classen lüdemann landesrecht mecklenburg- vorpommern · 2021. 2. 1. · classen | lüdemann...

Landesrecht Mecklenburg-Vorpommern

Classen | Lüdemann [Hrsg.]

Nomos

NomosStudienbuch

ISBN 978-3-8487-3863-2

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Studienbuch

4. Auflage

BUC_Classen_3863-2_4A.indd Alle Seiten 11.10.19 14:12

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NomosStudienbuch

Nomos

Landesrecht Mecklenburg- Vorpommern

Prof. Dr. Claus Dieter Classen Prof. Dr. Jörn Lüdemann [Hrsg.]

Prof. Dr. Claus Dieter Classen, Universität Greifswald | Prof. Dr. Heinrich Lang, Universität Greifswald | Prof. Dr. Joachim Lege, Universität Greifswald | Prof. Dr. Jörn Lüdemann, Universität Rostock | Prof. Dr. Michael Rodi, Universität Greifswald | Prof. Dr. Maximilian Wallerath, Universität Greifswald

Studienbuch4. Auflage

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4. Auflage 2020© Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2020. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wieder-gabe und der Übersetzung, vorbehalten.

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

ISBN 978-3-8487-3863-2 (Print)ISBN 978-3-8452-8186-5 (ePDF)

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Vorwort

Zwanzig Jahre nach dem Erscheinen der Erstauflage dieses Buches wird die vierteAuflage des damals von Gerrit Manssen und Hans-Joachim Schütz herausgegebenenSammelbandes zum Landesrecht von Mecklenburg-Vorpommern vorgelegt. Beibehal-ten wurde der Ansatz einer Darstellung der für die Ausbildung gemäß der Juristenaus-bildungs- und Prüfungsordnung sowie den Schwerpunktprüfungsordnungen zentralenBereiche des Staats- und Verwaltungsrechts von Mecklenburg-Vorpommern durchProfessoren der beiden Fakultäten des Landes, der Rechts- und Staatswissenschaftli-chen Fakultät der Universität Greifswald und der Juristischen Fakultät der UniversitätRostock.

Auch dieses Mal hat diese Zielsetzung einige Veränderungen im inhaltlichen Zuschnittund in der personellen Zusammensetzung des Autorenkreises mit sich gebracht. Ent-fallen ist der Beitrag zum Umweltrecht, das nicht zum Pflichtkanon der juristischenAusbildung gehört. Aus dem Kreis der Autoren sind Maximilian Wallerath und Hans-Joachim Schütz ausgeschieden. An deren Stelle sind Michael Rodi (Greifswald) undJörn Lüdemann (Rostock) getreten. Ersterer hat den Beitrag zum Allgemeinen Verwal-tungsrecht überarbeitet, letzterer den Beitrag zum Kommunalrecht vollständig neuverfasst. Die übrigen Beiträge wurden allesamt auf den neuesten Stand gebracht. ImBereich der Herausgeber ist an die Stelle von Hans-Joachim Schütz Jörn Lüdemannals Rostocker Vertreter getreten.

Der Dank der Herausgeber gilt den Autoren, den an diesem Vorhaben beteiligten Mit-arbeitern sowie dem Verlag für die konstruktive Zusammenarbeit.

Greifswald und Rostock, im Juli 2019 Claus Dieter Classen

Jörn Lüdemann

5


Inhalt

Vorwort .................................................................................... 5Autorenverzeichnis ....................................................................... 17Abkürzungsverzeichnis .................................................................. 19

Landesverfassungsrecht .............................................................§ 1 29

Einführung: Bundesverfassung und Landesverfassung ....................I. 29Grundrechte und Staatsziele ..................................................II. 31

Allgemeines .................................................................1. 31Zum Verweis auf die Grundrechte des Grundgesetzes ............a) 31Allgemeines zu den Landesgrundrechten ............................b) 32Landesgrundrecht und Bundesrecht .................................c) 33Staatsziele ................................................................d) 34

Datenbezogene Garantien .................................................2. 35Bildung und Kultur ........................................................3. 36

Kunst und Wissenschaft im Allgemeinen ...........................a) 36Wissenschaftliche Einrichtungen im Besonderen ...................b) 37Bildungswesen ..........................................................c) 39Staat und Kirche ........................................................d) 40

Petitionsrecht ...............................................................4. 41Weitere Staatsziele ..........................................................5. 42

Staatsorganisation ..............................................................III. 44Landtag ......................................................................1. 44

Aufgaben ................................................................a) 45Wahl und Zusammensetzung des Landtages .......................b) 47Organisation des Landtages im Allgemeinen .......................c) 49Organisation im Bereich der Kontrollfunktion des Landtages ...d) 51Verfahrensweise des Landtages .......................................e) 54

Landesregierung ............................................................2. 55Landesverfassungsgericht .................................................3. 55

Zusammensetzung .....................................................a) 56Organstreit ..............................................................b) 56Normenkontrollen .....................................................c) 57Kontrolle von Untersuchungsaufträgen .............................e) 57Kontrolle von Wahlen, Abstimmungen und Volksinitiativen ....f) 58Verfassungsbeschwerden ..............................................g) 58

Staatsfunktionen ................................................................IV. 61Gesetzgebung ...............................................................1. 61

Parlamentarische Gesetzgebung ......................................a) 61Beteiligung des Volkes an der Gesetzgebung .......................b) 63Exekutive Normsetzung ...............................................c) 64

Landesverwaltung ..........................................................2. 65

7


Rechtsprechung .............................................................3. 66Finanzverfassung ................................................................V. 66

Verwaltungsorganisation, Verwaltungsverfahren ...............................§ 2 68

Grundlagen ......................................................................I. 70Organisation und Verfahren als Verwirklichungsbedingungen desöffentlichen Rechts .........................................................

1.70

Die verfassungsrechtliche Vorprägung von Organisation undVerfahren ....................................................................

2.70

Grundgesetzliche Kompetenzordnung ...............................a) 70Rechtsstaatliche und demokratische Legitimation derVerwaltung ..............................................................

b)72

Die Garantie kommunaler Selbstverwaltung .......................c) 73Funktionale Selbstverwaltung ........................................d) 76

Das Landesorganisationsgesetz ...........................................3. 78Gesetzliche oder administrative Organisationskompetenz? ..........4. 78

Organisationsgewalt ...................................................a) 78Externe Organisationsgewalt .........................................b) 79Interne Organisationsgewalt ..........................................c) 81

Digitale Verwaltung ........................................................5. 82Grundsätze der Aufbauorganisation .........................................II. 83

Zentralisation und Dezentralisation .....................................1. 83Konzentration und Dekonzentration ....................................2. 84

Der Verwaltungsaufbau in Mecklenburg-Vorpommern ...................III. 85Unmittelbare und mittelbare Landesverwaltung .......................1. 85

2. Unmittelbare Landesverwaltung ........................................... 86Wesen und Aufsicht ....................................................a) 86Hierarchie ...............................................................b) 86

Mittelbare Landesverwaltung ............................................3. 89Öffentlich-rechtliche Organisationsformen .........................a) 89Privatrechtliche Organisationsformen ...............................b) 94Praktische Relevanz: Aufsicht (§§ 78 ff. KV M‑V) ................c) 96

Zuständigkeitsordnung ....................................................4. 97Funktionen ..............................................................a) 97Zuständigkeitsarten ....................................................b) 98Fehlerfolgen .............................................................c) 101Besondere Koordinationsformen: Amtshilfe und Organleihe ....d) 102

Besonderheiten des Verwaltungs- und Widerspruchsverfahrens inMecklenburg-Vorpommern ...................................................

IV.103

Anwendungsbereich des VwVfG M‑V ..................................1. 103Weitgehende Übereinstimmung von Bundes- undLandesverwaltungsverfahrensgesetz .....................................

2.104

Inhalt

8


Zustellungsvorschriften ....................................................3. 105Arten der Zustellung ...................................................a) 105Gemeinsame Bestimmungen für alle Zustellungsarten(§§ 100-102 VwVfG M‑V) ............................................

b)107

Widerspruchsverfahren ....................................................4. 107Die zweifache Bedeutung des Widerspruchsverfahrens ...........a) 107Speziell: Das Widerspruchsverfahren alsverwaltungsgerichtliches Vorverfahren ..............................

b)109

Aufschiebende Wirkung des Widerspruchs .........................c) 110Entscheidungszuständigkeit im Widerspruchsverfahren ..........d) 111Erstattung von Kosten im Widerspruchsverfahren ................e) 112

Aktenöffentlichkeit, Informationsansprüche und Datenschutz ......5. 113Verwaltungsvollstreckung .....................................................V. 114

Vollstreckungsverfahren – Arten der Vollstreckung ...................1. 114Die Vollstreckung wegen Geldforderungen .............................2. 114

Vollstreckungsvoraussetzungen ......................................a) 115Durchführung der Vollstreckung .....................................b) 115

Verwaltungsrechtsschutz .......................................................VI. 116Gegenstand des Normenkontrollverfahrens –§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ..................................................

1.116

Behörden als Verfahrensbeteiligte ........................................2. 117

Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht .........................................§ 3 118

Einführung ............................................................................A. 119

Die unterschiedlichen Polizeibegriffe .........................................I. 119Polizei im materiellen Sinne ...............................................1. 119Polizei im formellen Sinne .................................................2. 119Polizei im institutionellen (organisatorischen) Sinne ..................3. 120

Trennungs- und Einheitssystem als Organisationssysteme ................II. 120Geschichte des Polizei- und Ordnungsrechts ................................III. 120

Entwicklung bis zum 19. Jahrhundert ...................................1. 120Das richtungsweisende „Kreuzberg-Urteil“ vom 14. Juni 1882 .....2. 121Vom preußischen Polizeiverwaltungsgesetz bis zurNachkriegszeit ..............................................................

3.122

Allgemeines und besonderes Polizei- und Ordnungsrecht ................IV. 122Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen ............................V. 123

Handlungsinstrumentarien .........................................................B. 123

Verfügung ........................................................................I. 123Schlichtes Verwaltungshandeln ...............................................II. 124Verordnung ......................................................................III. 124

Inhalt

9


Doppelfunktionalität der polizeilichen Aufgabenbereiche .....................C. 124

Die Generalklausel (§§ 13, 16 SOG) ..............................................D. 125

Tatbestandsvoraussetzungen der Generalklausel (§§ 13, 16 SOG) ......I. 125Schutzgüter ..................................................................1. 126

Öffentliche Sicherheit ..................................................a) 126Öffentliche Ordnung ...................................................b) 126Private Rechte ...........................................................c) 128

Der polizeirechtliche Gefahrenbegriff ...................................2. 129Allgemeines ..............................................................a) 129Grundbegriff der Gefahr ..............................................b) 129Objektiver und subjektiver Gefahrenbegriff ........................c) 130Gefahrenbegriffe des Sicherheits- und Ordnungsgesetzes .........d) 131Sonderfälle ..............................................................f) 133Übersicht ................................................................g) 137

Ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit / Störerbegriff ...............3. 141Allgemeines ..............................................................a) 141Mögliche Adressaten ...................................................b) 141Sonderproblem: Gefährderanschreiben .............................c) 142Normative Grundlagen ................................................d) 143Verhaltensstörer (§ 69 SOG) ..........................................e) 143Zustandsstörer (§ 70 SOG) ...........................................f) 144Ausnahmefälle ..........................................................g) 145Ordnungsrechtliche Kausalität .......................................h) 148Auswahlgrundsätze bei (feststehender) Störermehrheit ...........i) 150Inanspruchnahme als Nichtstörer ....................................j) 150

Rechtsnachfolge in die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit ......4. 152Problemstellung und Grundsätze .....................................a) 152Voraussetzungen ........................................................b) 153Bestimmung der Verantwortlichkeit anhand eines Grundfalls ...c) 153Zusammenfassung zur Rechtsnachfolge ............................d) 157

Rechtsfolge: Ermessen .........................................................II. 158Vorüberlegungen ...........................................................1. 158Ermessensarten .............................................................2. 158

Entschließungsermessen ...............................................a) 158Auswahlermessen .......................................................b) 159Ermessensgrenzen und Ermessensfehler .............................c) 159Der Anspruch auf polizeiliches Einschreiten .......................d) 160

Standardmaßnahmen ................................................................E. 161

Überblick .........................................................................I. 161Begriff ............................................................................II. 161Anwendungsbereich ............................................................III. 162Verhältnis zur Generalklausel und zu anderen Gesetzen ..................IV. 162Adressat ..........................................................................V. 162

Inhalt

10


Rechtsnatur der Standardmaßnahmen .......................................VI. 163Einzelne Standardmaßnahmen ................................................VII. 163

Raumbezogene Maßnahmen .............................................1. 163Platzverweisung .........................................................a) 163Aufenthaltsverbot nach § 52 Abs. 3 SOG ...........................b) 167Betreten und Durchsuchen von Räumen ............................c) 167Wohnraumüberwachung ..............................................d) 168

Körperbezogene Maßnahmen ............................................2. 168Gewahrsam ..............................................................a) 168Durchsuchung und Untersuchung von Personen ...................b) 169

Sachbezogene Maßnahmen ...............................................3. 169Durchsuchung von Sachen ............................................a) 169Sicherstellung ...........................................................b) 170

Datenbezogene Maßnahmen .............................................4. 171Datenerhebung, §§ 26–35 SOG ......................................a) 171Verarbeitung, Nutzung, Berichtigung, Löschung undSperrung .................................................................

b)173

Vorladung ...............................................................c) 174

Prüfungsschema: Rechtmäßigkeit einer Verfügung zur Gefahrenabwehr ....F. 174

Verhältnis des Polizeirechts zum Versammlungsrecht ..........................G. 175

Überblick .........................................................................I. 175Die Versammlung im Lichte des Verfassungsrechts ........................II. 175

Versammlungsbegriff ......................................................1. 175Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG ................................2. 176Unterschiede und Gemeinsamkeiten von Art. 8 GG und demVersammlungsgesetz .......................................................

3.177

Notwendigkeit doppelt verfassungskonformer Auslegung ...........4. 177Komplexität der Rechtsgrundlagen ..........................................III. 178

Grundsatz der „Polizeifestigkeit“ von Versammlungen ...............1. 179Ausgangspunkt .........................................................a) 179Suche nach der richtigen Ermächtigungsgrundlage in Grenz-situationen ...............................................................

b)180

Begrifflichkeiten des Versammlungsgesetzes und des Sicherheits-und Ordnungsgesetzes .....................................................

2.183

Gemeinsamkeiten .......................................................a) 183Unterschied bezüglich des Ordnungsbegriffs .......................b) 183

Vollstreckungsrecht ..................................................................H. 184

Einleitung ........................................................................I. 184Rechtsgrundlagen ...............................................................II. 185Systematik .......................................................................III. 185Zwangsmittel ....................................................................IV. 185

Zwangsgeld (§ 88 SOG) ...................................................1. 186

Inhalt

11


Der Unterfall der Ersatzzwangshaft (§ 91 SOG) .......................2. 186Ersatzvornahme (§ 89 SOG) ..............................................3. 186Unmittelbarer Zwang (§ 90 SOG) .......................................4. 187

Abgrenzung zur Ersatzvornahme ....................................a) 188Sonderfall: Der gezielte Todesschuss .................................b) 188

Vollstreckungsverfahren .......................................................V. 189Die mehraktigen Verfahren ...............................................1. 189

Das gestreckte Verfahren ..............................................a) 189Das abgekürzte Verfahren .............................................b) 193

Die Sofortmaßnahmen .....................................................2. 193Sofortiger Vollzug ......................................................a) 194Sonderfall: Unmittelbare Ausführung (§ 70 a SOG) ...............b) 194

Rechtsmittel .....................................................................VI. 195Kostentragung durch den Pflichtigen ........................................VII. 195

Allgemeines .................................................................1. 195Einzelne Vollzugshandlungen und unmittelbare Ausführung ........2. 196

Ersatzvornahme ........................................................a) 196Unmittelbarer Zwang ..................................................b) 197Unmittelbare Ausführung .............................................c) 197

Polizeiverordnungen .................................................................I. 197

Zur Rechtmäßigkeit von Verordnungen .....................................I. 197Verordnungsermächtigung ................................................1. 197Formelle Rechtmäßigkeit der Verordnung ..............................2. 198Materielle Rechtmäßigkeit der Verordnung ............................3. 198

Rechtsschutz gegen Verordnungen ...........................................II. 199

Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht ................................§ 4 200

Systematische Einordnung .....................................................I. 200Bauplanungsrecht und Bauordnungsrecht ..............................1. 200Fachplanung und Gesamtplanung .......................................2. 202Raumordnungsrecht(Recht der Raumordnung und Landesplanung) ........................

3.203

Raumordnungsrecht (Planungsrecht I) ......................................II. 203Raumordnungsgesetz und Landesplanungsgesetz .....................1. 203Raumplanung auf Ebene des Bundes ....................................2. 204Raumplanung in Mecklenburg-Vorpommern ..........................3. 204

Aufgabe, Instrumente und Akteure ..................................a) 204Die Raumentwicklungsprogramme ..................................b) 204Grundprinzipien der Planung und Inhalt der Pläne ...............c) 205Verbindlichkeit und Durchsetzung der Raumordnung undLandesplanung ..........................................................

d)207

Verhältnis zum Bauplanungsrecht ...................................e) 207Bauplanungsrecht (Planungsrecht II) .........................................III. 207

Inhalt

12


Das Baugesetzbuch (BauGB) ..............................................1. 207Die Bauleitplanung .........................................................2. 208

Ziele, Hauptakteur und Instrumente der Bauleitplanung .........a) 208Der Bebauungsplan ....................................................b) 209Der Flächennutzungsplan .............................................c) 220Die Fehlerfolgenlehre(sog. Planerhaltung, §§ 214–216 BauGB) ..........................

d)222

Weitere Instrumente ....................................................e) 223Die Zulässigkeit von Vorhaben ...........................................3. 226

Begriff des Vorhabens ..................................................a) 226Vorhaben im Außenbereich (§ 35 BauGB) ..........................b) 226Vorhaben im Innenbereich (§ 34 BauGB) ...........................c) 229Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans(§ 30 BauGB) ............................................................

d)231

Zusammentreffen mehrerer Planungs- und Hoheitsträger ........e) 233Weitere Vorschriften des Allgemeinen Städtebaurechts ...............4. 234Weitere Vorschriften des Baugesetzbuchs ...............................5. 235

Bauordnungsrecht ..............................................................IV. 236Die Landesbauordnung Mecklenburg-Vorpommern ..................1. 236

Die Grundwertungen (Neugestaltungsgesetz 2006) ...............a) 236Das Änderungsgesetz 2015: Kleine Verbesserungen undUmstrittenes .............................................................

b)237

Allgemeine Vorschriften ...................................................2. 238Anwendungsbereich ....................................................a) 238Weitere Definitionen ...................................................b) 239Allgemeine Anforderungen ............................................c) 240

Materielles Bauordnungsrecht ............................................3. 241Anforderungen an das Grundstück und seine Bebauung .........a) 241Anforderungen an bauliche Anlagen ................................b) 242

Formelles Bauordnungsrecht I: Die Bauherrenseite ....................4. 245Formelles Bauordnungsrecht II: Die Behördenseite ....................5. 245

Behörden und Zuständigkeiten .......................................a) 245Präventive Bauaufsicht ................................................b) 246Repressive Bauaufsicht: Bauordnungsrechtliches Einschreiten ...c) 250Baulasten und örtliche Bauvorschriften .............................d) 252

Prozessuale Fragen .............................................................V. 252Die typischen Verfahren ...................................................1. 252

Rechtsschutz betreffend Verwaltungsakte ..........................a) 252Rechtsschutz gegen Bauleitpläne und sonstige Satzungen ........b) 253Sonstige Verfahrensarten ..............................................c) 253

Reichweite und Schutz subjektiver Rechte ..............................2. 254Gemeinden ..............................................................a) 254Grundeigentümer/Bauherren ..........................................b) 255Dritte/Nachbarn ........................................................c) 256

Inhalt

13


Kommunalrecht ......................................................................§ 5 259

Kommunalrecht studieren .....................................................I. 259Die ungebrochene Aktualität und Bedeutung des Rechtsgebiets ....1. 259Exemplarisches Lernen ....................................................2. 261

Beschränkung auf die Grundzüge ....................................a) 261Das Landesrecht in seinen Besonderheiten und als Beispiel ......b) 262

Vertiefende Literatur .......................................................3. 263Rechtsgrundlagen ..........................................................4. 263

Die Arbeit mit dem Gesetz ............................................a) 263Die erforderlichen Normtexte ........................................b) 264

Die Gemeinden als spezifischer Organisationstyp derLandesverwaltung ..............................................................

II.265

Die Gemeinden (und Gemeindeverbände) in Mecklenburg-Vorpommern ................................................................

1.265

Die Gemeinden .........................................................a) 265Die Gemeindeverbände ................................................b) 266Seitenblick: Die Ämter als besondere Kooperationsform .........c) 267

Die Gemeinden als Teil der Länderverwaltung .........................2. 268Die Gemeinden als Teil der mittelbaren Landesverwaltung ..........3. 269Die Gemeinden als Gebietskörperschaften .............................4. 269Die Gemeinden als besondere Selbstverwaltungskörperschaften ....5. 270

Die verfassungsrechtlichen Garantien der gemeindlichenSelbstverwaltung ................................................................

III.271

Die Wiederanknüpfung an die deutsche Verfassungstradition .......1. 271Funktionen der Selbstverwaltung ........................................2. 272Bundes- und landesverfassungsrechtliche Garantie ....................3. 273Die Rechtsnatur der Selbstverwaltungsgarantie ........................4. 274Der Umfang der Selbstverwaltungsgarantie ............................5. 275

Institutionelle Existenzgarantie .......................................a) 275Institutionelle Kompetenzgarantie ...................................b) 276Subjektive Rechtsstellungsgarantie ...................................c) 278

Die Kommunalverfassungsbeschwerde: Verfassungsrechtsschutzim Außenverhältnis ........................................................

6.278

Selbstverwaltungsgarantie und Europa ..................................7. 279Die Aufgaben der Gemeinden und die staatliche Aufsicht ................IV. 280

Einführung ..................................................................1. 280Die beiden Aufgabentypen ................................................2. 281

Aufgaben im eigenen Wirkungskreis(Selbstverwaltungsaufgaben) ..........................................

a)281

Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis(Fremdverwaltungsaufgaben) .........................................

b)282

Inhalt

14


Die staatliche Aufsicht über die gemeindlicheAufgabenwahrnehmung ...................................................

3.283

Die zentrale Bedeutung des Aufgabendualismus für dieAufsicht ..................................................................

a)283

Im eigenen Wirkungskreis: Rechtsaufsicht ..........................b) 283Im übertragenen Wirkungskreis: Fachaufsicht .....................c) 284

Die innere Verfassung der Gemeinden .......................................V. 285Der notwendige Blick ins Innere .........................................1. 285Die Gemeindevertretung ..................................................2. 285Die Rechtsstellung der Mitglieder der Gemeindevertretung ..........3. 288Der Bürgermeister ..........................................................4. 290Der Kommunalverfassungsstreit: Verwaltungsrechtsschutz imInnenverhältnis .............................................................

5.292

Das Satzungsrecht ..............................................................VI. 294Die Satzung als eine zentrale Handlungsform der Gemeinden .......1. 294Pflichtsatzungen und freiwillige Satzungen .............................2. 295Ermächtigungsgrundlagen ................................................3. 296Formelle Rechtmäßigkeit ..................................................4. 296Materielle Rechtmäßigkeit ................................................5. 297

Rechte und Pflichten der Einwohner und Bürger ..........................VII. 297Einwohner und Bürger ....................................................1. 297Plebiszitäre Elemente ......................................................2. 298

Mitwirkung: Der Einwohnerantrag ..................................a) 299Mitentscheidung: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ..........b) 299

Die Benutzung öffentlicher Einrichtungen der Gemeinde ............3. 301Der grundsätzliche Anspruch auf Benutzung .......................a) 301Grenzen des Anspruchs ................................................b) 302Rechtsschutz ............................................................c) 303

Anschluss- und Benutzungszwang .......................................4. 303Die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden .............................VIII. 305

Bedeutung und Entwicklung ..............................................1. 305Grenzen der wirtschaftlichen Betätigung ...............................2. 306Die kommunalrechtliche Schrankentrias ................................3. 306

Allgemeines ..............................................................a) 306Nr. 1: Öffentlicher Zweck .............................................b) 307Nr. 2: Leistungsfähigkeit und Bedarfsgerechtigkeit ................c) 307Nr. 3: Einfache Subsidiaritätsklausel .................................d) 308

Grenzen überörtlicher Wirtschaftstätigkeit:Das Örtlichkeitsprinzip ....................................................

4.308

Zulässige Rechtsformen ...................................................5. 309Rechtsschutz gegen gemeindliche Wirtschaftstätigkeit ................6. 309

Stichwortverzeichnis ..................................................................... 311

Inhalt

15


Autorenverzeichnis

Claus Dieter Classen

Dr. iur., Professor für Öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht an der UniversitätGreifswald, Mitglied des LVerfG und Richter am Oberverwaltungsgericht Mecklen-burg-Vorpommern

Heinrich Lang

Dr. jur., Dipl.-Sozialpäd., Professor für Öffentliches Recht, Sozial- und Gesundheits-recht an der Universität Greifswald

Joachim Lege

Dr. jur., Professor für Öffentliches Recht, Verfassungsgeschichte, Staats- und Rechts-philosophie an der Universität Greifswald

Jörn Lüdemann

Dr. jur., Professor für Öffentliches Recht, Wirtschafts- und Medienrecht, Rechtstheo-rie und Rechtsökonomik an der Universität Rostock

Michael Rodi

Dr. jur., Professor für Öffentliches Recht, Finanzrecht, Umwelt- und Energierecht ander Universität Greifswald

Maximilian Wallerath

Dr. jur., Professor i.R. für Öffentliches Recht, Sozialrecht und Verwaltungslehre ander Universität Greifswald, Mitglied des LVerfG (1996 bis 2009)

17


Verwaltungsorganisation, Verwaltungsverfahren

von Michael Rodi, Maximilian Wallerath

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§ 2

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§ 2 Verwaltungsorganisation, Verwaltungsverfahren

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GrundlagenOrganisation und Verfahren als Verwirklichungsbedingungen des öffentlichenRechts

Der Soziologe Max Weber formulierte bereits vor etwa einhundert Jahren: „Herr-schaft im Alltag ist Verwaltung“. Das Verwaltungsrecht ist dabei einerseits Grundlageund andererseits Schranke dieser Herrschaft. Es enthält zum einen Anspruchsgrundla-gen der Bürgerinnen und Bürger und zum anderen Befugnisnormen, in deren RahmenBehörden ihre Aufgaben zu erledigen haben. Bezugspunkt des Verwaltungsrechts istimmer die öffentliche Verwaltung.1 Vor allem sie ist es also, die das öffentliche Ver-waltungsrecht für die Bürgerinnen und Bürger als Normadressaten erfahrbar werdenlässt und so unseren Alltag beeinflusst.

Nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes sind es wiederum die Länder, beidenen das Schwergewicht exekutiver Tätigkeit liegt (Art. 83 ff. GG). Die dabei aufSeiten der Verwaltung stattfindenden Entscheidungsprozesse und Entscheidungsinhal-te werden durch Verwaltungsorganisation und ‑verfahren maßgeblich vorgeformt.Das begründet die rechtsstaatliche wie die praktische Bedeutung von Organisations-und Verfahrensregeln.

Die verfassungsrechtliche Vorprägung von Organisation und Verfahren

Durch die Einbettung der Länder – im konkreten Fall von Mecklenburg-Vorpom-mern – in den föderativen Staatsaufbau der Bundesrepublik erfährt die Landesverwal-tung eine zweifache rechtliche Vorprägung. Zum einen geht es um die grundsätzlicheVerteilung der exekutiven Befugnisse (nur um diese geht es hier) zwischen Bund undLändern; zum anderen sind mögliche landesrechtliche Vorgaben über die Einrichtungder Behörden und das von ihnen einzuhaltende Verfahren bei der Herstellung vonEntscheidungen in Betracht zu ziehen. Die erste Frage findet im Grundgesetz eine Ant-wort. Letztere wird teils durch das Grundgesetz, teils durch die Landesverfassung so-wie ergänzendes Landesorganisations- und -verfahrensrecht näher konturiert.

Grundgesetzliche Kompetenzordnung

Während die Ausgestaltung der Rechtsverhältnisse zwischen Bürger und Verwaltungs-behörden im Prinzip Gegenstand des Verwaltungsrechts ist, ergibt sich die Kompetenzzur allgemeinen Verwaltungsgliederung, zur Einrichtung bestimmter Verwaltungsbe-hörden sowie zur grundsätzlichen Regelung des Verwaltungsverfahrens aus der verfas-sungsrechtlichen Grundordnung des Gemeinwesens, mithin aus der konkreten bun-desstaatlichen Ausgestaltung des Grundgesetzes.

Mit der Feststellung, dass der Bund in einem bestimmten Bereich die Gesetzgebungs-kompetenz hat (Art. 70 ff. GG), ist noch nicht gesagt, dass ihm auch gleichzeitig dieBefugnis zur Ausführung der von ihm erlassenen Gesetze zukommt. Grundsätzlich istdaher zwischen Gesetzgebungskompetenz und Verwaltungskompetenz zu unterschei-den. Die Frage der Ausführung der Gesetze ist in den Art. 83 ff. GG geregelt. Sie stellt

I.1.

2.

a)

1 Bis heute lässt sich die Verwaltung nicht wirklich definieren, sondern nur beschreiben. Stellvertretend für vielebieten hierzu Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 1 eine gute Einführung.


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als solche nur einen Ausschnitt aus der verwaltungsmäßigen Betätigung eines Hoheits-trägers auf einem bestimmten Gebiet dar, so dass der Begriff der „Gesetzesausfüh-rung" der Sache nach zu eng gefasst ist.2 Die Kompetenz für eine bestimmte Verwal-tungsaufgabe steht grundsätzlich entweder dem Bund oder den Ländern zu, mithingilt in der Regel ein Verbot der Mischverwaltung.3

Grundsätzlich sind gem. Art. 30 GG die Länder für die Ausführung der von ihnenselbst erlassenen Gesetze zuständig. Dies betrifft beispielsweise das (allgemeine) Ge-fahrenabwehrrecht, Bauordnungsrecht, Recht der Schulen und Universitäten, Kultus-recht sowie das Kommunalrecht. Aber auch für den Vollzug von Bundesgesetzen sind,wie sich aus Art. 83 GG ergibt, in der Regel die Länder zuständig: Danach führen dieLänder regelmäßig die Bundesgesetze „als eigene Angelegenheit“ aus (sog. „Landesei-genverwaltung“ bzw. „Bundesaufsichtsverwaltung").

Die rechtlichen Folgen dieses Normalfalles des Gesetzesvollzugs bestimmt Art. 84 GG:Grundsätzlich regeln die Länder nach Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG die Einrichtung der Be-hörden und das Verwaltungsverfahren selbst. Bestimmen dabei Bundesgesetze etwasanderes, so können die Länder nach Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG hiervon abweichende Re-gelungen treffen. Jedoch kann der Bund insoweit – seit der Föderalismusreform2006 – nach Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG eine Regelung ohne Abweichungsmöglichkeit fürdie Länder treffen, sofern der Bund daran ein besonderes Bedürfnis hat und der Bun-desrat zusätzlich in Einklang mit Art. 84 Abs. 1 S. 6 seine Zustimmung erteilt hat. Zubeachten ist aber, dass nunmehr nach Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG den Gemeinden und Ge-meindeverbänden durch Bundesgesetz keine Aufgaben mehr übertragen werden dür-fen.4 Widersprechendes altes Bundesrecht gilt gem. Art. 125 a Abs. 1 S. 1 GG fort5,kann aber gem. Art. 125 a Abs. 1 S. 2 GG durch Landesrecht ersetzt werden.

Beispiele: Eine fortgeltende, die kommunale Ebene erfassende bundesrechtliche Zuständigkeits-regelung enthalten zB § 51 PStG (Standesämter) sowie § 3 Abs. 2 SGB XII (kreisfreie Städte undKreise vorbehaltlich abweichender landesgesetzlicher Regelung als örtliche Träger der Sozialhil-fe. Da im Übrigen die Länder die Kompetenz zur Ausgestaltung der eigenen Organisation ein-schließlich des Kommunalrechts haben, konnte nur § 1 S. 2 AG SGB II M‑V [ergänzend] bestim-men, dass sie diese Aufgabe als „Selbstverwaltungsangelegenheit“ wahrnehmen).6

Die Regelung der Art. 83, 84 GG hat wichtige praktische Konsequenzen: Eine hiervonist, dass sich – unbeschadet des Art. 84 GG – die Zuständigkeit einer Behörde in der

2 Eine Verkürzung, an der auch die Beschreibung der Aufgabenstellung der unteren Landesbehördenin § 7 Abs. 2 LOG M‑V leidet.

3 Wichtige Ausnahmen enthalten insbesondere die Art. 91 a ff. GG; zu den verfassungsrechtlichen Grenzen derMischverwaltung vgl. Küchenhoff, Mischverwaltung.

4 Die jahrzehntelange Praxis, dass die Gemeindeverwaltung vom Bund für den Vollzug seiner Gesetze für zu-ständig erklärt wurde und dabei weder der Haushalt des Bundes noch der Länder, sondern der Gemeinde-haushalt betroffen war, ist nun so nicht mehr möglich. Weiterhin haben aber die Länder die Möglichkeit ihrenKommunen die Ausführung von Bundes- sowie Landesgesetzen nach § 3 Abs. 1 KV M‑V zu übertragen (sog.Auftragsangelegenheiten im übertragenen Wirkungskreis). Hierbei bestehen dann aber aufgrund des Konnexi-tätsprinzips monetäre Ausgleichspflichten nach Art. 72 Abs. 3 LV M‑V bzw. § 4 Abs. 2 KV M‑V. Somit wer-den die Gemeinden durch die Regelung finanziell entlastet. Hierzu Gröpl, in: GG Studienkommentar GG,Art. 84 Rn. 9 f. und Art. 28 Rn. 48.

5 Eine Ausnahme hierzu bildet Art. 91 e GG.6 BVerfGE 22, 180 (209 ff.). Zwar ist Grundlage des Urteils Art. 84 Abs. 1 GG aF, die Entscheidungsgrundsätze

sind jedoch auf Art. 84 Abs. 1 GG nF übertragbar.

I. Grundlagen

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Regel aus Landesrecht und nicht aus Bundesrecht ergibt. Deshalb existiert eine Viel-zahl von Gesetzesmaterien, bei denen sich erst in einer Gesamtschau von (materiel-lem) Bundesrecht und ergänzendem Landes(organisations)recht bestimmen lässt, wel-che Behörde im Einzelnen für den Vollzug des Gesetzes zuständig ist. Die konkretePrüfung ist damit (bei der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder) regel-mäßig „zweiaktig“.

Beispiele:

Welche Behörden mit Aufgaben der Abfallwirtschaft (KrWAbfG) betraut sind, ergibt sich erst ausden §§ 1-7 AbfZustVO M‑V, dessen Verordnungsermächtigung § 31 AbfWG M‑V darstellt.

Die für den Vollzug des BImSchG zuständigen Behörden lassen sich nur der ImmSchZustLVO M‑Ventnehmen, deren Ermächtigungsnorm § 14 Abs. 1 LOG M‑V ist.

Die für die Gewährung von Ausbildungsförderung zuständigen Ämter sind nur unter Rückgriffauf § 1 AGBAföG M‑V zu bestimmen, dessen Grundlage § 39 Abs. 1 BAföG bildet.

Eine Verwaltung der Länder im Auftrag des Bundes (Bundesauftragsverwaltung) nachArt. 85 GG kommt nur in verfassungsrechtlich vorgesehenen Ausnahmefällen zur An-wendung.7 Hier übt die Bundesregierung neben der Rechtsaufsicht auch die Fachauf-sicht aus (Art. 85 Abs. 4 GG). Zudem ist das zuständige Bundesministerium weisungs-befugt (Art. 85 Abs. 3 GG).

Das in der bundesstaatlichen Finanzverfassung verankerte Konnexitätsprinzip desArt. 104 a Abs. 1 GG knüpft an die Aufgabenzuständigkeit eine Finanzierungsverant-wortung. Dies schützt die Gebietskörperschaften davor, Kostenlasten jenseits ihrerAufgaben aufgebürdet zu bekommen.8

Rechtsstaatliche und demokratische Legitimation der Verwaltung

Die Verwaltungstätigkeit besteht nicht lediglich in der mechanischen Anwendung vonGesetzen. Vielmehr existieren Ermessens-, Einschätzungs- und Prognosespielräume.Neben den genannten kompetenzrechtlichen Bestimmungen der Art. 83 ff. GG enthältdas Grundgesetz, wie auch die Landesverfassung M‑V, weitere Regelungen, die sichunmittelbar auf die Verwaltung beziehen und deren Handeln Richtung und Grenzenvorgeben (Art. 1 Abs. 3, 19 Abs. 4, 20 Abs. 3, 65 GG, Art. 3 Abs. 1 bis 3, 4,69 ff. LV M‑V). Das betrifft namentlich den Einfluss des Rechtsstaats- und Demokra-tieprinzips auf die Organisation und das Verwaltungsverfahren, die Bedeutung derGrundrechte, aber auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie den Verwal-tungsrechtsschutz für die Verwirklichung subjektiver Rechte und die Haftung fürstaatliches Unrecht.

Tatsächlich ist das klassische Verwaltungsrecht über die verschiedenen Verfassungs-epochen hinweg maßgeblich durch rechtsstaatliche Grundsätze geprägt worden: Ge-waltenteilung, Bindung an Recht und Gesetz (Vorrang des Gesetzes und Vorbehalt desGesetzes), Bestimmtheit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns, Wahrung derVerhältnismäßigkeit, Gewährung rechtlichen Gehörs sowie ausreichender Rechts-

b)

7 Fälle der obligatorischen Auftragsverwaltung ua: Art. 90 Abs. 2, Art. 104 a Abs. 3 Satz 2 GG; Fälle der fakul-tativen Auftragsverwaltung ua: Art. 87 b Abs. 2, Art. 87 c, Art. 89 Abs. 2, Art. 120 a Abs. 1 GG.

8 Kube, in: BeckOK GG, Art. 104 a Rn. 5.


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schutz markieren die wichtigsten Merkmale rechtsstaatlicher Verwaltung. Insbesonde-re die Gesetzesmäßigkeit der Verwaltung (Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes) istmaßgeblich verfassungsrechtlich geprägt (Art. 20 Abs. 3 GG) und in den letzten Jahr-zehnten durch die Lehre vom sog. Wesentlichkeitsvorbehalt ausgebaut worden.9

Für die unmittelbare Staatsverwaltung hat das BVerfG Grundsätze zur Entfaltung desdemokratischen Prinzips entwickelt; sie gelten entsprechend für die Binnenorganisati-on der Selbstverwaltung in den Kommunen. Danach erfordert die verfassungsrechtlichnotwendige demokratische Legitimation eine ununterbrochene Legitimationskettevom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern. Not-wendig ist dabei ein bestimmtes Legitimationsniveau. Die Bestellung der Amtsträgermuss personell, ihr Handeln sachlich-inhaltlich demokratisch legitimiert sein. DerAmtsträger ist personell legitimiert, wenn er sein Amt im Wege einer Wahl durch dasVolk oder das Parlament oder durch einen seinerseits personell legitimierten Amtsträ-ger oder mit dessen Zustimmung erhalten hat. Darüber hinaus fordert das Demokra-tieprinzip, dass das Handeln des Amtsträgers eine ausreichende sachlich-inhaltlicheLegitimation erfährt, dh der Amtsträger muss im Auftrag und nach Weisung der Re-gierung handeln und die Regierung damit in die Lage versetzen, die Sachverantwor-tung gegenüber Volk und Parlament zu übernehmen.10

Die Garantie kommunaler Selbstverwaltung

Für die Kommunen ist das Erfordernis demokratischer Legitimation wegen des sach-lich-gegenständlich nicht weiter eingegrenzten, umfassenden Aufgabenkreises derSelbstverwaltung der Gemeinden besonders ausgeformt. Art. 3 Abs. 3 LV M‑V (derArt. 28 Abs. 1 S. 2 GG entspricht) stellt hier die Einheitlichkeit der demokratischenLegitimation durch das Volk im Staatsaufbau sicher und bezieht die Legitimationsket-te insoweit auf die unmittelbar gewählten Vertreter (Repräsentanten) der Kommuneselbst.

Überdies hält das Grundgesetz mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2GG eine wichtige Vorentscheidung für die innere Struktur der Landesverwaltung be-reit: Danach ist ua nicht nur die Existenz von Gemeinden und Kreisen11 als selbststän-dige Verwaltungsträger in den Flächenländern bindend vorgegeben, sondern auch de-ren Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze ineigener Verantwortung zu regeln. Das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung wirdin der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern in Art. 72 LV M‑V für dieGemeinden und die Kreise aufgegriffen und in Art. 73 LV M‑V – in finanzwirtschaftli-

c)

9 Vertiefend Wallerath, in: LVerf M‑V, Art. 4 Rn. 10.10 BVerfGE 107, 59 (87 f.); 93, 37 (67 f.); zur Thematik auch Classen, Demokratische Legitimation im offenen

Rechtsstaat, 2009.11 Art. 28 Abs. 2 GG spricht dabei nur von Gemeindeverbänden. Aus dem Zusammenhang mit

Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG kann jedoch geschlossen werden, dass auch die Kreise grundgesetzlich (in den Flä-chenstaaten) gewährleistet sind. Art. 3 Abs. 2, 72 Abs. 1 S. 2 LV garantieren diese ausdrücklich. Zu der ver-fassungsrechtlichen Garantie der kreiskommunalen Selbstverwaltung Lüdemann, in diesem Band,§ 5 Rn. 29 ff.

I. Grundlagen

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cher Hinsicht – weiter ausgeformt.12 Das steht in unmittelbarem Zusammenhang mitArt. 3 Abs. 2 LV M‑V, nach dem die Selbstverwaltung in den Gemeinden und Kreisen„dem Aufbau der Demokratie von unten nach oben“ dient. In der Tat zielt kommu-nale Selbstverwaltung nicht zuletzt auf die Aktivierung der Bürger für ihre eigenenAngelegenheiten. Die in der örtlichen Gemeinschaft lebendigen Kräfte schließen sichzur eigenverantwortlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben ihres engeren Lebensrau-mes mit dem Ziel zusammen, das Wohl der Einwohner zu fördern und die geschichtli-che und heimatliche Eigenart zu wahren.13

Die verfassungsrechtliche Gewährleistung kommunaler Selbstverwaltung umfasst zu-nächst eine institutionelle Garantie. Sie ist auf die institutionelle Ausformung derkommunalen Körperschaften, ihre (nach Gemeinden und Kreisen zu unterscheidende)Ausstattung mit Selbstverwaltungsaufgaben und den spezifischen Modus der „eigen-verantwortlich“ wahrzunehmenden Selbstverwaltung gerichtet. Die Garantie umfasstdas Recht der Gemeinden alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rah-men der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Zugleich vermittelt sie den ein-zelnen Kommunen ein Abwehrrecht gegen gesetzgeberische Eingriffe in den Kernbe-reich der Selbstverwaltung sowie gegen sonstige, nicht gerechtfertigte Eingriffe in dasSelbstverwaltungsrecht, namentlich gegen einen ungerechtfertigten Aufgabenentzugsowie Auflösungen und Gebietsänderungen, die nicht vom öffentlichen Wohl getragensind oder ohne ordnungsgemäße Anhörung erfolgen.14

Die in diesen Bestimmungen enthaltene institutionelle Garantie bestimmt bzgl. dernotwendigen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben auf örtlicher Ebene in Art. 72Abs. 3 LV M‑V zusätzlich, dass die Gemeinden und Kreise „durch Gesetz oder auf-grund eines Gesetzes durch Rechtsverordnung zur Erfüllung bestimmter öffentlicherAufgaben verpflichtet werden“ können, „wenn gleichzeitig über die Deckung der Kos-ten entschieden wird“. Damit sind nunmehr sämtliche Aufgabenübertragungen – un-abhängig von ihrem Rechtscharakter – von der Regelung erfasst.15

Das dünn besiedelte Flächenbundesland Mecklenburg-Vorpommern hat die Verwal-tungsreformdiskussionen der letzten zwei Dekaden stark mit geprägt.16 In ihnen spie-geln sich nicht nur die notwendigen strukturellen Anpassungen der staatlichen wie derkommunalen Verwaltungen im Zuge der Wiedervereinigung, sondern auch die Re-formfreudigkeit der neuen Bundesländer wider17, die mit ihren spezifischen wirt-

12 Zur verfassungsrechtlichen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung Lüdemann, in diesem Band,§ 5 Rn. 13 ff.

13 BVerfGE 11, 266 (275 f.); 107, 1 (12); LVerfG M‑V, DVBl. 2007, 1102 ff. Lesenswert die im Jahre 2007 ge-scheiterte Kreisgebietsreform in M‑V, die das LVerfG M‑V, DVBl. 2007, 1102 ff. für mit der kommunalenSelbstverwaltungsgarantie unvereinbar erklärt hat, s. hierzu Bull, DVBl. 2008, 1 ff.; Erbguth, DÖV 2008,152 ff.; März, NJ 2007, 433 ff.; Meyer, NVwZ 2008, 24 ff. und Mehde, NordÖR 2007, 331 ff.

14 BVerfG Urt. v. 21.11.2017 – 2 BvR 2177/16 = KommJur 2018, 11; BVerfGE 50, 50 ff.; 86, 90 ff.;LVerfG MV, DVBl. 2007, 1102 (1103 ff.); Wallerath, in: Effizienz und Legitimität, S. 916 f. mwN.

15 Vgl. hierzu LVerfG M‑V, DVBl. 2007, 1102 ff.16 Meyer, ZG 2013, 264 (269). Lesenswert zu den Reformversuchen in M‑V: Biermann, Verwaltungsmoderni-

sierung in M‑V, Grundlagen, Entwicklungen, Perspektiven, 2011.17 Näher Wallerath, Kommunale Gebietsreformen und öffentliches Wohl, 53 ff.


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schaftlichen und demografischen Entwicklungen zusammenhängen.18 In einer erstenumfassenden Reform der Kreisebene war 1993/1994 die überkommene Zahl derLandkreise von 31 auf 12 reduziert worden19. In einem zweiten Schritt sollten durchdas „Gesetz zur Modernisierung der Verwaltung des Landes M‑V“ vom 23.05.200620

die Zahl der Kreise auf fünf verringert und sämtliche kreisfreien Städte eingekreistwerden. Mit Urteil vom 26.07.2007 erklärte das LVerfG M‑V21 dies für unvereinbarmit den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 72 Abs. 1 S. 2 LV M‑V: Die ge-setzgeberische Entscheidung zur Neugliederung könne „verfassungsrechtlich allenfallshingenommen werden, wenn als Grundlage für eine verantwortliche Entscheidung derAbgeordneten des Landtags in das Gesetzgebungsverfahren oder wenigstens bei seinerVorbereitung schonendere Alternativen wertend eingeführt worden wären“. Insbeson-dere die im Rahmen der Landesplanung bei der Festlegung von Planungsräumen vor-genommene Abwägung könne nicht ohne Weiteres auf den Zuschnitt von Landkreisenals Selbstverwaltungskörperschaften mit Bürgerbezug übertragen werden. Die Mög-lichkeit, nur einige kreisfreie Städte einzukreisen, sei nicht näher ins Auge gefasst,schonendere Alternativen seien so nicht ernsthaft in Betracht gezogen worden.

Der Gesetzgeber reagierte hierauf mit dem als Artikel 1 des KreisstrukturgesetzesM‑V22 vom 12.07.2010 ergangenen Landkreisneuordnungsgesetz M‑V (LNOG M‑V),durch das nunmehr sechs Landkreise unter Wahrung zweier kreisfreier Städte (Hanse-stadt Rostock und Landeshauptstadt Schwerin) gebildet wurden. Dabei war der Ziel-konflikt zwischen Optimierungseffekten im Hinblick auf die Verwaltungseffizienz beigroßräumigen Kreisen und der durch die Garantie der kommunalen Selbstverwaltunggesicherten Dezentralität der Aufgabenwahrnehmung auszutarieren. In dem gegendieses Gesetz gerichteten Verfahren vor dem Landesverfassungsgericht23 problemati-sierte das Verfassungsgericht vor allem die Auswirkungen der Neuregelung auf dasEhrenamt und erlegte dem Gesetzgeber insoweit eine Beobachtungspflicht auf.

Die Neuordnung der Landkreise und kreisfreien Städte wurde durch das „Gesetz überdie Zuordnung von Aufgaben im Rahmen der Landkreisneuordnung“24 mit einerFunktionalreform verknüpft. Das Gesetz bestimmt unter anderem Aufgabenübertra-gungen in den Bereichen Arbeitsschutz, Immissionsschutz und Abfallwirtschaft, öf-fentliche Jugendhilfe (Aufgaben des überörtlichen Trägers), Bundeselterngeld- und El-ternzeitgesetz sowie Schwerbehindertenrecht. Weitere Übertragungen betreffen Aufga-ben aus den Bereichen Fischerei, Wasser und Boden, naturschutzfachliche und arten-

18 Anders als etwa in Bayern, wo aufgrund der nach wie vor guten finanziellen Rahmenbedingungen der Hand-lungsdruck fehlt; s. Meyer, ZG 2013, 264 (266 und 287).

19 Durch das Gesetz zur Neuordnung der Landkreise und kreisfreien Städte des Landes Mecklenburg-Vorpom-mern (Landkreisneuordnungsgesetz – LNOG M‑V)) vom 01.07.1993, GVOBl. M‑V 1993, 631. Beachte,dass das LNOG M‑V v. 1.7.1993 mit Ablauf des 3.9.2011 außer Kraft getreten ist.

20 Gesetz zur Modernisierung der Verwaltung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 23.05.2006,GVOBl. M‑V 2006, S. 194.

21 LVerfG M‑V, DVBl. 2007, 1102 ff.22 Gesetz zur Schaffung zukunftsfähiger Strukturen der Landkreise und kreisfreien Städte des Landes Mecklen-

burg-Vorpommern (Kreisstrukturgesetz) vom 12.07.2010, GVOBl. MV 2010, 366.23 LVerfG M‑V, NordÖR 2011, 537 (546 f.).24 Gesetz über die Zuordnung von Aufgaben im Rahmen der Landkreisneuordnung (Aufgabenzuordnungsge-

setz - AufgZuordG M‑V) vom 12.07.2010, GVOBl. M‑V 2010, S. 383.

I. Grundlagen

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schutzrechtliche Aufgaben, die Trägerschaft für Förderschulen sowie Einzelaufgabenaus dem Geschäftsbereich des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung.Einzelne Aufgaben wurden den Gemeinden zur Wahrnehmung im eigenen Wirkungs-kreis übertragen (etwa Schulentwicklung, Trägerschaft für die Förderschulen, die Auf-gaben nach dem Elterngeld- und Elternzeitgesetz sowie Aufgaben des überörtlichenTrägers der öffentlichen Jugendhilfe).

Erst in jüngerer Zeit geriet die Gemeindeebene in das Blickfeld des Gesetzgebers. Dasam 30.7.2016 in Kraft getretene Gemeinde-Leitbildgesetz M‑V (GLeitbildG M‑V) so-wie die darauf basierende Fusionsverordnung M‑V (FusionsVO M‑V) leiten eine neuePhase freiwilliger Gemeindefusionen ein.25 Nach § 1 Abs. 3 KommunalverfassungM‑V sollen Gemeinden nicht weniger als 500 Einwohner haben und Ämter in der Re-gel über mindestens 8.000 Einwohner verfügen (§ 125 Abs. 3 Satz 3 KV M‑V). Umdieses Ziel zu erreichen, wird kreisangehörigen Gemeinden die Verpflichtung zurSelbsteinschätzung auferlegt; für Fusionen werden finanzielle Anreize geboten. Vordiesem Hintergrund gaben vier Gemeinden mit Beginn des Jahres 2018 ihre Eigen-ständigkeit auf.26 Von einer Experimentierklausel für die Gründung von Verbandsge-meinden (§ 8 GLeitbildG M‑V) wurde – soweit ersichtlich – noch kein Gebrauch ge-macht. Die Klausel öffnet den Weg zu einer neuen funktionsteiligen Ausformung dergemeindlichen Ebene durch sukzessive Ablösung der „Ämter“ hin zu „Verbandsge-meinden“, die mit einer (gegenüber den Ämtern) breiteren Legitimationsbasis und er-weiterten Aufgabenstellung (Schulträgerschaft, Brandschutz und technische Hilfe, Flä-chennutzungsplanung) ausgestattet sind – eine naheliegende Reaktion auf die typi-schen Leistungsschwächen kleiner und kleinster Gemeinden im ländlichen Raum.27

Eine ähnliche Entwicklung vollzog sich auf der Ebene der Justizverwaltung: Durchdas Gerichtsstrukturneuordnungsgesetz M‑V28 wurden die Einrichtung von Gerichtendes Landes sowie deren örtliche Zuständigkeit neu geregelt. Die Anzahl der Amtsge-richte wurde von 21 auf 10 reduziert. Der hiergegen angestrengte Volksentscheidscheiterte an dem erforderlichen Quorum; eine gegen das Gesetz eingelegte anwaltli-che Verfassungsbeschwerde wurde vom LVerfG M‑V als unzulässig verworfen.29

Funktionale Selbstverwaltung

Funktionale Selbstverwaltung ist begrifflich ein Unterfall von Selbstverwaltung, in de-ren Rahmen staatliche Aufgaben auf einen eigenständigen Verwaltungsträger übertra-gen werden. Selbstverwaltung beruht auf dem Prinzip der Betroffenenpartizipation;dementsprechend wird das Hierarchieprinzip als grundsätzliches Leitbild staatlicherVerwaltung durchbrochen. Selbstverwaltung ist – bei aller Unterschiedlichkeit ihrerAusformung – durch drei Merkmale gekennzeichnet:

d)

25 Meyer, ZG 2017, 247 (251).26 Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Statistische Berichte, Schwerin 2019, zum Thema „Gebietsän-

derungen in Mecklenburg-Vorpommern“.27 Näher hierzu Wallerath, in: FS Bull, 879 (890 f.).28 Gesetz zur Änderung des Gerichtsstrukturgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften (Gerichtsstrukturneuord-

nungsgesetz) vom 11.11.2013, GVOBl. MV 2013, 609, in Kraft getreten am 6.10.2014.29 LVerfG M‑V, Beschl. vom 30.4.2015 – LVerfG 7/14.


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(1) selbstständige Wahrnehmung eigener Angelegenheiten(2) durch rechtsfähige, mitgliedschaftlich organisierte Verwaltungsträger(3) unter der Rechtsaufsicht des Staates.30

Die Besonderheit der funktionalen Selbstverwaltung besteht darin, dass die Aufgaben-überlassung („funktional“) auf bestimmte und damit inhaltlich begrenzte Angelegen-heiten (Lebensbereiche) beschränkt ist.

In Abgrenzung davon ist die kommunale Selbstverwaltung inhaltlich unbegrenzt, wasim Grundsatz der (örtlich begrenzten) Allzuständigkeit zum Ausdruck kommt und miteinem „Aufgabenerfindungsrecht“ einhergeht. Die kommunale Selbstverwaltung istgebietsbezogen, Mitwirkende sind dabei die Bürger und Einwohner eines politisch be-stimmten territorialen Gebiets (Gemeinde). Die funktionale Selbstverwaltung ist hin-gegen aufgabenbezogen, Mitwirkende sind die Betroffenen. Im Gegensatz zur funktio-nalen Selbstverwaltung ist die kommunale Selbstverwaltung verfassungsrechtlich vor-gegeben.

Die funktionale Selbstverwaltung ist weder im Grundgesetz noch in der Landesverfas-sung ausdrücklich angesprochen. Praktische Beispiele sind die berufsständischenSelbstverwaltungen als Ausfluss des Art. 12 GG (Rechtsanwaltskammern, IHK oderÄrztekammern), die soziale Selbstverwaltung (AOK oder IKK), die in Art. 5 Abs. 3GG verankerte akademische Selbstverwaltung der Universitäten und Fachhochschulensowie die in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG abgesicherte Selbstverwaltung des öffentlich-rechtli-chen Rundfunks. Sie ist – begrenzt – offen für Formen der Organisation und Aus-übung von Staatsgewalt, die vom Erfordernis lückenloser personeller demokratischerLegitimation abweichen.31 Sie erlaubt durch Gesetz besondere Organisationsformender Selbstverwaltung für die Erledigung von öffentlichen Aufgaben in abgegrenztenBereichen zu schaffen, in denen der Gesetzgeber ein Mitspracherecht der Betroffenenvorsehen und verwaltungsexternen Sachverstand aktivieren will, um einen sachgerech-ten Interessenausgleich zu erleichtern (siehe auch Art. 72 Abs. 1 S. 1 LV M‑V). WelcheAufgaben Organisationseinheiten der funktionalen Selbstverwaltung übertragen wer-den, liegt weitgehend im Ermessen des Gesetzgebers. Nicht übertragen werden dürfendiejenigen öffentlichen Aufgaben, die der Staat selbst als Staatsaufgaben im engerenSinn wahrnehmen muss: So ist zB im Bereich der Legislative die Wesentlichkeitstheo-rie zu beachten. Darüber hinaus gibt das Demokratieprinzip nicht vor, welche Aufga-ben dem Staat als im engeren Sinne staatliche Aufgaben vorzubehalten sind. Insbeson-dere müssen Aufgaben im Bereich der Daseinsvorsorge (zB Elektrizitäts-, Wasserver-sorgung oder Abwasserbeseitigung) nicht allein deshalb zwingend unmittelbar vomStaat erledigt werden, weil sie von wesentlicher Bedeutung für das Allgemeinwohlsind. Entsprechende Selbstverwaltungsträger dürfen auch zu verbindlichem Handelnmit Entscheidungscharakter ermächtigt werden. Das gilt auch für ein Handeln gegen-über Nichtmitgliedern. Dieses ist Organen von Trägern funktionaler Selbstverwaltungallerdings nur gestattet, soweit sich hier der Staat den maßgeblichen Einfluss vorbe-

30 Letzteres ist str., aber unter dem Aspekt gesamtstaatlicher Verantwortung unverzichtbar. Vgl. hierzu Oebbe-cke, DÖV 2002, 353; wie hier zB Kahl, Staatsaufsicht, 496 f.

31 Grundlegend BVerfGE 107, 59 (87 f.).

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classen lüdemann landesrecht mecklenburg- vorpommern · 2021. 2. 1. · classen | lüdemann...

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