CÓDIGOS ÉTICOS Y DE CONDUCTA EN EL SECTOR PÚBLICO: EXPERIENCIAS Y MARCOS INSTITUCIONALES DE INTEGRIDAD. UNA VISIÓN COMPARADA

Rafael Jiménez AsensioSocio Estudi.Con/catedrático de universidad (acr.) www.estudiconsultoria.comVitoria-Gasteiz, 22 mayo 2014. Congreso Q-EPEA

A. DE TOCQUEVILLE, DISCURSOS Y ESCRITOS POLÍTICOS, CEPC, 2005

“¿Hubo en el universo una gran sociedad sin buenas costumbres públicas? Nunca jamás se vio. Todo gobierno que siembre vicios, antes o después recogerá revoluciones” .

HAMILTON, MADISON, JAY: EL FEDERALISTA, FCE, MÉXICO, 1994

“La verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y tendencia a producir una buena administración” (LXVIII)

“Nada hay tan propenso a agitar las pasiones humanas como las consideraciones personales, ya sea que se refieran a nosotros mismos o a los demás objetos de nuestra pertenencia” (LXXVI)

“La regla que hace de la buena conducta la condición para que los magistrados continúen en sus puestos representa con seguridad uno de los más valiosos progresos modernos” (LXXVIII)

GARY HAMEL, “LO QUE AHORA IMPORTA”, DEUSTO, 2012.

“En los últimos años banqueros rapaces y directores ejecutivos sin escrúpulos parecen haberse empeñado en establecer nuevos récords de irresponsabilidad egocéntrica (…) La tarea de invertir esta tendencia exigirá nada menos que un verdadero renacimiento moral (…) Hay un punto en el que parece existir unanimidad: ahora los valores importan más que nunca”

ADELA CORTINA: “PARA QUÉ SIRVE REALMENTE LA ÉTICA”, PAIDÓS 2013

INTEGRIDAD: “La integridad consiste en la coherencia entre las declaraciones y las realizaciones” (Anthony Downs).

CONFIANZA: “Por eso la gente valora positivamente la integridad, porque hace que las realizaciones entre las personas sean más transparentes y eficientes” (p.25).

ÉTICA, NO COSMÉTICA: “El maquillaje se esfuma al cabo de unas horas, mientras que el carácter se labra día a día, requiere esfuerzo, entrenamiento, tomar decisiones, optar por las cosas que realmente valen y que por eso mismo dan sentido a trabajar en esa dirección (…) Labrarse un buen carácter, un buen éthos, es lo más inteligente que puede hacer una persona para aumentar sus posibilidades de llevar a cabo una vida buena, feliz” (p. 45)

MARCO CONCEPTUAL-I Calidad Institucional y Eficiencia en la Gestión como

parámetros del Buen Gobierno. La idea de Buen Gobierno como aglutinante de varios

elementos. Por ejemplo: Alineamiento Política/Gestión. Confianza/legitimidad (gestión de calidad y eficiente) Gobierno abierto/Participación ciudadana Transparencia (publicidad activa y acceso a la información

pública) Valores Públicos/Ética Pública/Clima ético/Espejo de la

ciudadanía. Equidad: promoción de la igualdad y erradicación de las

desigualdades. Sostenibilidad ambiental Sostenibilidad financiera y optimización de recursos

MARCO CONCEPTUAL-II Ética privada versus Ética pública. La Ética Pública como medio de identificar y valorar las

conductas en el “entorno público” Ética Pública como ética de las instituciones y organizaciones del

sector público El impulso de la Ética Pública en nuestras organizaciones del

sector público. Ética del Sector Público (Administración Pública y entes

instrumentales): una ética aplicada, en concreto una ética profesional (Villoria). Diferente de la “etica de las profesiones”.

Dimensiones de la Ética en el sector público: Ética Política Ética de la Dirección Pública (Alta Dirección Ejecutiva) Ética del Empleo Público (Función Pública) Ética de las entidades instrumentales y de las organizaciones

constitucionales o estatutarias

ALGUNOS DATOS-I TRANSPARENCIA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS SEGÚN ÍNDICE DE TRANSPARENCIA INTERNACIONAL (MAYO 2014)

Link: http://www.transparencia.org.es/Partidos_Políticos/Aspectos_más_destacados_Partidos.htm

Datos más relevantes del Índice: Los partidos han asumido un compromiso por la transparencia

y contra la corrupción Se ha evaluado a 10 formaciones políticas (tanto en funciones

de gobierno como de oposición). Se han utilizado 10 indicadores básicos para la evaluación Los resultados globales son que la mayor parte de los partidos

no alcanzan el 5. Solo 3 lo superan. Los partidos de “gobierno” suelen suspender, algunos de forma

clamorosa. Los partidos “minoritarios” salen mejor parados. Relativizar los datos: Transparencia = Página Web Limitaciones del modelo. Propuestas.

ALGUNOS DATOS II SOBRE CALIDAD DEL GOBIERNO Y CORRUPCIÓN. INDICE DE PERCEPCIÓN CORRUPCIÓN 2012

Número en el Ranking

País Puntuación

1. DINAMARCA 901. FINLANDIA 909. HOLANDA 8413 ALEMANIA 7917 REINO UNIDO 7420 CHILE 7222 FRANCIA 7130 ESPAÑA 6533 PORTUGAL 6372 ITALIA 4294 GRECIA 36

ALGUNOS DATOS II SOBRE CALIDAD DEL GOBIERNO Y CORRUPCIÓN. INDICE DE PERCEPCIÓN CORRUPCIÓN 2013

Número Ranking Estado Puntuación1 Dinamarca/Nueva Z. 913 Finlandia/Suecia 894 Noruega 868 Países Bajos 8312 Alemania 7814 Reino Unido 7622 Chile/Francia 7130 Botswana 6433 Portugal 6240 España 5969/80 Italia/Grecia 40

ALGUNOS DATOS SOBRE CALIDAD DE GOBIERNOS “REGIONALES” DE LA UE Y CORRUPCIÓN-2 (2012)

NÚMERO COMUNIDAD AUTÓNOMA

PUNTUACIÓN

64 PAÍS VASCO 7,6779 GALICIA 7,4774 ASTURIAS 7,3388 ARAGÓN 6,9193 LA RIOJA 6,7598 NAVARRA 6,59100 COMUNIDAD

VALENCIANA6,55

115 C. MADRID 6,00120 ANDALUCÍA 5,78130 CATALUNYA 5,21

DATOS DE JUDICIALIZACIÓN DE CASOS DE CORRUPCIÓN POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS (CGPJ-2012)

COMUNIDAD AUTÓNOMA

CAUSAS DE ESPECIAL COMPLEJIDAD EN TRAMITACIÓN

Andalucía 636Baleares 63Canarias 197Cataluña 215Galicia 110Madrid 181País Vasco 12Principado de Asturias 16Comunidad Valenciana 280

CÓDIGOS ÉTICOS Y MARCOS DE INTEGRIDAD INSTITUCIONAL-I La elaboración de un Código Ético y de Conducta se integra

dentro de una política de diseño de Marcos de Integridad Institucional, imprescindible para mejorar la calidad institucional y reforzar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones.

Elementos de un Marco de Integridad Institucional (Villoria, 2013): Código Ético y de Conducta. Previsión de mecanismos de difusión, formación, prevención y

fomento de la interiorización de los valores, principios y comportamientos (conductas) establecidos.

Establecimiento de procedimientos para garantizar la efectividadde las medidas establecidas en el Código y garantizar su cumplimiento.

Diseño y puesta en marcha de un Sistema de Impuso y Supervisión del Código y su mejora continua.

CÓDIGOS ÉTICOS Y MARCOS DE INTEGRIDAD INSTITUCIONAL-II OBJETIVOS DE UN MARCO INSTITUCIONAL DE

INTEGRIDAD: CÓDIGOS ÉTICOS Y DE CONDUCTA: Mejora de la calidad institucional. Fortalecimiento de las competencias en ética pública. Refuerzo de la confianza de la ciudadanía en sus instituciones. Implantación de un Sistema de Seguimiento efectivo y real del

cumplimiento de los objetivos y conductas del Código (aspecto sustantivo del Marco Institucional de Integridad)

Proceso de mejora continua de los estándares de conducta (sociedad cada vez más exigente)

LA DIFERENCIA SUSTANTIVA ENTRE APROBACIÓN DE UN CÓDIGO NO INSERTADO EN UN MARCO INSTITUCIONAL (DECLARATIVO) E INTEGRADO EN EL MARCO INSTITUCIONAL (EFECTIVO)

CONTEXTO DEL ASENTAMIENTO DE LOS CÓDIGOS DE ÉTICA Y DE CONDUCTA EN EL SECTOR PÚBLICO-I

CONTEXTO GENERAL Los Códigos Éticos no forman parte de la tradición institucional de

las AAPP continentales. Los Códigos de Buen Gobierno/Empresas. Se han ido trasladando del mundo anglosajón a los países del

continente europeo. Estado español (2005) Cabe diferenciar Códigos Éticos según niveles de responsabilidad

(políticos/directivos/empleados públicos). Contexto actual condiciona contenidos (exigencias):

Crisis Económica: incrementa estándares de exigencia. Erosión de la confianza de la ciudadanía en las instituciones. Necesidad de multiplicar esfuerzos por reforzar la INTEGRIDAD y

la EFICIENCIA. El efecto “contagio” del sector financiero. Quebec: Reforzar la confianza exige apostar por la integridad y

mantener alta calidad servicios públicos. Revalorización de la Política y de las Instituciones (Política y

Alta Dirección como “espejos” del sistema público): desarrollo marcos de integridad.

CONTEXTO DEL ASENTAMIENTO DE LOS CÓDIGOS DE ÉTICA Y DE CONDUCTA EN EL SECTOR PÚBLICO-II

CONTEXTO ENDÓGENO Y EXÓGENO: Proliferación, a partir de 2005, de los Códigos Éticos y de

Buen Gobierno (una cierta “moda”). Importan la idea de los modelos anglosajones (y OCDE/CE), pero la trasladan mal.

En el marco comparado la lucha por la Integridad en el ámbito público es una constante, condicionada por un contexto muy adverso (crisis, codicia, corrupción, etc.)

Se multiplican los Códigos de Conducta en la Función Pública (países OCDE, “Civil Service Code”, etc.)

Se aprueban Códigos de Conducta de la Política (“Ministerial Code. Cabinet Office 2010”; “Code of Conductfor Special Adviser 2010; ambos en el Reino Unido)

Se elaboran Códigos de Conducta para el personal de Alta Dirección: “SES Code of Conduct and Ethic 2012”.

CONTEXTO DEL ASENTAMIENTO DE LOS CÓDIGOS DE ÉTICA Y DE CONDUCTA EN EL SECTOR PÚBLICO-III

Líneas Básicas de los Códigos Éticos y de Conducta del ámbito anglosajón:

1.- Se trata de Códigos detallados que se estructuran en tres tipos de enunciados o normas (Valores/Principio/Normas o Reglas de Conducta)

2.- La extensión puede alcanzar decenas de páginas. 3.- En algunos Códigos se incorporan ejemplos o casos. 4.- No se incorporan normalmente en Leyes, sino que son instrumentos o

documentos aprobados internamente. 5.- Los Códigos de la Alta Dirección incluyen habitualmente los sistemas

de nombramiento (competitivos y de mérito), así como modalidades de cese (por resultados insatisfactorios en la gestión).

6.- La práctica totalidad de estos Códigos incluyen un órgano que vela por la aplicación de tales principios y reglas: Comisión de Ética u órganos similares. Los políticos/directivos/empleados pueden dirigirse a esa Comisión para denunciar una acción o solicitar criterios aplicativos (dilemas de alcance de ppios. éticos)

CÓDIGOS ÉTICOS EN EL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO ESPAÑOL ESTADO (PODER CENTRAL): 1.- ORDEN APU/516/2005, de 3 de marzo: Código Buen Gobierno

altos cargos AGE: principios básicos/éticos/ y de conducta. Debilidad: sistema de seguimiento.

2.- LEY 5/2006, de 10 de abril: regulación de conflicto de intereses de los miembros del Gobierno y altos cargos AGE. Estatuto jurídico de los altos cargos (leyes de incompatibilidades de “nueva generación”: ponen el foco de atención sobre los conflicto intereses).

3.- LEY 7/2007, de 12 de abril: EBEP. Artículos 52, 53 y 54. Código de Conducta de Empleados Públicos. Principios generales, éticos y de conducta. No hay seguimiento.

4.- Ley de Bases de Régimen Local (modificación por DA 9ª Ley 8/2007): incompatibilidades, declaración de actividades y bienes.

5.- Ley de Transparencia (19/2013): principios generales y de actuación. No es un Código Ético. No tiene marco integridad institucional. Régimen de sanciones. Duro régimen sancionador en materia de estabilidad presupuestaria. No será operativo. Adorno.

6.- Proyecto de Ley reguladora del ejercicio del alto cargo (2014)

CÓDIGOS ÉTICOS EN EL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO ESPAÑOL-2 PROYECTO DE LEY REGULADORA DEL EJERCICIO DEL

ALTO CARGO DE LA A.G.E. (febrero 2014) Nombramiento y Ejercicio alto cargo: Ámbito de aplicación.

Requisitos nombramiento: “idoneidad” y “honorabilidad”. Publicación de “curriculum vitae”. Declaración responsable (requisitos, honorabilidad y veracidad de los datos)

Ejercicio del alto cargo sometido a los principios de: Interés General Integridad Objetividad Transparencia y responsabilidad Austeridad Informan el ejercicio de la potestad sancionadora.

Régimen de conflicto de intereses y compatibilidades Órganos de Vigilancia y Control (Oficina Conflicto Intereses: “dependencia del

Ejecutivo”). Sanciones. Derogación expresa del Código de Buen Gobierno 2005. Efectos.

EL MARCO EUROPEO DE INTEGRIDAD INSTITUCIONAL EN ESPAÑA. SITUACIÓN ACTUAL Y RECOMENDACIONES (M.VILLORIA: TRANSPARENCIA INTERNACIONAL2012)

Código de Buen Gobierno 2005: “De acuerdo con el Código, el Ministro de AAPP está obligado a informar anualmente al Consejo de Ministros sobre su cumplimiento (…) No dice nada sobre si ese informe será público o no”. Código bastante desnaturalizado (p. 122).

“Tras más de cinco años de implantación no se conoce ningún informe. Tampoco se conocen seminarios o reuniones en las que se haya debatido por los afectados el Código y sus implicaciones” (p. 123).

NOTAS DISTINTIVAS DE CÓDIGOS ÉTICOS Y DE CONDUCTA: ALGUNOS EJEMPLOS VASCOS ALGUNAS NOTAS DISTINTIVAS DEL CÓDIGO DEL GV Y DE

EUDEL: 1.- Estos Códigos tienen una estructura y contenidos (dimensión) muy

diferente al resto de los existentes en el Estado. Son diferentes entre sí(Ejecutivo/Gobierno Local)

2.- Inspirado en fuentes comparadas (SES, Consejo Europa). 3.- Estructura: Valores/Principios/Normas de conducta. Detalle en

la regulación. EUDEL: Estándares de Conducta/principios de Buen Gobierno y Responsabilidades del Equipo de Gobierno y de la Oposición (apecto novedoso).

4.- Marco Institucional de Integridad: Sistema de Impulso, Consulta y Seguimiento. Base de la credibilidad, confianza y de la efectividad. Aspecto nuclear. Análisis de impacto.

5.- Inserción de expertos externos en el modelo de seguimiento: clave de la imparcialidad y del funcionamiento objetivo del sistema. Modelo mixto: composición de la Comisión de Ética Pública (Gobierno Vasco)

6.- Proceso de mejora continua. Revisión permanente. Adaptarlo a las exigencias de la ciudadanía y de la sociedad civil en cada momento. Instrumento “vivo”. El apoyo del Consejo de Europa a la iniciativa de EUDEL. Proyecto Piloto.

OTROS EJEMPLOS DE CÓDIGOS ÉTICOS Y DE BUEN GOBIERNO-CCAA Las CCAA (al menos algunas) están desarrollando modelos

de Buen Gobierno asentados principalmente en la idea de Transparencia/rendición de cuentas/Gobierno Abierto, pero con escasa atención al elemento de la Integridad Institucional (se han aprobado o están en trámite de aprobación varias leyes)

También aprobaron en su día o están en trámite de aprobación diferentes Leyes de incompatibilidades o conflictos de intereses de altos cargos y asimilados. Pero esa es una dimensión parcial de los problemas éticos o de integridad en el sector público.

No han aprobado, por lo común, Códigos Éticos ni para la alta administración ni para el empleo público. Desatención absoluta. Algo en lo que “no se cree”.

OTROS EJEMPLOS DE CÓDIGOS ÉTICOS Y DE BUEN GOBIERNO-CCAA-2 Acuerdo del Gobierno de 19 de noviembre de 2013. Link:

mhttp://transparencia.gencat.cat/codi_bones_practiques.html Sumario

Preàmbul1. Del servei als ciutadans a través de les institucions públiques.2. De la relació amb el Govern i l’Administració.3. De la relació amb els mitjans de comunicació.4. De la relació amb el món professional i empresarial.5. De la relació amb les forces polítiques i altres organitzacions.6. De la relació amb el Parlament i amb les institucions que en depenen.

NO CONTIENE SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y CONTROL: CÓDIGO DECLARATIVO. NO TIENE MARCO DE INTEGRIDAD INSTITUCIONAL.

OTROS EJEMPLOS DE CÓDIGOS ÉTICOS Y DE BUEN GOBIERNO-AL Código Europeo de conducta para la integridad política de los

representantes locales (Consejo de Europa). Código de Buen Gobierno Local (FEMP: mejora gestión y

dimensión institucional, más que ética. No tiene marco institucional de integridad)

Código Ético, Buen Gobierno y Compromiso por la Calidad Institucional de la Política Local vasca (con marco institucional de integridad)

Código Ético de la Diputación de Ourense (con marco institucional de integridad).

Plan de Integridad en la Administración Local (políticos/directivos/empleados públicos) de Sant Cugat del Vallès.

Otras experiencias de implantación de Códigos de Conducta en el ámbito local.

FINALIDADES DE LOS CÓDIGOS ÉTICOS Y DE CONDUCTA

FINALIDAD CENTRAL: Identificar Valores, principios y comportamientos a los que

deben adecuar su conducta pública (y privada) los cargos públicos y de sus entes instrumentales con el objeto de mejorar la calidad institucional, reforzar los marcos institucionales de integridad, actuar con eficiencia y fortalecer la confianza de los ciudadanos en las instituciones.

OTRAS FINALIDADES DE LOS CÓDIGOS DE CONDUCTA 1.- Códigos exigentes, en clave sobre todo interna. Contexto.

Alinearse en una Política de Calidad Institucional. 2.- Debe situar a la institución que lo promueva a la vanguardia

de la defensa de la ética pública e integridad en el sector público. 3.- No debe tener “valor normativo”, aunque su incumplimiento

pueda aparejar consecuencias políticas (cese o dimisión). 4.- Las exigencias legales y las sanciones deben recogerse en la

Ley (principio legalidad materia sancionadora). 5.- Estándar mínimo de conductas: puede mejorarse por códigos

de otras entidades, sectoriales o de determinados colectivos. 6.- No deben tener carácter declarativo, pues la instauración de

un Marco Institucional de Integridad debe acarrear importantes consecuencias sobre su efectividad y contenido

7.- Comisión de Ética Pública: pieza sustancial en la aplicación del modelo de integridad.Composición: equilibrio entre internos y externos. Pieza Clave del engranaje.

VICTORIA CAMPS: “EL GOBIERNO DE LAS EMOCIONES”, 2012 “Una norma social internalizada tiene una

dimensión emotiva que hace que el individuo sienta orgullo al cumplirla y vergüenza si deja de hacerlo. Pero ‘internalizada’ significa ‘sentida’, no solo sabida”.

“Una ética que cuente con las emociones y la posibilidad de gobernarlas tiene como objetivo la formación del carácter (…) Es una ética más vinculada a la educación que a la redacción de Códigos de conducta”.

C ITAS: CÓDIGO ÉTICO Y DE CONDUCTA Adela Cortina, “Construir Confianza”, Trotta, 2003 “La integridad y la transparencia son bienes públicos (…)

Ciertamente ante los escándalos empresariales y políticos se hace necesario reformar las leyes, pero todavía más reformar los hábitos”

Javier Gomá, “Ejemplaridad pública”, Taurus, 2009 “El político se esforzará por crearse una imagen atractiva,

pero a la postre lo que cuenta en él es que ‘predique con el ejemplo’, puesto que, en el ámbito moral, sólo el ejemplo ‘predica’ de modo convincente, no las promesas ni los discursos, los cuales sin el ejemplo, carecen de convicción y aun de un mínimo de verdad”

CITA 1. A MODO DE CONCLUSIÓN MONTESQUIEU, Cartas Persas, Tecnos,

Madrid, 1986. “Mucho tiempo hace que se ha dicho que el alma de un gran

ministro era la buena fe. Un mero particular puede disfrutar de la oscuridad en la que vive, y sólo con algunas personas se desacredita, conservando su disfraz con los demás, pero un ministro que peca contra la probidad tantos testigos y tantos jueces tiene cuantas son las gentes que gobierna: Sí, me atrevo a decirlo, no es el mayor mal que puede hacer un ministro sin probidad el no servir a su príncipe y arruinar al pueblo, otro perjuicio ocasiona mil veces en mi entender más grave, que es el mal ejemplo que da”

CITA 2. A MODO DE CONCLUSIÓN Daniel Innerarity, “Elogio y desprecio de la clase

política” Una buena parte de la desafección política tiene su origen

en un error de percepción. En cualquier democracia asentada hay multitud de representantes políticos que realizan honradamente su trabajo, pero solo es noticia la corrupción de algunos. La sensación que nos queda es que la política es sinónimo de corrupción y no advertimos que el escándalo es noticia cuando lo normal es que las cosas se hagan moderadamente bien.

CONCLUSIÓN: LOS TÉRMINOS DE COMPARACIÓN Y EL CONTEXTO: UNIÓN EUROPEA, OCDE O RANKINGS MUNDIALIZADOS. ESTA ES UNA DE LAS CLAVES: CON QUIÉN NOS COMPARAMOS Y A QUIÉN QUEREMOS PARECERNOS.

CITA FINAL

“Cuando un gobernante es recto, se pondrán las cosas en práctica aunque no dé órdenes, pero si él mismo no es recto, aunque dé órdenes nadie obedecerá” (Confucio, “Analectas” VI)