autoridades energticas de la regin a una

23 En 1931, a sus funciones originales le fue agregada la explotacin de los servicios de telecomunicaciones, pasando su sigla a

significar Usinas y Telfonos del Estado.


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reunin a realizarse en Montevideo, a los efectos de crear una comisin que comience a estudiar la factibilidad de la interconexin elctrica entre los distintos pases.

En 1974, con la creacin del Ministerio de Industria Minera y Energa (MIEM), el Poder Ejecutivo da comienzo formalmente a su participacin directa en las actividades del sector energtico, con el cometido de fijar polticas nacionales en materia energtica. Ese mismo ao UTE retorna a su competencia original, y la explotacin de las telecomunicaciones pasa a ser competencia de la recientemente creada ANTEL.

En 1977 (en pleno perodo dictatorial) fue sancionada la Ley Nacional de Electricidad (nm. 14.694), que derog formalmente el monopolio legal de UTE para el suministro de energa a terceros. En la prctica todo esto no tuvo ninguna repercusin ya que ningn agente privado se incorpor al sistema elctrico.

A partir de 1979 se incorpora al sistema elctrico uruguayo una central hidroelctrica de gran porte24, tambin estatal, pero que acta bajo la forma jurdica de Ente Binacional Uruguayo-Argentino denominado Comisin Tcnico Mixta de Salto Grande (CTMSG). Cuatro aos ms tarde ambos pases firman un Convenio de Ejecucin del Acuerdo de Interconexin Energtica, que estableci, adems de los apartamientos operativos respecto de los derechos de las partes sobre la energa de la central, otras modalidades para el comercio de energa25.

Durante la dcada de los 80 comienza a percibirse un deterioro en la calidad del servicio elctrico (tanto en lo referente a interrupciones del suministro, como a la degradacin de la atencin al cliente). El bajo nivel de inversiones en la mejora de la calidad del servicio que se constata en este lapso, se explica en parte por la pesada deuda que sobrellevaba la empresa, originada principalmente en la construccin de la central hidroelctrica de Palmar26.

La ruptura de la tablita en 1982 (el tipo de cambio salt de 11 a 24 pesos) acentu este fenmeno, ya que mientras las deudas estaban pactadas en dlares, los ingresos se mantuvieron en pesos. La crisis del sector se agrav por la intensa sequa del ao 1989, que conmovi fuertemente a un sistema basado en la generacin de hidroelectricidad, imponiendo restricciones a la demanda e incrementos tarifarios para cubrir los sobrecostos incurridos por un uso masivo de generacin trmica. Esto se debi a que si bien las centrales hidroelctricas de Salto Grande (1980) y Palmar (1983), aumentaron considerablemente la capacidad instalada del Sistema27, debido a la gran aleatoriedad del rgimen hdrico uruguayo, la potencia media firme28 adicionada por ambas centrales al Sistema Uruguayo result slo del orden de los 300 MW29. En consecuencia, el sistema qued en una situacin frgil dada la carencia de suficiente potencia de respaldo para afrontar una situacin de sequa severa. Esto se tradujo en la existencia de restricciones de energa que llevaron a la implementacin de cortes rotativos en el suministro elctrico a la poblacin.

24 La restriccin externa que se impuso a partir del primer shock petrolero (1973) y la nueva situacin en el mercado internacional

de capitales (aparicin de los petrodlares, gran liquidez y prstamos a muy bajas tasas) crearon las condiciones propicias para que en la segunda mitad de los 70 se ejecutara un gran emprendimiento hidroelctrico sobre el Ro Uruguay en conjunto con la Argentina (1890 MW), quien se hizo cargo del financiamiento de la obra. En 1994, como resultado de un proceso de conciliacin de deudas entre los dos pases, CTMSG y UTE, sta ltima qued en calidad deudora del Banco Central Argentino por un monto de 450 millones de U$S. A partir del decreto 4/995, UTE paga al Gobierno Nacional por la energa proveniente de la parte uruguaya de Salto Grande un valor igual al que se puede obtener en el MEM argentino por la venta de excedentes de vertimiento.

25 Bajo estas modalidades de sustitucin, potencia y potencia garantida, los beneficios generados por el intercambio son compartidos en forma equitativa por ambos pases.

26 La capacidad instalada de Palmar es de 333 MW y su costo ascendi a 500 millones de U$S (originalmente fue estimado en 150 MM de U$S).

27 En funcin del Acuerdo firmado entre Argentina y Uruguay, este ltimo comenzaba con 1/12 de la capacidad total de la central e incrementaba su cuota parte en 1/12 cada 3 aos (a partir de 1980) hasta llegar en 1995 al 50% (945 MW). Por lo tanto en 1989 la cuota parte correspondiente a Uruguay era de 630 MW.

28 Siendo la energa firme de una central aquella que puede obtenerse con una alta probabilidad (ej. mayor al 90%) durante un perodo determinado; definimos la potencia media firme de una central como el cociente entre su energa firme en un periodo determinado y la duracin de dicho perodo.

29 Este valor fue calculado para una probabilidad de excedencia del 95%, considerando la serie de crnicas hidrolgicas desde 1909 y con una ventana anual. La nica central hidroelctrica con capacidad efectiva de embalse es la Central Gabriel Terra (aprox. 120 das a plena potencia). El sistema de centrales sobre el Ro Negro, tiene una capacidad de regulacin de unos 1200 GWh.


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Es a fines de la segunda mitad de la dcada de los 80, recuperada ya la democracia (y restituidos aquellos funcionarios que haban sido destituidos en el perodo dictatorial por motivos polticos o gremiales), que se impuls una amplia renovacin de los cuadros gerenciales de la empresa y se comenz un ambicioso plan de transformacin de UTE con el propsito de revertir la tendencia al deterioro30. A tales efectos se contrat el apoyo de una consultora externa y se cre un equipo de trabajo dedicado exclusivamente a lo que se denomin Proyecto de Mejora de Gestin (PMG). Se buscaba dotar a UTE de una orientacin ms empresarial y de cara a las necesidades de los clientes, con el nfasis puesto en la mejora de la gestin, para lo cual se fijaron objetivos claros, que pudieran ser evaluados a travs del seguimiento de determinados indicadores de eficacia, eficiencia y rentabilidad.

Ya en los primeros aos de iniciado el proceso de cambio, UTE comenz a mostrar signos de recuperacin. En consecuencia se pudo atender en forma satisfactoria los requerimientos del continuo crecimiento de la demanda y destinar recursos a la mejora de su desempeo, lo que se reflej en un notorio mejoramiento de sus indicadores de calidad del servicio (el Tc31 pas de 89 hr a 37 hr en el perodo 93-95) y de la imagen de los clientes respecto del desempeo de la empresa (del 56% de aprobacin en el 91 subi al 76% en el 95.

Esta percepcin favorable de la opinin pblica, se tradujo en un fuerte respaldo para que UTE, siguiese desempeando un rol predominante en el sector. Se destacan tres aspectos en la exitosa concrecin de este esfuerzo trasformador:

Por un lado, si bien en un principio el sindicato de trabajadores de UTE mir con cierto recelo los cambios que se estaban produciendo en la empresa, temerosos de que no se tratara de un maquillaje que la acondicionara para su posterior privatizacin, finalmente decidi sumarse al proceso en el entendido que la mejora de la gestin de la empresa iba a fortalecer su posicionamiento en la sociedad y debilitar a aquellos que postulaban la ineficiencia intrnseca del rol empresario del Estado32.

Por otro lado y contrariamente a lo ocurrido en la mayora de los pases de Amrica Latina que pasaron por perodos de alta inflacin, en Uruguay no se ha realizado un uso abusivo de las tarifas elctricas como instrumento de la poltica anti-inflacionaria, a pesar de haberse registrado tasas elevadas de inflacin33. En consecuencia, la evolucin de la tarifa respondi en forma aproximada a la evolucin de los costos de suministro, y de esta manera UTE no fue sometida a un proceso de prdida de patrimonio, que la condujese a una situacin de deterioro econmico-financiero que alentara el camino de su privatizacin (ver Grfico 3). Cabe resaltar que la pronunciada baja de la tarifa en trminos reales que se observa en los primeros aos de la dcada de los 90, se debe en gran parte a que en dicho perodo la poltica antinflacionaria del gobierno se sustent en la llamada ancla cambiaria, una evolucin del tipo de cambio respecto del dlar por debajo de los precios internos, que tuvo entre otras consecuencias un abaratamiento de los productos importados en dicha moneda (particularmente relevantes en la estructura de costos de UTE).

30 Esto estaba en consonancia con el objetivo de bsqueda de eficiencia que se impulsaba desde los organismos multilaterales de

crdito (no se planteaba an el cambio de rgimen de propiedad). 31 Es el indicador del tiempo que, en promedio, un cliente queda privado del suministro de electricidad en un perodo determinado

(por ejemplo: un ao). No se dispone de datos fidedignos con anterioridad a 1993. 32 La firma de un convenio salarial por productividad en el ao 1993, signific un punto alto en la relacin entre la UTE y el

Sindicato, y sell el compromiso de ste ltimo con el proceso de cambio. 33 De todos modos cabe consignar que, si bien la fijacin de las tarifas ha respondido en primer lugar a consideraciones de costos y

del resultado financiero que se procura alcanzar, stas constituyen un instrumento de poltica econmica, y por tanto, tambin se toma habitualmente en consideracin la oportunidad y su impacto sobre la medicin de la inflacin.


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1.9

2.1

2.3

2.5

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3.7

3.9

1980

1982

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1986

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Pes

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onst

ante

s de

200

8 po

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h

GRFICO 3 PRECIOS MEDIOS DE LA TARIFA EN TRMINOS REALES

Fuente: Elaboracin propia en base a datos UTE e INE.

Finalmente, un tercer aspecto que ha aportado a la mejora de la gestin, tuvo su origen en la creciente tecnificacin y profesionalizacin de UTE, y en la consolidacin de un ncleo tcnico-gerencial consustanciado con la nueva visin empresarial. En la medida que esta visin dot a UTE de directrices estratgicas de accin, se acotaron los rangos de accin para la aplicacin de polticas discrecionales (y generalmente con visin de corto plazo).

Si bien ese ncleo tcnico-gerencial oper en ocasiones de contrapeso ante los vaivenes polticos o la eventual carencia de visin estratgica de los directorios34, importa dejar constancia de la existencia de un debate que tiene lugar tanto a nivel poltico como sindical, y que est relacionado con lo que se denomina problemas de agencia. En este sentido se seala que si bien podra resultar positiva la funcin de contrapeso mencionada anteriormente, una predominancia de los cuerpos gerenciales por sobre los directorios de las empresas pblicas, tampoco sera deseable, en tanto stos, a partir de sus conocimientos tcnicos especficos, y del hecho que de alguna manera representan la continuidad y la permanencia en la gestin de la empresa, podran terminar imponiendo una agenda que respondera ms a sus intereses corporativos que a los intereses nacionales.

3.2 La reforma y la evolucin sectorial (perodo 1995-2009)

3.2.1 La reforma y su implementacin (1995-2004) Paralelamente a la implementacin del Proyecto de Mejora de Gestin de UTE y con el resultado del plebiscito del 92 como teln de fondo, desde el Poder Ejecutivo (tanto por parte de L.A. Lacalle, como de J.M. Sanguinetti y posteriormente de J. Batlle), se continu impulsando la agenda reformadora del Estado en los trminos del Consenso de Washington y en particular se avanz en la implementacin de una reforma del sector elctrico.

Tras 2 aos de discusin en el parlamento, en el ao 1997 se aprob la Ley de Marco Regulatorio del Sector Elctrico N 16.832, que en su parte medular plantea:

34 El Directorio de UTE est integrado por 5 miembros designados por el Poder Ejecutivo, previa venia del Senado y su mandato es

coincidente con el perodo de gobierno (5 aos). La prctica habitual es que 3 pertenezcan al oficialismo y 2 a la oposicin.

3,9

3,7

3,5

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Instaurar un mercado competitivo en la etapa de generacin, promoviendo la apertura del negocio en dicha etapa (que deja de tener el carcter de servicio pblico) y creando un mercado mayorista de energa elctrica. Para posibilitar la creacin de dicho mercado, se establecen dos condiciones esenciales: libre contratacin de generadores por parte de distribuidores y grandes consumidores; y libre acceso de terceros a las redes de transmisin y distribucin, siempre que se disponga de capacidad y medie el pago de un peaje. La administracin del mercado mayorista y el despacho de cargas estarn a cargo de la Administracin del Mercado Elctrico (ADME), persona pblica no estatal y en cuya direccin participarn todos los agentes del mercado. Las actividades de transmisin y distribucin, en tanto que continuarn siendo monopolios naturales, permanecern como actividades reguladas.

Habilitar a UTE a asociarse con empresas pblicas o privadas, nacionales o extranjeras, dentro del pas (hasta ese momento la asociacin estaba restringida a actividades en el exterior).

Crear la Unidad Reguladora de la Energa Elctrica, con el propsito de separar los roles empresario y regulador del Estado, y con el cometido de controlar el cumplimiento de la ley y su reglamentacin, dictar los reglamentos en materia de seguridad y calidad del servicio elctrico y asesorar al Poder Ejecutivo en materia de concesiones, contratos y tarifas.

Habilitar, a condicin de reciprocidad, la firma de contratos internacionales entre agentes de diferentes mercados, incluyendo el derecho a la utilizacin de las instalaciones de transmisin y distribucin.

La siguiente Figura ilustra sobre la nueva organizacin que adopt el sector luego de la reforma propuesta por la Ley N 16.832.

FIGURA 1 ORGANIZACIN POST- REFORMA DEL SECTOR ELCTRICO URUGUAYO

Fuente: Elaboracin propia.

Otros generadores

Otros transportistas

Comercializadores y clientes libres

Otros distribuidores

CTM UTE

Generacin

Trasmisin

Distribucin

Comercializacin

ADME

Poder Ejecutivo

MIEM

DNE MRE URSEA OPP

Mercado Mayorista


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Si bien en esencia, la reforma del sistema elctrico uruguayo remite a un mismo patrn clsico, aplicado en el resto de los pases de la regin que iniciaron una transformacin de su sistema elctrico, resulta interesante situarse en aquellos aspectos que marcan de alguna manera la especificidad de la reforma implantada en Uruguay. En este sentido cabe destacar que ni la privatizacin de UTE, ni su desintegracin vertical y horizontal (aunque s se le exigi, la presentacin de una separacin contable de actividades), presentes en las reformas de otros pases y en las recomendaciones de los organismos multilaterales de crdito, fueron impuestas por la Ley N 16.832.

Fueron determinantes para ello, el contundente resultado del plebiscito del 92 y la fuerte resistencia evidenciada durante el proceso de discusin de la ley a una eventual fragmentacin o minimizacin del rol de la UTE35.

Una vez promulgada la Ley de Marco Regulatorio del Sector Elctrico, un grupo de ciudadanos, encabezados por el sindicato de trabajadores de UTE (AUTE) activ el mecanismo de convocatoria a Referndum para derogar dicha ley. No habiendo logrado alcanzar un nmero suficiente de votantes que habilitaran el recurso de Referndum, la Ley N 16.832 finalmente entr en vigencia en 1998.

Varios fueron los motivos que expusieron los propulsores de la Reforma. Uno de ellos se bas en la necesidad de generar un marco reglamentario propicio para la captacin de inversin extranjera directa36.

Sin embargo, si se relaciona el tamao del sistema elctrico uruguayo, con el tamao mnimo econmico de una central trmica con tecnologas modernas de generacin (por ej. 400 MW para una central de Ciclo Combinado), se puede apreciar la escasa posibilidad de que una cantidad importante de actores (adems de UTE y Salto Grande) pudiesen participar del mercado de generacin. Es por esta razn que los impulsores de la ley vieron en el desarrollo del comercio internacional, la posibilidad de viabilizar el objetivo perseguido de introducir competencia en dicho mercado. En este sentido Uruguay se encuentra en una situacin excepcional, ya la interconexin en 500 kV con Argentina (cuadriltero de Salto Grande), cuenta con una capacidad de transporte de casi una vez y media el pico mximo de potencia de la demanda uruguaya. La factibilidad de importar energa elctrica en la modalidad de contratos, volvera disputable37 el mercado de generacin uruguayo, con el consiguiente disciplinamiento de los 2 actores principales: UTE y CTMSG.

Habiendo agotado Uruguay la explotacin de sus recursos hdricos para generacin elctrica en gran escala, la potencialidad que abrira el nuevo marco regulatorio de importar energa elctrica mediante la modalidad de contratos, desde una regin que se perciba abundante en recursos hidrulicos y gasferos, a precios competitivos, se convirti en el principal argumento de los impulsores de la ley. Adems se buscaba que Uruguay pudiese valorizar la colocacin en Argentina de excedentes de energa hidroelctrica en situaciones de grandes aportes hidrulicos. Este planteo se aplicaba no slo a la potencialidad de acceder al mercado argentino, sino que se haca alusin tambin a la posibilidad de acceder a la energa brasilea de bajo costo38 (a travs de una conexin en extra alta

35 El marco conceptual neo-institucional, postula una visin de la sociedad como un cuerpo fragmentado e integrado por grupos

sociales con ideologas e intereses divergentes, en el que las instituciones resultan de un proceso poltico de donde se desprenden compromisos que reflejan correlaciones de fuerza. En este esquema conceptual, el predominio de una forma de organizacin en una industria en un perodo dado, debe responder a la combinacin del principio de eficiencia que deriva del anlisis de los costos de transaccin con un principio implcito de coherencia macro-social (D. North). Este marco puede resultar particularmente frtil para analizar la forma de organizacin de los sectores elctricos (y en particular del uruguayo), en tanto suministrador de un bien esencial al que se le adosan atributos fuertemente legitimantes (vector de desarrollo econmico, de equidad social, de equidad territorial) y por tanto sometido a una fuerte influencia del entorno institucional.

36 Dada la imposibilidad de privatizar, se fomentaba la participacin del capital privado en nuevos emprendimientos. Se arga que las limitaciones del Estado para el financiamiento de obras de infraestructura elctrica y la conveniencia de desviar esa parte de la capacidad de endeudamiento a otras necesidades, volvan insoslayable la incorporacin del sector privado a la prestacin del servicio de electricidad (J. Fontana, 1995).

37 Se puede observar que esta modalidad se ajusta relativamente bien a las condiciones de no existencia de restricciones legales para la entrada o salida del mercado y de costos hundidos que deba enfrentar el potencial entrante. Por otra parte tambin se verifica un amplio acceso al conjunto de tcnicas productivas de generacin.

38 Particularmente de la llamada energa secundaria; energa elctrica sobrante en pocas de alta hidraulicidad, en las cuales puede llegar a vertirse agua sin turbinar.


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tensin a construirse en el futuro; It-Garab) y a los excedentes paraguayos a travs de la lnea Yacyret Salto Grande.

El mapa 2 ilustra sobre los vnculos fsicos existentes entre Uruguay y sus pases vecinos, en los inicios de la Reforma.

MAPA 2 SISTEMA ELCTRICO DE LA REGIN A PRINCIPIOS DEL 2000

Fuente: UTE. Nota: Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

Para poder acceder a los beneficios de la integracin energtica39, se argumentaba que se deban definir reglas de juego del mercado compatibles con las adoptadas por Argentina y Brasil (C. Migues, 1998). Se mencionaba tambin el requerimiento por parte de Argentina, de que el acceso uruguayo al mercado mayorista argentino slo poda verificarse de cumplirse las condiciones de simetra y reciprocidad40. En otras palabras Uruguay deba realizar un mnimo de adecuaciones regulatorias (en el sentido de las realizadas en Argentina) a los efectos de viabilizar los acuerdos de comercio internacional de energa con Argentina.

Hubo tambin quienes se manifestaron a favor de la imperiosa necesidad de promocin de la integracin energtica concebida como la libre circulacin de productos y servicios energticos (P. Antmann, 2001). En este mismo sentido sumaron argumentos aquellos que aducan que la pertenencia 39 De cristalizar el proceso de integracin energtica entre Argentina y Uruguay en la creacin de un nico mercado (con despacho

unificado), ste ltimo pas sera el mayor beneficiario de acuerdo a los postulados de la teora del comercio internacional para el caso de tamaos de mercados muy dispares (el sistema elctrico argentino es 10 veces ms grande que el uruguayo).

40 En el Anexo 30 de la Res-21 de la Sec. de Energa se explicitan las condiciones mnimas de reciprocidad y simetra entre el MEM y el mercado elctrico del otro pas: a) Mercado de generacin y despacho de la oferta basado en costos econmicos; b) Acceso abierto a la capacidad remanente de Transporte; c) Condiciones no discriminatorias a demandantes y oferentes de ambos pases.


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al MERCOSUR era incompatible con la existencia de monopolios estatales, ya que stos constituan restricciones no arancelarias y no podan resistir frente a las libertades de circulacin de bienes, servicios y factores de produccin, que constituan la esencia del MERCOSUR.

De esta manera se desplazaba el eje de la discusin hacia aspectos que en gran parte provenan de condicionantes externas, que se entenda se deban cumplir, a los efectos de posibilitar la necesaria insercin del Uruguay al contexto regional y mundial.

Resulta ilustrativo que salvo algunas excepciones, ni entre los ms fervientes impulsores de las reformas, se invocaba la existencia de una crisis en el sector elctrico. Tampoco se utiliz como argumento el de la necesidad de expandir el servicio, en parte porque se reconoca la existencia de una cobertura muy amplia y una calidad aceptable. Ms an, se reconoca que la organizacin del sector en base a un monopolio estatal integrado verticalmente y con un fuerte control de las reglas de juego imperantes en el sector, constituy una estructura efectiva a los efectos de satisfacer el principal objetivo planteado con su creacin: garantizar en todo el territorio el abastecimiento de energa elctrica, tradicionalmente considerado como estratgico para el desarrollo del pas, y cuya oferta deba expandirse muchas veces con criterio social ms que econmico. Pero se sostena que el modelo tradicional estaba evidenciando sntomas de agotamiento que justificaban la necesidad de una reestructuracin en la direccin planteada por la Ley N 16.832. (C. Migues, 1998).

La Ley N 16.832 qued firme en 1998, luego del fracaso de la convocatoria a Referndum para su derogacin

cepal energía beno

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