clases 1, 2, 3
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CAPITULO PRIMERO.-
HISTORIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
1.- EVOLUCION HISTORICA, SINTESIS.-
La palabra seguridad proviene de “securus”, la que a su vez deriva de
los vocablos latinos “se” y “cura” que significan literalmente “sin cuidado”.
La expresión Seguridad Social, empleada en el campo legislativo, fue
utilizada, con su contenido conceptual actual, por primera vez en los
Estados Unidos de Norteamérica, en la época del New Deal, y sirvió como
epígrafe a la ley votada el 14 de Agosto del año 1935, por el Congreso de
ese país.
Esta misma expresión fue la que utilizo en Inglaterra W. Beveridge
en el informe que lleva su nombre, y en la monografía “ The Pillar of
Social Security”.
La historia de la Seguridad Social, entendida esta, en una
aproximación muy rudimentaria y básica, como aquellas normas
destinadas a otorgar protección a diferentes personas o grupos de personas
de limitados riesgos relacionados con su actividad, encuentra sus orígenes
en Roma, y siguiendo al profesor Patricio Novoa en su tratado Derecho de
Seguridad Social, podemos esbozarla, históricamente, de la siguiente
forma:
A) Época Romana :
Las primeras instituciones cuyo objetivo era la protección de riesgos
de riesgos o contingencias sociales, las encontramos en los llamados en esa
época “Collegias”, que eran instituciones que agrupaban a personas que
ejercían un mismo oficio, las cuales fueron verdaderas sociedades de
Socorros Mutuos encargadas de cubrir ciertas necesidades de sus
miembros, en especial las derivadas de muerte o enfermedades.
Los Collegias entran en decadencia a partir del siglo III d.c.,
evolucionando, algunos de ellos, hacía las posteriormente llamadas
Cofradías, de inspiración cristianas, apareciendo también las Diaconías
como una practica de la caridad cristiana.
B) EPOCA MEDIEVAL :
Aparecen en los pueblos sajones las “Gildas”, instituciones influidas
por las doctrinas cristianas, que eran organismos de asistencia mutua de
origen fraternal.
En el siglo XII nacen las primeras Cofradías organizadas bajo la
figura de un santo patrono y que fueron de dos tipos:
- Las gremiales, que agrupaban a personas de un mismo oficio.
- Las generales, en las cuales se permitía la asociación de personas de
distintas actividades económicas.
Ambas cumplían actividades de asistencia y de carácter previsional.
Posteriormente, en el siglo XVI, aparecen las hermandades de
socorro, dirigidas mas a la noción de un seguro, carácter que no reunían las
cofradías o gremios los cuales estaban particularmente dirigidas a la
protección de los mas débiles y humildes. Por estas características se
considera a las hermandades como el primer antecedente de las
mutualidades o sociedades de Socorros Mutuos.
En el siglo XVIII aparecen los llamados Montes de Piedad o
Montepíos, especialmente agrupando a personas de los sectores de la
administración publica y militares, teniendo como componente especial el
hecho de que atendieran riesgos que a esa fecha no cubrían las demás
instituciones, como ser el riesgo de supervivencia para la protección de las
viudas y huérfanos.
En este periodo destaca el pensador Español Luis Vives ( 1492)
cuyos postulados relacionados con la protección de los mas necesitados
tuvo alcances Continentales en toda Europa, siendo su obra mas importante
“ De Subentione Pauperum”, (del socorro de los pobres) de tal
trascendencia que muchas comunas de la época le encargaron la
organización de la asistencia social conforme a las ideas expresadas en su
obra.
Sus principales postulados fueron consagrar el derecho al trabajo y
que la protección de los necesitados debía ser competencia de toda la
sociedad, abogando por el entrenamiento al cesante, internados para niños
abandonados, hospitales separados para enfermos e insanos y empleo
protegido para ciegos e inválidos.
Es partir de su influencia que en 1601, bajo el reinado de Isabel I, se
dictan en Inglaterra las diversas leyes de pobres (Poor Law Act), las que se
consideran como las primeras leyes nacionales contra la pobreza,
estableciéndose en ellas una tasa obligatoria para financiar el sistema.
Por su parte, la Iglesia Católica también desde sus primeros tiempos,
e inspirada en sus postulados de amor al prójimo, desarrolló actividades
en este campo, concentrando su accionar básicamente a través de la
caridad, dando atención a enfermos ancianos e inválidos y huérfanos,
creando refugios para forasteros, asilos para r5ecien nacidos, orfelinatos,
asilos, hospitales, leproserías, etc.
C) América Colonial:
A la llegada de los españoles trajeron consigo su derecho e
instituciones; se crearon las llamadas cajas de comunidades, cuyos
antecedentes se encuentran en instituciones incásicas, sus actividades
estaban relacionadas con el sostenimiento de hospitales auxilio de viudas y
huérfanos, además de cumplir con labores de carácter educacional.
Su financiamiento lo obtenían por la vía de entregarles una parte de
las tierras de la comunidad en censo, para su explotación, integrándose sus
rentas a las respectivas cajas comunitarias. Llegaron a tener algunas de
ellas tal capacidad económica, que una de ellas socorrió a Felipe II , Rey de
España, con 100.000 ducados, según versión que Rumeu de Armas cuenta
en su obra “ Historia de la Previsión Social en España”, y que al decir del
profesor Patricio Novoa Fuenzalida, quien lo cita en su obra “El derecho de
la Seguridad Social”, que esta ayuda al rey Felipe II prueba que tomar
prestado dinero de las cajas de previsión para saldar déficits
presupuestarios es algo de muy antigua data.
En la recopilación de Leyes de los Reynos de Indias se encuentran
dispersas una serie de cédulas, cartas provisiones, Ordenanzas e
Instrucciones que fueron dictadas por mandato del Rey Carlos II sobre
materias
referentes a temas que hoy podríamos llamar “previsionales”, dentro de
ellas destacan:
a) El encargo que se formula a Virreyes, Audiencias y Gobernadores para
la fundación de hospitales para la curación de enfermos y ejercicio de la
caridad cristiana.
b) Se establece la obligación a los patrones de que a los indios enfermos se
les proporcione, curación, medicina y sustento, extendiéndose esta
obligación al personal domestico indiano.
Se establece la obligación a los dueños de minas y chacras de organizar
hospitales a sus expensas y en conjunto, con el fin de proporcionarle
cuidados y cura a los enfermos provenientes de dichas actividades.
En general, la Corona de Castilla dictó un sinnúmero de leyes que
constituyen en su conjunto un autentico sistema jurídico de protección a la
salud y prevención de riesgos profesionales; aun cuando, en la practica,
dichas leyes fueron muy poco respetadas; toda vez que su implementación
significaba fuertes gastos que los encomenderos y empresarios de la época
no estaban dispuestos a asumir.
D) Las Leyes de Bismarck:
En las postrimerías del siglo XIX aparecen en Alemania los primeros
Seguros Sociales de carácter obligatorios, su gestor fue el Canciller
Bismarck quien en forma temprana comprende la importancia de otorgar a
la ingente masa trabajadora medios a través de los cuales, junto con
reconocerles el derecho al trabajo, se les proporcione también garantías de
ayuda en caso de enfermedades y asistencia en caso de invalidez y vejez.
Así, el 19 de Abril de 1881 propone al Reichstag el llamado
Programa Social que habría de transformarse en leyes sobre Seguro de
Enfermedades, sobre accidentes del trabajo y sobre seguro de invalidez y
vejez.
Aún cuando en un principio estas leyes fueron fuertemente resistidas,
incluso por los propios trabajadores, amen de los naturales defectos que
adolecían, la obra de Bismarck ha sido trascendental en el desarrollo de la
Seguridad Social, toda vez que fue quien por primera vez comprendió que
la protección de las contingencias sociales debía organizarse mediante
seguros obligatorios instituidos por el estado y bajo su administración y
dirección.
E) El Informe de Lord Beveridge:
En el año 1941 el Gobierno Británico de la época encomienda a una
comisión presidida por Beveridge, el estudio y formulación de
recomendaciones para una reforma del sistema de seguros Sociales.
El informe de la comisión recomienda la dictación de diferentes
cuerpos legales para otorgar una adecuada protección a los trabajadores,
informe que el parlamento aprueba con mínimas modificaciones
procediendo a la dictación de leyes sobre subsidios familiares, sobre
accidentes del trabajo, sobre seguros sociales, servicio nacional de salud y
sobre unificación de los servicios de asistencia y previsión social.
La importancia de estas leyes y su antecedente “El informe
Beveridge” radica en que se hace extensiva la Seguridad Social a todos los
residentes, dividiendo a la población en diferentes categorías, a saber,
empleados, obreros, empresarios, dueñas de casa, adultos sin ingresos,
niños de hasta 16 años bajo la edad de trabajo y ancianos sobre la edad de
trabajo.
A su vez señala que la protección social debe extenderse también a
todas las contingencias sociales.
Establece, además un sistema nacional de prestaciones familiares,
con finalidad demográfica y redistributiva de la renta, establece, por su
parte, la uniformidad del monto de las prestaciones, salvo variaciones
derivadas del sexo o estado civil, establece también la subsidiariedad del
estado, en el sentido de que este debe garantizar prestaciones mínimas
correspondiéndole a los interesados completar las diferencias utilizando
procedimientos voluntarios y privados. Uniforma además los aportes y
cotizaciones y unifica todas las Instituciones que administran Seguros
Sociales en un servicio publico único bajo la administración de un
Ministerio de Seguridad Social, creado al efecto.
Además, simplifica las normas administrativas para la obtención de
los beneficios; en salud establece un Servicio Nacional de salud financiado
mediante impuestos para asegurar a toda la población cuidados médicos
gratuitos en medicina preventiva, curativa y rehabilitadora, por último,
propone una política de pleno empleo destinada a garantizar trabajo y
prevenir el desempleo.
De la breve y resumida síntesis anterior, del informe Beveridge,
resulta meridianamente claro que sus planteamientos bien definidos y con
un enfoque basado en los postulados y principios que informan a la
Seguridad Social, habrían de tener una notable influencia sobre todas las
legislaciones dictadas en el mundo con posterioridad a su emisión.
2.- ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA SEGURIDAD
SOCIAL EN CHILE:
Los primeros antecedentes de disposiciones legales referentes a la
seguridad social en Chile, amen de las que se dictaron por la Corona de
Castilla, ya reseñadas, las encontramos al inicio de la Colonia, y dicen
relación con la protección de la salud, esencialmente por la vía de la
asistencia benéfica y a través de la fundación de hospitales los cuales se
sostenían con aportes estatales, con donaciones de particulares y con las
rentas de bienes propios que normalmente eran el producto de herencias o
legados. Así por ejemplo, don Alonso de Miranda, en testamento de 15 de
Enero de 1791 lega al hospital San Juan de Dios la hacienda “Hospital”,
predio que perteneció al Servicio Nacional de Salud hasta el año 1962.
En el siglo XVIII se fundan las primeras Casas de Asilo, para
proteger a huérfanos y ancianos, entre las cuales se destaca la Casa de
Huérfanos, precursora de la casa nacional del Niño, fundada en virtud de
un legado hecho por don Pedro Tisbet a don Juan Nicolás de Aguirre.
Llegada nuestra vida republicana, las cartas Constituciones de los
años 1823, 1828 y 1833 establecieron algunas disposiciones relativas al
cuidado de la salud, encomendando a las Municipalidades la tuición sobre
la policía de salubridad, el cuidado de los hospitales y hospicios y otras
instituciones de beneficencia, socorro y misericordia.
Por decreto Supremo de Abril de 1832 se organiza la Junta general
de Beneficencia y salud Pública, institución que tenía por función velar
sobre todos los establecimientos de beneficencia y salud publica del país, y
facultada para proponer las mejoras que pudieren hacerse en la Policía de
Salubridad.
En la segunda mitad del siglo XIX la labor asistencial mas
importante se desarrollaba pues a través de los hospitales, la casa de
expósitos, el Hospicio de Ancianos y el Manicomio Nacional,
encontrándose todos ellos organizados de acuerdo a los principios de la
Beneficencia Pública, inspiradas en simples deberes morales asumidos por
personas privadas y en parte por el Estado.
En el mes de Agosto de 1855 se dicta la primera ley sobre Montepío
militar; el año 1858 se funda la Caja de Ahorro de Empleados Públicos
creada como una institución de derecho privado a la cual se la ha
considerado como la primera institución Chilena de carácter previsional,
siendo su objeto el de fomentar el ahorro y propender al bienestar de sus
imponentes, efectuando el estado , a través de bonificaciones , aportes a las
respectivas cuentas como una forma de incentivar el ahorro.
Durante la segunda mitad del siglo XIX se comienza a desarrollar,
como forma de previsión social privada, el mutualismo, el cual adquiere un
gran auge con la figura del Arquitecto Fermín Vivaceta quien funda en
1862 la Sociedad de Artesanos.
En los primeros años del siglo pasado se comienzan a dictar diversas
normas de carácter laboral y previsional, así las leyes 3020 y 3045, del año
1915 crearon la Caja de Montepío y retiro de las Fuerzas Armadas, se dicta
en el año 1911 la ley Nº 2498 que crea una Caja de Ahorros para los
empleados de planta y a contrata de la Empresa de Ferrocarriles del Estado,
con posterioridad mediante las leyes Nº 3704 y Nº 3379 se modifica la
anterior ley otorgándole una nueva fisonomía, pasando a llamarse Caja de
retiro y previsión social de los Ferrocarriles del estado, institución que es
considerada como nuestro primer seguro social en el país.
En el año 1916 se promulga la ley Nº 3.170, que norma las
indemnizaciones por accidentes del trabajo, fundada en la teoría del riesgo
profesional, la cual adolecía de serias deficiencias, toda vez que su campo
de aplicación no consideraba las enfermedades profesionales, no consultaba
garantías para el pago de las pensiones y excluía de la indemnización a los
accidentes causados por culpa del obrero.
En el año 1924 el Congreso Nacional aprueba, entre diversas leyes
de carácter laboral la ley Nº 4.054 que versa sobre seguro Obrero
obligatorio de enfermedad, invalidez y vejez, ley cuyo contenido es obra
del doctor Exequiel González Cortes, esta ley estableció un seguro social y
obligatorio para la protección de las contingencias antes señaladas en
beneficio de todos los obreros, incluidos campesinos y servidores
domésticos, instituyendo por primera vez en el país un sistema de
financiamiento tripartito, mediante imposiciones del patrón del obrero y del
estado. En este mismo año se dicta también la ley Nº 4.055 sobre
Indemnización por Accidentes del trabajo basada en la responsabilidad
objetiva del empleador, incluyendo en sus disposiciones cobertura para las
enfermedades profesionales. En la misma fecha se dicta también la ley Nº
4.059 que versó sobre contrato de empleados particulares estableciendo
para sus beneficiarios un Fondo de retiro e Indemnización por años de
Servicios en caso de despido.
El año 1925 se crea la Caja Nacional de Empleados Públicos y
Periodistas y la Caja de Previsión de Carabineros, el año 1937 se crea por
la ley Nº 6.037, La Caja de Previsión de la Marina Mercante Nacional, la
cual estableció un régimen previsional de seguro de vejez e invalidez para
los oficiales y empleados de la Marina Mercante. En 1938 se dicta la ley Nº
6.174 sobre Medicina preventiva. El año 1952 se dicta la ley Nº 10.475 que
estableció un régimen de pensiones por antigüedad, invalidez, vejez y
supervivencia para los empleados particulares, se dicta también la ley Nº
11.219 que creó la Caja de Previsión Social de los Empleados Municipales.
En el año 1968 se dicta la ley Nº 16.744 sobre seguro obligatorio
contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, ley
que vino en derogar el anterior sistema establecido por la ley 4.055, basada
esta actual ley en la teoría del riesgo profesional permitiendo la
contratación de seguros mercantiles para cubrir las contingencias, se dicta
también la ley Nº 16.781 sobre medicina curativa para empleados
particulares y funcionarios del sector público.
En general, durante todo el periodo antes reseñado, y que abarca
hasta el año 1973, se dictaron en Chile una enorme cantidad de leyes
atingentes a la “Previsión Social”, creándose una infinidad de Cajas de
previsión, para distintas actividades, dentro de las cuales, a su vez existían
una serie de secciones, cada una con regímenes distintos, las cuales
otorgaban beneficios muy disímiles unas de otras, toda vez que sus
coberturas obedecían, mas que a razones técnicas, a objetivos políticos, por
cuanto los grupos mejor organizados de la sociedad, o con mas fuerza
política, obtenían mejores beneficios provisionales, que otros sectores no
organizados.
Tal es así, que a la fecha en que promulga el DL 3.502, el año 1980,
que crea el Instituto de Normalización Previsional, el cual vendría a
refundir en él a todas las cajas de previsión existentes a esa fecha,
exceptuando a las de la defensa nacional, existían 18 Cajas de previsión,
con mas de 50 secciones, a saber: Caja Nacional de Empleados Públicos y
Periodistas, Servicio de Seguro Social, Caja de Previsión de Empleados
Particulares, Caja de retiro y Previsión Social de los Ferrocarriles del
Estado, Caja de Previsión de la Marina mercante, Caja de Previsión Social
de los Obreros Municipales de la República, Caja de Previsión Social de
los Empleados Municipales de Santiago, Caja de retiro y Previsión Social
de los Empleados Municipales de la República, Caja de Previsión Social de
los Empleados Municipales de Valparaíso, Caja de Previsión de la Hípica
Nacional, Caja de Previsión Social de los empleados y obreros de la
empresa Metropolitana de Obras Sanitarias, Caja de Previsión y estimulo
de los empleados del banco del estado de Chile, Caja de Previsión para
empleados del salitre, Departamento de indemnizaciones para obreros
molineros y panificadoras, Sección de Previsión Social de los empleados de
la compañía de consumidores de gas de Santiago, Caja bancaria de
Pensiones, Caja de Previsión y estimulo de los empleados del Banco de
Chile, Sección de Previsión del Banco central de Chile.
A modo solamente ilustrativo, dentro de la Caja de Previsión de
Empleados particulares, existían las siguientes secciones: a) régimen
general, b) funcionarios de la caja de previsión de empleados particulares,
del servicio de seguro social y del departamento de indemnizaciones de
obreros molineros y panificadores, c) funcionarios del ex servicio nacional
de salud. Cada una de estas secciones gozaba de diferentes beneficios
previsionales, lo que indudablemente llego a generar una serie de
odiosidades toda vez que , como ya se dijo, se pagaban favores políticos a
los grupos de presión mediante la dictación de leyes previsionales que los
favorecían en particular, tal es así, que dentro de una misma caja de
previsión, existían marcadas diferencias dentro de las secciones y el
régimen general respecto del monto de las pensiones a percibir y los años
necesarios para jubilarse, en especial respecto de las llamadas pensiones de
antigüedad por años de servicios.
Estas injusticias y privilegios vendrían a ser en parte subsanados con
la dictación del DL 2448, publicado en el Diario Oficial de 09 de Febrero
de 1979, antesala de la reforma previsional del año 1980, que eliminó, para
todas las Cajas de Previsión, el sistema de pensiones de antigüedad por
años de servicios, uniformando las pensiones de vejez mediante el requisito
de cumplimiento de edad, estableciendo para los hombres la edad de 65
años y para las mujeres la edad de 60 años.
CAPITULO SEGUNDO.-
FUNDAMENTOS Y CONCEPTOS
1.- FUNDAMENTOS Y CONCEPTOS DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
La seguridad social tiene su razón de ser a partir de la obligación,
actualmente no discutida, que tiene el estado y la sociedad de proteger a los
individuos o trabajadores en el momento en que se encuentran afectos a un
estado de necesidad a consecuencia de un riesgo o carga social.
Este derecho/obligación de vivir dignamente que tienen todos los
individuos, ha sido enfrentado por la sociedad de diversas formas a través
de la historia, así nos encontramos con que en un principio las formulas de
aseguramiento social estaban radicadas fundamentalmente en la
beneficencia, luego explorando formas solidarias de aseguramiento aparece
el ahorro, pasando por la responsabilidad del empleador, para llegar a la
etapa del seguro, encontrándonos en la época actual con que las formulas
de aseguramiento social, tienden a buscar como formula de financiamiento
de las prestaciones en base a combinaciones de capitalización individual
( ahorro), combinadas con formulas de seguros, basadas en financiamiento
fundamentalmente de cargo del trabajador, con algunas excepciones en las
cuales el respectivo régimen es financiado por las cotizaciones aportadas
por el empleador, y en otros casos a través de financiamiento tripartito,
como es el caso del seguro de desempleo.
Estas distintas formulas de protección de las contingencias han
evolucionado de la mano de las conceptos y principios que han informado a
la seguridad, los cuales indudablemente se encuentran fuertemente
influenciados por visiones de la sociedad de carácter religiosas, morales ,
políticas, económicas y sociológicas, imperantes en las distintas épocas de
nuestra historia.
1.1.- Concepciones Amplias:
Estas concepciones buscaban, en forma ideal que la seguridad social
se encargara de cubrir todos los estados de necesidad en que pudiera
encontrarse el ser humano, teniendo además como objetivo adicional el
lograr una adecuada redistribución de los ingresos. Conforme a ello esta
rama debía ocuparse no solamente de los seguros sociales sino que también
de la asistencia social, de políticas de pleno empleo, de vivienda e incluso
de educación. Dentro de los adherentes a este concepto amplio se encuentra
Lord Beveridge, quien conforme a ello definía a la Seguridad Social como:
“ La que tiene por objeto abolir el estado de necesidad, asegurando a cada
ciudadano en todo tiempo, una entrada suficiente para hacer frente a sus
responsabilidades”.
Huelga decir que esta concepción amplia nunca ha sido factible de
ser implementada toda vez que, aún hoy en día no es posible otorgar plena
protección a toda una población determinada en todos los campos que esta
concepción postula.
1.2.- Concepciones Restringidas:
En una aproximación mas realista respecto de las contingencias o
riesgos sociales que debe cubrir la seguridad social estas concepciones
postulan que debe no debe confundirse la “política social”, con las
“políticas de seguridad Social”, siendo las políticas de seguridad social una
parte de la política social, restringiendo de esta manera, en una primera
aproximación, a la seguridad social al ámbito de los estados de necesidad
relacionados con el desarrollo de una actividad, es decir al campo de la
actividad laboral.
Conforme a ello A Zelenka define a la Seguridad Social como: “ el
conjunto de medidas tomadas por la sociedad, y en primer lugar por el
estado, para garantizara todos los ciudadanos, los cuidados médicos
necesarios, así como para asegurarles los medios de vida en caso de perdida
o reducción importante de sus medios de existencia, causadas por
circunstancias no dependientes de su voluntad”. En la misma línea el
profesor nacional Julio Bustos, en la revista de Previsión Social de 1951 la
define como: Es la Institución destinada a elevar el nivel de vida de la
población mediante la promoción de un ambiente nacional de salud y la
concepción de medios económicos vitales de subsistencia cuando se
presentan las eventualidades que determinen estado de necesidad.
1.3.- Hacia un Concepto Moderno y Representativo de la Actual
Seguridad Social.
Como ya vimos la conceptualización histórica de la seguridad social
ha oscilado entre otorgar cobertura plena a todos los estados de necesidad
del ser humano, o la ha restringido a determinadas necesidades derivadas
de la salud y del trabajo.
Actualmente los tratadistas, buscando encontrar una definición que
sea mas universal y comprensiva de la seguridad social han introducido
como elemento delimitador de ella el concepto de riesgo o carga social.
Conforme a ello, forzoso resulta, analizar el concepto de riesgo, antes
de entregar una definición moderna de seguridad social:
a.- La Noción Tradicional del Riesgo
La inseguridad en obtener el goce de una vida digna en la sociedad
por parte de la mayoría de los hombres está íntimamente ligada a los
riesgos que normalmente le acechan en este consorcio.
El riesgo, en su noción tradicional, se expresa como aquel
acontecimiento futuro e incierto cuya realización no depende
exclusivamente de la voluntad del asegurado. Cuando tal acontecimiento
constituye algo desgraciado, se le designa como siniestro, pero también
puede consistir en un acontecimiento feliz, tal como sucedería en el caso de
la supervivencia o natalidad.
Dentro de esta concepción clásica, por así llamarlo, el riesgo no debe
estar producido para ser asegurado.
b.- Diferencias del Riesgo con las llamadas Cargas
Ahora bien, existen ciertos hechos que, sin ser propiamente riesgos,
constituyen sin embargo algo que, en sus efectos, no pueden distinguirse de
ellos y que han sido denominados como “cargas” en el campo social. Tal
sucede con el matrimonio, con el nacimiento de hijos y otros.
Tales cargas influyen directamente en el potencial económico-social
de vida de una persona y no pueden ser, consecuencialmente, ignoradas por
la Seguridad Social.
Dentro de un planteamiento práctico o técnico, la mayoría de los
autores modernos de la Seguridad Social comprenden en un todo tanto a los
riesgos como a las cargas sociales.
La inclusión de las denominadas “cargas” entre los objetivos
prácticos de la Seguridad Social ha implicado una evidente modificación
del concepto clásico de “riesgos”, ya que la carga puede no ser futura e
incierta, como sucedería en el caso del matrimonio ya celebrado o del hijo
ya nacido, y que, a pesar de ello, estarían comprendidos en la protección
aseguradora respectiva.
Algunos autores prefieren, por esta y otras razones, el término de
“contingencias” en vez de la denominación de “riesgos” sociales.
c.- Diversos tipos de Riesgos inherentes a la vida colectiva
Los riesgos en general pueden provenir de hechos del hombre o
hechos de la naturaleza:
1) Existen los riesgos que provienen del medio físico. Tales serían
los terremotos, inundaciones, derrumbes; rodados de tierra, hielo o nieve;
maremotos, diluvios, tempestades y demás análogos. En Chile hemos
padecido varias veces algunos de estos riesgos y con dureza mundialmente
conocida.
2) Existen riesgos del medio social-económico, ampliamente
considerados. Así , en el orden internacional aparece primeramente la
guerra, con su dolorosa secuela de daños de todo tipo. En el orden interno,
señalaremos las guerras civiles, las depreciaciones monetarias, la
insuficiencia habitacional, la imposibilidad de acceso a la instrucción e
innumerables otros por el estilo.
3) Existen los riesgos del medio familiar. El más evidente entre
ellos está constituido por el nacimiento de los hijos, cargas que vienen a
rebajar las disponibilidades económicas de la familia por razones obvias,
tanto más atendibles cuanto noble y trascendente es la filiación en su
significado.
4) Existen riesgos de orden fisiológico, siendo los más típicos entre
ellos la enfermedad, la invalidez, la vejez y la muerte.
5) Podemos, finalmente, considerar aquellos riesgos de tipo
profesional o laboral. Aquí deben comprenderse la inseguridad en el
empleo, la cesantía o paro forzoso, la remuneración insuficiente, los
accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
d.- Los Riesgos frente a la Seguridad Social
No es tarea fácil determinar cuáles son los riesgos que interesan
específicamente a la Seguridad Social para atender a su indemnización y
prevenir su advenimiento. Ello está íntimamente vinculado, como ya
hemos señalado, a la evolución que el mismo concepto de Seguridad
Social ha experimentado a través del corto tiempo de su vida.
Siguiendo a Paul Durand, estudiaremos ahora el asunto a través del
contenido original, actual y futuro de riesgo social.
e.- Concepto originario de Riesgo Social
Este concepto ya era algo claro desde la época inmediatamente
anterior a la aparición histórica de la Seguridad Social. Vale decir, desde
los tiempos de la llamada Previsión Social y su instrumental a base de
seguros sociales.
Por riesgos sociales se entendían en dicha época los que afectaban a
los trabajadores subordinados y consistían en la enfermedad, invalidez,
vejez, muerte, cesantía, accidente del trabajo y enfermedades
profesionales.
Aún más, la legislación social limitó sus alcances solamente al
campo propiamente obrero, que constituía la parte más numerosa del
conjunto de trabajadores subordinados, dejando fuera de sus beneficios
sociales al resto de ellos, tales como los empleados particulares.
Esa claridad de concepto, como vemos, se consiguió sacrificando la
extensión del beneficio protector y guardaba relación con los pasos
incipientes que, a costa de grandes dificultades e incomprensiones, daban
en aquel entonces el Derecho del Trabajo y su ahijada, la Previsión Social.
Esta situación no pudo permanecer estática ante el avance social del
Derecho y de la política consiguiente y el concepto de riesgo hubo de ser
ampliado.
f.- Concepto actual de Riesgo Social
El paso de la llamada Previsión Social a la Seguridad Social implicó
una revisión y ampliación del concepto anterior de riesgo.
La tendencia a proteger de la inseguridad social a toda persona que
pudiéramos calificar de económicamente débil no se avenía con la
limitación del ámbito operativo al medio exclusivo de los trabajadores
subordinados. Es preciso atender a cualquiera persona que sufra, por el
evento de un riesgo, una disminución de su nivel de vida fundamental, sin
atender a la naturaleza de su actividad laboral.
Sin embargo, los riesgos considerados al afecto siguen limitados a
los de tipo fisiológico y laboral, pero agregándoseles ahora los de carácter
familiar.
Dentro de tales ámbitos, se mira más bien al descenso o desaparición
del nivel económico fundamental de vida de la persona, con motivo del
riesgo acaecido, que no a su carácter de trabajador subordinado.
g.- Evolución futura del concepto de Riesgo Social
En relación con los diversos tipos de riesgos ya analizados y la
tendencia cada vez más amplia de la Seguridad Social a proteger a toda
persona sin distinción de labor, frente a la miseria e inseguridad, cabe
predecir una correlativa extensión, más generalizada, de los conceptos
antedichos.
Desde luego, veremos ampliarse la protección para todos los riesgos
inherentes al orden profesional o laboral y que hoy no están debidamente
considerados. Así la seguridad del empleo y la política de pleno empleo,
remuneración vital y la reajustabilidad defensora de su monto real y las
consiguientes modificaciones estructurales vinculadas a tales problemas,
como sería lo tocante a la empresa en cuanto comunidad de trabajo, irán
siendo indefectiblemente comprendidas dentro del ámbito de la Seguridad
Social y de la política y legislación consiguientes.
Pero quedan también actualmente al margen del concepto de riesgo
muchos, por no decir todos, los que hemos agrupado en los tipos
provenientes del medio físico y social, ampliamente considerado. Tal
sucede principalmente con las guerras internacionales y civiles, con las
tragedias sísmicas y análogas y con el problema habitacional.
En este orden de cosas, es fácil sentar una proposición ideológica que
involucre y atienda el total de los riesgos sociales; pero la realidad
económica de los distintos estados, en especial la nuestra, y la de los países
subdesarrollados o en vías de desarrollo nos demuestra que tal proposición
no es realista ni factible de ser implementada, toda vez que ello requiere,
necesariamente la disposición de ingentes recursos, los cuales en general no
son factibles de obtener, toda vez que las múltiples necesidades de un
estado son siempre superiores al nivel de recursos de que se dispone, amen
de que siempre es resistido, tanto por los agentes económicos como por las
personas en general, la implementación de mayores tributos a fin de
financiar proyectos de seguridad social, como ocurre actualmente en Chile
con la discusión del plan Auge.
h.- Clasificación de los Riesgos Sociales
Dentro del ámbito actual ya señalado de los riesgos sociales, su
clasificación tradicionalmente más admitida es la ideada por el sociólogo
español Severino Aznar y que hacen suya la mayoría de los autores sobre la
materia.
Aznar, atendiendo a su origen, clasifica los riesgos sociales,
susceptibles de ser asegurados, en la siguiente forma:
1) De origen patológico: enfermedad, invalidez y accidentes del trabajo.
2) De origen biológico: maternidad, vejez y muerte.
3) De origen económico-social: paro forzoso y cargas familiares.
Es decir, tres grupos de contingencias o riesgos sociales que
contemplan el ciclo vital en lo que se relaciona con la salud, con el trabajo
y con la familia.
Efectuado este análisis de los riesgos o cargas sociales adelantemos
algunas definiciones de Seguridad Social, Ruben Greco la define como “ El
conjunto de normas principios y técnicas que tienen por objeto atender a la
satisfacción de necesidades individuales derivadas de la producción de
determinadas contingencias sociales, valoradas como socialmente
protegibles”. Por su parte la OIT, buscando una concreción jurídica de los
conceptos de la Seguridad Social la ha definido como “ El conjunto de
disposiciones legislativas que crean un derecho a determinadas
prestaciones, para determinadas categorías de personas en condiciones
especificas”.
De acuerdo a ello podemos, en definitiva, definir a la seguridad
Social como : “ El conjunto de normas cuyo objetivo fundamental es
establecer beneficios y prestaciones a determinadas personas que se
encuentran en determinados estados de necesidad a consecuencia de su
edad o por una contingencia o riesgo social, y que regulan además su forma
de financiamiento."
CAPITULO TERCERO.-
INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL
1.- INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Los adherentes a las concepciones amplias de la Seguridad Social
estiman que las Instituciones, ramas o regímenes de la Seguridad Social
comprende; Medicina Social, Asistencia Social, Seguros Sociales,
Servicios Sociales y las políticas de pleno empleo y vivienda. Como ya
vimos, esta visión amplia de la seguridad Social es una utopía aún no
alcanzable, amen que ella desnaturaliza a la seguridad Social en si, en
relación con su asociatividad al mundo del Trabajo, y a su especialización
en temas definidos.
En general la doctrina estimaba como que la Seguridad Social se
integraba por dos ramas e instituciones; Seguros Sociales y Asistencia
Social, estando en esta posición todos aquellos autores partidarios de la
concepción restringidas.
Por su parte, el profesor Patricio Novoa ha estimado que las
instituciones de la seguridad Social son los seguros Sociales , La asistencia
Social y los sistemas de prestaciones familiares.
1.1.- LOS SEGUROS SOCIALES
Son aquellos que tienen por objeto otorgar las prestaciones medicas
preventivas, curativas y de rehabilitación, a sus afiliados y familiares a su
cargo; y las pecuniarias en caso de suspensión disminución o terminación
de la capacidad de trabajo o ganancia, o muerte del jefe de familia. En
general el seguro social es comprensivo de una institución publica
encargada de efectuar las recaudaciones que financian las prestaciones, con
ingreso obligatorio a ellos , y que actualmente se encuentran orientados por
los principio que informan a la Seguridad Social.
Históricamente las Mutualidades y el seguro privado fueron los
antecedentes mas inmediatos del Seguro Social, las cuales entraron en
franca decadencia con la dictación en Chile de la ley 4.054, del año 1924
sobre Seguro Obrero Obligatorio, razón por la cual se señala que los
Seguros Sociales se encuentran en contraposición con las Mutualidades y el
seguro Privado, discusión que en la actualidad no tiene sentido alguno a la
luz de los actuales regímenes de integran la Seguridad en nuestro país, a
saber, las AFP son una combinación de seguro privado con ahorro, Las
Isapres, seguro privado, las mutuales de accidentes del Trabajo, etc.. En
general, la tendencia actual es entregar la administración de los regímenes
de la seguridad social a instituciones privadas, en consonancia con el rol
subsidiario del estado.
1.2.- LA ASISTENCIA SOCIAL
Entendida esta en una definición de Ugo Colombo como “ aquella
actividad de carácter público, a veces integrada con colaboración privada,
que mira a prevenir o a eliminar el estado de necesidad o insuficiencia que
pueda verificarse en el individuo, en su persona física, en su sustento vital,
o en su desarrollo moral, intelectual o productivo, especialmente cuando no
intervenga o intervenga insuficientemente el sistema previsional”. Por su
parte el profesor español Aznar señala que la asistencia social es un seguro
social no contributivo, en que el asegurado no paga cotizaciones porque las
paga el Estado o una institución tutelada por el. Respecto de la exigibilidad
de las prestaciones de la asistencia social se señala que en virtud de los
derechos públicos subjetivos, el individuo que se encuentre en un
determinado estado de necesidad que no pueda ser cubierto por la previsión
Social, o por sus propios medios, debe ser, necesariamente beneficiario de
las prestaciones de la Asistencia Social. En general, en Chile la asistencia
Social se encuentra administrada a través de dos grandes instituciones; El
servicio Nacional de Salud que otorga prestaciones medicas, y las
Municipalidades que otorgan prestaciones socio- económicas.-
1.3.- LA MEDICINA SOCIAL
Ha sido definida como “la rama de la Seguridad Social que se ocupa
de las condiciones de salud, incluyendo su componente económico, de los
miembros de la comunidad”, entendiéndose por salud el concepto aceptado
por la organización Mundial de la Salud, OMS, como: “ El estado de
completo bienestar físico, mental y social y no solo la ausencia de
enfermedades”. En nuestro país la medicina Social, integra,
verdaderamente, a los seguros Sociales y la asistencia Social, toda vez que
cumple en forma paralela con las funciones descritas en esas instituciones.
1.4.- LOS SERVICIOS SOCIALES
En general la expresión servicios sociales es equivoca, por cuanto ha
sido utilizada en múltiples acepciones ,tal es así que un informe sobre la
reforma de la seguridad Social Chilena de los años 60 se la definió como “
aquella rama de la Seguridad Social que promueve, encausa, regula y
otorga aquellos beneficios adicionales o complementarios de sus
prestaciones generales, que obtienen determinados grupos de asalariados,
como consecuencia de sus condiciones contractuales de trabajo”. Conforme
a ello los servicios sociales son parte de la llamada seguridad social
complementaria, siendo fundamentalmente de responsabilidad del
empleador y que se obtiene generalmente a través de los procesos de
negociación colectiva.
Entendido de esta manera el servicio social cada vez ha ampliado
mas su campo de acción, toda vez que en general, en todos los contratos
colectivos se tiende a incorporar en sus cláusulas beneficios que tienen este
carácter, a saber, cuota mortuoria, beneficios de natalidad, seguros
complementarios de salud, de retiro, etc.
1.5.- POLÍTICAS DE PLENO EMPLEO Y VIVIENDA
La realidad de las políticas habitacionales son en sí distintas de la
seguridad Social, sin perjuicio que a lo menos en Chile, históricamente, las
antiguas cajas de previsión colaboraron con estas políticas a través de la
realización de planes habitacionales, mediante el otorgamiento de créditos
al respecto, pero en la practica ello fue una mas de las causales que
originaron el descalabro económico y financiero del antiguo sistema de
reparto, toda vez que, por un lado, se producía un fuerte trafico de
influencias por la obtención de dichos beneficios, y por el otro, se produjo
una fuerte desvalorización de los créditos otorgados, toda vez que estos no
traían incorporado mecanismos de reajuste, lo que llevo a que dichas
inversiones se licuaran en el tiempo.
En cuanto a las políticas de pleno empleo, aún cuando ello encuentra
una directa vinculación con la seguridad social, se ha estimado como
discutible su inclusión en la categoría de institución que la informa, ello por
cuanto se estima que la consecución de este logro, se encuentra mas
directamente vinculada con políticas económicas o laborales.
A propósito de las políticas de pleno empleo, objetivo básico de todo
gobierno, se ha criticado en Chile las políticas destinadas a paliar los altos
índices de cesantía que actualmente se registran en nuestro país, los que a
decir de algunos tienen un carácter estructural mas que de coyuntura
económica, las criticas apuntan a que los programas de contratación de
mano de obra impulsados por el estado, a través de las Municipalidades,
tienen un carácter asistencial, con todas las consecuencias que en general
acarrea la asistencialidad cuando ella se masifica.
CAPITULO CUARTO.-
SISTEMAS TRADICIONALES DE REPARACION DE LAS
CONTIGENCIAS
Para entender debidamente la evolución experimentada en el campo
de la Seguridad Social es necesario analizar el procedimiento tradicional en
la cobertura de los riegos sociales, en especial durante el siglo pasado.
Al efecto se han de considerar el ahorro, la familia, el gremio, la
mutualidad, la asistencia privada y la asistencia pública, todas ellas
instituciones anteriores al advenimiento del Seguro Social.
1.- EL AHORRO
Es considerado como una de las mas antiguas formas de prevenir
estados de necesidad, ya que a través del esfuerzo individual de cada
individuo, supuestamente previsor, al momento de encontrarse en un
determinado estado de necesidad, carga o riesgo social, llámese esta
cesantía, enfermedad o vejez, puede con los recursos ahorrados mantener
su estándar de vida durante el periodo en que se encuentre en paro forzoso,
financiar sus gastos de enfermedad o procurarse una renta mensual con
dichos fondos.
Ahora bien, atendida la propia naturaleza del ser humano, de por si
poco previsor, sin disciplina ni hábitos de ahorro, lo mas probable es que en
su gran mayoría pocos serán los que efectivamente ahorren en forma
periódica y metódica para suplir los riesgos o estado de necesidad que le
pudieren ocurrir a el o a su grupo familiar, unido ello a que generalmente
los ingresos de una persona no alcanzan para cubrir sus necesidades mas
inmediatas, hacen que generalmente se pospongan cualquier esfuerzo de
ahorro a consecuencia de ello.
Adicionalmente a lo anterior, esta forma tradicional de reparación de
contingencias, adolece de la falta de especialización del ahorrante, en
cuanto a tomar decisiones técnicas en relación con la inversión de sus
ahorros, lo que unido a los ciclos y vaivenes que experimenta la economía,
ya no local o nacional, sino que mundial, puede desembocar en muchos
casos con la completa perdida de sus ahorros, lo que trae como
consecuencia adicional que el estado, a través de la Asistencia Social,
necesariamente deberá encargarse de cubrir la necesidades, a lo menos
mínimas de dicho individuo, con la correspondiente carga financiera que
ello implica para el erario nacional.
2.- LA FAMILIA
Históricamente la familia ha sido una de las formas tradicionales a
las que recurría un individuo al momento de encontrarse frente a una
determinada contingencia o riesgo social, en la familia generalmente
encontraba ayuda, toda vez que imperaba en ellas un gran espíritu de
solidaridad, pero el advenimiento de los tiempos modernos, que ha llevado
a la disgregación de la familia, unido a la perdida de tradiciones y valores
familiares, significo, en la practica que esta forma de suplir estados de
necesidad no tuviera una gran perduración en el tiempo, amen de que ella
generalmente conllevaba algún tipo de perdida de dignidad e
independencia.
3.- EL GREMIO
Los gremios tuvieron importancia indiscutible durante la Edad Media
a través de las llamadas Corporaciones de Oficio. Sin embargo, debemos
recordar los frutos que la fraternidad de que estaban animadas dichas
corporaciones por medio de sus cofradías rendía en beneficio de los
ancianos, enfermos y lisiados integrantes de las mismas.
Estas y muchas otras medidas adoptadas dentro de los gremios medievales,
para atender parte de los riesgos sociales que afectaban a sus miembros, no
lograron subsistir al ser abolidas las corporaciones en el siglo XVIII. Y
aunque hubiesen subsistido separadamente de las instituciones que las
cobijaban, tales medidas habrían sido del todo insuficientes para cubrir los
riesgos sociales en la época contemporánea.
4.- LA MUTUALIDAD
Estrechamente vinculadas en su historia a los gremios medievales y
aun a los antiguos colegios romanos, las asociaciones mutualistas o
sociedades de socorros mutuos, como también se las denomina, ofrecieron
en el siglo XIX, y aun en parte del presente, una solución efectiva, aunque
parcial, frente a los riesgos sociales de sus miembros.
Su principio consiste en reunir un grupo de personas para que
colectivamente y sin fines de lucro afronten la indemnización de cierto
número de riesgos sociales que sufran sus miembros a base de las cuotas
que impongan al efecto en una especie de fondo común creado para ello.
Estas asociaciones sufrieron la misma prohibición legal que afectó a
los sindicatos a raíz de la Revolución Francesa. Por ello las vemos
aparecer primeramente toleradas y después aceptados sólo a mediados del
siglo pasado, viniendo a adquirir plena vida jurídica a fines del siglo XIX.
La mutualidad se ha mostrado también absolutamente insuficiente
para resolver en forma integral la cobertura de los riesgos sociales, y ello
por las razones principales que se pasan a señalar:
a) Constituye el mutualismo un acto voluntario de ahorro, por lo cual se
repiten en la materia los principales defectos que hemos señalado al ahorro
individual en el párrafo anterior.
b) No siendo obligatoria, en la mutualidad pasan a constituir mayoría entre
sus miembros aquellos más expuestos a los riesgos sociales que se pretende
atender. De esta forma, el fondo experimenta una gran presión económica
que impide jugar su papel moderador a la ley de los grandes números,
como veremos que sucede al tratar los seguros sociales más adelante. Para
evitar esto los dirigentes del mutualismo idearon federar a las
mutualidades, pero ello constituye únicamente un paliativo del problema.
c) Como consecuencia de lo anterior, el mutualismo adolece de defectos
técnicos por la insuficiencia de los fondos que necesita acumular. Así, se
han visto obligadas las mutualidades a reducir el número de los riesgos que
pretenden cubrir y a limitar el monto de los servicios que prestan cuando
estos riesgos afectan a sus miembros.
Como una manera de resolver esta situación, los partidarios del
mutualismo han ideado el obtener la ayuda financiera de parte del Estado,
consiguiendo ventajas legales, tanto directa como indirectas. Asimismo,
muchas de estas instituciones han creado el sistema de los miembros
honorarios cuyas cotizaciones constituyen una ayuda financiera y no
gravan el fondo social, por cuanto no dan derecho a beneficios.
5.- LA ASISTENCIA PRIVADA
Su acción se afinca en la buena voluntad del medio particular para
llevar un alivio a los riesgos sociales, en forma voluntaria y gratuita, de
parte de quienes tienen la posibilidad de hacerlo hacia aquellos que los
sufren en forma manifiesta y dolorosa.
Este tipo de acción se ha expresado como un fruto de la caridad o
virtud fraterna, cuando no de la llamada filantropía, y se ha canalizado en la
atención de los enfermos y ancianos principalmente.
Resultaría complejísimo e innecesario el tratar de seguir la historia
de esta asistencia privada en la cual nos veríamos forzados a adentrarnos en
parte de la historia de la medicina, particularmente en su aspecto
hospitalario, en cuyo origen tanto mérito ha cabido a la actividad privada
como, asimismo, el remontarnos a esas fraternas instituciones de la Iglesia
Católica desde los primeros tiempos en que el cristianismo trajo al mundo
una nueva concepción del hombre y de su dignidad.
La asistencia privada organizada a través de Fundaciones y
Corporaciones sin fines de lucro, se mueve en nuestro país
fundamentalmente en el campo de la Asistencia Social, otorgando
beneficios a los mas pobres y necesitados de la sociedad, teniendo como
gran ejemplo de ello a la fundación hogar de Cristo, pero también abarca en
general campos relativos a la medicina Social siendo la mas destacada de
ellas la Fundación Teleton.
En general, aún cuando este tipo de ayuda conlleva un carácter
paternalista, lo cual implica que en muchos casos nos encontramos en un
circulo vicioso, difícil de romper, su existencia resulta imprescindibles para
paliar las necesidades extremas de personas o grupos de personas que se
encuentran al margen de la seguridad social, o que esta con sus
prestaciones no alcanza a solucionarle en forma plena sus problemas.
6.- LA ASISTENCIA PÚBLICA O BENEFICENCIA
El estado como ente posterior al ser humano, encargado de velar por
el bien común de su colectividad ha históricamente destinado recursos para
ayudar a los mas pobres y desvalidos, mediante muy variadas formas.
Para algunas concepciones liberales de la sociedad la asistencia
pública tiene únicamente el sentido de un remedio paliativo de la dureza de
la libertad económica incontrolada en relación al fin social.
El pobre desvalido merece, según ellos, ayuda mínima para subsistir,
salud limitándose esta ayuda a que palien su hambre, y puedan en casos
extremos tener acceso a salud, no llegando mas allá en dicha ayuda.
Es en este plano donde se revela con más precisión la honda
revolución que habrá de tener la Seguridad Social determinado el amplio
papel rector y activo del Estado en la aplicación de su principios humanos
frente a los riesgos sociales, superando la etapa de la asistencia pública
clásica, modestamente supletoria de la acción privada y personal con su
secuela de insuficiencias y dentro de la cual los asistidos no juegan ningún
papel activo no digno.
En todo caso, y conforme a la teoría de los derechos públicos
subjetivos de la exigibilidad de las prestaciones de la asistencia social
respecto de el individuo que se encuentre en un determinado estado de
necesidad, no suplido por la Seguridad Social, es hoy un mandato legal y
moral que el estado tiene para con toda la sociedad.
En una concepción moderna de asistencialidad, partiendo de la base
que un porcentaje significativo de personas se encuentran al margen de la
Seguridad Social, fundamentalmente por razones de pobreza y cesantía, se
debieran implementar políticas integrales y multisectoriales de ayuda,
buscando a través de ellas integrar al individuo y su grupo familiar a la
sociedad, entregándole herramientas de capacitación y ayuda que le
permita subsistir con el fruto de su trabajo.
CAPITULO QUINTO.-
PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
El profesor Hector Humeres reconoce como cuatro los principios
que informan a la Seguridad Social, ellos son ; universalidad (subjetiva y
objetiva), integridad o suficiencia, solidaridad y unidad. A dichos
principios agregaremos otros dos que aún cuando son discutidos por una
parte de la cátedra y la doctrina, creemos que ellos deben estar presentes en
toda normativa relacionada con esta disciplina, toda vez que ellos son, a
nuestro entender, complementarios de la solidaridad, estos son; la
Subsidiariedad y la Redistribución de los ingresos, todos los cuales
desarrollamos sucintamente a continuación.
Junto con ello creemos que a los principios antes señalados debe
agregarse uno nuevo, a nuestro entender de capital importancia, este es La
Libertad, en cuanto en todas las legislaciones que dicen relación con los
regímenes de la seguridad social debiera propenderse a incorporar este
principio, piedra fundamental de toda sociedad democrática, visto a través
de dos aspectos, uno bajo el prisma del libre mercado, en cuanto a la
libertad de organizar órganos gestores, como complemento de la
subsidiariedad, y dos, a que no es posible uniformar las aspiraciones y
expectativas de cada individuo debiendo por ende otorgarle libertad de
opción en cuanto a elección de órgano gestor, alternativas de cotización,
ahorro, forma de acceso a las prestaciones, etc.. Este principio se encuentra
fuertemente desarrollado e implementado en varios regímenes de nuestra
seguridad social, como veremos mas adelante, en especial en el régimen de
Pensiones estatuido en el DL 3.500.-
1.- UNIVERSALIDAD
Este principio es necesario abordarlo, conforme en forma clasica lo
hace la doctrina, desde dos aspectos, el primero considerando que las
normas que integran la Seguridad Social deben abarcar a todo el universo
de personas que componen una determinada sociedad, y el segundo en
cuanto a que la protección de los riesgos o estados de necesidad deben ser
comprensivos de todos aquellos a que puede verse expuesto el ser humano,
conforme a ello, la Universalidad se divide en:
A.- Universalidad subjetiva:
Se entiende por universalidad subjetiva el hecho que la Seguridad
Social debe otorgar protección a todas las personas, sin distinción de raza
edad sexo , religión, nacionalidad, vinculo laboral o nivel de
remuneraciones, debiendo ser este principio una aspiración de todos los
pueblos. Esta premisa se encuentra enunciada, de un modo indirecto en el
artículo 1º de la Constitución Política de la República de Chile, al señalar
que las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos, y a que el
Estado esta al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el
bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales
que permitan a todos sus integrantes a su mayor realización espiritual y
material.
Esta aspiración ha tenido importantes evoluciones en nuestra
legislación nacional, en especial a partir de la reforma previsional del año
1981, toda vez que con la creación de las AFP se eliminaron todas las
restricciones de afiliación al sistema que las antiguas cajas de previsión
tenían, camino que en general han tomado todas las leyes de seguridad
social posterior a ellas.
Dado que en la practica la aplicación total de este principio es muy
difícil y compleja, por las razones históricas ya dichas, la seguridad social
debe complementar su acción, en pos de este objetivo, con el otorgamiento
de prestaciones medicas y de pensiones con carácter mínimo.
B.- Universalidad objetiva;
En virtud de este principio se dice que la Seguridad Social debe
otorgar cobertura y protección a todos los riesgos o contingencias sociales
a que puede verse expuesto un individuo, ya sea en relación con su trabajo
o por hechos de la naturaleza, y aún por hechos propios del individuo.
Por ello se considera genéricamente que constituyen contingencias la
enfermedad, la maternidad, la invalidez, la vejez, la muerte, la viudez, la
orfandad, los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, el
desempleo y las cargas familiares.
En general en nuestra legislación de Seguridad Social se otorga
protección a todas las contingencias antes señaladas.
2.- INTEGRIDAD O SUFICIENCIA
En general este principio se refiere a la circunstancia de que todas las
prestaciones (médicas, económicas o familiares) sean suficientes para
atender la contingencia social respectiva y capaces de solucionar el caso
social.
En cuanto a la salud, se estima que debe ser protegida integralmente
comprendiendo las atenciones médicas, quirúrgicas, dentales,
hospitalización, medicamentos, prótesis, rehabilitación etc. Se estima que
no pugna con este principio el hecho de que se deba pagar una determinada
suma por recibir ciertas prestaciones medicas, toda vez que ello es
necesario por dos razones, una) si así no fuere la demanda innecesaria por
atención medica colapsaría cualquier sistema, y dos) que dichos pagos
deben hacerse con resguardo de aquellas personas que por indigencia o
nivel de remuneraciones no están en condiciones de afrontarlas, como una
adecuada complementación al principio de la solidaridad.
En lo relativo a las prestaciones de carácter pecuniarias se ha
estimado que estas deben ser suficientes para equiparar el nivel de
remuneración que gozaba el afiliado que permitan a la persona continuar
viviendo en condiciones relativamente similares a las que tenía cuando
disfrutaba de su capacidad de trabajo, con la salvedad que respecto de las
prestaciones otorgadas al paro forzoso estas deben ser decrecientes, y de
carácter temporal, con limitación en el tiempo, a objeto de incentivar la
búsqueda de nuevo empleo.
En cuanto a las prestaciones familiares la tendencia es que ellas
tengan un carácter de redistribución del ingreso, limitándose su
otorgamiento hasta determinados niveles de remuneración , con
diferenciación de su monto asociado a al nivel de renta.
La legislación nacional ha introducido interesantes innovaciones a este
principio a través de la implementación del sistema de capitalización
individual, y del ahorro voluntario, otorgando franquicias de carácter
tributario, y subsidiando el otorgamiento de algunas prestaciones a través
de la constitución de fondos solidarios como es el caso del seguro de
desempleo.
3.- SOLIDARIDAD
De acuerdo a la definición aceptada por diversos tratadistas, la
solidaridad existirá en la medida que se redistribuya el ingreso nacional.
Según el destacado tratadista nacional Patricio Novoa Fuenzalida, la
solidaridad se exterioriza a base de los siguientes postulados.
1) Es un esfuerzo de toda la comunidad realizado en su propio
beneficio:
2) A ese esfuerzo deben contribuir todos y cada cual según sus
capacidades y posibilidades;
3) El esfuerzo individual de cada persona debe ser considerado
como una exigencia del bien común y no como una prestación previa, para
que luego el organismo gestor otorgue la correspondiente contraprestación.
De la aplicación conjunta de la suficiencia y al solidaridad se
produce como consecuencia la redistribución del ingreso nacional.
La solidaridad se mira bajo el doble prisma de lo grupal y lo
nacional, pero debemos entenderlos como complementarios y formando
parte de un todo.
Se estima que el aporte debe ser del Estado, ya que si se grava a la
empresa, se tiende a disminuir la contratación de mano de obra.
Una de las grandes criticas que se le hacen a la reforma previsional
del año 1981 dice relación con la ausencia de este principio en el diseño de
esta reforma, toda vez que la capitalización individual mira al solo interés
particular del individuo, fomentando, al decir de los críticos, el
individualismo. Con todo, la implementación del Seguro de desempleo y la
puesta en marcha, en forma limitada del plan Auge ( en lo relativo a
prestaciones medicas), trae una luz de esperanza en cuanto a tener siempre
presente la solidaridad como una forma de responsabilidad social. En todo
caso, postulamos que este principio es factible de ser implementado y
profundizado a través de la entrega de subsidios por parte del estado,
mediante mecanismos de incentivos y franquicias tributarias, o subsidiando
directamente la demanda mediante una adecuada focalización del
beneficio.
4.- UNIDAD
Frecuentemente se ha identificado a este principio con sinónimo de
unificación , en cuanto a reunir en un solo órgano gestor la administración
de la seguridad social y la entrega de las prestaciones, como una forma de
abaratar costos y unificar procedimientos, pero en la practica ello llevaría a
la creación de verdaderos monstruos administrativos, coartándose las
libertades de los individuos toda vez que no tendrían opción alguna de
cambio ante arbitrariedades, mala administración o negación de buen
servicio.
Es por ello que se señala que la Unidad dice relación con unificación
orgánica en cuanto a que bajo una única estructura jurídica determinada se
reglamente la afiliación, cotización y otorgamiento de prestaciones de un
determinado o determinados estados de necesidad, sin perjuicio de que
existan diversos órganos gestores encargados de ellos, todos funcionando
en igualdad de condiciones, profundizando de esa manera el principio de
libertad de opción que mas adelante enunciamos.
Ello a su vez dice relación con las denominadas “unidades
secundarias”, entre las que merecen citarse:
1) La unidad del acto de la afiliación, en cuanto este sea igual para todos
los órganos gestores del respectivo régimen previsional
2) La unidad de la cotización, en cuanto las tasas sean iguales para todas
las personas afiliadas al respectivo régimen previsional.
3) La unidad de los sistemas de inspección, control y fiscalización, en
cuanto todos los órganos gestores del respectivo régimen previsional estén
bajo la tutela de un mismo organismo estatal de control ( Superintendencia)
4) La unidad del campo de aplicación, en cuanto el accionar del órgano
gestor se encuentre en igualdad con sus pares, y no goce de beneficios o
franquicias a los que los demás no tengan accesos.
5) La unidad de las prestaciones, en dos tipos de categorías; a) que los
afiliados de un respectivo régimen tengan normas comunes para acceder a
determinadas prestaciones, y b) que los requisitos de los órganos gestores
para otorgar dichas prestaciones sean iguales en todos ellos.
En general en Chile este principio encuentra plena aplicación en la
mayoría de las instituciones que informan nuestro sistema de seguridad
social, así tenemos una unidad de regímenes asociados a determinados
estados de necesidad o riegos sociales, a saber; régimen de pensiones,
régimen de accidentes del Trabajo y enfermedades profesionales, régimen
de cesantía, régimen de Salud, régimen de prestaciones familiares, cada
uno de ellos con un estatuto único, excepto en el caso del régimen de
pensiones en el cual coexisten dos sistemas paralelos, toda vez que las
antiguas cajas de Previsión, aun cuando se encuentran reunidas bajo un
mismo órgano gestor ( Instituto de Normalización previsional), mantienen
cada una de distintas tasas de cotización y forma de calculo de
prestaciones. También constituye una excepción la mantención de los
estatutos de las cajas de previsión de las instituciones de la Defensa
Nacional, cada una de las cuales mantienen distintos y cerrados sistemas de
otorgamiento de prestaciones de la Seguridad Social.
5.- SUBSIDIARIEDAD
Este aspecto ha sido profundamente debatido en doctrina, ya que
gran parte de ella considera que no constituye un principio orientador de la
Seguridad Social, por estimar que se opone por el vértice a la ineludible
responsabilidad fundamental que le cabe al Estado en esta materia.
El principio de la subsidiariedad “implica que la sociedad toda, o el
Estado como organismo jurídico de ella, no debe ejercer facultades que
excedan lo que el individuo o los grupos sociales menores puedan hacer
por sí mismos.”
Ello implica abrirle un amplio campo a la iniciativa privada, y parte
de la premisa de delimitar la acción del Estado, constituyéndose en garante
de la actividad particular encaminada como ayuda a los más débiles.
De acuerdo a sus postulados, “las comunidades no deben ejercer en
forma directa las funciones propias de organismos o sociedades de rangos
inferiores, debiendo tener los primeros una función de ayuda o
complemento de los últimos”.
Señala asimismo que el Estado tiene, en relación a este principio, con
la Seguridad Social dos obligaciones:
- Permitir que el individuo y los grupos intermedios, con sus propios
medios, hagan frente a sus estados de necesidad, e
- Intervenir sólo en caso de que sean incapaces de solucionar con sus
propios medios sus necesidades.
Desde luego que estas obligaciones se cumplen sucesiva y no
simultáneamente.
Para otro sector, el enunciado señalado no constituye más que una
concreción de cierta filosofía en la administración de la Seguridad
Nacional, pero sin que pueda considerarse como un principio que ilustra los
diversos aspectos que componen el sistema. Aún más, estiman que por esta
vía se pueden afectar gravemente otros principios de la Seguridad Social,
como el de la unidad y el de la solidaridad, ya que se rompen entre grupos
de diverso poder económico, lo que, en definitiva, atenta en contra del
sistema en su totalidad.
Su aspecto negativo deriva del hecho de que al no tener el Estado el
control del sistema, éste puede desinteresarse en sus finalidades y terminar
por abrogar los restantes principios orientadores de la Seguridad Social.
La Constitución Política de Chile de 1980 es particularmente
partidaria del principio y constituye uno de sus fundamentos; dicha
característica ha sido traspasada a la actual legislación de Seguridad Social
chilena, con contadas excepciones.
En Chile este principio orientador está asentado en numerosas
instituciones y disposiciones legales y es ilustrativo su avance en materia
de Seguridad Social. En efecto, antes del nuevo régimen previsional sólo
podía conceptualizar dentro de esta situación a las Cajas de Compensación
de Asignación Familiar y las Mutualidades de Empleadores en la Ley de
Accidentes del Trabajo; hoy en día, además, se puede señalar que tanto el
financiamiento de las prestaciones como la administración de varios
regímenes están basados en este elemento, siendo sus entes visibles más
destacables las Administradoras de Fondos de Pensiones (A.F.P.) y las
Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES) y el Seguro de Desempleo.
Aun cuando una parte importante de la doctrina estima que este
principio no es factible de ser implementado plenamente en todas los
regímenes de la Seguridad Social, estimamos lo contrario, toda vez que, y
por lo demás, nuestra legislación ha profundizado la implementación de
este sistema a partir de la reforma del año 1981, en todo caso, para efectos
de un buen complemento con los demás principios, éste debiera ir
acompañado de normas relativas a prestaciones mínimas y procedimientos
sencillos y expeditos de reclamos.
6.- REDISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS
Un sector de la doctrina considera que éste es uno de los grandes
objetivos de la Seguridad Social, tanto en cuanto hace relación con el
afecto de vasos comunicantes entre sectores de la población con mayor
recursos y aquellos que tiene menos, como asimismo el traspaso de
recursos en favor de los pasivos que efectúan los trabajadores en actividad.
También se advierte otra forma de redistribución en relación a
aquellos que sufren merma de sus ingresos por contingencias sociales,
quienes reciben la provisión de sus ingresos necesaria a través del sistema.
Otro sector estima que no es función primordial de la Seguridad
Social el procurar este objetivo, sin desconocer que de todas formas, en
mayor o menor medida, el fenómeno tiende a producirse.
Según la ideología predominante en el sistema, la Seguridad Social
puede conformar una herramienta poderosísima en la redistribución del
ingreso nacional, ya que la masa financiera que constituye su basamento es
bastante considerable.
Este principio alcanza una concreción especifica, aunque modesta en
sus alcances, en el régimen de prestaciones familiares, en el cual se
entregan en forma diferenciada, las asignaciones familiares, en base a
tramos de renta y hasta un determinado monto.
Creemos que este principio es factible de ser profundizado en nuestro
sistema de Seguridad Social, por la importancia que su aplicación tiene en
términos de justicia social, a través de mecanismos que digan relación con
la entrega de subsidios por parte del estado e incentivos tributarios,
asociados a personas con menores ingresos.
7.- LIBERTAD
La libertad como derecho connatural al ser humano, anterior aún a su
vida en sociedad, debe estar presente en todos los aspectos societarios, en
una comunidad que se precie de democrática.
Conforme a este principio, en virtud de la subsidiariedad, y a los
principios que reglan el orden público económico, debiera considerarse en
toda implementación de reformas y formulación de nuevas leyes la
posibilidad de que la administración del respectivo régimen o prestación
estuviera a cargo de distintos órganos gestores de carácter privado, como es
actualmente el caso de las AFP ,de las ISAPRES, y de las MUTUALES,
dejando a la iniciativa privada la creación de estos órganos gestores, con
reglas de constitución y funcionamiento uniformes para todo tipo de
personas jurídicas, sean están con o sin fines de lucro.
En cuanto a la forma de implementar este principio en relación con
los afiliados y beneficiarios, ello debiera estar relacionado con el contenido
de las normas que regulan un determinado régimen, materializado a través
de un derecho de opción, a saber, libertad de opción en cuanto al órgano
gestor, libertad de opción en cuanto a cambiarse de órgano gestor, libertad
de opción en cuanto a aumento de cotización para financiar mayores
prestaciones, libertad de opción en cuanto a tener alternativas de acceso a
prestaciones, etc.
Este principio, como ya dijimos, se encuentra fuertemente
incorporado en el régimen de pensiones regulado por el DL 3.500, respecto
del cual profundizamos sus alcances en el capitulo correspondiente.-