以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的...

简介 1以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制

以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的

经费管理机制

中盖艾滋病防治合作项目出版日期：2013年9月

·02

以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制

以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制

03·

以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制目录

目录

缩略语 4摘要 5

简介 6

1.1 背景 71.2 原则 71.3 结构 8

绩效管理机制详述 9

2.1 社区组织项目规划 92.2 社区组织项目实施工作质量控制 132.3 社区组织资金流机制 15

管理机制的自我完善 18

经验教训 20

结束语 22

2

1

34

5

·04


AIDS 获得性免疫缺陷综合征

ART 抗病毒治疗

BMGF 比尔及梅琳达·盖茨基金会

CASAPC 中国性病艾滋病防治协会

CBO 社区组织

CD4 CD4T辅助细胞计数

CDC 疾病预防控制中心

CPMA 中华预防医学会

FSW 女性性工作者

GONGO 官办非政府组织

HCV 丙型肝炎病毒

HIV 人类免疫缺陷病毒

HIV+ 艾滋病病毒阳性（感染了艾滋病病毒）

IDU 注射吸毒者

MARP 高危人群

MSM 男男性接触者

NCAIDS 国家性病艾滋病预防控制中心

NGO 非政府组织

NHFPC 国家卫生和计划生育委员会

NPMO 国家项目管理办公室

PBFM 绩效拨款管理

PLHA 艾滋病病毒感染者/艾滋病病人

RMB 人民币（截至2013年2月23日，1美元=6.24元人民币）

缩略语

以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制

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以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制摘要

为期五年的中盖艾滋病防治合作项目于2007年启动，致力于在中国中心城市的

高危人群和艾滋病病毒感染者/艾滋病病人当中扩大艾滋病预防工作。中盖艾滋病防

治合作项目的理论基础为：早发现可以促进早治疗，进而减少艾滋病病毒在目标人

群中的传播。中盖艾滋病防治合作项目在实现各项目标的过程中高度重视疾病预防

控制中心（简称“疾控中心”）、卫生保健服务提供方（即医疗机构和临床医生）

和社区组织之间的协作。中盖艾滋病防治合作项目的一个独特之处在于充分利用中

国的两大官办非政府组织（中国性病艾滋病防治协会和中华预防医学会）来管理社

区组织，以及给社区组织拨付项目经费。中盖艾滋病防治合作项目的总预算为5000

万美元，其中五分之二被分配用于支持社区组织参与提供艾滋病防治服务。在中盖

艾滋病防治合作项目支持的社区组织中，大部分社区组织面向男男性接触者和艾滋

病病毒感染者/艾滋病病人提供服务。

本报告重点关注男男性接触者社区组织，阐述中盖艾滋病防治合作项目用于支持

社区组织参与项目的绩效管理机制，即以结果为导向的经费管理机制（以下称“绩

效管理机制”），该绩效管理机制旨在更好地管理项目拨付的经费。截至2012年，

中盖艾滋病防治合作项目已经在15个项目城市支持了141个面向男男性接触者群体开

展工作的社区组织。绩效管理机制的关键要素基于项目实施周期内相互支撑的三个

环节：（1）社区组织项目规划；（2）社区组织项目实施质量控制；（3）社区组织

资金流。

本报告不仅简要概括了绩效管理机制在中盖艾滋病防治合作项目内的运作方式，

还描述了绩效管理机制在项目运作过程中面临的挑战和汲取的经验教训。鉴于绩效

管理机制在中盖艾滋病防治合作项目中的成功运作，希望政府决策者能考虑将该绩

效管理机制作为可行的社区组织拨款管理模式，以此促进社区组织在中国艾滋病防

治事业中的参与。

摘要

·06


中盖艾滋病防治合作项目于2007年启动，致力于在中国中心城市01扩大艾滋病

预防工作。中盖艾滋病防治合作项目采取下面的双管齐下策略：

● 高危人群预防–确保注射吸毒者、女性性工作者和男男性接触者干预措施的

覆盖面和有效性–减少危险行为和提高HIV检测率。

● 阳性预防–加强给艾滋病病毒感染者/艾滋病病人提供充足的咨询和支持，包

括强化干预以减少艾滋病病毒的传播。

中盖艾滋病防治合作项目的理论基础为：早发现可以促进早治疗，进而减少艾

滋病病毒在目标人群中的传播。中盖艾滋病防治合作项目在落实“双管齐下”策略

的过程中高度重视疾控中心、医疗机构和社区组织之间的协作。中盖艾滋病防治合

作项目的一个独特之处在于充分利用中国的两大官办非政府组织（中国性病艾滋病

防治协会和中华预防医学会）来管理社区组织，以及给社区组织拨付项目经费。中

盖艾滋病防治合作项目的总预算为5000万美元，其中五分之二被分配用于支持社区

组织参与提供艾滋病防治服务。在中盖艾滋病防治合作项目支持的社区组织中，大

部分社区组织面向男男性接触者和艾滋病病毒感染者/艾滋病病人提供服务。本报告

重点关注男男性接触者社区组织，阐述中盖艾滋病防治合作项目用于支持社区组织

参与项目的绩效管理机制，该绩效管理机制旨在更好地管理项目拨付的经费。截至

2012年，中盖艾滋病防治合作项目已经在15个项目城市支持了141个面向男男性接

触者群体开展工作的社区组织。

1 简介

01 14个城市（包括北京市、天津市、上海市、重市庆、哈尔滨市、沈阳市、青岛市、西安市、南京市、武汉市、杭州市、长沙市、昆明市、广州市）和海南省。

以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制简介

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1以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制

简介

1.1 背景

在中国中心城市，男男性接触者群体的艾滋病病毒感染率约为5%，其中许多人

并不知道自己的艾滋病病毒感染状况。虽然男男性接触者普遍存在性行为中不使用

安全套的现象，但该群体在很大程度上仍然游离于公共卫生系统之外。很大原因在

于男男性接触者不信任政府提供的服务，害怕自己的性取向和艾滋病病毒感染状况

被家人获悉。

中盖艾滋病防治合作项目刚刚启动时，民间组织在中国还是一个相对较新的事

物。为了更好地与社区组织开展合作，中盖艾滋病防治合作项目于2007年开展了社

区组织基线调查。调查结果表明，每个项目城市平均有3至4家社区组织面向男男性

接触者群体提供服务。调查还发现，社区组织的许多工作人员缺乏开展艾滋病防治

工作所需的技能、能力和经验。

1.2 原则

中盖艾滋病防治合作项目非常重视通过绩效管理机制来实现项目成本效益。这

种创新型拨款和管理方法旨在加强所有项目实施方（包括社区组织、医疗机构、官

办非政府组织和疾控中心）的责任感和实际成果。绩效拨款管理是私营部门的一项

标准实践，正越来越多地被国家发展领域资助机构（包括艾滋病防治领域）、政府

部门和非政府组织所采用。中盖艾滋病防治合作项目采用该方法来确保现有资源的

合理使用，最大限度地实现自身的公共卫生价值。中盖艾滋病防治合作项目采用的

绩效管理机制，即绩效拨款管理的核心在于将一段时间内的经费拨付与前一段时间

的目标值实现情况挂钩，从而确保项目实施方在整个合约实施过程中持续地改善绩

效，并在合约结束前改善绩效不佳的状况。中盖艾滋病防治合作项目还为每个项目

城市的管理办公室（即卫生局/疾控中心/官办非政府组织）设定了管理费用的年度上

限，并将这些上限与中盖艾滋病防治合作项目的各项产出衔接起来。在社会层面，

分配给参与项目的社区组织的经费被严格地与项目核心指标所衡量的具体项目产出

挂钩。本报告重点阐述该绩效管理机制如何用来管理分配给社区组织的资金流。

ELISA 快速检测

·08


1.3 结构

中盖艾滋病防治合作项目采用绩效管理机制来管理分配给社区组织的经费，该管

理机制的关键要素基于项目周期内相互支撑的三个环节：（1）社区组织项目规划；

（2）社区组织项目实施质量控制；（3）社区组织资金流。社区组织绩效管理机制

的结构如图1所示。

本报告将在后面详细阐述绩效管理机制的各个要素。本报告还简要概述中盖艾滋

病防治合作项目在五年实施过程中不断完善绩效管理机制的经历。最后一点，本报

告还总结了一些经验教训，供政府决策者在将来模式设计中参考，从而更有效地资

助社区组织参与到中国艾滋病防治事业中。

2项目实施质量控制•收集项目产出数据•验证项目产出•建立社区组织内部质量控制

3资金流•绩效拨款•绩效奖金

图1 社区组织绩效管理机制的结构

1项目规划•界定服务包•界定“硬指标”•设定单价•设定目标值

以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制绩效管理机制详述

09·


2.1 社区组织项目规划

2.1.1 界定服务包

中盖艾滋病防治合作项目一开始就先确定了一组具体的服务包，以此来实现项

目的各项目标。接下来，项目为每个服务包定义了明确的、可衡量的项目产出指

标。经过与利益相关方（疾控中心、官办非政府组织、医疗机构、社区组织）充分

协商后，项目支持的各项服务的总体产出被划分到了相对独立、可以容易衡量的各

个服务包中。在定义每个服务包时，协定后的各项原则包括：

● 每个服务包都必须体现其在整个艾滋病防治服务链中的定位，及其对实现项

目各项目标的潜在贡献。

● 选择的服务包必须保持相对的独立性，确保各利益相关方在实现产出过程中

的明确责任制，即明确界定各项目执行机构（疾控中心、医疗机构、社区组

织）在艾滋病防治服务链的各个要素中的角色和职责。

● 每个服务包都必须明确和可衡量。

每个服务包的定义与目标明确挂钩，有助于实现项目总目标（即开发大规模综

合艾滋病预防工作模式）和例证艾滋病防治工作的可行性（体现在新发HIV感染例数

的减少）。不同服务包之间也相互挂钩，其产出涵盖整个艾滋病防治服务链（从检

测动员和外展到艾滋病病毒感染者/艾滋病病人的持续性关怀和治疗）。具体而言，

在中盖艾滋病防治合作项目中，服务包包括：

2 绩效管理机制详述

·10


● HIV动员检测；

● 艾滋病病例发现；

● 艾滋病病毒感染者/艾滋病病人关怀和支持；

● 艾滋病病人治疗。

在定义每个服务包时，项目利益相关方都会协定好详细的说明、解释和要求。例

如，社区组织提供艾滋病病毒感染者/艾滋病病人关怀和支持时要开展五大类活动：

（1）宣传教育；（2）家庭关怀；（3）协助开展医疗支持；（4）社会支持；（5）

CD4检测（参见图2）。02

2.1.2 界定“硬”指标

在界定完服务包后，中盖艾滋病防治合作项目制定了一系列可衡量的“硬”指

标。由于服务包规定的服务质量、过程和产出要求很难通过一个指标来体现，因

此，针对每个服务包的“核心要素”，中盖艾滋病防治合作项目重点设计了最能反

映各服务包的一组数量有限的指标。

“硬”指标被用作每个服务包的产出衡量手段，同时也是中盖艾滋病防治合作

项目服务质量控制的重要组成数据。就像其他国际合作项目使用的指标一样，这些

“硬”指标也是重点关注产出。不过，中盖艾滋病防治合作项目的“硬”指标的不

同之处在于其范围（覆盖了艾滋病防治服务链中的更多环节，超越了活动层面）以

及指标的报告方式。既往的国际合作项目通常采用项目实施方自报的活动产出数据

（如发放的安全套数量、开展的外展活动次数、覆盖的目标人数）。但中盖艾滋病

防治合作项目则更进一步，不仅仅关注活动，还关注产出，例如开展的HIV检测数

量、发现的艾滋病病毒感染病例和开展的CD4检测数量。项目实施方报告这些指标数

据后，项目城市管理办公室会比照国家传染病数据库和当地疾控中心的记录来验证

这些数据。这就解决了双重报告的问题，并且将艾滋病防治项目在艾滋病防治服务

链中从活动层面（材料发放）推进到产出层面（检测和病例发现）。因此，中盖艾

滋病防治合作项目的“硬”指标源自项目对衡量产出（而不仅仅是衡量活动）的侧

重以及对落实严谨验证机制的重视。

022010年经过中期调整后，增加了CD4检测这项硬指标，旨在进一步加强服务包的质量保障。


11·


中盖艾滋病防治合作项目绩效拨款机制中服务包、单价和指标示例

动员男男性接触者/女性性工作者/注射吸毒者HIV检测、梅毒和丙肝病毒检测

病例确认

随访和关怀

抗病毒治疗 800元人民币：医疗机构治疗每名患者接受治疗的人数

53元：疾控中心开展每例HIV确认检测

300元：疾控中心在男男性接触者和注射吸毒者人群中确认每例HIV阳性。1000元：疾控中心在女性性工作者中确认每例HIV阳性300元：社区组织在高危人群中确认每例HIV阳性300元：性病门诊发现每例HIV阳性

180元：疾控中心面向每名艾滋病病毒感染者开展流行病学调查

200元：社区组织随访每名艾滋病病毒感染者（每次50元）300元：社区组织随访每名艾滋病病人60元：社区组织给每人开展每次CD4检测

接受流行病学调查的艾滋病病毒感染者人数

接受随访的艾滋病病毒感染者人数

接受随访的艾滋病病人人数

62元：社区组织给每名男男性接触者/女性性工作者/注射吸毒者提供 HIV检测

13元：疾病预防控制中心开展每例HIV检测以及梅毒和丙肝检测

35元：医疗机构运送每份阳性血样

接受HIV检测的高危人群人数。

接受丙肝病毒检测的注射吸毒者人数。

接受HIV检测的高危人群人数。接受梅毒检测的高危人群人数。HIV阳性血样数量。

开展的确认检测的数量

HIV阳性者中确认的人数

动员男男性接触者HIV检测和确认

艾滋病病毒感染者/艾滋病病人关怀和支持

抗病毒治疗 1000元：（超过医疗机构前一年治疗的病例数后）治疗的每个病例接受治疗的人数

300/500元：疾控中心管理每名艾滋病病毒感染者

300元：社区组织关怀每名艾滋病病人

每年接受一次CD4检测的艾滋病病毒感染者人数

完成（一次随访+一次CD4检测+一次梅毒检测）的艾滋病病毒感染者人数

62元：每名高危人群成员接受HIV检测（社区组织）

500元：社区组织发现每例HIV阳性病例100元：医疗机构发现每例HIV阳性病例200元：疾控中心发现每例HIV阳性病例（超过往年总数后每例300元）

接受HIV检测的男男性接触者的人数

确认的HIV阳性病例数

中期调整前（2008—2010年）

服务包单价指标

中期调整后的变化（2011—2012年）

服务包单价指标

图2 服务包、单价和指标示例

·12


在界定完服务包和相应的“硬”指标后，中盖艾滋病防治合作项目确立了要在衡

量硬指标完成情况的基础上给每个服务包支付的单价。通过这个过程，中盖艾滋病

防治合作项目能够确定服务包和“硬”产出指标（参见图2）。

2.1.3 设定单价

在根据商定的产出指标为各服务包确定适当的、可接受的单价时，中盖艾滋病

防治合作项目利益相关方考虑了参与实施服务包的每个机构的职责，以及各项服务

的适当成本。由一个或多个项目实施方（疾控中心、医疗机构、社区组织）实施的

某个服务包的定价以促进合作伙伴的协作和避免合作伙伴间的竞争为原则。服务的

定价还考虑到了项目总体预算、利益相关方的组织机构资源和有效调动各组织机构

的积极性。每个服务包的单价的计算还考虑到了整个服务包的合理实施成本，而不

仅仅将特定服务的购买情况作为产出指标。例如，对于接受了HIV检测的每个服务对

象，给社区组织或疾控中心支付的价格涵盖该组织机构实施的服务包所涉及的所有

活动。对于社区组织来说，具体包括检测前和检测后咨询、交通、劳动力、安全套

发放等。单价的确定还考虑了对HIV阳性病例发现的激励。例如，针对社区组织的

单价包括：检测费用62元人民币（10美元）和确认每例HIV阳性的奖金500元人民币

（80美元）（参见图2）。

2.1.4 设定目标值

在几个地方，项目城市管理办公室发现一些社区组织在设定HIV检测动员年度

目标时，过高地估计了自身的能力。为了最有效地解决这个问题，项目城市管理办

公室设定了全市范围内的总体目标值，然后将总体目标值的一部分分配给每个社区

组织。为了在资源分配、适当动员社区组织、解决无法实现目标值的问题以及改进

服务质量之间取得平衡，有必要进行良好的规划，评估社区组织在前一年的申请和

成绩，以及进行一些协商。不同项目城市目标值的设定也各不相同，其影响因素包

括：当地社区组织的数量、既往成果，社区组织的能力和专业化程度，项目预算

等。例如，哈尔滨市疾控中心使用有据可依的方法来设定针对各社区组织的总体目

标值。


13·


案例

哈尔滨市疾控中心

哈尔滨市项目管理办公室组建了一个专家组，在计算哈尔滨市各社区组

织的目标值时考虑了不同权重的四大因素。社区组织既往HIV检测率的权重

为45%；社区组织既往梅毒检测阳性率的权重为15%；社区组织既往目标值

完成率的权重为20%。总分中剩余的20%权重根据专家的总体意见分配给了

一个主观指标。专家组将每个社区组织的最后得分与其他社区组织的得分和

年度目标值进行比较，然后进行适当的分配。所有社区组织都可以参与，整

个过程完全透明。

这些程序有助于指导社区组织理性地估计自身的能力，以及制定现实可

行的年度计划。事实上，哈尔滨市的社区组织被鼓励不要受到所分配的目标

值的限制，尽全力取得最好的成绩。如果社区组织超额完成了目标值，给它

们拨付的经费也会相应增加。不过，如果社区组织报告的实际完成量超过分

配的目标值10%以上，则需要核查数据质量和服务质量。如果社区组织没有

完成所分配的目标值，也会相应地审核它们下一年的申请书。

2.2 社区组织项目实施工作质量控制

为了提高效果，绩效管理机制包括对各项服务的系统性质量控制。服务包的

“硬”指标不仅用于衡量服务质量和将服务与拨款挂钩，而且还对数据进行分析，

以便监控服务质量。例如，动员检测数量不仅作为产出指标，而且通过将其与中盖

艾滋病防治合作项目实施地区既往发现的平均确诊例数相比较，该指标还成为质量

控制的一个手段。如果目标人群中已知HIV感染率估计值有显著不同，则可能提示存

在潜在问题。总体而言，中盖艾滋病防治合作项目发现了三类潜在的问题：（1）报

告的检测数量被夸大；（2）检测了项目要求之外的目标群体；（3）对同一个人开

展了多次检测。来自其他产出指标的数据同样被用来与相关来源的信息进行比较，

包括社区组织、医疗机构和疾控中心保留的各种记录。

·14


2.2.1 收集项目产出数据

中盖艾滋病防治合作项目绩效管理机制的有效实施依赖于设计完善的、管理得当

的信息系统。虽然信息系统管理的细节在不同的项目城市有所不同，信息系统的核

心要素是相同的。这些核心要素包括：

● 患者信息收集和追踪；

● 项目信息收集和分析；

● 社区组织报告和验证；

● 社区组织绩效信息。

在中盖艾滋病防治合作项目的最初三年（2007—2010年），使用标准数据收集

表和纸质系统定期收集相关信息，这些信息从实施机构和单位提交到项目城市管理

办公室进行验证和汇总。每个项目城市的汇总信息被提交到国家项目管理办公室和

国家级官办非政府组织进行最终的审核。

在2010年中期调整后，中盖艾滋病防治合作项目开发和实施了一个网络数据报

告系统。所有项目城市（直至社区组织）都被要求将项目数据输入到该系统中。国

家级和市级项目管理办公室定期分析收集到的信息，以此监控项目关键指标的落实

情况，从而为项目实施做出必要的调整。

2.2.2 验证项目产出

每个服务包的实施数量由项目实施方报告的相应产出指标来衡量。项目目标值的

实现程度直接与拨付给项目实施方的经费数量挂钩。为了确保合理地给社区组织拨

付经费，社区组织运作地区的疾控中心和负责社区组织拨款管理的官办非政府组织

会对每项产出指标的报告数量进行验证。中盖艾滋病防治合作项目要求通过三个来

源的记录来验证社区组织报告的产出，包括男男性接触者接受HIV检测的社区组织保

留的记录、开展确认检测的当地疾控中心保留的记录、接受HIV检测的服务对象保留

的检测单。在最终敲定每个社区组织的产出数量之前，还会在所有项目城市的疾控

中心、官办非政府组织和社区组织中开展数据三角测量。

中盖艾滋病防治合作项目不给国家传染病数据库中已经记录的病例支付检测或确

认费用。为了发现这类病例，项目人员定期将检测对象的标识编号（记录在社区组

织的文件中）与国家传染病数据库中登记的已知HIV阳性个体的标识编号进行比对。


15·


案例

从社区组织报告的HIV阳性病例总数中剔除了重复的HIV阳性病例。通过该过程，中

盖艾滋病防治合作项目确保通过项目支持的动员活动所发现的HIV阳性病例都是新发

现的HIV感染者。

2.2.3 建立社区组织内部质量控制系统

中盖艾滋病防治合作项目还鼓励和支持社区组织建立内部质量控制系统。一些社

区组织根据自身实际情况制定并实施了具体的内部质量控制系统。

哈尔滨市“同康”社区组织

在哈尔滨市，社区组织“同康”从四个领域加强了服务的内部质量控

制，即（1）加强能力建设；（2）遵循标准操作程序；（3）增强服务信息管

理系统；（4）实施绩效工资。

“同康”定期开展内部座谈会和能力建设活动，以此进一步加强工作人

员的服务能力。社区组织的管理人员积极地鼓励和支持工作人员参加国家级

和省级培训，以及考取咨询和检测工作证书。所有工作人员都被要求遵循一

份标准操作程序和一份快速检测流程图，从而确保咨询和检测服务的质量。

社区组织还设计了一个关于检测和服务对象的综合信息收集系统，该系统被

用于进行数据分析和向当地疾控中心汇报。社区组织通过一项内部绩效工资

机制来鼓励工作人员取得进步和服务质量保障，给提供高质量检测和咨询服

务且能够吸引更多服务对象的工作人员提供奖励。

2.3 社区组织资金流机制

2.3.1 绩效拨款

在中盖艾滋病防治合作项目中，面向项目实施方的资金流实施分别面向社区组织

和政府部门的双轨制。分配给社区组织的经费通过官办非政府组织进行拨付，分配

给政府部门的经费通过政府渠道进行拨付。国家项目管理办公室负责分配和管理拨

·16


付给参与项目的省级和市级卫生部门。两个官办非政府组织（中华预防医学会和中

国性病艾滋病防治协会）的省级分会负责分配和管理拨付给社区组织的经费。这种

经费拨付和管理机制充分利用了这些官办非政府组织的财务系统的优势，不仅可以

有效地向社区组织分配和拨付经费，而且可以根据项目重点领域和规范来监控社区

组织对经费的使用。针对这些国家级和省级官办非政府组织的拨款管理费用与项目

产出密切相关，且与项目产出成正比03。

在实施层面上，参与项目的社区组织通过中华预防医学会或中国性病艾滋病防治

协会的市级或省级分会直接接收经费，具体取决于当地管理结构。虽然绝大多数参

与中盖艾滋病防治合作项目的社区组织尚未在中国正式注册，它们可以挂靠到官办

非政府组织或拥有完整法律地位和独立银行账户的现有非政府组织，以此来获得项

目支持（参见图3）。只有当社区组织真正完成了前一个实施期协定好的项目目标值

03在项目初期，分配给每个项目城市的项目管理办公室的年度项目管理经费上限为15万元人民币（24,000美元），随后几年为每年10万元人民币（16,000美元）。14个项目城市的项目管理办公室的工作人员年度薪酬总额上限为40万元人民币（64,000美元），海南省为20万元人民币（32,000美元）。2010年项目中期调整后，项目管理经费也进行了调整。总体而言，每个项目城市的项目管理办公室的经费上限为总预算的20%。在每个项目城市，政府部门项目实施方的年度总预算上限为20万元人民币（32,000美元），官办非政府组织为25万元人民币（40,000美元）。经过调整后，项目管理经费有所减少。

图3 中盖艾滋病防治合作项目的资金流

盖茨基金会

无挂靠单位的社区组织社区组织的挂靠单位

挂靠的社区组织

省级政府部门

国家项目管理办公室国家级官办非政府组织（中华预防医学会和性病艾滋病防治协会）

省级官办非政府组织（中华预防医学会和性病艾滋病防治协会）


17·


案例

或采取了令人满意的措施来改善绩效不佳的状况后，官办非政府组织才会给社区组

织拨付下一个实施期（通常是1~3个月）的项目经费。

2.3.2 绩效奖金

为了鼓励社区组织取得更好的绩效成果，官办非政府组织的一些市级分支单位作

为社区组织的拨款管理机构，建立了奖惩体系。

湖北省预防医学会武汉市分会

在武汉市，负责管理社区组织的官办非政府组织湖北省预防医学会建立

了一个与中盖艾滋病防治合作项目关键指标相衔接的评分系统。对于在关键

实施领域的绩效超过项目城市平均水平的社区组织，每年年底会给予小额奖

励（奖金），作为对它们取得突出成绩的表彰。绩效得分的计算主要基于社

区组织报告的目标值完成率，包括：

● 被动员接受检测的男男性接触者的人数；

● 艾滋病病毒检测结果为阳性的男男性接触者的人数；

● 疾控中心确认的阳性男男性接触者的人数；

● 阳性男男性接触者接受的CD4检测的数量；

● 病例信息收集和保存的完整性。

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以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制3 管理机制的自我完善

中盖艾滋病防治合作项目的绩效管理机制在整个项目实施过程中不断完善。例

如，2010年的中期评估最终促进了该绩效管理机制的适当调整。项目重点领域和服

务包都根据新指标和单价进行了调整，以此确保中盖艾滋病防治合作项目能够实现

最佳的公共卫生效果。在中期调整之前，中盖艾滋病防治合作项目采用了十多个服

务包。在中期调整准备阶段对项目数据和督导结果进行了分析，结果表明动员注射

吸毒者和女性性工作者接受检测的成本比动员男男性接触者接受检测的成本要高得

多。评估结果还发现，艾滋病病毒感染者/艾滋病病人关怀服务的产出指标的定义不

太精确，导致给项目实施方拨付的经费过多。

在中期调整过程中，绩效管理机制的改善之处包括（1）取消注射吸毒者和女性

性工作者相关的服务包，从而让项目专门面向男男性接触者群体和艾滋病病毒感染

者/艾滋病病人群体开展工作，以此提高项目成本效益；（2）将市级项目管理办公室

的经费与项目产出挂钩，从而提高政府部门项目实施方和负责管理社区组织的官办

非政府组织的项目管理成本效率；（3）将确认每例HIV阳性病例的奖金从300元人民

币（50美元）提高到500元人民币（85美元）；（4）将总体服务从十个服务包简化到

七个服务包；（5）引入年度CD4检测数量作为衡量关怀服务质量的一项“硬”指标。

除了调整服务包和“硬”指标以外，中盖艾滋病防治合作项目还根据绩效管理机

制开发了一个实施机构综合评分系统，该系统被用作激励措施来改善所有项目城市

的项目成效。评分系统包括两类指标，总分为100分：

以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制管理机制的自我完善

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管理机制的自我完善

● 项目有效性指标（70分）–体现有效的HIV阳性病例发现和艾滋病病例管

理，源自“硬”指标；

● 项目管理指标（30分）–反映报告、实施管理、规划和财务管理、项目信息

管理的质量以及支持性环境的改善。

从2011年7月份开始，中盖艾滋病防治合作项目每年都根据评分系统计算的总得

分来对15个项目城市进行排序。如果管理分数低于18分或总得分低于60分，项目城

市则被认定为不成功。不成功的项目城市只有在采取了令人满意的纠正措施后，才

能收到拨款。

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以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制4 经验教训

● 绩效管理机制可以大幅减少项目管理和督导的工作量和复杂性，因为经费拨

付主要基于可量化产出的定期报告和简化的项目预算。

● 绩效管理机制可以培养实施机构的责任感，尤其是社区组织。在参与中盖艾

滋病防治合作项目的过程中，社区组织学会了如何遵循项目要求，以及如何在收到

经费前完成规定好的任务。一些社区组织采用中盖艾滋病防治合作项目的各项原则

建立了自己的内部绩效管理系统，以此来改善项目服务和工作人员/志愿者的绩效。

绩效管理机制还提高了社区组织的责任感，帮助有能力的社区组织进一步发展成为

更具可持续性、长期存续的组织。

● 在绝大多数情况下，绩效管理机制有利于那些有能力、有成效和积极投入

的社区组织获得更多的经费支持。这些额外的经费通常用来进一步推动社区组织发

展。因此，绩效管理机制倾向于推动“适者生存”。该因素可以帮助国家级项目管

理办公室选择能力更强的社区组织。

● 在绩效管理机制下，经费拨付与项目产出紧密关联，只有在报告的成果被确

认后才会拨付经费，因此改善了经费的安全性，最大限度地减少了滥用项目经费

的风险。拨款与项目产出之间的这种紧密衔接使得物超所值，提高了项目的成本

效益。

● 绩效管理机制还帮助促进了卫生部门（疾控中心）、社区组织和医疗机构之

间的积极协作。所有这些对于成功提供高质量的艾滋病防治服务都非常重要。

● 为了让社区组织和相关合作伙伴有效地参与使用绩效管理机制，需要提高入

门培训和前期能力建设资源，其内容应当涵盖所有绩效相关事宜。合作伙伴对绩效

拨款管理的理解和接受非常重要，可以避免误解和提高有效性。在中盖艾滋病防治

合作项目推介绩效拨款管理的过程中，一些项目城市认为“硬”指标难以实现。在

项目实施过程中，社区组织实现产出指标的能力得到了提高。

● 采用绩效拨款管理机制的任何项目都应该明确地、谨慎地将各项服务的价格

与可衡量的“硬”指标挂钩。当采用“硬”指标衡量服务包时，实施人员应当知道

以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制经验教训

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经验教训

单价针对的不是“硬”指标的实现，而是硬指标所体现的整个服务包的实施。需要

不断加强这种认识，以便确保服务包的所有组成部分都得到实现。例如，为每次HIV

检测支付的62元人民币（8美元）应当不止是针对该指标的完成，而应当针对整个服

务包（包括咨询、组织外展活动或其他动员活动、激励志愿者等）的实施费用。

● 单价涵盖整个服务包的全面实施，包括人力资源、交通等。然而，不同城市

的经济水平有显著差异，这影响着通过绩效管理机制提供的经费所能实现的用途。

应该考虑一种更灵活的策略模式来计算单价，例如将单价与当地消费者物价指数或

当地经济发展水平相衔接。

● 设计完善的、实施得当的质量控制机制对于有效的绩效管理机制非常重要。

需要谨慎地设计和实施服务质量系统和支持质量控制的信息系统。虽然“硬”指标

是中盖艾滋病防治合作项目采用的绩效管理机制的一个重要组成部分，但纳入关键

的过程指标和质量指标对于确保服务质量也很重要。随着中盖艾滋病防治合作项目

的实施，更多的质量控制系统被落实到位。中盖艾滋病防治合作项目在2010年的中

期评估完成后实施了更严格的质量控制措施，纯粹受金钱驱使的社区组织或服务质

量低下、缺乏内部发展动力的社区组织要么退出项目，要么被项目剔除。

● 明确的、严格的、透明的、公平的和持续应用的奖惩机制可以帮助确保服务

质量，帮助区分表现最佳的社区组织与表现不佳的社区组织。如果无法发现和严惩

欺骗行为，有能力的社区组织将逐渐失去工作热情和动力。

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以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的经费管理机制5 结束语

中盖艾滋病防治合作项目是一个大规模的、复杂的项目，在这样的项目中采用绩

效管理机制被证明非常成功，该管理机制提供了一种机制来完善中盖艾滋病防治合

作项目，从而最大限度地成功实现各个项目目标。项目预算的计算基于透明的服务

包和单价。指标和目标值为督导项目实施情况提供了依据，同时推动项目做出适当

的调整，从而在整个项目结束前解决各种不足之处。务必要注意，中盖艾滋病防治

合作项目在实施绩效管理机制的过程中确实遇到了很大的问题，尤其是在一开始推

广该管理机制时，当时项目实施方并没有完全了解其各项原则。尽管存在这些最初

的问题，中盖艾滋病防治合作项目的经验还是表明，绩效管理机制的有效性对于中

国将来的艾滋病防治行动有着巨大的推动潜力，尤其是在推动社区组织参与提供艾

滋病防治服务的拨款管理机制领域。

以结果为导向的中国社区组织 参与艾滋病防治工作的...

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以结果为导向的中国社区组织参与艾滋病防治工作的...