colección - usal · 2017. 3. 22. · cualquier forma de reproducción, distribución,...
TRANSCRIPT
Coleccioacuten
Proteccioacuten social Seguridad Social y Discapacidad
Estudios en homenaje a Adolfo Jimeacutenez
Coleccioacuten
nuacutemero 65
DireCtor Luis Cayo Peacuterez Bueno
Con eL APoYo De
PrimerA eDiCioacuten xxxxx
copy Cermi copy DeL teXto SUS AUTORES copy De LA iLUStrACioacuten De CUBiertA David de la Fuente Coello 2014
Reservados todos los derechos
Cualquier forma de reproduccioacuten distribucioacuten comunicacioacuten puacuteblica o transforshymacioacuten de esta obra soacutelo se puede realizar con la autorizacioacuten de sus titularessalvo excepcioacuten prevista por la ley Diriacutejase a CEDRO (Centro Espantildeol de Deshyrechos Reprograacuteficos wwwcedroorg) si necesita fotocopiar o escanear alguacutenfragmento de esta obra
La responsabilidad de las opiniones expresadas en las obras de la ColeccioacutenCermies editadas por Ediciones Cinca S A incumbe exclusivamente a susautores y su publicacioacuten no significa que Ediciones Cinca S A se identifiquecon las mismas
DiSeNtildeo De CoLeCCioacuten Juan Vidaurre
ProDUCCioacuten eDitoriAL CoorDinACioacuten tEacuteCniCA e imPreSioacuten
Grupo Editorial Cinca S A C General Ibaacutentildeez Ibero 5 A 28003 Madrid
Tel 91 553 22 72 Fax 91 554 37 90 grupoeditorialedicionescincacomwwwedicionescincacom
DePoacuteSito LeGAL M xxxxxx iSBn 978-84-15305-70-5
Proteccioacuten social Seguridad Social y Discapacidad
Estudios en homenaje a Adolfo Jimeacutenez
Coordinacioacuten Miguel Aacutengel Cabra de Luna Joseacute Antonio Panizo Robles
Adolfo Jimeacutenez Fernaacutendez
IacuteNDICE
PaacutegsProacutelogo
Miguel Aacutengel Cabra de Luna 19
Capiacutetulo IAdolfo Jimeacutenez una vida dedicada a la mejora de la protecshy
cioacuten social Francisco M Jacob Saacutenchez 21
Capiacutetulo IISeguridad Social y pensiones no contributivas
Miguel Rodriacuteguez-Pintildeero 29
Capiacutetulo IIIEl Pacto de Toledo mejor la reforma que la ruptura
Rodolfo Martiacuten Villa 43
Capiacutetulo IVLa concertacioacuten social como mecanismo de legitimacioacuten del
sistema de Seguridad SocialMarcos Pentildea 49
1 Legitimacioacuten y democracia deliberativa en tiempos de crisis 49 2 Reformas de la Seguridad Social y concertacioacuten 52 3 Le legitimacioacuten del diaacutelogo social para la reforma de la Segurishy
dad Social 55 4 La legitimacioacuten de las reformas de la Seguridad Social a traveacutes
del diaacutelogo social 59
9
Iacutendice
10
Paacutegs
Capiacutetulo VLa defensa de la Seguridad Social en los pactos poliacuteticos
Octavio Granado 63
1 Antecedentes coacutemo pasa algo de ser un problema a un logro colectivo 63
2 El Pacto de Toledo 65 3 La experiencia espantildeola en Ameacuterica 67 4 Conclusiones y una breve experiencia personal 69 5 Nota final 69
Capiacutetulo VILa consolidacioacuten del sistema de pensiones de la Seguridad Social
(1985-1995)Ana Vicente Merino 71
1 Introduccioacuten 71 2 Entorno internacional de las reformas de los sistemas de penshy
siones 73 3 La Ley 2685 de 31 de julio de medidas urgentes para la racioshy
nalizacioacuten de la estructura de la accioacuten protectora de la segurishydad social 76
4 La Ley 261990 de 20 de diciembre por la que se establecenen la Seguridad Social prestaciones no contributivas 79
5 La Seguridad Social en el umbral del siglo xxI 80
Capiacutetulo VIILa reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva
cultura en los servicios puacuteblicosConstantino Meacutendez Martiacutenez 83
1 Introduccioacuten 83 2 Los contextos 86 3 La situacioacuten de partida 89
Iacutendice
11
Paacutegs
4 El Programa de Trabajo 99 5 La implementacioacuten de las medidas 102 6 Los resultados 111 7 Conclusiones 112
Capiacutetulo VIIILas pensiones puacuteblicas entre la reforma y la sostenibilidadAlgunas reflexiones sobre la Ley 232013Aurelio Desdentado Bonete 115
1 A modo de introduccioacuten una breve presentacioacuten del nuevo reacuteshygimen juriacutedico de la sostenibilidad 115
2 Las medidas de la sostenibilidad descripcioacuten y criacutetica 118 a) El factor de sostenibilidad de la pensioacuten de jubilacioacuten y el
iacutendice de revalorizacioacuten 118 b) Una valoracioacuten criacutetica de las medidas de sostenibilidad 120
3 Sobre algunos problemas juriacutedicos de la regulacioacuten de la sosteshynibilidad 122 a) iquestEs constitucional la regulacioacuten de la sostenibilidad 123 b) iquestSirven para algo las normas absolutamente futuristas 125 c) Sostenibilidad y seguridad juriacutedica 127
4 Un apunte sobre la sostenibilidad desde la perspectiva de la reforma del Sistema Espantildeol de la Seguridad Social 128
Capiacutetulo IxSeguridad Social y asistencia social
Luis Enrique de la Villa Gil 133
1 Una delimitacioacuten equiacutevoca 133 2 El aacuterea de asistencia social estatal ajena al sistema de Segurishy
dad Social 138 3 El aacuterea de asistencia social del sistema de Seguridad Social 141 4 El aacuterea de asistencia social de la competencia de las comunishy
dades autoacutenomas 144
Iacutendice
12
Paacutegs
5 A tiacutetulo de conclusiones 151
Capiacutetulo xLas pensiones de incapacidad permanente en el sistema de
pensiones de la Seguridad Social (1974-1996)Joseacute Antonio Panizo Robles 155
Introduccioacuten 155 1 La evolucioacuten de las prestaciones por incapacidad permanente 158 2 El panorama de las pensiones de invalidez permanente al inicio
de los antildeos 80 del siglo xx 162 3 Las medidas adoptadas la reduccioacuten de la incidencia de las
pensiones de invalidez permanente 164 4 La situacioacuten de las pensiones de invalidez permanente tras la
aplicacioacuten de las reformas incorporadas 167 5 A modo de conclusioacuten 169
Capiacutetulo xILa importancia de la prevencioacuten y la rehabilitacioacuten el papel de
las mutuas Heraclio Corrales 173
1 Introduccioacuten 173 2 La prevencioacuten y rehabilitacioacuten en nuestro Sistema de Segurishy
dad Social 175 a Prevencioacuten de riesgos laborales 175 b Rehabilitacioacuten y readaptacioacuten profesional 177
3 Actividades de las mutuas en prevencioacuten y rehabilitacioacuten 179 a Prevencioacuten de riesgos laborales 179 b Rehabilitacioacuten y readaptacioacuten laboral 182
4 Colaboracioacuten de las Mutuas con la Seguridad Social 185 a Configuracioacuten actual del sector 186 b Principales magnitudes sectoriales 186 c Caracteriacutesticas generales de las Mutuas 187
Iacutendice
13
Paacutegs
d Descripcioacuten funcional del Sector de Mutuas 189 I Asistencia sanitaria y abono de prestaciones en continshy
gencias profesionales 189 II La gestioacuten de la prestacioacuten de IT por Contingencias Coshy
munes 190 III Otras coberturas y funciones de las Mutuas 191
e La financiacioacuten de las Mutuas 192 f Principales resultados del modelo de gestioacuten 193
5 Conclusiones 195
Capiacutetulo xIIEl deslinde de competencias en materia de Seguridad Social
entre el Estado y las CCAAJoseacute Ignacio Garciacutea NinetAraacutentzazu Vicente Palacio 199
1 Preceptos constitucionales de especial intereacutes del Capiacutetulo 3ordf del Tiacutetulo 1ordm 199
2 Preceptos constitucionales de especial intereacutes del tiacutetulo VIII De la organizacioacuten territorial del Estado Capiacutetulo III De las Comushynidades Autoacutenomas 207
3 Contenido de los Estatutos de Autonomiacutea 247
Capiacutetulo xIIIEl desarrollo de los Servicios Sociales de la beneficencia a los
derechos Miguel Aacutengel Cabra de Luna 259
1 La accioacuten social desde sus oriacutegenes beneficencia particular ygeneral 259
2 La Accioacuten Social en la Espantildea franquista 262 3 El impacto de la Constitucioacuten Espantildeola 263 4 La nueva configuracioacuten de los servicios sociales en la Espantildea
democraacutetica 265
Iacutendice
14
Paacutegs
5 El retroceso a consecuencia y con excusa de la crisis la vuelta atraacutes 271
6 La larga marcha para la recuperacioacuten de los servicios sociales como derechos baacutesicos en una sociedad moderna 273
Capiacutetulo xIVEl texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social
Joseacute Ignacio Tejerina Alonso 277
1 Antecedentes 277 2 Las encomiendas legales de un nuevo texto refundido en mateshy
ria de Seguridad Social 278 3 Las diferentes modalidades constitucionales de delegacioacuten leshy
gislativa alcance y liacutemites 280 4 Dificultades en la tarea de refundicioacuten encomendada 283 5 El resultado final el texto refundido de 1994 286
51 Los criterios seguidos en su refundicioacuten 286 52 Su aacutembito material 287 53 Su estructura 289
6 Epiacutelogo 291
Capiacutetulo xVEl nuevo texto refundido de la Ley General de derechos de las
personas con discapacidadRafael de Lorenzo Garciacutea 293
1 Introduccioacuten general 293 2 La constitucionalizacioacuten de la proteccioacuten a las personas con
discapacidad y sus desarrollos legislativos 295 3 Anaacutelisis de la nueva legislacioacuten actualizada Texto refundido de
la Ley General de derechos de las personas con discapacidad 300 31 Antecedentes de la Ley General de derechos de las pershy
sonas con discapacidad 300 32 Contenido de la LGDPD 304
Iacutendice
15
Paacutegs
A Tiacutetulo preliminar Disposiciones generales 304 B Derechos y obligaciones 308 C Infracciones y sanciones en materia de igualdad de
oportunidades no discriminacioacuten y accesibilidad unishyversal de las personas con discapacidad 320
D La parte final de la LGDPD 321
33 Algunos comentarios finales 322
Capiacutetulo xVIEl sector de la discapacidad necesidades poliacuteticas y retos futuros
Gregorio Rodriacuteguez Cabrero 325
Introduccioacuten 325 1 Las necesidades de la poblacioacuten con discapacidad 326 2 El papel del movimiento asociativo como soporte de las persoshy
nas con discapacidad diferente y su sostenibilidad 328 3 Necesidades y poliacuteticas sociales en el horizonte de la Estrateshy
gia Europa 2020 y de la Estrategia Espantildeola de Discapacidad 2012-2020 332
4 Conclusiones 336
Capiacutetulo xVIIEl sistema de Seguridad Social como factor de inclusioacuten de
las personas con discapacidad y sus familias nuevas orienshytaciones Luis Cayo Peacuterez Bueno 339
1 Consideraciones generales 339 2 Propuestas de mejora para el periacuteodo 2014-2020 344
21 En la esfera de la proteccioacuten 344 22 En la esfera de la activacioacuten 349 23 Actualizacioacuten terminoloacutegica 352 24 Proceso de adopcioacuten de las medidas 352
Iacutendice
16
Paacutegs
Capiacutetulo xVIIIEl derecho a la proteccioacuten ante las situaciones de dependencia
Impactos econoacutemicos y socialesAacutengel Rodriacuteguez Castedo 355
Introduccioacuten 355 1 Cambios sociales y nuevas necesidades y preliminares 357
11 Proceso acelerado de envejecimiento de la poblacioacuten 357 12 La dependencia no afecta solo a los mayores Discapacishy
dad y Dependencia 360 13 Cambios en el modelo de familia e incorporacioacuten de la mushy
jer al trabajo reducen la disponibilidad de apoyo informal 361 14 Recursos insuficientes para atencioacuten a las personas en
situacioacuten de dependencia 362
2 A nuevas necesidades sociales nuevos derechos sociales 363 21 Ley 392006 de Promocioacuten de la Autonomiacutea Personal y
Atencioacuten a las Personas en Situacioacuten de Dependencia 364 211 Objeto de la Ley 364 212 Caracteriacutesticas fundamentales de la Ley 365
22 El Sistema para la Autonomiacutea y Atencioacuten a la Dependencia 366 221 Financiacioacuten del Sistema 367 222 Marco de cooperacioacuten interadministrativa y criterio
de reparto de fondos 367 223 Cataacutelogo de servicios (art 15) 368 224 Procedimiento de valoracioacuten y reconocimiento del
derecho (arts 27 y 28) 369 225 Red de Servicios del Sistema para la Autonomiacutea y
atencioacuten a la Dependencia 369
3 Nuevos empleos 373 4 Otros impactos de la LAPAD 377
41 Sistema de Salud 377 42 Sistema de Servicios Sociales 379 43 Nuevas tecnologiacuteas 380
Iacutendice
17
Paacutegs
44 Consolidacioacuten de un nuevo sector econoacutemico 381 45 Convergencia con la Unioacuten Europea 382
Epiacutelogo 383
Capiacutetulo xIxLa proteccioacuten de la discapacidad en el aacutembito internacional la
Unioacuten EuropeaMiguel Aacutengel Cabra de Luna 385
1 Introduccioacuten 385 2 Seguridad Social y discapacidad en la UE diferencias concepshytuales y de definicioacuten 386
3 La proteccioacuten de la discapacidad en Europa la legislacioacuten de igualdad de trato como elemento central 387
4 La Convencioacuten de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad 389
5 La Estrategia Europea de Discapacidad 2010-2020 391 6 Reflexiones sobre la futura poliacutetica europea de discapacidad 393 7 A modo de conclusioacuten 394
Capiacutetulo xxLa proteccioacuten de los mayores y de las personas con discapacishydad en el aacutembito de Iberoameacuterica la influencia en la OISS Joseacute Carlos Baura Ortega 397
1 Introduccioacuten 397 2 Principales actuaciones de la Secretariacutea General de la OISS
en el aacutembito de los servicios sociales en la proteccioacuten de las personas mayores en Iberoameacuterica 398
3 Principales actuaciones de la Secretariacutea General de la OISS enla proteccioacuten de las personas con discapacidad en Iberoameacuterica 406
4 Algunas actividades formativas y de intercambio llevadas a cabo con directivos y teacutecnicos de las instituciones competentes de la regioacuten con la colaboracioacuten de la AECID (Agencia Espashyntildeola de Cooperacioacuten y Desarrollo del Ministerio de Asuntos Exshyteriores y de Cooperacioacuten de Espantildea) 413
Iacutendice
18
Paacutegs
Capiacutetulo xxILa Estrategia Iberoamericana de Seguridad y Salud en el Trashy
bajo como instrumento de cohesioacuten social desarrollo humashyno y equidadCarlos Javier Santos Garciacutea 415
Introduccioacuten 415 1 El contexto social del mundo globalizado 416 2 iquestQueacute aportan las estrategias en Seguridad y Salud laboral 426 3 iquestPor queacute una Estrategia Iberoamericana 432 4 Antecedentes y proceso de elaboracioacuten de la Primera Estrateshy
gia Iberoamericana de Seguridad y Salud en el Trabajo 433 5 Contenido de la EISST objetivos generales y especiacuteficos 435 6 Logros durante su periodo de vigencia 437 7 El momento de los nuevos retos ya ha llegado 446
Capiacutetulo xxIIEl convenio multilateral iberoamericano de Seguridad Social y
la cobertura de la discapacidadSantiago Gonzaacutelez Ortega 449
1 Introduccioacuten 449 2 Los aacutembitos subjetivo y material del CMISS y la proteccioacuten de
la discapacidad una proteccioacuten indirecta 456 3 La tutela de los trabajadores discapacitados a traveacutes de las
pensiones de invalidez 452 4 Los problemas relacionados con la responsabilidad de las
prestaciones de invalidez y con la determinacioacuten del grado de invalidez el oacutergano calificador y el valor del diagnoacutestico 454 41 Exaacutemenes meacutedicos determinacioacuten del grado de invalishy
dez y valor de las certificaciones nacionales 455 42 La comparacioacuten entre las reglas de los reglamentos coshy
munitarios y las contenidas en el CMISS respecto de las prestaciones asociadas a la invalidez derivada de enfershymedad profesional y a la invalidez en general 459
5 Observaciones finales 462
PROacuteLOGO
Se jubiloacute Adolfo Jimeacutenez Fernaacutendez aquel muchacho que empezoacute con 17 antildeos a trabajar en la Empresa Nacional Elcano en su Valencia natal y que ha sido uno de los puntales de la Seguridad Social espantildeola junto con los miles de funcionashyrios puacuteblicos que han dedicado y dedican su vida profesional a la cobertura de las necesidades sociales primero de los trabajadores y sus familias y luego de toda la poblacioacuten de Espantildea mediante la universalizacioacuten del sistema
Un hombre hecho a siacute mismo trabajador incansable durante maacutes de cincuenta y cinco antildeos Adolfo dice ldquoLa suerte se busca no suele venir solardquo
Los que hemos tenido el privilegio de trabajar con eacutel sabemos de su capacidad de direccioacuten organizacioacuten y disciplina que fueron los ejes fundamentales de su accioacuten del tesoacuten la profesionalidad y el buen trabajo realizado como sentildeas de su identidad vital buscando siempre el difiacutecil equilibrio entre los ingresos y el gasto en pro de la sostenibilidad del sistema que se ha de basar en la contributividad y en la separacioacuten de fuentes de financiacioacuten
Confieso que muchas lecciones aprendiacute de Adolfo como maestro la responsabishylidad el no pensar que los fallos son de los demaacutes y no de uno mismo que todas las decisiones en nuestro aacutembito afectan a personas y por tanto hay que medir preventivamente las consecuencias la agilizacioacuten de la gestioacuten (PROGESPRESS) y la simplificacioacuten administrativa el inicio de la remisioacuten a los interesados de la Vida Laboral las negociaciones con la Iglesia y la solucioacuten a un problema histoacuterico de los religiosos y religiosas de Espantildea
Son rasgos que caracterizaron y hacen uacutenica su trayectoria profesional la teacutecnica japonesa como paradigma de la aproximacioacuten lateral hasta el cierre exitoso de la operacioacuten el trabajo constante y desinteresado como vocacioacuten de servicio puacuteblico su compromiso con los maacutes deacutebiles las personas con discapacidad y sus familias las viudas y los hueacuterfanos la elaboracioacuten de libros y la formacioacuten en la Universidad como generacioacuten individual y colectiva de pensamiento la innovacioacuten que permite dar saltos cualitativos y avances en la Proteccioacuten Social la cultura del consenso que en los grandes temas de Estado como es el de la Seguridad Social dio lugar al ldquoPacto de Toledordquo al que con otras destacadas personalidades de Espantildea el mismo contribuyoacute
19
Proacutelogo
A lo que hay que antildeadir logros tales como el control integrado de la gestioacuten y la contabilidad (SICOSS) y la extensioacuten de las auditoriacuteas como norte que logroacute impulshysos y resultados continuados en el tiempo mdashalineando todos los barcos de la flota de la Seguridad Social como una gran escuadra en la misma direccioacutenmdash y evitando preventivamente escaacutendalos y praacutecticas de corrupcioacuten en el sector el afianzamiento de la vocacioacuten estrateacutegica internacional de la Seguridad Social espantildeola hacia Ibeshyroameacuterica a traveacutes de la Organizacioacuten Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS) y su conexioacuten con la realidad social dando respuesta al problema de la inmigracioacuten a traveacutes del ldquoConvenio Iberoamericano de Seguridad Socialrdquo ofreciendo la novedosa solucioacuten del Tratado multilateral frente al coacutemputo reciacuteproco bilateral experiencia que hoy se estaacute extendiendo a otras regiones del planeta
Sin olvidar la posicioacuten del directivo y su equipo como factor criacutetico de eacutexito diferencianshydo sin menoscabo funcional entre estado mayor y gestioacutenhellip podriacutea seguir muchas paacuteshyginas maacutes pero el material desbordariacutea los requerimientos formales de esta publicacioacuten
Mis recuerdos con Adolfo van en liacutenea con las tres reglas de San Ignacio de Loyola que aprendiacute con los Jesuitas y que juntos practicamos tantas veces
mdash Audacia en la visioacuten estrateacutegica
mdash Prudencia en la adopcioacuten de decisiones
mdash Constancia en el quehacer cotidiano
No podriacutea dejar de mencionar el montantildeismo como atraccioacuten de Adolfo y sus efecshytos pedagoacutegicos y de metodologiacutea en su equipo asiacute como la dedicacioacuten a los suyos
Mucho me impactoacute como estrecho colaborador las noches sin dormir durante antildeos por ir a cuidar a su madre y todo ello de una forma silenciosa y sufrida sin que nadie tuviera conocimiento de ello ni lo notara lo maacutes miacutenimo
En fin una vida llena de experiencias dedicada a los demaacutes y que ahora podraacute dedicar maacutes a siacute mismo a su familia (a su entrantildeable esposa Maribel y a sus hijos Adolfo Isabel Viacutector y Moacutenica) y a los que le rodeamos como amigos
Los que le conocemos y apreciamos sabemos que seguiraacute activo como siemprehellip
Muchas gracias Adolfo por todo lo que nos has dado y esperamos nos sigas dando
Doctor Miguel Aacutengel cabra De luna
Director de Relaciones Sociales e Internacionales y Planes Estrateacutegicos de Fundacioacuten ONCE
Director de los Servicios Juriacutedicos del CERMI
20
Capiacutetulo I AdOLfO JImeacutenez unA vIdA dedICAdA A LA meJORAde LA PROteCCIOacuten sOCIAL
Francisco M Jacob Saacutenchez Vicesecretario General de la Organizacioacuten Iberoamericana de Seguridad Social Profesor asociado Universidad de Alcalaacute de Henares
En este libro homenaje a Adolfo Jimeacutenez se me atribuye la misioacuten de elaborar el artiacuteculo destinado a recoger su labor profesional probablemente porque tras maacutes de 20 antildeos de trabajo en comuacuten diacutea a diacutea se supone que pueda ser quien maacutes de cerca conoce esa ingente labor desarrollada por eacutel en sus maacutes de 30 antildeos de dedicacioacuten a la seguridad social espantildeola e iberoamericana
Es un encargo que por supuesto agradezco pero que no resulta faacutecil porque iquestcoacutemo resumir en unas paacuteginas toda una vida dedicada a la seguridad social iquestcoacutemo concentrar en ellas las muacuteltiples actividades desarrolladas por Adolfo y sus importantes logros iquestcoacutemo hacerlo con cierta objetividad cuando se trata de alguien con quien has convivido tanto tiempo y a quien considero en el plano profesional mi maestro y en el personal un amigo En todo caso me propongo intentarlo con la mejor voluntad por supuesto sin aacutenimo exhaustivo y soacutelo desde el conocimiento que se deriva de haber participado en mayor o menor medida en algunas de sus acciones y sobre todo de haber compartido muchos momentos de intereacutes de tensiones de intentos de logros de eacutexitos y tambieacuten a veces de decepciones
Adolfo Jimeacutenez Licenciado en Econoacutemicas por la Universidad Complutense Proshyfesor Mercantil (de lo que siempre se enorgullece) Censor Jurado de Cuentas Funcionario del Cuerpo Especial de Teacutecnicos de Contabilidad de la extinguida AISS llega seguramente por casualidad y tras una actividad comenzada muy joven en la
21
Francisco M Jacob Saacutenchez
empresa privada al aacutembito de la seguridad social en 1979 como Jefe de Servicio de Contabilidad en el entonces Ministerio de Trabajo y ya desde aquellas fechas nunca abandonaraacute este campo que le interesa enormemente le fascina y le permishyte desarrollar sus conocimientos sus competencias su muy amplia capacidad de direccioacuten impulso negociacioacuten y coordinacioacuten y sobre todo ese espiacuteritu solidario que le caracteriza y que encuentra su mejor expresioacuten en su dedicacioacuten a la protecshycioacuten social como medio para mejorar las condiciones de vida de la sociedad y los individuos que la conforman desde su fundamental condicioacuten de ldquohombre buenordquo dotado de una enorme capacidad de trabajo de una singular intuicioacuten de gran teshynacidad de la capacidad de escuchar y comprender y como el mismo diriacutea de un gran ldquosentido comuacutenrdquo
A partir de esa primera experiencia en seguridad social Adolfo Jimeacutenez escala (seguro que esta expresioacuten no le molesta dada su condicioacuten de experto montantildeero y escalador) toda la carrera administrativa posible en este aacutembito Subdirector Geshyneral de Planificacioacuten Econoacutemica y Presupuesto de la Seguridad Social entre 1980 y 1982 Director General de Reacutegimen Econoacutemico y Juriacutedico de la Seguridad Social entre 1982 y 1986 Secretario General para la Seguridad Social de 1986 a 1996 (diez antildeos que seguramente constituyen un record de permanencia en un cargo de tal relevancia) y a partir de entonces y hasta 2013 Secretario General de la Organizashycioacuten Iberoamericana de Seguridad Social (OISS) de la que ahora es Presidente de Honor nombrado por acuerdo de su Comiteacute Permanente en reconocimiento a sus meacuteritos y a la labor realizada en sus antildeos de mandato
Una larga y fecunda carrera plagada de hitos que hacen que se pueda decir sin temor a equivocarse y sin exageracioacuten alguna que Adolfo Jimeacutenez es en gran medida el principal impulsor de la configuracioacuten y consolidacioacuten de nuestro actual sistema de seguridad social gestado a partir de aquel modelo deslavazado en crisis permanente y en buena medida arruinado que Espantildea heredoacute de la dictadura hasta el punto de que si hicieacuteramos un seguimiento cronoloacutegico de su labor en estos antildeos estariacuteamos trazando al tiempo los rasgos principales de la historia de la seguridad social en nuestro paiacutes desde la transicioacuten poliacutetica y la Constitucioacuten de 1978 hasta su conformacioacuten actual
Por eso resulta difiacutecil destacar de entre sus muchas actuaciones en el campo de la proteccioacuten social cuales puedan ser las maacutes importantes pero si hubiera que hacerlo creo que eacutel mismo sentildealariacutea en el aacutembito espantildeol la Ley de Medidas Urgentes para la Racionalizacioacuten de la Estructura y de la Accioacuten Protectora de la Seguridad Social de 1985 (Ley 261985) La reforma de la estructura financiera de la seguridad social de 1989 y la configuracioacuten del Pacto de Toledo Y en el aacutembito
22
Adolfo Jimeacutenez una vida dedicada a la mejora de la proteccioacuten social
iberoamericano la puesta en marcha del Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social En todas ellas Adolfo ha tenido un papel decisivo y todas ellas han tenido y tienen una enorme trascendencia
La primera la ley 261985 porque supuso el primer intento de racionalizacioacuten y adecuacioacuten del sistema de seguridad social mdashheredado de la dictadura y en una difiacutecil situacioacuten financieramdash a los principios derivados de la Constitucioacuten de 1978
La segunda la reforma de la estructura financiacioacuten de la seguridad social porque abrioacute realmente la posibilidad de extender la cobertura del sistema a todos los ciushydadanos como el propio artiacuteculo 41 de la Constitucioacuten exigiacutea lo que hasta entonces no habiacutea sido posible con una financiacioacuten basada esencialmente en la cotizaciones sociales Adolfo siempre dice que esta reforma que en la praacutectica se traduce en algo tan simple como variar la redaccioacuten de unos pocos artiacuteculos de la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado fue en realidad la maacutes difiacutecil y una de las que mayor esfuerzo le costoacute sacar adelante pero sin duda es tambieacuten una de las maacutes trascendentes de la que poco despueacutes se derivariacutean la extensioacuten de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social a las personas con bajos recursos y sus beneficiarios y la implantacioacuten por primera vez de las pensiones no contributivas como derecho subjetivo para aquellas personas en situacioacuten de necesidad que no lograran alcanzar a cumplir los requisitos exigidos para las de caraacutecter contributivo
La tercera cuestioacuten a que me referiacutea el conocido como Pacto de Toledo en cuya negociacioacuten y consecucioacuten Adolfo Jimeacutenez fue tambieacuten parte esencial supuso a su vez la consolidacioacuten de un acuerdo poliacutetico y social baacutesico sobre los fundamentos de nuestro sistema de proteccioacuten que a lo largo del tiempo transcurrido desde su adopcioacuten en 1995 hasta su uacuteltima revisioacuten en 2011 ha demostrado su utilidad para el encuentro de consensos en una materia tan sensible para el conjunto de la soshyciedad preservando los fundamentos del sistema sin perjuicio de su adaptacioacuten a la realidad existente en cada momento
Por uacuteltimo el cuarto punto que citaba el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social representa el primer gran instrumento de proteccioacuten social en un mundo globalizado que en el futuro permitiraacute que millones de personas trabajadores de la Comunidad Iberoamericana y sus familias puedan acceder a las pensiones de la seguridad social a pesar de haber trabajado y aportado en distintos sistemas de proteccioacuten a lo largo de su vida activa Este instrumento pionero en su concepcioacuten y ya vigente en ocho paiacuteses iberoamericanos en diferentes estados de tramitacioacuten en otros siete y por el que se han interesado aacutembitos tan dispares como la Federacioacuten Rusa los paiacuteses africanos de lengua portuguesa o la propia Unioacuten Europea es una vez maacutes en gran medida fruto de la capacidad teacutecnica del entusiasmo del tesoacuten
23
Francisco M Jacob Saacutenchez
de la capacidad de negociacioacuten y del saber hacer de Adolfo Jimeacutenez hasta el punto de haber logrado transformar en una realidad palpable lo que muchos (entre los que me incluyo) habiacutean creiacutedo tan soacutelo una idea un tanto utoacutepica
He querido destacar en paacuterrafos anteriores algunas de las cuestiones que conshysidero maacutes relevantes en la actividad de Adolfo pero por supuesto su direccioacuten e intervencioacuten ha sido tambieacuten decisiva en otras muchas acciones normativas o de gestioacuten que en cierto modo vinieron a cambiar el panorama de la seguridad social en nuestro paiacutes
Baste citar a este respecto la extensioacuten y praacutectica universalizacioacuten del derecho a la asistencia sanitaria la implantacioacuten de las pensiones no contributivas y la reordeshynacioacuten de las familiares la reforma de las prestaciones por incapacidad temporal y permanente las derivadas de la maternidad o la supresioacuten de discriminaciones por razoacuten de sexo en la legislacioacuten de la seguridad social La mejora de las pensiones miacutenimas la revalorizacioacuten sistemaacutetica de las pensiones la aproximacioacuten de las bases de cotizacioacuten a los salarios reales y la reduccioacuten de los tipos de cotizacioacuten
O en el campo de la gestioacuten la implantacioacuten del presupuesto por programas y del sistema integrado de contabilidad la informatizacioacuten de las bases de datos de la seguridad social la configuracioacuten y reingenieriacutea de procedimientos de la gestioacuten recaudatoria y de prestaciones o la aplicacioacuten a esa gestioacuten de las nuevas tecnoshylogiacuteas para mejorar la praacutectica totalidad de los procesos de traacutemite con sistemas tan avanzados en su tiempo como el procedimiento informatizado de gestioacuten de prestaciones o el inicio de la remisioacuten electroacutenica de datos todo ello a traveacutes de la articulacioacuten de sucesivos Planes de Accioacuten disentildeados en 1987 y 1992 y que supushysieron un importante salto cualitativo que situoacute la gestioacuten de la Seguridad Social a la cabeza de administracioacuten puacuteblica espantildeola
Actividad que se extiende tambieacuten a otros aacutembitos como la codificacioacuten normativa plasmada en el auacuten vigente Texto Refundido de la Ley General de la seguridad Social de 1994 y su desarrollo a traveacutes de los Reglamentos Generales de Inscripcioacuten y Afiliacioacuten de Cotizacioacuten de Recaudacioacuten de Gestioacuten Financiera y de Colaboracioacuten en la Gestioacuten de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesioshynales sector este uacuteltimo en el que tambieacuten propicioacute una amplia remodelacioacuten para reducir su nuacutemero y mejorar su solvencia El impulso al desarrollo de los servicios sociales en nuestro paiacutes con la puesta en marcha de programas tan populares hoy como los de vacaciones para mayores La realizacioacuten de diversos estudios como la ldquoProyeccioacuten econoacutemica-actuarial de los gastos e ingresos de la Seguridad Socialrdquo (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Coleccioacuten Informes 1985) el ldquoDocumento base sobre la reforma de la Seguridad Socialrdquo (Ministerio de Trabajo y Seguridad
24
Adolfo Jimeacutenez una vida dedicada a la mejora de la proteccioacuten social
Social Coleccioacuten Informes 1985) el denominado ldquoLa Seguridad Social del Siglo xxI El Estudio econoacutemico-actuarial del sistema de pensionesrdquo (Ministerio de Trashybajo y Seguridad Social Coleccioacuten Seguridad Social 1995) o la propia creacioacuten de esa Coleccioacuten de Seguridad Social entre las publicaciones del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social cuyo consejo asesor presidioacute en su primer periacuteodo
Todas ellas son realizaciones en las que Adolfo Jimeacutenez ha tenido una participacioacuten decisiva a traveacutes de su impulso direccioacuten o coordinacioacuten aglutinando equipos dialoshygando negociando a veces venciendo resistencias y temores y en suma gestionando esos procesos de manera que se hiciera posible su realizacioacuten y plasmacioacuten praacutectica
Pero si ingentes son sus acciones en el aacutembito nacional no lo son menos en el iberoamericano en el que ha desarrollado sus actividades en los uacuteltimos antildeos y en el que entre otras muchas podriacutea citar las tareas de asesoramiento a instituciones de distintos paiacuteses como Uruguay Costa Rica para la racionalizacioacuten de la gestioacuten de su Direccioacuten Nacional de Pensiones Chile donde formo parte de la denominada Comisioacuten Marcel que propicioacute la reforma del sistema operada en 2008 Colombia o Brasil La direccioacuten de estudios como el ldquoEstudio econoacutemico-actuarial del Sistema Pensionalrdquo de Argentina el ldquoInforme sobre el Circuito Financiero de la Seguridad Socialrdquo tambieacuten para Argentina el ldquoEstudio econoacutemico-actuarial del Sistema de Penshysiones del Principado de Andorrardquo Los trabajos dirigidos a la elaboracioacuten negociacioacuten y vigencia del Acuerdo de Seguridad Social del MERCOSUR mdashhoy en pleno funcioshynamientomdash y el Instrumento Andino de Seguridad Social antecedentes inmediatos ambos del Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social O en otro orden de cosas la puesta en marcha de proyectos como el Coacutedigo Iberoamericano de Seguridad Social el Banco de Informacioacuten de los Sistemas de Seguridad Social Iberoamericanos (BISSI) con sus ya seis ediciones sucesivas el Programa de Cooshyperacioacuten Iberoamericano sobre ldquoLa situacioacuten de los Adultos Mayores en la Regioacutenrdquo la Estrategia Iberoamericana de Seguridad y Salud en el Trabajo el programa para el fomento del empleo de las personas con discapacidad o el de discriminaciones por razoacuten de geacutenero en la seguridad social iberoamericana
Sus intervenciones en todo tipo de talleres seminarios o congresos son innumerashybles tanto en Espantildea como en Latinoameacuterica donde es un referente en los aacutembitos relacionados con la proteccioacuten social permanente reclamado para todo tipo de foros donde sus conocimientos y experiencia han sido y son continuamente demandados sobre temaacuteticas muy variadas configuracioacuten de los sistemas protectores financiacioacuten de tales sistemas negociacioacuten de acuerdos (Pacto de Toledo) gestioacuten de recaudacioacuten y prestaciones de salud pensiones servicios sociales seguridad higiene en el trashybajo envejecimiento dependencia discapacidadhellip En suma toda la amplia panoplia
25
Francisco M Jacob Saacutenchez
de conocimientos que Adolfo posee y que abarcan los muy variados aspectos de la proteccioacuten social plasmados en sus intervenciones en foros tan diversos como la Fundacioacuten Argentaria el Banco de Previsioacuten Social de Uruguay La Conferencia Interamericana de Seguridad Social (CISS) la casa de Ameacuterica la Organizacioacuten Internacional del Trabajo (OIT) el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Meacutexico la Caacutemara de Administradoras de Fondos de Jubilaciones de Pensiones de Argentina la Fundacioacuten Alternativas la Comisioacuten Sudamericana de Paz Seguridad y Democracia el Consejo Econoacutemico y Social Europeo la Caja Costarricense de Seguro Social la Caja Panamentildea de Seguridad Social el ministerio de Previdencia Social de Brasil o los Ministerios con compeshytencias en poliacuteticas sociales de la praacutectica totalidad de los paiacuteses iberoamericanos
Conocimientos que tambieacuten han quedado plasmados en numerosas publicacioshynes y artiacuteculos en los que en solitario o en colaboracioacuten con otros autores deja constancia de sus criterios y opiniones sobre muy diversas cuestiones enlazadas siempre por ese hilo conductor que preside su incesante actividad la mejora de la proteccioacuten social
Citareacute soacutelo algunas de estas publicaciones o artiacuteculos ldquoLos problemas futuros de la financiacioacuten de la Seguridad Socialrdquo (Revista de Treball Generalitat Valenciana 1987) ldquoLa financiacioacuten de la proteccioacuten social en Espantildea Especial referencia a las pensionesrdquo (Revista de Seguridad Social MTSS 1987 ldquoLa Seguridad Social espashyntildeolardquo (Revista de Seguridad Social Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 1989) ldquoImpacto de las prestaciones sociales y su financiacioacuten en la renta familiarrdquo (Fundacioacuten Argentaria 1993) ldquoLa Reforma de los Sistemas de Pensiones en Iberoameacutericardquo (OISS 1998) ldquoLas pensiones amenazadasrdquo (Coleccioacuten Ciacuterculo de Lectores 1999) ldquoLa proshyteccioacuten de la Seguridad Social por Incapacidad Permanenterdquo (Coleccioacuten Solidaridad Fundacioacuten ONCE 1999) ldquoEl Sistema de Seguridad Socialrdquo (El Futuro del Estado de Bienestar Ciacutevitas 1998) ldquoLas Prestaciones por Dependenciardquo (Fundacioacuten ONCE 2000) Estado y Seguridad Social (Quorum Revista de pensamiento iberoamericano Universidad de Alcalaacute 2000) ldquoLa Seguridad Social en el Estado del Bienestarrdquo (Alianza Editorial 2001) ldquoLa reforma de las pensionesrdquo (El Paiacutes 2010) su participacioacuten en el Observatorio Social de Espantildea iquestEs urgente la reforma de las pensiones (El Paiacutes 2013) En todas ellas queda constancia no soacutelo de esos conocimientos sino tambieacuten de su coherencia y del mantenimiento de sus principios a lo largo del tiempo sin perjuicio de la necesaria adaptacioacuten a las circunstancias existentes en cada momento
Otro aspecto en el que destaca significativamente la labor de Adolfo Jimeacutenez y que sin duda es uno de los maacutes apreciados por eacutel es el de la docencia porque siempre ha mantenido con toda razoacuten que las instituciones y los cargos que las
26
Adolfo Jimeacutenez una vida dedicada a la mejora de la proteccioacuten social
ocupan pueden pasar con el tiempo pero que los conocimientos transmitidos a las personas permanecen y constituyen un inmenso patrimonio para ellas mismas para el lugar donde desarrollen sus tareas y en uacuteltimo teacutermino para las sociedades en las que se insertan Y como no podiacutea ser menos en alguien tan coherente a esta tarea tambieacuten ha dedicado buena parte de sus esfuerzos
Profesor asociado de la Universidad de Alcalaacute de Henares durante maacutes de 10 antildeos de la que actualmente en Profesor Honoriacutefico Investigador ha impartido clases y cursos en la Universidad Pompeu Fabra (Master sobre Poliacuteticas Puacuteblicas y Sociales) en la Universidad de Barcelona (Presente y futuro del Estado de Bienestar) en la Universidad Internacional Meneacutendez Pelayo (donde en los antildeos 80 puso en marcha los cursos de verano sobre seguridad social que auacuten hoy siguen celebraacutendose) y en otras Universidades espantildeolas en ESADE (Master en Proteccioacuten Social) en el Instituto de Estudios Fiscales en la Fundacioacuten Centro Internacional de Formashycioacuten Financiera (CIFF) en la Fundacioacuten Argentaria en la Escuela Laiacuten Entralgo de Madrid en la Fundacioacuten Ortega y Gasset en la Escuela Nacional de Sanidad de Espantildea en la Fundacioacuten Alternativas en la Universidad Externado de Colombia en la Universidad Catoacutelica de Uruguay en el Centro de Estudios de Seguridad Social Salud y Administracioacuten del Banco de Previsioacuten Social de Uruguay en la Universishydad ISALUD de Argentina en la Escuela Centroamericana de Seguridad Social de Honduras (ECCAS) en Bolivia en la Escuela Libre de Derecho de Costa Rica en la Universidad Catoacutelica de Chile y en otros muchos lugares
Durante su desempentildeo como Secretario General de la Organizacioacuten Iberoamerishycana de Seguridad Social ha puesto en marcha y codirigido en colaboracioacuten con la Universidad de Alcalaacute cinco cursos de master en Direccioacuten y Gestioacuten de los Sistemas de Seguridad Social en Prevencioacuten y Proteccioacuten de Riesgos Laborales en Direccioacuten y Gestioacuten de Servicios de Salud en Direccioacuten y Gestioacuten de Planes y Fondos de Pensiones y en Direccioacuten y Gestioacuten de Servicios Sociales Maacutes de 1200 personas de alta cualificacioacuten (incluidos Directores de instituciones Viceministros y alguacuten Mishynistro) de 22 paiacuteses iberoamericanos han pasado por estos cursos en los que se han combinado las actuales teacutecnicas docentes a distancia (a traveacutes de ldquoaula virtualrdquo) con fases presenciales en las que se ha dado relevancia al conocimiento directo de los distintos aspectos de la gestioacuten de las diferentes disciplinas y en los que Adolfo Jimeacutenez no se ha limitado prestarles su impulso y direccioacuten sino que ha participado activamente en su disentildeo en su programacioacuten en la seleccioacuten del profesorado y en la imparticioacuten de clases y ponencias tanto a distancia como presenciales
Tambieacuten desde la OISS Adolfo a impulsado dirigido e impartido otros cursos de menor duracioacuten ya sea en colaboracioacuten con la Fundacioacuten Centro de Educacioacuten a
27
Francisco M Jacob Saacutenchez
Distancia para el Desarrollo Econoacutemico y Tecnoloacutegico (Fundacioacuten CEDDET) en las aacutereas de gestioacuten de la recaudacioacuten de los recursos de la seguridad social gestioacuten de prestaciones econoacutemicas de la seguridad social y teacutecnicas actuariales y financieshyras de la proteccioacuten social O en los distintos Centros de Formacioacuten de la Agencia Espantildeola de Cooperacioacuten y Desarrollo (AECID) sobre temas tan diversos como emshypleo de las personas con discapacidad adultos mayores o el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social
Adolfo Jimeacutenez es miembro del Instituto Europeo de Seguridad Social y ha sido y es patrono entre otras de la Fundacioacuten ONCE para Ameacuterica Latina (FOAL) de la Confederacioacuten Iberoamericana de Fundaciones de la Fundacioacuten Centro Intershynacional de Formacioacuten Financiera y miembro del Consejo asesor de la Fundacioacuten Alternativas Y estaacute en posesioacuten de distintas condecoraciones espantildeolas y de otros paiacuteses iberoamericanos que su modestia le impide siempre citar salvo dos que en ocasiones siacute destaca la Medalla de Seguridad Social de Portugal y la espantildeola al Meacuterito Deportivo obtenida por su participacioacuten en la expedicioacuten a los Andes en la que se alcanzoacute la cima del Aconcagua y en la que tambieacuten nacioacute en buena medida la vocacioacuten iberoamericana de Adolfo que antildeos maacutes tarde tuvo ocasioacuten de desarrollar ampliamente en su labor al frente de la Organizacioacuten Iberoamericana de Seguridad Social cerrando asiacute el ciacuterculo de sus principales aficiones e intereses montantildeismo seguridad social e Iberoameacuterica
Sin duda son muchas maacutes las actividades y logros de Adolfo Jimeacutenez pero como anunciaba al principio este artiacuteculo no pretende ser una biografiacutea profesional exshyhaustiva que seriacutea siempre incompleta (y seguro que auacuten en parte por desarrollar) en una vida laboral tan larga y rica sino tan soacutelo recoger en estas liacuteneas algunas de sus principales realizaciones y con ello rendir homenaje al profesional siempre comprometido con sus ideas y al hombre siempre dispuesto a mejorar y hacernos mejorar a los que hemos tenido la fortuna de estar a su alrededor Por todo ello iexclmuchas gracias Adolfo
28
Capiacutetulo II seGuRIdAd sOCIAL y PensIOnes nO COntRIbutIvAs
Miguel Rodriacuteguez-Pintildeero y Bravo-Ferrer Catedraacutetico de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
1 Adolfo Jimeacutenez en 1988 afirmaba que ademaacutes de remediar para consolidarlo los aspectos negativos del sistema puacuteblico de pensiones vigente era necesario abordar el perfeccionamiento y el establecimiento de nuevos mecanismos de prestaciones sociales dando respuesta a los mandatos constitucionales de universalizar la Seshyguridad Social y otorgando cobertura social a los maacutes necesitados que no alcanzan una proteccioacuten social miacutenima y estimaba era baacutesico para ello la configuracioacuten de un nivel de prestaciones no contributivas siguiendo la tendencia europea y las reshycomendaciones de las organizaciones internacionales1
Una de las herencias de su excelente gestioacuten como Secretario General para la Seguridad Social ha sido la de poner en marcha el sistema de pensiones no contrishybutivas en el marco de la Seguridad Social asegurando la aplicacioacuten del principio de universalidad del art 41 CE que se refiere ldquoun reacutegimen puacuteblico de Seguridad Socialrdquo para todos los ciudadanos y no soacutelo de caraacutecter profesional y contributivo para los asalariados Me ha parecido oportuno reflexionar en este lugar sobre el importante impacto que esa medida ha tenido en nuestro Sistema de Seguridad Social2
1 ldquoPensiones no contributivasrdquo Coloquio Instituto Internacional de Seguridad Social sobrePensiones no Contributivas en Europardquo Madrid 1991 pp 23 y ss
2 Del tema ya me habiacutea ocupado en ldquoPensiones no contributivas de la Seguridad Social yAsistencia Socialrdquo Relaciones Laborales 1988 t-2 pp 11 y ss y ldquoLa dimensioacuten constitucionalde las pensiones de Seguridad Social no contributivasrdquo Coloquio del Instituto Nacional deSeguridad Social cit pp 153 y ss La bibliografiacutea sobre el tema es ampliacutesima cabe remitirseal extenso apeacutendice bibliograacutefico en FARGAS FERNAacuteNDEZ J Anaacutelisis criacutetico del sistema espantildeol de pensiones no contributivas Aranzadi 2002 pp 531 y ss
29
Miguel Rodriacuteguez-Pintildeero y Bravo-Ferrer
En 1988 ya existiacutean foacutermulas de atencioacuten a personas en situacioacuten de necesidad a traveacutes de pensiones de la asistencia social fuera del sistema de Seguridad Social Las Comunidades Autoacutenomas en el marco de sus competencias y debido a la deshymora del legislador estatal de superar las barreras heredadas de la Seguridad Social profesional y contributiva iniciaron la creacioacuten de prestaciones o rentas de insercioacuten a personas de edad o incapacitadas sin recursos econoacutemicos3 Pudo asiacute ponerse en duda si la ampliacioacuten de la Seguridad Social hacia prestaciones no contributivas podriacutea considerarse como una ldquomutacioacutenrdquo de las medidas previas de asistencia social burlando la distribucioacuten constitucional de competencias
La Seguridad Social precedente se habiacutea limitado al campo profesional y habiacutea aplicado los originarios principios de seguro social propios de los sistemas contributishyvos En tanto que la Seguridad Social manteniacutea como base econoacutemica la cooperacioacuten a la financiacioacuten del sistema mediante deducciones sobre las rentas de trabajo en su aacutembito subjetivo soacutelo se integraban los trabajadores contribuyentes-beneficiarios y en su aacutembito objetivo se protegen eventos o ldquoriesgosrdquo vinculados al trabajo cuya realizacioacuten genera derechos subjetivos para los beneficiarios
Nuestro legislador en los antildeos sesenta habiacutea utilizado el teacutermino ldquoSeguridad Soshycialrdquo pero sin ninguacuten sentido de cambio sustancial respecto a la tradicioacuten heredada de previsioacuten social o seguros sociales soacutelo para reflejar la introduccioacuten de imporshytantes cambios y mejoras teacutecnicas Dentro de esa Seguridad Social profesional se incluyeron tambieacuten algunas prestaciones denominadas ldquoasistencia de la Seguridad Socialrdquo por darse en funcioacuten de las disponibilidades de fondos tras demostracioacuten de situaciones de necesidad y mediante concesioacuten discrecional o ldquograciablerdquo y que trataban de paliar o eliminar los estados de necesidad de los beneficiarios de la Seguridad Social cuando acreditasen el derecho a las prestaciones o agotado el tiempo maacuteximo de su disfrute incluidas las proacuterrogas o resultasen insuficientes(art 36 LGSS)4
Estas prestaciones ldquoasistencialesrdquo adicionales o sustitutivas a las baacutesicas ni habiacutean supuesto en una extensioacuten subjetiva universal ni estrictamente implicaban una ruptura total del principio contributivo al exigirse situacioacuten de alta o asimilado o cotizaciones salvo en determinados casos o circunstancias Este mecanismo complementario del sistema de Seguridad Social ha encontrado un nuevo papel en materia de protecshycioacuten del desempleo nivel ldquoasistencialrdquo que no se otorga sin previa contribucioacuten al
3 Un anaacutelisis de esas ldquoprimeros pasosrdquo en FARGAS FERNAacuteNDEZ J ldquoAnaacutelisis criacutetico delsistema espantildeol de pensiones no contributivasrdquo cit pp 37 y ss
4 Cfr VIDA SORIA J ldquoAsistencia social en el ordenamiento de la Seguridad social espashyntildeolardquo Revista de Trabajo nuacutemero 121 Madrid 1968
30
Seguridad Social y pensiones no contributivas
sistema sino porque agotada la prestacioacuten baacutesica su otorgamiento se condiciona a una situacioacuten de carencia de rentas vinculada a la situacioacuten familiar
En el debate constitucional se defendioacute el que dentro de su nivel puacuteblico de suficiencia la Seguridad Social deberiacutea estructurarse en dos aacutereas de accioacuten una miacutenima baacutesica para todos los ciudadanos financiada mediante impuestos y otra profesional financiada mediante cuotas concediendo la primera prestaciones colectishyvas y uniformes para todos los ciudadanos y la segunda prestaciones diferenciadas para garantizar una determinada equiparacioacuten entre la renta de trabajo y la renta de sustitucioacuten concedida por la accioacuten protectora de la Seguridad Social completada con un posible sistema de pensiones complementarias ldquolibresrdquo y privadas Se reflejaba en el debate parlamentario el modelo de tres niveles propuesto por el Banco Mundial el miacutenimo el profesional y el complementario privado
Ese modelo de tres niveles no se consagroacute en el art 41 CE maacutes allaacute de la refeshyrencia a prestaciones complementarias ldquolibresrdquo Pese a la preeminencia dada en el precepto al factor asistencial universalista y al potencial renovador que eacuteste supone y a que el ldquonivel profesionalrdquo de pensiones contributivas no haya sido acogido de forma expresa constitucionalmente no es indiferente el mantenimiento dentro de nuestro sistema puacuteblico de pensiones del sector de caraacutecter profesional-contributivo
2 El equiacutevoco teacutermino ldquomantenimientordquo del artiacuteculo 41 CE ha podido entenderse referido a la conservacioacuten de nuestra tradicioacuten inmediata de pensiones de Seguridad Social profesionales y contributivas impuesta por Convenios y Tratados internacionashyles ratificados por Espantildea basados en sistemas contributivos en los Reglamentos de la Unioacuten Europea donde en la gran mayoriacutea de los Estados miembros las pensiones contributivas siguen ocupando el papel central del reacutegimen puacuteblico de pensiones de la Seguridad Social La garantiacutea institucional de la Seguridad Social tambieacuten protegeriacutea asiacute lo que en la conciencia social comuacuten se concibe como un sistema de pensiones la idea de que sustituye a anteriores rentas de trabajo dejadas de percibir y servir de ldquocontrapartidardquo a unas cotizaciones previamente realizadas pues el beneficiario entiende aunque teacutecnicamente no sea asiacute que la pensioacuten como un derecho propio ldquoganadordquo por su propio esfuerzo o contribucioacuten y pretende una conexioacuten diferencial entre la pensioacuten efectivamente recibida y las cotizaciones anteriormente realizadas
Existen diversos indicios en la propia Constitucioacuten de que el factor profesional tiacutepico del modelo contributivo ha sido tomado en consideracioacuten Ademaacutes han de tenerse en cuenta los condicionamientos de los tratados y convenios internacionales de Seguridad Social en buena parte basados en modelos contributivos De la propia jurisprudencia constitucional se deduce que la Constitucioacuten protege tambieacuten el ldquonivel profesionalrdquo de la Seguridad Social que incluye pensiones de caraacutecter contributivo y
31
Miguel Rodriacuteguez-Pintildeero y Bravo-Ferrer
proporcional tanto en lo que se refiere a los requisitos para su obtencioacuten como para el caacutelculo de su cuantiacutea
La vocacioacuten universalista de nuestro modelo constitucional de Seguridad Social no teniacutea por queacute entenderse como un mandato de superacioacuten del sistema profesional contributivo Tampoco para cumplir con el mandato universalista del art 41 CE era necesario crear un nivel miacutenimo comuacuten y general de pensiones de caraacutecter univershysal que fuera complementado con las pensiones ldquoprofesionalesrdquo Bastaba ademaacutes de mantener como ldquoprincipalrdquo y mayoritario el sistema de pensiones contributivas crear un nivel baacutesico puacuteblico y universal alternativo y subsidiario de pensiones contributivas al a favor de personas que careciendo de medios no tengan acceso a las contributivas
El modelo ldquocontributivordquo seguiriacutea y sigue siendo el elemento central de nuestro sistema de pensiones pero no el uacutenico al no agotar el precepto constitucional Seguacuten la STC 2691993 ldquoel modelo constitucional de Seguridad Social debe ser tendencialshymente universalrdquo sin perjuicio de ldquolas caracteriacutesticas contributivas de algunas de sus instituciones y su coexistencia normativa con rasgos de tipo asistencialrdquo
La coexistencia de pensiones contributivas y no contributivas se decidioacute ya en la Ley 261985 de 31 de julio en la materia de racionalizacioacuten de las pensiones de jubilacioacuten e invalidez permanente que declaroacute iniciar una transicioacuten ldquohacia un nuevo modelo universalista y unitario de proteccioacuten social en orden al cumplimiento de los mandatos constitucionalesrdquo y anuncioacute ldquocomo siguiente paso un nivel no contributivo de pensiones a favor de aquellos ciudadanos que encontraacutendose en situacioacuten de necesidad protegible carezcan de recursos econoacutemicos propios suficientes para su subsistenciardquo5
3 Ese paso lo dio la Ley 261990 de 20 de diciembre que establecioacute las pensiones no contributivas mediante la modificacioacuten de la Ley General de Seguridad Social y dentro de su Reacutegimen General no como pensiones que se suman sino que sustitushyyen a las pensiones contributivas para todos en los que concurran las contingencias cubiertas por las contributivas pero no tengan acceso a ellas y carezcan de medios econoacutemicos
No se ha establecido un ldquoaacuterea de proteccioacuten comuacutenrdquo Se antildeadioacute a las pensiones contributivas un aacuterea sustitutiva o ldquosubsidiariardquo de pensiones en un nivel miacutenimo de subsistencia uniforme con independencia del ejercicio previo de actividad profesioshy
5 Vid DESDENTADO A ldquoLa reforma del reacutegimen de pensiones y su conexioacuten con losniveles no contributivos de proteccioacuten Relaciones Laborales 1985 II pp 57 y ss
32
Seguridad Social y pensiones no contributivas
nal o del previo abono de cotizaciones y sin poder entenderse como prestaciones ldquocomplementariasrdquo a efectos del uacuteltimo inciso del art 41 CE ni implican una labor ldquoasistencialrdquo de la Seguridad Social al regularse como un derecho al darse la continshygencia acompantildeada de la situacioacuten de necesidad definida legal y reglamentariamente
El caraacutecter no contributivo de la pensioacuten se contrapone al caraacutecter contributivo dentro del sistema institucional de la Seguridad Social Otras prestaciones o pensioshynes externas a ese sistema y propias de la Asistencia social tambieacuten comparten ese caraacutecter no contributivo pero el legislador ha utilizado este teacutermino no contributivo para evitar toda confusioacuten con las pensiones asistenciales precedentes a las que la propia Ley mencionaba refirieacutendose la insuficiencia de los mecanismos asistenciales hasta ahora existentes entre ellos las pensiones asistenciales reguladas en la Ley de 21 de julio de 1960 Se ha tratado de subrayar la naturaleza de Seguridad Soshycial de esas pensiones en contraposicioacuten a los mecanismos asistenciales ajenos a ella6 Desde el llamamiento constitucional a cubrir las situaciones de necesidad de todos los ciudadanos estas pensiones no contributivas reflejan el signo expansivo de la Seguridad Social y son reconocidas como derechos se ldquodignificanrdquo como una manifestacioacuten de la ciudadaniacutea social con desaparicioacuten de cualquier tipo de estigma social que haya podido caracterizar a los sistemas de beneficencia o asistenciales
Se ha configurado asiacute un ldquomodelo mixto de Seguridad Socialrdquo que ha hecho que el elemento definidor de la Seguridad Social no sea ya su sistema de financiacioacuten contributiva o no sino su forma de proteccioacuten7 La coexistencia dentro del reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social de pensiones uniformes no contributivas y pensiones diferenciales contributivas de caraacutecter profesional con seguridad se ajusta al art 41 CE Ya la STC 761986 cuando afirmaba que la Asistencia Social opera mediante teacutecnicas distintas de las propias de la Seguridad Social sostenieacutendose al margen de toda obligacioacuten contributiva antildeadiacutea ldquocon independencia de que la evolucioacuten del sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma direccioacutenrdquo
Ello ha sido asiacute entre nosotros y en numerosas legislaciones nacionales y tambieacuten se refleja en la evolucioacuten de los sistemas de coordinacioacuten internacional y europeos de la Seguridad Social que inicialmente excluyeron las prestaciones no contributivas ldquoasistencialesrdquo a tiacutetulo principal o complementario a cargo de fondos puacuteblicos y concedibles bajo condicioacuten de falta de recursos al considerarlas externas o ajenas a la Seguridad Social pero que hoy tratan como prestaciones de Seguridad Soshy
6 HURTADO L ldquoAsistencia Social y Seguridad Social sus fronteras actualesrdquo Actualidad Laboral 1993 tomo 2 p 461
7 Vid SANCHEZ-URAacuteN Y ldquoSeguridad Social y Constitucioacutenrdquo Civitas 1995 pp 51 y ss
33
Miguel Rodriacuteguez-Pintildeero y Bravo-Ferrer
cial para que los trabajadores migrantes o los extranjeros puedan beneficiarse de ellas La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unioacuten Europea entendioacute que el caraacutecter contributivo o no su modo de financiacioacuten no influye en la calificacioacuten como de Seguridad Social de la prestacioacuten y estimoacute el caraacutecter ldquopreferenterdquo de la calificacioacuten de Seguridad Social y el caraacutecter subsidiario de la Asistencia Social soacutelo respecto a prestaciones que no pueden considerarse de Seguridad (Asunto Vigier 7080 Sentencia der 21 de enero de 1981) doctrina que luego han asumido los correspondientes Reglamentos comunitarios8
La coexistencia de pensiones contributivas y no contributivas no ha debilitado la funcioacuten aseguradora del reacutegimen de pensiones contributivas heredada de los antishyguos seguros sociales ni su papel tendencial de cobertura de peacuterdida de rentas detrabajo Como afirmara Adolfo JIMEacuteNEZ un sistema de pensiones no contributivas como mecanismo protector alternativo de la Seguridad Social requiere como premisa y condicioacuten el establecimiento de los instrumentos necesarios para consolidar los cimientos que asegurasen la estabilidad y la consolidacioacuten del sistema de Seguridad Social contributivo acentuando su caraacutecter contributivo y racionalizando los requisitos de acceso a las prestaciones y de su revalorizacioacuten9
La evolucioacuten del sistema espantildeol de pensiones contributivas para garantizar su ldquoadecuacioacuten sostenibilidad y seguridadrdquo ha acentuado su naturaleza contributiva maacutes centrada hoy que en la cobertura tendencial de peacuterdida de rentas de trabajo anterioshyres en la relacioacuten entre cotizaciones previas y acceso y cuantiacutea de la pensioacuten cuyo endurecimiento puede ampliar el espacio real de cobertura a traveacutes de las pensiones no contributivas Siguiendo las directrices del Libro Verde de la Comisioacuten Europea10
tambieacuten entre nosotros el reforzamiento de los principios contributivos ha llevado a incrementar el periacuteodo de referencia para tener en cuenta la media de ingresos a lo largo de la vida a adoptar el promedio de la carrera pensionista como base de caacutelculo de la pensioacuten a ampliar la edad pensionable a revisar los sistemas de jubilacioacuten anticipada a incrementar el papel de los ldquopre-fundingrdquo introduciendo nuevos sistemas contributivos creando fondos de reserva o incrementando la deuda puacuteblica se han establecido nuevos mecanismos de ajuste y de revalorizacioacuten junto a medidas para favorecer el empleo y la permanencia en el mercado de trabajo tratando de aumentar la edad real de retiro y de reducir la tendencia a jubilaciones anticipadas
8 SAacuteNCHEZ-RODAS C ldquoLa configuracioacuten juriacutedica de las pensiones espantildeolas de seguridadno contributivas en el Reglamento CEE 140871rdquo Relaciones Laborales 1995 t II pp 1377 y ss
9 Loc cit p 2410 ldquoEn pos de unos sistemas de pensiones europeos adecuados sostenibles y segurosrdquo
(COM 2010 365 final)
34
Seguridad Social y pensiones no contributivas
La buacutesqueda del equilibrio financiero de nuestro sistema de pensiones para hashycerlo viable no se ha hecho buscando fuentes externas de financiacioacuten distintas a las cotizaciones sino sobre todo reforzando el principio de contributividad ampliando la edad de jubilacioacuten e introduciendo el llamado factor de sostenibilidad Las suceshysivas reformas legales de nuestras pensiones contributivas han pretendido ldquoreforzar el caraacutecter profesional contributivo y proporcional de las pensiones de jubilacioacuten e invalidezrdquo como ya deciacutea el Preaacutembulo de la Ley 2685 de 31 de julio) Otros eleshymentos han tendido a mitigar la correspondencia cotizacioacutenpensioacuten la existencia de un nivel miacutenimo de pensiones la revisioacuten perioacutedica no proporcional de la cuantiacutea de eacutestas las incompatibilidades o prohibiciones de acumulacioacuten entre pensiones o entre eacutestas y retribuciones los liacutemites maacuteximos a las cuantiacuteas no ideacutenticos a los de las cotizaciones etc unido a ello la mayor participacioacuten de los fondos puacuteblicos en la financiacioacuten del sistema de pensiones
Combinar maacutes solidaridad con la intensificacioacuten de la contributividad supone optar entre una mayor cohesioacuten social y una mayor justicia conmutativa con menor reshydistribucioacuten pero tener maacutes en cuenta la carrera asegurativa es hoy una exigencia para afrontar los problemas de financiacioacuten de la Seguridad Social ante los retos del envejecimiento demograacutefico La expansioacuten de la Seguridad Social se ve muy condicionada no meramente por opciones poliacuteticas sino tambieacuten por posibilidades econoacutemicas Estas transformaciones han tenido un cierto sentido mutualiacutestico-solidashyriacutestico de reparto ldquodesigualrdquo en favor de las pensiones maacutes bajas y en perjuicio o a costa de la posibilidad de obtencioacuten o mantenimiento de las pensiones maacutes altas En el caso de eacutestas uacuteltimas resultaraacute especialmente difiacutecil la consecucioacuten del ldquooacuteptimordquo de proteccioacuten el grado de equivalencia de la pensioacuten percibida y las retribuciones uacuteltimamente obtenidas de forma que se asegure el mantenimiento del nivel de vida preexistente antes de la jubilacioacuten
En la medida en que la Seguridad Social se ha apartado de los principios de sustitucioacuten de rentas salariales y de equivalencia directa e individualizada entre cotizacioacuten y pensioacuten sobre todo las rentas de trabajo maacutes altas las pensiones reshysultan insuficientes para asegurar a muchos un tenor de vida semejante a la eacutepoca de actividad laboral y no es factible que la Seguridad Social puacuteblica pueda hacerlo No faltan quienes defienden este ldquovaciacuteordquo de proteccioacuten social entendiendo que ello favorece el ahorro y la formacioacuten de capital a traveacutes de los muy promovidos pero poco exitosos fondos de pensiones Una contrapartida al desarrollo de las pensiones no contributivas y sobre todo del apoyo a las pensiones maacutes bajas con un cierto sentido asistencial puede haber sido el sacrificio de pensiones contributivas puacuteblishycas relativamente altas El uacuteltimo inciso del art 41 CE al referirse a prestaciones complementarias ldquolibresrdquo cobra plena actualidad pero fuera del sistema puacuteblico de
35
Miguel Rodriacuteguez-Pintildeero y Bravo-Ferrer
la Seguridad Social (STC 2061997) en el que las antiguas ldquomejoras voluntariasrdquo han perdido el papel que inicialmente se les asignoacute
4 A diferencia de las contributivas las pensiones no contributivas no responden a una teacutecnica de seguro sino a una teacutecnica ldquoasistencialrdquo y su consecuencia es que la Seguridad Social utilice junto a elementos aseguradores de caraacutecter contributivo a elementos asistenciales de financiacioacuten puacuteblica de cobertura de estados de necesidad cuya cobertura corresponde a la Seguridad Social Por ello la inclusioacuten de pensiones contributivas en el Reacutegimen General de la Seguridad Social ha tenido trascendencia en la delimitacioacuten del propio concepto de Seguridad Social y ha planteado el problema de cuaacutel debe ser el papel de las prestaciones no contributivas dentro del sistema de Seguridad Social11 y cuaacutel debe ser su relacioacuten con la Asistencia Social ldquoexternardquo en principio competencia de las Comunidades Autoacutenomas
La pensioacuten no contributiva es una manifestacioacuten de lo que se ha llamado con alshyguacuten sentido criacutetico la ldquotendencia a la asistencializacioacutenrdquo de nuestra Seguridad Social en cuanto ruptura de la loacutegica contributiva y recuperacioacuten de pruebas de necesidad para el acceso y concediendo prestaciones econoacutemicas baacutesicas Asiacute ha ocurrido con el subsidio de desempleo o los complementos de miacutenimos que se conceden a quienes no superen un nivel determinado de rentas las prestaciones familiares no contributivas o incluso la ldquonormalizacioacutenrdquo de la renta miacutenima de insercioacuten con la misma financiacioacuten y como prolongacioacuten de los subsidios de desempleo
No cabe desconocer las posibles disfunciones que esta asistencializacioacuten de la Seguridad Social puede provocar en el sistema contributivo12 pero el art 41 CE impediacutea que la delimitacioacuten de su concepto y alcance se hiciera desde el complejo organizativo e institucional preexistente como determinante de los aacutembitos y meshycanismos de cobertura correspondientes dejando fuera de toda proteccioacuten situashyciones de necesidad no ldquoaseguradasrdquo de antemano mediante las correspondientes cotizaciones
11 La Disposicioacuten adicional vigeacutesima primera de la Ley 272011 ha encomendado al Gobiernoen el plazo de seis meses un estudio para la delimitacioacuten de los umbral de pobreza y le haencomendado en el plazo de un antildeo aprobar ldquoun Proyecto de Ley de reordenacioacuten integral delas prestaciones no contributivas de la Seguridad Social con el objetivo de mejorar su cobershytura establecer con maacutes claridad el aacutembito de sus prestaciones e introducir nuevos aacutembitos deproteccioacuten en orden a colmar lagunas de cobertura que se detectan en el sistemardquo mandatoque no ha sido cumplido y no estaacute previsto que lo sea de momento
12 Cfr MONEREO PEacuteREZ JL ldquoEl derecho a la Seguridad Socialrdquo en Comentario a laConstitucioacuten Econoacutemica de Espantildea Granada 2002 p 1452 OJEDA AVILEacuteS ldquoLa garantiacutea deun reacutegimen Puacuteblico de Seguridad Socialrdquo en ldquoLas transformaciones del Derecho del Trabajo enel marco de la Constitucioacuten Espantildeolardquo La Ley 2006 p 963
36
Seguridad Social y pensiones no contributivas
Al igual que otros sistemas comparados nuestra Seguridad Social ha tenido que incorporar en su accioacuten protectora mecanismos asistenciales foacutermulas de proteccioacuten social no contributivas prestaciones disentildeadas a partir de una situacioacuten subjetiva concreta de necesidad unida a la contingencia que se define y no sujetas a conshydiciones previas de ldquoaseguramientordquo que se han convertido en uno de los composhynentes integradores del Sistema de Seguridad Social en igualdad y con relaciones de interdependencia con las prestaciones contributivas claacutesicas
5 Partiendo del modelo preexistente de Seguridad Social profesional y contributiva se cuestionoacute ante el Tribunal Constitucional la competencia estatal para establecer esas prestaciones de caraacutecter no contributivo ldquocon rasgos de tipo asistencialrdquo es decir si a los efectos del art 148120 CE seriacutean ldquoAsistencia Socialrdquo materia de compeshytencia autonoacutemica externa y ajena a la Seguridad Social El Tribunal Constitucional ha entendido que las llamadas pensiones no contributivas no correspondientes ni proporcionales a las contribuciones y cotizaciones de los afiliados son de competenshycia estatal pues la ldquomodalidadrdquo no contributiva se integra y es propia del sistema de Seguridad Social (STC 2392002) dado que la Seguridad Social ldquoconstitucionalrdquo debe dotarse de instrumentos o teacutecnicas de cobertura que tradicionalmente se han podido considerar asistenciales Dada la necesaria conexioacuten entre el artiacuteculo 41 y el artiacuteculo 50 de la Constitucioacuten las pensiones no contributivas en cuanto conectadas a la vejez a la incapacidad o a la orfandad han de integrarse en el contenido objetivo propio de la Seguridad Social al margen de su sistema de financiacioacuten o mecanismo de cobertura
La Constitucioacuten al encomendar al Estado las funciones baacutesicas en materia de Seguridad Social en especial la ordenacioacuten de su financiacioacuten y al establecer un uacutenico reacutegimen econoacutemico de la Seguridad Social ha evitado una dispersioacuten de riesgos sociales que rompiera la solidaridad para que las prestaciones de Seguridad Social cumplan una funcioacuten de cohesioacuten social y de reequilibrio de desigualdades en liacutenea con el art 92 CE para garantizar la solidaridad entre los espantildeoles
La expansioacuten y universalizacioacuten de la Seguridad Social puede haber reducido materialmente alguacuten campo y ha transformado el papel de la asistencia social puacuteblica hoy competencia de las Comunidades Autoacutenomas13 La inclusioacuten en la Seguridad de la pensiones no contributivas ha supuesto una reduccioacuten correlativa del papel de la Asistencia Social de las Comunidades Autoacutenomas en este concreto campo pero no su supresioacuten (STC 2392002) ni ha impedido dejar un importante espacio y papel a esa Asistencia Social autonoacutemica ldquodistinta y distanterdquo de la Seguridad
13 Cfr VIDA SORIA J ldquoAxiomas y aporiacuteas en torno a los conceptos de seguridad y asistenciasocialrdquo Derecho vivo del trabajo y Constitucioacuten 2003 pp 407 y ss
37
Miguel Rodriacuteguez-Pintildeero y Bravo-Ferrer
Social que tiene una funcioacuten propia destinada a integrar las insuficiencias del Sisshytema de Seguridad Social Una funcioacuten en absoluto marginal para la cobertura de las numerosas situaciones de necesidad no cubiertas por la Seguridad Social y poder enfrentarse con los crecientes fenoacutemenos de pobreza y de exclusioacuten social que han de ser atendidos por mecanismos asistenciales y los imprescindibles auacuten insuficientes servicios sociales14
En la jurisprudencia constitucional se puede apreciar esta consideracioacuten ldquocompleshymentariardquo de la Asistencia Social en relacioacuten con las prestaciones puacuteblicas no inteshygradas objetiva ni subjetivamente en el campo de aplicacioacuten de la Seguridad Social (STC 761986)15 y con el importante cometido de proteger situaciones personales de necesidad sin cobertura social complementando las insuficiencias del sistema de Seguridad Social y logrando con sus prestaciones mayor eficacia y justicia en el sistema de proteccioacuten social
El art 34 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unioacuten Europea distingue claramente la Seguridad Social haciendo referencia especiacutefica a la proteccioacuten de la maternidad la enfermedad los accidentes de trabajo la dependencia la vejez y la peacuterdida de empleo marco miacutenimo comuacuten de la Seguridad Social donde entran con naturalidad las pensiones no contributivas y en su nuacutemero 3 como algo distinto al derecho a la ldquoayuda socialrdquo para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes que se corresponderiacutea con lo que en nuestro ordenamiento son las instituciones propias de la Asistencia Social fuera del sistema institucional de la Seguridad Social16
Ello no impide un trazado de liacutemites entre el territorio propio de la Seguridad Social y el de la Asistencia Social y cabe hablar de una ldquogarantiacutea constitucionalrdquo de la Asistencia Social autonoacutemica y externa a la Seguridad Social estatal17 respecto a situaciones de necesidad no cubiertas en modo alguno o insuficientemente por la Seguridad Social pero
14 Vid con mayor detalle RODRIacuteGUEZ-PINtildeERO B-F M ldquoSeguridad Social y asistenciasocial en el Estado de las Autonomiacuteas Relaciones Laborales 2003 t I pp 105 y ss
15 La Sentencia 14686 de 25 de noviembre ha considerado a la Asistencia Social comouna teacutecnica puacuteblica de proteccioacuten social ldquofuera del sistema de la Seguridad Socialrdquo
16 Seguacuten FARGAS la Asistencia Social queda definida por la especificidad e indeterminacioacutende las situaciones de necesidad en negativo con el aacutembito protegido por la Seguridad Socialaunque no deben ser necesariamente contingencias distintas (Anaacutelisis criacutetico del sistema espantildeolde pensiones no contributivas Aranzadi 2002 p 369)
17 Seguacuten la STC 1681993 los tiacutetulos competenciales Seguridad Social y Asistencia Socialno pueden distinguirse completamente ldquoaunque no pueden llegar a solaparte para evitar elvaciamiento del reacutegimen competencialhellip en provecho del Estado y en detrimento de las comshypetencias autonoacutemicasrdquo
38
Seguridad Social y pensiones no contributivas
sobre todo por las no cubiertas por no ser propias del propio aacutembito y de la propia idea de Seguridad Social18 Las fronteras entre la Seguridad Social y la Asistencia Social ya no pueden basarse exclusivamente en la teacutecnica de cobertura y no sirven los elementos conceptuales tradicionales uacutetiles en otro tiempo para trazar los liacutemites entre la Seguridad Social y la Asistencia Social Ahora son elementos formales institucionales y materiales los que han de ser tenidos en cuenta y deben buscarse en relacioacuten al ldquocampo objetivo de las prestaciones o sea a la tipificacioacuten de eacutestas en relacioacuten con las situaciones de necesidad cubiertas ya sea por la Seguridad Social ya sea por la Asistencia Socialrdquo19
En consecuencia corresponde fundamentalmente a la Seguridad Social el otorshygamiento de prestaciones para las contingencias que tiacutepicamente ha venido presshytando pero para todos los ciudadanos y a traveacutes de una combinacioacuten de diversos mecanismos de cobertura Por su parte la Asistencia Social habraacute de complementar cubrir otras contingencias y prestar otros servicios fuera de ese contenido objetivo propio de la Seguridad Social20
El que la Asistencia Social tenga una cierta funcioacuten complementaria o residual respecto a la Seguridad Social no permite ignorar que existen amplios espacios de personas necesitadas de proteccioacuten y asistencia no cubiertas por la Seguridad Social tareas que pueden y deben asumir las Comunidades Autoacutenomas una exigencia del caraacutecter social que tambieacuten ha de predicarse de ellas como poderes puacuteblicos llamashydos en cuanto imperativo poliacutetico por el art 41 CE21 Como ha venido afirmando el
18 Vid Convenio Num 102 (1952) sobre la seguridad social (normas miacutenimas) 19 En esta liacutenea debe acogerse la afirmacioacuten de ALARCOacuteN y GONZAacuteLEZ ORTEGA de que
nuestra Constitucioacuten disentildea un ldquomecanismo de proteccioacuten social dispensado por los poderespuacuteblicos mdasha traveacutes de diversas foacutermulas organizativasmdash a todos los ciudadanos mdashsi biencon distinto grado dada la doble presencia del elemento asistencial y del contributivomdash cuyocontenido objetivo coincide con el exigido por los principales textos internacionales y por elDerecho Comunitario europeo asiacute como el vigente en nuestro paiacutes antes de la Constitucioacutenrdquo(Compendio de Seguridad Social 4ordf ed Tecnos 1991)
20 Seguacuten Susana RODRIacuteGUEZ ESCANCIANO ldquoaunque los conceptos constitucionales deasistencia social y de Seguridad Social hayan de diferenciarse de manera niacutetida las respectishyvas competencias del Estado sobre Seguridad Social y de las Comunidades Autoacutenomas sobreasistencia social no son categoacutericamente excluyentes ldquoAsistencia social y Seguridad Socialrelaciones en un contexto econoacutemico adversordquo Diario La Ley 16 febrero 2012
21 ldquoa estos efectos es razonable pensar que en el Texto constitucional se maneja una expreshysioacuten (laquoSeguridad Socialraquo) con dos significados distintos pero no antiteacuteticos cosa que como yase ha visto no es una novedad en esta temaacutetica Cuando el art 41 se refiere a laquoun reacutegimende Seguridad Socialraquo como ya se ha dicho no se estaacute refiriendo a una institucioacuten concretaordenada por una normaraquo sino a una necesaria poliacutetica a diferencia de los arts 149 y 148que se refieren a dos instituciones la Seguridad Social y la Asistencia Socialrdquo (VIDA SORIA JldquoLa garantiacutea puacuteblica de un reacutegimen de Seguridad Socialrdquo en ldquolas transformaciones del Derechodel Trabajo en el marco de la Constitucioacuten Espantildeolardquo cit pp 909 y ss)
39
Miguel Rodriacuteguez-Pintildeero y Bravo-Ferrer
Tribunal Constitucional el art 41 CE al encomendar a los poderes puacuteblicos mantener un sistema de proteccioacuten social no atribuye competencias pues no prejuzga quienes sean esos poderes puacuteblicos (STC 2061997) salvo en lo que se refiere al sistema de Seguridad Social que coexiste con otros mecanismos de proteccioacuten social La distribucioacuten de competencias seraacute la que ldquoresulte propia de las medidas de proteccioacuten implicadas en cada casordquo (STC 2392002)22
El alcance del concepto constitucional de Seguridad Social va maacutes allaacute del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autoacutenomas afecta a los dereshychos de ciudadaniacutea social y al cumplimiento de unos fines y objetivos constitucionales de proteccioacuten social suficiente sin romper sustancialmente la solidaridad
El redimensionamiento universalista de la Seguridad Social no ha supuesto una crisis sino una transformacioacuten del papel y de las funciones de la Asistencia Social en la que influyen factores ideoloacutegicos y poliacuteticos pero tambieacuten de eficacia y cercaniacutea Lo importante no debe ser establecer fronteras competenciales cerradas sino asegurar un reparto ordenado de funciones desde la consideracioacuten de los fines de la proteccioacuten social evitando que la necesaria confluencia y complementacioacuten entre la Seguridad Social y la Asistencia Social sea ldquoperturbadorardquo para la cobertura de necesidades
Un buen ejemplo de ese reparto ordenado de funciones se ha dado respecto a la cobertura social de la situacioacuten de dependencia nueva contingencia social a la que hace referencia la Carta de Niza La Ley 392006 ha establecido un sistema de proteccioacuten de las personas que requieren cuidados atencioacuten y apoyos externos para poder atender las actividades esenciales en su vida personal familiar y social Se ha dado una respuesta a la falta de cobertura de esas situaciones de necesidad no a traveacutes de la Seguridad Social sino por medio de una original e innovadora modalidad de proteccioacuten social un ldquocuarto pilarrdquo del Estado de bienestar que dilata y complementa la accioacuten protectora de la Seguridad Social que fuera de ella23
22 Vid MERCADER UGUINA J R en ldquoComentarios a la Constitucioacuten Espantildeolardquo La Ley2009 pp 2249-2255 y 2383 y ss PALOMEQUE LOacutePEZ MC ldquoLa dimensioacuten competencialEl posible reparto de competencias en el Estado autonoacutemicordquo en ldquoLa Seguridad Social a laluz de sus reformas pasadas presentes y futurasrdquo Comares 2008 pp 139 y ss SUAacuteREZCORUJO B ldquoLa proteccioacuten social en el Estado de las Autonomiacuteardquo Iustel Madrid 2006MARTIacuteN VALVERDE A ldquoLa asistencia social propuesta de reconstruccioacuten de un conceptoconstitucionalrdquo en ldquoLa Seguridad Social a la luz de las reformas pasadas presentes y futurasComares 2008 pp 119 y ss MARTIacuteNEZ-GIJOacuteN M ldquoProteccioacuten Social Seguridad SocialAsistencia Socialrdquo CES 2005
23 DE LA VILLA LE ldquoLey de dependencia Una vertebracioacuten imperfecta entre el Estadoy las Comunidades Autoacutenomasrdquo en LOacutePEZ CUMBRE l ldquoProteccioacuten Social y ComunidadesAutoacutenomasrdquo Madrid 2012 p 94
40
Seguridad Social y pensiones no contributivas
La competencia estatal para esta regulacioacuten se ha fundado en el art 14911 CE y la opcioacuten legal ha sido no incluir las prestaciones y servicios del sistema de depenshydencia en la Seguridad Social encomendaacutendolas a la funcioacuten de Asistencia Social propia de las Comunidades Autoacutenomas aunque estableciendo unas condiciones baacutesicas uniformes en el ejercicio de esas competencias autonoacutemicas ldquocon el objeto de garantizar la igualdad de todos los espantildeoles en el ejercicio de sus derechosrdquo (SSTC 982004 y 1782004) El precepto constitucional soacutelo permite ordenar y limitar el ejercicio de las competencias en materia de asistencia social de las Comunidades Autoacutenomas pero no suprimirlas (STC 1642001)
Por eso la Ley 392006 estaacute basada en la participacioacuten cooperacioacuten y coordinashycioacuten de las distintas Administraciones Puacuteblicas propiciando una actuacioacuten conjunta coordinada y cooperativa en la que el papel activo de las Comunidades Autoacutenomas seraacute fundamental y decisivo ademaacutes de establecer varios niveles de proteccioacuten dejando espacio para que las Comunidades Autoacutenomas puedan desarrollar sus comshypetencias propias de acuerdo con sus disponibilidades y acciones poliacuteticas (STC 2392002) El disentildeo supone tambieacuten una visioacuten maacutes integrada y coordinada del sistema global de proteccioacuten social articulando lo que el constituyente no previoacute originariamente y refleja la necesidad de coordinacioacuten y complementacioacuten y leal colaboracioacuten de ambos campos de la proteccioacuten social la Seguridad Social y la Asistencia Social desde la necesidad de una contemplacioacuten unitaria al margen de las diferencias institucionales y competenciales de la totalidad de los mecanismos de proteccioacuten social a la luz del art 41 CE que contiene mandatos dirigidos geneacuteshyricamente a los poderes puacuteblicos en correspondencia con el caraacutecter social que se predica del Estado y de todas sus instituciones y niveles territoriales24
A pesar de la mejora y extensioacuten de la proteccioacuten deciacutea Adolfo JIMEacuteNEZ en 1989 en palabras que conservan plena actualidad que los sistemas puacuteblicos de proteccioacuten social se habiacutean de enfrentar a fenoacutemenos (crecientes hoy) de marginashycioacuten y desigualdad que provocan nuevas situaciones de necesidad que deben llevar consigo a un replanteamiento de los sistemas de proteccioacuten social y en concreto de la Seguridad Social ldquoen orden a la adopcioacuten de poliacuteticas y actuaciones concretas que logren su consolidacioacuten futura al tiempo que den respuesta a estas necesidadesrdquo25
24 RODRIacuteGUEZ-PINtildeERO B-F M ldquoLa proteccioacuten social de la dependenciardquo RL 23 2006 pp 109 y ss
25 En ldquoLos sistemas de Seguridad Social y las nuevas realidades socialesrdquo Ministerio deTrabajo 2002 p 373
41
Capiacutetulo III eL PACtO de tOLedO meJOR LA RefORmA que LA RuPtuRA
Rodolfo Martiacuten Villa Ministro del Gobierno (1975-1982) Acadeacutemico de la Real Academia de Ciencias Morales y Poliacuteticas
Cuando se reunioacute la ponencia que acordoacute finalmente el Pacto de Toledo yo ya disponiacutea de una muy dilatada vida poliacutetica que sin embargo no habiacutea discurrido por un tema tan esencial como las pensiones puacuteblicas que constituyen junto a la sanidad la educacioacuten y la discapacidad los cuatro pilares fundamentales del Estado de Bienshyestar que es el mejor fruto del consenso social espantildeol y europeo en el que vivimos
Como Ministro de la Gobernacioacuten colaboreacute no poco tras las elecciones de 1977 en la creacioacuten del Ministerio de Sanidad y Seguridad Social al que Gobernacioacuten ldquoaportabardquo las competencias e instalaciones de la muy antigua Direccioacuten General de Sanidad
Pasados algunos antildeos la iniciativa formulada en la Comisioacuten de presupuestos del Congreso de los Diputados para estudiar el reacutegimen de pensiones condujo a que el Presidente de dicha Comisioacuten cargo que en aquel momento yo desempentildeaba pasara a presidir los debates del Pacto de Toledo Alliacute tuve ocasioacuten de conocer a Adolfo Jimeacutenez y a su espleacutendido equipo de colaboradores
Volviacute a comprobar que existiacutean servidores puacuteblicos que con independencia de sus ideas y preferencias poliacuteticas saben estar a la altura de las circunstancias cuando surge una cuestioacuten esencial para los ciudadanos
Se me piden unas liacuteneas para contribuir al homenaje en este caso muy merecido a Adolfo Jimeacutenez y he de repetir casi en su integridad el resumen que hice en su
43
Rodolfo Martiacuten Villa
diacutea para contar lo que fue desde mi perspectiva el Pacto de Toledo El acuerdo fue posible por la colaboracioacuten de muchos maacutes hubiera sido imposible sin Adolfo Jimeacutenez de quien podriacutea decirse aquello de que nunca uno hizo tanto por todos
EL PACTO DE TOLEDO MEJOR LA REFORMA QUE LA RUPTURA
Los acuerdos alcanzados en el Pacto de Toledo vigentes en lo sustancial cuando se cumplen casi dos deacutecadas de su aprobacioacuten en las Cortes mostraron que una reforma bien hecha resulta maacutes viable y proporciona maacutes seguridad que una ruptura valores a preservar en un asunto tan sensible como el sistema de pensiones y a ese eacutexito contribuyoacute tanto la negociacioacuten responsable de los grupos parlamentarios como el buen asesoramiento que les prestaron los altos funcionarios ministeriales y en primer lugar Adolfo Jimeacutenez entonces secretario general de la Seguridad Social El documento que eacutel elaboroacute para la Comisioacuten de Presupuestos del Congreso fue el referente maacutes importante de los utilizados para el ldquoInforme de la Ponencia para el anaacutelisis de los problemas estructurales del Sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberaacuten acometerserdquo aprobado por el Pleno del Congreso el 12 de abril de 1995
Aquel debate consiguioacute un muy amplio acuerdo y sacoacute de la confrontacioacuten electoral un asunto sobre el que los ciudadanos prefieren que no haya contiendas poliacuteticas ni incertidumbres econoacutemicas porque afecta a uno de los pilares del Estado de bienestar que han contribuido a levantar y sostener y que esperan que les proteja La necesidad de responder con diligencia y eficacia ante un reto de gran magnitud por los millones de personas a las que afecta y la dimensioacuten del presupuesto de la Seguridad Social en las cuentas puacuteblicas daba de por siacute una gran trascendencia a la buacutesqueda de soluciones duraderas Pero ademaacutes generoacute gran poleacutemica la defensa de un cambio radical del sistema promovida por un sector neoliberal emergente El desmoronamiento de los regiacutemenes comunistas alentaba en aquellos momentos un cierto fundamentalismo liberal en la vida poliacutetica y econoacutemica Desde ese aacutembito se habiacutea alentado con cierto eco la opinioacuten de que se encontraban al borde de la bancarrota los sistemas puacuteblicos de pensiones de reparto es decir aquellos en los que los activos financian las pensiones Muchos empezaron a defender que esos sistemas debiacutean ser sustituidos por los de capitalizacioacuten en los que el partiacutecipe acumula durante su vida laboral el capital de su futura pensioacuten El modelo de esa posible transformacioacuten lo constituiacutea el sistema de Seguridad Social de Chile inspishyrado en las teoriacuteas neoliberales de la escuela de Chicago e implantado durante el reacutegimen autoritario
44
El Pacto de Toledo mejor la reforma que la ruptura
La disyuntiva que se planteaba no solo era de cariz teacutecnico sino de dimensioacuten poliacutetica entre otras cosas porque una de las opciones abriacutea unas expectativas de rentabilidades econoacutemicas muy importantes para el sector privado El ya pujante sistema financiero espantildeol podiacutea acariciar la oportunidad que supondriacutea la sustitucioacuten en Espantildea del sistema de reparto por el de capitalizacioacuten despueacutes de un comienzo poco prometedor de los Fondos de Pensiones Ademaacutes en las elecciones generales de 1993 el futuro de las pensiones habiacutea estado muy presente en la campantildea e incluso resultoacute crucial en el segundo de los debates televisados entre el presidente Felipe Gonzaacutelez y el candidato del PP Joseacute Mariacutea Aznar la confrontacioacuten de sus planteamientos sobre la pervivencia y suficiencia del sistema de pensiones
Todos esos elementos llevaron a que las fuerzas parlamentarias asumieran como una prioridad el estudio de las dificultades detectadas para la sostenibilidad de la Seguridad Social y designaran a representantes cualificados y con veteraniacutea poliacutetica para la ponencia de la Comisioacuten de Presupuestos que cumpliriacutea el encargo realizado por el Pleno del Congreso a propuesta de CiU el 15 de febrero de 1994 Se tratashyba de elaborar un informe en el que se analizaran los problemas estructurales del sistema de la Seguridad Social y se indicaran las principales reformas que deberiacutean acometerse en los antildeos siguientes para garantizar la viabilidad del sistema puacuteblico de pensiones y evitar un deacuteficit mayor en el Presupuesto del Estado Ese informe que debiacutea combinar diagnoacutestico y recomendaciones seriacutea remitido por las Cortes al Gobierno para su ejecucioacuten El encargo fue formulado en teacuterminos prudentes que soslayaron plantear abiertamente una disyuntiva entre el sistema de reparto y el de capitalizacioacuten y se cintildeoacute a indicar la conveniencia de que se perfilaran instrumentos de ldquocomplementariedadrdquo del sistema vigente
Al Gobierno no le entusiasmaba protagonizar un debate tan arriesgado y de tanto impacto social Acometer por su cuenta la reforma de la Seguridad Social expuesto en solitario a las criacuteticas de toda la oposicioacuten le habriacutea deparado desgaste poliacutetico y previsiblemente coste electoral Dantildeos que el PSOE no podiacutea permitir que se sumasen a los que por entonces ya le estaban causando otros graves y espinosos problemas La solucioacuten que escogioacute el Ejecutivo fue inteligente dejar en manos de las Cortes la formulacioacuten de las reformas necesarias Si se alcanzaba un acuerdo en esa liacutenea la adopcioacuten de medidas que pudieran resultar dolorosas contariacutea con respaldo y legitimidad parlamentaria y si no se lograse un pacto el Ejecutivo dispondriacutea de plena justificacioacuten para intervenir ante la inoperancia de la viacutea parlamentaria Los trabajos para elaborar el informe con el anaacutelisis y las proshypuestas para reformar la Seguridad Social fueron encomendados a la Comisioacuten de Presupuestos que siempre preside un miembro de la oposicioacuten que en aquellas fechas era yo
45
Rodolfo Martiacuten Villa
Calaron una serie de ideas baacutesicas y compartidas entre los miembros de la ponenshycia en el transcurso de las decenas de comparecencias de expertos desde mediados de marzo a finales de septiembre La esencial a mi juicio consistiacutea en que resultaba inviable la transformacioacuten del Sistema de Pensiones en un sistema de capitalizacioacuten El supuesto modelo chileno era inaplicable en Espantildea Ademaacutes en Chile habiacutea sido impuesto desde un reacutegimen autoritario mientras que en Espantildea regiacutean las reglas de la democracia y de otro porque la envergadura del sistema puacuteblico de pensiones chileno habiacutea sido en la democracia chilena notablemente inferior al espantildeol La transformacioacuten del sistema en Espantildea hubiera permitido que quienes comenzaban su vida laboral en 1995 iniciaran la capitalizacioacuten de sus futuras pensiones con las propias aportaciones y las de sus empleadores Pero los Presupuestos Generales del Estado tendriacutean que haber asumido sin cotizacioacuten alguna las pensiones de los ya jubilados y completar las capitalizaciones de aquellos que habiacutean iniciado su vida laboral en fechas anteriores La conclusioacuten acerca de la inviabilidad de la sustitucioacuten de un sistema por otro no impidioacute que se asumiera la conveniencia de complementar el sistema puacuteblico con mecanismos voluntarios de ahorro Ambas consideraciones no se plasmaron en ninguacuten documento ni fraguaron un acuerdo formal pero configuraron el marco de las reflexiones definitivas una vez que terminaron las comparecencias Para facilitar esas reflexiones y la buacutesqueda de puntos de acuerdo nos reunimos del 30 de enero al 2 de febrero en el Parador Nacional de Toledo a resguardo del ajetreo de los despachos y de las llamadas telefoacutenicas El grupo lo componiacuteamos parlamentarios de todo el espectro desde liberales a comunistas heterogeneidad que menciono para resaltar los esfuerzos realizados por todos para lograr el Pacto de Toledo
Como documento de trabajo utilizamos el redactado por el letrado de la comisioacuten pero recuerdo que sirvioacute de permanente texto de consulta el valioso informe aportado por Adolfo Jimeacutenez secretario general de la Seguridad Social Los paacuterrafos del inshyforme parlamentario con el diagnoacutestico de la situacioacuten y las recomendaciones fueron leiacutedos repasados y consensuados liacutenea a liacutenea En primer lugar se realizaba una descripcioacuten de la evolucioacuten del sistema de la Seguridad Social en la que la mayoriacutea incluimos la constatacioacuten de que habiacutea nacido antes de 1982 A continuacioacuten se estudiaban los sistemas europeos de Seguridad Social y se enunciaban las princishypales reformas acometidas en los paiacuteses de la Unioacuten Europea En la explicacioacuten de la financiacioacuten del sistema espantildeol se analizaban las cotizaciones sociales las aportaciones del Estado y los gastos de la Seguridad Social En el examen de los factores que podiacutean incidir en la financiacioacuten futura algunas consideraciones fueshyron ampliamente compartidas como por ejemplo el creciente envejecimiento de la poblacioacuten espantildeola y la necesidad de incrementar la tasa de ocupacioacuten para que
46
El Pacto de Toledo mejor la reforma que la ruptura
el sistema resultara viable En cambio otras requirieron mucha discusioacuten antes de ser aceptadas en particular la previsioacuten de que la contribucioacuten de los inmigrantes podiacutea ser un factor decisivo para sostener las pensiones Visto lo sucedido luego no estaacute de maacutes recordar lo que el Pacto de Toledo advirtioacute en aquel momento ldquoResulta muy difiacutecil elaborar predicciones sobre el nuacutemero futuro de trabajadores extranjeros afiliados al sistema porque entre otras razones ello depende de las condiciones del mercado de trabajo y del mantenimiento o reforma de la normativa vigente Hasta hoy lo uacutenico que cabe decir es que el nuacutemero de inmigrantes legales que entre 1981 y 1990 ha sido de 220000 personas no es excesivamente relevante para el futuro del sistema Sin embargo si la normativa cambiase si las cifras se alterasen sustancialmente estos hechos tendriacutean una repercusioacuten directa en la capacidad de financiacioacuten de la Seguridad Socialrdquo
El pronoacutestico se cumplioacute pero en aquellas fechas no gustoacute a algunos sectores A los que auguraban la inmediata crisis del sistema les pareciacutea ridiacuteculo pensar que el potencial de emigrantes pudiera llegar a ser un factor decisivo en el futuro inmediato
Las liacuteneas de actuacioacuten recomendadas y las reformas propuestas partieron de una conclusioacuten baacutesica compartida por los representantes parlamentarios aunque no quedara expliacutecita en su informe continuemos con el sistema de Seguridad Social pero con reformas que necesita para ayudar a su pervivencia Asiacute contaron con amplio respaldo las propuestas de separacioacuten y clarificacioacuten de las fuentes de financiacioacuten la constitucioacuten de reservas y la mejora de los mecanismos de recaudacioacuten y de lucha contra la economiacutea irregular Tuve la sensacioacuten de que si bien un nuacutemero consideshyrable de ponentes valoraba la idea de la unificacioacuten del sistema y la desaparicioacuten de los regiacutemenes especiales las llamadas a las sedes de los grupos parlamentarios tuvieron como resultado una respuesta que recomendaba cautela comprensible en un asunto de esa trascendencia
La propuesta definitiva de la ponencia consistioacute en recomendar que continuara el proceso de unificacioacuten con una reduccioacuten gradual de los regiacutemenes existentes y una progresiva homogeneizacioacuten del sistema puacuteblico de pensiones de manera que a medio o largo plazo todos los asalariados quedaran encuadrados o bien en el reacutegimen de trabajadores por cuenta ajena o en el de trabajadores por cuenta propia contemplando no obstante las peculiaridades especiacuteficas y objetivas de los colectivos encuadrados en los sectores mariacutetimo-pesquero y de la mineriacutea del carboacuten asiacute como de los trabajadores eventuales del campo
El Pacto de Toledo recibioacute una acogida positiva en cuanto que significaba que los grupos parlamentarios sellaban un acuerdo para preservar la sostenibilidad de la Seguridad Social pero enseguida llegaron las criacuteticas de los sectores que reproshy
47
Rodolfo Martiacuten Villa
chaban a la ponencia parlamentaria haber desperdiciado la ocasioacuten de modificar sustancialmente el sistema visto desde la aspiracioacuten de implantar el modelo de capitalizacioacuten En las varias ocasiones que me tocoacute polemizar con los defensores de esa transformacioacuten inspirada en el ejemplo chileno defendiacute con toda conviccioacuten la conclusioacuten a la que llegamos en la ponencia en Espantildea era inviable la sustitucioacuten del sistema de reparto Tanto por la fractura que generariacutea la divisioacuten entre partidarios y detractores como por el inmenso volumen de recursos que seriacutea necesario destinar a esa transformacioacuten
El transcurso del tiempo ha demostrado la eficacia del Pacto de Toledo tanto por la sensatez de las recomendaciones realizadas cuya utilidad se ha visto al aplicarlas como por la credibilidad del Parlamento en cuanto institucioacuten capaz de ofrecer soluciones que requieren amplios acuerdos Los representantes de los ciushydadanos supieron definir y proteger el intereacutes general Y el Pacto de Toledo es hoy generalmente recordado mucho maacutes como un buen punto de partida que como una ocasioacuten desaprovechada
48
Capiacutetulo Iv LA COnCeRtACIOacuten sOCIAL COmO meCAnIsmO deLeGItImACIOacuten deL sIstemA de seGuRIdAd sOCIAL
Marcos Pentildea Presidente del Consejo Econoacutemico y Social de Espantildea (CES)
1 LEGITIMACIOacuteN Y DEMOCRACIA DELIBERATIVA EN TIEMPOS DE CRISIS
bull De los tres elementos a los que hace referencia el tiacutetulo de este trabajo Conshycertacioacuten Social Seguridad Social y Legitimacioacuten los dos primeros aisladashymente o en conjuncioacuten estaacuten muy presentes en los anaacutelisis socioeconoacutemicos El uacuteltimo ejemplo de esta relacioacuten entre Concertacioacuten y Seguridad Social seriacutea la uacuteltima reforma del sistema de pensiones plasmada en la Ley 232013 de 23 de diciembre de 2012 cuya elaboracioacuten se cerroacute sin acuerdo entre los interlocutores sociales y el Gobierno y esta falta de acuerdo social reprodujo anteriores debates sobre la relacioacuten entre concertacioacuten social y regulacioacuten social que se pueden incluso expresar haciendo referencia a un eventual conflicto entre concertacioacuten o consenso y autonomiacutea de los poderes ejecutivo y legislativo En estos debates los argumentos que priorizan la capacidad legislativa de Gobierno y Parlamento se basan fundamentalmente en la resshyponsabilidad de los oacuterganos del poder poliacutetico con el conjunto de la ciudadaniacutea respecto de temas que afectan al intereacutes general Frente a ellos aparecen los argumentos centrados en la implicacioacuten de las instituciones de la sociedad civil en la gobernanza poliacutetica precisamente como factor de legitimacioacuten de eacutesta
Vemos asiacute que junto a elementos claacutesicos del aacutembito sociolaboral referidos a la concertacioacuten sobre los sistemas de proteccioacuten social y en particular sobre
49
Marcos Pentildea
su reforma aparece un elemento la legitimacioacuten tiacutepico de la teoriacutea poliacutetica La ciencia poliacutetica se ha ocupado con frecuencia de las razones de la legitimacioacuten del poder empezando por las formulaciones claacutesicas de Locke basadas en la legitimidad derivada del contrato social por el que los ciudadanos constituyen el Estado y le hacen entrega de sus poderes individuales o de Weber para quien la dominacioacuten que ejerce el Estado como probabilidad de encontrar obediencia a sus mandatos tiene en las democracias modernas una legitimidad de caraacutecterracional Eacutesta se basa en la creencia de los ciudadanos en la legalidad del orshydenamiento establecido y del derecho a ordenar de quien ejerce el poder seguacuten ese ordenamiento Y otro elemento de estos planteamientos weberianos es la idea de representacioacuten el hecho de que la accioacuten de determinados miembros de una organizacioacuten los representantes se imputa a los restantes miembros de eacutesta y es considerada por estos como legiacutetima y vinculante
Probablemente la construccioacuten de la legitimidad maacutes tiacutepica del siglo xx es la de la democracia participativa o deliberativa Para Habermas el reconocimiento de un orden poliacutetico se relaciona con una racionalidad procedimental que tiene que ver fundamentalmente con la calidad de la vida puacuteblica con la participashycioacuten de los interesados en la deliberacioacuten para las tomas de decisioacuten Y como subraya Joaquiacuten Abellaacuten la democracia deliberativa pide junto a la ampliacioacuten de la participacioacuten poliacutetica derechos sociales que permitan una real igualdad de oportunidades de los ciudadanos para deliberar y decidir sobre los asuntos puacuteblicos Por decirlo sinteacuteticamente una buacutesqueda conjunta de la libertad y la solidaridad Y como para Habermas en la sociedad moderna la comunicacioacuten es un elemento clave el discurso como representacioacuten del poder comunicativo cobra gran relieve Mejor dicho los discursos porque en la democracia delibeshyrativa coexisten el discurso pragmaacutetico en el que se negocia sobre intereses con estrategias racionales que pueden facilitar los compromisos y el discurso eacutetico-poliacutetico para ponerse de acuerdo sobre fines y valores
Al margen de que estas ideas generales sobre democracia representacioacuten y legitimacioacuten ayudan a entender el marco social y poliacutetico en el que pueden insertarse cuestiones como la configuracioacuten de los sistemas de proteccioacuten social o el papel de los agentes sociales no es difiacutecil encontrar tambieacuten en ellas elementos que nos remiten maacutes directamente al anaacutelisis de estas cuesshytiones Elementos o teacuterminos como deliberacioacuten participacioacuten negociacioacuten o compromiso entran en cualquier definicioacuten de la concertacioacuten social y tambieacuten lo hariacutean la idea de representacioacuten o representatividad para determinar los protagonistas de esta concertacioacuten o la nocioacuten de intereses como articuladora de la accioacuten representativa Por otro lado la referencia a los derechos sociales
50
La concertacioacuten social como mecanismo de legitimacioacuten del sistema de Seguridad Social
como elementos favorecedores de la igualdad real aparece tambieacuten cuando pensamos en los fines de los sistemas de proteccioacuten social
bull No parece casual que en estos tiempos de crisis la idea de legitimacioacuten se refiera no solo al poder poliacutetico sino a la poliacutetica como tal Schmitter precisashymente uno de los maacuteximos teoacutericos de la concertacioacuten social nos recordaba hace poco que la legitimacioacuten suele ser protagonista de los anaacutelisis poliacuteticos cuando se aprecian carencias en ella Con distintas denominaciones que suelen incluir con diferentes combinaciones los teacuterminos crisis y representatividad el asunto (maacutes bien el problema) de la legitimacioacuten aparece cuando se habla de la democracia parlamentaria del proyecto poliacutetico europeo y tambieacuten del diaacutelogo social y sus protagonistas los interlocutores sociales
Sin duda que existen razones suficientes para que la presente crisis econoacuteshymica y sus contagios en los terrenos poliacutetico e institucional hagan reflexionar sobre la legitimacioacuten de los sistemas basados en la representatividad electoral Y razones similares apareceriacutean cuando se plantea el repensar las foacutermulas de sostenibilidad de los sistemas de proteccioacuten social
Respecto de la representatividad electoral ademaacutes de los muy elementales razonamientos sobre la supremaciacutea democraacutetica de las foacutermulas basadas en el sufragio universal y secreto convendriacutea subrayar que se trata de un tipo de representatividad predicable de los sistemas poliacuteticos y tambieacuten de la represenshytatividad de los interlocutores sociales Esta representatividad estaacute ampliamente comprobada en las elecciones de representantes de los trabajadores en las empresas con resultados que concentran fuertemente la representatividad en las dos grandes organizaciones sindicales y en la generalizada afiliacioacuten de las empresas a las organizaciones sectoriales y territoriales que a su vez se asocian en las confederaciones empresariales
Por eso cuando la reflexioacuten sobre la representatividad llega a su cuestioshynamiento conviene ser prudentes y no olvidar por ejemplo que un teacutermino de uso tan general en la actualidad como ldquoclase poliacuteticardquo utilizado habitualmente para expresar el alejamiento de la representatividad de quienes la tienen con base electoral fue acuntildeado por uno de los grandes teoacutericos de la ciencia poliacutetica fascista Gaetano Mosca Como tampoco hay que olvidar que entre las retoacutericas de la intransigencia propias del pensamiento conservador de las que habla Hirschman se encuentran las tesis de la perversidad del Estado benefactor que altera no solo el funcionamiento de los mercados si no la libertad y la democracia
51
Marcos Pentildea
Pero en todo caso parece claro que la crisis poliacutetica e institucional reclama unas mayores dosis de legitimacioacuten institucional al igual que la crisis econoacutemica hace necesario intensificar la reflexioacuten sobre el futuro de los sistemas de proshyteccioacuten social En el aacutembito de estas teoriacuteas sobre la democracia participativa o deliberativa (podriacuteamos decir de la democracia participativa por deliberativa) podemos encontrar la conexioacuten para hablar de legitimacioacuten de un elemento del sistema institucional de tanto relieve en los Estados de Bienestar como es el Sistema de Seguridad Social Para hablar de legitimacioacuten del sistema a traveacutes de la concertacioacuten social como participacioacuten de los interlocutores sociales en la configuracioacuten de este sistema y para hablar de legitimacioacuten de estos intershylocutores y de los poderes puacuteblicos a traveacutes de esta participacioacuten
bull Afortunadamente el estudio del papel de la concertacioacuten social como mecashynismo de legitimacioacuten del Sistema de Seguridad Social se puede efectuar en Espantildea desde bases empiacutericas por la experiencia de concertacioacuten sobre este tema Y aunque esto no suponga en siacute mismo una valoracioacuten positiva ni mucho menos negativa de estos procesos de concertacioacuten siacute tiene algo de claramente positivo en el plano analiacutetico No parece exagerado decir que estamos abrumados por informes debates tesis o tertulias en las que se opina sobre las ventajas e inconvenientes de la concertacioacuten social y sobre las reformas necesarias del Sistema de Seguridad Social Y tampoco parece exagerado decir que en todos estos aacutembitos de opinioacuten la prevalencia de las teoriacuteas y tambieacuten de la prediccioacuten de los hechos futuros es considerable No vendriacutea mal entonces profundizar algo en el anaacutelisis de lo que hasta ahora se ha hecho en materia de reformas de la Seguridad Social y del papel que en esta cuestioacuten ha jugado la concertacioacuten
2 REFORMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y CONCERTACIOacuteN
bull De manera forzosamente esquemaacutetica podriacuteamos decir que las reformas de la Seguridad Social comenzaron en 1985 con la ampliacioacuten de los periodos de carencia y de coacutemputo de las bases de cotizacioacuten a efectos de pensiones siguieron con las reformas post huelga general del 14-D de 1988 en torno a la revalorizacioacuten automaacutetica de pensiones y alcanzaron un momento muy significativo en 1995 con el acuerdo poliacutetico del Pacto de Toledo y su reflejo en el diaacutelogo social en 1996 Estos uacuteltimos acuerdos tuvieron un contenido que podriacuteamos llamar cuantitativo de ampliacioacuten del periodo de caacutelculo para las pensiones y cualitativo de crear un marco poliacutetico en el aacutembito parlamentario favorecedor del consenso en reformas sucesivas
52
La concertacioacuten social como mecanismo de legitimacioacuten del sistema de Seguridad Social
Tras el Pacto de Toledo el siguiente movimiento reformista se dio en 2001 tambieacuten en la liacutenea de ampliacioacuten de los periodos de caacutelculo seguido en 2006 por reformas centradas en la jubilacioacuten anticipada y la prolongacioacuten de la vida activa En 2011 la reforma se centroacute en el paso a los 67 antildeos como edad legal de jubilacioacuten Y la uacuteltima reforma a finales de 2012 introdujo el factor de sostenibilidad como elemento de determinacioacuten de la pensioacuten inicial tomando como referencia las expectativas de vida y cambioacute el referente para la revalorizacioacuten con una foacutermula en la que las perspectivas econoacutemicas del Sistema de Seguridad Social tienen un papel fundamental frente a las anteshyriores foacutermulas de indexacioacuten por la evolucioacuten de los precios
Se puede decir que el momento simboacutelico por excelencia de la relacioacuten entre concertacioacuten social y reforma de la Seguridad Social llegoacute a mediados de los noventa con el doble acuerdo poliacutetico y de los agentes sociales en torno a estas reformas Con anterioridad el desacuerdo sindical marcoacute el inicio en 1985 del camino de reformas centradas en la relacioacuten entre pensiones y periodos cotizados Con posterioridad al Pacto de Toledo se han sucedido el acuerdo de 2011 y el desacuerdo de 2013 respecto de reformas en temas clave como la edad de jubilacioacuten y las foacutermulas de cuantificacioacuten de las pensiones En el resto de reformas el acuerdo social y tambieacuten poliacutetico ha sido la liacutenea predominante Se podriacutea decir en resumen que el Sistema de Seguridad Soshycial ha estado sometido a un proceso de reformas de considerable intensidad en sus contenidos y tambieacuten en los tiempos de su realizacioacuten Por otro lado teniendo en cuenta precisamente esta intensidad reformista se podriacutea decir que el grado de consenso social en torno a ella ha sido bastante apreciable Detengaacutemonos ahora en algunas referencias que pueden ayudar a contextuashylizar esta evolucioacuten
bull La primera seriacutea que en este periodo indudablemente marcado por la crisis iniciashyda en 2007 los procesos de reforma de la Seguridad Social maacutes concretamente de las pensiones se han producido praacutecticamente en todo el aacutembito europeo con resultados desiguales por paiacuteses y por temas en cuanto al respaldo de estas reformas por el diaacutelogo social En los anaacutelisis comparados de esta situashycioacuten como los llevados a cabo por la OIT o por la Fundacioacuten Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y Trabajo aparecen dos rasgos comunes la incidencia de un factor estructural como el envejecimiento de la poblacioacuten y el condicionante de la sostenibilidad financiera de la proteccioacuten social en contextos marcados por crisis del empleo productoras de crisis de ingresos por cuotas y por procesos de fuerte consolidacioacuten fiscal con urgencias en la adopcioacuten de medidas de contencioacuten del gasto puacuteblico para reducir el deacuteficit
53
Marcos Pentildea
En conjunto este no es buen escenario para los acuerdos sociales Tanto la intensidad de las medidas de reforma como la urgencia en su puesta en praacutecshytica no son factores favorecedores del clima apropiado para el diaacutelogo social y han prevalecido sobre la dimensioacuten positiva para este diaacutelogo relacionada precisamente con la legitimacioacuten de las decisiones poliacuteticas
La segunda referencia para valorar la experiencia espantildeola se relacionariacutea con que frente a la idea general de que las reformas constituyen un cambio de una estructura o modelo previamente consolidado en el caso espantildeol las reformas se han producido en gran medida en paralelo a la construccioacuten del propio modelo de Seguridad Social Elementos estructurales en la consolidashycioacuten de los sistemas de proteccioacuten social como la definicioacuten de sus fuentes de financiacioacuten dentro del binomio CuotasmdashPresupuestos la universalizacioacuten de la asistencia sanitaria la generalizacioacuten de las pensiones de jubilacioacuten (incluida su vertiente no contributiva) y la fijacioacuten de sus cuantiacuteas en niveles relacionados con la evolucioacuten de precios y salarios se han ido definiendo a la vez que se produciacutean reformas vinculadas especialmente a los efectos del cambio demograacutefico
La tercera referencia ya centrada en la concertacioacuten en torno a las reformas seriacutea la de que esta concertacioacuten ha sido social y tambieacuten poliacutetica No han sido sus protagonistas solo los interlocutores sociales en su aacutembito bipartito ni estos interlocutores sociales y el Gobierno en el aacutembito tripartito El Poder Legislativo en definitiva el conjunto de los sujetos poliacuteticos y no solo el que ejerce funciones de Gobierno han sido tambieacuten protagonistas de esta concershytacioacuten en el marco del Pacto de Toledo
Seriacutea bueno recordar ahora alguna de las objeciones claacutesicas respecto del diaacutelogo social como la de su eventual interferencia con el aacutembito maacutes espeshyciacutefico de la representacioacuten democraacutetica de base electiva Seriacutea bueno hacerlo para ayudar a entender las dificultades que sin duda surgen en la buacutesqueda de consensos sociales y poliacuteticos en torno a un tema como la reforma de los Sisshytemas de Seguridad Social y maacutes concretamente las pensiones Pero tambieacuten para mostrar como las objeciones teoacutericas que pueden expresar praacutecticamente una lucha de poderes pueden ser superadas con una praacutectica de cooperacioacuten que podriacuteamos calificar literalmente de institucional Una cooperacioacuten basada en criterios poliacuteticos de dar prioridad a los intereses generales sobre los partidistas y en criterios asimismo poliacuteticos de considerar que los intereses especiacuteficos de los diferentes agentes poliacuteticos pueden verse satisfechos cuando estos aparecen en la escena poliacutetica como sujetos cooperativos
54
La concertacioacuten social como mecanismo de legitimacioacuten del sistema de Seguridad Social
La cuarta referencia nos llevariacutea a volver al tema de la legitimacioacuten ahora con una visioacuten amplia que podriacuteamos calificar nuevamente de institucional Legitimacioacuten del Sistema de Seguridad Social de sus gestores y de sus resshyponsables poliacuteticos Y tambieacuten de forma maacutes amplia del conjunto de sujetos de los aacutembitos sociales econoacutemicos y poliacuteticos que por participar en un aacutembito tan institucional como es el de la Seguridad Social tienen tambieacuten la consideracioacuten de sujetos institucionales Una legitimacioacuten por uacuteltimo de la concertacioacuten social como aacutembito apropiado para tratar en eacutel las reformas de la Seguridad Social
Y en este caso el teacutermino legitimacioacuten no tiene solo que ver con esta dimensioacuten que hasta ahora hemos manejado de justificacioacuten del ejercicio del poder en cualquiera de las modalidades con las que el poder puede ejercitarse en las sociedades modernas Tiene que ver tambieacuten con la dimensioacuten de la legitimacioacuten que se vincula con la representatividad con la legitimacioacuten para el diaacutelogo social no se relacione con esta representatividad
3 LA LEGITIMACIOacuteN DEL DIAacuteLOGO SOCIAL PARA LA REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
bull Para empezar algunas consideraciones sobre los sujetos de las reformas en materia de seguridad social y la legitimacioacuten de los sujetos poliacuteticos Poder Ejecutivo y Poder Legislativo Cuando hablamos del Sistema de Seguridad Social incluso si nos referimos solo a las pensiones estamos hablando de un tema de suma importancia desde la perspectiva de los intereses y de los derechos de los ciudadanos Importante en el plano cuantitativo por el elevado y creciente nuacutemero de personas que forman el colectivo de pensioshynistas importante tambieacuten en el plano cualitativo por la relacioacuten entre sisteshymas de proteccioacuten social y efectividad de derechos baacutesicos de ciudadaniacutea desde la proteccioacuten de la salud a la garantiacutea de unas condiciones de vida dignas Y el tema es tambieacuten de relieve desde la perspectiva del funcionashymiento de las instituciones puacuteblicas aunque solo fuese por el importante y tambieacuten creciente volumen de recursos puacuteblicos que movilizan los sistemas de proteccioacuten social
Cualquiera de estas dimensiones de los sistemas de proteccioacuten social jusshytificariacutean la actuacioacuten de los agentes poliacuteticos respecto de ellos y afectariacutean tambieacuten a su legitimacioacuten en las distintas acepciones del teacutermino a las que heshymos hecho referencia Legitimacioacuten de la actuacioacuten poliacutetica como expresioacuten de la legitimidad de actuar en este tema por quienes tienen la maacutexima legitimidad
55
Marcos Pentildea
posible en democracia la derivada de los procesos electorales Legitimacioacuten en el sentido de que un papel activo de los agentes poliacuteticos en el aacutembito de la Seguridad Social puede reforzar la credibilidad ante los ciudadanos de estos agentes Y estas dos dimensiones de la legitimacioacuten llevariacutean a que eacutesta tuviese a la vez un sentido de poder de capacidad de actuacioacuten y un sentido de responsabilidad de necesidad de actuar para cumplir con el papel de tutela del intereacutes general propio del poder poliacutetico
Pero en ninguacuten caso esta reafirmacioacuten de poder y responsabilidad de los agentes poliacuteticos resulta incompatible con la capacidad de actuacioacuten de los agentes sociales en materia de proteccioacuten social con sus consiguientes efectos en cuanto a posibilidad y tambieacuten conveniencia de dar entrada a la reforma de los sistemas de Seguridad Social en los terrenos de la concershytacioacuten social
bull Existen razones para decir que bastantes caracteriacutesticas de los interlocutores sociales y de la concertacioacuten social influyen en potenciar su legitimacioacuten para actuar en este tema Y no negamos que estas consideraciones tienen un sentido de reivindicacioacuten de esta legitimacioacuten Una reivindicacioacuten que se produce en estos tiempos en que el debate sobre la democracia participativa estaacute llevando a cuestionar demasiadas cosas a la vez desde la vigencia de las foacutermulas que podriacuteamos llamar tradicionales de democracia representativa hasta el papel de los interlocutores sociales maacutes vinculados a la actividad econoacutemica y laboral los sindicatos y organizaciones empresariales
Los sindicatos y las organizaciones empresariales tienen una clara dimensioacuten de representacioacuten de intereses de los colectivos sociales que agrupan y son ademaacutes representativos legiacutetimamente representativos en la medida en que son procedimientos electorales y asociativos los que fundan su representativishydad En este sentido las organizaciones maacutes representativas de trabajadores y empresarios seriacutean sujetos representativos de la sociedad civil con una legitimacioacuten de base democraacutetica y de ahiacute lo ajustado de su caracterizacioacuten como interlocutores sociales
Pero ademaacutes sindicatos y asociaciones empresariales son sujetos de la actividad econoacutemica a traveacutes de la cual la sociedad se dota de los bienes y servicios que hacen viable la vida social y a traveacutes de la cual se genera la actividad el empleo que es base de la insercioacuten en la vida social En este sentido las organizaciones maacutes representativas de trabajadores y empresarios toman decisiones que inciden en la vida econoacutemica y con ello en la vida social y son asiacute literalmente agentes econoacutemicos y sociales
56
La concertacioacuten social como mecanismo de legitimacioacuten del sistema de Seguridad Social
No se trata de entrar en debates acerca de quien representa maacutes y mejor a la sociedad civil pero estaacute claro que las organizaciones sindicales y empresashyriales tienen un perfil especiacutefico hecho de actuacioacuten representativa con base representativa y de accioacuten econoacutemica y social que las situacutea en un terreno en el que pueden converger la cohesioacuten social y la eficiencia econoacutemica Y esto sin duda debe influir en legitimar su participacioacuten en la vida puacuteblica concretashymente a traveacutes de los procesos de concertacioacuten social
bull Especiacuteficamente en el caso de la Seguridad Social la legitimacioacuten de los intershylocutores sociales para participar en sus procesos de reforma estaacute justificada en gran medida por la conexioacuten de los sistemas de seguridad social con el empleo las condiciones de trabajo y la actividad empresarial Si pensamos en el contenido de las prestaciones de la Seguridad Social deberiacuteamos recordar las claacutesicas definiciones de eacutestas como elementos de sustitucioacuten de las rentas de trabajo en casos como la enfermedad el desempleo o el cese definitivo de la actividad laboral con lo que la conexioacuten con la trayectoria laboral parece evidente
Esta referencia a las rentas de trabajo nos lleva tambieacuten al terreno de la financiacioacuten de sistemas de proteccioacuten social como el espantildeol de base conshytributiva a partir de cuotas abonadas por empresarios y trabajadores y cuya cuantiacutea se define en funcioacuten de los niveles salariales siendo tambieacuten estos niveles el referente que determina la cuantiacutea de las prestaciones Y no se olvide que se trata de un sistema de reparto en el que quienes ahora trabajan y dan trabajo reciben y pagan salarios cotizan a partir de ellos financian los pagos a los pensionistas que antes fueron trabajadores Parece claro que quienes representan a empresarios y trabajadores como financiadores y beneficiarios del sistema deben tener un papel relevante en la configuracioacuten del mismo
Maacutes allaacute de estas caracteriacutesticas que podriacuteamos denominar estructurales de los sistemas de seguridad social la evolucioacuten de estos estaacute influida en gran medida por cuestiones relacionadas con el aacutembito laboral El gran tema que marca las reformas del sistema de pensiones el envejecimiento de la poblacioacuten lleva a la cuestioacuten de la prolongacioacuten de la edad de jubilacioacuten como mecanismo de contencioacuten del coste de las pensiones y hablar de esta prolongacioacuten es hablar de prolongacioacuten de la vida laboral Y cuando se entra en esta cuestioacuten se observa que no se trata solo de un ajuste en las edades legales de jubilacioacuten porque las edades reales han experimentado un proceso de anticipacioacuten que pone de relieve la existencia de mecanismos en el mercado de trabajo que desincentivan la permanencia de los trabajoderes en edades
57
Marcos Pentildea
proacuteximas a la de jubilacioacuten legal Estamos pues en el terreno del empleo y de las condiciones de trabajo y con ello en el terreno de los interlocutores sociales y la negociacioacuten colectiva Y estamos tambieacuten en el terreno de las poliacuteticas de empleo en lo que estas tienen de buacutesqueda del incremento de las tasas de actividad
Si hablamos de empleo en esta perspectiva de la edad de jubilacioacuten tamshybieacuten deberemos hacerlo cuando se plantea otra de las grandes cuestiones de los sistemas de proteccioacuten social la de su financiacioacuten en condiciones de estabilidad financiera Como consecuencia del proceso de envejecimiento pero tambieacuten relacionado con las transformaciones en el empleo surge el problema de la obtencioacuten de ingresos para un nivel creciente de gastos del sistema Un problema que tiene una clara dimensioacuten de niveles de empleo de niveles de cotizantes y que se relaciona tambieacuten con asuntos tan relevantes como el empleo juvenil o las tasas de actividad femeninas Y un problema que tiene tambieacuten una dimensioacuten no solo de cotizantes si no de cuotas si pensamos en los niveles salariales correspondientes a vidas laborales que se apartan de los paraacutemetros de continuidad propios de las etapas anteriores a las transformaciones que desde hace al menos 20 antildeos estaacute experimentando el empleo Y esto por no hablar ya de los niveles salariales que especialmente a partir de la crisis de 2007 experimentan descensos que se reflejan a su vez en descensos en la participacioacuten de las rentas de trabajo con efectos en el consumo y en la actividad empresarial Empleo salario y en relacioacuten con ellos productividad son temas tiacutepicamente laborales que condicionan la financiacioacuten de los sistemas de proteccioacuten social
Y junto a estos ejemplos relacionados con las cuotas como elementos de financiacioacuten del sistema tambieacuten encontraremos ejemplos de valoracioacuten de las cotizaciones sociales como elementos que pueden incidir en el empleo Aquiacute ya no se trata de valorar como influyen el empleo y las condiciones de trabajo en los ingresos del sistema sino en considerar como la forma mediante la que se configuran estos ingresos puede incidir en el empleo Hablamos de la cuestioacuten de hasta queacute punto costes del factor trabajo como las cotizaciones sociales pueden incidir en las decisiones empresariales de contratacioacuten Una cuestioacuten que lleva a reexaminar los sistemas de financiacioacuten de la proteccioacuten social y su incidencia en el empleo y que nos situacutea nuevamente en terrenos propios de los agentes sociales
Finalmente el tema de la articulacioacuten entre sistemas puacuteblicos de pensiones y sistemas complementarios o profesionales establecidos habitualmente a traveacutes
58
La concertacioacuten social como mecanismo de legitimacioacuten del sistema de Seguridad Social
de la negociacioacuten colectiva nos muestra otra dimensioacuten de la relacioacuten de los interlocutores sociales con la evolucioacuten de los sistemas de proteccioacuten social
4 LA LEGITIMACIOacuteN DE LAS REFORMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL A TRAVEacuteS DEL DIAacuteLOGO SOCIAL
bull Si revisamos lo dicho hasta ahora sobre la democracia participativa y deliberashytiva papel de los sistemas de proteccioacuten social trayectoria de la concertacioacuten en materia de seguridad social crisis institucional que la crisis econoacutemica abrioacute y alguna de las medidas anticrisis ayudoacute a agrandar o legitimacioacuten de los agentes sociales para participar en las decisiones sobre el Sistema de Seguridad Social parece clara una conclusioacuten el diaacutelogo social puede ser un elemento positivo para la legitimacioacuten de las reformas de la Seguridad Social Los interlocutores sociales por su doble condicioacuten de sujetos representativos y agentes econoacutemicos estaacuten legitimados para participar en las reformas de la Seguridad Social Ademaacutes esta participacioacuten puede tambieacuten reforzar su legitimacioacuten
Estas conclusiones se veriacutean apoyadas por la evidencia empiacuterica de que a traveacutes de la concertacioacuten social han sido posibles en Espantildea reformas que sin modificar los elementos baacutesicos de definicioacuten del sistema dentro de los paraacutemetros de eacuteste han entrado en sus temas criacuteticos
Debe quedar claro que estas afirmaciones sobre el papel del diaacutelogo social en las reformas de la Seguridad Social son compatibles con el reconocimiento de la legitimacioacuten poliacutetica de las reformas producidas en este aacutembito poliacutetico La cuestioacuten no es plantear una pugna entre legitimaciones poliacuteticas y sociales sino plantear coacutemo pueden reforzarse mutuamente ambas legitimaciones en el contexto de las democracias participativas Puede darse un encadenamiento que podriacuteamos calificar de virtuoso entre legitimaciones de los agentes sociashyles y de la concertacioacuten social de las reformas de la Seguridad Social y de los poderes puacuteblicos En la medida en que las reformas viacutea consenso obtienen un plus de legitimacioacuten esta a su vez reforzariacutea la legitimacioacuten de todos los sujetos que participan en ellas Y ese encadenamiento de legitimaciones nos situariacutea claramente en ese terreno de la democracia participativa en el que se iniciaron estas reflexiones
bull Por eso a partir de la argumentacioacuten sobre las bases teoacutericas de la legitimacioacuten por el diaacutelogo social de los sistemas de seguridad social y de la descripcioacuten de la realidad de este tipo de diaacutelogo social en nuestro paiacutes convendriacutea hashy
59
Marcos Pentildea
cer el esfuerzo de valorar las posibilidades y las condiciones para que esta legitimacioacuten se haga efectiva La valoracioacuten del grado de satisfaccioacuten de los intereses representados por agentes sociales y gobiernos en los procesos de concertacioacuten es un elemento clave para entrar en el terreno de las inevitables cesiones y contraprestaciones que acompantildean al diaacutelogo social Y en ese terreno tan importantes pueden ser los caacutelculos de resultados que cada uno de los actores realicen como los maacutergenes de maniobra de los que cada uno disponga
Para esta tarea puede ser uacutetil acudir a los anaacutelisis del diaacutelogo social que aplican en este aacutembito ideas maacutes generales acerca de los procesos de negoshyciacioacuten en los que es frecuente encontrar referencias al poder de los sujetos negociadores Al poder que con caraacutecter general pueden tener interlocutores sociales y gobiernos en los aacutembitos poliacuteticos y sociales y al concreto poder negociador del que pueden disponer en unas determinadas circunstancias soshycioeconoacutemicas y poliacuteticas
A partir de ahiacute cuando se estudian las posibilidades de eacutexito de la concershytacioacuten social aparecen varios planteamientos o hipoacutetesis Una seriacutea la hipoacutetesis funcionalista que relaciona el eacutexito del diaacutelogo social con las necesidades de los sistemas socioeconoacutemicos y poliacuteticos de encontrar soluciones a probleshymas no abordables desde otros planteamientos Junto a eacutestas las hipoacutetesis calificadas de utilitarias se fijan no solo en los resultados concretos o directos de los procesos de negociacioacuten sino en otros efectos que por calificarse de ldquointangiblesrdquo no pierden una considerable importancia la paz social la creashycioacuten de un clima de confianza o la adquisicioacuten por los interlocutores sociales de un mayor grado de autonomiacutea Y muy vinculado a esta uacuteltima dimensioacuten apareceriacutea el resultado de legitimacioacuten de los protagonistas de los acuerdos en funcioacuten del eacutexito de los mismos
En el terreno de las justificaciones de la concertacioacuten social como factor de resolucioacuten de problemas no parece exagerado decir que la crisis econoacutemica y su contagio poliacutetico no han situado precisamente a la concertacioacuten social en la agenda poliacutetica como un elemento prioritario Sin necesidad de entrar en anaacutelisis ideoloacutegicos de modelos de sistemas de proteccioacuten social obsershyvamos una diversidad de factores que influyen en esta situacioacuten La peacuterdida de margen de maniobra en los Estados para adoptar medidas con incidencia real en una economiacutea internacionalizada o la urgencia con la que se plantea la ejecucioacuten de las medidas de consolidacioacuten fiscal y las reformas como la de las pensiones que se supone deben acompantildearlas dejan escaso margen
60
La concertacioacuten social como mecanismo de legitimacioacuten del sistema de Seguridad Social
para elementos de contraprestacioacuten en las negociaciones desplazando asiacute a la concertacioacuten en su dimensioacuten de planteamiento oacuteptimo para la solucioacuten de problemas
Habriacutea que pensar entonces en otras utilidades de la concertacioacuten como las que aparecen desde la perspectiva de la legitimacioacuten De la legitimacioacuten del Sistema de Seguridad Social y de sus reformas y tambieacuten de los protashygonistas de eacutestas
Recordemos las referencias ya hechas a los problemas de legitimacioacuten que encuentran los poderes poliacuteticos nacionales y tambieacuten europeos como consecuencia de la aparicioacuten de la crisis y del tipo de medidas anticrisis adoptadas La combinacioacuten de la percepcioacuten de la crisis por la ciudadaniacutea como resultado de un desbordamiento del poder poliacutetico por los poderes econoacutemicos y de la percepcioacuten de las medidas anticrisis como ruptura de los contratos electorales ha llevado a esta crisis de legitimacioacuten Pues bien en la medida en que las reformas sean fruto de acuerdos sociales la brecha entre ciudadaniacutea y poder poliacutetico podraacute irse rellenando con mayores dosis de legitimacioacuten Pero para eso habriacutea que aliviar el problema de los maacutergenes de la negociacioacuten de la estrechez del terreno en que eacutesta pueda moverse para que asiacute todos los participantes en el diaacutelogo social puedan desplazarse por eacutel aunque sea desde posiciones e intereses distintos Para ello habraacute que actuar en la buacutesqueda de intereses compartidos desde el de la propia legitimacioacuten de estos sujetos a traveacutes de los acuerdos a la legitimacioacuten del sistema de Seguridad Social afianzando su viabilidad econoacutemica y su funcioacuten de cohesioacuten social
Y para concluir algunas matizaciones en la valoracioacuten de la trayectoria de acuerdos y desacuerdos en la concertacioacuten sobre Seguridad Social puede ayudar a valorar las posibilidades de acuerdos futuros En el anaacutelisis de esta trayectoria veriacuteamos que el acuerdo se ha producido cuando las reformas han estado maacutes relacionadas con un tema como es el envejecimiento de la poblacioacuten sobre el cual las posibilidades de establecer diagnoacutesticos y presshycripciones son maacutes amplias Por el contrario las dificultades para el acuerdo social y tambieacuten poliacutetico son mayores cuando las reformas se relacionan con cuestiones maacutes generales como las medidas anticrisis y maacutes concretamente la lucha contra el deacuteficit respecto de las cuales el consenso social y poliacutetico es maacutes difiacutecil Y en torno a estos temas de envejecimiento y gasto puacuteblico aparecen debates paralelos en torno a otros como el modelo productivo o la configuracioacuten del mercado de trabajo
61
Marcos Pentildea
Todo esto nos da idea de que las posibilidades de acuerdo en torno a las reformas de Seguridad Social estaacuten relacionadas con consensos maacutes amshyplios sociales y tambieacuten poliacuteticos Y como es habitual en cualquier proceso negociador la diversidad y complejidad de los temas a tratar puede ser tanto un elemento que dificulta los acuerdos por lo ambicioso de los consensos a alcanzar como un elemento favorecedor de estos acuerdos en la medida en que los protagonistas del diaacutelogo identifiquen temas en los que puedan enconshytrarse contraprestaciones no siempre realizables en el corto plazo
62
Capiacutetulo v LA defensA de LA seGuRIdAd sOCIAL en LOs PACtOs POLiacutetICOs
Octavio Granado Secretario de Estado de la Seguridad Social (2004-2011)
1 ANTECEDENTES COacuteMO PASA ALGO DE SER UN PROBLEMA A UN LOGRO COLECTIVO
Cuando Adolfo Jimeacutenez se hace cargo de la Secretariacutea General de la Seguridad Social el sistema motiva una cierta reticencia en los responsables de la poliacutetica econoacutemica del paiacutes El primer Gobierno democraacutetico encarga a Juan Velarde el Libro Blanco de la Seguridad Social que debe analizar el conjunto de un sistema que comienza a incorporarse a los Presupuestos Generales del Estado a traveacutes de un folio y que deberaacute asumir los restos del entramado mutualista para frenar la quiebra de muchas de estas entidades
Esta falta de control es perceptible cuando los Pactos de la Moncloa (1977) recogen dentro del ldquoPrograma de saneamiento y reforma de la economiacuteardquo la neshycesidad de someter a los ingresos y gastos del sistema al control presupuestario para facilitar tanto el control de las decisiones como la consolidacioacuten de las cuentas y recogiendo el incremento de las aportaciones tributarias a la financiacioacuten de los servicios sanitarios y sociales asiacute como la evolucioacuten de las cuotas en paralelo a las retribuciones de los trabajadores abriendo un camino que debiacutea sustituir las bases tarifadas por las proporcionales
La necesidad de seguir progresando en la transparencia del sistema se recoge en una serie de puntos del Acuerdo Nacional de Empleo (1981) que reitera la necesishydad de elaborar un reconocimiento y diagnoacutestico conjunto que no obstante quedaraacute
63
Octavio Granado
limitado a un Informe mdashPrograma de Mejora y Racionalizacioacuten de la Seguridad Socialmdash que se remitiraacute al Congreso de los Diputados tan abundante en propuestas como falto de concrecioacuten El programa sin embargo ya sentildeala que las proyecciones realizadas generariacutean un deacuteficit de un billoacuten de pesetas en los proacuteximos antildeos
Estas proyecciones preocupan al Ministerio de Trabajo de Joaquiacuten Almunia asiacute como las disfunciones con las que se comporta un sistema que intenta corregir con la generosidad en el otorgamiento de las prestaciones la exiguumlidad de las mismas y la falta de revalorizacioacuten que reduciacutea su poder adquisitivo en una serie de antildeos con una inflacioacuten alrededor del 20 La reforma de Almunia en 1985 es duramente contestada por la huelga general promovida por la Confederacioacuten Sindical de Coshymisiones Obreras y maacutes tarde una nueva huelga general seraacute realizada con eacutexito por la Unioacuten General de Trabajadores y Comisiones Obreras contra el contrato de aprendizaje promovido por el Gobierno socialista
Estos acontecimientos marcan las reflexiones que Adolfo y sus colaboradores emprenden sobre la imperiosa necesidad de contar de un lado con un conocimiento de la realidad del sistema que no sea objeto de cuestionamiento pero de otro con un respaldo social a la hora de enfrentar las reformas necesarias en el plano de la Seguridad Social basadas en un proceso en el que todos salgan ganando porque todos pierdan alguna oportunidad de representacioacuten poliacutetica
Este proceso de interlocucioacuten no puede ser protagonizado por las organizaciones sindicales todaviacutea ancladas en la cuestioacuten reivindicativa y con una prospectiva reshyducida a las condiciones de vida todaviacutea muy precarias de la mayor parte de los pensionistas espantildeoles
Menos auacuten es un proceso del que se hagan titulares las organizaciones empresashyriales que basculan entre la permanente demanda de reduccioacuten de las cotizaciones de los empleadores y de reequilibrio de la parte de cuota que se asigna al trabajador y al empresario
Los sectores maacutes intelectualmente dinaacutemicos y conservadores del empresariado manifiestan por otro lado una creciente fascinacioacuten por la reforma operada en Chile por Pintildeera ignorando voluntariamente que una proceso de estas caracteriacutesticas parte durante una generacioacuten (lo que se ha dado en llamar generacioacuten sacrificada) de la necesidad de financiar las pensiones generadas con cotizaciones anteriores para destinar las nuevas cuotas al ahorro necesario para capitalizar las nuevas prestaciones
Seraacuten pues los interlocutores poliacuteticos los grupos parlamentarios quienes se conviertan en protagonistas de las reformas de consolidacioacuten del sistema aunque
64
La defensa de la Seguridad Social en los pactos poliacuteticos
previamente se haya producido un proceso que facilite el logro de complicidades la separacioacuten de fuentes de financiacioacuten asignando a los tributos generales la funcioacuten de generar ingresos necesarios para los servicios que se prestan vinculados al tiacutetulo de ciudadaniacutea y no al tiacutetulo de contribuyente
Esta financiacioacuten de estos servicios no los separa de las prestaciones contenidas en la Ley General de Seguridad Social sino que establece para ellos una categoriacutea de beneficiarios y un sistema de ingresos desvinculados de los cotizantes y sus fashymilias Dos elementos favorecen esta segregacioacuten el hecho de que la gestioacuten de los servicios sanitarios sociales y posteriormente de la Ley de Dependencia corresponda a las Comunidades Autoacutenomas y la entrada de Espantildea en la Comunidad Econoacutemica Europea (la actual Unioacuten Europea) con la puesta en marcha de un nuevo tributo el Impuesto sobre el Valor Antildeadido de gran capacidad recaudatoria
La complicidad obtenida debiacutea garantizar de un lado que las reformas no iban a reducir el gasto sino a mantener equilibrios de mayor calidad entre ingresos y gasshytos con la dedicacioacuten exclusiva de las cotizaciones a las prestaciones contributivas y por otro que al menos las cotizaciones sociales no iban a incrementarse por la mejora de las prestaciones
No olvidemos que al lado de las reformas que se vienen realizando en el aacutembito de las prestaciones (con el establecimiento de una pensioacuten maacutexima la mejora de las pensiones de los regiacutemenes especiales y de prestaciones como maternidad) tan importantes son las reformas que tienen lugar en el aacutembito de la gestioacuten con la simshyplificacioacuten de entidades el desarrollo de programas concretos la puesta en marcha de la Gerencia de Informaacutetica etc La Seguridad Social espantildeola pasa a ser de la mano de Adolfo Jimeacutenez y de algunos de sus colaboradores (Constantino Meacutendez por citar uno) una administracioacuten profesionalizada modernizada con procedimientos de gestioacuten raacutepidos que atienden eficazmente a los usuarios
2 EL PACTO DE TOLEDO
Conseguida esta complicidad con la separacioacuten de fuentes que habiacutea comenzado a finales de los antildeos ochenta del pasado siglo y seraacute luego estipulada en el texto del Pacto es necesario encontrar un protagonista poliacutetico ya que como hemos visto no es posible una asuncioacuten mixta entre interlocutores sociales y partidarios Es curioso pero la situacioacuten seraacute la contraria en la primera decena de este siglo hasta llegar al momento actual en el que las reformas vuelven a ser como en 1985 reformas del Gobierno en exclusiva
65
Octavio Granado
Tampoco era faacutecil esta decisioacuten y aquiacute la habilidad discreta y silenciosa de Adolfo Jimeacutenez juega un papel imprescindible Para empezar Adolfo solicitoacute una entrevista con el Presidente del Gobierno ya que el propio PSOE no era un colectivo homoshygeacuteneo sino un conglomerado de diferentes sensibilidades y conveniacutea no quedar sin asidero en la discusioacuten
Para continuar habiacutea que conseguir un partenaire convencido de la tarea y que ademaacutes pudiera rentabilizarla sin celotipias del resto Miguel Roca era la persona adecuada pero el respeto que encontraba fuera de su partido se convertiacutea en desshyconfianza dentro (Adenauer deciacutea que hay enemigos enemigos mortales y compashyntildeeros de partido) y delegoacute en su colaborador Francesc Homs i Ferret Para que el acuerdo fructificara los representantes del Partido Popular no podiacutean ser ultraliberales adversarios de los sistemas de reparto y Martiacuten Villa Juan Carlos Aparicio (cuyo padre habiacutea sido mdashcon el miacuteomdash funcionarios del extinguido Instituto Nacional de Previsioacuten) y Montoro reuniacutean las condiciones Ya solo quedaba conseguir que por Izquierda Unida no viniera un fanaacutetico de Julio Anguita y Pedro Antonio Riacuteos e Hishynojosa Peralta Almunia Zambrana y C Meacutendez representaron al Grupo Socialista
Adolfo Jimeacutenez sabiacutea que su puesto de naturaleza poliacutetica no iba ser bien acepshytado por los diputados que incluso prefirieron trabajar sobre un texto maacutes reducido preparado por el letrado de la Comisioacuten que sobre el serio y profundo diagnoacutestico elaborado por los teacutecnicos de la Seguridad Social y asiacute fueron Joseacute Antonio Panizo y Fidel Ferreras quienes asesoraron a los congresistas
Tambieacuten se sabiacutea que el acuerdo iba levantar ronchas en un PP que ya se veiacutea en 1995 como vencedor de las proacuteximas elecciones y que no encontraba demasiadas ventajas en limitar su capacidad de maniobra
Se ofrecioacute al PP dos asuntos a los que en aquel momento este partido siacute era sensible
bull Sacar fuera de las pensiones del debate electoral el colectivo de pensionistas era muy temeroso de las reformas que se anunciaban de la mano del Partido Popular y todaviacutea maacutes de las propuestas de los pretendidos teacutecnicos que auspiciaban el cambio de modelo
bull La corresponsabilidad en las reformas por hacer la oposicioacuten al proyecto de ley de 1997 que sigue fielmente las recomendaciones del Pacto de Toledo fue estrictamente nominal y de miacutenimos
Izquierda Unida recibioacute satisfaccioacuten a algunas de sus demandas sobre mejora de prestaciones CiU entonces no habiacutea entrado en el vendaval soberanista y renuncioacute
66
La defensa de la Seguridad Social en los pactos poliacuteticos
sin demasiados problemas a la gestioacuten de la Seguridad Social por parte de las Comunidades Autoacutenomas
El sistema ganoacute en transparencia constitucioacuten de reservas (de ahiacute arranca el Fondo de Reserva que ahora estaacute siendo usado para el pago de las pensiones) mejora en la recaudacioacuten y en el control de la incapacidad temporal y permanente y esto permitiacutea que las peticiones de unos y otros (mejora de prestaciones reduccioacuten de cotizaciones) fueran maacutes atendibles que con una Seguridad Social maacutes defectuosa en funcionamiento
El papel de Adolfo Jimeacutenez fue determinante aunque eacutel nunca reclamara su cuarto a espadas en aquella tarea como solemos hacer los que hemos sido parshylamentarios Todos los participantes en las reuniones destacan su competencia y buen hacer e incluso entre sus adversarios no tuvo problemas a la hora de asumir en representacioacuten de Espantildea un papel tan importante como la Presidencia de la Organizacioacuten Iberoamericana de Seguridad Social Delegoacute en sus colaboradores en los diputados del Grupo Socialista y buscoacute complicidades alliacute doacutende pudo Y fue Secretario General de la Seguridad Social con varios ministros lo que mdashpuedo dar femdash es sentildeal inequiacutevoca de que tus jefes te valoran maacutes de lo que les fastidias
3 LA ExPERIENCIA ESPANtildeOLA EN AMEacuteRICA
Como no abundan los profetas en su propia tierra el aparente anonimato en el que desenvolviacutea sus trabajos Adolfo Jimeacutenez fue compensado con creces por el reconocimiento internacional no solo con la Presidencia de la OISS sino con su labor como asesor en la mayor parte de las reformas que han tenido lugar en esa aacuterea geograacutefica
Hay que sentildealar que los paiacuteses que forman parte de la OISS tienen sistema de Seguridad Social muy incipiente de reparto o de capitalizacioacuten que cumple sus funciones para el conjunto de la poblacioacuten o para un segmento maacutes reducido de la misma
Los partidos poliacuteticos que gobiernan estas instituciones son variados y tienen criterios muy diferentes sobre el futuro de las mismas su reforma y su presente Afrontan problemas de recaudacioacuten de cuotas de legitimacioacuten en el otorgamiento de las prestaciones de funcionamiento desigualdad social de la existencia de capas privilegiadas y de otras excluidas del funcionamiento de los sistemas
Con frecuencia las reformas se pretende que tengan una duracioacuten temporal consishyderable y que vadeen las alternancias poliacuteticas que como trombas de agua arrastran la legislacioacuten precedente
67
Octavio Granado
Y en estas circunstancias el papel de la OISS en general y de Adolfo Jimeacutenez en particular ha sido con frecuencia decisivo El rol que ha ofrecido Espantildea ha ido maacutes allaacute que un simple benchmark Ha supuesto un ejemplo a seguir una buena praacutectica a imitar y un proceso en el que el consenso social aparece como un procedimiento y un resultado a la vez
En situaciones de gran fragmentacioacuten de las fuerzas poliacuteticas como en Peruacute la experiencia del Pacto de Toledo parece como una hoja de ruta significativa Cuando no existe fragmentacioacuten pero siacute gran enfrentamiento como en Chile a la hora de poner en marcha una parte no contributiva del sistema que compensara las inequishydades generadas por la capitalizacioacuten estos acuerdos son fundamentales porque evitan los cambios de legislatura Cuando como en Colombia es necesario desarrollar el sistema para dotarlo de una mayor eficacia social o en Brasil es necesario limitar los privilegios de grupos de alto nivel de renta los ejemplos espantildeoles y el papel de los acuerdos poliacuteticos estaacuten a la orden del diacutea
Estos acuerdos poliacuteticos han permitido asimismo la puesta en marcha de procesos unificados de gestioacuten en entidades como el MERCOSUR cuyos tres paiacuteses estaacuten gobernados por fuerzas poliacuteticas aparentemente similares pero en la praacutectica con culturas estilos de vida y pensamientos muy diferentes
Y dejo para culminar este apartado lo que sin duda es el gran logro de la gesshytioacuten de Adolfo Jimeacutenez al frente de la OISS que el Convenio Iberoamericano de Seguridad Social
Como el Convenio va a ser objeto de reflexioacuten en otros capiacutetulos simplemente debemos sentildealar que la consecucioacuten del mayor acuerdo de proteccioacuten social concreta no respaldado por una unidad poliacutetica que hoy existe en el mundo solo comparable en otro nivel maacutes abstracto con los convenios de la OIT cuando a este acuerdo han llegado maacutes de veinte paiacuteses con ideologiacuteas diferentes en sus grupos de gobierno con intereses dispares paiacuteses de emigracioacuten de inmigracioacuten y traacutensito de recepcioacuten o de salida permanente y ocasional etc solo es fruto de la tenacidad de Adolfo Jimeacutenez y de quienes hemos ocasionalmente jugado el papel de colaboradores
Adolfo tuvo siempre claro que el papel de Espantildea en la Ameacuterica Latina pasaba por reforzar lazos afectivos y simboacutelicos un privilegio que hiciera que Portugal y Espantildea jugaran el rol de puente entre la Unioacuten Europea y Latinoameacuterica Nosotros vamos a invertir a colaborar en infraestructuras a ayudar a las poblaciones excluidas pero no somos el gran vecino del Norte
Nuestra concepcioacuten de aacuterea monetaria oacuteptima se construye con un continuo ecoshynoacutemico pero tambieacuten social y con la unidad idiomaacutetica que hace de la Peniacutensula Ibeacuterica el gran vecino del Este
68
La defensa de la Seguridad Social en los pactos poliacuteticos
Esto permitioacute la firma del convenio y despueacutes su ratificacioacuten y si se hubiera existido un miacutenimo de inteligencia hubiera sido la base sobre la que cimentar el futuro inmediato de la OISS No ha sido asiacute y los resultados estaacuten a la vista Solo cabe desear que Adolfo Jimeacutenez siga tutelando con su buen criterio la resolucioacuten de problemas poliacuteticos que sin eacutel seraacuten maacutes difiacuteciles de resolver
4 CONCLUSIONES Y UNA BREVE ExPERIENCIA PERSONAL
Desde las diferentes posiciones poliacuteticas un paiacutes se forja con servidores del Esshytado personas dedicadas al servicio puacuteblico En Espantildea tambieacuten hay un grupo de estos servidores con un papel maacutes anoacutenimo que el de los Presidentes del Gobierno o los Ministros pero que hacen de este servicio la tarea de toda una vida y no de unos antildeos
Yo siempre he visto a Adolfo Jimeacutenez como uno de estos servidores Cuando fui llamado a ocupar mi responsabilidad heredera de la suya siempre puse a dos personas en la primera liacutenea de los que me habiacutean ensentildeado a aprender lo que sabiacutea y eran mi padre y eacutel Despueacutes habiacutea otra gente (Luis Martiacutenez Noval MiguelAacutengel Diacuteaz Pentildeahellip) pero Adolfo fue mi primera invitacioacuten cuando supe que iba ser nombrado y no me arrepiento Le estoy profundamente agradecido
Nunca me dio un mal consejo ni se equivocoacute en una recomendacioacuten incluso cuanshydo la persona referida le teniacutea menos carintildeo que el que esto firma Intenteacute recabar su colaboracioacuten a traveacutes de su presencia en alguno de los grupos que evaluaban las publicaciones del Fondo de Investigaciones en materia de Proteccioacuten Social de la Seguridad Social (FIPROSS) y siempre colaboroacute generosa y desprendidamente con nosotros Cuando se produjo el cambio poliacutetico pocas personas hay que me trataran con maacutes afecto
Por esto he querido dejar constancia no solo de friacuteos hecho o de sesudas divashygaciones sino tambieacuten de un afecto que eacutel sabe sincero pero que por mi parte tambieacuten es profundo
5 NOTA FINAL
Algunos de los contenidos de este capiacutetulo estaacuten extraiacutedos de las dos publicashyciones que realizoacute la Secretariacutea de Estado de la Seguridad Social con motivo del Centenario del Instituto Nacional de Previsioacuten y del Deacutecimo Aniversario del Pacto de Toledo
69
Capiacutetulo vI LA COnsOLIdACIOacuten deL sIstemA de PensIOnes de LA seGuRIdAd sOCIAL (1985-1995)
Ana Vicente Merino Catedraacutetica de Economiacutea Financiera Universidad Complutense de Madrid Actuario de la Seguridad Social
No tengo maacutes remedio que empezar este artiacuteculo con unas mencionespersonales dada la relacioacuten que teniacuteamos con Adolfo desde la Direccioacutende Planificacioacuten Econoacutemica de la Seguridad Social con un ambiente detrabajo acorde para el buen rendimiento tan necesario en aquellos tiemposEn este artiacuteculo solo se pretende evidenciar una breve referencia a aquellasleyes que considero fueron vitales para el desenvolvimiento y viabilidad delsistema de Seguridad Social en Espantildea y en las que Adolfo fue uno de losprincipales valedores y que como se puede comprobar son temas y aspectosque actualmente se estaacuten discutiendo por lo que se puede considerar quelos trabajos de esa eacutepoca fueron pioneros y hoy se vuelve a hacer ya deforma reiterativa estos mismos planteamientos
1 INTRODUCCIOacuteN
Desde principios de los antildeos ochenta se viene realizando un debate sobre los sistemas puacuteblicos de pensiones ya que ante los cambios sociales y econoacutemicos se muestra la necesidad de introducir modificaciones que permitan hacer frente a estos fenoacutemenos y siempre con el objetivo de conseguir su viabilidad
El origen de estos debates se basa en diferentes argumentos El principal es el problema del paro y el efecto demograacutefico la mayor esperanza de vida unido a la
71
Ana Vicente Merino
menor tasa de natalidad y fecundidad hace que ademaacutes de altas tasas de paro sea cada vez menor el nuacutemero de las personas que cotizan y mayor el nuacutemero de los que perciben una prestacioacuten de la Seguridad Social y sobre todo de las pensiones Por los antildeos ochenta estuvo muy de moda si los sistemas de Seguridad Social debiacutean articularse por el sistema financiero de reparto y capitalizacioacuten y de ahiacute las reformas que se proponiacutean que si bien en los sistemas latinoamericanos se establecieron periodos transitorios para pasar del reparto a alguacuten grado de capitalizacioacuten esta cuestioacuten no fue posible en los sistemas europeos dado que eran sistemas bastante maacutes consolidados
En este sentido se cuestionaba el sistema en cuanto las transferencia intergeneshyracionales en que medida influyen en la estabilidad econoacutemica y si la acumulacioacuten de un determinado grado de capitalizacioacuten o la penalizacioacuten del factor trabajo a partir de las cotizaciones puede incidir en mayor o menor medida en las situaciones econoacutemicas de entonces
En Espantildea el hecho de hablar de las reformas de los sistemas de pensiones continuamente no es novedoso desde que el antildeo 1919 se crea el Seguro de Vejez e Invalidez (financiado por capitalizacioacuten) a la ley de la Seguridad Social de 1966 (se pasa a la financiacioacuten por reparto) en ambos casos con modificaciones a su vez en el disentildeo de las pensiones con leyes y pactos posteriores nos refleja que son fenoacutemenos que continuamente han de ser adaptados a las circunstancias cambiantes tanto econoacutemicas como sociales
En este contexto se presenta las poliacuteticas de pensiones de la deacutecada 1985shy1995 en la que Adolfo Jimeacutenez tuvo un papel relevante Una serie de documentos se presentan para justificar estas reformas que tuvieron una resonancia social importante y de los que eacutel y su equipo fueron los artiacutefices Anaacutelisis Econoacutemico Financiero del Sistema de Seguridad Social 1964-1985 Proyeccioacuten econoacutemico-acshytuarial de los Gastos e Ingresos de la Seguridad Social 1985-1993 Documento Base sobre la reforma de la Seguridad Social para la Comisioacuten Tripartita del acuerdo Econoacutemico y Social (AES) rematando este decenio con el libro titulado ldquoLa Seguridad Social en el umbral del siglo xxIrdquo que como dice su presentacioacuten ldquouna de las principales funciones de quienes ostentan responsabilidades de los poderes puacuteblicos es ofrecer a la sociedad los elementos de juicio necesarios para que se adopten soberanamente las decisiones que al respecto conciernerdquo EL documento pone los cimientos para las reformas a partir de 1995 y que con el Pacto de Toledo abril de 1995 culminan en la actual ley de sostenibilidad del sistema
72
La consolidacioacuten del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social (1985-1995)
2 ENTORNO INTERNACIONAL DE LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES
Continuamente y sobre todo en los antildeos de la deacutecada de los ochenta y noventa se ha hablado de los sistemas de pensiones si han de hacerse reformas y cuanshydo para evitar la problemaacutetica que podriacutea plantearse Por esos antildeos organismos internacionales y sobre todo el Banco Mundial dieron la alarma y se emprendieron reformas de distinto caraacutecter tanto en la UE como en Ameacuterica Latina En el fondo de todo ello se encuentran las tendencias demograacuteficas y econoacutemicas ya que su evolucioacuten condiciona la trayectoria de los sistemas de pensiones puacuteblicos
Aspectos como la tasa de reproduccioacuten actividad empleo y paro productivishydad edad de jubilacioacuten y otros han conformado tanto la situacioacuten actual como de futuro de tal forma que es constante la discusioacuten sobre la conveniencia de contemplar otras formas de financiacioacuten Los gastos de transicioacuten que se origishynariacutean en algunos casos hariacutean inviable el procedimiento por lo que en muchos sistemas se ha optado por realizar reformas que impliquen ajustes sin abandonar el modelo todo ello conducente a conseguir una mejora en la viabilidad de los sistemas de pensiones
Tras deacutecadas de estabilidad global la mayoriacutea de los paiacuteses se encuentran en procesos de ejecucioacuten o contemplando importantes reformas No existe rama o aspecto de los Sistemas de Seguridad Social que puedan considerarse inmunes al generalizado proceso de transformaciones o reformas
Uno de los maacutes importantes temas de debate de poliacutetica social a a finales del siglo xx y principios del siglo xxI es la problemaacutetica de los sistemas de Seguridad Social y dentro de eacutesta la reforma de las pensiones (aunque tambieacuten se lleva a cabo en el campo de la salud o de otras aacutereas) Recordemos que en los EEUU una comisioacuten presidencial publicoacute un informe sobre las reformas de la Seguridad Social dividiendo sus votos en tres posiciones diferentes En Europa Francia Alemania y Espantildea se estaacuten cuestionando los programas de pensiones Japoacuten tiene una enorshyme deuda de pensiones y en los paiacuteses de la OCDE se dice que los pasivos no financiados de pensiones totalizan 30 billones de US$ (esto se deciacutea en la deacutecada de los noventa)
En este terreno Ameacuterica Latina tiene una experiencia acumulada en los uacuteltimos 25 antildeos ya que muchos paiacuteses han introducido reformas estructurales de diverso tipo en los sistemas de pensiones Ameacuterica Latina copioacute modelos de Seguridad Social de los paiacuteses desarrollados ahora esos paiacuteses pueden aprender de la variada experiencia pionera de la regioacuten en esta aacuterea sus logros errores y problemas no resueltos
73
Ana Vicente Merino
Hong Kong Hungriacutea Polonia Suecia Letonia entre otros paiacuteses han consideshyrando nuevos modelos de reformas de los sistemas pensiones que en unos casos siguen los modelos latinoamericanos y en otros avanzan hacia nuevas foacutermulas como las recientemente denominadas de ldquocuentas nocionales de aportacioacuten definidordquo de Suecia y parte de la Comisioacuten de los EEUU citada anteriormente estuvo a favor de algunos elementos tomados de estos modelos En este entorno tambieacuten hay poshysiciones tomadas en dicho debate por las principales organizaciones internacionales
Sobre todo en estas deacutecadas se ha desarrollado un importante debate internashycional sobre la naturaleza de la reforma de las pensiones Hasta los antildeos 90 la controversia estuvo centrada en los expertos y administradores de los programas de pensiones de Seguridad Social Desde principios de los antildeos 90 sin embargo varias organizaciones internacionales tomaron un papel importante en el debate con posiciones distintas La OIT y la AISS por un lado y el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional por otro lado Las instituciones regionales tales como la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) y el Banco Interameshyricano de Desarrollo (BID) tambieacuten han hecho algunos estudios en este campo pero sin tomar posiciones claras en el debate La OCDE tambieacuten ha emitido informes a este respecto
Las reformas se basaron principalmente en la concepcioacuten econoacutemica y financiera del papel de los sistemas de proteccioacuten social y se inspiraron en tres argumentos el excesivo nivel de gastos obligatorios con controles deficientes las tasas demograacuteficas desfavorables y el impacto percibido como negativo de los sistemas vigentes en el crecimiento econoacutemico Las reformas basadas en estas premisas se centraban fundamentalmente en las condiciones para la adquisicioacuten del derecho a percibir prestaciones asiacute como los niveles del ingreso de sustitucioacuten o de reembolso de gastos unido al meacutetodo de financiacioacuten reparto o capitalizacioacuten en los que estos conceptos tiene gran incidencia
Ante los cambios econoacutemicos sociales o demograacuteficos ocurridos en esos antildeos el debate se centra en el tipo de reforma no estructural versus estructural ya que si bien habiacutea un consenso sobre la necesidad de ellas no asiacute sobre el tipo de reforma a ser implantada Tampoco habiacutea acuerdo sobre los diagnoacutesticos de los sistemas puacuteblicos aunque aquiacute la brecha se ha reducido
Se hablaba de los defectos de los sistemas puacuteblicos tales como la centralizacioacuten excesiva la carencia de coordinacioacuten con las poliacuteticas macroeconoacutemicas el deficiente nivel de las pensiones como rentas sustitutivas los altos costes administrativos el control deficiente de los cumplimientos de requisitos (de ahiacute la evasioacuten y mora) asiacute como los desequilibrios financieros y actuariales
74
La consolidacioacuten del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social (1985-1995)
A la vista de acuerdos en los diagnoacutesticos por lo que las reformas seriacutean difeshyrentes las organizaciones internacionales y los diferentes paiacuteses se decantaron por soluciones diferentes La OIT-OISS estaacuten a favor de una reforma no estructural es decir ldquoperfeccionar ldquoel sistema puacuteblico para corregir sus reconocidos defectos hacer maacutes estrictas las condiciones de acceso (por ej elevando la edad de retiro aumentando los antildeos de contribucioacuten para tener derecho a la pensioacuten etc) eliminando los regiacutemenes de privilegio y las prestaciones demasiado generosas reduciendo los gastos administrativos reforzando el control de la evasioacuten y mora restableciendo los equilibrios financieros y actuariales mejorando la eficiencia y pagando pensiones adecuadas La OIT ha aceptado tambieacuten un rol del sector privado pero centraacutendolo en programas complementarios de pensiones
Desde el lado contrario el Banco Mundial y el FMI consideran estos cambios positivos pero insuficientes para resolver los problemas econoacutemico-financieros funshydamentales en el largo plazo proponiendo reformas estructurales radicales incluso para sustituir los sistemas puacuteblicos (en la mayoriacutea de los casos de reparto) por otros de capitalizacioacuten individual y definida y administrados de forma privada
En Espantildea el sistema de pensiones desde los antildeos ochenta ha estado en continuo debate (veacutease la pionera Ley 2685) y es a partir de 1995 con ocasioacuten del Pacto de Toledo cuando se define el modelo a seguir incardinaacutendolo dentro de los definidos como aplicacioacuten de medidas estructurales La trayectoria de la proteccioacuten social en Espantildea ha terminado concretaacutendose en un sistema configurado en distintos niveles cuyos rasgos caracteriacutesticos son la existencia de un sistema de Seguridad Social no contributivo y contributivo que protege hoy a la praacutectica totalidad de los ciudadanos a traveacutes de prestaciones econoacutemicas sanitarias de desempleo servicios sociales etc y uno complementario Este uacuteltimo nivel que tiene caraacutecter complementario es libre y de gestioacuten privada y tiene como objetivo fundamental otorgar prestaciones que en forma de rentas o capitales puedan cubrir las necesidades como consecuencia de la jubilacioacuten invalidez supervivencia o de prestacioacuten de servicios sociales o sanitarios a partir de los disentildeados en el sistema puacuteblico de Seguridad Social
La configuracioacuten actual de los sistemas de pensiones (en unos casos referidos a Espantildea y en otros a la UE) se basa entre otros en la tasa de sustitucioacuten de las pensiones puacuteblicas como sustitutivas de las rentas de trabajo para luego tomar como punto de partida las recomendaciones de la Cumbre de Laeken donde se firmoacute por parte de los miembros de la UE un documento donde se fijaban los objetivos a cumplir para la sostenibilidad de los sistemas de pensiones y las uacuteltimas reformas propuestas por el Gobierno en el acuerdo sobre desarrollo de medidas del informe de renovacioacuten del Pacto de Toledo
75
Ana Vicente Merino
3 LA LEY 2685 DE 31 DE JULIO DE MEDIDAS URGENTES PARALA RACIONALIZACIOacuteN DE LA ESTRUCTURA DE LA ACCIOacuteN PROTECTORA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
En el caso de Espantildea desde principios de la deacutecada de los ochenta surge la necesidad de poner en orden las instituciones de previsioacuten social a partir de la conveniencia de continuar los programas de racionalizacioacuten teacutecnica emprendidos en esos antildeos tanto en la gestioacuten como en el aspecto financiero
Tambieacuten el desarrollo de la Constitucioacuten a la vista de los efectos sociales derishyvados de la crisis econoacutemica hace que la demanda de proteccioacuten sea una exigenshycia de la sociedad Los defectos del sistema se evidenciaron como una extensioacuten subjetiva insuficiente ante situaciones de crisis econoacutemica un confuso contenido de la proteccioacuten donde no estaba claramente definido el contenido asistencial y de aseshyguramiento un reacutegimen juriacutedico contradictorio en las pensiones que suponiacutean unas cuantiacuteas elevadas en relacioacuten con los salarios a los que sustituiacutean revalorizaciones arbitrarias y financiacioacuten desequilibrada y con una gestioacuten escasamente participativa
Esta situacioacuten explicaba la necesidad de la reforma para asegurar las prestaciones sobre todo de servicios sociales y sanitarios a todos los ciudadanos seguacuten el mandato de la Constitucioacuten El sistema de pensiones generaba desequilibrios permanentes y junto con una eficacia gestora con simplificacioacuten de los procesos administrativos control de ingresos y gastos con una coordinacioacuten interadministrativa era necesario
El desequilibrio financiero era evidente con la expansioacuten del gasto sobre todo de pensiones que de suponer un 429 por 100 del PIB en 1977 pasa a significar el 725 por 100 en 1984 Este aumento del gasto estaba motivado por un marco legal que facilitaba el acceso a la condicioacuten de pensionista de personas con miacutenimos periodos carenciales o con bases de cotizacioacuten artificialmente elevadas en los antildeos inmediashytamente anteriores al cobro de las pensiones que rompiacutean la proporcionalidad que deberiacutea existir entre lo que se percibe por pensioacuten y la contribucioacuten que se haciacutea
Desde el punto de vista de los recursos la contencioacuten del deacuteficit puacuteblico junto con la rigidez de las cotizaciones pone de manifiesto la imposibilidad de conseguir los medios financieros suficientes para la cobertura de los gastos que creciacutean a unas tasas superiores a la de PIB y que si bien las aportaciones de Estado tuvieron un incremento notable en los primeros antildeos de la deacutecada de los ochenta no era posible los aumentos a esos ritmos
La proyeccioacuten de los ingresos y los gastos en el decenio 1985-1995 seguacuten se especificaba en el estudio ldquoProyeccioacuten Econoacutemico-Actuarial de los gastos e ingresos
76
La consolidacioacuten del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social (1985-1995)
ldquoevidenciaba no solo la misma tendencia sino que la situacioacuten de deacuteficit se agravashyriacutea Se observaba como en 1986 la aportacioacuten del Estado para cubrir insuficiencias financieras se situariacutea en el 2543 por ciento siendo la cobertura financiera por cotizaciones y recursos propios soacutelo del 7457 por 100 hasta situarse en el 6385 por ciento y 5754 por ciento en 1990 y 1993 respectivamente
Esta tendencia de la estructura financiera diferiacutea de la media de los paiacuteses del entorno en los que el peso de la cotizaciones como fuente financiera de la Segurishydad Social era mayor con la incidencia que supone en los costes laborales y en el efecto redistributivo
Las deficiencias del sistema que se traduciacutean en la incoherencia e insuficiencia cualitativa y cuantitativa de las prestaciones asiacute como determinados defectos asisshytenciales hace que la reforma fuera urgente ya que cuanto se dan soluciones las reformas son maacutes coherentes afectando en menor medida a la percepcioacuten de las prestaciones
La reforma se materializoacute en la Ley 2685 de 31 de julio sobre racionalizacioacuten de la estructura y la accioacuten protectora de la Seguridad Social (BOE 1-VIII-1985) por la que el Gobierno quiso afrontar los principales factores de desequilibrio que desde haciacutea tiempo estaban poniendo en peligro el futuro de la Seguridad Social a fin de consolidar sobre bases estables el Sistema Puacuteblico de Seguridad Social El soacutelo anuncio de estas reformas dio lugar a la primera huelga general en el paiacutes
Esta ley introduce modificaciones importantes especialmente en materia de penshysiones de vejez e invalidez y proteccioacuten a la familia reforzando el caraacutecter proporshycional de estas pensiones respecto al tiempo cotizado y el salario al que sustituyen permitiendo una mejor lucha contra el fraude mejorando la eficacia protectora y racionalizando la estructura de sistema de seguridad Social
Dicha ley puede considerarse el inicio de la marcha a un modelo de proteccioacuten social de caraacutecter universal donde se comience a definir la proteccioacuten de las penshysiones asistenciales y su caraacutecter de pensioacuten supletoria para quienes no han podido reunir los periodos miacutenimos de cotizacioacuten para tener derecho a una prestacioacuten
Tambieacuten se introducen medidas racionalizadoras al afectar esta ley a todos los regiacutemenes y ademaacutes se integran determinados regiacutemenes simplificando la gestioacuten del sistema y garantizando un marco protector maacutes igualitario tanto en prestacioshynes como en financiacioacuten proceso que puede considerarse el embrioacuten de futuras reformas con base en el Pacto de Toledo de 1995 Es una ley baacutesica y pionera en las futuras reformas en ella por primera vez se introducen conceptos que han sido desarrollados posteriormente en las leyes baacutesicas de 2007 y 2013 Soacutelo contiene 5
77
Ana Vicente Merino
artiacuteculos y varias disposiciones adicionales transitorias y finales Las mejoras espeshyciacuteficas de las diversas manifestaciones prestacionales son las siguientes
Art 1 Supresioacuten del requisito de estar en alta o asimilada en alta para tener derecho a la pensioacuten
Art 2 Modificacioacuten del periodo miacutenimo de cotizacioacuten para causar derecho a la pensioacuten
Art 3 Modificacioacuten del caacutelculo de la base reguladora de la pensioacuten (se pasa de considerar las bases reguladoras de las pensiones de dos a ocho antildeos actualizando seis de ellas)
Art 4 Garantiacutea de revalorizacioacuten de las pensiones seguacuten el IPC (hasta entonces la ley especificaba que la revalorizacioacuten se realizariacutea seguacuten determinados iacutendices y las posibilidades financieras del sistema)
Art 5 Reordenacioacuten de las prestaciones familiares persistiendo exclusivamente la asignacioacuten por hijo a cargo
Art 6 Por primera vez se homogeneiza la proteccioacuten de todos los Regiacutemenes y la integracioacuten de algunos de ellos
Ya en los antildeos anteriores a 1985 se iban introduciendo importantes medidas tendentes a paliar los deacuteficits que iban apareciendo tanto de mejora de la gestioacuten como de racionalizacioacuten de prestaciones pero es con esta ley donde se sientan los cimientos del modelo de Seguridad Social que se evidencia y formaliza en el Pacto de Toledo de 1996 y su desarrollo en las posteriores leyes que han modificashydo determinados aspectos del Sistema de Seguridad Social A juicio del Gobierno de entonces el modelo atiende las diversas tendencias de la Seguridad Social del futuro y seguacuten se especifica por el Consejo de Europa y la OIT como se dice en el documento presentado a la Comisioacuten Tripartita
mdash Tiende a la definitiva generalizacioacuten de la proteccioacuten respecto del conjunto de la proteccioacuten residente
mdash Afirma la integracioacuten solidaria del conjunto de regiacutemenes y teacutecnicas protectoras existentes y su ordenada aplicacioacuten sucesiva o simultaacutenea respecto de un mismo sujeto y una misma situacioacuten de necesidad
mdash Asegura la progresiva armonizacioacuten de la accioacuten protectora del sistema evitando discriminaciones y diferencias carentes de base objetiva
mdash Pretende una mayor pureza teacutecnica aseguradora para el nivel de proteccioacuten contributivo
78
La consolidacioacuten del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social (1985-1995)
mdash Extiende y cualifica la proteccioacuten social de los marginados no activos y
mdash Garantiza una mayor libertad y extensioacuten de las formas protectoras complemenshytarias libres y su maacutes correcta interdependencia con las puacuteblicas obligatorias
4 LA LEY 261990 DE 20 DE DICIEMBRE POR LA QUE SE ESTABLECEN EN LA SEGURIDAD SOCIAL PRESTACIONES NO CONTRIBUTIVAS
Con esta ley se completan las reformas baacutesicas iniciadas en 1985 en cuyo preaacutemshybulo ya se deciacutea que el siguiente paso habriacutea de ser ldquouna regulacioacuten unitaria de las distintas acciones de los poderes puacuteblicos para integrarlas en un nivel no contributivo de pensiones en favor de aquellos ciudadanos que encontraacutendose en situacioacuten de necesidad protegible carezcan de recursos econoacutemicos propios suficientes para su subsistenciardquo Con esta ley se pone en marcha el principio rector contenido en el artiacuteculo 41 de la Constitucioacuten que encomienda a los poderes puacuteblicos el mantenishymiento de un reacutegimen puacuteblico de Seguridad Social para todos los ciudadanos
Al centrarse en situaciones de necesidad se hace referencia a las que no son suficientemente cubiertas por los mecanismos asistenciales hasta ese momento exisshytentes y fueron satisfechos de forma maacutes segura juriacutedicamente y con mayor grado de suficiencia protectora con las nuevas modalidades no contributivas de pensiones de invalidez y jubilacioacuten que se estableciacutean con esta Ley Estas prestaciones se configuraron como derechos subjetivos en favor de los beneficiarios quienes en cuanto pensionistas de la seguridad Social recibiriacutean no soacutelo una renta econoacutemica sino tambieacuten la asistencia medico-farmaceacuteutica y los servicios sociales obteniendo de eacutesta forma una cobertura integral ante un estado de necesidad
Las prestaciones no contributivas implantadas por esta Ley se financiariacutean meshydiante aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social en corresshypondencia con la naturaleza de la proteccioacuten y como expresioacuten de la solidaridad general con las personas con menores recursos y la cuantiacutea de ambas pensiones es uniforme y se fija tambieacuten en las correspondientes leyes de Presupuestos del Estado Los uacutenicos requisitos exigidos para el derecho a este tipo de pensiones son con caraacutecter general la residencia en territorio nacional y la insuficiencia de recursos y con caraacutecter especifico la edad de sesenta y cinco antildeos para la pensioacuten de jubilacioacuten y la edad de dieciocho antildeos y el grado de minusvaliacutea establecido para la de invalidez
El requisito de inexistencia de rentas en funcioacuten de la unidad familiar exigido se basaba en la modulacioacuten de las denominadas economiacuteas de escala que se determinoacute
79
Ana Vicente Merino
adaptando paraacutemetros recomendados por diversos organismos internacionales como la Comisioacuten Europea y la OCDE
Laboriosas fueron las negociaciones con los distintos compartimentos ministeriashyles del Estado para sacar adelante esta ley ya que su repercusioacuten econoacutemica era un enigma en una eacutepoca en que una encuesta sobre el nuacutemero de pobres de este paiacutes se cifraba en 8 millones de personas Pero analizando los censos de poblacioacuten espantildeola y de la Seguridad Social el nuacutemero de posibles afectados en la memoria econoacutemica de la ley se cifroacute en 400000 Una vez promulgada la Ley habiacutea que elishyminar determinados colectivos que si bien con anterioridad a ella estaban afectados con posterioridad no fue asiacute por ejemplos determinados colectivos de pensionistas SOVI A fecha de hoy agosto de 2013 el nuacutemero de pensiones no contributivas es de 396966
5 LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL UMBRAL DEL SIGLO xxI
Este documento que sirvioacute de base para las reformas posteriores y que a partir del Pacto de Toledo se han configurado como se dice en su preaacutembulo porque los sistemas de pensiones precisan conocer en todo momento coacutemo van a evolucionar las variables que condicionan el desarrollo de los Sistemas en el futuro y en funcioacuten de las mismas prever los gastos e ingresos para que puedan irse adoptando con antelacioacuten suficiente las medidas oportunas para asegurar su mantenimiento y pershyfeccionamiento en aras a su viabilidad
Igual que en el antildeo 1984 se elaboroacute una proyeccioacuten econoacutemico-actuarial de la Seguridad Social para el horizonte 1984-1993 (previamente se habiacutea hecho un anaacutelishysis econoacutemico-financiero de la Seguridad Social 1964-1985) que sirvioacute de base para esa reforma de 1985 a la vista de la situacioacuten en esos momentos se elabora este documento titulado ldquoLa Seguridad Social en el umbral del siglo xxIrdquo que permitioacute abordar desde la perspectiva de la estabilizacioacuten una nueva proyeccioacuten econoacutemico actuarial que analizaba la evolucioacuten de las variables del Sistema de Seguridad Social relativas a la pensiones
No se pretende aquiacute entrar en un anaacutelisis exhaustivo del sistema de pensiones en esa deacutecada sino de recordar que conceptos que ahora se estaacuten presentando como novedosos ya se evidenciaban en esa eacutepoca donde se presenta una proyeccioacuten econoacutemico-actuarial del gasto de pensiones contributivas hasta el antildeo 2030 Y ello es debido a que el mayor nivel de gasto total requiere dedicar mayores parcelas de PIB seguacuten se manifiesta al pasar la participacioacuten de los gastos contributivos de SS
80
La consolidacioacuten del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social (1985-1995)
del 114 del PIB en 1980 al 1587 en 1995 teniendo en cuenta que en este periodo se han alternado fases de crisis y bonanza econoacutemica
En este documento se estudian temas que hoy estaacuten de completa actualidad como el anaacutelisis demograacutefico (envejecimiento mayor esperanza de vida tasas de depenshydencia econoacutemica tasas de natalidad relacioacuten activospasivos) y anaacutelisis econoacutemico (tasas de empleo productividad etc) A traveacutes de meacutetodos actuariales contrastados con meacutetodos economeacutetricos se presenta la evolucioacuten de ingresos y gasto de penshysiones del sistema de Seguridad Social para el periodo 1995-2030 con diversas hipoacutetesis de crecimiento del PIB y de las variables econoacutemicas que se configuran a partir de ellas La evolucioacuten del gastos de pensiones en el periodo considerado pasa del 906 (1995) a 1118 (2030) del PIB cuando eacuteste varia un 2 anual y del 906 al 952 cuando varia el 25tambien en 2030
Es por ello que se procede a un anaacutelisis de sensibilidad para ver el efecto de la variacioacuten de determinadas variables y es curioso porque una de las que maacutes atencioacuten se fija es la revalorizacioacuten de las pensiones que si bien por ley estaba fijado el paraacuteshymetro de referencia el IPC la determinacioacuten de eacuteste poniacutea de relieve la sensibilidad del gasto frente a determinadas medidas y en definitiva la flexibilidad del modelo de Seguridad Social basado en el reparto para su adaptacioacuten a las circunstancias econoacutemicas y sociales
Como se ha dicho este periodo culmina con unas propuestas y del documento resalta un paacuterrafo que por no haber perdido actualidad se transcribe
ldquoEn definitiva se podriacutea concluir que una actuacioacuten en cierta forma paralela a la llevada a cabo en los uacuteltimos quince antildeos combinando determinadas reformas que acentuacuteen la contribucioacuten y la proporcionalidad del sistema y avanzando definishytivamente en la separacioacuten de la cobertura financiera de las prestaciones seguacuten la naturaleza de las mismas podriacutea lograr que el sistema contributivo de la seguridad Social consolidase una situacioacuten de equilibrio en el futurordquo
Esto se escribiacutea en 1995 y una vez aplicadas las recomendaciones del Pacto de Toledo entre ellas la separacioacuten de fuentes financieras (de gran transcendencia que incluso ha permitido dotar el Fondo de Reserva de la Seguridad Social) el sistema se estaacute reconduciendo con las ideas que ya por entonces se pretendiacutea aplicar
Las posteriores normas Ley 402007 de 4 de diciembre de medidas en mashyterias de Seguridad Social o la ley 272011 de 1 de agosto sobre actualizacioacuten adecuacioacuten y modernizacioacuten del Sistema de Seguridad Social y posteriormente el Real Decreto-ley 52013 de 15 de marzo de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento
81
Ana Vicente Merino
activo tienen como objetivo llevar al ordenamiento juriacutedico de la Seguridad Social las medidas necesarias que conforman una reforma del sistema de pensiones que permita asegurar la viabilidad del sistema en el largo plazo
BIBLIOGRAFIA
mdash Anaacutelisis Econoacutemico Financiero del Sistema de Seguridad Social 1964-1985 Coleccioacuten ldquoInformesrdquo Mordm de Trabajo y Seguridad Social 1985
mdash Proyeccioacuten econoacutemico-actuarial de los Gastos e Ingresos de la Seguridad Social 1985-1993 Coleccioacuten ldquoInformesrdquo Mordm de Trabajo y Seguridad Social 1985
mdash Documento Base sobre la reforma de la Seguridad Social para la Comisioacuten Tripartita delacuerdo Econoacutemico y Social (AES) Coleccioacuten ldquoInformesrdquo Mordm de Trabajo y Seguridad Social 1985
mdash La Seguridad Social en el umbral del siglo XXI Coleccioacuten ldquoSeguridad Socialrdquo Mordm de Trabajo y Seguridad Social 1996
mdash El sistema de pensiones como indicador de la calidad de vida de la poblacioacuten pasiva Elfuturo del sistema de pensiones Reformas Ana Vicente Merino Federacioacuten de Cajas deAhorro Vasco-Navarras Depoacutesito legal BI-66-07
mdash Nuevas fronteras de la poliacutetica econoacutemica 2000 Centro de Recerca de economiacutea internashycional mayo de 2010
82
Capiacutetulo vII LA RefORmA de LA GestIOacuten deL Inss eL RetO de CReAR unA nuevA CuLtuRA en LOs seRvICIOs PuacutebLICOs
Constantino Meacutendez Martiacutenez Abogado
1 INTRODUCCIOacuteN
Todas las organizaciones por muy exitosas que parezcan estaacuten obligadas a llevar a cabo procesos sistemaacuteticos de adaptacioacuten y reorientacioacuten de sus actividades que terminan por ser tan intensos como intensas sean las exigencias que sus contextos requieren y tan profundos como profundas sean las nuevas demandas que deban atender A veces es el propio veacutertice de responsabilidad de la organizacioacuten el que percibe la necesidad de abordar esos procesos pero desgraciadamente suele consshytatarse esa necesidad cuando los problemas son de tal magnitud que ya desbordan la capacidad de los miembros de esa organizacioacuten
Tales procesos suelen ser vividos de forma traumaacutetica en la medida en que la organishyzacioacuten no siempre se siente urgida a llevarlos a cabo y no siempre tiene un diagnoacutestico certero sobre sus causas y sobre lo que debe de hacer Es frecuente que en esa tesitura se recurra a los recursos externos tanto para elaborar el diagnoacutestico como para presshycribir la estrategia y el plan de accioacuten a seguir Tambieacuten suele reclutarse a los expertos externos para implementar los nuevos programas y liderar los procesos Sin embargo en el sector puacuteblico existen limitaciones de toda naturaleza para seguir esas pautas de externalizacioacuten por lo que los procesos de adaptacioacuten y reforma que se abordan siguen loacutegicas propias que es necesario tener en cuenta y siempre que sea posible aprovechar
Siempre he creiacutedo que todo lo que las grandes organizaciones necesitan saber para abordar los procesos de transformacioacuten y adaptacioacuten que perioacutedica y sistemaacuteshy
83
Constantino Meacutendez Martiacutenez
ticamente estaacuten obligadas a llevar a cabo ya lo conocen aunque no sepan coacutemo poder llevarlo a cabo O como les deciacutea a los directivos del INSS con los que tuve mi primera reunioacuten para hacer el diagnoacutestico de la situacioacuten y perfilar el programa de reformas es como si todo lo que tuvieacuteramos que desarrollar estuviera ya escrito en un libro que alguien poco diligente archivoacute sin respetar el orden debido en el anaquel de una biblioteca y ahora cuando es necesario encontrarlo releerlo y usarlo se ha extraviado Por ello la mayor virtud de quien desea liderar una organizacioacuten acreditada no es tanto innovar a partir de los conocimientos que ese liacuteder ya tiene cuanto encontrar el libro que la propia organizacioacuten ya escribioacute y ponerlo en praacutectica El adanismo es una actitud poco respetuosa con el saber hacer que toda organishyzacioacuten tiene y el mesianismo conduce al fracaso La mejor loacutegica siempre seraacute la que ofrezca el maacuteximo de cooperacioacuten y asuma el maacuteximo de las energiacuteas de que la organizacioacuten ya dispone
Tambieacuten creo que en el aacutembito de la gestioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas la capacishydad para llevar a cabo importantes reformas no viene dada por la existencia de una voluntad poliacutetica expliacutecita que sin duda es condicioacuten necesaria sino por la existencia de los contextos que lo permiten y lo favorecen aquello que nuestros claacutesicos llamashyban las condiciones objetivas Ciertamente se precisan otras circunstancias y otras dinaacutemicas entre otras la buena articulacioacuten de un equipo un buen diagnoacutestico el establecimiento de las prioridades la existencia de un veacutertice de decisioacuten que avale la iniciativa y la sostenga la inclusioacuten de nuevos valores y principios que transporten una cultura maacutes poderosa y atractiva que aquella a la que pretende sustituir o la voluntad de detectar y vencer las resistencias por citar algunas de las maacutes relevantes Pero con todo me quedariacutea con la intuicioacuten No la intuicioacuten del iluminado que suele conducir a la debacle sino la intuicioacuten de los audaces basada en la experiencia y en la capacidad de dudar sobre los axiomas adoptados por la propia organizacioacuten y en la voluntad de innovar y asumir riesgos que en cada organizacioacuten tienen aquellos a los que llamamos ldquoagentes del cambiordquo a los que hay que identificar y promover antes de que las inexorables resistencias se levanten
La historia que me corresponde narrar tiene sus protagonistas en el conjunto de personas que se dieron cita a finales de la deacutecada de los ochenta en el entorno de la administracioacuten de la Seguridad Social y se dieron por convocados al proceso de reforma que debiacutea ser llevado a cabo tanto para hacer viable y sostenible el sistema de proteccioacuten como para gestionarlo con eficacia y eficiencia y ponerlo a disposicioacuten de los ciudadanos
Me comprometiacute con sumo agrado a hacer este capiacutetulo sobre la reforma de la gestioacuten en el INSS como homenaje a mi buen amigo Adolfo Jimeacutenez a quien como
84
La reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva cultura en los servicios puacuteblicos
el lector deduciraacute faacutecilmente profeso gran afecto y devocioacuten por su excelente pershysonalidad rigor capacidad profesional y dedicacioacuten vocacional constante al anaacutelisis de los sistemas de proteccioacuten social A todo ello se suma mi agradecimiento por el apoyo decidido que me proporcionoacute en la difiacutecil tesitura de gestionar la reforma del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) que me habiacutean encomendado y para cuya implementacioacuten era imprescindible tener el respaldo inequiacutevoco de los maacuteximos responsables del Ministerio para asiacute hacer frente a las muchas dificultades y controvershysias con otras instancias en las que inexorablemente iacutebamos a incurrir Compartimos en ese momento la visioacuten acerca de lo que habiacutea que hacer y soy testigo privilegiado de que no le tembloacute el pulso pese a las tensiones que se fueron presentando Su respeto por mi trabajo fue total y su receptividad a mis propuestas fue inequiacutevoca
Al empezar estas liacuteneas tambieacuten me siento obligado a recordar que fueron muchas las personas que confiaron en nosotros y contribuyeron con su apoyo a resolver los problemas que enfrentaacutebamos Asiacute no puedo por menos de recordar a todos aquellos que hicieron las etapas previas en los distintos equipos que se formaron en los primeshyros antildeos de la deacutecada de los 80 y especialmente a quienes me precedieron en su condicioacuten de Directores Generales del INSS en momentos bien difiacuteciles y precarios y pusieron en marcha las dinaacutemicas que nos permitieron a los que llegamos despueacutes activar los procesos con eacutexito Ellos hicieron los esfuerzos previos que permitieron que nuestra tarea fuera maacutes sencilla Ya se sabe el que al final consigue sacar el corcho atascado en el gollete de la botella no es el maacutes fuerte sino el uacuteltimo en intentarlo Adolfo compartiraacute conmigo que aproveche este artiacuteculo para agradecer el esfuerzo y dedicacioacuten de tantos y tantos empleados puacuteblicos que asumieron con nosotros esa tarea y que son los auteacutenticos artiacutefices de aquel profundo cambio El lector entenderaacute que evite cometer el error de nombrar a los maacutes notables que los hubo como es obvio pero no lo hago no soacutelo porque la lista seriacutea larga sino porque si bien pudiera creerse que fueron la direccioacuten y el equipo directivo con sus entornos los responsables del cambio eacutestos no fueron sino los encargados de catalizar el proceso y dirigirlo a buen puerto sacando el mejor provecho de todos los recursos humanos y todas las capacidades existentes en el seno de la organizacioacuten El eacutexito de aquella etapa por lo que a la reforma de la gestioacuten del sistema de pensiones se refiere tuvo como protagonistas a los maacutes de 12000 funcionarios del INSS y a los millones de ciudadanos que con sus opiniones y recomendaciones en las encuestas de evaluacioacuten y satisfaccioacuten que les remitiacuteamos nos ayudaron a orientar los cambios de modo que los servicios llegaran a ser lo que todos ellos deseaban y finalmente estuvieran a la altura del paiacutes que estaacutebamos reconstruyendo colectivamente Tamshybieacuten quiero agradecer el apoyo que recibimos de los agentes sociales en nuestro Consejo General y nuestros Consejos Provinciales
85
Constantino Meacutendez Martiacutenez
Por lo que a este artiacuteculo se refiere hareacute una descripcioacuten tan sucinta y sinteacutetica como sea posible del proceso de reforma de la gestioacuten ya que el intereacutes que me guiacutea es que el lector se sienta atraiacutedo por el tema y llegue hasta el final de su lectura porque esta es una historia con final feliz No hareacute una descripcioacuten al uso ya que algunos otros ya lo han hecho y de forma muy concreta alguna escuela de negoshycios que colaboroacute con nuestros equipos en aquel entonces Lo hareacute sinteacuteticamente acotando en primer lugar los contextos maacutes significativos esbozando las cuestiones maacutes relevantes del diagnoacutestico de partida perfilando los contenidos baacutesicos del proshygrama de trabajo que se elaboroacute destacando los contenidos esenciales del proceso de implementacioacuten de las medidas de reforma y poniendo en valor los resultados que finalmente se obtuvieron Por uacuteltimo recapitulareacute y hareacute algunas breves conclushysiones y dado que el tiempo y la distancia lo permite algunos juicios de valor ya que en honor a la verdad han pasado desde entonces 25 antildeos y pese a las mil cosas que auacuten quedan por hacer nada nuevo en la mejora de la gestioacuten acontece desde entonces y yo soy de los convencidos de que la mejora ha de ser continua
2 LOS CONTExTOS
En el antildeo 1985 el Parlamento habiacutea aprobado la Ley de medidas urgentes para la racionalizacioacuten de la estructura y la accioacuten protectora de la Seguridad Social (Ley 261985) Con ella entre otras decisiones se intensificaba el peso de lo que suele denominarse la ldquocarrera de aseguramientordquo y la contribucioacuten real de cada cotizante y se modificaban diversos requisitos para el acceso a la pensioacuten asiacute como el sistema de caacutelculo de la base reguladora de la misma No se trataba de un tema paciacutefico y de hecho propicioacute la convocatoria de la primera huelga general en nuestra entonces auacuten reciente democracia
Por lo que se refiere a las nuevas cargas de gestioacuten que sobre el INSS recaiacutean la ley imponiacutea nuevos requisitos para la obtencioacuten del derecho ordenando calcular la pensioacuten sobre los uacuteltimos 8 antildeos de cotizacioacuten en lugar de los 2 uacuteltimos antildeos necesarios hasta ese momento e introduciacutea la revalorizacioacuten anual por citar las maacutes relevantes a los efectos de este artiacuteculo Estos cambios por siacute solos suponiacutean una carga desmedida de trabajo para el que la organizacioacuten del INSS no estaba capacishytada ya que ni los sistemas de informacioacuten (bases de datos y ficheros de todo tipo) ni los sistemas de gestioacuten (la mayoriacutea de ellos sin informatizar) ni la estructura se habiacutean disentildeado para ese salto cualitativo y cuantitativo
Por otra parte cabe recordar que el sistema de pensiones y con eacutel los entes gestores veniacutea degradaacutendose desde comienzos de los antildeos 70 y estaba presionado
86
La reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva cultura en los servicios puacuteblicos
entre otros muchos factores por la grave crisis industrial y la reestructuracioacuten del empleo abordada a lo largo de la deacutecada de los ochenta la compleja integracioacuten de los regiacutemenes especiales la persistencia de un inequiacutevoco fraude en la obtencioacuten de ciertas prestaciones la reduccioacuten del nuacutemero de cotizantes y la consiguiente dificultad para la financiacioacuten del sistema la ingente deuda derivada de los impagos de las empresas en dificultad y la baja cuantiacutea de las prestaciones por citar los maacutes significativos Era por tanto esencial como de hecho haciacutea la Ley 261985 reforzar el caraacutecter contributivo de las prestaciones econoacutemicas incrementando el valor de la carrera de aseguramiento y evitando el fraude maacutes habitual consistente en aumentar las cotizaciones en el periacuteodo final de la vida laboral del trabajador asiacute como garantizar la preservacioacuten del modelo y controlar su correcto funcionamiento En ese contexto es faacutecil entender que el debate acerca del futuro de la Seguridad Social ocupara un primer lugar entre las preocupaciones de los ciudadanos A todo ello se sumoacute la enorme dificultad de gestionar las reformas introducidas por la Ley antes citada lo cual se tradujo de forma inmediata en un incremento notable de las demoras que habitualmente aquejaban a la tramitacioacuten reconocimiento y pago de las prestaciones
Podriacuteamos resumir la situacioacuten indicando que se viviacutea un riesgo de colapso en la gestioacuten que impidiera la aplicacioacuten efectiva de las reformas introducidas en el sistema de proteccioacuten social y a su vez pusiera en evidencia las debilidades por las que atravesaba el proceso de modernizacioacuten de las administraciones puacuteblicas ya que el INSS no era una institucioacuten maacutes en el oceacuteano del sector puacuteblico sino una de sus mayores organizaciones puacuteblicas que ademaacutes teniacutea especiales responsabilidades sobre una materia de la maacutexima sensibilidad poliacutetica y social cual era la gestioacuten de las pensiones y las restantes prestaciones econoacutemicas
El Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) dependiacutea de la Secretariacutea General de la Seguridad Social y del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social aun cuando teniacutea personalidad juriacutedica y presupuesto propio Habiacutea sido creado pocos antildeos antes (por la Ley 161978) junto con otras nuevas entidades y servicios por refundicioacuten de las antiguas organizaciones (el Instituto Nacional de Previsioacuten y las Mutualidades Laborales) organizaciones que habiacutean estado disponiendo de un estashytuto singular y de un conjunto de atribuciones de la maacutexima importancia en el viejo reacutegimen e inevitablemente era el resultado de la fraacutegil integracioacuten de aquellas viejas organizaciones cuyas culturas auacuten se manteniacutean y eran poco coherentes con los nuevos principios y valores dimanantes del nuevo orden constitucional y afloraban constantemente a traveacutes de sus formas de trabajo
El mandato poliacutetico que el Gobierno socialista recibe tras las elecciones de 1982 fue resumido como el de lograr ldquoque Espantildea funcionerdquo Lo anterior exigiacutea un conjunto
87
Constantino Meacutendez Martiacutenez
de reformas caracterizadas por la modernizacioacuten global del paiacutes y obviamente de sus administraciones puacuteblicas La reforma institucional veniacutea a ser asiacute una exigencia del proceso de modernizacioacuten democratizacioacuten y descentralizacioacuten que Espantildea teniacutea pendiente para poner en hora el reloj y contribuir al desarrollo de todas las potencialidades que la sociedad deseaba activar Cabe recordar sin embargo que la agenda de los grandes asuntos del Estado durante los primeros antildeos de Gobierno habiacutea estado centrada en las grandes cuestiones poliacuteticas dejando a un lado la imperiosa necesidad de modernizar los servicios puacuteblicos tarea compleja donde las hubiera pero inaplazable Necesidad de reforma tanto maacutes necesaria cuanto que era tributaria directa de la pervivencia de un viejo orden franquista al que auacuten a pesar de sus empleados continuaba adherida en sus valores principios y meacutetodos de trabajo y de relacioacuten con los ciudadanos a los que todaviacutea se llamaba administrados Se trataba a juicio de muchos autores y analistas de auteacutenticas patologiacuteas que teniacutean que ver maacutes con la tardiacutea modernizacioacuten de la sociedad espantildeola y la debilidad de sus instituciones que con la capacidad profesional de los servidores puacuteblicos De entre todas esas patologiacuteas hay que resaltar la pershymanencia del corporativismo y de una cultura burocraacutetica ajena al resultado y a la eficacia la confusioacuten entre poliacutetica y administracioacuten la excesiva jerarquizacioacuten y el reglamentismo exacerbado la ausencia de responsabilidad por el funcionamiento de los servicios o la carencia de receptividad ante las demandas y quejas de los ciudadanos No es extrantildeo por tanto que los ciudadanos mantuvieran pese al transcurso del tiempo su vieja percepcioacuten acerca del funcionamiento de lo puacuteblico basada en la desconfianza y la desafeccioacuten
En suma teniacuteamos delante una sociedad distanciada y desconfiada acerca del papel de los poderes puacuteblicos y de las administraciones y unas instituciones que concebiacutean al ciudadano como un administrado y no como un sujeto de derechos que se ejerciacutean frente a ella Ahora bien aunque lentamente la democratizacioacuten de los poderes puacuteblicos habiacutea estado cambiando de hecho las relaciones entre la administracioacuten puacuteblica y los ciudadanos y en consecuencia eacutestos esperaban que la gestioacuten puacuteblica mejorara y se llevara a cabo bajo los principios de objetividad transparencia celeridad y eficacia Principios que sin embargo constataban a diario que no se cumpliacutean en aacutembitos puacuteblicos tan relevantes como el de la gestioacuten de la Seguridad Social En todo caso los ciudadanos consideraban que los servicios que recibiacutean eran todaviacutea inadecuados y que la gestioacuten era manifiestamente mejorable La reforma de la administracioacuten puacuteblica se convierte asiacute en aquellos antildeos en una prioridad y en un vector de la modernizacioacuten del paiacutes Esa reforma como hemos expuesto se incardinaba en el esfuerzo general de la modernizacioacuten global del paiacutes la democratizacioacuten de las instituciones y la descentralizacioacuten del Estado En
88
La reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva cultura en los servicios puacuteblicos
ese contexto era preciso abordar la modernizacioacuten de las entidades gestoras y los servicios comunes del Sistema de Seguridad Social
La profundizacioacuten de la reforma institucional del Sistema de la Seguridad Social en esos primeros antildeos permitioacute subordinar a las entidades gestoras y a los servicios comunes de la Seguridad Social en un marco de responsabilidad poliacutetica y juriacutedica bajo el control real del Ministerio de Trabajo aun manteniendo su gran autonomiacutea Esa dinaacutemica proporcionoacute la capacidad de impulsar la ordenacioacuten juriacutedica econoacutemica y presupuestaria de los mismos crear instrumentos comunes (bases de datos sisshytemas etc) y armonizar y activar los procesos de reforma de cada ente de gestioacuten pero no alcanzaba aun a los sistemas de gestioacuten y los servicios
En todo caso la gestioacuten en el INSS no era muy diferente a la de cualquier otro oacutergano administrativo de aquel entonces una organizacioacuten excesivamente jerarquishyzada reglamentista centralizada y con unas poliacuteticas de personal inadecuadas Bien es cierto que era una institucioacuten emblemaacutetica Por tanto no es extrantildeo que el sistema de gestioacuten de la Seguridad Social no dispusiera de las capacidades gerenciales que la nueva situacioacuten requeriacutea y menos auacuten tras la reforma del sistema de pensiones cuyos nuevos requerimientos de gestioacuten desbordaban la capacidad del sistema tal y como se manteniacutea hasta esa fecha
3 LA SITUACIOacuteN DE PARTIDA
A comienzos de 1987 se producen intensos relevos en la cuacutepula del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social En el marco de esa dinaacutemica se decide cambiar la Direccioacuten General del INSS y en junio se produce mi nombramiento Poco despueacutes dispongo ya del nuacutecleo de mi equipo de trabajo y abordamos el anaacutelisis de las reformas que se tratan de plasmar en el Plan de Accioacuten del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en el que ya se articulan una serie de liacuteneas de accioacuten y meshydidas orientadas a la reforma del modelo de gestioacuten y de los servicios Entre ellas se proponiacutea establecer procedimientos aacutegiles seguros y simplificados facilitar el ordenamiento juriacutedico a traveacutes de la sistematizacioacuten de las normas impulsar la formacioacuten de los empleados puacuteblicos modernizar la red de centros y articular un plan de informacioacuten al ciudadano Todas ellas con vocacioacuten de ser implementadas de forma inmediata y en liacutenea con las que estaacutebamos incorporando al programa de trabajo para la reforma del INSS
Tal y como ya se apuntoacute el INSS haciacutea frente a un fuerte descreacutedito entre los asegurados del sistema (los nuevos pensionistas por cuanto se tardaba demasiado
89
Constantino Meacutendez Martiacutenez
tiempo en reconocer sus pensiones y se les atendiacutea mal y los ya pensionistas en la medida en que sistemaacuteticamente eran requeridos para hacer traacutemites de fe de vida o de revalorizacioacuten que no soacutelo eran engorrosos sino que en algunas localidashydes eran insufribles por las largas colas que debiacutean de hacerse en las oficinas del INSS ante los Registros Civiles los Ayuntamientos o en las entidades financieras) descreacutedito que estaba muy presente en los medios de comunicacioacuten que todos los diacuteas recogiacutean cartas de queja con las situaciones maacutes rocambolescas imaginablesen los informes del Defensor del Pueblo en los Oacuterganos de Participacioacuten Social del propio organismo o en las intervenciones poliacuteticas en el Parlamento Como colofoacuten de todo ello la litigiosidad se habiacutea disparado y los juzgados corriacutean el riesgo de verse contaminados por la misma presioacuten y sufrir una grave sobrecarga A finales del antildeo 1987 habiacutea maacutes de 70000 demandas en las magistraturas de trabajo
Si entre otros efectos la reforma pretendiacutea abrir el tiempo de la ldquomodernizacioacutenrdquo del sistema de seguridad social el INSS no podiacutea encontrarse en peor situacioacuten para enfrentar ese reto Las demandas de la ley y de los poderes puacuteblicos sobre el INSS contrastaban con su escasa capacidad para implementar una reforma que desbordaba sus capacidades reales de gestioacuten ni estaba organizado para implemenshytarlas ni disponiacutea de los recursos adecuados para hacerlo Los funcionarios aunque trabajaban intensamente se sentiacutean muy presionados injustamente valorados in-adecuadamente retribuidos y desorientados
El mandato que en Junio de 1987 recibe la direccioacuten del INSS es directo gesshytionar las previsiones de la ley de reforma del sistema de pensiones aplicar los nuevos paraacutemetros de caacutelculo y convertir a la institucioacuten que debiacutea de gestionar las pensiones en una organizacioacuten eficaz eficiente y de calidad Adicionalmente y como consecuencia directa de lo anterior que se dejara de hablar de la gestioacuten de las pensiones en la prensa ya que una buena gestioacuten nunca deberiacutea de ser noticia Habiacutea que hacer viable la reciente reforma de la ley de pensiones y crear una adshyministracioacuten moderna y a la altura de las nuevas circunstancias
Para la nueva direccioacuten el reto no era soacutelo superar la situacioacuten de colapso en que se encontraba la gestioacuten del INSS sino hacerlo en un marco temporal muy breve ya que la reforma del sistema de pensiones ya estaba en curso Ademaacutes habiacutea que hacerlo a traveacutes de medidas de choque que resolvieran los problemas inmediatos y dieran credibilidad a la voluntad asiacute como a la capacidad de abordar una reforma de mayor calado que transformara al INSS haciendo de la entidad un ejemplo de la necesaria modernizacioacuten que todo el sector puacuteblico debiacutea de expeshyrimentar Como ya se ha apuntado la gestioacuten de los contenidos de la reforma de la Ley de Pensiones planteaba retos de muy difiacutecil cumplimiento bajo el modelo de
90
La reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva cultura en los servicios puacuteblicos
funcionamiento preexistente y la calidad de la reforma de las pensiones iba a ser juzgada tambieacuten por la calidad de los servicios que el INSS proporcionara Como recordariacutea tiempo despueacutes en un informe sobre este caso Koldo Echevarriacutea ldquoEl encargo no era faacutecil ya que la gestioacuten de la seguridad social espantildeola reflejaba una situacioacuten maacutes general el deterioro de la Administracioacuten Puacuteblica despueacutes de una transicioacuten poliacutetica ejemplar pero que habiacutea llenado de inconsistencias a las instituciones administrativas pendientes de una reforma tantas veces anunciada como postergadardquo
En Octubre de 1987 el Director General presentoacute al Ministerio un documento denominado Informe de Situacioacuten del INSS y Programas de Trabajo A traveacutes de sus 135 paacuteginas se efectuaba una descripcioacuten exhaustiva de la realidad de la orgashynizacioacuten y se planteaba una estrategia integral de reformas Tal y como se indicaba en su introduccioacuten el informe debiacutea de servir para la reflexioacuten y el debate con las autoridades del Ministerio y permitir una raacutepida aproximacioacuten a las grandes aacutereas de trabajo y a las grandes cuestiones y problemas planteados La presentacioacuten del informe seguiacutea una sistemaacutetica sencilla identificando aacutereas o tareas que eran desshycritas en detalle y analizadas de forma criacutetica para permitir un mejor conocimiento de las posibles causas que hubieran conducido a la situacioacuten actual de forma que se facilitara la formulacioacuten coherente de las diversas propuestas de trabajo para la mejora Una vez seleccionada la hipoacutetesis de trabajo maacutes consistente se deshysarrollaban los descriptores de las actividades que se debiacutean de llevar a cabo se periodificaban y se enunciaban los resultados que debiacutean llegar a obtenerse Todas las aacutereas y tareas se habiacutean agrupado en tres grandes bloques a los efectos de una mejor sistemaacutetica aunque habiacutea importantes interrelaciones y muchas de las iniciativas eran transversales Los bloques enunciados eran a) La Organizacioacuten b) La Actividad de Gestioacuten y c) La Comunicacioacuten Tiene intereacutes reproducir aquiacute algushynos de los contenidos de los enfoques para estos tres bloques en que se dividiacutea el Informe de Situacioacuten
Asiacute por lo que a la Organizacioacuten se refiere el informe comenzaba diciendo que ldquoEn 1988 el INSS deberaacute de estar en condiciones de administrar las pensiones que maacutes de 5700000 ciudadanos percibiraacuten cada mes Asimismo ha de estar en conshydiciones de satisfacer las peticiones que aproximadamente 500000 nuevos usuarios le presenten debiendo reconocer o denegar el derecho a las nuevas prestaciones e insertar a los nuevos pensionistas en los circuitos previstos pagando en los plazos y teacuterminos establecidos y controlando el mantenimiento de las condiciones que el ordenamiento juriacutedico exige Tambieacuten deberaacute abordar acciones informativas de muy diversa naturaleza e intensidad de modo que el conjunto de los ciudadanos de nuestra sociedad tenga conocimiento de los contenidos de la poliacutetica de proteccioacuten social que
91
Constantino Meacutendez Martiacutenez
en esta materia se desarrolla Para ello dispondraacute de una plantilla presupuestaria de 15000 trabajadores y de una red de 403 centros administrativos Con estos medios se administraraacute un presupuesto de 3167 billones de pesetashellip bajo los principios de eficacia celeridad y seguridad juriacutedicardquo
El informe sentildealaba a continuacioacuten que era un objetivo esencial lograr que el INSS dispusiera de una organizacioacuten adecuada y capaz Pero al tiempo destacaba que teniacutea importantes deficiencias consecuencia de su propio e inmediato deveshynir que le haciacutea ser en el presente un simple agregado de instancias y aacutembitos funcionales pero no una organizacioacuten en sentido estricto Entre sus problemas se acotaba la inexistencia de una poliacutetica de personal adecuada y la presencia de una piraacutemide en la que los cuerpos superiores suponiacutean el 14 del total (aunque soacutelo el 34 de ellos teniacutean el tiacutetulo universitario y maacutes del 50 de ellos teniacutean maacutes de 55 antildeos y procediacutean de la cultura de las viejas organizaciones) el cuerpo de gesshytioacuten soacutelo el 1 el cuerpo administrativo el 30 el auxiliar el 45 y el subalterno el 6 poco coincidente con las nuevas actividades que debiacutean de ser llevadas a cabo El anaacutelisis incluiacutea una fuerte criacutetica al sistema de jerarquizacioacuten utilizado hasta la fecha asiacute como a la gestioacuten de la formacioacuten de los empleados y a la excesiva compartimentacioacuten de las tareas que dificultaba tanto la comunicacioacuten interna como la cooperacioacuten entre ellas
Asimismo el informe destacaba que el INSS no habiacutea terminado de integrar en nuevas estructuras y de ordenar con arreglo a sus nuevas funciones los recursos humanos y los sistemas que estos empleaban procedentes de las viejas entidades del INP y las Mutualidades preexistentes a la reforma institucional del antildeo 1978 y que manteniacutean muchas de las viejas adherencias al modelo cultural y juriacutedico de la administracioacuten franquista Asiacute habiacutea categoriacuteas que no se relacionaban ya con las funciones encomendadas e incluso dentro de una misma categoriacutea profesional podiacutea haber 5 o 6 niveles distintos con estatus diferenciado que ya no estaban vigentes y en nada ayudaban a una divisioacuten del trabajo por actividades Puede resultar anecdoacutetico pero en todo caso muy expresivo recordar que los propios funcionarios se reconociacutean e identifican auacuten como procedentes de uno u otro organismo previo y por tanto como portadores de una cultura diferente e incluso de una diferente concepcioacuten acerca de lo puacuteblico Adicionalmente se indicaba que la institucioacuten disponiacutea de una piraacutemide de personal altamente envejecida y no formada adecuadamente para las funciones gerenciales que la compartimentacioacuten de las aacutereas por tareas estancas era la maacutes inapropiada para la moderna gestioacuten ya que haciacutea imposible la reasignacioacuten de los recursos y propiciaba un modelo no colaborativo que el excesivo reglamentismo y la profusioacuten de normas internas apoderaba a algunos nuacutecleos teacutecnicos en la tarea de orientar el reconocimiento de los derechos sobre pautas inadecuadas o incluso
92
La reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva cultura en los servicios puacuteblicos
obsoletas que los acopios de documentacioacuten eran una montantildea debajo de la que quedaba sepultada la propia organizacioacuten Tambieacuten se indicaba que no existiacutea un sentido finalista en las tareas y tampoco una poliacutetica de atencioacuten e informacioacuten a los ciudadanos y un largo etceacutetera de problemas que requeriacutean su inmediata correccioacuten como en el caso de la inapropiada red de centros de gestioacuten e informacioacuten al puacuteblico que pese a su dimensioacuten era parte del problema y no de las soluciones con maacutes de 400 oficinas repartidas por todo el paiacutes con arreglo a criterios no poblacionales y buena parte de las cuales eran como islas ya que soacutelo el veinte por ciento de ellas estaban conectadas informaacuteticamente a sus centrales con capacidad de obtener respuestas de las bases de datos A mayor abundamiento sus instalaciones eran obsoletas y los recursos humanos asignados a las mismas no estaban formados en las teacutecnicas adecuadas El informe insistiacutea en la relevancia de esa red para el eacutexito de la reforma ya que en una organizacioacuten de servicios como el INSS teniacutea una esshypecial relevancia puesto que a lo largo del antildeo recibiacutea maacutes de 12 millones de visitas
Al tiempo aunque era objeto de una formulacioacuten maacutes amplia en una de las liacuteshyneas de accioacuten que se proponiacutea en otro punto del documento se sentildealaba que era fundamental segregar dos tipologiacuteas para la especializacioacuten de la red de un lado lo que se denominariacutea la red de centros de gestioacuten y de otro la red de centros de recepcioacuten e informacioacuten cuyo nombre seriacutea el de Centros de Atencioacuten e Informacioacuten de la Seguridad Social (CAISS) Mientras que los primeros debiacutean de ser centros adecuados a las actividades de tramitacioacuten interna el acopio documental la evashyluacioacuten juriacutedica la resolucioacuten de los expedientes y el control y por tanto debiacutean de concebirse como centros cerrados y sin la presioacuten de la atencioacuten al puacuteblico (o de los grupos de gestores profesionales habituados a las praacutecticas menos aconsejables) los segundos la red de centros CAISS debiacutean de ser abiertos y especializados en la atencioacuten personalizada al ciudadano el asesoramiento y las actividades de recepcioacuten de las solicitudes y el control de la marcha de los expedientes del centro de gestioacuten correspondiente Ya se anticipaba en esos primeros enunciados que la atencioacuten y la informacioacuten debiacutean pasar a ser actividades ldquogestionadasrdquo bajo las mismas premisas de calidad y control a las que estaban sometidas las actividades maacutes relevantes que la institucioacuten llevara a cabo De ahiacute que en las actividades de gestioacuten enunciadas en otro bloque del informe se pusiera en valor que la gestioacuten del INSS conteniacutea dos aacutembitos de un lado ldquola gestioacutenrdquo de los servicios de traacutemite y control de las prestaciones econoacutemicas y de otro ldquola gestioacutenrdquo de los servicios de comunicacioacuten y de atencioacuten a los ciudadanos Finalmente se sentildealaba la importancia de disentildear una nueva identidad corporativa y definir unos modelos estandarizados de los centros administrativos para renovar la red en su totalidad no soacutelo como garantiacutea de un servicio homogeacuteneo sino tambieacuten como parte de una estrategia de estiacutemulo
93
Constantino Meacutendez Martiacutenez
al sentido de pertenencia de los propios empleados puacuteblicos y a su identificacioacuten con la nueva etapa
Por lo que al bloque de gestioacuten se refiere el informe sentildealaba que ldquoLos usuashyrios de la Seguridad Social y la sociedad en general coinciden en afirmar que existe una tardanza en la tramitacioacuten y pago de las prestaciones En este mismo sentido se afirma que el conocimiento sobre el contenido y las condiciones para el acceso a ellas es difiacutecil de obtener por la complejidad teacutecnica del lenguaje utilizado y de las propias normas que las regulan Un anaacutelisis objetivo de este tema conduciraacute forzosamente a constatar que la normativa que regula el sistema de la Seguridad Social y maacutes especiacuteficamente de sus prestaciones estaacute caracshyterizada por la profusioacuten y la dispersioacuten Igual falta de sistematizacioacuten existe en las normas internashelliprdquo
Como faacutecilmente puede deducirse de lo anterior no se trataba de una mencioacuten paciacutefica para los responsables que en el Ministerio desarrollaban el trabajo de la ordenacioacuten juriacutedica de las normas del sistema y de hecho se sintieron ofendidos por esta mencioacuten que maacutes allaacute de su radicalidad poniacutea de manifiesto la pervivencia de esa cultura reglamentista tan habitual como perversa en el aacutembito de la gestioacuten puacuteblica que determinaba la existencia de una multiplicidad casi infinita de circulares instrucciones y criterios que si bien trataban de interpretar las muacuteltiples capas juriacuteshydicas que la vida del sistema haciacutea necesario terminaban por construir auteacutenticos laberintos juriacutedicos que el ciudadano desconociacutea pero que afectaban a su derecho sin el grado de publicidad imprescindible para un estado de derecho Todo ello sin olvidar que en la organizacioacuten esa dinaacutemica convertiacutea en auteacutenticos expertos en determinada circular o instruccioacuten a ciertos grupos profesionales cuya actividad era como una tuerca loca con vida propia al margen de la aplicabilidad y coherencia de la norma de que se tratara De ahiacute que el Informe sentildealara que una de las pervershysiones burocraacuteticas del INSS se basaba en la importancia concedida al aacutembito de la gestioacuten interna de las prestaciones como una actividad cerrada sobre siacute misma en detrimento de todas las demaacutes tareas sin alguna de las cuales la tramitacioacuten deja de tener sentido o carece de todo su significado en la relacioacuten con los intereses de los ciudadanos
Mayor intereacutes teniacutea otra afirmacioacuten del Informe en la que se deciacutea que ldquoIgualshymente los ciudadanos opinan que son requeridos para la aportacioacuten de documentos y datos sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos que o bien estaacuten ya a disposicioacuten de la Entidad o bien pueden ser capturados maacutes faacutecil y coacutemodamente por eacutesta que por aquellos Estos documentos pueden incluso resultar innecesariosrdquo Poco maacutes adelante se antildeadiacutea ldquoLa Entidad no emplea todo su potencial y su cashy
94
La reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva cultura en los servicios puacuteblicos
pacidad en orden a simplificar el procedimiento ahorrar molestias a los usuarios y gestionar en el menor tiempo posible En suma los usuarios piensan que la gestioacuten es opaca farragosa lenta innecesariamente compleja poco asequible con inciertas garantiacuteas juriacutedicas en el procedimiento y con un nivel de informacioacuten insuficienterdquo
Se trataba de afirmaciones rigurosas y muy criacuteticas que eran consecuencia de la toma de razoacuten de los cuestionarios analizados procedentes de las encuestas de opinioacuten y contrastados con el grupo de funcionarios que ayudaban a elaborar el proshygrama del INSS Durante el antildeo precedente 1986 el INSS habiacutea recibido 454000 nuevas solicitudes de pensioacuten y habiacutea tramitado 502000 expedientes demostrando una capacidad de cobertura mayor que la entrada anual gracias a operaciones de gestioacuten de ldquoexpedientes embolsadosrdquo denominacioacuten que aludiacutea a los retrasos en la gestioacuten y la acumulacioacuten de solicitudes que se atendiacutean con contrataciones temshyporales de nuevos funcionarios Aun asiacute la bolsa pendiente de traacutemite a finales de ese antildeo era de maacutes de 66000 expedientes
A mediados de 1987 la situacioacuten de atrasos en la tramitacioacuten de los expedientes se habiacutea estabilizado en 63000 siendo las principales causas de ese embolsamiento la falta de documentos (el 26) la falta del informe de cotizacioacuten (el 32) o las operaciones de caacutelculo (el 25) Un anaacutelisis maacutes detallado permitiacutea saber que los expedientes soliacutean poder resolverse en dos meses pero si excediacutean de ese plazo pasaban a ser considerados expedientes en dificultad y asombrosamente se alarshygaban pasando a durar maacutes de 4 meses de promedio En todo caso existiacutean un grupo de direcciones provinciales en las que se habiacutea producido ya un colapso de la capacidad de gestioacuten siendo eacutestas en general las de mayor volumen de poblacioacuten Estas deficiencias favoreciacutean la actividad desleal de algunos grupos profesionales externos a la entidad que ofreciacutean sus servicios a los futuros pensionistas bajo un modelo de retribucioacuten injusto para los solicitantes al pactar su retribucioacuten al 50 del valor de los atrasos producidos en la demora de los traacutemites No cabe duda de que eran los primeros interesados en que la documentacioacuten no estuviera completa y de ese modo se incrementaran sus honorarios
Tambieacuten se analizaba la situacioacuten de la gestioacuten de las restantes prestaciones econoacutemicas que como la incapacidad laboral o la entonces denominada invalidez provisional padeciacutean otros problemas en su control y tramitacioacuten y cuyos crecimientos eran motivo de preocupacioacuten en materia de gasto y lucha contra el fraude para las autoridades del sistema
Como conclusioacuten de ese apartado se deciacutea que ldquoDe este modo el objetivo baacutesico de la actividad gestora del INSS no es otro que el del acercamiento de
95
Constantino Meacutendez Martiacutenez
la gestioacuten al ciudadano tarea eacutesta que implicaraacute la simplificacioacuten del marco jushyriacutedico y procedimental la agilizacioacuten de los traacutemites la reduccioacuten de los plazos que median desde la solicitud de la prestacioacuten hasta el pago de la misma y la atencioacuten constante y personalizada de las demandas de informacioacuten y ayuda de los ciudadanosrdquo
Finalmente el Informe era contundente respecto del nulo rigor que los sistemas de seguimiento de la gestioacuten teniacutean Se haciacutea asiacute alusioacuten a un sistema de medicioacuten de los indicadores de gestioacuten que se habiacutea llegado a denominar formalmente con el singular enunciado de ldquotiempos teoacutericos de gestioacutenrdquo y cuyo resultado era engantildeoso y teniacutea poco que ver con la realidad Asimismo el anaacutelisis de la situacioacuten era muy descriptivo respecto de ciertas carencias (medios informaacuteticos) o de ciertas disfunshyciones (como en el caso del tiempo de elaboracioacuten de los informes de cotizacioacuten y la fase de pago)
El raacutepido anaacutelisis efectuado con caraacutecter previo poniacutea de manifiesto que el tiempo medio de traacutemite que realmente se empleaba para el reconocimiento de una pensioacuten de jubilacioacuten en el INSS era de 115 diacuteas aunque lo habitual era que superara los seis meses y en el caso de que tuviera dificultades de informacioacuten o datos podiacutea superar el antildeo Las pensiones que se basaban en periacuteodos cotizados fuera de Espantildea al amparo de los convenios internacionales superaban siempre el antildeo de tramitacioacuten Los expedientes que se apartaban del traacutemite tipo y no se resolviacutean antes de dos meses se embolsaban en un sistema de traacutemite que tendiacutea a incrementarse constantemente y a dificultar la gestioacuten ordinaria
Los solicitantes haciacutean un auteacutentico viacrucis para obtener el conjunto de diez documentos que debiacutean de presentar con la solicitud buena parte de ellos innecesashyrios como se pondriacutea de manifiesto con las decisiones posteriores que se adoptaron o referidos a informaciones que ya obraban en poder de la propia administracioacuten (aunque no siempre estaban disponibles dado que muchos ficheros eran manuashyles) Una vez presentado el expediente teniacutean que volver hasta 5 o 6 veces de media para resolver traacutemites Algunos de esos traacutemites eran objeto de controversia (por ejemplo el informe de cotizaciones) ya que la informacioacuten disponible estaba soacutelo parcialmente informatizada y los datos recogidos manualmente conteniacutean con frecuencia errores y lagunas que debiacutean de ser combatidas por el propio interesashydo No es extrantildeo por tanto que ese traacutemite por siacute soacutelo (emisioacuten del informe de cotizacioacuten) ldquopesarardquo en el total de la tramitacioacuten entre un 25 y un 45 del tiempo total que se empleaba en resolver el derecho a la pensioacuten Finalmente por antildeadir otro ejemplo una vez reconocida la pensioacuten el pago de la misma se demoraba entre 21 y 35 diacuteas maacutes
96
La reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva cultura en los servicios puacuteblicos
El diagnoacutestico de las actividades de gestioacuten era evidente un grave deacuteficit en la calidad de la gestioacuten caracterizada por una deficiente actividad en la fase de iniciacioacuten de los expedientes graves lagunas en la fase de tramitacioacuten y un exacerbado juridishycismo en la fase de resolucioacuten con el uso de un lenguaje criacuteptico para los ciudadanos y unas muy altas tasas de reclamacioacuten previa y ante la jurisdiccioacuten
El Informe a los efectos de la evaluacioacuten del bloque relativo a la Comunicashycioacuten tambieacuten era contundente el INSS no teniacutea una estrategia de comunicacioacuten e infravaloraba la importancia de la misma siendo sin embargo determinante de la calidad de la gestioacuten y de la percepcioacuten que los usuarios tuvieran del trabajo de la Entidad El Informe recapitulaba sobre la importancia de aprovechar la multiplicidad de contactos que debiacutea de desplegar a lo largo de un antildeo de gestioacuten para con sus usuarios Asiacute se poniacutea en valor que cada antildeo maacutes de 500000 nuevos usuarios se poniacutean en contacto muchos de ellos por primera vez en su vida con el sistema de proteccioacuten De este modo se formariacutean una opinioacuten de la capacidad del Organismo que difiacutecilmente variariacutea a lo largo de su permanencia como pensionistas El INSS debiacutea de primar ese contacto con el objeto de crear una corriente de opinioacuten favoshyrable si era capaz de atender y gestionarlos de forma adecuada Del mismo modo se indicaba que maacutes de 57 millones de usuarios estaban obligados a entrar en contacto cada antildeo con el sistema dada su condicioacuten de pensionistas en vigor y que debiacutea de desarrollarse una estrategia de comunicacioacuten y servicios para con ellos mejorando la atencioacuten e informacioacuten a sus domicilios para evitar obligarles a acudir a las oficinas y adicionalmente reducir el impacto que eso teniacutea en los servicios del INSS Finalmente se recordaba que maacutes de 12 millones de personas contribuiacutean como cotizantes al sostenimiento del sistema y que era oportuno integrarles en la estrategia de comunicacioacuten para cuya implementacioacuten el Informe presentaba un plan especiacutefico para cuya ejecucioacuten era esencial partir de la idea de que ldquola comunicacioacuten ha de ser una actividad finalista que comunique al gestor tanto con el ciudadano que demanda la gestioacuten o el servicio del INSS como con la sociedad en general y con las restantes instancias internas de la Institucioacutenrdquo
Es innegable que el Informe de Situacioacuten del INSS veniacutea a ser un examen exshyhaustivo de los problemas a los que la entidad haciacutea frente y un diagnoacutestico de las debilidades y fortalezas de su organizacioacuten sus meacutetodos sus procesos de gestioacuten y su cartera de servicios Pero ademaacutes era un examen autocriacutetico que habiacutea sido elaborado por el nuevo equipo incorporado por el Director con el apoyo de grupos de discusioacuten en los que participaron un buen nuacutemero de directivos del INSS pero tambieacuten de funcionarios tanto de los servicios centrales como de los servicios perishyfeacutericos que auacuten sin disponer del rango directivo (cuestioacuten que a las viejas estrucshyturas escandalizaba) acumulaban importantes experiencias y teniacutean buena capacishy
97
Constantino Meacutendez Martiacutenez
dad analiacutetica acerca de las causas remotas y proacuteximas de los problemas y buena capacidad propositiva acerca de las mejores soluciones que cabiacutea desarrollar La direccioacuten habiacutea podido hacer en ese escaso tiempo un buen trabajo capilar llegando hasta los posibles agentes del cambio e incorporaacutendolos desde el primer instante a la dinaacutemica en curso
Evidentemente los problemas centrales teniacutean que ver con los meacutetodos y sistemas de trabajo a todas luces inadecuados para gestionar con eacutexito las actividades y con carencias de todo tipo que iban desde la capacidad informaacutetica hasta el nivel de acceso a las informaciones de sus bases de datos y la calidad y disponibilidad de las misma por citar temas determinantes Ahora bien esos problemas eran tanto maacutes graves por cuanto se exacerbaban en el interior de una organizacioacuten con profundas disfunciones dentro de su modelo orgaacutenico y funcional y con una cultura enraizada en planteamientos de otra eacutepoca En suma una organizacioacuten con una cultura buroshycraacutetica que viviacutea alrededor del papel y poco eficaz en relacioacuten a sus tareas baacutesicas
Pero no todo eran demeacuteritos en la medida en que el informe tambieacuten reivindishycaba las capacidades ya disponibles los medios y sistemas que ya se habiacutean ido implantando asiacute como la existencia de nuacutecleos dispersos de personal interesado en un proceso de cambio especialmente en los servicios provinciales y en las oficinas que manteniacutean el contacto con los ciudadanos
El Informe de Situacioacuten iba acompantildeado por un Plan de Accioacuten que a juicio de la direccioacuten debiacutea ejecutarse (sobre cuyo detalle me centrareacute en el punto siguienshyte) pero ambos documentos fueron debatidos de forma separada con el objeto de que el anaacutelisis de los problemas detectados y de las causas de los mismos tras su debate fuera asumido por los responsables poliacuteticos en el Ministerio y de ese modo existiera una mayor receptividad a las propuestas que se presentaban algunas de ellas de fuerte calado y costes y no se optara por el cortoplacismo tan querido en el aacutembito de la gestioacuten puacuteblica evitando que tras la implantacioacuten de las medidas de choque y la consecucioacuten de los primeros resultados positivos decayera la voluntad de profundizar las reformas y se cortocircuitara un proceso de cambio que la direccioacuten entendiacutea habiacutea de ser integral y profundo estructural continuo Esto es si bien los problemas eran identificables las causas eran maacutes complejas Asiacute todo el mundo poshydiacutea coincidir en la existencia de escandalosas demoras en la tramitacioacuten y resolucioacuten de los expedientes de solicitud de las pensiones pero no todo el mundo estaba de acuerdo en la explicacioacuten acerca de las razones que pudieran explicar esa demora y menos auacuten respecto de coacutemo eliminar algunas de esas causas
Por lo que a la entrega y debate del Informe de Situacioacuten se refiere debo reseshyntildear alguna sorpresa inesperada ya que no soacutelo no hubo unanimidad respecto de
98
La reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva cultura en los servicios puacuteblicos
su contenido y afirmaciones (cosa que se puede entender) sino que algunos de los que lo cuestionaron asombrosamente habiacutean sido poco comedidos en sus criacuteticas al INSS y a su funcionamiento antes de la llegada de la nueva direccioacuten aunque algunos de ellos habiacutean tenido anteriores responsabilidades en la gestioacuten del aacuterea A mi entender la entrega del informe causoacute malestar en la medida en que evidenciaba problemas de toda naturaleza y no escondiacutea las debilidades tanto del INSS como del propio Sistema de la Seguridad Social y descartaba que la solucioacuten fuera coyuntushyral planteando una estrategia general a traveacutes de un proyecto integral que pasaba por redefinir la misioacuten del organismo y revisar profunda e intensamente todos sus aacutembitos Posiblemente el veacutertice de responsabilidad del Ministerio deseaba maacutes un programa de medidas de choque que una reforma estructural y ademaacutes algunas de las acciones que habriacutea que poner en marcha afectaban al papel que jugaban otros servicios ajenos al INSS y les haciacutea corresponsables de la situacioacuten en la parte que tambieacuten les correspondiacutea Por otra parte es frecuente que los responsables poliacuteticos no gusten de la praacutectica de la autocriacutetica aunque eacutesta sea plenamente coincidente con la que hacen los ciudadanos En todo caso desde la perspectiva de la direcshycioacuten el esfuerzo a realizar soacutelo seriacutea exitoso si iba dirigido a transformar la entidad y cualquier medida de choque si bien corregiriacutea puntualmente la situacioacuten dejariacutea el problema sin resolver En todo caso el camino a recorrer era el mismo aunque las medidas de choque eran una etapa intermedia Abordar un proceso de cambio organizacional permitiriacutea ademaacutes una mayor adhesioacuten de los empleados al proceso de cambio y una mayor profundidad y permanencia de sus efectos en el tiempo
La falta inicial de receptividad al informe llevoacute a la conclusioacuten de que el poder en general no comparte las dificultades Mientras que para el veacutertice de poder la solucioacuten era transitoria para la direccioacuten la solucioacuten era estructural y no coyuntural Para el equipo de direccioacuten del INSS se trataba de orientar la transformacioacuten hacia una organizacioacuten de servicios y un modelo gerencial
4 EL PROGRAMA DE TRABAJO
Como indicaba antes el anaacutelisis se cerraba con una propuesta de trabajo el Plan de Accioacuten un inventario de 21 programas centrado sobre 9 ejes estrateacutegicos El informe planteaba un trabajo de implementacioacuten y fortalecimiento institucional en 5 antildeos que alineaba armoniosamente los esfuerzos de diagnoacutestico de cada aacuterea con las medidas que debiacutean implantarse y cuyos resultados estaban meticulosamente evaluados y periodificados medida a medida para una obtencioacuten gradual de los mismos y una gradual reduccioacuten de las aacutereas de gestioacuten en conflicto
99
Constantino Meacutendez Martiacutenez
Como acabo de exponer desde el primer momento quedoacute claro que existiacutea un doble escenario de trabajo una reforma integral cuya intensidad y profundidad era de tal magnitud que requeriacutea un esfuerzo de largo recorrido que afectara tanto a la organizacioacuten como a los sistemas de gestioacuten y a la prestacioacuten de los servicios de atencioacuten a los ciudadanos y un programa de medidas de inmediata ejecucioacuten que diera solucioacuten a los principales y maacutes graves desajustes produciendo hacia el exterior un resultado satisfactorio en tiempos de traacutemite simplificacioacuten administrativa y calidad de los servicios y hacia el interior de la organizacioacuten sirviera como efecto demostracioacuten de la capacidad del organismo para llevar a cabo su propia modershynizacioacuten interna con eacutexito pese al ingente esfuerzo que auacuten quedariacutea por realizar
Obviamente al Ministerio le bastaba con cumplir este uacuteltimo objetivo pero a la dishyreccioacuten del INSS le pareciacutea insuficiente tanto porque no se resolveriacutean los problemas estructurales que aquejaban al organismo como porque en cualquier circunstancia posterior podriacutea retrocederse hasta el punto de partida sin haber consolidado las capacidades que era necesario obtener e implantar siendo sus prioridades crear una nueva cultura que permitiera vincular la organizacioacuten a cliente y resultado racioshynalizar los modelos organizativos simplificar los procedimientos y atender de forma personalizada Ademaacutes el equipo directivo era consciente de que soacutelo un proceso de gran intensidad permitiriacutea lograr la alianza con los actores del cambio y vencer las resistencias de todo tipo que se presentariacutean dentro y fuera de la organizacioacuten creando un nuevo rol de directivo desformalizando las estructuras garantizando eficacia y celeridad e incorporando valores nuevos que promovieran la accesibilidad la transparencia la seguridad juriacutedica la receptividad o la proactividad en el marco de un modelo que percibiera la gestioacuten como compromiso eacutetico con los ciudadanos ya que como soliacutea decir la mejor proteccioacuten es aquella que se gestiona con inmeshydiatez y eficacia y ya que informar es garantizar el correcto ejercicio de los derechos y obligaciones de los ciudadanos
Las medidas de choque se centraron en A) simplificar los procedimientos mediante la eliminacioacuten de buena parte de los documentos que los ciudadanos debiacutean de preshysentar y la reduccioacuten de los traacutemites innecesarios estableciendo de forma inmediata y organizando al personal soacutelo sobre tres fases del procedimiento iniciacioacuten del traacutemite con la presentacioacuten de la solicitud tramitacioacuten de la solicitud y resolucioacuten del expeshydiente (que incluiacutea la fase de pago que hasta entonces estaba separada) B) Implantar una gestioacuten sin papeles soportada sobre una aplicacioacuten informaacutetica inteligente que denominamos PROGESPRESS (Programa de Gestioacuten de Prestaciones) y que dado que requeriacutea un intenso anaacutelisis funcional previo un desarrollo y un equipamiento nuevo todo lo cual comportaba un largo periacuteodo de tiempo se implantoacute previamente de forma manual con el objeto de conseguir sin demora todas sus virtualidades e
100
La reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva cultura en los servicios puacuteblicos
ir avanzando ya en la cultura de los nuevos meacutetodos de trabajo C) Especializar a las unidades de informacioacuten como unidades de atencioacuten personalizada Para ello se disentildeoacute un programa de centros de atencioacuten e informacioacuten de la seguridad social (que denominaos CAISS) cuyos modelos baacutesicos se implantaron de forma inmediata a expensas de ir rehabilitando la red ya disponible y adecuaacutendola al nuevo modelo Las nuevas unidades se basaban en las actividades de asesoramiento control de los traacutemites posteriores de la gestioacuten interna y atencioacuten personalizada de los ciushydadanos D) Implantar un concepto de responsabilidad individual por la gestioacuten de los funcionarios encargados de los distintos traacutemites A partir de ese momento los funcionarios quedaban identificados no soacutelo ante los usuarios de los sistemas sino en el propio procedimiento
Por lo que se refiere a los objetivos de traacutemite se estimoacute que a corto plazo no eran otros que conseguir la ldquono interrupcioacuten de las rentasrdquo lo que suponiacutea un tiempo de traacutemite y primer pago inferior a un mes frente a los casi cinco meses de promedio que se tardaba hasta la fecha Para el sistema de control se establecieron indicadores provincializados cuyo grado de cumplimiento era conocido de todas las direcciones provinciales El presupuesto se descentralizoacute en todas aquellas partidas susceptibles de serlo y en paralelo aunque un poco maacutes tarde se disentildeoacute e implantoacute un ldquosistema de informacioacuten para directivos (SID)rdquo aplicando un modelo conceptual muy avanzado y sofisticado con el apoyo de los asesores externos
Pero una de las cuestiones esenciales en el proceso de reformas del INSS era la comunicacioacuten interna y externa Interna hacia el conjunto de la organizacioacuten y externa hacia los asegurados del sistema y particularmente hacia los pensionistas Se puso el eacutenfasis en la ejecucioacuten de intensas campantildeas de informacioacuten sobre la revalorizacioacuten anual de las pensiones enviando al domicilio del pensionista su notificacioacuten especiacutefica con detalle del impacto de la subida antes de que en su oficina bancaria se hiciera el pago de la nueva cuantiacutea al que se acompantildeaba un cuestionario sobre el grado de satisfaccioacuten con los servicios de la entidad Se implantoacute un teleacutefono gratuito de la liacutenea 900 y se hizo una potente labor pedagoacutegica en todos los centros de penshysionistas y en los hogares de los jubilados asiacute como en todas aquellas instituciones que lo pediacutean (residencias de ancianos ayuntamientos asociaciones de vecinos) tarea para la que se formaban cada antildeo los funcionarios de informacioacuten y a la que se dedicaba la mayor atencioacuten posible Paralelamente se implantaron los CAISS con gestioacuten de colas informatizada y aviso de tiempos de espera en cada puesto de trabajo y audiovisuales que haciacutean cualquier posible demora maacutes agradable
En el marco de esas medidas relativas al fortalecimiento de la comunicacioacuten se iniciaron las campantildeas de divulgacioacuten que debiacutean de acompantildear a la aplicacioacuten anual
101
Constantino Meacutendez Martiacutenez
de la revalorizacioacuten usaacutendose para ello todos los medios de comunicacioacuten incluyendo la televisioacuten disentildeando divulgativos que la explicaban e incluyendo en la notificacioacuten que por correo llegaba a todos y cada uno de los hogares de los pensionistas una encuesta Si bien a partir del segundo antildeo de implantar esta medida todo estaba normalizado y las complejas operaciones informaacuteticas de caacutelculo de la revalorizacioacuten de cada pensioacuten se haciacutean ya en un plazo breve no puedo por menos de recordar la extrema dificultad en medio de la que se realizoacute la primera campantildea dada la todaviacutea fraacutegil capacidad disponible y la precariedad de los medios llegando incluso a hacer esa distribucioacuten de las noacuteminas de cada provincia contando con una avioneta fletada al efecto que nos permitioacute que antes de que el mes de enero hubiera concluido las entidades financieras pagaran su pensioacuten actualizada el 1 de febrero cosa que nunca habiacutea sucedido antes y que era un auteacutentico ldquoefecto demostracioacutenrdquo acerca de hacia doacutende apuntaba el resultado que pretendiacuteamos Hoy todo esto no tiene desde hace muchos antildeos secreto alguno En aquel entonces era una revolucioacuten
5 LA IMPLEMENTACIOacuteN DE LAS MEDIDAS
El Plan de Accioacuten se componiacutea como he dicho de 21 Programas de Trabajo La direccioacuten y el control de la implementacioacuten de los Programas fue asignada a las distintas Subdirecciones Generales en razoacuten de su aacutembito de competencias y los programas de naturaleza transversal quedaron en manos de la propia Direccioacuten General con el objeto de garantizar su puesta efectiva en praacutectica y otorgarles el maacuteximo grado de visibilidad y legitimidad y vencer las inevitables resistencias que en la implantacioacuten de los mismos se esperaba Asiacute la Direccioacuten General se hizo con el control directo de los programas de Comunicacioacuten Integral Mejora de la Organizacioacuten y el Programa de Actuaciones Especiales
El Programa de Comunicacioacuten Integral conteniacutea acciones dirigidas a reformular la estrategia de comunicacioacuten e informacioacuten tanto hacia el exterior (servicios a los ciudashydanos) como hacia el interior (identidad corporativa y comunicacioacuten corporativa) Pero en realidad lo impregnaba casi todo en la medida en que interveniacutea en la elaboracioacuten de los formularios y modelos de solicitud de los divulgativos en el control del uso del lenguaje administrativo en el disentildeo de la imagen de la entidad o por citar otros ejemplos en las campantildeas informativas en la accioacuten editorial la definicioacuten de los espacios y ambientes de la red de instalaciones o en la optimizacioacuten de los puntos de contacto con la ciudadaniacutea cuyas barreras a la comunicacioacuten fueron eliminadas al tiempo que sustituidas por ldquoespacios humanizadosrdquo que preservaban la reserva de las comunicaciones y garantizaban una atencioacuten personalizada convirtieacutendolas en la oficina natural del ciudadano
102
La reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva cultura en los servicios puacuteblicos
El Programa de Mejora de la Organizacioacuten iba dirigido a dotar al INSS de una estructura moderna y de unos modelos y sistemas internos adecuados a la redeshyfinicioacuten de sus misiones y funciones El enfoque central del programa no soacutelo iba dirigido a la propia organizacioacuten que obviamente fue reestructurada bajo criterios de funcionalidad o a sus empleados sino al servicio a prestar a los ciudadanos y la idea de la pensioacuten como parte de una poliacutetica de rentas (o mejor de sustitucioacuten de rentas) De ahiacute se deduciacutea que era preciso configurar una administracioacuten eficaz y austera pero tambieacuten accesible transparente proactiva receptiva Pero tambieacuten se aludiacutea al imprescindible papel que en la entidad debiacutean jugar los agentes socialesa traveacutes de los Oacuterganos de Representacioacuten
Por lo que al aacutembito propio del personal se refiere se pretendiacutea garantizar la maacutexima movilidad interna (horizontal y vertical) rompiendo un modelo perverso en el que para obtener una mejora retributiva era imprescindible un ascenso toda vez que la movilidad horizontal hacia puestos de similar categoriacutea pero de mayor responsabishylidad o cargas de trabajo no suponiacutea mejora alguna situacioacuten que produciacutea graves injusticias y era muy desincentivadora para lograr cubrir determinadas aacutereas Por ello se disentildearon nuevos modelos de carrera profesional se implantaron poliacuteticas de motivacioacuten y se desarrolloacute una importante accioacuten de comunicacioacuten y participacioacuten inshyterna de los empleados interactuando con otros programas de la poliacutetica de personal
El Programa de Actuaciones Especiales iba dirigido a resolver el problema enshydeacutemico de los malos resultados de gestioacuten que aquejaban a determinadas direcshyciones provinciales pese a la reiterada asignacioacuten de recursos de que eran objeto para ponerse al diacutea Cuatro provincias Madrid Barcelona Vizcaya y Sevilla que suponiacutean el 34 del total de la poblacioacuten atendida reteniacutean el 70 del total de los expedientes en tramitacioacuten con una duracioacuten superior a los cuatro meses Era una situacioacuten explicable pero inaceptable ya que el compromiso de la entidad no era territorializable y el servicio teniacutea que ser homogeacuteneo en todas partes El problema era especiacutefico y teniacutea causas y rasgos propios que era necesario analizar en detalle para proponer un bloque de iniciativas que resolviera definitivamente la cuestioacuten y se dirigiera inequiacutevocamente a corregir las disfunciones existentes y no soacutelo el resultado El Programa se fijoacute el objetivo de elaborar planes de accioacuten singularizados aportar medios estructurales realizar operaciones de correccioacuten puntual de los atrasos y reordenar sus redes e instalaciones
La Secretariacutea General del INSS se ocupoacute prioritariamente del Programa de ordenashycioacuten de la Red de Instalaciones (centros de trabajo) y Servicios asiacute como del Programa de Formacioacuten y Especializacioacuten del Personal Para el primero de ellos se implantoacute una estrategia de diversificacioacuten de los centros (superando el falso conflicto ldquogestioacuten
103
Constantino Meacutendez Martiacutenez
versus atencioacutenrdquo) y de especializacioacuten La red de servicios directos a los ciudadanos pasoacute a denominarse Red de Centros de Atencioacuten e Informacioacuten de la Seguridad Social (CAISS) y se reubicaron los centros en virtud de criterios poblacionales Se disentildeoacute un modelo de centro-tipo perfectamente caracterizado para las nuevas funciones que debiacutea desarrollar se establecieron sus nuevos equipamientos su nueva planta se definieron los indicadores de la gestioacuten de los servicios de atencioacuten y se implantoacute un moderno sistema de gestioacuten de los tiempos de espera Incluso se implantoacute un modelo de oficina moacutevil para llegar a centros de poblacioacuten dispersos Se asignaron a los CAISS nuevas tareas relacionadas con la denominada ldquoprimera fase de gestioacuten o pregestioacutenrdquo en la que los funcionarios de atencioacuten pasaban a cumplir un papel esencial en el bastanteo de solicitudes y documentos asiacute como en la introduccioacuten de los datos al sistema datos que determinaban el inicio del procedimiento de los centros de gestioacuten ubicados en las sedes de las direcciones provinciales sustituyendo el viejo proceso de remisioacuten del papel a unidades de grabacioacuten y control de las solishycitudes que se habiacutea convertido en uno de los nudos del problema de la demora en la gestioacuten Aun maacutes los centros CAISS pasaban a ser la red de contacto personal del ciudadano con la entidad y para ello cada expediente era asignado a un gestor de esa oficina con el que el ciudadano podiacutea entrar en contacto para conocer el estado de traacutemite de su expediente y la informacioacuten que precisara Obviamente al empleado el nuevo sistema le proporcionaba el acceso informaacutetico al control del traacutemite interno del expediente pasando a ser un controlador de la gestioacuten en tanto que representante del propio ciudadano en la tramitacioacuten de su solicitud
Toda esta dinaacutemica teniacutea importantes requerimientos de gestioacuten de la poliacutetica de personal El cambio de las funciones que los empleados debiacutean de llevar a cabo en el nuevo modelo suponiacutea derrumbar el viejo sistema de retribuciones basado en categoriacuteas que ya no eran aplicables en modalidades de horarios maacutes ajustadas a las necesidades del servicio y en incentivos vinculados a las actividades que la organizacioacuten queriacutea primar Asiacute por ejemplo las peores retribuciones se produciacutean en las unidades de atencioacuten al puacuteblico a las que hasta ese momento iban funcionarios de primera entrada o incluso funcionarios a los que no se valoraba adecuadamente La ausencia de medios adecuados en esas oficinas y la tensioacuten a la que estaban sometidos en tanto que zona de friccioacuten con los pensionistas descontentos de la calidad del servicio que recibiacutean haciacutea que prestar servicios en dichas oficinas fuera una especia de castigo y en todo caso un demeacuterito profesional Sin embargo para la direccioacuten era decisivo que esa red fuera la parte visible del cambio en la calidad de la organizacioacuten y la pantalla de la verosimilitud del esfuerzo de cambio Consiguienshytemente no soacutelo era necesario reforzar su calidad profesional a traveacutes de intensos esfuerzos de formacioacuten y la asignacioacuten de medios informaacuteticos para el control de los
104
La reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva cultura en los servicios puacuteblicos
traacutemites sino tambieacuten a traveacutes de una poliacutetica retributiva coherente con esa nueva situacioacuten Cambiar la mentalidad del Ministerio para autorizar las compensaciones y la productividad de estos empleados fue una batalla compleja que finalmente se ganoacute El INSS adoptoacute un modelo de evaluacioacuten del desempentildeo sofisticado y muy innovador aunque permanentemente cuestionado por otras instancias maacutes consershyvadoras en este tipo de poliacuteticas de personal
Por lo que al Programa de Formacioacuten se refiere se debe de destacar la extrema importancia que se le concedioacute Se crearon 10 zonas de formacioacuten que agrupaban a todas las direcciones geograacuteficamente proacuteximas se dio estatuto a los funcionarios encargados de la formacioacuten se disentildearon programas amplios con prioridad sobre teacutecnicas gerenciales teacutecnicas de comunicacioacuten jornadas teacutecnicas y seminarios
La Subdireccioacuten de Gestioacuten acometioacute el grueso de los Programas de Trabajo con importantes responsabilidades en materias como la Simplificacioacuten de los Procedishymientos la Reduccioacuten de los Documentos a presentar los modelos de solicitud la mecanizacioacuten de la red de centros o las mejoras puntuales de la gestioacuten de cada prestacioacuten econoacutemica Asimismo se le encomendoacute la implantacioacuten de dos de los Programas maacutes relevantes para la mejora de la gestioacuten El Programa de emisioacuten de los informes de cotizacioacuten y el Programa de emisioacuten de los primeros pagos auteacutenshyticos cuellos de botella de la gestioacuten y auteacutenticos agujeros negros de los esfuerzos que la entidad desplegaba
Cabe recordar que algunas de las decisiones relativas a las actividades a realizar para poner en praacutectica los programas antes enunciados eran comprometidas tanto porque suponiacutean una ruptura con la cultura reglamentista imperante hasta el moshymento como porque comprometiacutean la calidad de la cooperacioacuten que el INSS debiacutea de recibir de otros Servicios Comunes del sistema de la Seguridad Social sin cuyo apoyo seriacutea difiacutecil avanzar como era el caso del esfuerzo que la Tesoreriacutea General debiacutea de hacer facilitando la formulacioacuten del primer pago a los pensionistas o de la Gerencia de Informaacutetica proporcionando los equipamientos requeridos
La simplificacioacuten de los procedimientos y la reduccioacuten documental partioacute de un anaacutelisis muy criacutetico al modelo que se veniacutea siguiendo y que se basaba en desplazar hacia el ciudadano la carga de la informacioacuten documental necesaria para el traacutemite de sus derechos carga que le obligaba a un peregrinaje por otras instituciones (Ayuntashymientos Registros Civiles INEM etc) o su empresa de procedencia y que excediacutea lo que era coherente exigir bien porque el INSS podiacutea hacerlo por siacute mismo a traveacutes de conexiones especiacuteficas con las instituciones en las que estaban depositadas esas informaciones bien porque en muchos casos esa informacioacuten ya estaba disponible en el interior del propio sistema Asiacute se empezaron a hacer los cruces de los grandes
105
Constantino Meacutendez Martiacutenez
bancos de datos con el INE y con Hacienda Ese mismo anaacutelisis criacutetico se haciacutea tambieacuten respecto de los modelos oficiales y solicitudes cuyo lenguaje teacutecnico era casi un arcano para los particulares Los modelos oficiales se simplificaron y el lenguaje se corrigioacute Se elaboraron manuales sencillos se editaron los modelos y solicitudes en las distintas lenguas oficiales y se redujeron radicalmente los documentos que se debiacutean presentar
Por lo que se refiere al Programa de mejora de la emisioacuten de los informes de cotizacioacuten al que antes aludiacuteamos cabe destacar que era un factor criacutetico en el Plan de Trabajo La informacioacuten que sobre los periacuteodos y las bases de cotizacioacuten teniacutea el sistema era de muy mala calidad estaba fragmentada dispersa y bajo formatos muy diversos (habiacutea periacuteodos mecanizados y accesibles pero muchos otros estaban en ficheros manuales microfilms hojas y fichas deterioradas e incluso falseables y ademaacutes habiacutea numerosas lagunas de informacioacuten) y los datos obraban tanto en poder del INSS como de la Tesoreriacutea General como consecuencia del proceso histoacuterico seshyguido y de la reciente pero auacuten incompleta reforma de las instituciones operada en el antildeo 1978 y aun no terminada Por otra parte la ampliacioacuten del periacuteodo de cotizacioacuten que la ley 261985 ahora exigiacutea (ocho antildeos) era de muy difiacutecil cumplimiento Todo ello introduciacutea no soacutelo una amplia demora en los tiempos de traacutemite sino tambieacuten una cierta inseguridad juriacutedica Adicionalmente suponiacutea una sobrecarga que absorbiacutea un nuacutemero relevante del total de los recursos humanos disponibles Sirva de ejemplo el siguiente dato el 32 de los expedientes pendientes de resolucioacuten lo estaban por no haberse podido completar este informe y en el caso de colectivos como los trabajadores autoacutenomos en delegaciones como Madrid se tardaba de media hasta 86 diacuteas en emitir ese informe Obviamente el teloacuten de fondo de este grave problema era la entrada en funcionamiento de los servicios que la Tesoreriacutea General debiacutea de proporcionar en esta materia y que se encontraban en desarrollo y bajo otro tipo de prioridades relacionadas con la eficacia recaudatoria
Sin duda este tema junto con la reforma y mecanizacioacuten del procedimiento y de la red fue uno de los veacutertices de la reforma del INSS De entre las actividades que hubo que implementar destaca por su virtualidad en ese momento como foacutermula de transicioacuten hasta que el sistema a traveacutes de la Tesoreriacutea estuvo en condiciones en procesar toda la informacioacuten y el periacuteodo de los ocho antildeos se completoacute la decisioacuten de adquirir un sistema rupturista para ese momento el Megadoc de Philips un disco oacuteptico que no era otra cosa que el precedente del CDROM El Megadoc permitioacute pasar los viejos ficheros manuales a un soporte oacuteptico invulnerable Ciertamente hoy puede parecernos primitivo pero en aquel entonces era muy innovador Posiblemente el INSS fue la primera organizacioacuten puacuteblica o privada que lo implantoacute masivamente De hecho la empresa suministradora hizo para el INSS varios desarrollos especiacutefishycos que incluiacutean un box similar a las viejas maacutequinas de discos que disponiacutea de
106
La reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva cultura en los servicios puacuteblicos
un brazo que permitiacutea una raacutepida captura de los discos almacenados para ganar tiempo de lectura Esa informacioacuten oacuteptica se cruzaba con informacioacuten analoacutegica que facilitaba la buacutesqueda por cada cotizante o empresa
Cabe confesar la existencia de fuertes resistencias tanto en la Gerencia Informaacuteshytica como en la Tesoreriacutea frente a esta decisioacuten del INSS pero la solucioacuten aunque transitoria permitioacute ganar en fiabilidad eliminar fraude y reducir fuertemente el tiempo de emisioacuten de los informes Bien es cierto que no era el baacutelsamo de Fierabraacutes y que parte del eacutexito en la solucioacuten de este problema vino dado tanto por una mayor cooperacioacuten con el titular de los datos la Tesoreriacutea como por la racionalizacioacuten de las unidades del INSS que gestionaban en centros especiacuteficos este tema y por la hipervigilancia que los directores provinciales dedicaron a esta cuestioacuten
Otra cuestioacuten de extrema importancia que ya hemos mencionado era el tiempo que se tardaba en la emisioacuten del primer pago a los pensionistas De nuevo era una tarea compartida entre entidades y servicios del sistema y en ella interveniacutean muchas instancias como parece obvio El INSS consideraba resuelto un expediente y concluida su responsabilidad de gestioacuten una vez el mismo estaba firmado y digitashylizado Sus sistemas de control de los tiempos de traacutemite no incluiacutean en el coacutemputo el tiempo empleado en la fase de pago al pensionista Si bien era razonable actuar asiacute ya que era a otra entidad a la que correspondiacutea realizar el pago y agilizarlo la nueva direccioacuten del INSS consideraba que la obligacioacuten de la entidad se extendiacutea hasta que el ciudadano recibiacutea la pensioacuten en su entidad financiera y paralelamente se le abonaban los atrasos deducidos a lo largo del tiempo de traacutemite en lo que se llamaba ldquoprimeros pagosrdquo No era un traacutemite menor en la medida en que se tardaba entre 21 y 35 diacuteas en hacer el pago para desesperacioacuten del interesado que por otra parte acudiacutea en varias ocasiones a las oficinas a preguntar sobre ello La cuestioacuten era un tanto estramboacutetica ya que como consecuencia de las mejoras introducidas en algunas direcciones provinciales se tardaba ya maacutes en pagar que en resolver el expediente Era una cuestioacuten cuya solucioacuten exigiacutea la colaboracioacuten de la Tesoreriacutea General cuyos teacutecnicos no lo consideraban viable porque alteraba todo el reacutegimen de posicionamientos que la Tesoreriacutea teniacutea organizado y le planteaba requerimientos de actividad que consideraban exacerbados e intensivos en cargas de trabajo para sus unidades financieras A la vista de esta dificultad se optoacute por negociar con la Caja Postal en su muy especial condicioacuten de entidad financiera puacuteblica el disentildeo de un circuito singular que permitiacutea hacer llegar al domicilio de los nuevos pensionistas un cheque nominal con el importe del primer pago que reduciacutea entre 15 y 25 diacuteas el tiempo de abono en la propia cuenta del pensionista De este modo aunque resulte llamativo se llegaban a dar numerosos casos en los que el pensionista recibiacutea su primer pago antes incluso de que le llegara la propia resolucioacuten formal de su pensioacuten
107
Constantino Meacutendez Martiacutenez
La Secretariacutea General de la Seguridad Social se implicoacute decisivamente en la solucioacuten de este problema De su mano se realizaron gestiones que permitieron acordar con la Caja Postal un mecanismo enormemente versaacutetil que resultoacute un eacutexito El INSS remitiriacutea las remesas de sus resoluciones cada diacutea a la Tesoreriacutea y eacutesta junto con la Caja Postal emitiriacutea los talones nominales con la cuantiacutea de cada primer pago La Caja Postal remitiacutea a cada nuevo pensionista en su domicilio y a traveacutes de los servicios postales del Estado el taloacuten correspondiente que podiacutea cobrar en sus oficinas o ingresar en su entidad financiera Fue un salto gigantesco en la calidad del servicio y en la celeridad con la que el sistema debiacutea de actuar al que tambieacuten contribuyoacute decisivamente la Intervencioacuten General de la Seguridad Social proporcionando todas las facilidades precisas
Pero debemos de dar una importancia decisiva a la iniciativa adoptada a traveacutes de la ejecucioacuten del Programa de Mecanizacioacuten El INSS teniacutea una informaacutetica deficiente e insuficiente para sus necesidades Disponiacutea de sus propias bases de datos y podiacutea bajo ciertas restricciones acceder a las bases de datos del sistema dependientes ya en ese momento de la Gerencia de Informaacutetica aunque a esa informacioacuten soacutelo accediacutea una miacutenima parte de la red de centros y oficinas Por otra parte disponiacutea de equipamientos para el proceso de datos locales y tratamiento de textos pero no habiacutea conexioacuten entre todos ellos y su uso se limitaba a proporcionar aplicaciones para las distintas fases y actividades relacionadas con el procedimiento de gestioacuten El INSS consideraba que ese deficitario equipamiento impediacutea su buen funcionamiento tanto en los procesos de tramitacioacuten e informacioacuten como en las teacutecnicas de control de las prestaciones y del mantenimiento de los derechos y que era un factor criacutetico para su reforma Asiacute el informe sentildealaba que ldquoLas posibilidades de modernizar los meacutetodos de gestioacuten la atencioacuten al ciudadano y los servicios se sustenta necesariamente en la existencia de una red informaacutetica aacutegil y completa Los procesos nacionales no permiten ni reducir los tiempos reales de traacutemite y resolucioacuten ni facilitar y mejorar el proceso de gestioacuten de las prestaciones ni hacer un oacuteptimo y puntual seguimiento del expediente ni obtener explotaciones estadiacutesticas idoacuteneas para el control de la actividad ni helliprdquo
Ciertamente era determinante obtener esta capacidad pero era necesario hacerlo en el contexto de las estrategias que el sistema seguiacutea para su total informatizacioacuten y esas estrategias teniacutean otras prioridades y estaban bajo el control de otras unidades no siempre receptivas a la hora de reconocer la importancia de lo que se les planteaba Todo ello con independencia de reconocer la existencia de todo tipo de intereses en lo que era uno de los mayores equipamientos puacuteblicos en curso No tiene lugar en este artiacuteculo poner de relieve los debates que esta cuestioacuten suscitoacute y las tensiones que se generaron pero a ninguacuten lector se le escaparaacute lo que estaba en juego
108
La reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva cultura en los servicios puacuteblicos
Por lo que se refiere al INSS la Direccioacuten fue radical en sus planteamientos el equipamiento era imprescindible y la decisioacuten fuera cual fuera el sistema por el que se optara y el servicio que lo gestionara inexorable No era soacutelo algo que afectara a la mejora en los soportes o en los sistemas de trabajo El INSS ambicionaba entre otros objetivos que esperaba cumplir con este equipamiento desarrollar un procedimiento informatizado que arrumbara el modelo organizativo sobre el que se soportaban sus actividades de gestioacuten permitiera una administracioacuten sin papeles obligara a todos los empleados a seguir el aacuterbol de decisiones que el propio proceshydimiento informaacutetico fijaba y eliminara los posibles fraudes en la tramitacioacuten
Se crearon varios equipos que con expertos en procesos informaacuteticos realizaron el anaacutelisis funcional de los procedimientos que el INSS redisentildeoacute sobre un modelo de tres sencillas fases ldquoinicialrdquo (captura de datos emisioacuten de la solicitud) ldquotraacutemiterdquo (operaciones automatizadas de emisioacuten del informe de vida laboral y bases de cotishyzaciones operaciones de caacutelculo y propuesta) ldquoresolucioacuten y pagordquo (reconocimiento del derecho intervencioacuten y emisioacuten de la orden de pago) Asiacute nacioacute el Procedimiento de Gestioacuten de las Prestaciones Econoacutemicas de la Seguridad social (PROGESPRESS) que con pocas variaciones dura hasta la fecha
Ciertamente supuso un salto hacia la modernizacioacuten deseada si bien en su fase inicial hubo de ser implantado de forma manual hasta que todo el sistema estuvo completo y operativo y los equipamientos llegaron a todas las aacutereas Atraacutes quedoacute un infernal magma de traacutemites y fases de gestioacuten sobre el que durante deacutecadas se habiacutea estado trabajando de forma insatisfactoria tanto para los empleados como para los ciudadanos No puedo por menos de recordar el impacto que se produciacutea cuando en los seminarios que realizaacutebamos apoyado en las explicaciones con diapositivas exponiacutea el procedimiento de trabajo que el sistema habiacutea venido utilizando usando para explicarlo 4 enormes graacuteficos con los maacutes de 80 pasos de gestioacuten que se seshyguiacutean y que superpuestos proyectaban un endiablado laberinto que era una cabal representacioacuten de la manera en la que se habiacutea estado trabajando y frente a esa imagen poniacutea la sencilla imagen del nuevo procedimiento de tres fases La imagen era tan obvia que pareciacutea el huevo de Coloacuten aunque a nadie se le escapa que llegar a esa visioacuten sinteacutetica supuso un enorme esfuerzo de racionalizacioacuten e incluso de imashyginacioacuten Finalmente ademaacutes era un auteacutentico procedimiento inteligente que recogiacutea todos los supuestos de decisioacuten y de aplicacioacuten del derecho eliminaba las decisiones personales impediacutea retroceder en el procedimiento de toma de decisiones dejaba huella del registro de quienes eran los funcionarios que habiacutean intervenido en cada fase acotando su responsabilidad disponiacutea de alarmas por error o plazo eliminaba un buen nuacutemero de estructuras de registro y control intermedio no requeriacutea el uso de papel exigiacutea que la resoluciones fueran estandarizadas permitiacutea la audiencia al
109
Constantino Meacutendez Martiacutenez
interesado en cualquier momento del procedimiento obligaba a la cuacutepula directiva a tomar sus decisiones en el procedimiento e incluso obligaba al propio interventor a fiscalizar en pantalla No cabe duda de que el INSS se colocaba asiacute en la vanshyguardia de la modernidad y muy por delante de la capacidad gestora y de servicios de cualquier otra organizacioacuten puacuteblica o privada
La dificultad de incrustar en la dinaacutemica a algunas aacutereas tiene su corolario como se deduce de lo anterior en el papel de la Intervencioacuten La exigencia de intervenir los expedientes ldquoen pantallardquo resultaba de difiacutecil aceptacioacuten para un grupo profesional acostumbrado a la idea de que su revisioacuten final del expediente en papel (todo el expediente fiacutesico les era entregado para su revisioacuten y conformidad) era la garantiacutea de que el proceso era correcto y sus contenidos quedaban verificados Se les requirioacute para que hicieran lo mismo que el resto de los funcionarios y verificaran el expediente en pantalla con la posibilidad de requerir caso a caso el expediente en papel si lo consideraran necesario y efectuar un control posterior por muestreo La integracioacuten del Interventor en los grupos de trabajo de la reforma tuvo en este sentido una gran virtualidad dado que se habiacutea familiarizado con la nueva metodologiacutea y se mostroacute partidario de la medida a la que finalmente se adhirioacute
No quisiera terminar este resumen del Plan de Accioacuten sin mencionar aunque sea someramente otros Programas de Trabajo que si bien no parecen tan relevantes ni supusieron grandes transformaciones su sumaron al proceso general de modershynizacioacuten y reforma del INSS haciendo efectiva la idea de un cambio integral de la organizacioacuten Cada una de las prestaciones que gestionaba el INSS tuvo un Programa Especiacutefico de mejora con especial relevancia por lo que se refiere a prestaciones de gestioacuten compleja como la incapacidad laboral o con tensiones al fraude como la invalidez provisional Pero tambieacuten se prestoacute mucha atencioacuten a otros programas de apariencia maacutes teacutecnica Tal fue el caso de los Programas que desarrolloacute la Subdishyreccioacuten de Servicios Teacutecnicos en la ingente y poco vistosa tarea de sistematizacioacuten de las normas internas y de la documentacioacuten teacutecnica asiacute como en la mejora de la teacutecnica juriacutedica de la gestioacuten No eran tareas menores por cuanto la profusioacuten norshymativa del sistema de seguridad social era inconmensurable y consecuencia directa del proceso de reforma silenciosa que desde 1972 se llevaba a cabo para ldquoparchearrdquo un sistema que ya no respondiacutea a la nueva realidad social y econoacutemica del paiacutes Las normas internas cuyo nuacutemero superaba el de 3000 fueron refundidas sisteshymatizadas actualizadas y se reguloacute un proceso nuevo que evitara tener que acudir sistemaacuteticamente a la reinterpretacioacuten de las normas tarea en la que los teacutecnicos juriacutedicos del INSS eran proacutedigos hasta el paroxismo propiciando ese crecimiento del cuerpo de normas internas que habiacutea terminado por ser desordenado poco praacutectico y fuera del control de una produccioacuten normativa digna de ser tenida por tal A tiacutetulo
110
La reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva cultura en los servicios puacuteblicos
de ejemplo cabe recordar que el primer esfuerzo de revisioacuten descartoacute el 90 de las normas que auacuten se consideraban vigentes
Igualmente cabe destacar el esfuerzo de la Subdireccioacuten de Relaciones Intershynacionales con sus Programas de mejora de las Prestaciones Internacionales (un nuacutecleo de pensiones basadas en los convenios internacionales suscritos por Espantildea y cuyas dificultades de gestioacuten llegaba a introducir demoras de hasta 5 antildeos en la resolucioacuten de las maacutes complejas) y la Subdireccioacuten de Administracioacuten y Anaacutelisis Presupuestario con sus Programas especiacuteficos de mejora que ayudaron de manera decidida al acompasamiento presupuestario de todo el proceso y muy especialmente a la elaboracioacuten de informes que eran presentados de forma comprensible a losOacuterganos de Control de los Agentes Sociales
6 LOS RESULTADOS
A mediados de 1992 el salto en la capacidad de gestioacuten estaba plenamente conshysolidado y la mayoriacutea de los Programas de Trabajo estaban cumplidos La tramitacioacuten y el pago se realizaban sin sobresaltos en el interior de un sistema informatizado con procedimientos inteligentes la asignacioacuten de los recursos era coherente los indicadores eran positivos los ciudadanos disponiacutean de una red cercana y pensada para su atencioacuten personalizada y la opinioacuten generalizada dentro y fuera de la instishytucioacuten era satisfactoria Un 83 de los usuarios consideraba correcto el tiempo de traacutemite de su pensioacuten un 96 estimaba que la atencioacuten recibida era positiva y soacutelo el 18 la consideraba incorrecta porcentajes que teniendo en cuenta la materia que se gestiona (rentas) poniacutea de manifiesto no soacutelo una magniacutefica opinioacuten del papel de la organizacioacuten sino lo que era el objeto de todo el esfuerzo que el objetivo se habiacutea cumplido
Por el camino el sistema se habiacutea ampliado en esos 5 antildeos en casi un 50 y el potencial de gestioacuten atesorado en la organizacioacuten habiacutea permitido al Ministerio encoshymendarle nuevas tareas intensivas como la campantildea de implantacioacuten de las nuevas prestaciones familiares Todos los tiempos de traacutemite de las prestaciones eran infeshyriores a un mes y en la mayoriacutea de las direcciones provinciales no superaban los 15 diacuteas La revalorizacioacuten automaacutetica estaba consolidada y las actividades de informacioacuten habiacutean contribuido decisivamente a crear un clima de confianza entre la administracioacuten y los ciudadanos El rigor juriacutedico y la calidad de los datos de los que ya se disponiacutea habiacutean permitido reducir considerablemente la litigiosidad La gestioacuten del INSS ya no era un problema Los agentes sociales reconocieron el esfuerzo y las fuerzas poliacuteticas tambieacuten Los empleados puacuteblicos se sentiacutean orgullosos de su resultado
111
Constantino Meacutendez Martiacutenez
Pero con todo el mayor factor del cambio fue el asentamiento de una nueva cultura en la organizacioacuten basada en los nuevos valores del servicio puacuteblico a la que se adhirioacute todo el personal La funcioacuten directiva fue objeto de un cambio radical basado en los procesos de participacioacuten y la generacioacuten de un nuevo modelo de liderazgo cooperativo y la funcioacuten administrativa pasoacute a tener un claro componente gerencial a cliente y resultado El vehiacuteculo para transportar esa nueva cultura fue la formacioacuten del personal Asiacute si en el antildeo 1987 se gestionaron en el INSS 53 cursos centralizados todos ellos a los que asistieron 1546 personas con 900 horas lectivas realizadas en 1991 esta actividad esencial para apoyar el proceso de cambio culshytural y de gestioacuten se habiacutea multiplicado por 30 realizaacutendose 897 cursos (basados en la descentralizacioacuten sobre 10 zonas de formacioacuten) a los que asistieron 15217 funcionarios en 25493 horas lectivas Debo sentildealar que no era una formacioacuten al uso sino altamente enriquecedora con el aprendizaje de muy diversas teacutecnicas que incrementaban el bagaje y la calidad profesional de todos los equipos
7 CONCLUSIONES
No cabe duda alguna acerca de que la experiencia de cambio integral desarrollada por el INSS ocupa un lugar principal en el balance de los procesos de modernizashycioacuten que las administraciones puacuteblicas llevaron a cabo en Espantildea El anaacutelisis de la estrategia seguida sigue siendo de gran utilidad para todos aquellos que esteacuten inteshyresados en los procesos de fortalecimiento institucional y de cambio organizacional El caraacutecter integral de las reformas introducidas es uno de sus rasgos distintivos pero adicionalmente destacan lo novedoso de sus planteamientos en la formulacioacuten de los conceptos que sirvieron de base para el cambio de sus estructuras meacutetodos de trabajo procesos y servicios y que suponiacutean una ruptura clara y buscada de propoacutesito con todo el sistema anterior
En todo caso pone de manifiesto que es posible operar cambios profundos en el funcionamiento de las organizaciones puacuteblicas y convertirlas en organizaciones altamente sofisticadas en su funcionamiento interno y altamente capacitadas para la prestacioacuten de servicios a sus usuarios los ciudadanos Y que esos cambios son la consecuencia directa de relacionar sin ambages el anaacutelisis criacutetico de la organizacioacuten con el propio potencial que la organizacioacuten atesora para gestionar su reorganizacioacuten y adaptarse a los nuevos requerimientos
Tambieacuten pone de manifiesto que el proceso ha de hacerse con la complicidad del veacutertice de responsabilidad poliacutetica pero sin esperar que eacuteste lo impulse porque el poder poliacutetico no siempre es consciente de la importancia que tiene la correcta
112
La reforma de la gestioacuten del INSS el reto de crear una nueva cultura en los servicios puacuteblicos
ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas por una buena administracioacuten olvidando tal y como Charles Lindbolm destaca que ldquoLa implementacioacuten siempre desarrolla o cambia las poliacuteticas en alguacuten gradordquo Los procesos de cambio en el sector puacuteblico requieren ciertamente la existencia de un mandato poliacuteticoadministrativo Si bien ese mandato es condicioacuten necesaria no es condicioacuten suficiente El factor detershyminante de la capacidad de cambio en el sector puacuteblico es el de percepcioacuten de una crisis organizativa que exige que la organizacioacuten abandone sus inercias y se convoque colectivamente a un proceso de adaptacioacuten Lo anterior determina que los liderazgos son necesarios pero han de ser asumidos colegiadamente por los referentes de la organizacioacuten Por ello cabe afirmar que la responsabilidad de los directivos del sector puacuteblico comporta su obligacioacuten de proponer los procesos de cambio y producirlos en cualquier contexto y sean cuales sean las dificultades que se afrontan Asimismo tambieacuten demuestra que la secuencia temporal necesaria para introducir reformas de gran intensidad se compadece mal con los tiempos que la gestioacuten poliacutetica maneja y que lejos de dejarse guiar por el corto plazo propio del tempo de la poliacutetica es preciso disponer de una perspectiva temporal amplia en el contexto del tempo que la organizacioacuten maneja Todo lo cual lleva a considerar de menor condicioacuten el propio papel que uno cumple en el liderazgo y ejecucioacuten de procesos que tienen una duracioacuten que excede el tiempo que un directivo llega a permanecer al frente de su organizacioacuten
Esa constatacioacuten es la que obliga a poner en valor la importancia de que el proshyceso que se impulsa radique en un grupo tan amplio de agentes del cambio como sea posible ya que maacutes allaacute de los inevitables relevos sus miembros permaneceraacuten en la gestioacuten y profundizacioacuten de las reformas Toda organizacioacuten dispone en su interior de tales activos La direccioacuten encargada del proyecto ha de saber detectarlos y asociarlos a su iniciativa incentivarlos reforzar su liderazgo e introducirlos en la elaboracioacuten de las estrategias Ellos son los que transportan en su organizacioacuten los rasgos de la cultura y los valores que hay que incorporar al redisentildeo organizativo Ello no soacutelo no empece a la conveniencia de contar adicionalmente con agentes externos que asesoren los procesos sino que es la garantiacutea de que las aportaciones de eacutestos se compadezcan con las necesidades y demandas que la organizacioacuten debe atender Asiacute la formacioacuten de estructuras matriciales que el INSS realizoacute para acometer sus reformas encierra una de las claves del eacutexito porque permitioacute la puesta en comuacuten de todos los actores al margen de la rigidez de las estructuras formales y la combinacioacuten de experiencias y saberes
Del mismo modo uno de los factores decisivos del esfuerzo realizado por el INSS fue el acierto con el que se supo definir el perfil del nuevo directivo en cuya formacioacuten se invirtieron grandes energiacuteas pero cuyo resultado inmediato fue un alto
113
Constantino Meacutendez Martiacutenez
nivel de cualificacioacuten como gerentes de sus organizaciones y su elevado grado de compromiso con las reformas y los resultados sirviendo de catalizadores de procesos similares y en escaloacuten con los distintos niveles de la organizacioacuten especialmente alliacute donde era maacutes necesario en la periferia de la organizacioacuten tanto porque alliacute era donde se decidiacutea el eacutexito o el fracaso de la estrategia de servicios como porque era precisamente alliacute donde se produciacutea la estrecha relacioacuten entre el organismo y sus clientes Lograr un nuacutecleo de funcionarios con la capacidad de comprometerse con la nueva visioacuten es decisivo
Pero este caso tambieacuten permite otras aseveraciones como por ejemplo que las organizaciones puacuteblicas se comportan ante procesos de cambio del mismo modo que las organizaciones privadas Su mayor diferencia no es otra que el alto grado de cristalizacioacuten que se puede observar en las organizaciones puacuteblicas por lo que a los modelos organizativos procesos y meacutetodos se refiere Esto es la cultura jurishydicista y reglamentista propia de las organizaciones muy burocratizadas termina por consolidar un estado de cosas que tiende a hipervalorarse por ellas mismas y que termina por transportar una cultura de ldquobanco pintadordquo que nadie cuestiona aunque nadie sepa por queacute sigue ahiacute Frente a esas culturas es posible intervenir con eacutexito siempre que se sea consciente de que el liderazgo y la cultura son dos caras de la misma moneda y que lo que realmente hacen los que lideran procesos es crear y administrar cultura sumando a la que ellos mismos transportan la que ya existe en la propia organizacioacuten
Finalmente este anaacutelisis tambieacuten permite poner de relieve que el disentildeo de las poliacuteticas puacuteblicas requiere tomar en consideracioacuten las capacidades gerenciales y administrativas necesarias para su implementacioacuten Esas capacidades estaacuten disposhynibles en el interior del sistema pero a veces parece que ponemos maacutes empentildeo en neutralizarlas e inmovilizarlas que en activarlas y aprovecharlas Toda organizacioacuten tiene conocimiento y talento pero lo derrochamos cuando no lo ponemos al servicio de las reformas y el cambio demostrando nuestra incapacidad colectiva para adapshytarnos a las nuevas realidades Como dice Michel Croizer en su libro La Crisis de la Inteligencia ldquoHay que reformar trabajando sobre la inteligencia El cambio soacutelo es posible mediante la transformacioacuten de los hombres y los hombres cambian cuando un modelo intelectual demuestra su superioridad Puede parecer utoacutepico pero si analizamos la evolucioacuten de los asuntos humanos nos damos cuenta de que finalshymente el cambio de las praacutecticas se ha producido gracias a la aparicioacuten de nuevos razonamientosrdquo
114
Capiacutetulo vIII LAs PensIOnes PuacutebLICAs entRe LA RefORmA y LA sOstenIbILIdAd ALGunAs RefLexIOnessObRe LA Ley 232013
Aurelio Desdentado Bonete Magistrado jubilado del Tribunal Supremo Profesor honoriacutefico de la Universidad Carlos III de Madrid
1 A MODO DE INTRODUCCIOacuteN UNA BREVE PRESENTACIOacuteN DEL NUEVO REacuteGIMEN JURIacuteDICO DE LA SOSTENIBILIDAD
Continuacuteo aquiacute al hilo de este homenaje a Adolfo Jimeacutenez mdashuna persona tan fundamental en la poliacutetica social del periodo que se cerroacute a finales del pasado siglo y a la que tanto debe nuestra Seguridad Socialmdash las reflexiones que ya inicieacute en la ponencia presentada en octubre de 2013 en el seminario organizado por la Asoshyciacioacuten Espantildeola de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social sobre las uacuteltimas reformas de la Seguridad Social Cuando comenceacute esta reflexioacuten las nuevas medidas de sostenibilidad estaban en la fase de proyecto Ahora cuando reviso y reescribo estas liacuteneas el Boletiacuten Oficial del Estado de 26 de diciembre de 2013 ha publicado la Ley 232013 que regula el factor de sostenibilidad y el iacutendice de revalorizacioacuten del sistema de pensiones de la Seguridad Social La ley va precedida de un preaacutembulo que describe su contenido y expone la justificacioacuten de sus medidas
Esa justificacioacuten opera en dos planos El primero insiste en lo que podriacuteamos llamar la ldquogenealogiacuteardquo de la Ley una genealogiacutea que trata de vincularla por una parte con determinados instrumentos europeos mdashel Libro Blanco de 2012 y el doshycumento sobre la adecuacioacuten de las pensiones 2010-2050mdash y por otra con algunas previsiones legales anteriores que ya contemplaban el establecimiento de medidas de sostenibilidad En este sentido se citan la nueva disposicioacuten adicional 59ordf de la
115
Aurelio Desdentado Bonete
Ley General de la Seguridad Social introducida por la Ley 272001 y el art 183 Ley Orgaacutenica 22012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Tambieacuten hay una referencia a algunas recomendaciones del Pacto de Toledo en la versioacuten de enero de 2011 que precedioacute a la reforma de ese antildeo
El segundo plano de la justificacioacuten se concreta en una descripcioacuten criacutetica de los graves problemas a los que se enfrenta hoy lo que se ha dado en llamar nuestro ldquosistemardquo de pensiones teacutermino discutible porque lo que existe mdashbien es cierto que cada vez maacutes fragmentadomdash es un sistema de Seguridad Social dentro del cual estaacuten las pensiones Los problemas mencionados son por una parte el envejecimiento de la poblacioacuten con el deterioro de la tasa de dependencia y el impacto del baby boom que el preaacutembulo situacutea en el periodo 2025-2060 Pero por otra parte estaacute tambieacuten la crisis econoacutemica con dos secuelas que cierran la posibilidad de atender al crecimiento del gasto la crisis del empleo que mina la financiacioacuten contributiva y la crisis fiscal que impide recurrir a las aportaciones del Estado En fin una situacioacuten liacutemite un gasto que se dispara mientras menguan los recursos
Este anaacutelisis debe mucho al informe del comiteacute de expertos1 que tras un trabajo realmente acelerado se formuloacute en junio de 2013 Las medidas adoptadas por la Ley estaacuten tambieacuten en la liacutenea de ese informe que propugnaba la incorporacioacuten de un factor general de sostenibilidad (FS) integrado a su vez por dos factores un factor de equidad intergeneracional (FEI) que pondera la cuantiacutea inicial de las pensiones de jubilacioacuten en funcioacuten de la esperanza de vida de los beneficiarios que acceden a la jubilacioacuten y un factor de revalorizacioacuten anual (FRA) que somete la actualizacioacuten de las pensiones a la relacioacuten existente en cada momento entre ingresos y gastos del sistema de pensiones En la regulacioacuten legal este esquema cambia los nomshybres No hay factor de sostenibilidad general pero continuacutean con alguna variacioacuten los otros factores El factor de equidad intergeneracional se convierte en el factor de sostenibilidad de la pensioacuten de jubilacioacuten con la misma funcioacuten de relacionar su cuantiacutea con la esperanza de vida y el factor de revalorizacioacuten pasa a llamarse iacutendice de revalorizacioacuten con la misioacuten de subordinar la actualizacioacuten de las pensiones a la situacioacuten financiera del sistema Vista en su conjunto la nueva regulacioacuten introduce un ajuste automaacutetico que viene a sumarse a las medidas que en la misma liacutenea de reduccioacuten del gasto se habiacutean adoptado ya con la congelacioacuten de las pensiones en 2011 con la Ley 272011 y los diversos recortes aplicados en los antildeos 2012 y 20132
1 AA VV ldquoInforme del Comiteacute de Expertos sobre el factor de sostenibilidad del sistemapuacuteblico de pensionesrdquo 7 de junio de 2013
2 Un examen criacutetico de estas medidas en B SUAacuteREZ CORUJO ldquoEl sistema puacuteblico depensiones crisis reforma y sostenibilidadrdquo de proacutexima publicacioacuten en Aranzadi
116
Las pensiones puacuteblicas entre la reforma y la sostenibilidad
Maacutes adelante examinareacute dentro de mis limitaciones mdashsoy jurista no economistamdash esta justificacioacuten de la reforma Me limitareacute ahora a decir algo de las otras justifishycaciones Es cierto que las medidas de la Ley 232013 se inscriben dentro de una corriente general de reformas que parten de una preocupacioacuten por la viabilidad del reacutegimen de pensiones puacuteblicas y que tratan de hacer frente al incremento del gasto mediante una reduccioacuten de la cobertura abriendo asiacute un espacio para el desarrollo de los regiacutemenes privados financiados por capitalizacioacuten3 Pero lo que sorprende en las medidas espantildeolas es el caraacutecter radical que surge del efecto de una accioacuten acumulativa en el tiempo y de una orientacioacuten unilateral que como veremos se centra en la simple reduccioacuten del gasto sin plantear posibles acciones que mejoren la eficiencia del sistema y sin abordar una revisioacuten de las prioridades de un esquema ya bastante obsoleto de proteccioacuten
En este sentido puede hablarse de la ldquosoledadrdquo de la nueva regulacioacuten Las recomendaciones europeas que invoca el preaacutembulo son maacutes matizadas En ellas se habla de un equilibrio entre la adecuacioacuten y la sostenibilidad de las prestaciones y se previene frente a la tendencia a lograr el equilibrio ldquoa traveacutes de reducciones de la futura adecuacioacutenrdquo advirtiendo que el reto consiste en crear instrumentos que ldquopermitan a las personas resarcirse del declive de las tasas de reemplazordquo en especial cuando dada la situacioacuten de los mercados de trabajo no hay posibilidashydes de aplazar el retiro4 Es cierto que la Ley 272011 y la Ley Orgaacutenica 22012 contienen previsiones sobre el factor de sostenibilidad pero se trata de previsiones maacutes moderadas la de la Ley 272011 contempla de forma general una revisioacuten de los paraacutemetros fundamentales del sistema mdashno solo de la cuantiacutea de la pensioacuten de jubilacioacutenmdash en funcioacuten de la esperanza de vida Por su parte el art 183 de la Ley Orgaacutenica 22012 se limita a prever revisiones tambieacuten generales de acuerdo con el factor de sostenibilidad cuando ldquose proyecte un deacuteficit a largo plazordquo En cuanto al Pacto de Toledo sus recomendaciones no suelen ser un modelo de precisioacuten pero no contemplan una reduccioacuten de la pensioacuten de jubilacioacuten en funcioacuten de la evolucioacuten de la esperanza de vida y sobre la poliacutetica de revalorizaciones solo se sentildeala la conveniencia de estudiar pero ldquopara su posterior anaacutelisis y valoracioacuten por la Comishysioacutenrdquo la posibilidad de utilizar otros iacutendices de revalorizacioacuten como el crecimiento de los salarios la evolucioacuten de la economiacutea o el comportamiento de las cotizaciones a la Seguridad Social
3 B Palier ldquoLa reforma des retratesrdquo Presses Universitaires de France Paris 2003 pp 65 y ss
4 Consejo de la Unioacuten Europea (Comiteacute de Proteccioacuten Social) ldquoInforme sobre la adecuacioacutende las pensiones 2010-2050rdquo Bruselas mayo 2012
117
Aurelio Desdentado Bonete
2 LAS MEDIDAS DE LA SOSTENIBILIDAD DESCRIPCIOacuteN Y CRIacuteTICA
a) el factor de sostenibilidad de la pensioacuten de jubilacioacuten y el iacutendicede revalorizacioacuten
En este apartado vamos a exponer de forma breve y desde una perspectiva muy general coacutemo funcionan las medidas de sostenibilidad previstas en la Ley 232013 mdashel factor de sostenibilidad de la pensioacuten de jubilacioacuten y el iacutendice de revalorizacioacutenmdash para luego formular algunas reflexiones criacuteticas
aacute) El factor de sostenibilidad de la pensioacuten de jubilacioacuten
El factor de equidad intergeneracional (FEI) se ha convertido en el factor de sostenibilidad de la pensioacuten de jubilacioacuten La Ley lo define en su art 1 como ldquoun instrumento que con caraacutecter automaacutetico permite vincular el importe de las pensioshynes de jubilacioacuten del sistema de la Seguridad Social a la evolucioacuten de la esperanza de vida de los pensionistasrdquo a traveacutes de la foacutermula que la propia norma establece De esta forma el factor actuaraacute sobre la determinacioacuten inicial de las pensiones de jubilacioacuten relacionando ese importe inicial a la evolucioacuten de la esperanza de vida a los 67 antildeos calculada en periodos de cinco antildeos (art 4) Por ejemplo 2012 en 2017 y 2017 en 2022 De esta forma a mayor esperanza de vida de cada grupo corresponderaacute una pensioacuten menor y viceversa Carezco de competencia para valoshyrar la incidencia praacutectica de la normaPero el informe de los expertos preveiacutea que el factor de equidad intergeneracional determinariacutea una reduccioacuten media de un 5 cada 10 antildeos un 05 al antildeo El informe sentildeala tambieacuten que ldquoes poco probable que implique una caiacuteda de la pensioacuten en teacuterminos realesrdquo porque ldquose disfrutaraacute maacutes tiempordquo Se juzga asiacute en teacuterminos de capitalizacioacuten pero la pensioacuten seraacute menor aunque se cobre maacutes tiempo
Para la comprensioacuten del alcance del factor hay algunos datos que hay que tener en cuenta
1ordm El ajuste se aplicaraacute solo a las pensiones de jubilacioacuten quedando excluidas las pensiones por muerte y supervivencia e incapacidad permanente
2ordm La aplicacioacuten del factor de sostenibilidad comenzaraacute en 2019 con lo que seguacuten el preaacutembulo se pretende establecer un periodo suficientemente amplio para que los potenciales pensionistas de jubilacioacuten puedan ldquoser informados de las consecuencias praacutecticas del factor y tomar medidas en caso de considerarlo necesariordquo
118
Las pensiones puacuteblicas entre la reforma y la sostenibilidad
3ordm Se excluyen del efecto del factor de sostenibilidad las pensiones que resulten de la aplicacioacuten de los complementos por miacutenimos si bien el factor se aplicaraacute para determinar la cuantiacutea de la pensioacuten y luego operaraacute el miacutenimo (art 6) con lo que eacuteste gana terreno a la pensioacuten En la praacutectica tampoco tendraacute incidencia el factor en las pensiones maacuteximas topadas pero sucederaacute lo mismo la pensioacuten inicial se reduciraacute por aplicacioacuten del factor y luego si hay margen quedaraacute topada
bacute) El iacutendice de revalorizacioacuten
El iacutendice de revalorizacioacuten es el segundo componente de la sostenibilidad y se aplica a la evolucioacuten de la cuantiacutea de las pensiones a lo largo del tiempo El art 7 de la Ley modifica el art 48 de la LGSS que estableciacutea la garantiacutea de actualizacioacuten de las pensiones en funcioacuten del iacutendice de precios al consumo previsto para el antildeo entrante con compensacioacuten posterior de la previsiones del IPC inferiores pero no de las superiores Este precepto bastante garantista comenzoacute a erosionarse con la crisis se ha excluido su aplicacioacuten en varias ocasiones a partir del 20115
Se establece ahora que las pensiones contributivas mdashincluido el importe de la pensioacuten miacutenimamdash se revalorizaraacuten al comienzo de cada antildeo de acuerdo con ldquoel iacutendice de revalorizacioacuten previsto en la correspondiente Ley de Presupuestos Geneshyrales del Estadordquo Pero a continuacioacuten y mediante una foacutermula matemaacutetica fija ese criterio con caraacutecter general criterio que se supone que habraacute de tener en cuenta la Ley de Presupuestos Luego me referireacute a esa tentativa de vinculacioacuten de la norma futura Ahora basta con sentildealar que la foacutermula legal tiene en cuenta los ingresos y los gastos del sistema de la Seguridad Social el nuacutemero de pensiones contributivas el efecto de sustitucioacuten (elevacioacuten de las cuantiacuteas como consecuencia de las altas y bajas de pensiones) y el nuacutemero de pensiones
El iacutendice de revalorizacioacuten se aplicaraacute a todas las pensiones contributivas del sistema y no solo a la pensioacuten de jubilacioacuten Su aplicacioacuten ha comenzado con la revalorizacioacuten de 20146 No hay aquiacute periodo de gracia para adaptarse al cambio pues en ese caso escapariacutean todas las pensiones causadas y el efecto de la norma seriacutea de momento y por bastante tiempo nulo La Ley ha previsto unos topes de garantiacutea mdashuno para los pensionistas y otro para las finanzas del sistemamdash pues
5 En los Reales Decretos-Leyes 82010 y 2820126 Disposicioacuten final 5ordm de la Ley 232013 en relacioacuten con los arts 37 a 47 de la Ley 222013
de presupuestos del Estado para 2014 y con el Real Decreto 10432013
119
Aurelio Desdentado Bonete
habraacute siempre una revalorizacioacuten de al menos el 025 del IPC previsto y no podraacuten actualizarse por encima del IPC maacutes de un 050
El resultado de estas medidas seraacute una importante reduccioacuten de las cuantiacuteas de la pensiones y no solo durante la crisis sino tambieacuten en el futuro mientras la tasa de dependencia siga aumentandoEl informe lo dice claramente habraacute una disminucioacuten significativa de la pensioacuten media sobre el salario medio y se reconoce tambieacuten que esa disminucioacuten es de tal envergadura que ldquopodriacutea dificultar la consecucioacuten de uno de los objetivos que la Unioacuten Europea recomienda para los sistemas de pensiones mantener unos estaacutendares de bienestar econoacutemico de la poblacioacuten jubilada proacuteximos a los que manteniacutea en su etapa activardquo
b) una valoracioacuten criacutetica de las medidas de sostenibilidad
aacute) Critica de la regulacioacuten del factor de sostenibilidad en sentido estricto
Estas son las liacuteneas generales de la reformaPasemos ahora a una valoracioacuten criacutetica comenzando por el factor de sostenibilidad de la pensioacuten de jubilacioacuten valoshyracioacuten que puede exponerse en los siguientes puntos
1ordm Hemos visto que la aplicacioacuten de este factor determinaraacute una caiacuteda de la cuantiacutea inicial de las pensiones que se intensificaraacute con el tiempo y que seraacute releshyvante a largo plazo iquestLlegaraacute al punto cero No porque siempre estaacute el suelo de las pensiones miacutenimas y porque el sistema se someteraacute a adaptaciones aparte de que hasta el aumento de la esperanza de vida tendraacute un liacutemite
2ordm La reduccioacuten de las pensiones a traveacutes del factor de sostenibilidad en sentido estricto se justifica tanto en el informe de los expertos como en el preaacutembulo de la Ley a partir de la equidad intergeneracional aunque el preaacutembulo es maacutes prudente y habla solo de equivalencia No comparto esta justificacioacuten La equidad es para los juristas una forma de aplicacioacuten de las normas que tiende a moderar su rigor en virtud de la ponderacioacuten de las circunstancias del caso De manera maacutes general se considera como equidad ldquola disposicioacuten del aacutenimo que mueve a dar a cada uno lo que merecerdquo Lo que expresa el factor de sostenibilidad es maacutes bien un criterio conmutativo que relaciona la cuantiacutea inicial de la pensioacuten con el tiempo que se conshysidera que va a ser percibida Se expresariacutea maacutes o menos asiacute ldquocomo voy a pagar durante maacutes tiempo te voy a reconocer una pensioacuten menorrdquo Esto puede responder a la loacutegica mercantil pero es extrantildeo a las teacutecnicas de proteccioacuten social de acuerdo con las que una situacioacuten de necesidad debe protegerse de forma suficiente mienshytras dura Hay ciertamente excepciones como las prestaciones de desempleo pero
120
Las pensiones puacuteblicas entre la reforma y la sostenibilidad
aparte de que responden a criterios que no rigen para las pensiones7 no se trata de ejemplos a imitar sino de limitaciones a corregir Ademaacutes una vida maacutes larga genera maacutes necesidades no menos Por otra parte la norma no parece haber considerado la situacioacuten de quienes han demorado su jubilacioacuten maacutes allaacute de la edad pensionable legal iquestse aplicaraacute el coacutemputo a los 67 antildeos o se tomaraacute la edad efectiva de cese en el trabajo iquestDoacutende estaacute la equidad para los que viven menos de lo que marca su esperanza de vida Y iquestpara los que van a vivir menos como consecuencia de un trabajo insalubre o peligroso Como dice ESPING-ANDERSEN ldquola muerte no es democraacuteticardquo los ricos viven maacutes que los pobres8 Estamos simplemente ante una medida general de contencioacuten del incremento del gasto que para el sistema de pensiones se deriva del crecimiento de la esperanza de vida
3ordm iquestPor queacute el factor de sostenibilidad se aplica solo a las pensiones de jubishylacioacuten y no a las de incapacidad permanente o viudedad No encuentro ninguna explicacioacuten satisfactoria Los pensionistas de jubilacioacuten cobran normalmente durante menos tiempo que los restantes y han realizado un esfuerzo contributivo mayor Asiacute que no se advierte una justificacioacuten de ese trato diferente Quizaacute estamos tambieacuten ante una mera medida de ahorro los pensionistas de jubilacioacuten son maacutes y la cuantiacutea de su pensioacuten es tambieacuten superior9
4ordm Las consideraciones anteriores no suponen que no haya de tenerse en cuenshyta la esperanza de vida a la hora de determinar la cuantiacutea de las pensiones pero pienso que deberiacutea hacerse de forma general para todas las pensiones y en un periodo suficientemente amplio reduciendo o aumentando la tasa de sustitucioacuten en funcioacuten de las previsiones
bacute) Criacutetica del iacutendice de revalorizacioacuten
No puedo juzgar la articulacioacuten teacutecnica del iacutendice de revalorizacioacuten porque es una cuestioacuten que queda fuera de mi competencia Considero razonable que el sistema de Seguridad Social no actualice las pensiones en funcioacuten del IPC cuando no tiene recursos para asumir ese gasto porque estaacute en situacioacuten de deacuteficit y no creo que la
7 La incentivacioacuten de la buacutesqueda de empleo8 G ESPING-ANDERSEN y B PALIER ldquoLos tres grandes retos del Estado del bienestarrdquo
Ariel Barcelona 2010 p 1019 Las pensiones de jubilacioacuten ascendiacutean a 5330000 en 2012 y su importe medio era de
94635 euro mensuales las de incapacidad permanente eran 943300 con una cuantiacutea media de88729 euro las de viudedad 2322940 en importe medio de 60155 euro seguacuten datos del Anuariode Estadiacutesticas Laborales de 2012
121
Aurelio Desdentado Bonete
solucioacuten sea la de la cigarra seguir disponiendo del Fondo de Reserva hasta que se agote10 Por tanto la regulacioacuten del art 48 de la LGSS no se puede mantener en eacutepocas de crisis y no se ha mantenido como muestra la experiencia reciente
iquestCuaacutel es la alternativa De momentouna salida podriacutea ser volver al reacutegimen de revalorizaciones ldquoad hocrdquo discrecionales ponderando en cada decisioacuten de actualizashycioacuten una serie de factores indicativos (la elevacioacuten del nivel medio de los salarios el IPC la evolucioacuten general de la economiacutea y las posibilidades econoacutemicas del sistema de la Seguridad Social) Este es el sistema que se aplicoacute desde la Ley 241972 hasta la reforma de la Ley 241997 Pero los expertos y el Proyecto prefieren el automatismo matemaacutetico del iacutendice en los teacuterminos ya examinados Hay aquiacute cierta ingenuidad juriacutedica porque el iacutendice no vincularaacute a las leyes de presupuestos por el principio de modernidad como indicareacute luego
La aplicacioacuten de la foacutermula va a tener como hemos visto efectos graves Uno de los autores del informe de los expertos el profesor Conde-Ruiz ha advertido que ldquodada la crisis actual y el proceso de envejecimiento que tenemos por delante en ausencia de reformas los ingresos del sistema seraacuten inferiores a los gastos por muchos antildeosrdquo y ldquoesto significariacutea que si nada cambia tendremos un periodo de semi-congelacioacuten al 025 relativamente largordquo11 Los mecanismos de sostenibilidad son solo expresiones matemaacuteticas del ajuste La reforma deberiacutea replantearse ya las prioridades de gasto en el actual sistema y pensar para momentos maacutes propicios los necesarios cambios de la financiacioacuten
3 SOBRE ALGUNOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS DE LA REGULACIOacuteN DE LA SOSTENIBILIDAD
Las observaciones anteriores pertenecen al plano de la poliacutetica social pero la nueva regulacioacuten de la sostenibilidad suscita tambieacuten algunos problemas juriacutedicos a los que hay que hacer una referencia
10 Hay sin embargo visiones maacutes optimistas sobre el futuro de la financiacioacuten de las penshysiones Vid en este sentido el artiacuteculo de V NAVARRO ldquoLas pensiones no estaacuten en peligrordquoEl Paiacutes 6 de febrero de 2013 y V NAVARRO y J TORRES LOacutePEZ ldquoLo que debes saberpara que no te roben la pensioacutenrdquo Espasa Madrid 2013 Una criacutetica de estas posiciones enM BRODIN y S JIMEacuteNEZ ldquoEl coste de no reformar las pensiones pan para hoy y hambrepara mantildeanardquo en ldquoNada es gratisrdquo (FEDEA)
11 J I CONDE-RUIZ ldquoLos retos del Factor de Sostenibilidad de las pensionesrdquo 12-9-2013en el blog ldquoNada es gratisrdquo de FEDEA tambieacuten ldquoSostenibilidad no es cuasi-congelacioacutenrdquo ElPaiacutes 17-9-2013
122
Las pensiones puacuteblicas entre la reforma y la sostenibilidad
a) iquestes constitucional la regulacioacuten de la sostenibilidad
Esta seriacutea la primera pregunta Ya se han formulado algunas sospechas o tachas de inconstitucionalidad12 Pero debemos ser prudentes en este punto por varias razones En primer lugar porque afortunadamente la Constitucioacuten no lo ha resuelto todo Si fuera asiacute se habriacutea producido una congelacioacuten de las normas (ldquola tiraniacutea de los muertosrdquo como dicen expresivamente los constitucionalistas americano) y un bloqueo del proceso democraacutetico pues nada nuevo podriacutea decirse si todo estaacute ya dicho por la Constitucioacuten Es obvio que no es asiacute y no debemos confundir un juicio poliacutetico con un juicio juriacutedico de constitucionalidad En segundo lugar esa confusioacuten responde quizaacute a que tendemos a rechazar como inconstitucionales las opciones poliacuteticas de las que discrepamos con alguna vehemencia Los mandatos constitucioshynales son para utilizar la expresioacuten de Hart normas de ldquotextura abiertardquo que claro solemos integrar con nuestras valoraciones personales descalificando las contrarias Pero el Tribunal Constitucional ya advirtioacute que la Constitucioacuten es ldquoun marco amplio de coincidencia en el que caben distintas opciones poliacuteticasrdquo (STC 111981) lo que quiere decir en lo que aquiacute interesa que dentro de la Constitucioacuten y dentro tambieacuten de ciertos liacutemites cabe una poliacutetica de proteccioacuten social tanto de izquierdas como de derechas y que las preferencias sobre una u otra las expresamos con el voto aunque seriacutea de desear que estas opciones se nos presenten tal como son cuando tenemos que votar sobre ellas
Pero veamos cuaacuteles son los problemas de constitucionalidad en la regulacioacuten de la sostenibilidad
La primera sospecha surge en relacioacuten con el iacutendice de revalorizacioacuten que como hemos visto puede llevar en la praacutectica a una ldquosemicongelacioacutenrdquo de las pensiones resultado que cabe contraponer al mandato del art 50 CE sobre la garantiacutea de la suficiencia econoacutemica de los ciudadanos durante la tercera edad ldquomediante pensioshynes adecuadas y perioacutedicamente actualizadasrdquo Pero este precepto pertenece a los denominados principios rectores que por su elasticidad tienen un nivel de garantiacutea maacutes reducido pues seguacuten el art 53 CE se limitan a informar la legislacioacuten positishyva El Tribunal Constitucional ya ha sentildealado que del art 50 de la Constitucioacuten ldquono puede deducirsehellip que la Constitucioacuten obligue a que se mantengan todas y cada una de las pensiones iniciales en su cuantiacutea prevista ni que todas y cada una de las ya causadas experimenten un incremento anualrdquo antildeadiendo que tampoco puede ldquoprescindirse de las circunstancias sociales y econoacutemicas de cada momentordquo y que no cabe ldquoolvidar que se trata de administrar medios econoacutemicos limitados para un
Vid en este B SUAacuteREZ CORUJO ldquoEl sistema puacuteblico de pensioneshelliprdquo citado
123
12
Aurelio Desdentado Bonete
gran nuacutemero de necesidades socialesrdquo por lo que se concluye que ldquola garantiacutea de actualizacioacuten perioacutedica no supone obligadamente el incremento anual de todas las pensionesrdquo (SSTC 1341987 y 1001990) Por otra parte el iacutendice de revalorizacioacuten no lleva por siacute mismo a la semicongelacioacuten pues expresa solo una relacioacuten entre variables y deja libre a la accioacuten poliacutetica para ajustar esas variables de manera que sea posible una revalorizacioacuten aceptable
Por lo demaacutes no debe olvidarse que la regulacioacuten de la sostenibilidad enlaza con el mandato de estabilidad presupuestaria del art 135 de la Constitucioacuten
La segunda sospecha se relaciona con el principio de irretroactividad (art 93 CE) Pero el factor de sostenibilidad no es retroactivo sino maacutes bien ultraactivo pues solo se aplicaraacute a las pensiones que se causen a partir de 1 de enero de 2019 En cuanto al iacutendice de revalorizacioacuten es cierto que se aplica a las pensiones ya causadas pero solo respecto a las revalorizaciones futuraslo que no es faacutecil que se considere inconstitucional a la vista de la doctrina existente ldquolo que se prohiacutebe en el art 93 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos juriacutedicos ya producidos de situaciones anteriores de suerte que la incidencia en los derechos en cuanto a su proyeccioacuten hacia el futuro no pertenece al campo estricto de la irretroactividad sino al de la proteccioacuten que tales derechos en el supuesto de que experimenten alguna obligacioacuten hayan de recibirrdquo (STC 421986) o dicho de otra forma en la aplicacioacuten ldquode futurordquo de un nuevo criterio de revalorizacioacuten a las pensiones ya causadas no hay retroactividad ldquoauteacutenticardquo ni quizaacute retroactividad impropia (STC 1762011)
iquestHay discriminacioacuten indirecta por sexo en la regulacioacuten de la sostenibilidad Se suele citar sobre esta cuestioacuten la STJUE de 20 de octubre de 2011 en el asunto Brachner En este asunto se aprecioacute discriminacioacuten indirecta en una norma de acshytualizacioacuten de pensiones que aplicaba un porcentaje de actualizacioacuten inferior a las pensiones maacutes reducidas dentro de las cuales el nuacutemero mayor de perceptores eran mujeres Se declaroacute tambieacuten en esta sentencia que esa desventaja no podiacutea justificarse por el hecho de que las mujeres accedan antes a la pensioacuten de jubilacioacuten ni porque perciban su pensioacuten durante maacutes tiempo
No parece que eacuteste sea el caso de la regulacioacuten de la sostenibilidad El iacutendice de revalorizacioacuten no preveacute incrementos diferentes por colectivos y no hay ninguacuten dato que permita establecer una afectacioacuten superior de las mujeres como consecuencia del nuevo sistema Es cierto que en teacuterminos absolutos las pensiones inferiores mdashgrupo en el que proporcionalmente estaacuten maacutes representadas las mujeresmdash se revalorizan menos pero eacutesta es la consecuencia de un sistema en el que para mantener el valor de la pensioacuten se aplica un porcentaje de actualizacioacuten que es igual para toshy
124
Las pensiones puacuteblicas entre la reforma y la sostenibilidad
dos con independencia de que los importes de las pensiones sean diferentes Esto solo puede evitarse si se establecen mdashcomo se ha hecho en algunas ocasiones en nuestro paiacutesmdash tratamientos maacutes favorables para las pensiones miacutenimas es decir lo contrario de que se hizo en el caso Brachner Esos tratamientos maacutes favorables ya no son teacutecnicamente actualizaciones sino ldquomejorasrdquo que se han criticado por contradecir el principio de contributividad y por conducir a la llamada ldquoigualacioacuten en los miacutenimosrdquo que desalienta la cotizacioacuten
El factor de sostenibilidad rebus sic stantibus parece que perjudicaraacute a todos pero no especialmente a las mujeres porque no es un factor individual ni por sexo sino por grupos de edad puramente cronoloacutegicos e indiferentes al geacutenero con lo que perjudicaraacute menos a las mujeres que tienen una esperanza de vida maacutes alta que a los varones (8501 frente a 7926 antildeos en 2012)
Maacutes dudas plantea el factor de sostenibilidad por su concentracioacuten exclusiva en los pensionistas de jubilacioacuten que son los uacutenicos perjudicados iquestTiene este trato difeshyrente alguna justificacioacuten a efectos del art 14 CE No he sido capaz de encontrarlo como se ha dicho maacutes arriba
Tambieacuten parece que la nueva regulacioacuten hace padecer a la seguridad juriacutedica pero de esto tratareacute maacutes adelante
b) iquestsirven para algo las normas absolutamente futuristas
Dice Toynbee en su ldquoEstudio de la Historiardquo que el futurismo como su contrario el arcaiacutesmo es una viacutea para escapar del presente sin enfrentarnos a los problemas que nos plantea iquestPueden ser futuristas las leyes Las leyes nacen con la vocacioacuten de establecer una regulacioacuten para el futuro Pero se trata normalmente de un futuro que corre a partir del presente Sin embargo uacuteltimamente se han puesto de moda o se han hecho necesarias a partir de la crisis las regulaciones absolutamente de futuro sean progresivas mdashes decir poco a pocomdash o completamente anticipatorias Este tipo de intervenciones normativas tiene la ventaja de remitir al futuro la entrada en vigor de medidas que de otra forma podriacutean tener un coste electoral significatishyvomientras que por otra partese trasmite a quienes puedan estar interesados mdashlos mercados las instituciones europeas etcmdash la sensacioacuten de que se estaacute haciendo algo Un buen ejemplo de esta teacutecnica es la Ley 272011
La regulacioacuten de la sostenibilidad se inscribe claramente en esta liacutenea En primer lugar el factor de sostenibilidad en sentido estricto entraraacute en vigor para las pensiones que se causen a partir de 1 de enero 2019 iquestQueacute habraacute ocurrido en esa fecha De
125
Aurelio Desdentado Bonete
entrada unas elecciones generales y la proximidad de otras que podriacutean producir cambios poliacuteticos susceptibles de traducirse en cambios normativos sobre todo si se trata de una materia tan sensible como las pensiones
En el informe de los expertos se advierte con alguna frecuencia la tentacioacuten de concebir la regulacioacuten del factor como una especie de superley que vinculariacutea a las regulaciones posteriores Asiacute por ejemplo en la paacutegina 7 se dice que ldquoen lo concershyniente a los canales democraacuteticosrdquo es cierto que ldquoel factor de sostenibilidad impone una serie de restricciones que han de cumplirse anualmenterdquo Pero se considera que esto no impide la accioacuten poliacutetica si bien ldquoel desarrollo de la foacutermulahellip debe comshyprometer totalmente a los gobiernos presentes y futurosrdquo de forma que ldquolos canales democraacuteticosrdquo solo ldquotienen en sus manosrdquo 1ordm) la definicioacuten del nuacutemero de antildeos a tener en cuenta en el caacutelculo de los valores medios de la foacutermula 2ordm) el paraacutemetro que define la velocidad con que se corrigen los desequilibrios 3ordm) las claacuteusulas que impiden la disminucioacuten nominal a los pensionistas actuales En lo demaacutes las foacutermulas mandan
Estaacute claro que se trata de una ilusioacuten tecnocraacutetica que olvida algo fundamental el principio de modernidad en atencioacuten al cual las leyes se derogan por otras leyes posteriores De ahiacute que el nuevo art 48 LGSS que incorpora el iacutendice de revalorizashycioacuten no parece que pueda vincular por siacute mismo a las futuras leyes de presupuestos En realidad como hemos visto esto estaba ocurriendo ya con el actual art 48 por lo que la regulacioacuten proyectada debe verse tambieacuten con cierto escepticismo Pese a lo que parece decir el nuevo artiacuteculo 48 podriacutea por tanto afirmarse que las leyes de presupuestos incrementaraacuten las pensiones en funcioacuten del iacutendice de revalorizacioacuten siempre que no adopten otro criterio
El efecto de vinculacioacuten podriacutea venir sin embargo por la viacutea del nuevo art 135 de la Constitucioacuten que establece el principio de estabilidad presupuestaria y la prohibicioacuten de deacuteficit estructural En desarrollo de este artiacuteculo se ha dictado la Ley Orgaacutenica 22012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera que en su art 183 preveacute que el Gobierno en caso de proyectar un deacuteficit en el largo plashyzo del sistema de pensiones revisaraacute el sistema aplicando de forma automaacutetica el factor de sostenibilidad en los teacuterminos y condiciones previstos en la Ley 272011 La remisioacuten a esa ley opera en realidad sobre la disposicioacuten adicional 59ordf de la Ley General de la Seguridad Social a tenor de la cual ldquoa partir de 2027 los paraacutemetros fundamentales del sistema se revisaraacuten por las diferencias entre la evolucioacuten de la esperanza de vida de la poblacioacuten a los 67 antildeos de la poblacioacuten en el antildeo en que se efectuacutee la revisioacuten y la esperanza de vida a los 67 antildeos en 2027rdquo
La cadena de remisiones nos ha llevado a un resultado sorprendente el mandato de estabilidad presupuestaria del art 135 de la Constitucioacuten se concreta en el factor
126
Las pensiones puacuteblicas entre la reforma y la sostenibilidad
de sostenibilidad pero no alcanza al iacutendice de revalorizacioacuten De ahiacute que el art 71 de la Ley 232013 al dar nueva redaccioacuten al art 48 de la LGSS no tiene el apoyo de la Ley Orgaacutenica 22012 por lo que las normas que sobre este iacutendice contiene el Proyecto que se comenta entran en una relacioacuten normal con las otras una relacioacuten que trataacutendose de normas del mismo rangose rige por el principio de modernidad Por ello no parece que puedan vincular a las leyes de presupuestos si eacutestas deciden cambiar los criterios de revalorizacioacuten
c) sostenibilidad y seguridad juriacutedica
Se ha dicho que la seguridad juriacutedica presenta dos dimensiones enlazadas una objetiva que se concreta en la exigencia de que las normas del ordenamiento juriacutedico se formulen de forma adecuada (garantiacutea estructural) y se apliquen de la misma forma (garantiacutea funcional) y otra dimensioacuten subjetiva que se manifiesta en el sentimiento de certeza del Derecho que se produce en los ciudadanos como consecuencia del respeto a las garantiacuteas anteriores13 Se antildeade que la garantiacutea estructural para ser efectiva tiene que cumplir entre otras dos condiciones la ley debe ser clara es decir sus mandatos deben ser comprensibles y la ley debe ser completa lo que significa que debe proceder a determinar de forma suficiente el supuesto de hecho y la consecuencia juriacutedica sea por siacute misma o mediante la colaboracioacuten del reglamento
Estas prescripciones derivan del art 93 de la Constitucioacuten No puedo hacer aquiacute un anaacutelisis sobre su cumplimiento por la Ley 232013 Pero siento verdadera inquieshytud o si se prefiere verdadera inseguridad cuando leo y trato de comprender sus normas Las foacutermulas matemaacuteticas sustituyen a las palabras a la hora de construir los mandatos Este protagonismo de las foacutermulas ya viene producieacutendose desde hace tiempo en algunos sectores del ordenamiento (energiacutea eleacutectrica telecomunicaciones etc) y tiene precedentes en la propia legislacioacuten de la Seguridad Social como las famosas foacutermulas de los artiacuteculos 140 y 162 de la LGSS Pero aqueacutellas son disposhysiciones de caraacutecter teacutecnico y van dirigidas fundamentalmente a especialistas y las foacutermulas de la LGSS ilustran simplemente las proposiciones normativas sin sustituirshylas El proyecto va maacutes allaacute pues como ya he dicho las foacutermulas sustituyen a las palabras no se limitan a ilustrarlas Por otra partelas normas de seguridad social se dirigen a un ampliacutesimo nuacutemero de personas que es probable que tengan dificultades para comprenderlas en todo su alcance los que han de aplicarlas mdashfuncionarios
13 A E Peacuterez Luntildeo ldquoSeguridad juriacutedicardquo en AA VV ldquoEl derecho y la justiciardquo Trotta 1996maacutes ampliamente en ldquoLa seguridad juriacutedicardquo Ariel 1991
127
Aurelio Desdentado Bonete
abogados y juecesmdash son ademaacutes personas con una formacioacuten predominantemente de letras Estas consideraciones ponen en cuestioacuten el logro del objetivo de claridad
Pero hay algo maacutes preocupante Las foacutermulas estaacuten en funcioacuten de una serie de datos que quedan fuera de la ley y fuera tambieacuten de su eventual reglamento son datos estadiacutesticos o internos de los organismos gestores de difiacutecil acceso o verifishycacioacuten La norma queda asiacute incompleta y se integraraacute no por otras normas publishycadas sino por decisiones o valoraciones de la Administracioacuten Esto va a producir una opacidad nada desdentildeable Se habla para salir al paso de esta criacutetica de una aplicacioacuten transparente de la publicidad del seguimiento de las tablas de mortalidad o de informacioacuten a los pensionistas Pero se trata solo de un buen propoacutesito nada faacutecil de cumplir y maacutes difiacutecil de controlar
4 UN APUNTE SOBRE LA SOSTENIBILIDAD DESDE LA PERSPECTIVA DE LA REFORMA DEL SISTEMA ESPANtildeOL DE SEGURIDAD SOCIAL
Volvamos despueacutes de este recorrido a la segunda justificacioacuten de las medidas de sostenibilidad la que las explica como respuesta a los graves problemas de financiacioacuten con los que se enfrenta nuestro sistema de Seguridad Social y en parshyticularlas pensiones Carezco de competencia profesional para pronunciarme sobre este tema pero pienso que no puede cuestionarse el hecho de que nuestro sistema se enfrenta a dificultades econoacutemicas importantes que estaacuten bien expuestas en el informe de los expertos sobre el factor de sostenibilidad
El envejecimiento de la poblacioacuten y la entrada en el reacutegimen de pensiones de la generacioacuten del baby boom van minando el terreno Los 9 millones de pensionistas actuales se convertiraacuten en 15 millones en 2050 y la esperanza de vida a los 65 antildeos que es en la actualidad de 20 antildeos seraacute en 2050 de 25 antildeos Maacutes personas en edad de jubilacioacuten que viven maacutes tiempo Ademaacutes los sistemas ldquomaduranrdquo y al hacerlo producen prestaciones mejores a un coste tambieacuten mayor Todo esto increshymenta el gasto mientras disminuyen los recursos Por otra parte la espectacular caiacuteda del empleo como consecuencia de la crisis econoacutemica reduce las cotizaciones y aumenta el gasto para atender a las situaciones de desempleoLos afiliados en alta que superaban los19 millones en 2007 son poco maacutes de 16 millones en 2013 Los ingresos por cotizaciones han caiacutedo de 10810373 millones euro en 2008 a los 1028392 previstos en 2014 El Fondo de Reserva se va agotando
La capacidad de aumentar los ingresos es en la actual coyuntura praacutecticamente nula porque el incremento de las cotizaciones tendriacutea efectos negativos sobre el
128
Las pensiones puacuteblicas entre la reforma y la sostenibilidad
empleo14 y la financiacioacuten con cargo a los presupuestos del Estado es impensable con el actual nivel de deacuteficit puacuteblico El Estado tampoco podriacutea legiacutetimamente financiar un sistema profesional que otorga prestaciones diferenciales en funcioacuten del nivel de los salarios Para aumentar la aportacioacuten del Estado tienen que darse dos condishyciones 1ordf) la superacioacuten de la actual crisis fiscal y 2ordf) la reforma de los niveles de proteccioacuten de forma que puedan asignarse a prestaciones universales y uniformes las aportaciones estatales Antildeadiriacutea otra condicioacuten maacutes poleacutemica es necesaria una reforma fiscal que incremente la progresividad del sistema
En esta situacioacuten el factor de sostenibilidad aparece como una respuesta a la crisis de financiacioacuten pero no lo es para la crisis de eficiencia15 Un sistema tan cerradamente contributivo como el nuestro mdashmaacutes de 9 millones de pensiones conshytributivas frente a bastante menos de 500000 no contributivasmdash no es eficiente en la proteccioacuten contra la pobreza sobre todo frente a las nuevas formas de pobreza que estaacute generando la crisis Es un sistema profesional que protege a ldquolos que estaacuten dentrordquo y han tenido una carrera de seguro estable pero que deja sin proteccioacuten o con una proteccioacuten muy reducida a ldquolos que no han entradordquo o a ldquolos que han salidordquo de eacutel como consecuencia de desempleo de larga duracioacuten Los datos son expresivos un 64 de la poblacioacuten espantildeola estaacute en situacioacuten de pobreza severa un porcentaje que dobla el del antildeo 2007 iquestNos vale un sistema que lleva a este resultado
Se trata ademaacutes de un esquema de proteccioacuten social centrado en las pensiones pero que descuida otras ramas esenciales como la proteccioacuten a la familia y el desshyempleo La desatencioacuten del desempleo conduce a que la proteccioacuten contra eacuteste se desviacutee hacia las pensiones que tienen un reacutegimen de compatibilidad con el trabajo muy abierto lo que al final resulta maacutes caro y menos eficaz Hay ademaacutes un claro sobredimensionamiento de la rama de pensiones Tenemos casi 2 millones y medio de pensiones de viudedad cuando a comienzos de los 70 no llegaban al medio mishy
14 Se ha apuntado que cabe obtener maacutes recursos eliminando los topes de las bases decotizacioacuten lo que aumentariacutea la progresividad del sistemaPero si se eliminan los topes enla cotizacioacuten caben dos posibilidades La primera consiste en eliminar tambieacuten el tope delas prestaciones con lo que el efecto de obtencioacuten de recursos seraacute neutralizado pudiendoprovocar incluso un desequilibrio mayor La segunda posibilidad consiste en que se elimine eltope de cotizacioacuten pero no el de prestaciones Ahora bien de esta forma se estableceriacutea unamedida de redistribucioacuten difiacutecil de justificar tanto por su destino (la financiacioacuten de prestacionesdiferenciales de caraacutecter contributivo) como por la limitacioacuten de la carga que operariacutea solosobre las rentas salariales altas y medias Por otra parte este tipo de medidas deslegitiman elsistema y acaban fomentando ldquorebeliones fiscalesrdquo
15 Sobre la crisis de eficiencia vid P Rosanvallon ldquoLa crise de lrsquoEtat-Providencerdquo Seuil Pariacutes 1981
129
Aurelio Desdentado Bonete
lloacuten Las pensiones de incapacidad permanente que en 1975 tampoco alcanzaban el medio milloacuten hoy se cifran en algo maacutes de 900000 y si prescindieacuteramos de la revisioacuten estadiacutestica de 1997 mdashque trasformoacute en jubilados a los incapacitados con 65 antildeosmdash quizaacute rondariacutean el milloacuten y medio El nuacutemero de pensiones de incapashycidad permanente total supera con diferencia el de las pensiones de incapacidad absoluta En el antildeo 2012 maacutes del 42 de las altas en la pensioacuten de jubilacioacuten se produciacutea en edades inferiores a los 65 antildeos y tenemos una amplia gama de jubilashyciones anticipadas La edad media de jubilacioacuten estaba en 2012 en 6390 antildeos en el Reacutegimen General
Por otra parte se cuestiona que algunas situaciones pensionables se correspondan realmente con situaciones de necesidad efectivas Para el incapacitado permanente total o el viudo que trabaja la pensioacuten es un mero complemento de las rentas del trabajo pero para el que no trabaja la pensioacuten suele resultar insuficiente El incashypacitado para su profesioacuten habitual no es un invaacutelido si conserva su capacidad para otras profesiones por ello habriacutea que protegerle como a un desempleado si ha perdido su empleo claro que como a un desempleado sin liacutemite de la duracioacuten de la prestacioacuten como deberiacutea hacerse en mi opinioacuten con todos en la medida de lo posible y con adecuados mecanismos de control Lo mismo sucede con el viudo o la viuda joven y sin cargas familiares o con los trabajadores menores de la edad pensionable que cesan en un ERE Pero el problema es que el desempleo tiene una duracioacuten limitada y la pensioacuten no Asiacute que al final todo se carga en la cuenta del reacutegimen de pensiones Pero se olvida que la proteccioacuten del desempleo es menos riacutegida que la de las pensiones en teacuterminos de permanencia Del desempleo se pueshyde salir aunque sea obligado de la pensioacuten normalmente no Por ello a la larga convertir en pensionables las situaciones de necesidad que no son permanentes resulta maacutes caro que protegerlas con prestaciones de desempleo que no retiran del mercado de trabajo a los beneficiarios
Los resultados de esta opcioacuten por las pensiones estaacuten a la vista en teacuterminos de riesgo de pobreza mientras que para los mayores de 65 antildeos la tasa de este riesgo es de 169 para los menores de 16 antildeos es del 259
En este sentido el recurso a los mecanismos de sostenibilidad se inscribe en la liacutenea de las reformas contables o de ajuste que han sido las maacutes numerosas mdashpor no decir las uacutenicasmdash en la historia de nuestra Seguridad Social Se trata de un nuevo ajuste para controlar el gasto en una liacutenea clara de reduccioacuten ante una nueva coyuntura criacutetica que se preveacute maacutes grave y persistente Pero este es un planteashymiento insuficiente porque insiste de forma desequilibrada solo en uno de los polos de poliacutetica social la sostenibilidad a costa de la reduccioacuten de la proteccioacuten
130
Las pensiones puacuteblicas entre la reforma y la sostenibilidad
La reforma que necesita la Seguridad Social espantildeola es una reforma maacutes amshybiciosa y maacutes radical El sistema contributivo profesional de corte bismarckiano que ha sido hegemoacutenico en nuestro paiacutes tiene que abandonar su protagonismo porque no protege o protege bastante mal las nuevas formas de pobreza Hay que volver a Beveridge por lo menos en parte o mejor hay que lograr una siacutentesis equilibrada de los dos sistemas
Para ello hay que replantear las relaciones entre la proteccioacuten social contributiva y la no contributiva desarrollando y mejorando eacutesta no solo en la rama de pensiones sino en las prestaciones familiares y en el desempleo La proteccioacuten no contributiva debe dejar de ser asistencial para convertirse en universal Tenemos que proteger al ciudadano y luego al trabajador no al reveacutes primero al trabajador y luego a algushynos pobres De esta formase absorberaacute una buena parte del importe actual de las pensiones contributivas y se podraacute cumplir una de las condiciones necesarias para ampliar la financiacioacuten fiscal de eacutestas que se trate de prestaciones abiertas a todos los ciudadanos y de cuantiacutea uniforme para cada situacioacuten de necesidad igual Un cambio como eacuteste necesitariacutea tambieacuten una profunda reforma fiscal que mejore el nivel de ingresos y que incremente la progresividad de la distribucioacuten de la carga tributaria
Es tambieacuten necesario reformar el reacutegimen juriacutedico de las pensiones con una delimitacioacuten maacutes eficiente de las situaciones de necesidad protegidas para evitar la desviacioacuten que se produce actualmente por la proteccioacuten de pasivos artificiales en particular con las pensiones de viudedad e incapacidad permanente Tambieacuten hay que limitar las jubilaciones anticipadas Las situaciones de necesidad que no suponen una peacuterdida definitiva y completa de la capacidad de trabajo de las personas que no han cumplido la edad de jubilacioacuten deben protegerse por otras viacuteas en especial por las prestaciones de desempleo
Un cambio de estas caracteriacutesticas presionaraacute sobre la financiacioacuten de las presshytaciones por desempleo pero ya hemos visto coacutemo podriacutean limitarse otras partidas del gasto y obtenerse otros recursos De todas formas el traacutensito no seraacute faacutecil en una situacioacuten de crisis y sobre su viabilidad y su desarrollo temporal los economistas tienen la palabra
La conclusioacuten es clara no basta con la sostenibilidad es necesario sostener una proteccioacuten adecuada
131
Capiacutetulo Ix seGuRIdAd sOCIAL y AsIstenCIA sOCIAL
Luis Enrique de la Villa Gil Catedraacutetico Emeacuterito de Derecho del Trabajo y Seguridad Social por la Universidad Autoacutenoma de Madrid Socio del Aacuterea Laboral del despacho Roca Junyent
hellip lo que dejoacute de ser sin haber sidovolveraacute a ser como si no lo fuera daacutendose en lo ganado por perdido hellip
Joseacute bergaMiacuten (Madrid 1895-San Sebastiaacuten 1983)iexclQueacute estuacutepido esperar desesperante
1 UNA DELIMITACION EQUIacuteVOCA
1 La delimitacioacuten entre la asistencia social y la seguridad social en el seno del Estado del bienestar social es apenas practicable a no ser mediante un criterio esshytrictamente formal identificando entonces una y otra teacutecnica de cobertura a tenor de lo que el propio legislador califique como tales Cuando apenas se habiacutea desarrollado la cobertura de las necesidades sociales en el paiacutes que se tome como ejemplo aquella frontera era relativamente faacutecil de trazar por un lado los seguros sociales y por otro la beneficencia puacuteblica Los elementos de diferenciacioacuten entre ambos campos eran tan numerosos que no se incurriacutea en confusioacuten Algo bien distinto a lo que ocurre operada la transformacioacuten de los seguros sociales en un sistema de seshyguridad social que se fundamenta en una idea-fuerza de universalidad de proteccioacuten del hombre desde ldquola cuna a la sepulturardquo seguacuten frase toacutepica de general aceptacioacuten y de indudable plasticidad En el traacutensito que lleva desde un conjunto inorgaacutenico
133
Luis Enrique de la Villa Gil
de seguros sociales a un sistema unificado de seguridad social se oscurecen defishynitivamente las categoriacuteas conceptuales que es lo que ocurrioacute con la famosa Ley 19363 Una ley eacutesta que confirmaraacute que a mayor progreso social mayor posibilidad de entremezclar las teacutecnicas de cobertura En uno de sus pasajes maacutes olvidados su didaacutectica Exp Mot (apartado III punto 5) explica que hellip ldquola seguridad social entendida como sistema de superacioacuten de los esquemas claacutesicos de previsioacuten y seguros sociales exige inexcusablemente un reacutegimen complementario de asistencia social Dentro de la seguridad social la asistencia se configura por la ley como un sistema complementario en casos liacutemite de la proteccioacuten dispensada por la primera pero no se trata tanto de un reacutegimen complementario de la seguridad social como sistema cuanto de un reacutegimen complementario de sus prestaciones De este modo la asistencia social actuaraacute para paliar o eliminar los estados de necesidad en que puedan incidir las personas incluidas en el campo de aplicacioacuten de la ley cuando no se acredite el derecho a las prestaciones o se haya agotado el tiempo maacuteximo previsto para su disfrute incluidas las proacuterrogas o resulten insuficientes para la sashytisfaccioacuten de las necesidades que las determinanrdquo Dicho lo cual el apartado VII de la Base Preliminar encarga al Gobierno el dictado ldquode las disposiciones necesarias para coordinar las entidades y servicios de seguridad social con las que cumplan funciones afines a aquella de previsioacuten social de sanidad puacuteblica educacioacuten nacional y beneficencia o asistencia socialrdquo
Aunque ciertamente esta referencia a las dos teacutecnicas de proteccioacuten no sea modeacutelica ni clara la configuracioacuten de la asistencia social la doctrina maacutes solvente ha podido encontrar en aquella regulacioacuten rastros evidentes del fraccionamiento de la asistencia social en dos secciones la asistencia social interna al sistema de seguridad social y por tanto seguridad social formalmente y la asistencia social externa al sistema de seguridad social y por tanto formalmente asistencia social
2 Han de pasar quince antildeos y vivir la experiencia de un texto articulado (1966) y de otro texto refundido (1974) para que el legislador se decida a reordenar la gestioacuten de la seguridad social por el RDL 361978 de 16 de noviembre deslindando con claridad no buscada hasta entonces tres nuacutecleos de cobertura social el de las prestaciones econoacutemicas contributivas el de las prestaciones sanitarias y el de las prestaciones econoacutemicas no contributivas y de cualquier otro orden La competencia para gestionar las primeras se encomienda al INSS las prestaciones sanitarias al INSALUD y las prestaciones no contributivas econoacutemicas y de otro orden repartishydas entre el INSERSO y el INAS El RD 23461981 de 2 de octubre intenta una coordinacioacuten nunca conseguida entre la esfera de actividad del INSS y la esfera de actividad del INAS Se pudo dejar claro no obstante que junto a unos servicios de asistencia social externos a la seguridad social contaba eacutesta asimismo con servicios
134
Seguridad Social y asistencia social
de asistencia social internos He ahiacute un magniacutefico punto de partida para marcar las lindes de las tres teacutecnicas imprescindibles en un modelo contemporaacuteneo de proteccioacuten social que el constituyente tuvo la posibilidad de tomar como referencia solo un mes despueacutes con mucho mayor provecho del que recogieron sus preceptos Porque la mayor deficiencia de la Constitucioacuten (CE) consiste en quebrar la simetriacutea entre las teacutecnicas protectoras de su parte dogmaacutetica y las competencias sobre las mismas en la parte orgaacutenica distribuyendo desigualmente las reservadas al Estado y las atribuidas a las CCAA En efecto mientras que el sistema de seguridad social se regula dogmaacuteticamente en el art 41 CE y orgaacutenicamente en el art 149117ordf CE y el sistema de salud lo hace respectivamente en los arts 43 1481 21ordf y 149116ordf CE el sistema de asistencia social queda desvertebrado apareciendo simplemente la atribucioacuten competencial a las CCAA en el art 148120ordf CE Porque las citas literales a la ldquoasistenciardquo mdashsin el apellido socialmdash en los paacuterrafos primero y segundo del art 41 CE y a los ldquoservicios socialesrdquo en el art 50 CE maacutes dispersan que auacutenan los intentos delimitadores entre la asistencia social y la seguridad social
3 Sin embargo la Ley 261985 de 31 de julio sobre medidas urgentes para la racionalizacioacuten de la estructura y de la accioacuten protectora de la seguridad social supone un esfuerzo clarificador que no puede pasar inadvertido Dos pasajes de su Exp Mot son reveladores de la importancia conferida a la asistencia social dentro y fuera del sistema de seguridad social Se lee asiacute que hellip ldquolas medidas que se aprueban en la presente ley se inscriben en esa primera fase de rectificacioacuten de los defectos y desviaciones maacutes notorias y urgentes y persiguen los siguientes objetivos reforzamiento del caraacutecter profesional contributivo y proporcional de las pensiones de jubilacioacuten e invalidez correlativa mejora de la proteccioacuten no contributiva mejora de la eficacia protectora por la reordenacioacuten de los recursos y racionalizacioacuten de la estructura del sistemardquo (paacuterrafo cuarto) hellip Y maacutes adelante se insiste en hellip ldquola revisioacuten conjunta de otras manifestaciones protectoras hasta ahora reguladas con independencia de las prestaciones de la seguridad social inicia la transicioacuten hacia un nuevo modelo universalista y unitario de proteccioacuten social en orden al cumplimiento de los mandatos constitucionales En este sentido la ley dispone un incremento adicional en la cuantiacutea de las pensiones asistenciales para personas sin recursos que al tiempo que mejora en general la condicioacuten de sus beneficiarios intensifica su caraacutecter de proteccioacuten supletoria para aquellas personas que sean declaradas incapacitadas permanentes o que lleguen a la vejez sin reunir los periodos miacutenimos de cotizacioacuten exigidos para el acceso a las pensiones contributivas El siguiente paso habraacute de ser una regulacioacuten unitaria de las distintas acciones de los poderes puacuteblicos para integrarlas en un nivel no contributivo de pensiones a favor de aqueshyllos ciudadanos que encontraacutendose en situacioacuten de necesidad protegible carezcan
135
Luis Enrique de la Villa Gil
de recursos econoacutemicos propios suficientes para su subsistenciardquo (paacuterrafo sexto) Un renovado sistema de seguridad social pues no incompatible con el modelo dogmaacutetico de la misma en la CE y fraccionado en dos aacutembitos a saber el de las prestaciones contributivas o tradicional y el de las prestaciones no contributivas o asistenciales ambos de competencia del Estado La competencia del Estado se desarrolla al margen del sistema asistencial externo al sistema de seguridad social del que la CE no ofrece elementos de configuracioacuten pero lo remite a la competencia exclusiva a las CCAA
4 Coincidiendo con los trabajos preparatorios de la que seraacute la Ley 2685 la Generalidad de Cataluntildea planteoacute ante el TC un conflicto positivo de competencia para lo que exageradamente se calificoacute de ldquoasaltordquo a la Caja uacutenica de la Seguridad Social Algunas CCAA perseguiacutean por ese tiempo engrandecer sus competencias de seguridad social basaacutendose en la literalidad del art 149117ordf CE a la vez que ignoraban las posibilidades que el art 148120ordf CE les reconociacutea en materia de asistencia social Pretensiones abortadas por la tormentosa sentencia 1241989 de 7 de julio atribuyendo las competencias controvertidas al Estado y no a las CCAA Una sentencia cuestionada en el seno del Tribunal pues el plenario se fraccionoacute en seis contra seis votos decidiendo el voto de calidad del Presidente aunque sentencias posteriores consolidaron la tesis triunfante
5 La Ley 261990 de 20 de diciembre fracciona definitivamente en dos el campo protector del sistema de seguridad social incluyendo dentro de dicho sistema las prestaciones contributivas y las prestaciones no contributivas Es cierto que el legisshylador pudo caracterizar el aacuterea no contributiva como propio del sistema de asistencia social y por ende sujeto a la competencia de las CCAA Pero no actuoacute de tal manera y la opcioacuten adoptada no tuvo oposicioacuten contenciosa y ni siquiera causoacute poleacutemica doctrinal relevante Solo voces aisladas se alzaron contra lo que consideraban una mal camino a la hora de consolidar un modelo de proteccioacuten social con tres pies fuertes e independientes los sistemas de seguridad social salud y asistencia social Pero ni la parte expositiva ni la parte dispositiva de la Ley 2690 dejan margen alguno para la duda sobre las intenciones del legislador una seguridad social fuerte y universalista sin plantearse en ese momento la suerte de lo que podriacutea ser un sistema paralelo de asistencia social Recordando expresamente las medidas iniciadas con la Ley 2685 el legislador afirma ahora quehellip ldquola trascendencia de la reforma que la Ley introduce se centra en la extensioacuten del derecho a las pensiones de jubilacioacuten e invalidez y a las prestaciones econoacutemicas por hijos a cargo del sistema de seguridad social a todos los ciudadanos aun cuando no hayan cotizado nunca o el tiempo suficiente para alcanzar prestaciones de nivel contributivo por la realizacioacuten de actividades profesionales Se trata en definitiva de la universalizacioacuten de tales prestacionesrdquo (Exp
136
Seguridad Social y asistencia social
Mot I paacuterrafo tercero) de modo que ldquoesta manifestacioacuten de solidaridad sintoniza ademaacutes con las maacutes recientes orientaciones que se dan en el aacutembito internacional Las diferentes organizaciones inter o supranacionales vienen recomendando que la seguridad social extienda su aacutembito con el doble propoacutesito de garantizar a los trabajadores el mantenimiento de ingresos proporcionales a los obtenidos durante la vida activa y al propio tiempo garantizar a los ciudadanos particularmente a quienes se encuentran en estado de necesidad unas prestaciones miacutenimasrdquo (Exp Mot II paacuterrafo segundo) Por consiguientehellip estas situaciones de necesidad no suficienteshymente cubiertas por los mecanismos asistenciales hasta ahora existentes vienen a ser satisfechas de forma maacutes segura juriacutedicamente y con mayor grado de suficiencia protectora con las nuevas modalidades no contributivas de las pensiones de invalidez y jubilacioacuten que la ley establece Estas prestaciones se configuran como derechos subjetivos perfectos en favor de los beneficiarios quienes en cuanto pensionistas de la seguridad social recibiraacuten no solo una renta econoacutemica sino tambieacuten la asistencia meacutedico-sanitaria y los servicios sociales obteniendo de esta forma una cobertura integral ante su estado de necesidadrdquo (Exp Mot II paacuterrafo tercero) En cuanto a la financiacioacuten se aclara quehellip ldquolas prestaciones no contributivas que se implantan a traveacutes de esta ley se financiaraacuten mediante aportaciones del Estado al Presupuesto de la seguridad social en correspondencia con la naturaleza de la proteccioacuten y como expresioacuten de la solidaridad general con las personas con menores recursosrdquo (Exp Mot V) Y en orden a la instrumentacioacutenhellip ldquose ha optado por la modificacioacuten directa del citado texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social mediante la nueva redaccioacuten de determinados artiacuteculos del mismo e insercioacuten de otros nuevos como expresioacuten formal de la plena integracioacuten de las nuevas prestaciones dentro de la accioacuten protectora de la seguridad socialrdquo (Exp Mot VII paacuterrafo primero)
6 Es memorable el Decreto de la Junta de Andaluciacutea 2841998 de 29 de dishyciembre estableciendo pensiones complementarias de las pensiones del sistema de seguridad social porque a seguido de su dictado el Gobierno de la Nacioacuten consideroacute ineludible plantear conflicto positivo de competencia ante el TC el cual cuatro antildeos despueacutes dictoacute la sentencia 2392002 de 11 de diciembre del maacuteximo intereacutes en la compleja tarea juriacutedica de delimitar los sistemas de seguridad social y de asistencia social y derivativamente de delimitar las competencias del Estado y de las CAAA Lo uacutenico que interesa ahora resaltar de tal sentencia es que recoshynociendo la constitucionalidad de la iniciativa autonoacutemica cuestionada mdashorigen de otras iniciativas similares posteriores igualmente declaradas conformes con el orden constitucionalmdash el alto tribunal no descalifica constitucionalmente el campo asistencial o no contributivo del sistema de la seguridad social sino que lo confirma de modo expliacutecito Una valoracioacuten constitucional que ha informado como no podiacutea haber
137
Luis Enrique de la Villa Gil
sido de otro modo las principales manifestaciones legislativas sobre el sistema de seguridad social producidas a partir de entonces baacutesicamente las Leyes 522003 de 10 de diciembre de disposiciones especiacuteficas en materia de seguridad social la Ley 42005 de 22 de abril sobre efectos de las pensiones no contributivas de los complementos otorgados por las CCAA y finalmente la Ley 272011 de 1 de agosto sobre actualizacioacuten adecuacioacuten y modernizacioacuten del sistema de seguridad social
La Ley 5203 da nueva redaccioacuten al art 2 LGSS94 pasando a decir su apartado 1 quehellip ldquoel sistema de la seguridad social configurado por la accioacuten protectora en sus modalidades contributiva y no contributiva se fundamenta en los principios de universalidad unidad solidaridad y unidadrdquo La misma ley modificoacute el apartado 4 del art 38 LGSS94 seguacuten el cualhellip ldquocualquier prestacioacuten de caraacutecter puacuteblico que tenga por finalidad complementar ampliar o modificar las prestaciones econoacutemicas de la seguridad social tanto en sus modalidades contributiva como no contributiva forma parte del sistema de seguridad social y estaacute sujeta a los principios regulados en el art 2 de esta leyrdquo Frente a la Ley 5203 del Gobierno popular la Ley 42005 del Gobierno socialista consideroacute mediante una texto descalificador del precedente que habiacutea sido recortada inconstitucionalmente la competencia autonoacutemica procediendo a rectificar el exceso por medio de la nueva redaccioacuten de aquel apartado 4 del art 38 LGSS94 el cual diraacute a partir de entonces que hellip ldquocualquier prestacioacuten de caraacutecter puacuteblico que tenga como finalidad complementar ampliar o modificar las prestaciones de la seguridad social en su modalidad contributiva forma parte del sistema de seguridad social y estaacute sujeto a los principios regulados en el art 2 de esta leyrdquo Antildeadiendo empero que ldquolo previsto en el paacuterrafo anterior se entiende sin perjuicio de las ayudas de otra naturaleza que en el ejercicio de sus competencias puedan establecer las Comunidades Autoacutenomas en beneficio de los pensionistas residentes en ellasrdquo Lo que quiere decir en otras palabras que la competencia de las CCAA sobre la asistencia social no puede afectar ni a las prestaciones contributivas en modo alguno y solo complementariamente en sus respectivos aacutembitos territoriales a las prestaciones no contributivas o asistenciales de la seguridad social De la Ley 2711 destaca la encomienda al Gobierno de actualizar el propio texto refundido de la LGSS y paralelamente la encomienda al propio ejecutivo de reformar el marco normativo de la regulacioacuten de las prestaciones no contributivas del sistema de seguridad social
2 EL AacuteREA DE ASISTENCIA SOCIAL ESTATAL AJENA AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
1 La clasificacioacuten de los dispositivos de asistencia social en internos y externos al sistema de seguridad social no agota las enunciaciones posibles pues siendo sin
138
Seguridad Social y asistencia social
duda una categorizacioacuten primaria empobrece el conocimiento de una realidad tan profusa y variada A su lado es ineludible contraponer el concepto de asistencia social en sentido material y en sentido estrictamente formal Dispositivos de asistenshycia social material seriacutean todos aquellos en los que concurrieran positivamente los elementos de suplementariedad universalidad y generalidad con variable presencia o ausencia de los elementos negativos de discrecionalidad en el otorgamiento de las ayudas procedencia puacuteblica de los recursos financieros y gestioacuten puacuteblica de los mismos Dispositivos de asistencia social formal seriacutean todos los dispositivos a los que el legislador atribuyera la etiqueta de asistencia social al margen de la presencia o ausencia de los elementos positivos y negativos de configuracioacuten Bajo esta hipoacuteshytesis podriacutea concluirse atribuyendo a las prestaciones no contributivas del sistema de seguridad social la naturaleza de dispositivos asistenciales de la misma manera que podriacutea entenderse que a las pensiones complementarias reguladas en algunos Estatutos de Autonomiacutea podriacutea convenirles maacutes la calificacioacuten de seguridad social que de asistencia social La subjetividad e incluso la arbitrariedad a que conduciriacutean las valoraciones sobre la naturaleza intriacutenseca de los dispositivos de proteccioacuten social podriacutea sustituirse por un criterio de calificacioacuten formal a cargo de norma de rango de ley dejando de lado las numerosas tesis y opiniones de los operadores juriacutedicos De seguir esa viacutea en los dos ejemplos propuestos las prestaciones no contributivas del sistema de seguridad social seriacutean seguridad social en tanto que las pensiones reguladas por los Estatutos seriacutean dispositivos asistenciales Pero la maacutes importante de las nuevas clasificaciones de la asistencia social se representa como una enunciashycioacuten de segundo grado dentro de las categorizaciones de asistencia social externa e interna al sistema de seguridad social e incluso al sistema de salud Conforme a la misma seriacutea posible disgregar dentro de los dispositivos de asistencia social externa aquellos que sin pertenecer al sistema de seguridad social o incluso al sistema de salud no han sido asumidos tampoco por las CCAA Situaacutendose junto a ellos aquellos otros dispositivos que siacute pertenecen a tales sistemas protectores y por tanto no han podido ser asumidos por las CCAA
2 Existen efectivamente en el ordenamiento en vigor diversos dispositivos de asistencia social estatal ajenos a los sistemas de seguridad social y de salud o sea externos desde el punto de vista de dichos sistemas y a la vez externos desde el punto de vista de la regulacioacuten autonoacutemica Una clasificacioacuten sistemaacutetica de los mismos tropieza con obstaacuteculos de todo orden habida cuenta su enorme heterogeneidad Con caraacutecter estrictamente orientador podriacutea afirmarse que la mayor parte de estos dispositivos asistenciales son herederos de la idea de la beneficencia puacuteblica a partir de su primera regulacioacuten legal general por la Ley de 6 de febrero de 1821 sustituida tras su inmediata derogacioacuten por la tardiacutea Ley de 20 de junio
139
Luis Enrique de la Villa Gil
de 1849 Conforme a su propuesta esta Ley perseguiacutea satisfacerhellip ldquoprestaciones gratuitas a los menesterosos durante el tiempo que se necesite para su socorro y cuidadordquo hellip Las reformas posteriores fueron frecuentes dejando constancia de las habidas en los antildeos 1868 1873 1885 1899 1919 (antildeo en el que el RD de 17 de octubre introduce junto a la de ldquobeneficenciardquo la expresioacuten de ldquoasistencia socialrdquo) 1931 1934 1937 1938 1940 1960 1962 y 1974 etc
No es momento de aventurar por queacute la LBSS en 1963 desvinculoacute tales disposhysitivos puacuteblicos de una reforma legal con pretensiones de proteccioacuten global Pero lo cierto es que la Base Preliminar sub VII se conforma con prometer que hellip ldquoel Gobierno dictaraacute las disposiciones necesarias para coordinar las entidades y servicios de la seguridad social con los que cumplan funciones afines a aquella de Previsioacuten Social de Sanidad Puacuteblica Educacioacuten Nacional y Beneficencia o Asistencia Socialrdquo una promesa que sigue reiterando medio siglo despueacutes el art 6 LGSS aunque se haya sustituido el mandato imperativo al Gobierno por el reconocimiento de que le corresponde la competencia para llevar a cabo la coordinacioacuten Nada influyoacute en esa desidia la creacioacuten del Ministerio de Sanidad y Consumo en 1981 la creacioacuten del Ministerio de Asuntos Sociales en 1988 y su posterior fusioacuten con el Ministerio de Trabajo en 1966 Queda asimismo fuera de contemplacioacuten especular sobre los motivos por los que tras la aprobacioacuten de la CE se mantuvieron aislados esos dispositivos asistenciales estatales dejaacutendolos fuera de los sistemas de seguridad social y de salud y fuera tambieacuten muchos de ellos de los Estatutos lo que no ha sido corregido por ninguna de las numerosas leyes estatales posteriores ni tampoco por los Estatutos de nueva generacioacuten
Atendiendo a un criterio exclusivamente cronoloacutegico de implantacioacuten y sin el menor propoacutesito de analizar sus respectivos contenidos ni la vigencia actual de todos sus preceptos la relacioacuten descriptiva de los dispositivos asistenciales estatales ajenos al sistema de seguridad social y en su caso a los dispositivos de la asistencia social autonoacutemica cuando no son objeto de asuncioacuten expresa son los siguientes 1ordm) Las prestaciones a favor de ancianos (69 antildeos) enfermos o invaacutelidos de la Ley 451960 de 21 de julio y el RD 26201981 de 24 de julio suprimidas por el RDL 71992 de 24 de julio y por la Ley 281992 de 24 de noviembre 2ordm) Las ayudas de la Ley 1382 para los discapacitados modificadas por la Ley 2690 y reordenadas por el RDLeg 12013 de 29 de noviembre 3ordm) Las ayudas de la Ley 305 para los espantildeoles menores desplazados al extranjero en determinadas circunstancias derogatoria del RD 7281993 de 14 de mayo de pensiones asistenciales de anshycianidad a emigrantes espantildeoles retornados 4ordm) Las ayudas del RD 82008 de 11 de enero para los espantildeoles retornados 5ordm) y sobre todo las prestaciones de la Ley 3906 para las personas dependientes la cual no sin sorpresa ha buscado el
140
Seguridad Social y asistencia social
fundamento constitucional no en el art 149117ordf CE ni tampoco en el art 148120ordf CE sino en el art 14911ordf CE mdashiexclun cuarto pilarmdash de modo que a los preceptos constitucionales especiacuteficos de distribucioacuten de las competencias de proteccioacuten social se ha antildeadido de suacutebito otro precepto de alcance geneacuterico que habiacutea cumplido siempre su funcioacuten en iacutentima e inescindible relacioacuten con los preceptos especiacuteficos pero no separadamente de ellos La falta de criterio del legislador queda de manishyfiesto en algunos de sus pasajeshellip ldquouna modalidad de proteccioacuten social que ampliacutea y complementa la accioacuten protectora del Estado y del sistema de seguridad socialrdquohellip (Exp Mot 25ordm)hellip con ellahellip ldquose trata ahora de configurar un nuevo desarrollo de los servicios sociales del paiacutes que ampliacutee y complemente la accioacuten protectora de este sistemardquohellip ldquoen este sentido el sistema de atencioacuten a la dependencia es uno de los instrumentos fundamentales para mejorar la situacioacuten de los servicios sociales en nuestro paiacutesrdquohellip (Exp Mot 2 6ordm)
Algunos de estos dispositivos asistenciales quedan absolutamente al margen de las competencias de las CCAA en materia de asistencia social y asiacute la DA 1ordf del RD 262081 prescribiacutea que tal regulacioacutenhellip ldquose entiende sin perjuicio de las comshypetencias que los diversos Estatutos de Autonomiacutea atribuyen o pueden atribuir a los diferentes Gobiernos autonoacutemicosrdquo La Ley 305 atribuye la gestioacuten a dependencias del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (actual Ministerio de Empleo y Seguridad Social) y el RD 808 se dicta al amparo de lo dispuesto en el art 1491 2ordf CE que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de emigracioacuten sin reserva alguna de competencia para las CCAA Contrariamente las ayudas de las leyes 1382 y 3906 se vinculan a las competencias de las CCAA en cuanto que sus Estatutos incluyan dentro de sus preceptos la referencia a la proteccioacuten de los discapacitados y de las personas dependientes Respecto de las pensiones reguladas por la Ley 4560 y el RD 262081 consideradas tradicionalmente competencia de titularidad y gestioacuten estatales la STC 1392 atribuye a la Generalidad de Cataluntildea el derecho a gestionar los recursos aunque mantiene la titularidad de la competencia estatal basada en el art 1491 1ordf
3 EL AacuteREA DE ASISTENCIA SOCIAL DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
1 Desde la LBSS la asistencia social externa (Base Prel sub VII) fue comshyplementaria del sistema de seguridad social aunque sin la menor coordinacioacuten con este La asistencia social interna (Base xVI) no era contrariamente complementaria del sistema sino de sus prestaciones (Exp Mot III5) y de ahiacute que la mejor doctrina considerase preferible utilizar simplemente la expresioacuten de ldquosistema de prestaciones
141
Luis Enrique de la Villa Gil
complementariasrdquo La norma consigna que con cargo a los recursos que al efecto se determinen se dispensariacutea a las personas incluidas en su campo de aplicacioacuten y a los familiares o asimilados que de ellas dependan los servicios y auxilios ecoshynoacutemicos que en atencioacuten a estados y situaciones de necesidad se consideren precisos demostrando salvo en caso de urgencia que el interesado carece de los recursos indispensables para hacer frente a tales estados o situaciones (Base xVI nordm 67) Esta configuracioacuten neutra sobre la extensioacuten y liacutemites de la asistencia social interna se corrige de inmediato a la baja en el siguiente precepto legal cuando se especifica el contenido ejemplificativo de las ayudas siendo estas uacutenicamente las que se dispensen por tratamientos o intervenciones especiales en casos de caraacutecter exshycepcional por un determinado facultativo por peacuterdida de salarios como consecuencia de la rotura fortuita de aparatos de proacutetesis los subsidios de cuantiacutea fija a quienes agotados los plazos de percepcioacuten de prestaciones en caso de desempleo continuacuteen en paro forzoso siempre que carezcan de bienes y de rentas y cualesquiera otras anaacutelogas cuya percepcioacuten no esteacute regulada en las bases de esta ley (Base xVI nordm 68) Tambieacuten la LBSS incluye en la regulacioacuten del sistema de seguridad social un capiacutetulo de ldquoservicios socialesrdquo (Base xV) como complemento de las prestaciones reglamentarias aunque ciertamente ni siquiera entonces el concepto y el cometido de los mismos estuvieron nada claros con la excepcioacuten si acaso del servicio social de recuperacioacuten y rehabilitacioacuten de minusvaacutelidos cuya verdadera razoacuten era la de justificar la sustitucioacuten o el recorte de las pensiones por invalidez
La distincioacuten respecto de la asistencia social externa al sistema de seguridad soshycial es clara pues la interna no dispone de un campo de aplicacioacuten generalizado ni se financia a traveacutes de presupuestos generales del Estado ni comparte sus modos tiacutepicos de gestioacuten diferencias de mayor entidad que las afinidades pues ninguna de las dos modalidades de asistencia generan derechos subjetivos ni eximen de la prueba de ldquonecesidadrdquo para acceder a las ayudas Andando el tiempo esta asistencia social interna del sistema de seguridad social no ha pasado de tener una escasiacutesima eficacia prestacional pero en cambio ha jugado un papel relevante en la disgregacioacuten de la asistencia social en dos modalidades pese a la profunda diferencia cualitativa y cuantitativa de una y otra Los sucesivos textos de desarrollo de la LBSS en 1966 1974 y 1994 transcribieron sus bases sin apenas modificarlas reflejaacutendose en los vigentes arts 2 38 53 54 55 y 56 LGSS
2 Establecida la separacioacuten de una asistencia social ajena al sistema de segushyridad social y otra nacida dentro del mismo el aacuterea de la asistencia social interna se enriqueceraacute de un afluente de mayor caudal a partir de la Ley 2685 consagrado por la Ley 2690 Desde ese momento se fracciona definitivamente en dos el campo protector del sistema de seguridad social por un lado las prestaciones contributivas
142
Seguridad Social y asistencia social
o ldquoprofesionalesrdquo y por otro las prestaciones no contributivas o ldquoasistencialesrdquo aproshyvechando el viaje para descalificar por su inefectividad los dispositivos asistenciales en sentido estricto
La evolucioacuten de estas prestaciones no contributivas extendidas a los subsidios de desempleo y a las prestaciones familiares manifiesta sin atisbo de duda que el legislador decide anteponer la ldquoasistencializacioacutenrdquo de la seguridad social al fortaleshycimiento de los dispositivos de asistencia social externa algo que difiacutecilmente va a ser modificado seguacuten confiesa la DA 13ordf Ley 2711 al facultar al Gobierno para reforzar la proteccioacuten de hellip ldquolos mayores que viven en unidades econoacutemicas unipershysonalesrdquo hellip En todo caso es inevitable advertir que la asistencia social interna del sistema de seguridad social no constituye un mecanismo unitario sino fraccionado en dos tipos de dispositivos heterogeacuteneos que nada tienen que ver uno con otro Asiacute se desprende de los arts 38 y 86 LGSS respectivamente dedicados a la accioacuten protectora del sistema y a los recursos generales del sistema El primero de ellos enuncia la accioacuten protectora del sistema (apartado 1) incluyendo junto a las presshytaciones contributivas las prestaciones econoacutemicas por invalidez y jubilacioacuten [letra c) paacuterrafo segundo] por desempleo [letra c) paacuterrafo tercero] y familiares [letra d)] en sus modalidades no contributivas En la letra e) se incluyen las prestaciones de los servicios sociales y en el apartado 2 el dispositivo originario de asistencia social interna al que se dedica este preceptohellip ldquoigualmente y como complemento de las prestaciones comprendidas en el apartado anterior podraacuten otorgarse los beneficios de la asistencia socialrdquo La diferencia es patente el dispositivo originario de asistenshycia social interno al sistema no crea derecho subjetivo a sus ayudas a diferencia de lo que se resuelve respecto de las prestaciones no contributivas Diferencia a la que se antildeade una segunda pues mientras el dispositivo originario de asistencia social puede expandirse tanto cuanto se ampliacuteen los recursos a ello destinados las prestaciones no contributivas son uacutenica y exclusivamente las ya establecidas tal y como ordena el apartado 3 hellip ldquola accioacuten protectora comprendida en los nuacutemeros anteriores establece y limita el aacutembito de extensioacuten posible del reacutegimen general y de los especiales de la seguridad social asiacute como de la modalidad no contributiva de las prestacionesrdquo En realidad un precepto legal cuya eficacia estaacute condicionada a su vigencia alterable por cualquier ley posterior pero que produce la impresioacuten de que el legislador ha prometido no extender maacutes dentro del sistema de seguridad social la manifestacioacuten maacutes importante de asistencia social interna para no recortar maacutes quizaacute los dispositivos de asistencia social externa
En cualquier caso es conveniente aclarar que el concepto de prestacioacuten no conshytributiva utilizado en el derecho comunitario mdashque distingue ademaacutes junto a ellas las prestaciones especiales no contributivasmdash carece de una misma configuracioacuten
143
Luis Enrique de la Villa Gil
y contenido en los paiacuteses que integran la Unioacuten Europea El TJUE en su sentencia de 8 de marzo de 2001 (caso Jauch C-21599) aplica a estas prestaciones una naturaleza hiacutebrida entre asistencia social y seguridad social pues por unas caracshyteriacutesticas hellip ldquose asemejan a la asistencia social en la medida en que la necesidad constituye un criterio esencial de aplicacioacuten y las condiciones de concesioacuten prescinden de cualquier requisito relativo a la acumulacioacuten de periodos de actividad profesional o de cotizacioacuten mientras que por otras caracteriacutesticas se aproximan a la seguridad social en la medida en que no hay poder discrecional en el procedimiento por el cual se conceden dichas prestaciones conforme a lo que para ellas estaacute establecido y en que confieren a sus beneficios una posicioacuten juriacutedicamente definidardquo hellip Tampoco es coincidente este concepto comunitario de prestacioacuten no contributiva con el de su nocioacuten en el Convenio nordm 157 de la OIT de 1982 ratificado por Espantildea el 26 de julio de 1985 y por tanto derecho vigente en Espantildea conforme al cual [art 1 n)] son prestaciones no contributivashellip ldquoaquellas cuya concesioacuten no depende ni de una participacioacuten financiera directa de las personas protegidas o de su empleador ni del cumplimiento de un periodo de actividad profesionalrdquo concepto muy amplio pero conciliable con el concepto espantildeol de prestacioacuten no contributiva
Sobre lo que no es preciso insistir por su sencillez es sobre la diferencia entre los conceptos de prestacioacuten no contributiva y de prestacioacuten de asistencia social respecto del cual guarda la relacioacuten de la especie con el geacutenero Una distincioacuten que se tiene en cuenta en el Convenio Europeo de Asistencia Social y Meacutedica de 1953 ratificado por Espantildea en 1982 (BOE 17 febrero y 15 marzo 1984) En su art 2 y con referencia a los Estados signatarios se define la asistencia social comohellip ldquotoda asistencia prevista en las leyes y reglamentos vigentes en cualquier parte de su territorio y tendente a conceder a personas sin recursos suficientes los medios de subsistencia y los cuidashydos que su estado requiera excepcioacuten hecha de las pensiones no contributivas y de las prestaciones a las viacutectimas de guerra o de la ocupacioacuten extranjerardquohellip
4 EL AacuteREA DE ASISTENCIA SOCIAL DE LA COMPETENCIA DE LAS COMUNIDADES AUTOacuteNOMAS
1 Todas las CCAA han asumido competencias de las que el art 1481 22ordf CE les reserva en exclusiva mdashameacuten de otras de impropia asignacioacutenmdash pero ni respecto de los servicios sociales ni respecto de la asistencia social se conocen inquietudes definitorias pese a la vaguedad de los teacuterminos Un buen ejemplo presta la Ley del Parlamento Vasco 682 cuya Exp Mot afirma quehellip la situacioacuten actual de los servicios sociales se caracteriza por una casi total ausencia de criterios de orden y coherenciahellip existen a escala estatal innumerables organismos puacuteblicos dotados
144
Seguridad Social y asistencia social
cada uno de sus propios fondos y dependientes de otros tantos departamentos ministeriales que prestan en diverso grado y bajo aspectos diferentes una serie de servicios que cualquier sociedad moderna englobariacutea bajo el calificativo de sociashyleshellip esta desordenada situacioacuten se ve ademaacutes agravada por el hecho de que los servicios sociales dependen para su funcionamiento de regiacutemenes de financiacioacuten de caracteriacutesticas muy dispares las cotizaciones de la Seguridad social y los preshysupuestos generales del Estado con lo que se instaura una inconveniente distincioacuten entre usuarios afiliados y no afiliados a la Seguridad social quedando estos uacuteltimos a merced de un trasnochado concepto de ldquobeneficenciardquohellip
Los dispositivos asistenciales yo de servicio social se entienden en general como universales consistiendo las prestaciones en la facilitacioacuten de servicios en institucioshynes adecuadas o en el domicilio del beneficiario (prestaciones en especie en buena medida sanitarias) y tambieacuten en la entrega de cantidades de dinero (prestaciones econoacutemicas) tanto en forma de subsidios por una sola vez cuanto en forma de prestaciones perioacutedicas y en ambos casos o para suplir la ausencia de proteccioacuten o para incrementar la reconocida por otras Administraciones Puacuteblicas si se valora esta como insuficiente para atender la necesidad que cubre Con base en el principio de colaboracioacuten financiera entre los poderes puacuteblicos la financiacioacuten de la asistencia y servicios sociales se realiza con cargo a recursos puacuteblicos bien de la propia CCAA bien del Estado por medio de transferencias En todo caso los presupuestos anuales de las CCAA han de consignar las cantidades necesarias para afrontar los gastos sociales y la misma obligacioacuten se extiende a las entidades locales correspondientes En los Estatutos suele propugnarse la mayor descentralizacioacuten posible en materia de asistencia social yo servicios sociales convirtiendo al municipio o a otros entes locales en unidad baacutesica de facilitacioacuten o prestacioacuten de las ayudas Los recursos dedicados en ese caso son igualmente puacuteblicos de doble procedencia asimismo los propios de la entidad local y los transferidos por la CCAA siendo excepcionales las transferencias directas del Estado para ese destino
La no inclusioacuten de una determinada materia en los Estatutos como propia de la competencia de la respectiva CCAA es afrontada por la STC 1882 resolviendo que en ese casohellip ldquola competencia seraacute estatal pues asiacute lo dice expresamente el art 1493 CE hellip [lo cual] hellip no debe llevar a la idea de que una vez promulgado el Estatuto de Autonomiacutea es el texto de eacuteste el que uacutenicamente debe ser tenido en cuenta para realizar la labor interpretativa que exige la delimitacioacuten competencial [hellip] si no se procediese asiacute se estariacutea desconociendo el principio de supremaciacutea de la CE sobre el resto del ordenamiento juriacutedico del que los Estatutos de Autonomiacutea forman parte como norma institucional baacutesica de la Comunidad Autoacutenoma que el Estado reconoce y ampara como parte integrante del ordenamiento juriacutedico (art 1471
145
Luis Enrique de la Villa Gil
CE) Ello supone entre otras posibles consecuencias que el Estatuto de Autonoshymiacutea al igual que el resto del ordenamiento juriacutedico debe ser interpretado siempre de conformidad con la Constitucioacuten y que por ello los marcos competenciales que la CE establece no agota su virtualidad en el momento de aprobacioacuten del Estatuto de Autonomiacutea sino que continuacutean siendo preceptos operativos en el momento de realizar la interpretacioacuten de los preceptos de eacuteste a traveacutes de los cuales se realiza la asuncioacuten de competencias por la Comunidad Autoacutenomardquo La STC 2583 perfila la distincioacuten entre la titularidad y la asuncioacuten de las competencias de las CCAA reshysidenciando aqueacutella en el Estatuto y eacutesta en las disposiciones reglamentarias sobre transferencia de los servicios y de los medios personales y materiales necesarios para su ejercicio Cuando la titularidad de las competencias estatutarias no viene acompashyntildeada de la transferencia de los servicios correspondientes la doctrina constitucional interpretoacute desde la STC 2583 que las competencias estatutarias no transferidas debiacutean quedar indefinidamente en manos del Estado Pero la ulterior STC 12489 introdujo una puntualizacioacuten condicionando el pleno ejercicio de las competencias estatutarias a la existencia del traspaso aunque no asiacute la titularidad pues eacutestahellip ldquocorresponde a la Comunidad Autoacutenoma por obra de la Ley Orgaacutenica por medio de la cual se aproboacute el Estatuto de Autonomiacuteardquohellip lo que significa quehellip ldquono es posible en puridad transferir las competencias que corresponden ya en virtud del Estatuto hellip [pues] hellip si corresponden en virtud de eacuteste ope legis o ipso iure hellip mal se pueshyden transferir hellip [de modo que] hellip la inexistencia de la necesaria transferencia de servicios sobre una determinada materia no es condicioacuten obstativa para la asuncioacuten de la titularidad de las competencias que en relacioacuten con dicha materia el Estatuto atribuya a una Comunidad Autoacutenoma Por la misma razoacuten cuando una Comunidad Autoacutenoma considere que una norma estatal ha invadido su propio aacutembito de compeshytencias y formule frente a la misma en esta sede constitucional la oportuna vindicatio potestatis aunque no pretenda de modo inmediato su efectivo ejercicio por estar eacuteste siacute sujeto al previo traspaso de los correspondientes servicios no es posible eludir un pronunciamiento sobre la titularidad de las competencias que una parte reclama para siacute y la otra rechaza con base en los mismos preceptos constitucionales y estatutarios que se interpretan de modo diferente por ambas partes en conflictordquohellip
Respecto finalmente del efecto de la no impugnacioacuten de una regulacioacuten estatushytaria contraria a la CE dentro de los plazos establecidos para ello la STC 3982 argumenta que la indisponibilidad de las competencias y la nulidad de pleno derecho de las normas contrarias a los preceptos constitucionaleshellip ldquoson razones que desshyautorizan cualquier alegato asentado sobre la idea de aquiescencia por no hablarse planteado a tiempo el conflicto o el recurso con sujecioacuten al juego de los plazos previstos en el art 62 o en el art 33 de la Ley Orgaacutenica del Tribunal Constitucionalrdquo
146
Seguridad Social y asistencia social
2 A tiacutetulo meramente ejemplificativo cabe comparar los Estatutos originario y de nueva generacioacuten de la Comunidad Autoacutenoma de Cataluntildea la de mayor ambicioacuten autonomista El de 1979 [Ley Orgaacutenica 479 de 18 de diciembre (BOE 22)] atribuye a la Generalidad competencia exclusiva en materia de ldquoasistencia socialrdquo (art 925) asiacute como en cuanto a ldquojuventudrdquo (art 926) y ldquopromocioacuten de la mujerrdquo (art 927) El art 172 establece que en materia de ldquoseguridad socialrdquo corresponde a la Generashylidad de Cataluntildea hellip ldquoel desarrollo legislativo y la ejecucioacuten de la legislacioacuten baacutesica del Estado salvo las normas que configuran el reacutegimen econoacutemico de la mismardquo (ap a) y hellip ldquola gestioacuten del reacutegimen econoacutemico de la seguridad socialrdquo (ap b) A tenor del art 174 hellip ldquola Generalidad de Cataluntildea podraacute organizar y administrar a tales fines y dentro de su territorio todos los servicios relacionados con las materias antes expresadas y ejerceraacute la tutela de las instituciones entidades y fundaciones en materia de sanidad y seguridad social reservaacutendose el Estado la alta inspecshycioacuten conducente al cumplimiento de las funciones y competencias contenidas en este artiacuteculordquo Se hinchan de ese modo las competencias en materia de seguridad social ignorando por tanto liacutemites constitucionales insuperables Sin embargo esa indebida atribucioacuten estatutaria de competencia no se refleja de igual manera en las transferencias efectivas a favor de la Generalidad ni tampoco en la legislacioacuten autoshynoacutemica catalana En el antildeo 1978 se inician las transferencias del Estado en diversas materias afectando sucesivamente a fundaciones beneacutefico-asistenciales guarderiacuteas laborales infantiles asistencia y servicios sociales empleo y formacioacuten profesional ocupacional de los trabajadores del mar etc
En cuanto a la legislacioacuten autonoacutemica sobre asistencia social la regulacioacuten se inicia por la Ley 1283 de administracioacuten institucional y de la asistencia y los servishycios sociales a la que sigue la Ley 2685 de 27 de diciembre de servicios sociales con el propoacutesito de desarrollar la competencia autonoacutemica en la materia y conducir a la plena efectividad en Cataluntildea de los derechos de los arts 39 48 49 y 50 CE Pero es el Decreto Leg 1794 de 16 de noviembre el que establece la posibilidad de conceder prestaciones econoacutemicas perioacutedicas u ocasionales Esa disposicioacuten es modificada por la Ley 1696 de 27 de noviembre que regula de forma completa y detallada la funcioacuten de inspeccioacuten sobre servicios sociales y desarrollada por el Decreto 28496 de 23 de julio para la ordenacioacuten del sistema catalaacuten de servicios sociales que atribuye a las prestaciones el caraacutecter de prestaciones de asistencia social en el sentido de complementariedad y compatibilidad con las del sistema de seguridad social Posteriormente la Ley 1306 de 27 de julio regula las prestaciones sociales de caraacutecter econoacutemico definidas como las aportaciones dinerarias hechas por la Administracioacuten de la Generalidad y los entes locales que tienen la finalidad de atender determinadas situaciones de necesidad en que se encuentran las personas
147
Luis Enrique de la Villa Gil
que no disponen de recursos econoacutemicos suficientes para hacerles frente y no estaacuten en condiciones de conseguirlos o recibirlos de otras fuentes advirtiendo que tales prestaciones no forman parte de las prestaciones del sistema de seguridad social a pesar de que puedan beneficiarse de ellas las personas incluidas en la accioacuten protectora de ese sistema De intereacutes resulta la clasificacioacuten de estas prestaciones en tres grupos las prestaciones econoacutemicas asistenciales con caraacutecter de derecho subjetivo con caraacutecter de derecho de concurrencia para el beneficiario y con caraacutecshyter de urgencia social En cuanto al modo de pago se distingue entre prestaciones permanentes (aportaciones dinerarias perioacutedicas y con voluntad de permanencia y estabilidad en el tiempo) temporales (duracioacuten anual y previsioacuten de temporalidad) y puntuales (aportaciones dinerarias uacutenicas) Como prestaciones de derecho subjetivo se contemplan las prestaciones para joacutevenes ex-tutelados las prestaciones para el mantenimiento de los gastos del hogar de los coacutenyuges o familiares supervivientes prestaciones complementarias para pensionistas de la modalidad no contributiva por invalidez o jubilacioacuten prestaciones por acogimiento de menores tutelados por la Generalitat y prestaciones para atender necesidades baacutesicas (art 23) La disposicioacuten adicional determina que estas prestaciones econoacutemicas son asistenciales y por ello no forman parte del sistema de seguridad social no estando tampoco incluidas en el entonces vigente Reglamento (CEE) 140871 de 14 de junio relativo a la aplicacioacuten de los regiacutemenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplacen dentro de la Comunidad Al amparo de esas normas se ha expandido la poliacutetica de proteccioacuten a la familia en amplio sentido favoreciendo a menores desamparados y la adopcioacuten y acogida de personas mayores hasta que la Ley 1803 de 4 de julio hizo propios los objetivos de mejorar el bienestar y la calidad de vida de las familias con relacioacuten a las responsabilidades que se adquieren y a los derechos que se derivan de las mismas a la vivienda cultura educacioacuten medio ambiente trabajo y salud incluyendo desde luego la promocioacuten de la natalidad y la proteccioacuten econoacutemica familias de especial vulnerabilidad ayudas personalizadas al alojamiento ayudas a mayores dependientes y discapacitados autonomiacutea en el propio hogar prestaciones econoacutemicas a familias con hijas e hijos a cargo proteccioacuten de los coacutenyuges supervivientes en este caso no a favor de las personas econoacutemicamente necesitadas por esa situacioacuten familiar sino para quienes estaacutendolohellip ldquoperciban una pensioacuten de viudedad del sistema de seguridad socialrdquo etc etc Otras disposiciones relevantes son las de proteccioacuten del paro en aspectos diversos y de apoyo al retorno de los catalanes emigrados
3 En cuanto al Estatuto de 2006 [Ley Orgaacutenica 606 de 19 de julio (BOE 20 julio)] derogatorio del anterior incorpora una delimitacioacuten modeacutelica de los campos de la proteccioacuten social regulando sucesiva y respectivamente en los arts 162 165 y
148
Seguridad Social y asistencia social
166 la ldquosanidad salud puacuteblica ordenacioacuten farmaceacuteutica y productos farmaceacuteuticosrdquo la ldquoseguridad socialrdquo y los ldquoservicios sociales voluntariado menores y promocioacuten de las familiasrdquo
En el campo de la seguridad social se afirma respetar hellip ldquolos principios de unishydad econoacutemico-patrimonial y solidaridad financiera de la seguridad socialrdquo pero se atribuye a la Generalidad la competencia compartida que incluyehellip a) el desarrollo y la ejecucioacuten de la legislacioacuten estatal excepto las normas que configuran el reacutegishymen econoacutemico b) la gestioacuten del reacutegimen econoacutemico de la seguridad social c) la organizacioacuten y la gestioacuten del patrimonio y los servicios que integran la asistencia sanitaria y los servicios sociales del sistema de seguridad social en Cataluntildea d) la ordenacioacuten y el ejercicio de las potestades administrativas sobre las instituciones las empresas y las fundaciones que colaboran con el sistema de seguridad social en las materias indicadas en la letra c) asiacute como la coordinacioacuten de las actividashydes de prevencioacuten de riesgos laborales que desarrollen en Cataluntildea las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales e) el reconocimiento y gestioacuten de las pensiones no contributivas f) la coordinacioacuten de las actuaciones del sistema sanitario vinculadas a las prestaciones de seguridad socialrdquo (art 1651) A los fines sentildealados anteriormentehellip ldquola Generalitat podraacute organizar y administrarhellip dentro de su territorio todos los servicios relacionados con las materias antes expuestas y ejerceraacute la tutela de las instituciones entidades y fundaciones en materia dehellip seguridad social reservaacutendose el Estado la alta inspeccioacutenrdquo (art 1652)
Sobre asistencia social y servicios sociales se atribuye a la Generalidadhellip ldquola competencia exclusiva en materia de servicios sociales que en todo caso incluye a)la regulacioacuten y la ordenacioacuten de la actividad de servicios sociales las prestaciones teacutecnicas y las prestaciones econoacutemicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsioacuten puacuteblica b) la regulacioacuten y la ordenacioacuten de las entishydades los servicios y los establecimientos puacuteblicos y privados que prestan servicios sociales en Cataluntildea c) la regulacioacuten y la aprobacioacuten de los planes y programas especiacuteficos dirigidos a personas y colectivos en situacioacuten de pobreza o de necesidad social d) la intervencioacuten y el control de los sistemas de proteccioacuten social compleshymentaria privadosrdquo (art 1661) Corresponde asimismo a la Generalidad sobre menores ldquoa) la competencia exclusiva en materia de proteccioacuten de menores que incluye en todo caso la regulacioacuten del reacutegimen de proteccioacuten y de las instituciones puacuteblicas de proteccioacuten y tutela de menores desamparados en situacioacuten de riesgo y de los menores infractores respetando en este uacuteltimo caso la legislacioacuten penalrdquo (art 1633) y tambieacutenhellip ldquola competencia exclusiva en materia de promocioacuten de las familias y de la infancia que en todo caso incluye las medidas de proteccioacuten social y su ejecucioacutenrdquo (art 1664)
149
Luis Enrique de la Villa Gil
Las reflexiones que suscita esta nueva normativa estatutaria se resumen en las tres siguientes
1ordf) Desde el punto de vista formal el Estatuto merece aplauso por disentildear un esquema integrado de proteccioacuten social con las funciones de salud seguridad social y asistencia social configurando de tal manera un preciso modelo estatutario sin incurrir en la ambiguumledad que preside el correlativo modelo constitucional Ello no obstante se observa alguacuten desajuste como por ej el que lleva consigo la enunciacioacuten por la letra c) del art 1651 dentro por tanto de competencias de seguridad social de competencias referidas a la ldquoasistencia sanitaria y a los servicios sociales del sistema de seguridad social en Cataluntildeardquo La comparacioacuten del Estatuto06 respecto del Estatuto79 es tambieacuten favorable resultando ahora una regulacioacuten normativa mushycho maacutes cuidadosa aunque soacutelo aparentemente maacutes respetuosa con la distribucioacuten constitucional de competencias Que ese resultado sea atribuible al Parlamento de Cataluntildea o al Parlamento Espantildeol es algo que tras la vigencia del texto estatutario mantiene simplemente un intereacutes histoacuterico teacutecnicamente intrascendente
2ordf) En lo relativo a las competencias autonoacutemicas sobre seguridad social pese a un reconocimiento expliacutecito de que tales competencias han de respetar ineludishyblemente hellip ldquolos principios de unidad econoacutemico-patrimonial y solidaridad financiera de la seguridad socialrdquo (art 1611 inexistente en el art 17 del anterior Estatuto) a la hora de la verdad las letras a) y b) del mencionado art 1611 reproducen casi literalmente las letras a) y b) del art 172 de su antecedente del mismo modo que el art 1652 es reacuteplica casi exacta del art 174 del anterior lo que perpetuacutea la atrishybucioacuten a la Generalidad de extensas competencias que no le corresponden ex art 149117ordf CE seguacuten doctrina terminante del TC Tambieacuten es equiacutevoca ameacuten de asistemaacutetica la referencia a un ldquosistema de seguridad social en Cataluntildeardquo siendo asiacute que sistema de seguridad social soacutelo puede haber uno en Espantildea que es el que ya existe como tal denominado por cierto ldquosistema nacional de seguridad socialrdquo Si a lo que se quiere referir la letra c) del art 1611 es a los servicios sociales y a la asistencia sanitaria sujetos a la competencia autonoacutemica estaacute de maacutes hablar de ldquoun sistema de seguridad social en Cataluntildeardquo Y si a lo que se quiere aludir en aquel precepto es al sistema nacional de seguridad social con referencia anacroacutenica a sus prestaciones sanitarias y a sus servicios sociales entonces se debioacute decir con total rigor ldquosistema nacional de seguridad socialrdquo De otro lado el escaso acierto de la letra c) arrastra el escaso acierto de las letras d) y f) del propio art 1611 en el primer caso ademaacutes por una posible invasioacuten de competencias estatales en materia de prevencioacuten de riesgos profesionales ex art 14917ordf CE Otra suerte de criacutetica merecen las competencias reconocidas a la Generalidad en la letra e) del art 1611 respecto de las pensiones no contributivas En el plano formal la competencia
150
Seguridad Social y asistencia social
sobre ellas no corresponde obviamente a las CCAA al haberlas disfrazado la Ley 2690 de prestaciones de seguridad social de cuyo sistema forman parte a contar de entonces por consiguiente de lege data la uacutenica competencia reconocible a la Generalidad en esta materia no puede pasar del plano de la delegacioacuten ya que el reconocimiento y la gestioacuten de las mismas soacutelo cabe bajo la aplicacioacuten de la legislashycioacuten estatal y conforme a las pautas que contengan las disposiciones de transferenshycia o los convenios Estado-Generalidad celebrados ad hoc Otra cosa bien distinta podraacute sostenerse en el plano material puesto que las prestaciones no contributivas tienen la naturaleza de prestaciones asistenciales y deberiacutean ser de la competencia exclusiva de las CCAA Pero en el derecho constituido es eacutesta una simple opinioacuten y soacutelo de lege ferenda es planteable el cambio legal que asiacute lo establezca debiendo constatarse que nunca las CCAA han presionado poliacuteticamente con la fuerza de la que disponen para que esa reforma legal fuera llevada a teacutermino En todo caso la competencia de la Generalidad sobre las prestaciones no contributivas no podriacutea ser nunca una competencia en materia de seguridad social sino una competencia en materia de asistencia social
3ordf) En lo relativo a las competencias autonoacutemicas sobre asistencia social o servicios sociales las reconocidas a la Generalidad son irreprochables y desde luego muy acertadas las opciones admitidas en el sentido de que la accioacuten asistencial puede consistir en prestaciones teacutecnicas y en prestaciones econoacutemicas mdashno simples ayudas esporaacutedicas yo no perioacutedicas por tantomdash y puede establecerse a traveacutes de personas puacuteblicas y privadas indistintamente Llama en cambio negativamente la atencioacuten la atribucioacuten de competencia exclusiva a la Generalidad en lo relativo a la intervencioacuten y el control de los sistemas de proteccioacuten complementaria privados [art 1661 d)] lo que puede implicar invasioacuten de las competencias estatales sobre Planes y Fondos de Pensiones y Seguros Privados ex art 14916ordf pordm 1ordm iordm 1ordm CE y STC 20697 Incluso la anterior y mucho maacutes modesta competencia de la Generalidad sobre las mutualidades de previsioacuten social no integradas en el sistema de la seguridad social (art 921 del Estatuto79) se sometiacutea en el citado precepto estatutario al respeto de la legislacioacuten mercantil
5 A TIacuteTULO DE CONCLUSIONES
Primera La distincioacuten teoacuterica entre seguridad social y asistencia social es poshysible aunque no alcanza nunca conformidad general en los modelos doctrinales confrontados La distincioacuten praacutectica entre esos dos campos complementarios de la proteccioacuten social solo cabe en el plano estrictamente formal en el que por tanto
151
Luis Enrique de la Villa Gil
seguridad social y asistencia social pasan a ser lo que el legislador disponga respecto de cada una de ellas
segunda En el modelo estaacutetico de proteccioacuten social (modelo constitucional) la distribucioacuten de competencias entre el Estado y las CCAA es simeacutetrico y razonable pese a las ambiguumledades existentes acerca de las funciones de seguridad social y de asistencia social todas las competencias importantes para el Estado en mateshyria de seguridad social todas las competencias importantes para las Comunidades Autoacutenomas en materia de asistencia social y todas las competencias importantes compartidas por uno y otras en materia de salud
tercera En el modelo dinaacutemico primario de proteccioacuten social (modelo legal unishytario) la distribucioacuten de competencias entre el Estado y las CCAA es asimeacutetrico e irrazonable porque las CCAA suelen invadir indebidamente en sus Estatutos salvo excepciones contadas las competencias del Estado en materia de Seguridad Soshycial mientras que el Estado disfraza indebidamente en su legislacioacuten ordinaria de Seguridad Social lo que materialmente es asistencia social En ello ha consistido pues el intenso conflicto competenciasmaterias en el aacuterea de la proteccioacuten social no deshecho hasta ahora por la copiosa doctrina del Tribunal Constitucional
Cuarta Sin embargo en el modelo dinaacutemico secundario de proteccioacuten social (modelo legal diversificado) tanto las disposiciones estatales de transferencia de funciones y servicios en materia de proteccioacuten social cuanto las leyes y reglamentos autonoacutemicos en el mismo aacuterea funcional se han adaptado plenamente al modelo dinaacutemico primario de proteccioacuten social lo que ha significado una actuacioacuten desigual por parte del Estado y de las CCAA Porque aqueacutel no ha cedido sus competencias indebidas en materia de asistencia social en tanto que las Comunidades Autoacutenomas no han legislado en materia de seguridad social y se han confirmado con legislar sobre las materias de la asistencia social no acaparadas por el Estado
quinta Llama la atencioacuten que incluso las Comunidades Autoacutenomas con mayor sentimiento nacionalista continuacuteen asumiendo competencias imposibles en materia de seguridad social mientras que abandonan resignadamente en manos del Estado competencias posibles en materia de asistencia social sin presionar poliacuteticamente con los poderosos medios de influencia a su alcance para reafirmar el modelo consshytitucional de proteccioacuten social
BIBLIOGRAFIacuteA
DE LA VILLA GIL Luis Enrique ldquoEl contenido constitucional de la asistencia socialrdquo El Trabajo y la Constitucioacuten Estudios en homenaje al Profesor Alonso Olea Madrid Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 2003 pp 587-612
152
Seguridad Social y asistencia social
mdash ldquoEl modelo constitucional de proteccioacuten socialrdquo Aranzadi Social num 3 2004 pp 41-72
mdash ldquoLa incidencia de las reformas estatutarias en el reparto constitucional y legal de competenciasen materia de seguridad social y de asistencia socialrdquo La dimensioacuten socio-laboral de los nuevos Estatutos de Autonomiacutea Un estudio particular de los Estatutos Andaluz y Catalaacuten Sevilla Consejo Andaluz de Relaciones Laborales 2007 pp 179-225
mdash ldquoAsistencia socialrdquo Enciclopedia laboral baacutesica Alfredo Montoya Melgar Madrid Universidad Complutense Universidad Rey Juan Carlos Civitas Thomson Reuters 2009 pp 203-206
FERNAacuteNDEZ ORRICO Francisco Javier Las pensiones no contributivas y la asistencia socialen Espantildea Madrid Consejo Econoacutemico y Social 2002 391 pp
GONZAacuteLEZ ORTEGA Santiago (Dir) La aplicacioacuten de la Ley de Dependencia en Espantildea Madrid Consejo Econoacutemico y Social 2013 604 pp
LOacutePEZ CUMBRE Lourdes (Coord) Proteccioacuten social y Comunidades Autoacutenomas Madrid Editorial Cinca 2012 245 pp
MARTIacuteNEZ-GIJOacuteN MACHUCA Miguel Aacutengel Proteccioacuten social seguridad social y asistenciasocial Espantildea y la Unioacuten Europea Madrid Consejo Econoacutemico y Social 2005 286 pp
MORENO REBATO Mar Reacutegimen juriacutedico de la asistencia social Madrid Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 2002 378 pp
VIDA SORIA Joseacute ldquoAxiomas y aporiacuteas en torno a los conceptos de seguridad y asistenciasocialrdquo Derecho vivo y Constitucioacuten Estudios en homenaje al Profesor Doctor FernandoSuaacuterez Gonzaacutelez Madrid Ministerio de Asuntos Sociales La Ley 2003 pp 407-426
153
Capiacutetulo x LAs PensIOnes de InCAPACIdAd PeRmAnente en eL sIstemA de PensIOnes de LA seGuRIdAd sOCIAL (1974-1996)
Joseacute Antonio Panizo Robles Administrador Civil del Estado Miembro del Instituto Europeo de Seguridad Social
INTRODUCCIOacuteN
1 En el aacutembito de la accioacuten protectora de la Seguridad Social es decir en la delimitacioacuten de las situaciones o estados de necesidad que se originan como conseshycuencia de la aparicioacuten de alguno de los riesgos cubiertos (accidente enfermedad paro cese en el trabajo o actividad etc) y que se manifiesta como un perjuicio para el beneficiario ya sea por exceso de gastos ya sea por defecto de ingresos1 aqueacutella recoge una serie prestaciones o beneficios2 dirigidos a las personas afectadas por
1 STC 1031983 22-11-1983 (RTC 1983 103) 2 Esa configuracioacuten legal se recoge en la Ley General de la Seguridad Social (artiacuteculo 38)
que lista las prestaciones del sistema de la Seguridad Social en liacutenea con los contenidos delos instrumentos internacionales en materia de Seguridad Social sentildealando las siguientesbull asistencia sanitaria en los casos de enfermedad maternidad enfermedad comuacuten o proshy
fesional y accidente laboral o no laboralbull recuperacioacuten profesional cuando se aprecie su necesidad en alguno de los supuestos
anteriores bull prestaciones econoacutemicas en las situaciones de incapacidad temporal maternidad paternishy
dad riesgo durante el embarazo riesgo durante la lactancia natural cuidado de menoresafectados por caacutencer u otra enfermedad grave incapacidad permanente (contributiva ono contributiva) jubilacioacuten (contributiva o no contributiva) desempleo (contributivo o asisshytencial) y muerte y supervivencia
155
Joseacute Antonio Panizo Robles
dichas situaciones3 que tienen el alcance y el contenido que establezca el legislador en cada momento4
Dentro de ese conjunto de prestaciones de la Seguridad Social son las prestacioshynes de naturaleza econoacutemica las que tienen una mayor incidencia considerando no solo el nuacutemero de beneficiarios de las mismas sino de forma particular su impacto en el Presupuesto de Gastos de aqueacutella que para el ejercicio 2014 implica el 937 de dicho Presupuesto
Presupuesto de Gastos de la Seguridad Social en 2014
Concepto Importe (miles euros) Participacioacuten
Prestaciones econoacutemicas 12481886730 9469
Asistencia sanitaria 144691967 110
Servicios sociales 142500671 108
Tesoreriacutea informaacutetica y otros servicios funcionales comunes 174524963 132
Operaciones no financieras 12943604331 9819
Operaciones financieras 238449223 181
Presupuesto consolidado 13182053554 10000
Fuente Ministerio de Empleo y Seguridad Social Informacioacuten sobre los Presupuestos de la Seguridad Social para 2014 Disponible en la paacutegina web wwwseg-sociales
2 Dentro del conjunto de prestaciones econoacutemicas el ordenamiento de la Seshyguridad Social recoge las correspondientes a la contingencia de incapacidad permashynente consistente en la alteracioacuten grave de la salud previsiblemente definitiva que impide o dificulta el desarrollo normal de la vida ordinaria de una persona y que en su caso modifica la capacidad laboral fiacutesica psiacutequica o sensorial de quien la padece
bull prestaciones familiares contributivas o no contributivas ybull prestaciones de servicios sociales previstas especiacuteficamente para reeducacioacuten y rehashy
bilitacioacuten de invaacutelidos y asistencia a la tercera edad sin perjuicio de que tambieacuten seimplanten para otras materias
3 Ha de tenerse en cuenta que en Espantildea el marco de la accioacuten protectora del sistema dela Seguridad Social queda delimitado en sus grandes liacuteneas por el artiacuteculo 41 de la Constitucioacutenque demanda de los poderes puacuteblicos el mantenimiento de un reacutegimen puacuteblico de SeguridadSocial para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientesante situaciones de necesidad especialmente en caso de desempleo
4 STC 651987 de 21 de mayo (RTC 1987 65)
156
Las pensiones de incapacidad permanente en el sistema de pensioneshellip
La situacioacuten de incapacidad permanente se contempla en el aacutembito protector de la Seguridad Social en dos modalidades
a) Las prestaciones de incapacidad permanente en su modalidad contributiva para las que la situacioacuten de necesidad surge por la incapacidad para el trashybajo que genera la invalidez y en consecuencia la peacuterdida de capacidad de ganancia del sujeto que la padece
b) Las pensiones de invalidez en la modalidad no contributiva a traveacutes de las cuales se pretende dar cobertura protectora a quienes sufriendo una determishynada disminucioacuten de su capacidad en al menos un 65 carece de ingresos suficientes para subsistir al no alcanzar un determinado nivel de rentas
A su vez y dentro de las prestaciones de la modalidad contributiva cabe diferenshyciar las que provienen de un riesgo profesional (accidente de trabajo y enfermedad profesional) de las que traen su origen en un ldquoriesgo comuacutenrdquo (accidente no laboral y enfermedad comuacuten)
3 Implantadas en el marco de la accioacuten protectora desde los primeros meshycanismos de cobertura social en Espantildea aunque con un desarrollo maacutes tardiacuteo las pensiones de incapacidad permanente supusieron en el periacuteodo 1975-1988 un fuerte problema para la evolucioacuten y la estabilidad del sistema de Seguridad Social debido baacutesicamente a la enorme permeabilidad en el acceso a la proshyteccioacuten5 motivado en buena parte por una fuerte presencia del uso indebido y fraudulento que obligoacute a establecer todo un conjunto de medidas en orden a hacer evolucionar esta rama de proteccioacuten en paraacutemetros acordes al estado de salud y de las condiciones de trabajo de la sociedad espantildeola al inicio del uacuteltimo cuarto del pasado siglo modificando el panorama que podiacutea deducirse al analizar las tasas de crecimiento de las nuevas altas en las pensiones de invalidez maacutes propias de una sociedad que hubiese salido recientemente de sucesos beacutelicos o catastroacuteficos
Ese conjunto de medidas se van a adoptar dentro del sistema de la Seguridad Social en el periacuteodo en que Adolfo Jimeacutenez Fernaacutendez pasa a ostentar primero la direccioacuten econoacutemica y juriacutedica de la Seguridad Social en su condicioacuten de Director General de Reacutegimen Econoacutemico y Juriacutedico de la Seguridad Social (1982-1985) y
5 Sobre la problemaacutetica de las prestaciones de Seguridad Social a finales de la deacutecadade los setenta del pasado siglo vid ISTURIZ J y otros ldquoProblemas actuales de la Seguridad Social en Espantildeardquo en especial su apartado IV B)
157
Joseacute Antonio Panizo Robles
posteriormente a encargarse como maacuteximo responsable del sistema en su condicioacuten de Secretario General para la Seguridad Social (1986-1996)6
Este es el propoacutesito de este trabajo enmarcado en el libro homenaje a Adolfo Jimeacutenez Analizar de modo breve debido a la exigencias de espacio la situacioacuten de las pensiones de invalidez en el periacuteodo sentildealado el conjunto de medidas adoptashydas para adecuar la evolucioacuten de tales prestaciones y el gasto ocasionado por las mismas a la situacioacuten sociosanitaria social y econoacutemica de la poblacioacuten afiliada y por uacuteltimo verificar si los propoacutesitos perseguidos con la implantacioacuten de las medidas tuvieron el eacutexito esperado
No obstante antes de efectuar el anaacutelisis sentildealado parece conveniente efectuar una breve reflexioacuten sobre la implantacioacuten de las pensiones de invalidez permanente en los periacuteodos anteriores a la llegada de Adolfo Jimeacutenez a la direccioacuten del sistema de la Seguridad Social
1 LA EVOLUCIOacuteN DE LAS PRESTACIONES POR INCAPACIDAD PERMANENTE
11 La cobertura de la invalidez derivada de accidentes de trabajo
Como sucedioacute en la mayoriacutea de los sistemas de proteccioacuten social de la Europa continental en Espantildea la primera cobertura de las consecuencias de una incapacidad permanente se concretan en las situaciones derivadas de un accidente de trabajo7 que hace responsable al patrono de la situacioacuten de incapacidad para el trabajo de sus obreros obligaacutendosele al pago de indemnizaciones a los que quedasen incapashycitados por un accidente de trabajo (o posteriormente a causa de una enfermedad profesional)
Las indemnizaciones consistiacutean en cantidades a tanto alzado en funcioacuten del sashylario y del tipo de incapacidad que podiacutea ser temporal permanente absoluta (para todo trabajo o para la profesioacuten habitual) o permanente parcial El aseguramiento del patrono era voluntario8 lo que podiacutea suponer la desproteccioacuten del obrero en caso de insolvencia del mismo
6 El autor de este trabajo colaboroacute de forma activa y directa con Adolfo Jimeacutenez Fernaacutendez enel periacuteodo considerado tanto en la entonces Direccioacuten General de Reacutegimen Econoacutemico y Juriacutedicode la Seguridad Social como posteriormente en la Secretariacutea General para la Seguridad Social
7 A traveacutes de la Ley de Accidentes de Trabajo 30 de enero de 1900 8 Salvo desde 1919 para los accidentes de trabajo en el mar
158
Las pensiones de incapacidad permanente en el sistema de pensioneshellip
Las previsiones de la Ley de 1900 fueron complementadas por la Ley de 10 de enero de 1922 (que incrementoacute las prestaciones y las hizo extensivas a otros supuestos) asiacute como en la Ley de Bases de 4 de julio de 19329 que establecioacute la obligatoriedad del aseguramiento empresarial generalizoacute las indemnizaciones en forma de renta (pensiones) en lugar de en forma de capital e implantoacute el principio de automaticidad en las prestaciones en virtud del cual el obrero se encontraba protegishydo auacuten en el caso de que el patrono hubiese incumplido la obligacioacuten aseguradora
12 La proteccioacuten derivada de contingencias comunes a traveacutesde los seguros sociales
Dejando al margen los antecedentes de los seguros voluntarios y subsidiados10 la cobertura social de las contingencias no profesionales comienza en Espantildea con la implantacioacuten del denominado ldquoRetiro Obrerordquo a traveacutes del Real Decreto de 10 de marzo de 191911 si bien la proteccioacuten de la situacioacuten de incapacidad permanente quedaba muy limitada siendo inexistente para los mayores de 45 antildeos (salvo que la incapacidad derivase de una contingencia profesional) mientras que para los menores de 45 antildeos en el momento de integracioacuten en el seguro que se invalidasen podiacutean elegir entre recibir el capital acumulado en su libreta de capitalizacioacuten o convertirlo en una renta vitalicia siempre que la pensioacuten resultante fuese al menos de 180 pesetas anuales
No obstante se establecioacute un reacutegimen transitorio de proteccioacuten a los invaacutelidos basado en las imposiciones personales voluntarias de los afiliados y se anunciaba por primera vez la voluntad de implantar un seguro de invalidez12
9 Dicha Ley fue modificada por la Ley de 13 de agosto de 1932 y refundida por Orden de8 de octubre de 1932
10 Que comienzan en Espantildea con la creacioacuten del Instituto Nacional de Previsioacuten (INP)mediante Ley de 27 de febrero de 1908
A traveacutes de ese ldquoaseguramiento voluntariordquo con el INP se contrataba una renta vitalicia mediante la apertura de una libreta de pensioacuten de retiro individual en la que se acumulabanlas aportaciones realizadas por los trabajadores que no podiacutean superar a las necesarias paraproducir una pensioacuten anual de 1500 pesetas ni ser inferiores a 50 ceacutentimosdiacutea
En este sistema voluntario de pensiones se permitiacutea a los asociados a quienes sobrevinieseuna incapacidad absoluta para el trabajo anticipar a la fecha en que surgiese la conversioacutenen renta vitalicia inmediata de la diferida que tuviesen contratada siempre que la pensioacutenresultante fuese mayor o igual a 60 pesetas anuales
11 Desarrollado por el reglamento aprobado mediante Real Decreto de 21 de enero de 192112 Art 78 del Real Decreto de 21 de enero de 1921 ldquoHasta tanto que organice el Instituto
Nacional de Previsioacuten un reacutegimen de seguro de invalidez complementario del de retiros seestableceraacute un reacutegimen transitorio de proteccioacuten a los invaacutelidoshelliprdquo
159
Joseacute Antonio Panizo Robles
13 La proteccioacuten de la invalidez a traveacutes del subsidio de vejez e Invalidezy de las mutualidades Laborales
La Ley de 1 de septiembre de 1939 desarrollada por la Orden de 2 de febrero de 1940 sustituyoacute al reacutegimen del retiro obrero por un reacutegimen de subsidios de vejez que a su vez dio cobertura mediante el establecimiento de prestaciones (subsidios) en las situaciones de incapacidad permanente y total para la profesioacuten a partir de los 60 antildeos de edad si bien limitada a los trabajadores por cuenta ajena cuyos ingresos no superasen un determinado liacutemite13
La invalidez protegida era muy reducida en cuanto que solo teniacutean acceso a una pensioacuten cuya cuantiacutea era igual a la del subsidio de vejez (1080 pesetas anuales) los afiliados que sufriesen una incapacidad permanente y total para el ejercicio de su profesioacuten que fuesen mayores de 60 antildeos y que cumpliesen el mismo periodo de carencia impuesto para el cobro del subsidio de vejez (1800 diacuteas de trabajo y cotizacioacuten)14
En 1947 el anterior Seguro de Vejez se transforma en el Seguro de Vejez e Inshyvalidez15 que aunque no incorporoacute cambios sustanciales respecto de la legislacioacuten anterior sin embargo implicoacute el establecimiento por primera vez en Espantildea de la cobertura especiacutefica para el riesgo de invalidez cuando no procediese de accidente de trabajo o enfermedad profesional
El nuevo seguro protegiacutea la invalidez para la profesioacuten habitual derivada de causas distintas a las contingencias profesionales alterando al tiempo el concepto de invashylidez utilizado hasta entonces basaacutendolo no en una mera merma de la capacidad fisioloacutegica sino en una reduccioacuten de la capacidad de trabajo y derivado de ello en la capacidad de ganancia
Para acceder a la pensioacuten por invalidez (establecida inicialmente en una cuantiacutea fija de importe semejante al subsidio de vejez) se debiacutea constatar una invalidez absoluta y permanente para todo trabajo de la profesioacuten habitual que impidiese ganar al trabajador en un trabajo adecuado a sus fuerzas su capacidad su instruccioacuten y a la profesioacuten ejercida al menos un tercio de lo que ganase habitualmente un
13 Establecido inicialmente en 6000 pesetas anuales14 Por tanto la proteccioacuten efectiva de las persona invaacutelidas en el marco del seguro obligashy
torio se reduciacutea al derecho a adelantar el cobro del subsidio de vejez siempre que se fueramayor de 60 antildeos
15 Implantado por Decreto de 18 de abril de 1947 y desarrollado por Orden de 18 de juniode 1947
160
Las pensiones de incapacidad permanente en el sistema de pensioneshellip
asalariado de la misma categoriacutea sano fiacutesica y mentalmente de instruccioacuten anaacuteloga y en la misma localidad
Se exigiacutea como requisito indispensable para la concesioacuten de la pensioacuten (ademaacutes de la acreditacioacuten meacutedica de la existencia de la incapacidad y de su incidencia) tener un periacuteodo de afiliacioacuten al seguro de al menos cinco antildeos de antelacioacuten a la fecha en que fuese declarada la incapacidad y presentar cotizaciones efectuadas a su favor correspondientes como miacutenimo a mil ochocientos diacuteas de trabajo
En paralelo al establecimiento y desarrollo del Seguro de Vejez e Invalidez y al amparo de las reglamentaciones de trabajo16 fueron surgiendo diferentes Montepiacuteos y Mutualidades reguladas posteriormente por el Reglamento General del Mutualismo Laboral17
Respecto de la situacioacuten de incapacidad el Mutualismo Laboral inicialmente manshytuvo el esquema protector anterior (protegiendo solamente la invalidez permanente y absoluta para todo trabajo no derivada de accidente de trabajo o enfermedad profeshysional) para posteriormente ampliar su aacutembito objetivo a la pensioacuten de invalidez por incapacidad total y permanente para la profesioacuten habitual siempre que la invalidez se produjese despueacutes de que el mutualista hubiese cumplido los cincuenta antildeos
Ademaacutes frente a la uniformidad de las prestaciones del Seguro de Vejez e Invashylidez la pensioacuten procedente del Mutualismo Laboral teniacutea una cuantiacutea determinada como un porcentaje del salario cotizado diferente seguacuten la Mutualidad
14 La cobertura de la invalidez en el sistema de la seguridad social(antes de 1984)
La implantacioacuten del sistema de la Seguridad Social va a suponer un cambio total en la cobertura de la incapacidad configurando la proteccioacuten en base a un conjunto de prestaciones econoacutemicas cuyo importe va a depender del grado de incapacidad y del salario anterior del trabajador
A tal fin se establecieron cuatro grados de invalidez (que permanecen en la acshytualidad) incapacidad permanente parcial para la profesioacuten habitual incapacidad permanente total para la profesioacuten habitual incapacidad permanente absoluta para todo trabajo y gran invalidez si bien el grado de incapacidad a partir del que se teniacutea derecho a una renta perioacutedica se fijaba en el 66 por 100
16 Ley de Reglamentaciones de Trabajo de 16 de octubre de 1942 17 Aprobado por Orden de 10 de septiembre de 1954
161
Joseacute Antonio Panizo Robles
La incapacidad permanente absoluta para todo trabajo y la gran invalidez daban derecho a una pensioacuten vitalicia bastante generosa ya que se calculaba aplicando al salario real del trabajador un porcentaje igual al 100 y al 150 respectivamente
A los 5 antildeos de implantacioacuten del nuevo sistema en 197218 y en el marco de una mejora de los aspectos financieros y de cobertura social19 se introdujeron modificashyciones importantes en la delimitacioacuten de la situacioacuten de a incapacidad permanente dando proteccioacuten a la invalidez permanente total de los menores de 45 antildeos (que hasta entonces estaban excluidos del acceso a una pensioacuten) estableciendo la incapacidad permanente total cualificada (con un incremento especial de la pensioacuten de incapacidad permanente total en los supuestos de mayor edad y concurrencia de factores econoacutemishycos y sociales) y rebajando al 33 por 100 el porcentaje de reduccioacuten de la capacidad de trabajo exigible para la incapacidad permanente parcial por contingencias comunes
2 EL PANORAMA DE LAS PENSIONES DE INVALIDEZ PERMANENTE AL INICIO DE LOS ANtildeOS 80 DEL SIGLO xx
21 Desde la entrada en vigor de la Ley 241072 se comienza a experimentar en el sistema de la Seguridad Social un fuerte crecimiento de las pensiones de incapashycidad permanente que no tiene parangoacuten con la evolucioacuten de las demaacutes pensiones llegando a multiplicar por 5 el crecimiento de las pensiones de jubilacioacuten o triplicando la tasa de crecimiento del total de las pensiones lo que originoacute que si a principios de la deacutecada de los setenta esta modalidad de pensiones no llegaba a 16 del total de las pensiones a finales de la misma se aproximase a frac14 del total de pensiones20
18 A traveacutes de la Ley 241972 de Financiacioacuten y Perfeccionamiento de la Accioacuten Protectoradel Reacutegimen General de la Seguridad Social
19 Si bien estos uacuteltimos se implantaron con caraacutecter inmediato mientras que las reformasen los ingresos mdashque debiacutean darle cobertura econoacutemicamdash se demoraron con su impacto enel desequilibrio econoacutemico del sistema Vid Cruz Roche I (1984) ldquoAnaacutelisis econoacutemicohelliprdquo
20 La evolucioacuten de la distribucioacuten porcentual de las diferentes modalidades de pensioacuten enel periacuteodo sentildealado fue la siguiente
Clase de pensioacuten 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982
Invalidez permanente 162 176 188 199 211 220 228 233 239 2512
Jubilacioacuten 593 577 561 545 532 518 506 498 489 4769
Viudedad 205 209 213 219 223 227 231 234 236 2367
Fuente Memoria del Instituto Nacional de la Seguridad Social 1982
162
Las pensiones de incapacidad permanente en el sistema de pensioneshellip
Evolucioacuten de las pensiones de Seguridad Social (1973-1982)
Antildeo Invalidez Jubilacioacuten total pensiones
num Inc antildeo ant num Incantildeo ant num Inc antildeo ant
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982
498016 566517 639830 713107 801581 833044 962319
1024413 1106402 1215367
1375 1287 1157 1248 1023 895 644 800 984
1818017 1857724 1910707 1959012 2019397 2079288 2133515 2190247 2261999 2307016
220 285 256 306 297 259 267 328 199
3066374 3221560 3040476 3592005 3799908 4015098 4217699 4398434 4626612 4837643
508 568 552 579 566 505 429 519 456
Fuente Memoria del Instituto Nacional de la Seguridad Social 1982
Pero con independencia del fuerte crecimiento de las pensiones de invalidez permanente en el periacuteodo considerado la especial preocupacioacuten radicaba en las diferencias observadas en el incremento de estas pensiones en funcioacuten del Reacutegishymen de Seguridad Social de pertenencia siendo los regiacutemenes que incorporaban trabajadores por cuenta propia los que mostraban un crecimiento maacutes elevado que duplicaba o triplicaba mdashseguacuten los antildeosmdash el correspondiente a los trabajashydores por cuenta ajena en tasas que de continuar provocariacutea que en solo 3 oacute 4 antildeos se duplicase el nuacutemero de personas beneficiarias de pensiones de invalidez permanente21
21 La tasa de variacioacuten interanual del nuacutemero de pensiones de invalidez en la segunda mitadde la deacutecada de los setenta del pasado siglo era la siguiente
Reacutegimen de seg social 197675 197776 197877 197978 198079 198180 198281
General 1390 1383 955 1029 718 860 1154 RE T Autoacutenomos 3794 3570 3228 3122 1654 1516 1371 Agrario cuenta ajena 1387 1352 1213 793 603 832 1167 Agrario c propia 1095 1327 1138 592 389 586 635 Trabajadores del Mar 1920 1618 1175 880 2199 638 1140 Mineriacutea del Carboacuten -420 -564 -322 -127 -020 -103 112 Empleados de Hogar 2777 2805 3179 2593 2090 2591 2501 Total 1146 1241 1015 898 645 800 985
Fuente Memoria del Instituto Nacional de la Seguridad Social 1982
163
Joseacute Antonio Panizo Robles
22 Las cifras anteriores son muestra de la problemaacutetica de las pensiones de incapacidad permanente asiacute como las propuestas que en relacioacuten con las mismas se efectuacutean en los diferentes documentos de reforma de la Seguridad Social poshyniendo de manifiesto que el acceso a la cobertura y especialmente la ldquoobjetivacioacuten de la situacioacuten protegible de la invalidez es quizaacutes la maacutes problemaacutetica de la accioacuten protectora22rdquo que permite un uso indebido de la proteccioacuten por lo que es preciso la ldquorevisioacuten de la normativa en relacioacuten con la calificacioacuten hellip con la finalidad de obtener una mejora procedimental sin merma de las garantiacuteas de los beneficiariosrdquo23
De ahiacute que se propusiera una nueva configuracioacuten de la ldquoinvalidez como situacioacuten protegiblehellip fortaleciendo los sistemas y procedimientos de revisioacutenhellip asiacute como moshydificando en profundidad la configuracioacuten de los oacuterganos de calificacioacuten hacieacutendolos depender del Organismo gestor de las prestaciones24 objetivando la delimitacioacuten de la situacioacuten protegida hacieacutendola pivotar no solo en los aspectos meacutedicos sino en su incidencia en la capacidad real de trabajo teniendo en cuenta de igual modo los aspectos sociales y econoacutemicos presentes y haciendo hincapieacute en la revisioacuten de la situacioacuten invalidante declarada25
3 LAS MEDIDAS ADOPTADAS LA REDUCCIOacuteN DE LA INCIDENCIA DE LAS PENSIONES DE INVALIDEZ PERMANENTE
31 A partir del ejercicio 1983 se comienzan a adoptar determinadas medidas que pretenden un mayor control de las situaciones de incapacidad tanto la de nashyturaleza temporal26 como la de caraacutecter presumiblemente permanente medidas que combinan unas relacionadas con la cobertura protectora con otras que atienden aspectos de gestioacuten
22 Libro Blanco de la Seguridad Social P 242 23 Libro Verde de reforma de la Seguridad Social P 53 24 Libro Rojo de reforma de la Seguridad Social Tomo de Propuestas Pp 24 y ss 25 Como se ha sentildealado ldquohellip cuando se ha dedicado especial atencioacuten a la problemaacutetica
de la invalidez ello va unido a la preocupacioacuten por los equilibrios financieros del sistema dela Seguridad Social y por la racionalizacioacuten y reduccioacuten de sus costesrdquo ldquohellip ante un mayorrigor de los requisitos para el acceso a la jubilacioacuten y ante las dificultades de empleo paralas personas maduras ha existido una propensioacuten a solicitar prestaciones de incapacidadpermanente cuyo nuacutemero se incrementoacute de forma considerablerdquo Vid Rodriacuteguez-Pintildeero M enel preaacutembulo de la obra ldquoLa proteccioacuten de la Seguridad Social por incapacidad permanenterdquocoord por A Jimeacutenez
26 Llamada entonces ldquoincapacidad laboral transitoriardquo denominacioacuten que es sustituida por la de incapacidad temporal en 1994
164
Las pensiones de incapacidad permanente en el sistema de pensioneshellip
32 Este proceso se va a iniciar a traveacutes del Real Decreto 1071198427 mediante el cual y ldquodadas las desviaciones observadas en la proteccioacuten de la invalidez sobre todo si se compara con las prestaciones por jubilacioacuten28rdquo se adoptan diferentes medidas relacionadas con la determinacioacuten de la cuantiacutea de las prestaciones ecoshynoacutemicas29 al tiempo que se dictan reglas para un mayor control de las situaciones de realizacioacuten de trabajos por parte de las personas beneficiarias de pensiones de invalidez de la Seguridad Social con la obligacioacuten de las mismas de comunicar el inicio de las actividades a la entidad gestora De igual modo se crea una Comisioacuten de Seguimiento de la proteccioacuten de invalidez (descentralizada en cada una de las Direcciones Provinciales del Instituto Nacional de la Seguridad Social a traveacutes de las correspondientes Comisiones Provinciales) con la finalidad de proceder a un anaacutelisis y seguimiento perioacutedico de la prestacioacuten
33 No obstante las modificaciones maacutes importantes van a derivar de las Proshypuestas contenidas en el Libro Naranja30 en el convencimiento que era la rama de la invalidez ldquola que evidencia una mayor necesidad de reforma debieacutendose poner freno al crecimiento incontrolado de invaacutelidos fruto del faacutecil desviacionismo hacia esta prestacioacuten originada en la falta de coordinacioacuten existente en el ordenamiento actual de las prestaciones de invalidez y jubilacioacutenrdquo31 proponieacutendose una alternacioacuten del propio concepto legal de la invalidez la clarificacioacuten de las conexiones entre el status de invaacutelido y jubilado la ampliacioacuten del periacuteodo miacutenimo de cotizacioacuten necesario para acceder a las prestaciones derivadas de enfermedad comuacuten la evaluacioacuten y valoracioacuten de las situaciones invalidantes una reordenacioacuten de las prestaciones a
27 Real Decreto 10711984 de 23 de mayo por el que se modifican diversos en la norshymativa vigente en materia de invalides permanente en la Seguridad Social La Orden delentonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 6 de abril de 1983 incorporoacute normas aefectos del control de la incapacidad laboral transitoria en el sistema de la Seguridad Sociala traveacutes de un procedimiento informaacutetico de los datos contenidos en los partes de bajaalta yde confirmacioacutencontinuacioacuten mediante la utilizacioacuten de la red de teleproceso y la informacioacutendel Banco de Datos
28 Vid el preaacutembulo del RD 1071198429 Mediante el RD 10711984 se modifica la determinacioacuten de la base reguladora de las
pensiones de invalidez absoluta y gran invalidez derivada de contingencias comunes quepasaban a calcularse mdashal igual que el resto de las pensionesmdash en funcioacuten de la suma de lasbases de cotizacioacuten correspondientes a un periacuteodo de 24 mensualidades frente al promediode las bases de cotizacioacuten del antildeo anterior a la declaracioacuten de la invalidez
30 O Documento Base para la reforma de la Seguridad Social para el Acuerdo Econoacutemico ySocial Madrid 1985 Durante el periacuteodo 19781985 se publicaron diferentes estudios e informessobre la reforma de la Seguridad Social que popularmente fueron conocidos por el color dela cubierta de las mismas En este sentido se citan los Libros Blanco (1978) Amarillo (1981)Rojo (1981) Verde (1982) o Naranja (1985)
31 Libro naranja P 127
165
Joseacute Antonio Panizo Robles
otorgar en funcioacuten de un nuevo disentildeo de la Seguridad Social la potenciacioacuten de los mecanismos de revisioacuten o las modificaciones de la configuracioacuten y funciones del oacutergano calificador con mayor dependencia del organismo responsable de las prestaciones
Algunas de las propuestas32 contenidas en el Libro Naranja van a implantarse en el ordenamiento juriacutedico a traveacutes de la legislacioacuten de urgencia que se aprueba ese mismo antildeo33 cuyo objetivo fundamental fue el reforzamiento del caraacutecter profesional contributivo y proporcional de las pensiones de invalidez y de jubilacioacuten
De este modo se modifica el periodo miacutenimo de cotizacioacuten exigible en los casos en que la invalidez derivase de una enfermedad comuacuten que pasoacute de los cinco antildeos establecidos en la legislacioacuten anterior a un periacuteodo variable en funcioacuten de la edad en el momento de producirse la invalidez con un maacuteximo de 15 antildeos se altera la base reguladora de las pensiones de invalidez permanente derivadas de contingencias comunes situando su caacutelculo en las bases de cotizacioacuten de los ocho antildeos anteriores a la invalidez (en lugar de las bases de cotizacioacuten de los dos uacuteltimos antildeos empleados en la anterior legislacioacuten) se permite el acceso a las pensiones en los grados de invalidez permanente absoluta y gran invalidez derivadas de contingencias comunes desde situaciones de no alta o se establece la revalorizacioacuten automaacutetica de las pensiones al comienzo de cada antildeo en funcioacuten del iacutendice de precios al consumo previsto para cada antildeo
En paralelo con la acentuacioacuten de los principios de contribucioacuten y proporcionalidad posteriormente se implantan34 en el sistema de la Seguridad Social una modalidades no contributivas de la proteccioacuten de incapacidad35 de modo que el acceso a las penshy
32 Algunas propuestas como las relacionadas con el Oacutergano calificador van a tener queesperar hasta la reforma de 1994 mientras que otras de mayor calado caeraacuten en el olvido comolas relacionadas con la supresioacuten de los diferentes grados de invalidez pasando a consideraruna uacutenica situacioacuten de invalidez valorada en funcioacuten de la incapacidad para el desempentildeo dela actividad que se viniese realizando con anterioridad a la declaracioacuten de la invalidez o conrespecto de cualquier actividad semejante
33 Ley 261985 de 31 de julio de medidas urgentes de racionalizacioacuten de la estructura yde la accioacuten protectora de la Seguridad Social
34 Ley 261990 de 20 de diciembre de pensiones no contributivas de la Seguridad Social35 Previamente la Ley 131982 de 7 de abril de integracioacuten social de los minusvaacutelidos habiacutea
establecido un cataacutelogo de prestaciones a favor de las personas con discapacidad dentro delas que se encontraban algunas de contenido econoacutemico (subsidios) los cuales (al menos enlo referente a los subsidios de garantiacutea de ingresos miacutenimos y por ayuda por tercera persona)fueron sustituidos por las pensiones no contributivas de invalidez sin perjuicio de manteneren el percibo de los mismos a quienes hubiesen accedido a la cobertura antes de la entradaen vigor de la Ley 261990
166
Las pensiones de incapacidad permanente en el sistema de pensioneshellip
siones no queda condicionado a la afiliacioacuten o a la acreditacioacuten de un determinado periacuteodo de cotizacioacuten sino a la existencia de una situacioacuten a proteger (la invalidez en un determinado porcentaje de discapacidad mdash65mdash) y la ausencia de recursos suficientes
4 LA SITUACIOacuteN DE LAS PENSIONES DE INVALIDEZ PERMANENTE TRAS LA APLICACIOacuteN DE LAS REFORMAS INCORPORADAS
41 La aplicacioacuten de las medidas tanto de caraacutecter normativo como las de gestioacuten antes sentildealadas van a provocar una cambio radical en el panorama de las pensiones de invalidez permanente dentro del sistema de pensiones de Seguridad Social de modo que la evolucioacuten de esta modalidad de pensiones entra en una ldquoviacutea de normalidadrdquo y de coherencia con el estado socio-sanitario de la poblacioacuten afiliada36
Si en el decenio anterior las tasas de crecimiento de pensiones de invalidez permanente duplicaban a las de jubilacioacuten con mayor incidencia en los regiacutemenes de trabajadores por cuenta propia a partir de 1985 la evolucioacuten de las pensiones de invalidez permanente se situacutea por debajo de las pensiones de jubilacioacuten y la tasa de crecimiento de las mismas es menor que la que experimenta el total de pensiones
Esa evolucioacuten de las pensiones de invalidez se observa de igual modo en las tasas de crecimiento por regiacutemenes donde es espectacular la caiacuteda de las mimas en los regiacutemenes de trabajadores por cuenta propia con crecimientos mdashfrente a la deacutecada anteriormdash bastante inferiores a los experimentados en el Reacutegimen General y en otros regiacutemenes de trabajadores por cuenta ajena37
36 Las medidas anteriormente sentildealadas van a ir acompantildeadas por un plan completo demejora de la gestioacuten de la Seguridad Social con especial incidencia en el aacutembito de las presshytaciones econoacutemicas con medidas de simplificacioacuten administrativa (lo que supuso entre otrosefectos la eliminacioacuten de maacutes del 70 por 100 de los documentos requeridos para el reconocishymiento de las prestaciones) de agilizacioacuten en las fases de reconocimiento de aqueacutellas (con unareduccioacuten espectacular de los tiempos de tramitacioacuten) de informatizacioacuten de los expedientesde pensiones con un uso masivo de los procedimientos informaacuteticos y mejora de las Basesde Datos de la Seguridad Social asiacute como su interconexioacuten con los Registros y Bases deDatos existentes en otros Organismo y Administraciones Puacuteblicos y en materia de atencioacuten einformacioacuten al ciudadano poniendo los cimientos para la constitucioacuten de los posteriores Centrosde Atencioacuten e Informacioacuten de la Seguridad Social (CAISS) Un anaacutelisis de tales medidas secontiene en la publicacioacuten del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ldquoBalance del Plan de Accioacuten de la Seguridad Social 1987-1990) Madrid 1991
37 Con la salvedad del Reacutegimen de Empleados de Hogar que mantiene una tasa de crecishymiento de las pensiones de invalidez superiores a las del total sistema
167
Joseacute Antonio Panizo Robles
Evolucioacuten de las pensiones en vigor a 31 de diciembre
Antildeo Invalidez permanente Jubilacioacuten total pensiones
num Inc Antildeo anterior num Inc Antildeo
anterior num Inc Antildeo anterior
1984 1419934 662 2423007 297 5255999 391 1985 1459383 278 2470202 196 5396517 267 1986 1490439 213 2535499 265 5545402 276 1987 1516942 178 2618961 328 5708849 295 1988 1542341 167 2701239 314 5880479 301 1989 1558368 104 2772149 363 6032267 258 1990 1581441 148 2844583 261 76187135 257 1991 1602543 139 2926309 287 6347973 260 1992 1628659 163 3009050 285 6509765 255 1993 1654591 159 3141673 441 6769903 400
Fuente Ministerio de Empleo y Seguridad Social Presupuestos de la Seguridad Social para el ejercicio 2014
Evolucioacuten de la tasa de variacioacuten del nuacutemero de pensiones de invalidez a 31 de diciembre
Antildeo R General Autoacutenomos AgrarioCta ajena
Agrario cta
propia
empleadoshogar total
1984 1152 805 636 372 1450 662 1985 510 392 300 202 970 278 1986 363 429 246 182 556 213 1987 325 391 138 135 529 178 1988 305 360 093 132 479 167 1989 215 254 047 070 392 104 1990 246 347 058 126 451 148 1991 215 404 040 104 430 133 1992 293 459 027 000 355 163 1993 356 435 -055 -046 233 159
42 Las uacuteltimas modificaciones establecidas en el periacuteodo analizado en relacioacuten con las pensiones de incapacidad permanente van a estar referidas mdashsiguiendo las propuestas del Libro Naranjamdash a la configuracioacuten del oacutergano calificador de la invalidez
168
Las pensiones de incapacidad permanente en el sistema de pensioneshellip
Si desde la implantacioacuten del sistema de la Seguridad Social el acceso a las prestaciones de incapacidad queda condicionado a la acreditacioacuten de una situacioacuten invalidante cuestioacuten que se residenciaba en los Organismos competentes en el aacutembito de la gestioacuten de la asistencia sanitaria38 dentro de los mecanismos de mashyyor control respecto de las prestaciones de incapacidad permanente en 199539 se produce una reforma sustancial en la gestioacuten de estas prestaciones al residenciarse en la competencia del Organismo encargado de la misma (el Instituto Nacional de la Seguridad Social) tambieacuten la correspondiente a la declaracioacuten de la situacioacuten deinvalidez a traveacutes de unos Oacuterganos de composicioacuten multidisciplinar mdashlos Equipos de Valoracioacuten de las Incapacidades (EVIs)mdash
5 A MODO DE CONCLUSIOacuteN
En el sistema de Seguridad Social y en especial tras la puesta en praacutectica de la mejora establecida por la Ley 241972 se observoacute un crecimiento anormal de las pensiones de invalidez permanente que se prolongoacute maacutes de un deacutecada y que de haber continuado hubiera supuesto un grave problema para la estabilidad y consoshylidacioacuten del sistema de pensiones
Frente a esa situacioacuten los responsables de la Seguridad Social en aquellos moshymentos al frente de los cuales hay que situar a Adolfo Jimeacutenez Fernaacutendez fueron adoptando una serie de medidas tanto en el aacutembito normativo como en las aacutereas de gestioacuten que tras un proceso paulatino de aplicacioacuten permitieron que esta modalidad de proteccioacuten volviera a una senda de ldquonormalidadrdquo en relacioacuten con el comportamienshyto que iba teniendo el gasto del sistema y dentro del mismo el gasto de pensiones
Es cierto que a pesar de ello en los antildeos siguientes se siguioacute hablando del fraude en la cobertura de la incapacidad si bien poniendo maacutes el eacutenfasis en la denominada ldquoincapacidad temporalrdquo que en la de caraacutecter permanente40 si bien las
38 El entonces Instituto Nacional de Salud (posteriormente transformado en el Instituto Nacioshynal de Gestioacuten Sanitaria) y en su caso los Servicios de Salud en las Comunidades Autoacutenomasque hubiesen recibido la transferencia de las funciones y servicios de aqueacutel en su territorio
39 Ley 421994 de 30 de diciembre medidas fiscales administrativas y del orden social asiacutecomo Real Decreto 13001995 de 21 de julio desarrolloacute la Ley 421994 en este aspecto y enotros en materia de incapacidades del sistema de Seguridad Social
40 Por ejemplo en el Acuerdo social de 1996 apartado E) se acuerda el establecimientode programas de mejora de la gestioacuten en relacioacuten con las modalidades de incapacidades reshygiacutemenes y aacutembitos geograacuteficos en los que se estime que pueda existir una evolucioacuten anoacutemalarespecto de las previsiones y estudios realizados al efecto
169
Joseacute Antonio Panizo Robles
modificaciones que se fueron implantando bien de caraacutecter normativo41 bien en el aacutembito de la gestioacuten no tuvieron la incidencia de las que se han analizado en este trabajo debido a que ya ldquose habiacutean puesto los diques para hacer frente a las viacuteas de aguardquo que esta modalidad de prestaciones econoacutemicas estuvo representando para el sistema puacuteblico de pensiones de la Seguridad Social
BIBLIOGRAFIacuteA
CRUZ ROCHE I ldquoAnaacutelisis econoacutemico de la Seguridad Social espantildeola 1972-1982rdquo Instituto de Estudios Laborales y de la Seguridad Social Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Madrid
ISTURIZ J y otros ldquoProblemas actuales de la Seguridad Social en Espantildeardquo Instituto de Esshytudios Poliacuteticos Madrid 1981
JIMENEZ FERNANDEZ A ldquoLa proteccioacuten de la Seguridad Social por incapacidad permanenterdquo Escuela Libre Editorial Madrid 1999
MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL ldquoPresupuestos de la Seguridad Socialpara 2014rdquo (wwwseg-sociales)
MINISTERIO DE SANIDAD Y SEGURIDAD SOCIAL ldquoPoliacutetica de Sanidad y Seguridad SocialLa normativa del proceso de reformardquo Madrid 1978
ldquoPoliacutetica de Sanidad y Seguridad Social Criterios para una reformardquo Madrid 1978
MINISTERIO DE TRABAJO ldquoLibro Blanco de la Seguridad Socialrdquo Madrid 1977
MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES ldquoAcuerdo sobre consolidacioacuten y racionashylizacioacuten del sistema de la Seguridad Socialrdquo Colec Seguridad Social 1996
De igual modo en el Acuerdo para la mejora y el desarrollo del sistema de proteccioacuten social(2011) dentro del apartado xIII (ldquoMejora de la gestioacutenrdquo) se acuerda la adopcioacuten de medidasdestinadas a mejorar la gestioacuten de las prestaciones por invalidez al objeto de frenar las causasde fraude dentro del sistema puacuteblico en el acceso y permanencia de las prestaciones
Por el contrario en los dos Acuerdos sociales siguientes mdashlos de 2007 y 2011mdash apenasse hace hincapieacute en el fraude en las pensiones de incapacidad permanente (aunque se sigueinsistiendo en el uso indebido de la proteccioacuten en el aacutembito de la prestacioacuten de incapacidadtemporal) dada la modificacioacuten operada en el aacutembito de la cobertura y de la gestioacuten respectode esta modalidad de pensiones en relacioacuten con su situacioacuten en deacutecadas anteriores
41 La modificacioacuten de la denominacioacuten de las pensiones de invalidez permanente que pasana ser de ldquoincapacidad permanenterdquo una mayor coordinacioacuten entre las pensiones de invalidezy de jubilacioacuten de modo que con caraacutecter general una vez cumplida la edad de jubilacioacuten nose accede a la de invalidez la transformacioacuten nominal (ya que la misma no implicaba salvo elnombre modificacioacuten alguna de las prestaciones) de las pensiones de invalidez en pensionesde jubilacioacuten cuando los beneficiarios de las mismas cumpliacutean la edad de acceso ordinarioa la jubilacioacuten ligeras modificaciones en la determinacioacuten del complemento de gran invalidezo una mayor flexibilidad en el acceso a las pensiones de invalidez derivada de enfermedadcomuacuten para beneficiarios menores de 31 antildeos
170
Las pensiones de incapacidad permanente en el sistema de pensioneshellip
ldquoAcuerdo para la mejora y desarrollo del sistema de proteccioacuten socialrdquo Colec Seguridad Soshycial 2001
ldquoAcuerdo sobre medidas de Seguridad Socialrdquo Colec Seguridad Social 2007
Informe de evaluacioacuten y reforma del Pacto de Toledordquo Colec Seguridad Social Madrid 2003
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIOacuteN ldquoAcuerdo social y econoacutemico para el crecimientoel empleo y la garantiacutea de las pensiones (ASE)rdquo Madrid 2011
ldquoInforme de evaluacioacuten y reforma del Pacto de Toledordquo Colec Seguridad Social Madrid 2011
MINISTERIO DE TRABAJO SANIDAD Y SEGURIDAD SOCIALrdquoCriterios para la racionalizacioacuten y mejora de la Seguridad Social (Libro Rojordquo Madrid 1981
MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL ldquoProyeccioacuten econoacutemico-actuarial de losgastos e ingresos de la Seguridad Social 1985-1993rdquo Cole Informes Madrid 1985
ldquoDocumento Base para la reforma de la Seguridad Social para la Comisioacuten Tripartita del AcuerdoEconoacutemico y Social (AES)rdquo Colec Informe Madrid 1985
ldquoAnaacutelisis econoacutemico financiero del sistema espantildeol de la Seguridad Social (1964-1985) Colec Informe Madrid 1985
ldquoBalance del Plan de Accioacuten de la Seguridad Social 1987-1990rdquo Colec Informe de Seguridad Social Madrid 1991
ldquoInforme sobre el Pacto de Toledordquo Colec Seguridad Social Madrid 1996
PRESIDENCIA DEL GOBIERNO ldquoLa Seguridad Social en Espantildea Programa de mejora yracionalizacioacuten (Libro Verde)rdquo Madrid 1982
VV AA ldquoLa reforma de la Seguridad Socialrdquo Papeles de Economiacutea Espantildeola Num 1213 Madrid 1981
171
Capiacutetulo xI LA ImPORtAnCIA de LA PRevenCIOacuteny de LA RehAbILItACIOacuten eL PAPeL de LAs mutuAs
Heraclio Corrales Director General de Ibermutuamur
1 INTRODUCCIOacuteN
El objetivo del presente artiacuteculo es reflexionar sobre las funciones preventivas y rehabilitadoras que se comprenden en nuestro Sistema de Seguridad social y en concreto en el aacutembito de la proteccioacuten de los riesgos profesionales con especial atencioacuten a la actividad de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales como entidades colaboradoras de la Seguridad Social
Todo ello en un contexto internacional en el que en materia de Seguridad Social se observa como han reconocido los principales organismos internacionales especiashylizados un movimiento en el foco del papel tradicional maacutes reactivo de proporcionar proteccioacuten una vez que ocurre el accidente o la enfermedad hacia un papel maacutes proactivo en el cual las propias instituciones de Seguridad Social asignan mayores recursos a la promocioacuten y prevencioacuten de la salud laboral
Por tanto unos sistemas de Seguridad Social dinaacutemicos y cambiantes que se enfrentan a una serie de retos globales derivados de una realidad social y econoacutemica en permanente evolucioacuten especialmente marcada por la crisis econoacutemica que vivishymos Espero que estas reflexiones sirvan para plantear preguntas y ofrecer algunas respuestas compatibles con la articulacioacuten de la proteccioacuten a la nueva realidad como digo desde el prisma singular y propio de las Mutuas
Asiacute con caraacutecter general quiero destacar en primer lugar la necesidad de garanshytizar la proteccioacuten integral frente a los riesgos de origen profesional cuestioacuten que
173
Heraclio Corrales
en nuestro paiacutes llevan a cabo las Mutuas La importancia de este concepto es clave para valorar la verdadera dimensioacuten de las funciones preventivas y rehabilitadoras que desarrollan estas entidades que si bien nacieron con una actuacioacuten centrada exclusivamente en el aseguramiento del accidente de trabajo en su marco actual de colaboracioacuten aseguran a la poblacioacuten trabajadora esta proteccioacuten integral aunando prevencioacuten asistencia sanitaria prestaciones econoacutemicas rehabilitacioacuten y readapshytacioacuten profesional
Una proteccioacuten integral que es un activo propio de nuestro sistema de Seguridad Social dado que contamos con entidades especializadas las Mutuas a las que poder atribuir de forma conjunta las funciones relacionadas con todo el ciclo de la proteccioacuten Por tanto la garantiacutea de unidad de este proceso es un bien irrenunciable en siacute mismo pues la quiebra del mismo reduce la efectividad y sinergias del Sistema de proteccioacuten social en las contingencias profesionales
Este no es un tema baladiacute ya que de acuerdo con las estimaciones maacutes freshycuentes el gasto derivado de esta proteccioacuten del accidente de trabajo y la enfershymedad profesional se situacutea entre un 25 y un 4 del PIB en la Unioacuten Europea y proacuteximo al 10 en la Comunidad Iberoamericana (seguacuten datos de la Organizacioacuten Iberoamericana de Seguridad Social) de forma que estamos ante un asunto de enorme trascendencia
Dentro de esta proteccioacuten integral las dos cuestiones que han sido menos desashyrrolladas histoacutericamente por nuestro sistema de Seguridad Social son precisamente la prevencioacuten de riesgos laborales asiacute como la rehabilitacioacuten y readaptacioacuten del trabajador una vez sufrido el accidente de trabajo Pero en cambio ambos aspectos inicio y final del ciclo de proteccioacuten se configuran como importantes retos de presente y futuro pues del tratamiento que se haga de los mismos se derivaraacuten importantes eficiencias y beneficios para la salud de la poblacioacuten trabajadora sus familias su entorno su empresa y por supuesto para el propio sistema
Por ello su desarrollo debe ser un objetivo fundamental para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas y en este camino es importante la aportacioacuten de las Mutuas por su experiencia por su capacidad resultados y por su conocimiento en estas materias Son entidades comprometidas con la mejora de la atencioacuten y la salud laboral de las empresas asociadas y de los trabajadores protegidos que prestan servicio a nuestro mercado de trabajo lo que implica un alto nivel de interlocucioacuten con empresas trabajadores y agentes sociales
174
La importancia de la prevencioacuten y de la rehabilitacioacuten el papel de las Mutuas
2 LA PREVENCIOacuteN Y REHABILITACIOacuteN EN NUESTRO SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
a Prevencioacuten de riesgos laborales
La prevencioacuten es el primer eslaboacuten de la cadena protectora frente a los riesgos laborales o dicho de otro modo la uacutenica viacutea para evitar o reducir las consecuencias de los accidentes en el trabajo En Espantildea comenzoacute a desarrollarse a comienzos del siglo xx desde la entrada en vigor de la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900 aunque ya en el siglo anterior se habiacutean desarrollado algunas normas en la materia por ejemplo en relacioacuten a la proteccioacuten de la poblacioacuten infantil
Durante la primera mitad del siglo se llevoacute a cabo un desarrollo normativo cada vez maacutes intenso en esta materia siendo un punto de inflexioacuten la publicacioacuten del Convenio 155 de la OIT sobre la Seguridad y Salud de los Trabajadores Dicho Convenio fue ratificado por numerosos paiacuteses entre ellos los de la futura Unioacuten Europea adquiriendo el compromiso de aplicar sus indicaciones En nuestro caso el Gobierno de Espantildea lo ratificoacute en el antildeo 1985
Auacuten cuando existiacutea abundante normativa anterior fue a partir de la entrada en vigor de la Constitucioacuten Espantildeola de la normativa laboral derivada del Estatuto de los Trabajadores y especialmente desde la entrada de Espantildea en la Comunidad Econoacutemica Europea cuando se desarrolloacute de forma integral esta materia en nuestro paiacutes fruto de la transposicioacuten de la Directiva Marco 89391
Dicha Directiva cuyo objetivo era armonizar el desarrollo normativo en esta materia en los diferentes paiacuteses miembros de la Unioacuten Europea seriacutea fundamental para que unos antildeos maacutes tarde en 1995 se promulgara en nuestro paiacutes la Ley de Prevencioacuten de Riesgos Laborales (Ley 311995) a partir de la cual se generaron abundantes reglamentos de desarrollo sobre riesgos especiacuteficos y sectores de especial peligrosishydad Asiacute se iniciaba la transicioacuten desde los sistemas de prevencioacuten anteriores maacutes elementales a una organizacioacuten maacutes compleja de la prevencioacuten que es la que se ha ido consolidando desde entonces
Hasta la publicacioacuten de la citada Ley 311995 las actividades preventivas eran desarrolladas en general por las propias empresas y tambieacuten por las Mutuas puesshyto que en definitiva eran las organizaciones mejor configuradas para llevar a cabo esta labor dados los recursos que destinaban a la misma asiacute como por su mayor conocimiento y cercaniacutea a las empresas y al accidente laboral
De esta manera las Mutuas fueron agentes pioneros e impulsoras de la actividad preventiva en nuestro paiacutes convirtieacutendose en los primeros Servicios de Prevencioacuten
175
Heraclio Corrales
Ajenos creados a partir de la aprobacioacuten y publicacioacuten del Reglamento de los Servicios de Prevencioacuten de 1997 fruto tambieacuten de la adecuacioacuten de la mencionada Directiva Europea 89391 a la normativa espantildeola
Pero a partir de la entrada en vigor unos antildeos maacutes tarde del Real Decreto 6882005 las Mutuas tuvieron que retirarse de esta funcioacuten y llevar a cabo el proceso legal de separacioacuten juriacutedica y econoacutemica de sus servicios de prevencioacuten constituyenshydo a tal efecto las Sociedades de Prevencioacuten cuyo titular es el patrimonio histoacuterico de las propias Mutuas Estas Sociedades actuacutean hoy en el mercado al igual que el resto de servicios u operadores mercantiles auacuten cuando su marco regulador no ha sido totalmente actualizado de acuerdo con esta consideracioacuten
Este proceso de segregacioacuten ha derivado en que las actividades preventivas de las Mutuas que ejercen con cargo a las cotizaciones sociales de contingencias profesionales queden delimitadas al fomento de la integracioacuten de una cultura de la prevencioacuten en la gestioacuten empresarial junto a otras acciones formativas y geneshyralistas
Si bien como veremos en el apartado siguiente existen otras actividades que las Mutuas realizan en prevencioacuten de riesgos laborales por ejemplo aquellas que son posibles gracias a los niveles de eficiencia alcanzados por el Sector posibishylitando que anualmente se dote el Fondo de Prevencioacuten y Rehabilitacioacuten de la Seguridad Social
En este marco preventivo general que he tratado de dibujar brevemente deben reconocerse los pasos y avances conseguidos en este periodo en la lucha contra la siniestralidad laboral y en la apuesta por la mejora de la seguridad y salud de los trabajadores A ello han contribuido los diferentes agentes empresas trabajadores Mutuas servicios de prevencioacuten y por supuesto tambieacuten las Administraciones que han llevado a cabo poliacuteticas activas en esta materia a partir de la implementacioacuten de planes y estrategias como la Estrategia Espantildeola de Seguridad y Salud en el Trabajo 2007-2012 asiacute como sus respectivos planes de accioacuten anuales
Pero a pesar del camino recorrido lo cierto es que todaviacutea los iacutendices de siniesshytralidad en nuestro paiacutes estaacuten por encima de las medias europeas Aunque en los uacuteltimos antildeos hemos asistido a una importante reduccioacuten de los citados iacutendices eacutesta se debe principalmente a la caiacuteda de la actividad econoacutemica de forma que la necesishydad de seguir avanzando en materia de prevencioacuten sigue siendo algo indispensable para nuestro tejido productivo
A esta circunstancia hay que sumar que a diacutea de hoy nos encontramos en mushychos casos con una prevencioacuten de caraacutecter formalista poco integrada en los proshy
176
La importancia de la prevencioacuten y de la rehabilitacioacuten el papel de las Mutuas
cesos productivos de las empresas y en las poliacuteticas laborales especialmente en las organizaciones de menor tamantildeo (PYMES) Una prevencioacuten en la que continuacutea habiendo colectivos especialmente sensibles a la siniestralidad como los trabajadoshyres maacutes joacutevenes o los pertenecientes a determinados sectores de actividad como la construccioacuten o las industrias extractivas
Por tanto todaviacutea queda mucho camino por recorrer siendo necesario redoblar esfuerzos para evolucionar los Sistemas de Proteccioacuten de Riesgos Profesionales hacia la prevencioacuten como eje central ya que cuanto maacutes se evite recurrir a los meshycanismos recuperadores econoacutemicos prestacionales o asistenciales maacutes eficaz y eficiente seraacute un Sistema de Proteccioacuten A pesar de que pueda parecer una evidenshycia insisto en esta idea porque como he mencionado los sistemas han avanzado maacutes en la vertiente de la proteccioacuten a posteriori que en la prevencioacuten donde existe todaviacutea un importante deacuteficit
En este camino debemos apostar por una prevencioacuten real de calidad integrada en los sistemas de gestioacuten de las empresas en las poliacuteticas de gestioacuten de persoshynas en la que participen tanto empresarios como trabajadores Al mismo tiempo este tipo de prevencioacuten dinaacutemica tambieacuten debe incorporar los llamados riesgos emergentes entre los que destacan los de caraacutecter psicosocial tratando de obshytener respuestas para los mismos asiacute como en el estudio de las enfermedades profesionales
Una prevencioacuten que asimismo se configure como sinoacutenimo de mejora de la competitividad y de la productividad para las propias empresas En este sentido como reconocen las principales instituciones la prevencioacuten es maacutes eficaz y menos costosa que el tratamiento y la rehabilitacioacuten siendo avalada esta afirmacioacuten por estudios internacionales en los que se estima que por cada euro que anualmente invierten las empresas por empleado en la prevencioacuten de riesgos laborales se puede esperar un rendimiento econoacutemico aproximado de 22 euros
b Rehabilitacioacuten y readaptacioacuten profesional
La otra gran asignatura olvidada por los Sistemas de Seguridad Social es la reinsercioacuten laboral es decir la rehabilitacioacuten total del trabajador una vez sufrido el accidente o la enfermedad profesional siendo el uacuteltimo eslaboacuten de una cadena protectora que se iniciaba con la prevencioacuten
De hecho es una actividad que quizaacutes ha sido maacutes desarrollada desde el plano de las fundaciones entidades sociales y sin aacutenimo de lucro o por las llamadas
177
Heraclio Corrales
ONGrsquos maacutes que por la propia Seguridad Social aunque las Mutuas tambieacuten han desarrollado determinadas actividades de forma integrada con el contenido general de la proteccioacuten Asiacute las entidades sociales han ocupado con frecuencia ese lugar tan importante dentro del engranaje del Sistema ayudando a los trabajadores y especialmente aquellos con situaciones importantes de necesidad
En cualquier caso independientemente de quien la desarrolle y al igual que ocurre en materia preventiva se trata de una funcioacuten que eficazmente desarrollada aporta una perspectiva complementaria y de legitimidad social al Sistema asegurador y capaz de lograr importantes beneficios sociales puacuteblicos y personales
Tal y como reconoce la OIT en las coberturas de riesgos del trabajo es indispenshysable que el oacutergano responsable de la rehabilitacioacuten conozca precozmente los casos en que se presuma que quedaraacute una limitacioacuten funcional que impediraacute el ejercicio de la actividad laboral habitual del trabajador Anticiparse a la situacioacuten evaluando las capacidades profesionales del trabajador reorientaacutendole en el mundo laboral prestaacutendole asistencia y formacioacuten teniendo presente todo su entorno ayudaraacute al eacutexito de la propia readaptacioacuten laboral
Lo cierto es que como reconoce la OISS en su Programa sobre empleo de las Personas con Discapacidad en Iberoameacuterica (2012) el empleo es una de las prinshycipales viacuteas de inclusioacuten social de las personas con discapacidad ya que no soacutelo genera beneficios para el propio trabajador (autonomiacutea autoestimahellip) sino que tiene efectos positivos para toda la comunidad y los sistemas de Proteccioacuten Social al aumentar la cohesioacuten y aprovechar un valioso capital humano
Ademaacutes sobre esta cuestioacuten hay que insistir en la necesidad de que los propios Sistemas de Proteccioacuten incidan en la sensibilizacioacuten y en la concienciacioacuten social con respecto a la readaptacioacuten profesional haciendo cada vez maacutes real la posibilidad de que los trabajadores con limitaciones funcionales puedan volver al mercado de trabajo y a su entorno socio-familiar
En resumen concluyo este repaso de las funciones preventivas y rehabilitadoras de nuestro Sistema destacando nuevamente no soacutelo la integralidad del ciclo de proteccioacuten sino el eacutenfasis que debemos poner todos los agentes e instituciones relacionadas con la Seguridad Social en el fomento de la prevencioacuten y en la provishysioacuten de servicios de tratamiento asistencia y rehabilitacioacuten todo ello en liacutenea con el nuevo concepto de Seguridad Social dinaacutemica Se trata en definitiva de ampliar el concepto maacutes claacutesico de la reparacioacuten del accidente y construir el viacutenculo maacutes estrecho entre prevencioacuten indemnizacioacuten y rehabilitacioacuten
178
La importancia de la prevencioacuten y de la rehabilitacioacuten el papel de las Mutuas
3 ACTIVIDAD DE LAS MUTUAS EN PREVENCIOacuteN Y REHABILITACIOacuteN
Una vez contextualizado el marco general de actuacioacuten en materia preventiva asiacute como en relacioacuten a la rehabilitacioacuten y la readaptacioacuten profesional del trabajador paso a continuacioacuten a describir brevemente las principales actuaciones que las Mutuas desarrollan en ambos aspectos de acuerdo con los aacutembitos y coberturas en que estas entidades colaboran con el Sistema de Seguridad Social
a Prevencioacuten de riesgos laborales
En primer lugar me refiero a la materia preventiva donde un rol importante debe ser asumido por los mismos agentes que gestionan el seguro del accidente de trashybajo en liacutenea con el concepto de integralidad descrito Hoy en diacutea es evidente la relacioacuten existente entre los sistemas de prevencioacuten de riesgos profesionales y los sistemas de aseguramiento entre otras causas por los viacutenculos existentes entre los instrumentos de financiacioacuten del seguro y las poliacuteticas preventivas
En relacioacuten a las actuaciones que realizan las Mutuas como ya he indicado son el antecedente maacutes relevante de la prevencioacuten de riesgos en nuestro paiacutes Pero en la actualidad el proceso de segregacioacuten de las Sociedades de Prevencioacuten quizaacutes ha desplazado a un segundo plano la funcioacuten preventiva de estas entidades la llamashyda actividad de prevencioacuten ldquocon cargo a cuotasrdquo puesto que al citado proceso de segregacioacuten se suma otro factor como es la limitacioacuten presupuestaria impuesta para la realizacioacuten de estas actividades preventivas actualmente fijada en el 05 de las cotizaciones sociales de contingencias profesionales (de acuerdo con la Resolucioacuten de la Secretariacutea de Estado de Seguridad Social de 30 de junio de 2009 y renovada anualmente tambieacuten a nivel de Resolucioacuten)
Para entender el alcance de esta limitacioacuten es interesante recordar que seguacuten datos sectoriales ofrecidos por la Asociacioacuten de Mutuas de Accidentes de Trabajo (AMAT) las Mutuas llegaron a destinar anualmente antildeos atraacutes cuantiacuteas equivalentes de hasta un 5 de la recaudacioacuten por Contingencias Profesionales a actividades preventivas O en el plano internacional que en paiacuteses como Alemania las BGrsquos (las equivalentes a las Mutuas para entendernos) vienen invirtiendo en los uacuteltimos antildeos en actividades preventivas un importe equivalente praacutecticamente al 10 de sus ingresos (967 en 2009)
El marco de actuacioacuten para las Mutuas en esta materia se encuentra regulado en el artiacuteculo 682b) de la Ley General de Seguridad Social el artiacuteculo 13 de su Reglamento de Colaboracioacuten y en otras normas como la Orden Ministerial 36232006
179
Heraclio Corrales
por la que se regulan las actividades preventivas en el aacutembito de la Seguridad Soshycial A partir de este marco paso a describir brevemente las principales actividades preventivas que llevan a cabo estas entidades a diacutea de hoy
En primer lugar retomando la citada Orden 36232006 en su artiacuteculo 2 se recoshygen las actuaciones de caraacutecter generalista que pueden llevar a cabo las Mutuas Como he indicado previamente estas actividades se dirigen en general a fomentar la integracioacuten de una cultura de la prevencioacuten en la gestioacuten empresarial junto a otras acciones divulgativas y generalistas orientadas principalmente a las pequentildeas y medianas empresas (PYMES) y a aquellas en las que existen actividades de mayor riesgo de sufrir un accidente
Con este punto de partida a partir de la publicacioacuten de esta Orden anualmente la Secretariacutea de Estado de Seguridad Social publica una Resolucioacuten la uacuteltima con fecha de 13 de mayo de 2013 por la que se establece el Plan general de actividades preventivas de la Seguridad Social a aplicar por las Mutuas en la planificacioacuten de sus actividades en el antildeo que corresponda Esta resolucioacuten recoge los programas prioritarios en los que trabajar y a partir de la misma las Mutuas deben elaborar sus respectivos planes de actividades preventivas ajustaacutendose estrictamente a los programas actividades criterios prioridades y objetivos establecidos en la propia resolucioacuten
A estas actividades fueron destinadas por el conjunto del Sector de acuerdo con datos de AMAT relativos a 2012 un total de 245 millones de euros un 042 de las cuotas devengadas por contingencias profesionales con una plantilla de 386 teacutecnicos de prevencioacuten dedicados a esta materia Esta inversioacuten se dirigioacute a 29571 empresas en las que prestaban servicio aproximadamente 13 millones de trabajashydores y siempre seguacuten los datos de la Asociacioacuten se logroacute reducir los iacutendices de incidencia en esta poblacioacuten laboral en un 299 frente a la reduccioacuten del iacutendice de incidencia general del paiacutes que fue del 176 Y todo ello sin sustituir las oblishygaciones legales de las empresas como sentildeala el artiacuteculo 13 del Reglamento de Colaboracioacuten de las Mutuas
Por otro lado quisiera hacer referencia a otras actuaciones preventivas desarrollashydas por estas entidades si bien no se encuadran en el marco general establecido en el citado artiacuteculo 2 de la Orden 36232006 Me refiero en primer lugar a la puesta en marcha del sistema de incentivos para la reduccioacuten de cotizaciones por continshygencias profesionales para las empresas que hayan contribuido especialmente a la disminucioacuten y prevencioacuten de la siniestralidad laboral incorporado en la Estrategia Espantildeola de Seguridad y Salud en el Trabajo 2007-2012 y desarrollado posteriorshymente a traveacutes del Real Decreto 4042010
180
La importancia de la prevencioacuten y de la rehabilitacioacuten el papel de las Mutuas
Este sistema maacutes conocido como bonus se puso en marcha con el objetivo de establecer incentivos econoacutemicos para las empresas que reduzcan su siniestralidad con inversiones cuantificables en prevencioacuten de riesgos laborales y por la realizashycioacuten de actuaciones efectivas en este sentido respecto del accidente de trabajo y la enfermedad profesional
El papel que desarrollan las Mutuas en el bonus tiene un doble componente Por un lado son los actores principales en su gestioacuten dado que anualmente dan traslashydo a la Direccioacuten General de Ordenacioacuten de la Seguridad Social de las solicitudes realizadas por todas aquellas empresas que declaran cumplir con los requisitos que establece el citado RD 4042010 para su obtencioacuten Y a la vez el propio sistema se financia exclusivamente con cargo al Fondo de Prevencioacuten y Rehabilitacioacuten de la Seguridad Social dotado anualmente con cargo al resultado de la gestioacuten de las Mutuas en contingencias profesionales permitieacutendose un volumen maacuteximo de recursos en cada ejercicio equivalente al 3 del saldo de dicho Fondo
Los recursos del Fondo de Prevencioacuten y Rehabilitacioacuten son destinados tambieacuten a otras actuaciones preventivas de nuestro Sistema de Proteccioacuten como al sosteshynimiento de instituciones como el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo o la Fundacioacuten para la Prevencioacuten de Riesgos Laborales asiacute como para la creacioacuten o renovacioacuten de centros o servicios de prevencioacuten y rehabilitacioacuten gestioshynados por las Mutuas
Por otro lado otro aspecto preventivo que quisiera destacar en las Mutuas es el relacionado con la gestioacuten de las prestaciones que estas entidades tienen encoshymendadas por ejemplo la de Riesgo durante el Embarazo y la lactancia natural gestionada por las Mutuas desde 2007 y a la que me referireacute maacutes adelante con mayor detalle
En esta prestacioacuten las Mutuas deben acordar con las empresas despueacutes de un anaacutelisis preventivo pormenorizado del puesto de trabajo en cada caso actuaciones en primera instancia como la reubicacioacuten en otro puesto de la misma empresa de la trabajadora para que desaparezca el contacto con el riesgo que estaacute dando origen a la prestacioacuten De esta forma tambieacuten en la gestioacuten de las coberturas que tienen encomendadas se percibe la vertiente preventiva que deben tener las Mutuas como entidades colaboradoras siempre en liacutenea con esa Seguridad Social dinaacutemica a la que anteriormente haciacutea referencia
Finalmente hacer tambieacuten mencioacuten a los programas de investigacioacuten que en esta materia han puesto en marcha las Mutuas en los uacuteltimos antildeos en relacioacuten a las principales causas u oriacutegenes de la siniestralidad laboral asiacute como en el
181
Heraclio Corrales
estudio de las patologiacuteas maacutes prevalentes en el entorno laboral o sobre los nuevos riesgos emergentes De estos estudios se han difundido conclusiones y recomendaciones generales con el objetivo de reducir la siniestralidad laboral en las empresas
Todo ello orientado en definitiva a mejorar la salud laboral de los trabajadores protegidos en un contexto en el que tal y como refleja el 3ordm Objetivo General de la Estrategia Iberoamericana de Seguridad y Salud en el Trabajo 2010-2013 deben promoverse ldquohellippoliacuteticas de colaboracioacuten entre las instituciones entidades preventishyvas aseguradoras de riesgos junto a universidades centros educativos centros de investigacioacuten etc que generen programas y proyectos de investigacioacuten desarrollo e innovacioacuten relacionados con la seguridad y salud laboralrdquo
En conclusioacuten en materia preventiva es muy importante recomendar la profundishyzacioacuten y los esfuerzos de coordinacioacuten entre los sistemas de prevencioacuten y asegushyramiento desde su disentildeo hasta la gestioacuten de ambos De acuerdo con la doctrina internacional un sistema de aseguramiento es mejor cuando integra las prestaciones preventivas o como reconoce la OIT ldquohellipdado que los regiacutemenes de seguro se benefician con la reduccioacuten del nuacutemero de accidentes y enfermedades es loacutegico y moralmente correcto destinar las primas recaudadas a la prevencioacuten maacutes que a la indemnizacioacutenrdquo
La conexioacuten entre ambos sistemas seraacute una de las claves que promuevan el avance en la reduccioacuten de la siniestralidad que ademaacutes beneficiaraacute incuestionable-mente a los propios sistemas de aseguramiento Por tanto hay un papel importante a desempentildear en esta materia por la Seguridad Social y en buena medida a traveacutes de las Mutuas sin sustituir a las empresas en sus obligaciones legales
b Rehabilitacioacuten y readaptacioacuten laboral
En este apartado me referireacute a las actuaciones que las Mutuas llevan a cabo en esta materia incluyendo las actividades de rehabilitacioacuten la reinsercioacuten laboral del trabajador al mercado de trabajo asiacute como las ayudas de asistencia social que prestan estas entidades
En relacioacuten a las actuaciones rehabilitadoras que las Mutuas llevan a cabo en favor de los trabajadores accidentados tanto a nivel fiacutesico como en lo relativo a la salud mental estas entidades disponen de una amplia red asistencial que cuenta con 1200 centros de servicio asiacute como con 20500 profesionales de los cuales maacutes de la mitad son personal facultativo y sanitario
182
La importancia de la prevencioacuten y de la rehabilitacioacuten el papel de las Mutuas
Esta dotacioacuten de medios humanos y materiales permite a las Mutuas tratar de manera especializada determinadas patologiacuteas especialmente aquellas de origen traumatoloacutegico y osteomuscular que son las causantes de buena parte de los diacuteas de baja que sufren los trabajadores de nuestro paiacutes permitiendo la recuperacioacuten plena de la salud del propio trabajador y su reincorporacioacuten temprana al puesto de trabajo Asiacute lo demuestran los datos sectoriales de duracioacuten de los procesos sensiblemente inferiores en las propias Mutuas en relacioacuten a los Servicios Puacuteblicos de Salud a los que maacutes tarde hareacute referencia
Por ofrecer alguacuten dato general sobre estas praacutecticas rehabilitadoras indicar que las seis Mutuas de mayor tamantildeo (que agrupan al 75 de las cotizaciones sociales del Sector) llevaron a cabo durante el antildeo 2012 maacutes de 35 millones de sesiones de rehabilitacioacuten fiacutesica en sus instalaciones de acuerdo con los datos anuales de sus memorias de gestioacuten Y eso teniendo en cuenta el descenso de la siniestralidad laboral que hemos vivido en estos uacuteltimos antildeos y la caiacuteda de la poblacioacuten protegida y de la afiliacioacuten al Sistema de Seguridad Social
Por tanto estamos ante unas entidades que disponen de una gran capacidad de prestacioacuten de servicio en esta materia cuyo aprovechamiento por el Sistema de Proteccioacuten Social puede aumentar con una adecuada coordinacioacuten con los Servicios Puacuteblicos de Salud de las Comunidades Autoacutenomas
Ademaacutes en materia de readaptacioacuten profesional la actividad de estas entidades se concentra principalmente (aunque no de forma exclusiva) en las actuaciones desarroshylladas a traveacutes de un oacutergano de participacioacuten como es la Comisioacuten de Prestaciones Especiales encargada de conceder los beneficios de asistencia social que hayan de ser satisfechos por las Mutuas con cargo a los creacuteditos presupuestarios de cada ejercicio si bien en el pasado existiacutea en cada entidad el llamado Fondo de Asistencia Social Dicho Fondo se dotaba en funcioacuten de los resultados anuales de las entidades en concreto con el 10 del exceso de excedente de las contingencias profesionales si bien en la actualidad y de forma transitoria dichos Fondos tienen naturaleza presupuestaria
La Comisioacuten de Prestaciones Especiales que tiene una composicioacuten paritaria en la que se integran representantes de los trabajadores empleados por las empresas asociadas y representantes de los empresarios asociados concede aquellos servishycios y auxilios econoacutemicos que se consideren precisos en favor de los trabajadores al servicio de los empresarios asociados y a sus derechohabientes que habiendo sufrido un accidente de trabajo o estando afectados por enfermedades profesioshynales se encuentren en estados o situaciones de necesidad En cualquier caso estas ayudas siempre deben ser diferentes de las prestaciones reglamentarias que gestionan las Mutuas
183
Heraclio Corrales
Entre las principales ayudas ofrecidas estaacuten los programas de formacioacuten indivishyduales las ayudas para la eliminacioacuten de barreras arquitectoacutenicas las ayudas ecoshynoacutemicas para gastos de hipotecas o las ayudas por gastos escolares por ejemplo los gastos derivados del comedor o la guarderiacutea de los hijos
Ademaacutes dentro de estas actuaciones se destacan aquellos programas que tienen que ver con la reinsercioacuten laboral del trabajador con dificultades para incorporarse nuevamente a la vida profesional dado que ha sufrido un accidente cuya gravedad origina secuelas que le obliga a abandonar la ocupacioacuten que veniacutea realizando y buscar otro empleo
Nuestra legislacioacuten en concreto el artiacuteculo 141 de la Ley General de Seguridad Social y de forma congruente con la Ley 131982 de Integracioacuten Social de los Minusvaacutelidos (LISMI) permite que un trabajador esteacute en situacioacuten de incapacidad permanente por tanto percibiendo una pensioacuten vitalicia y a la vez que lleve a cabo el desempentildeo de una actividad laboral siempre y cuando las nuevas funciones no coincidan con aquellas que dieron lugar a la incapacidad
La realidad es que en muchos casos las personas que han sufrido las graves consecuencias de un accidente o enfermedad profesional se ven abocadas al desshyempleo o a la recolocacioacuten en puestos de muy escasa cualificacioacuten convirtieacutendose en un colectivo especialmente vulnerable a las exigencias y condiciones del mercado de trabajo (movilidad especializacioacuten cargas de trabajohellip)
A traveacutes de los citados programas las Mutuas tratan de lograr su vuelta a la actividad productiva ofrecieacutendoles orientacioacuten laboral trabajando en el desarrollo de nuevas habilidades y preparaacutendoles para la buacutesqueda activa de empleo fashycilitando asiacute su acceso al propio mercado de trabajo Se trata de una actividad en la que las Mutuas poseen una amplia experiencia y trayectoria aportando un valor antildeadido del que se pueden beneficiar no soacutelo los trabajadores accidentados sino tambieacuten sus familias sus empresas y en general el conjunto del Sistema de Proteccioacuten Social
De acuerdo con los datos que ofrece AMAT en relacioacuten a los antildeos 2011 y 2012 los importes totales destinados por el Sector a este tipo de ayudas fueron de aproshyximadamente 21 millones cada ejercicio cifra que asciende a maacutes de 90 millones en el periodo comprendido entre 2008 y 2012
Finalmente quisiera hacer mencioacuten a las actividades relacionadas con la reashydaptacioacuten profesional que las Mutuas llevan a cabo en la propia gestioacuten de las prestaciones que tienen encomendadas como ya he explicado en el caso de la
184
La importancia de la prevencioacuten y de la rehabilitacioacuten el papel de las Mutuas
prevencioacuten Como ocurre en las prestaciones de riesgo durante el embarazo y dushyrante la lactancia natural los estudios individualizados permiten adaptar el proceso de reconocimiento de las prestaciones y la adecuacioacuten de las mismas a los puestos de trabajo adaptando las condiciones del propio puesto y su correcta adecuacioacuten para posibilitar la reincorporacioacuten laboral de la trabajadora
En conclusioacuten las Mutuas han jugado un papel clave en el desarrollo de las actividades preventivas y recuperadoras de nuestro Sistema con unos resultados que reflejan su capacidad potencialidad experiencia y conocimiento asiacute como su cercaniacutea al mercado laboral y a las empresas de nuestro paiacutes Todos estos factores las convierten en los agentes clave para llevar a cabo los objetivos que puedan plantearse en ambas materias prevencioacuten y recuperacioacuten asiacute como en el resto de actividades que desarrollan en el marco de la colaboracioacuten con la Seguridad Social como veremos a continuacioacuten
4 COLABORACIOacuteN DE LAS MUTUAS CON LA SEGURIDAD SOCIAL
En la segunda parte de este artiacuteculo querriacutea desarrollar la potencialidad y el beneficio que proporciona el modelo global de las Mutuas pues como he indicado son entidades especializadas a las que poder atribuir de forma conjunta no soacutelo las funciones preventiva y rehabilitadora descritas sino todo el ciclo de la proteccioacuten frente al riesgo profesional incluyendo por tanto ademaacutes la gestioacuten de las prestashyciones econoacutemicas y la asistencia sanitaria
Una gestioacuten integral a la que se ha sumado en los uacuteltimos antildeos la asuncioacuten de nuevas prestaciones y la proteccioacuten de nuevos colectivos situacioacuten que ha compleshyjizado especialmente la gestioacuten que llevan a cabo y las ha convertido en las entishydades con mayor capacidad y experiencia para gestionar las llamadas prestaciones a corto plazo de la Seguridad Social con un incremento claro de su participacioacuten en el Sistema de proteccioacuten social Del mismo modo como se ha descrito esto ha ido ampliando tambieacuten el foco de las actuaciones preventivas y rehabilitadoras que desarrollan
Inequiacutevocamente las Mutuas son entidades capaces y especializadas que disshyponen de un intangible muy uacutetil para contribuir a la vertebracioacuten de un sistema integrado de proteccioacuten social en el que esteacuten alineados los objetivos de empresas trabajadores y de la propia Seguridad Social A continuacioacuten describo este modelo de colaboracioacuten haciendo especial referencia a su relacioacuten con las poliacuteticas preventivas y rehabilitadoras
185
Heraclio Corrales
a Configuracioacuten actual del sector
Actualmente operan en nuestro paiacutes veinte Mutuas si bien en los antildeos ochenta y noventa llegaron a actuar simultaacuteneamente maacutes de doscientas muchas de ellas en aacutembitos territoriales muy limitados y con una actividad centrada en sectores econoacuteshymicos muy concretos Del proceso de concentracioacuten vivido han resultado entidades con un volumen de gestioacuten muy desigual entre ellas ya que seis Mutuas agrupan aproximadamente el 75 de las cotizaciones sociales gestionadas siendo previsible que este proceso continuacutee en los proacuteximos antildeos concentraacutendose en entidades de mayor tamantildeo yo de clara identificacioacuten con un aacutembito territorial
En el siguiente cuadro se muestran las Mutuas que operan en la actualidad asiacute como el peso en porcentaje de trabajadores protegidos que tiene cada una de ellas respecto al conjunto del Sector de acuerdo con datos al cierre del ejercicio 2012
b Principales magnitudes sectoriales
bull Las Mutuas protegen en la actualidad las contingencias profesionales del 95 de los trabajadores de nuestro paiacutes y al 98 de las empresas espantildeolas En total 12 millones de trabajadores y en torno a 15 millones de empresas
186
La importancia de la prevencioacuten y de la rehabilitacioacuten el papel de las Mutuas
bull Lo anterior se traduce en teacuterminos econoacutemicos en que el Sector gestionoacute un total de 9400 millones de euros de cuotas de la Seguridad Social en 2012 Por tanto gestionan aproximadamente el 1 del PIB del paiacutes o dicho de otro modo una cantidad proacutexima al 10 del presupuesto de la Seguridad Social
bull Las Mutuas cuentan con una red de servicio proacutexima a 1200 centros y con maacutes de 20500 profesionales en plantilla
bull Respecto a la gestioacuten de las prestaciones de Incapacidad Temporal los gastos se situacutean en el 109 de las cuotas en el caso de la de origen laboral y en el 846 en el caso de las contingencias comunes
bull El Sector tuvo un resultado total agregado en 2012 del 98 sobre el total de cuotas devengadas lo que facilita la solvencia de las Entidades y la estabilidad del propio Sector Por su parte el volumen total de las provisiones y reservas obligatorias asciende a 6600 millones de euros
bull Del mismo modo los resultados obtenidos han permitido retornar al Sistema de Proteccioacuten social en los uacuteltimos 5 antildeos 2550 millones de euros al Fondo de Prevencioacuten y Rehabilitacioacuten y 800 al Fondo de Reserva de la Seguridad Social garante de nuestro sistema de pensiones En total en torno a 3350 millones cifra que cobra un especial valor dado que nos estamos refiriendo al periodo de mayor crisis econoacutemica vivido en nuestro paiacutes en las uacuteltimas deacutecadas
bull Igualmente los resultados alcanzados durante estos antildeos han permitido que se hayan llevado a cabo sucesivas rebajas en las cotizaciones sociales por continshygencias profesionales que abonan las empresas Asiacute mismo a partir de las efishyciencias sectoriales se ha establecido sistemas como el bonus y se han previsto otros similares financiados a partir de estos ahorros para promover la reduccioacuten del absentismo si bien estaacute todaviacutea pendiente de desarrollo reglamentario
c Caracteriacutesticas generales de las mutuas
Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Segurishydad Social de acuerdo a su denominacioacuten actual son asociaciones de empresarios sin aacutenimo de lucro (art 681 de la Ley General de la Seguridad Social) que colaboran con la Seguridad Social en la gestioacuten de determinadas prestaciones y coberturas que tienen encomendadas como ya he comentado
Su regulacioacuten baacutesica se encuentra recogida tanto en la Ley General de la Segushyridad Social como en el Reglamento General sobre su colaboracioacuten (Real Decreto
187
Heraclio Corrales
19931995) Un marco normativo que en la actualidad estaacute en proceso de revisioacuten puesto que la disposicioacuten adicional 14ordf de la Ley 272011 sobre actualizacioacuten adeshycuacioacuten y modernizacioacuten del sistema de Seguridad Social encomendoacute al Gobierno la actualizacioacuten del mismo con arreglo a una serie de criterios y finalidades Fruto de esta revisioacuten a diacutea de hoy se conoce el texto del Anteproyecto de lo que seraacute la conocida como ldquoLey de Mutuasrdquo (aunque propiamente no reciba esta denominacioacuten)
Para encontrar el origen del mutualismo laboral debemos remontarnos a la promulshygacioacuten de la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900 a partir de la cual las Mutuas se constituyeron como entidades privadas con una actuacioacuten centrada exclusivamente en el aseguramiento del propio accidente de trabajo cuestioacuten que fue obligatoria para las empresas desde antildeos posteriores Particularmente querriacutea remarcar la existencia de este paralelismo entre el inicio de las actividades de las Mutuas y el desarrollo de la prevencioacuten a la que aludiacutea anteriormente en la primera parte de este artiacuteculo derivado del modelo de mutualizacioacuten del riesgo
Es a partir de la Ley de Bases de 1963 y de la promulgacioacuten de la primera Ley General de Seguridad Social de 1966 cuando se excluyoacute de la participacioacuten a las aseguradoras privadas en la proteccioacuten de las contingencias profesionales y se acuntildeoacute el concepto de colaboracioacuten en la gestioacuten desarrollaacutendose eacutesta por entidades asoshyciativas sin aacutenimo de lucro centradas en el Accidente de Trabajo y la Enfermedad Profesional Por tanto desde 1967 se empieza a utilizar un concepto maacutes proacuteximo al que hoy diacutea tenemos de las Mutuas
En el marco de colaboracioacuten como asociaciones de empresarios que son los emshypresarios asociados tienen una responsabilidad mancomunada es decir comparten el riesgo de tener que hacer frente a una eventual derrama derivada de la gestioacuten econoacutemica de las Mutuas tal y como se recoge en el artiacuteculo 68 de la LGSS y el 8 del Reglamento de Colaboracioacuten Pero en cambio no se benefician directamente de los excedentes de la gestioacuten que obtienen estas Entidades que retornan anualmente a la Seguridad Social y a las reservas de las propias Mutuas
Ademaacutes la ausencia de aacutenimo de lucro recogida en el citado artiacuteculo 68 es deshyterminada por la naturaleza Mutual de estas Entidades y por la inexistencia de un modelo de propiedad asociado a la Mutua
Por otro lado en su condicioacuten de Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social gestionan recursos y servicios puacuteblicos lo cual hace que su regulacioacuten inspeccioacuten y supervisioacuten corresponda a la Administracioacuten del Estado a traveacutes de la Secretariacutea de Estado de Seguridad Social y organismos adscritos La Ley General de la Segushyridad Social en su artiacuteculo 711 denomina a estas facultades de ldquodireccioacuten y tutelardquo
188
La importancia de la prevencioacuten y de la rehabilitacioacuten el papel de las Mutuas
d descripcioacuten funcional del sector de mutuas
Respecto a su aacutembito de actuacioacuten se recoge en el artiacuteculo 682 de la Ley de Seguridad Social Asiacute al tratamiento integral de los riesgos profesionales al que he dedicado buena parte de este artiacuteculo se suman otra serie de funciones actividashydes y coberturas que las Mutuas han asumido como entidades colaboradoras de la Seguridad Social destacando por su volumen la prestacioacuten de Incapacidad Temporal derivada de contingencias comunes
Ademaacutes en los uacuteltimos antildeos se les han atribuido nuevas funciones como la gestioacuten de las prestaciones de Riesgo durante el embarazo y durante la lactancia natural el cese de actividad de los trabajadores autoacutenomos y la prestacioacuten para el Cuidado de menores afectados por caacutencer u otra enfermedad grave
Funciones que ademaacutes no soacutelo se llevan a cabo con los trabajadores adscritos al Reacutegimen General de la Seguridad Social sino que paulatinamente se han ido amshypliando dichas coberturas a nuevos colectivos como es el caso de los trabajadores autoacutenomos o maacutes recientemente a los empleados de hogar
Como se ha mencionado esta asuncioacuten de nuevas prestaciones y la ampliacioacuten de las coberturas a nuevos colectivos han complejizado especialmente la gestioacuten que llevan a cabo y han convertido a las Mutuas en las entidades con mayor capacidad y experiencia para gestionar las llamadas prestaciones a corto plazo Al mismo tiempo se han extendido las funciones de iacutendole preventiva al extenderse la cobertura de contingencias profesionales tanto en sus colectivos como en las nuevas prestaciones incorporadas a esta cobertura y su relacioacuten con los riesgos laborales
i Asistencia sanitaria y abono de prestaciones de las contingencias profesionales
En nuestro paiacutes como en la mayoriacutea de Estados de la Unioacuten Europea se presta una proteccioacuten diferenciada del riesgo profesional que es llevada a cabo de forma integral por las Mutuas Se cierra de esta forma el circuito completo del accidente de trabajo que se inicia en la prevencioacuten y acaba en la readaptacioacuten profesional pasando por la asistencia sanitaria y las prestaciones econoacutemicas reparadoras
Dado que la primera parte del artiacuteculo versa sobre este ciclo integral y espeshycialmente en las actuaciones preventivas rehabilitadoras y recuperadoras sentildealo uacutenicamente que en el caso de la asistencia sanitaria que prestan las Mutuas en las contingencias profesionales cuestioacuten que no es asiacute en el caso de las de origen no
189
Heraclio Corrales
laboral se incluyen las urgencias la medicina ambulatoria y hospitalaria la realizacioacuten de pruebas asiacute como el seguimiento de los casos en baja
Y respecto a las prestaciones econoacutemicas que gestionan en estas contingencias profesionales estaacuten la incapacidad temporal la prestacioacuten de incapacidad muerte y supervivencia o las recientemente asumidas como el Riesgo durante el embarazo y la lactancia natural (cuya relacioacuten con el riesgo laboral es inequiacutevoca) asiacute como el cuidado de menores afectados por caacutencer u otra enfermedad grave
ii La gestioacuten de la prestacioacuten de Incapacidad Temporal por Contingencias Comunes
Por lo que respecta a la gestioacuten de la incapacidad temporal por contingencias coshymunes las Mutuas comenzaron a gestionar esta prestacioacuten en 1996 Las razones por las que las Administraciones decidieron conferir esta gestioacuten a las Mutuas provienen del incremento progresivo registrado en el gasto que el Sistema de Seguridad Social espantildeol tuvo en los antildeos noventa lo que originoacute un fuerte deacuteficit presupuestario que llevoacute a buscar nuevas foacutermulas que permitieran mejorar los resultados gestores y reducir el coste de esta prestacioacuten en el Presupuesto de la Seguridad Social
Pero la situacioacuten es bien diferente a la descrita para las de origen profesional en lo que se refiere a la organizacioacuten y gestioacuten de la cobertura En este caso la prestacioacuten de la asistencia sanitaria y la emisioacuten de los partes de baja y alta que condicionan el abono de la prestacioacuten econoacutemica corresponden a los Servicios Puacuteblicos de Salud Por su parte las Mutuas asumen la cobertura de la prestacioacuten econoacutemica y llevan a cabo un seguimiento de la situacioacuten de incapacidad temporal que dio origen a la propia prestacioacuten tal y como se recoge en el Reglamento de Colaboracioacuten y en el Real Decreto 5761997 por el que se regulan determinados aspectos de la gestioacuten y control de la prestacioacuten econoacutemica de la Seguridad Social por incapacidad temporal
La magnitud de esta prestacioacuten asumida hace casi ya dos deacutecadas la ha conshyvertido en la que mayor coste supone para las Mutuas de forma que el volumen de ingresos gestionados por estas contingencias ya representa aproximadamente el 40 del total de los ingresos que gestionan estas entidades y en teacuterminos de prestaciones econoacutemicas pagadas de incapacidad temporal supone el 80 del total de gasto siendo cuatro veces mayor que el de la incapacidad temporal de origen laboral En este sentido los servicios sanitarios de las Mutuas contribuyen especialmente en el aacutembito rehabilitador a la reduccioacuten de la duracioacuten de los procesos de incapacidad
190
La importancia de la prevencioacuten y de la rehabilitacioacuten el papel de las Mutuas
temporal que proceden de trastornos musculoesqueleacuteticos y que su patologiacutea tiene una naturaleza comuacuten como ya indiqueacute anteriormente
El coste de la incapacidad temporal como factor principal del absentismo laboral tambieacuten incide y es soportado por las empresas espantildeolas convirtieacutendose en uno de los principales problemas de nuestro mercado laboral Se trata de un asunto presente en el debate econoacutemico y tambieacuten en el proceso del diaacutelogo social y cuya mejora se configura en la actualidad como una de las principales demandas planteadas por las organizaciones empresariales para la reduccioacuten de sus costes laborales y la mejora de su productividad y competitividad En este sentido tambieacuten es relevante la capacidad de actuacioacuten en materia de readaptacioacuten laboral de las Mutuas para fomentar la reinsercioacuten precoz del trabajador a su puesto de trabajo en estos procesos en funcioacuten de la evolucioacuten de su patologiacutea y de la adaptacioacuten de su propio puesto de trabajo
iii Otras coberturas y funciones de las Mutuas
El citado artiacuteculo 682 de la Ley de Seguridad Social menciona en su letra d) que la colaboracioacuten tambieacuten comprende ldquolas demaacutes actividades prestaciones y servicios de seguridad social que les sean atribuidas legalmenterdquo De esta manera en los uacuteltimos antildeos se les han atribuido nuevas funciones en el marco de la colaboracioacuten que desarrollan como es el caso de las prestaciones de riesgo durante el embarashyzo y durante la lactancia natural asumidas por las Mutuas en 2007 en virtud de la publicacioacuten de la Ley de Igualdad entre hombres y mujeres
Se trata de unas prestaciones cuyo comportamiento econoacutemico y previsioacuten es todaviacutea incierto financiadas a traveacutes de las cotizaciones recibidas por el accidente de trabajo y la enfermedad profesional Debe destacarse este aspecto ya que el gasto que suponen las mismas se incrementa anualmente en torno a medio punto comprometiendo en 2012 aproximadamente el 5 de las cuotas gestionadas por contingencias profesionales La relacioacuten entre estas prestaciones y los riesgos de los puestos de trabajo de las trabajadoras es indudable y progresivamente se ha ido avanzando en la coordinacioacuten de la adaptacioacuten de la prevencioacuten y los puestos de trabajo a los sistemas de reconocimiento de estas prestaciones
Del mismo modo las Mutuas han asumido desde 2010 dos nuevas prestaciones En 2011 la prestacioacuten de cuidado de menores afectados por caacutencer u otra enfermeshydad grave financiada igualmente con las cotizaciones de contingencias profesionashyles Y en el antildeo anterior se hicieron cargo de la prestacioacuten de cese de actividad de
191
Heraclio Corrales
los trabajadores autoacutenomos que vino a unirse a la proteccioacuten por riegos profesionales para este colectivo De esta manera se suman tambieacuten nuevos colectivos a los que dirigir la accioacuten preventiva en la parte contenida en las coberturas y prestaciones que gestionan estas entidades
e La financiacioacuten de las mutuas
Como he indicado anteriormente en las actividades que realizan las Mutuas como Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social sus recursos tienen la consideracioacuten de ingresos puacuteblicos y estaacuten sometidos a los mecanismos de presupuestacioacuten control e intervencioacuten puacuteblicos estando estos ingresos incluidos dentro de los Presupuestos Generales del Estado a traveacutes de la Seguridad Social
Del total de estos recursos puacuteblicos que gestionan de acuerdo con los datos correspondientes al ejercicio 2012 de los 9400 millones recibidos 5900 corresponshydieron a las contingencias profesionales (629) y 3300 a las contingencias comunes (356) El resto es decir el 15 son cuotas para la gestioacuten de la citada prestacioacuten de Cese de Actividad para los Trabajadores Autoacutenomos
La financiacioacuten de las contingencias profesionales tiene lugar a traveacutes de las cotizaciones sociales que abonan los empresarios al igual que en la mayoriacutea de Estados de la Unioacuten Europea y su destino es el ciclo integral de proteccioacuten al que anteriormente haciacutea referencia incluyendo las actividades preventivas a las que se destina como tope maacuteximo el 05 de las cuotas recibidas por estas contingencias Un porcentaje que ha ido paulatinamente disminuyendo reduciendo la capacidad de accioacuten y recursos de las Mutuas en materia preventiva en la medida que se ha ido avanzando en la separacioacuten econoacutemica de los Servicios de Prevencioacuten de estas entidades
En nuestro paiacutes en los uacuteltimos antildeos se han modificado las tarifas de cotizacioacuten por accidentes de trabajo con un nuevo modelo que se organiza fijando tipos de cotizacioacuten a traveacutes de una tarifa de primas ordenada por actividades econoacutemicas en lugar de por puestos de trabajo como ocurriacutea anteriormente El nuevo sistema ha reducido el tamantildeo del intervalo de los liacutemites maacuteximos y miacutenimos de cotizacioacuten de las distintas actividades pues en la actualidad estaacute compuesta por veinte tipos de cotizacioacuten diferentes que oscilan entre el 090 y el 715 frente a la anterior que oscilaba entre 090 y el 1170
Podriacuteamos afirmar que es una tarifa ldquoprogresivardquo y no lineal en el sentido que esta ldquoprogresividadrdquo se modula por el nivel de riesgo de cada una de las actividades
192
La importancia de la prevencioacuten y de la rehabilitacioacuten el papel de las Mutuas
empresariales Y del mismo modo se trata de una progresividad no exacta en la medida que a la vez estas tarifas contienen un componente ldquosolidariordquo que en la nueva tarifa se ha acentuado
Esta solidaridad se traduce en que no existe una relacioacuten proporcional estricta entre la siniestralidad y el tipo de cotizacioacuten En este sentido la relacioacuten entre la tarifa maacutes alta y la maacutes baja es de 8 veces frente a la relacioacuten entre las actividades de mayor y menor siniestralidad que es de 116 veces El grado de modulacioacuten de esa progresividad y de esa solidaridad tambieacuten contiene efectos incentivadores o desincentivadores a nivel preventivo
Y sentildealar tambieacuten las sucesivas rebajas de las cotizaciones sociales de accidenshyte de trabajo y enfermedad profesional producidas entre los antildeos 2007 y 2010 a traveacutes de la Ley de Presupuestos Generales del Estado Estas rebajas supusieron en torno a un 10 del total de cotizaciones recibidas por las Mutuas en esos antildeos con la consiguiente reduccioacuten en los costes laborales de las empresas Dicha tarifa se ha actualizado en ciertas actividades empresariales concretas en funcioacuten de la evolucioacuten de su siniestralidad media conjunta
En sentido contrario el modelo de financiacioacuten de las contingencias comunes consiste en un tipo de cotizacioacuten uniforme y proporcional para todas las actividades y trabajadores que es satisfecho por empresa y trabajador sin distinguir ni modular ninguacuten criterio
Al igual que ocurrioacute en las contingencias profesionales en el caso de la fraccioacuten de cuota que las Mutuas reciben para la gestioacuten de la prestacioacuten de contingencias comunes se ha visto reducida desde el antildeo 2011 a traveacutes de la Orden TIN 21002011 fijando la fraccioacuten de cuota en el 0050 en lugar del anterior 0060 sin que se haya reducido la cotizacioacuten a empresas y trabajadores por estas contingencias De acuerdo con estudios realizados dicha modificacioacuten ha reducido anualmente los ingresos de las Mutuas en torno a un 16 para la gestioacuten de esta prestacioacuten
f Principales resultados del modelo de gestioacuten
Paso a continuacioacuten a describir los resultados que las Mutuas vienen logrando como consecuencia de esta actividad de colaboracioacuten con la Seguridad Social hashyciendo referencia en primer lugar a los aspectos preventivos y rehabilitadores a los que he dedicado la primera parte del artiacuteculo
En materia de prevencioacuten la actividad preventiva de las Mutuas con cargo a las cuotas de contingencias profesionales ha supuesto importantes ahorros para el
193
Heraclio Corrales
sistema de Seguridad Social y para las empresas espantildeolas dada la reduccioacuten de la siniestralidad laboral conseguida
En materia de asistencia social las Mutuas a traveacutes principalmente de sus comishysiones de prestaciones especiales llevan a cabo una importante actividad en favor de sus trabajadores accidentados y con una situacioacuten de necesidad pero tambieacuten en favor de sus familias sus empresas y en general tambieacuten del propio Sistema de Proteccioacuten Social habiendo destinado a estas actividades maacutes de 90 millones de euros en el periodo comprendido entre 2008 y 2012 Ademaacutes de esta comisioacuten sentildealar que las Mutuas financian histoacutericamente acciones en materia de reinsercioacuten laboral para personas con una incapacidad permanente derivada de una contingencia profesional
Respecto a la labor rehabilitadora de las Mutuas volver a destacar la capacidad de servicio y la dotacioacuten de medios destinados a este fin en el Sector circunstancia que permite tratar de manera especializada las patologiacuteas maacutes importantes habiendo prestado en conjunto en torno a 45 millones de sesiones de este tipo en el uacuteltimo antildeo y permitiendo la recuperacioacuten plena de la salud del trabajador y su pronta reinshycorporacioacuten al puesto de trabajo
Destacar en este sentido los resultados en materia de duracioacuten de los procesos de incapacidad temporal poniendo en comuacuten los resultados de las Mutuas en relacioacuten con los procesos gestionados por los Servicios Puacuteblicos de Salud En un estudio realizado en 2008 con datos correspondientes a cuatro mutuas mdashque representan maacutes del 50 del sectormdash sobre maacutes de dos millones de procesos con las mismas patologiacuteas (las de tipo traumatoloacutegico) la duracioacuten media en contingencia comuacuten alargaba sustancialmente la de contingencia profesional 836 diacuteas frente a 422 diacuteas para los mismos procesos De hecho en algunas de estas patologiacuteas la duracioacuten se multiplicaba por tres e incluso por cinco veces Y todo ello en un escenario nada favorable para la gestioacuten de las Mutuas como he indicado
Esta gestioacuten del absentismo laboral en favor de sus empresas mutualistas pershymite a las Mutuas disponer de unos resultados muy favorables en la gestioacuten de las prestaciones asiacute como en el plano econoacutemico conjunto en sus cuentas de gestioacuten anuales Tal y como he indicado el porcentaje global de gasto dentro del Sector en 2012 se situoacute en el 109 en el caso de la incapacidad temporal por contingencias profesionales y del 846 en el caso de las comunes
Por su parte de acuerdo con los uacuteltimos datos de que disponemos en relacioacuten al Sector el resultado agregado del conjunto de entidades sumando contingencias profesionales y comunes es del 91 sobre las cuotas gestionadas si bien existen
194
La importancia de la prevencioacuten y de la rehabilitacioacuten el papel de las Mutuas
importantes diferencias en cuanto a la eficiencia entre las diferentes entidades Estos resultados aportan estabilidad y seguridad al propio Sector que tiene dotadas sus reservas obligatorias en los niveles maacutes altos de su historia incluso en un momento de crisis econoacutemica como el actual
Gracias a estos resultados es posible efectuar retornos al sistema de Seguridad Social tanto a traveacutes del ya descrito Fondo de Prevencioacuten y Rehabilitacioacuten como del Fondo de Reserva de la Seguridad Social En el periacuteodo 2008-2012 estos retornos han sido de un total de 3350 millones de euros cuestioacuten con un gran significado en un momento en que se demanda con especial intensidad una gestioacuten eficiente de los recursos puacuteblicos en este caso los gestionados por las Mutuas
5 CONCLUSIONES
Para finalizar quisiera resumir y destacar algunas ideas que ya han sido recogidas a lo largo del presente artiacuteculo En primer lugar sentildealar el papel de las Mutuas como entidades colaboradoras de la Seguridad Social Hoy son entidades consolidadas y plenamente integradas en nuestro Sistema ejerciendo dicha colaboracioacuten como entidades de naturaleza asociativa y privada
En este marco las Mutuas desarrollan el proceso de cobertura integral de las contingencias profesionales en el que cuentan con una dilatada experiencia en mashyteria de prevencioacuten rehabilitacioacuten y readaptacioacuten profesional De hecho quizaacute son las Entidades que han desarrollado de forma maacutes continuada estas funciones en el marco del Sistema de Proteccioacuten Social espantildeol
En este sentido constatar nuevamente la necesidad de asegurar esta integralishydad durante todo el ciclo de la proteccioacuten prestando especial atencioacuten tanto a la vertiente preventiva como a la rehabilitacioacuten y readaptacioacuten posterior del trabajador pues histoacutericamente han sido menos desarrolladas por nuestro sistema de proteccioacuten social Como he indicado es necesario garantizar este concepto de integralidad consshytruyendo viacutenculos maacutes estrechos entre prevencioacuten indemnizacioacuten y rehabilitacioacuten
Por otra parte a las actividades histoacutericamente desarrolladas por las Mutuas se han ido incorporando progresivamente nuevas coberturas prestaciones y coshylectivos protegidos situacioacuten que ha complejizado especialmente la gestioacuten que llevan a cabo y las ha convertido en las entidades maacutes preparadas para gestionar las prestaciones de corto plazo de la Seguridad Social Todas estas prestaciones y coberturas como he indicado tienen una vertiente preventiva y de readaptacioacuten laboral muy relevantes
195
Heraclio Corrales
Por tanto querriacutea destacar especialmente la importancia de la eficiencia de estas Entidades en su actividad colaboradora con la Seguridad Social y coacutemo ademaacutes su vinculacioacuten desde el aseguramiento a la proteccioacuten integral les permite contar con esta experiencia en materia preventiva rehabilitadora y de readaptacioacuten proshyfesional Es un acervo que conlleva un enorme valor social que debe ser utilizado maacutes intensamente para contribuir a la vertebracioacuten de un sistema integrado de proteccioacuten social
Una gestioacuten que aporta resultados y beneficios globales en forma de calidad eficiencia solvencia y recursos a trabajadores empresas y al propio Sistema de Seguridad Social todo ello en un marco de debida transparencia y control por parte de la Administracioacuten aportando estabilidad a un modelo consolidado y aceptado por los agentes sociales e institucionales
Por eso el papel de las Mutuas y su cercaniacutea con el tejido empresarial son clave para conseguir una proteccioacuten global flexible e integrada acorde con la evolucioacuten de los procesos productivos y del mercado de trabajo En este sentido una actividad armoacutenica y coordinada en los dos polos de la proteccioacuten por riesgos profesionales puntos de partida y de llegada redundaraacute en una mejor prevencioacuten y en una mejor readaptacioacuten y rehabilitacioacuten Es indudable que ademaacutes esto redunda en mejoras a traveacutes de todas las etapas que constituyen la proteccioacuten conseguir una asistencia sanitaria maacutes especializada y optimizada junto con una mejor adecuacioacuten de las prestaciones econoacutemicas que gestionan
Esta gestioacuten desarrollada por las Mutuas e histoacutericamente avalada por sus reshysultados constituye una de las manifestaciones maacutes interesantes y eficaces del valor antildeadido que representa la colaboracioacuten de la iniciativa y gestioacuten privada con el Sistema de Proteccioacuten Social y en concreto con la Seguridad Social Preservar y potenciar esta colaboracioacuten nos parece indispensable a la hora de valorar modifishycaciones y actualizaciones del marco regulador de las Mutuas
En definitiva la prevencioacuten rehabilitacioacuten y readaptacioacuten suponen elementos de mejora continuados y ganancias en eficiencia para nuestro Sistema de Proteccioacuten Social y al mismo tiempo constituyen una labor social indudable que favorece la integracioacuten y la inclusioacuten de los trabajadores que sufren los dantildeos de los accidenshytes siendo extensible al resto de prestaciones que gestionan las Mutuas En eso la labor experiencia recursos e iniciativas de las Mutuas a lo largo de maacutes de un siglo de existencia son un referente necesario y valioso para progresar en la prevencioacuten y en la readaptacioacuten de un modo integral Es decir para que progrese nuestra proteccioacuten social
196
La importancia de la prevencioacuten y de la rehabilitacioacuten el papel de las Mutuas
BIBLIOGRAFIacuteA
Asociacioacuten de Mutuas de Accidentes de Trabajo La actividad de Prevencioacuten de riesgos laboshyrales de las Mutuas como factor de competitividad empresarial y de una Seguridad Socialdinaacutemica 2013
Asociacioacuten de Mutuas de Accidentes de Trabajo Cuentas rendidas del Sector de Mutuas 2012
Asociacioacuten Internacional de la Seguridad Social Una visioacuten dinaacutemica de la prevencioacuten Revista Trabajo nuacutemero 63 Agosto de 2008
Asociacioacuten Internacional de la Seguridad Social La Seguridad Social para una sociedad sanaadoptando un nuevo papel para la prevencioacuten Ginebra 2012 Paacutegina 21
Declaracioacuten de Seuacutel sobre seguridad y salud en el Trabajo 2008
Organizacioacuten Iberoamericana de Seguridad Social Estrategia Iberoamericana de Seguridad y Salud en el Trabajo 2010-2013 2009 Paacutegina 24
Organizacioacuten Iberoamericana de Seguridad Social Programa sobre empleo de las Personascon Discapacidad en Iberoameacuterica 2012
Organizacioacuten Internacional del Trabajo La prevencioacuten de las enfermedades profesionales DiacuteaMundial de la Seguridad y Salud en el Trabajo 2013
197
Capiacutetulo xII eL desLInde de COmPetenCIAs en mAteRIA de seGuRIdAd sOCIAL entRe eL estAdO y LAs CCAA
J I Garciacutea Ninet Catedraacutetico de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Barcelona
A Vicente Palacio Catedraacutetica de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Jaume I - Castelloacuten
1 PRECEPTOS CONSTITUCIONALES DE ESPECIAL INTEREacuteS DEL CAPIacuteTULO 3ordf DEL TIacuteTULO 1ordm
No pretendemos hacer un tratamiento doctrinal a base de lo que han dicho o dejado de decir los muchos autores que nos hemos enfrentado a estas cuestiones sino algo maacutes directo dado que vamos a tratar de averiguar queacute competencias corresponden al Estado y cuaacuteles a la distintas CCAA por lo que vamos a hacer primero un repaso de la normativa en cuestioacuten de donde parte todo y al propio tiempo haciendo un repaso sistemaacutetico y cronoloacutegico de lo que ha venido sentando el Tribunal Constitucional desde 1986 hasta nuestros diacuteas en diversas materias llegando finalmente a ver de modo esquemaacutetico el contenido que han desarrollado las distintas Comunidades en sus respectivos Estatutos Ni que decir tiene que el propio lector se daraacute cuenta de queacute CCAA han interpuesto la mayoriacutea de los recurshysos de inconstitucionalidad por los temas maacutes diversas y cuales otras jamaacutes han hecho uso de este recurso Pero esto se lo dejamos a cada lector si es que auacuten no lo hubiera intuido
199
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
De conformidad con el art 1ordm de la CE (en lo sucesivo CE) de 27 de diciembre de 1978 (BOE del 29) Espantildea se constituye en un Estado social y democraacutetico de Derecho que propugna como valores superiores de su ordenamiento juriacutedico la libershytad la justicia la igualdad y el pluralismo poliacutetico De donde debemos recordar este valor de la igualdad sin perjuicio del pluralismo y de este modo su art 2ordf sentildeala que la CE reconoce y garantiza el derecho a la autonomiacutea de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas aunque sin olvidar como apuntala el art 9ordm estas dos grandes cuestiones1ordf) que los ciudadanos y los poshyderes puacuteblicos estaacuten sujetos a la Constitucioacuten y al resto del ordenamiento juriacutedico y 2ordf) que corresponde a los poderes puacuteblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas1 remover los obstaacuteculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la
1 Vid STC (Pleno) 1461986 de 25 de noviembre resolviendo conflictos positivos de compeshytencia acumulados nuacutems 5084 y 46585 promovidos por el Gobierno de la CA de Galicia contrael Gobierno de la Nacioacuten que a traveacutes de la Direccioacuten General de Accioacuten Social del Ministeriode Trabajo y Seguridad Social dictoacute las Resoluciones de 14-9-1983 y de 2-1-1985 por las quese convocan dotaciones econoacutemicas para la financiacioacuten de programas de accioacuten social y dondese entra en el tema de algunas posibles gestiones centralizadas de medidas de asistencia socialpor lo que se apunta que ldquola promocioacuten de igualdad sustancial puede justificar el empleo a estefin de fondos puacuteblicos estatales y no por una abstracta facultad de gasto puacuteblico pero no estaacuteresuelta la forma en que esos fondos han de ser utilizados precisamente ahiacute reside la insuficienciabaacutesica de los argumentos de la representacioacuten del Gobierno La accioacuten estatal es claro que debedesplegarse teniendo en cuenta las peculiaridades de un sistema de autonomiacuteas territoriales En uncaso de atribucioacuten en exclusiva de competencia como sucede en eacuteste el Estado tiene que actuarteniendo en cuenta que hay competencias de otros entes que han de respetarse actuando desdeel exterior coordinando fomentando o potenciando la actividad autonoacutemica usando las teacutecnicasque para este fin habilita la Constitucioacuten pero es claro que no se respeta este esquema cuandoel problema se trata de resolver mediante la creacioacuten de competencias concurrentes o laquoparalelasraquoal amparo ademaacutes de un precepto tan geneacuterico como el art 92 CE que entendido como unahabilitacioacuten para que el Estado pueda actuar en razoacuten del intereacutes general podriacutea terminar porvaciar de contenido el disentildeo constitucional del Estado de las Autonomiacuteas (hellip)rdquo No cabe hablarde una distribucioacuten territorial de las ayudas en programas que requieren por su naturaleza unplanteamiento y gestioacuten a nivel del Estado pues las ayudas como tales tendraacuten todas la dimensioacutenterritorial global del Estado Pueden ser susceptibles de incidir diversamente en cada una de lasCCAA pero ello soacutelo en la medida que los individuos que en ellas residan y se beneficien direcshytamente de ellas esteacuten maacutes o menos afectados por los problemas sociales que esteacuten en la basede tales programas Precisamente una de las razones que la citada STC 951986 admite parahacer imprescindible la gestioacuten centralizada es el garantizar una cierta igualdad de los posiblesdestinatarios en todo el territorio nacional de lograr asiacute la igualdad para todos los beneficiariosuacuteltimos de estos programas especiacuteficos Esta razoacuten resulta suficiente para compensar los posishybles inconvenientes que se denuncian por centralizacioacuten de las ayudas la que como tal deberiacuteaservir no para laquoprimarraquo unas CCAA respecto a otras sino para distribuir globalmente de formasolidaria y equitativa unos fondos en funcioacuten de las necesidades respectivas sentidas por unosdeterminados grupos o individuos sea cual sea el territorio de la CA en el que residan (FJ 7ordm)
200
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
participacioacuten de todos los ciudadanos en la vida poliacutetica econoacutemica cultural y socialY no menos importante pues esto subyace en no pocas cuestiones planteadas entre
Vid sobre competencia autonoacutemica en materia de Asistencia Social y competencias subshyvencionales estatales el FJ 4ordm de la STC 1772012 (SSegunda) de 15 de octubre resolviendoconflicto positivo de competencia nuacutem 10023-2009 promovido por el Letrado de la Generalitatde Cataluntildea en representacioacuten de su Gobierno contra la Orden SAS20802009 de 21 de juliopor la que se establecen las bases reguladoras de la concesioacuten de subvenciones sometidas alreacutegimen general de subvenciones de la Secretariacutea General de Poliacutetica Social y Consumo La CApromotora del conflicto encuadra las subvenciones controvertidas en la materia de asistencia socialy afirma que la invocacioacuten del art 14911 CE para centralizar la materia de asistencia social esimprocedente El Estado por su parte invoca como tiacutetulo competencial prevalente el relativo aasociaciones y fundaciones mdashque pese a no figurar especiacuteficamente en los arts 148 y 149 CEcorresponde al Estado en exclusiva respecto a las entidades de aacutembito estatalmdash y tambieacuten losprevistos en los arts 149115 mdashfomento y coordinacioacuten general de la investigacioacuten cientiacutefica yteacutecnicamdash y 14911 en relacioacuten con los arts 11 92 1391 y 1381 todos ellos de la Constitucioacuten
Pero lo cierto es que estamos ante subvenciones dirigidas a financiar programas en materia deasistencia social en razoacuten de que el objeto de las subvenciones reguladas en la orden impugnadaes la realizacioacuten de actuaciones dirigidas a apoyar el movimiento asociativo y fundacional de aacutembitoestatal de las personas y los colectivos que se encuentran en situacioacuten o en riesgo de exclusioacutensocial las personas con discapacidad familias infancia pueblo gitano y voluntariado y de aqueshyllas otras que en definitiva se dirijan al fortalecimiento del tercer sector de accioacuten social (art 1) ypuesto que seguacuten nuestra doctrina la asistencia social ldquoaparece como un mecanismo protector desituaciones de necesidad especiacuteficas sentidas por grupos de poblacioacuten a los que no alcanza aquelsistema [de Seguridad Social] y que opera mediante teacutecnicas distintas de las propias de la Segushyridad Socialrdquo (SSTC 2392002 de 11 de diciembre FJ 5 con cita de la STC 761986 y 1782011)
Teniendo igualmente presente que las asociaciones no figuran como tiacutetulo especiacutefico enninguno de los apartados de los arts 148 y 149 CE y que soacutelo se contemplan formalmentea efectos de determinacioacuten de un tiacutetulo competencial expreso a partir de lo establecido enlos distintos textos estatutarios las competencias autonoacutemicas y en su caso estatales en lamateria han de entenderse referidas a la regulacioacuten del nuacutecleo de los elementos esencialesmdashde muy diversa iacutendole civiles administrativos procesales fiscales e incluso penalesmdash delcontenido del derecho fundamental proclamado en el art 22 CE lo cual evidentemente aquiacuteno acontece pues la orden recurrida se limita a establecer que el objeto de las ayudas quecontempla es el apoyo de asociaciones y fundaciones respecto de las cuales ninguacuten aspecto seentra a regular Encuadradas pues estas subvenciones en la materia de asistencia social seconstata que dicha materia figura ldquoen el art 148120 CE y [es] por tanto competencia posiblede las CCAArdquo (STC 2392002) habiendo sido efectivamente asumida por la CA con caraacutecterexclusivo de acuerdo el art 925 EAC 1979 y por el art 166 EAC 2006 que atribuyen a Cashytaluntildea de manera semejante a lo sucedido en las restantes CCAA la competencia exclusivaen la materia competencia eacutesta de la CA que ldquono impide el ejercicio de las competencias delEstado ex art 1491 CE sea cuando eacutestas concurran con las autonoacutemicas sobre el mismo espacio fiacutesico o sea sobre el mismo objeto juriacutedicordquo (SSTC 312010 y 1782011)rdquo
Vid igualmente STC 2432012 (SSegunda) de 17 de diciembre resolviendo conflicto positivode competencia nuacutem 5413-2012 promovido por el Abogado de la Generalitat de Cataluntildea contrala Orden SSI12092012 de 4 de junio por la que se establecen las bases reguladoras de laconcesioacuten de subvenciones sometidas al reacutegimen general de subvenciones de la Secretariacuteade Estado de servicios sociales e igualdad
201
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
Comunidades lo que nos recuerda su art 14 al disponer con nitidez total que los espantildeoles son iguales ante la ley sin que pueda prevalecer discriminacioacuten alguna por razoacuten de nacimiento raza sexo religioacuten opinioacuten o cualquier otra condicioacuten o circunstancia personal o social
Dicho esto es de todos sobradamente conocidos este elenco de preceptos que de un modo u otro tratan de la materia que nos ocupa aunque no nos ofrezcan definiciones porque no corresponde hacerlo ni siquiera de los que se entiende por Seguridad Social
Asiacute en el Tiacutetulo I de la CE (relativo a los derechos y deberes fundamentales) suCAPIacuteTULO TERCERO que trata ldquoDe los principios rectores de la poliacutetica social y econoacuteshymicardquo nos ofrece el abanico de derechos que sirve o ha servido de punto de partida para generar toda la serie de poleacutemicas competenciales que en tantas ocasiones ha hecho intervenir a nuestro Tribunal Constitucional en aras a sentildealar a quien correspondiacutea la competencia pues como veremos seguidamente los Padres de la Patria hicieron lo que pudieron en aquellas circunstancias postdictatoriales y se dejaron algunos flecos que auacuten no han quedado del todo clarificados y hace que en algunas Comunidades maacutes que en otras chirriacutea maacutes fuertemente la locomotora que es nuestra CE
Cabe hacer referencia principalmente a los siguientes preceptos
mdash Al art 39 cuando sentildeala que los poderes puacuteblicos aseguran la proteccioacuten social econoacutemica y juriacutedica de la familia
mdash Al art 40 cuando dispone entre otras cosas que los poderes puacuteblicos promoshyveraacuten las condiciones favorables para el progreso social y econoacutemico y para una distribucioacuten de la renta regional y personal maacutes equitativa en el marco de una poliacutetica de estabilidad econoacutemica y de manera especial realizaraacuten una poliacutetica orientada al pleno empleoasimismo el num 2 del citado art 40 disshypone que los poderes puacuteblicos velaraacuten por la seguridad e higiene en el trabajo
mdash Sin duda el artiacuteculo estelar no es otro que el art 41 en la medida en que claramente dice e impone a los poderes puacuteblicos (que mantengan) un reacutegishymen puacuteblico de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad especialmente en caso de desempleo sin perjuicio de que la asistencia y prestaciones complementarias (sean) libres2
2 Vid FJ 4ordm de la STC (Pleno) de 2392002 de 11 de diciembre resolviendo los conflictospositivos de competencia acumulados nuacutems 120799 y 120899 promovidos respectivamentepor el Gobierno de la Nacioacuten frente a los Decretos de la Junta de Andaluciacutea 2841998 de 29 de
202
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
diciembre por el que se establecen ayudas econoacutemicas complementarias de caraacutecter extraordishynario a favor de los pensionistas por jubilacioacuten e invalidez en sus modalidades no contributivasy 621999 de 9 de marzo de modificacioacuten del Decreto 2841998 de 29 de diciembre en dondese indica que ldquo(hellip) Para completar la referencia a los diferentes aacutembitos materiales desde losque seguacuten el art 41 CE puede prestarse apoyo a la superacioacuten de situaciones de necesidaddebemos igualmente prestar atencioacuten a su uacuteltimo inciso que preveacute otras prestaciones complemenshytarias ldquode caraacutecter librerdquo Entre ellas hay que aludir al aacutembito de la previsioacuten social del llamadoldquomutualismo librerdquo es decir del correspondiente al tiacutetulo competencial ldquoMutualidades no integradasen el sistema de Seguridad Socialrdquo Al respecto declaramos que ldquola competencia exclusiva delas CCAA en relacioacuten con el mutualismo no integrado en el sistema de la Seguridad Social secontrapone a la competencia estatal sobre las mutualidades integradas en dicho sistema (hellip) Detodo ello se desprende que las mutualidades no integradas en la Seguridad Social sobre las queambas Comunidades recurrentes ostentan competencias exclusivas son tan soacutelo las de previsioacutensocial (hellip) sin que esa competencia se extienda por tanto a las mutuas de seguros ajenas ala previsioacuten socialrdquo (STC 861989 En igual sentido SSTC 2201992 y 661998 entre otras) Laexpresada competencia autonoacutemica de caraacutecter exclusivo concurre seguacuten razonamos en loscitados pronunciamientos con competencias estatales que no son las de ldquoSeguridad Socialrdquo sinolas de caraacutecter baacutesico en materia de ldquosegurosrdquo y ldquoordenacioacuten de la economiacuteardquo (art 149111 y 13CE) El mismo alcance complementario del sistema de la Seguridad Social tienen los planes yfondos de pensiones que no soacutelo se diferencian de aqueacutel sino tambieacuten del tradicional mutualismolibre de previsioacuten social pues en este caso ldquonos encontramos ante un contrato de nuevo cuntildeo deprevisioacuten colectiva que permite ademaacutes distintas modalidades en la constitucioacuten de los planes(hellip) en atencioacuten a una pluralidad de objetivos socialesrdquo (STC 2061997) Tampoco en este casoconcluimos entonces nos encontramos en el aacutembito de la Seguridad Social sino en el maacutesespeciacutefico de la ldquolegislacioacuten mercantilrdquo y de los ldquosegurosrdquo (art 14916 y 11 CE STC 2061997)
En su FJ 6ordm leemos en relacioacuten a los llamados ldquosalarios miacutenimos de insercioacutenrdquo que han sidoobjeto de regulacioacuten por las CCAA al amparo de sus competencias en materia de ldquoasistenciasocialrdquo y de ldquoservicios socialesrdquo y tienen como finalidad paliar las situaciones de necesidad enque se encuentran determinados grupos de personas (asiacute el art 2 de la Ley del Parlamentode Cataluntildea 101997 de 3 de julio sobre renta miacutenima de insercioacuten establece que la finalishydad de dicha renta ldquoes prestar el apoyo adecuado a todas las personas que lo precisen paraatender las necesidades baacutesicas para vivir en la sociedad con los recursos convenientes parasu mantenimiento asiacute como para favorecer su insercioacuten social y laboralrdquo) La caracteriacutesticamaacutes destacable de estos salarios o rentas miacutenimas de insercioacuten desde la perspectiva queaquiacute estamos examinando es su compatibilidad con cualquier otro tipo de ingreso incluidaslas pensiones siempre que a traveacutes de los mismos no se alcance el tope miacutenimo reguladoen cada caso De este modo estas ayudas pueden ser recibidas como ayudas de ldquoasistenciasocialrdquo no incluidas en el sistema de la Seguridad Social por personas que efectivamenteperciban pensiones propias de este sistema sin que hasta el diacutea de hoy hayan sido objeto deimpugnacioacuten ante este Tribunal (asiacute entre otras normas a) CA de Cataluntildea art 212 de laLey 101997 art 17 del Decreto 1182001 b) CA del Paiacutes Vasco art 341 de la Ley 121998art 33 del Decreto 1981999 c) Comunidad de Madrid art 13 del Decreto 731990)
En suma la tendencia a la universalizacioacuten de las medidas de proteccioacuten social como finalidadconstitucional consagrada en el art 41 CE no se compadeceriacutea con la paulatina reduccioacuten deotros aacutembitos de proteccioacuten distintos al de la Seguridad Social por el hecho de la extensioacuten oampliacioacuten de la cobertura de este uacuteltimo sistema a colectivos no protegidos por eacutel con anterioridadya que ello significariacutea como acabamos de decir un correlativo vaciamiento de competencias
203
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
Como diraacute el TC3 ldquo(hellip) El art 41 CE establece el deber de los poderes puacuteblicos de mantener una determinada estructura protectora de los ciudadanos frente a situashyciones de necesidad y marca las liacuteneas que han de orientar el desarrollo evolutivo de aqueacutella y auacuten de su reacutegimen juriacutedico presente Sin embargo no es un precepto apto para atribuir o distribuir competencias ni para decantarse en favor de unos o de otros centros de decisioacuten entre cuantos integran el modelo de articulacioacuten del Estado disentildeado en el Tiacutetulo VIII CE Es por ello un precepto neutro que impone los compromisos a que se ha hecho referencia a los ldquopoderes puacuteblicosrdquo sin prejuzgar cuaacuteles puedan ser eacutestos simplemente porque no es tal su funcioacuten Los criterios de individualizacioacuten de tales instancias como centros competenciales aptos para asumir los compromisos que les impone la Constitucioacuten no estaacuten en este precepto y han de buscarse en su lugar propio el Tiacutetulo VIII CE Por otra parte queacute sea ldquoSegurishydad Socialrdquo no es deducible por siacute solo del tenor del art 41 CE Como en relacioacuten con otras tantas instituciones ya se ha dicho conviene recordar aquiacute que no es posible partir de la consagracioacuten constitucional de un uacutenico modelo de Seguridad Social como las CCAA de Cataluntildea y el Paiacutes Vasco parecen creer La CE y maacutes cuando se trata de una materia como la Seguridad Social no pretende imponer un uacutenico modelo Consagra una institucioacuten protegieacutendola contra alteraciones que puedan desnaturalizar su esencia pero no cierra posibilidades para la evolucioacuten del sistema de Seguridad Social hacia aacutembitos desconocidos en la actualidad o hacia teacutecnicas que hasta ahora no se ha querido o podido utilizar En suma la CE consagra laquola garantiacutea institucional del sistema de Seguridad Social en cuanto impone el obligado respeto a los rasgos que la hacen recognoscible en el estado actual de la conciencia social lleva aparejado el caraacutecter puacuteblico del mencionado sistema [y soacutelo impide que] se pongan en cuestioacuten los rasgos estructurales de la Institucioacuten Seguridad Socialraquo (STC 371994 FJ 4ordm) Dentro de tales liacutemites son constitucionalmente admisibles
autonoacutemicas que no ha sido querido asiacute por el texto constitucional Es decir la ampliacioacuten delas contingencias protegidas por el sistema de la Seguridad Social no excluye de antemano quediversos colectivos de sus beneficiarios precisen de apoyos complementarios para atender neceshysidades no cubiertas por dicho sistema de modo que no puede resultar extravagante desde laperspectiva del Estado social de Derecho consagrado en nuestra Constitucioacuten (art 1 CE) quese atiendan dichas necesidades en aras del valor de la justicia al que se refiere este preceptoconstitucional desde las diversas habilitaciones previstas las cuales por decisioacuten del propio textoconstitucional enlazan con especiacuteficos tiacutetulos competenciales del Estado en el sentido estricto(ldquoSeguridad Socialrdquo) o de las CCAA (ldquoasistencia socialrdquo) siempre naturalmente que ello se realicelegiacutetimamente esto es de acuerdo con las reglas de deslinde y delimitacioacuten de ambas materias
3 FJ5 de la STC (Pleno) 2061997 de 27 de noviembre resolviendo los recursos deinconstitucionalidad nuacutems 118187 y 119087 promovidos respectivamente por el ConsejoEjecutivo de la Generalidad de Cataluntildea y por el Parlamento Vasco contra la Ley 81987 de8 de junio de Regulacioacuten de los Planes y Fondos de Pensiones
204
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
distintos modelosrdquo Y en su FJ 5 continuacutea ldquo(hellip) conviene recordar que sobre todo en el plano internacional resulta claro que la nocioacuten ldquoSeguridad Socialrdquo no puede predicarse de instituciones protectoras cuyo origen tanto como la extensioacuten de la accioacuten tutelar que dispensan descansa en la autonomiacutea de la voluntad La evolucioacuten del propio sistema espantildeol de Seguridad Social los paraacutemetros del Derecho comshyparado y muy especialmente los compromisos asumidos por Espantildea en la materia (cuyo valor interpretativo es claro a la luz de lo dispuesto en el art 102 CE y de la consagracioacuten de la tutela frente a riesgos sociales como un derecho humano) muesshytran coacutemo resulta un factor estructural integrante mismo de la institucioacuten Seguridad Social el disentildeo legal imperativo de la accioacuten protectora garantizada de tal suerte que queda excluida a sus beneficiarios la capacidad de decisioacuten sobre las foacutermulas de proteccioacuten su extensioacuten subjetiva potencial y su intensidad al margen de los cauces legalmente establecidos (hellip) Cuando la voluntad privada resulta determinante sobre los factores aludidos sin salir del aacutembito geneacuterico de la ldquoproteccioacuten socialrdquo siacute nos hallamos fuera del nuacutecleo institucional de la Seguridad Social No otras son las consecuencias que se deducen del fundamental art 1 del Reglamento CEE 124892 del Consejo y del Convenio 102 OIT
Con absoluta claridad se nos diraacute posteriormente que ldquo(hellip) las diferentes prestacioshynes de la materia ldquoSeguridad Socialrdquo conforman un entramado dirigido a la cobertura de riesgos y a la atencioacuten de otras situaciones de necesidad que presentan una tendencia de unidad y estabilidad en el tiempo y en el conjunto del territorio nacional En definitiva la Seguridad Social se configura seguacuten hemos reiterado (hellip) como un ldquoreacutegimenrdquo legal puacuteblico e imperativo dirigido a paliar situaciones de necesidad de modo que presenta una determinada estructura protectora de los ciudadanos4
mdash De otro lado y creando gran controversia en estos tiempos (a veces incumshypliendo flagrantemente con los compromisos internacionales de Espantildea a que hace referencia el tantas veces olvidado art 102 CE) nos encontramos con el art 43 donde se reconoce el derecho a la proteccioacuten de la salud por lo que compete a los poderes puacuteblicos organizar y tutelar la salud puacuteblica a traveacutes de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios y a tal efecto la ley estableceraacute los derechos y deberes de todos al respecto
mdash Obviamente no podemos pasar de largo del poco comprometido art 49 CE cuando dispone asimismo que los poderes puacuteblicos realizaraacuten una poliacutetica de
4 Vid Entre otras muchas las SSTC 1031986 de 16 de julio FJ 6 651987 de 21 de mayoFJ 17 1341987 de 21 de julio FFJJ 4 y 5 371994 de 10 de febrero FJ 4 2061997 de27 de noviembre FJ 5 y 2392002 de 11 de diciembre FJ 8
205
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
previsioacuten tratamiento rehabilitacioacuten e integracioacuten de los disminuidos fiacutesicos sensoriales y psiacutequicos a los que prestaraacuten la atencioacuten especializada que reshyquieran y los ampararaacuten especialmente para el disfrute de los derechos que este Tiacutetulo otorga a todos los ciudadanos iexclCuaacuten poco se acuerdan de este precepto nuestros responsables poliacuteticos
mdash Y ya finalmente el art 50 de tan capa caiacuteda en estos momentos nos dice que los poderes puacuteblicos garantizaraacuten mediante pensiones adecuadas y peshyrioacutedicamente actualizadas (025) la suficiencia econoacutemica a los ciudadanos durante la tercera edad Asimismo y con independencia de las obligaciones familiares promoveraacuten su bienestar mediante un sistema de servicios sociales5
que atenderaacuten sus problemas especiacuteficos de salud vivienda cultura y ocio
Pero no podemos ser ingenuos y no nos olvidemos que el art 533 CE donde se trata de las garantiacuteas de las libertades y derechos fundamentales nos dice sin rodeos ni pulso ni grandes compromisos para nadie o muy pocos que el recoshynocimiento el respeto y la proteccioacuten de los principios reconocidos en el Capiacutetulo 3ordm informaraacute la legislacioacuten positiva la praacutectica judicial y la actuacioacuten de los poderes puacuteblicos y solo podraacuten ser alegados estos derechos ante la Jurisdiccioacuten ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen (recordemos que no
5 Vid STC (Pleno) 131992 de 6 de febrero resolviendo recursos de inconstitucionalidadacumulados 54288 y 57389 promovidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cashytaluntildea contra determinados preceptos y partidas presupuestarias de las Leyes 331987 de 23de diciembre y 371988 de 28 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1988y 1989 donde en relacioacuten con la partida de la LGP-Servicio 01 Programa 313 B (ServiciosSociales) Concepto 721 subvencioacuten del INSERSO para financiar su Plan de Inversiones nosdice que 2(hellip)En relacioacuten con esta partida cabe preguntarse si tiene alguacuten sentido que elEstado mantenga un Ente de gestioacuten en una materia mdashlos Servicios Socialesmdash que ha sidodescentralizada praacutecticamente por entero por la Constitucioacuten y los Estatutos de AutonomiacuteaLos Servicios del INSERSO integrados en la estructura y reacutegimen econoacutemico de la SeguridadSocial no han sido transferidos a todas las CCAA por lo que es loacutegico que en los PGE seincluya una partida como la que ahora se impugna Desde este punto de vista la pretensioacuten dela Generalidad de Cataluntildea carece de fundamento pues se trata de una dotacioacuten que no afectapor si misma a Cataluntildea que siacute tiene transferido el INSERSO de manera que la misma LPGEpreveacute ya especiacuteficamente la cuantiacutea de las transferencias en favor de la CAde Cataluntildea concargo al Presupuesto del INSERSO en la que hay que entender incluido el coste efectivo delServicio y lo necesario para que Cataluntildea desarrolle las inversiones que considere pertinentesNo obstante si el Plan de Inversiones del INSERSO al que se destina la partida impugnadaincluyera actuaciones en el territorio de Cataluntildea es evidente conforme a nuestra doctrinageneral que la gestioacuten de las mismas habriacutea de corresponder a la Generalidad conforme alo dispuesto en el art 17 del EACrdquo
Vid asimismo FJ 3 de la ya citada STC 2432012 de 17 de diciembre
206
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
existen compromisos temporales de ninguacuten tipo para desarrollar ninguno de estos derechos al margen de coacutemo se desarrollan aparecen y desaparecen o se camuflan algunos de ellos)
2 PRECEPTOS CONSTITUCIONALES DE ESPECIAL INTEREacuteS DEL TIacuteTULO VIII DE LA ORGANIZACIOacuteN TERRITORIAL DEL ESTADO CAPIacuteTULO III DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS
Hay que partir necesariamente de lo que dispone el art 147 por cuanto dentro de los teacuterminos de la presente CE los Estatutos seraacuten la norma institucional baacutesica de cada CA y el Estado los reconoceraacute y ampararaacute como parte integrante de su ordenamiento juriacutedico Ahora bien los Estatutos de autonomiacutea deberaacuten contener necesariamente a) La denominacioacuten de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histoacuterica b) La delimitacioacuten de su territorio y c) La denominacioacuten orgashynizacioacuten y sede de las instituciones autoacutenomas propias Y sobre todo por lo que maacutes nos importa ldquo(hellip) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la CE y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas [art 1472 d) CE]
Pues bien seguidamente (art 148) se establece que
1 Las CCAA podraacuten asumir competencias (uacutenicamente) en las siguientes mashyterias6
20ordf) Asistencia social
Como ha reiterado una y otra vez el Tribunal Constitucional ldquoLa nocioacuten de asistenshycia social no estaacute precisada en el Texto constitucional por lo que ha de entenderse remitida a conceptos elaborados en el plano de la legislacioacuten general que no han dejado de ser tenidos en cuenta por el constituyente (hellip) Esta asistencia social apashyrece como un mecanismo protector de situaciones de necesidad especiacuteficas sentidas por grupos de poblacioacuten a los que no alcanza aquel sistema y que opera mediante teacutecnicas distintas de las propias de la Seguridad Social En el momento actual mdashcon independencia de que la evolucioacuten del sistema de Seguridad Social pueda ir en la
6 Vid STC (Pleno) 131992 de 6 de febrero cuando en su F J 7ordm nos dice que ldquo(hellip) laautonomiacutea y las propias competencias son indisponibles tanto para el Estado como para lasCCAA y porque como se dijo en la STC 2011988 FJ 4ordm ldquola autonomiacutea financiera de lasCCAA reconocida en los arts 1561 CE y 11 de la LOFCA exige la plena disposicioacuten de meshydios financieros para poder ejercer sin condicionamientos indebidos y en toda su extensioacutenlas competencias propias en especial las que se configuran como exclusivasrdquo
207
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
misma direccioacutenmdash es caracteriacutestica de la asistencia social su sostenimiento al margen de toda obligacioacuten contributiva o previa colaboracioacuten econoacutemica de los destinatarios o beneficiarios (hellip) No se trata por tanto de ampliar o completar el campo de aplishycacioacuten de la Seguridad Social sino de contemplar la situacioacuten de un colectivo de personas cualificado por unas circunstancias concretas determinadas e irrepetibles En remediar o atender esa situacioacuten se agota la virtualidad de ambas Leyesrdquo7
7 Vid STC (Pleno) 761986 de 9 de junio resolviendo recursos de inconstitucionalidadacumulados nuacutems 6661983 y 1891986 promovidos por el Presidente del Gobierno contralas Leyes del Parlamento vasco nuacutem 111983 de 22 de junio sobre derechos profesionales ypasivos del personal que prestoacute sus servicios a la Administracioacuten Autoacutenoma del Paiacutes Vasco y81985 de 23 de octubre que complementa la anterior En este caso en concreto se trata deldquonormas que pretenden resolver un problema de justicia material planteado por la existenciade un colectivo de ciudadanos concretamente determinado por razoacuten de la prestacioacuten de susservicios a la Administracioacuten vasca anterior a la reconocida por la Constitucioacuten que se hallacarente de proteccioacuten y por tanto en situacioacuten de que sean atendidas sus eventuales necesishydades Respecto de este colectivo despliegan su eficacia y ahiacute se agota el contenido de ambasLeyes No se puede decir por tanto que pretendan renovar o modificar en modo alguno elconjunto normativo que integra el ordenamiento de la Seguridad Socialrdquo
La conjuncioacuten de estos caracteres de excepcionalidad y no incidencia en el sistema de laSeguridad Social justifican que aceptando las argumentaciones del Gobierno y el Parlamentovascos deba reconocerse a la CA la competencia para acordar la concesioacuten de estas medishydas de asistencia y deba descartarse por este motivo que en el punto examinado las Leyesimpugnadas puedan ser objetadas de inconstitucionalidad
Vid asimismo STC (Pleno) 1461986 de 25 de noviembre ldquoLa materia laquoAsistencia Socialraquoha sido asumida como competencia exclusiva por la CA (art 2723 Ley Orgaacutenica 11981 de 6de abril Estatuto de Autonomiacutea para Galicia) por lo que el Estado no puede alegar tiacutetulo comshypetencial alguno para invadir esta competencia mediante la realizacioacuten de actividad de ejecucioacuteny asiacute cabe calificar a la de fomento mediante la dotacioacuten de ayudas econoacutemicas consistentesen subvencionar entidades de intereacutes gallego pues se presupone que son de intereacutes gallegoaquellas que desarrollan su actividad en el territorio de la CA con independencia del lugaren que puedan haber fijado su domicilio social
Vid asimismo el F J 5ordm de la citada STC 2392002 de 11 de diciembre que nos dice ldquo(hellip)Asimismo debe recordarse que en relacioacuten con la nocioacuten material de ldquoasistencia socialrdquo heshymos declarado que ldquono estaacute precisada en el Texto constitucional por lo que ha de entenderseremitida a conceptos elaborados en el plano de la legislacioacuten general que no han dejado deser tenidos en cuenta por el constituyente De la legislacioacuten vigente se deduce la existencia deuna asistencia social externa al Sistema de Seguridad Social y no integrada en eacutel a la que hade entenderse hecha la remisioacuten contenida en el art 148120 CE y por tanto competenciaposible de las CCAA (hellip) Esta asistencia social aparece como un mecanismo protector desituaciones de necesidad especiacuteficas sentidas por grupos de poblacioacuten a los que no alcanzaaquel sistema y que opera mediante teacutecnicas distintas de las propias de la Seguridad Social Enel momento actual mdashcon independencia de que la evolucioacuten del sistema de Seguridad Socialpueda ir en la misma direccioacutenmdash es caracteriacutestica de la asistencia social su sostenimiento almargen de toda obligacioacuten contributiva o previa colaboracioacuten econoacutemica de los destinatarios obeneficiariosrdquo (STC 761986 de 5 de junio FJ 7)
208
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
Resulta gratificante que en alguna ocasioacuten nuestros tribunales se acuerden de la Carta Social Europea8 diciendo que ldquoSiguiendo la pauta de algunos instrumentos
Es claro por todo lo expuesto que tanto las actuaciones de la Seguridad Social como lasde asistencia social persiguen la atencioacuten de situaciones de necesidad si bien desde unaperspectiva histoacuterica que condiciona las primeras a la previa contribucioacuten de sus beneficiariosy no asiacute a las de asistencia social En todo caso como ya dijimos en el pronunciamiento reshyproducido de la STC 761986 de 9 de junio FJ 7 resulta legiacutetimo constitucionalmente que laSeguridad Social en cuanto funcioacuten de Estado destinada a cubrir las situaciones de necesidadque puedan generarse incluya en su seno prestaciones de naturaleza no contributiva Pero ellono abona que tal expansioacuten sobre el alcance que dicha materia teniacutea al aprobarse la CE mermeo restrinja el aacutembito propio de la ldquoasistencia socialrdquo pues esta tendencia que de profundizarseincluso podriacutea determinar el vaciamiento de esta uacuteltima materia con el consiguiente menoscabode las competencias autonoacutemicas no ha sido querida por el constituyente en la medida en queatribuye el apoyo a las situaciones de necesidad a todos los poderes puacuteblicos de manera quecada cual actuacutee en su respectivo aacutembito de competencias Y ello como antes afirmaacutebamosldquocon independencia de que el sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma direccioacutenrdquo (STC761986 FJ 7) que la llamada ldquoasistencia socialrdquo De este modo una interpretacioacuten del art 41 CEen el marco del bloque de constitucionalidad permite inferir la existencia de una asistencia socialldquointernardquo al sistema de Seguridad Social y otra ldquoexternardquo de competencia exclusiva de las CCAA
Ha de tenerse en cuenta que en esta resolucioacuten examinamos la nocioacuten de ldquoasistencia socialrdquopartiendo de que la misma ldquono estaacute precisada en el Texto constitucionalrdquo y por ello reflexioshynamos sobre su evolucioacuten histoacuterica diciendo que cuando la misma ldquoaparecerdquo lo hace tutelandoa personas no incluidas en el aacutembito de la Seguridad Social Buena prueba de este sentidohistoricista del razonamiento es que inmediatamente a continuacioacuten del inciso reproducidodeciacuteamos que ldquoes caracteriacutestica de la asistencia social su sostenimiento al margen de todaobligacioacuten contributiva o previa colaboracioacuten econoacutemica de los destinatarios o beneficiariosrdquo yno dedujimos de ello que la Seguridad Social no pudiera incluir en su seno las prestacionesno contributivas Corrobora en fin este aserto el hecho de que los beneficios enjuiciados porla STC 761986 se dirigiacutean tanto a personas no incluidas en el aacutembito de la Seguridad Socialcomo a personas incluidas en eacutel pues la norma entonces controvertida preveiacutea que ldquola pensioacutenen cuestioacuten no se percibiraacute si el beneficiario percibe otra de la Seguridad Social u otros entespuacuteblicos de previsioacuten salvo que eacutestas en su conjunto fueran inferiores a las que reconoce laley en cuyo caso tendraacuten derecho a percibir las diferenciasrdquo [STC 761986 FJ 6 b)] y pesea ello las consideramos incardinadas en la materia ldquoasistencia socialrdquo (hellip) nada impide recibirprestaciones de la Seguridad Social y otras complementarias provenientes del mutualismo libreo de los fondos de pensiones seguacuten hemos visto con anterioridad
8 Nos referimos a la STC (Pleno 1461986 de 25 de noviembre cuyo F J 8 dice ldquoEn cuantoa la asistencia meacutedico-farmaceacuteutica debe concluirse que es legiacutetima la regulacioacuten contenidaen las Leyes impugnadas al poderse comprender en el aacutembito competencial reservado a laComunidad por los arts 148121 CE y 181 de su Estatuto es decir en la sanidad En efectose trata de articular un sistema de proteccioacuten de la salud de un colectivo de ciudadanos y estaes una actividad legiacutetima cuando no ignora las laquobasesraquo que al Estado corresponde fijar en lamateria con arreglo al art 149116 CE lo que en ninguacuten momento le ha sido imputado porla representacioacuten del Estado en sus alegacionesrdquo
Vid en el mismo sentido el FJ 1ordm de la STC (Pleno) 2262012 de 29 de noviembre resolvienshydo conflicto positivo de competencia nuacutem 7046-2005 promovido por la Letrada de la Generalitatde Cataluntildea contra la Orden TAS19482005 de 8 de junio por la que se establecen las bases
209
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
reguladoras y se convoca para el antildeo 2005 la concesioacuten de subvenciones para el desarrollo de proshyyectos de innovacioacuten en los Servicios sociales Y STC (S Segunda) 2432012de 17 de diciembrecuyo FJ 2ordm sentildeala ldquo(hellip)en la reciente STC 1772012 de 15 de octubre ante unas subvencionesrecogidas en la Orden (hellip) cuya finalidad y contenido eran praacutecticamente los mismos que la quetienen las ayudas recogidas en la Orden (hellip) objeto del presente conflicto afirmamos que ldquoestamosante subvenciones dirigidas a financiar programas en materia de asistencia social en razoacuten de queel objeto de las subvenciones reguladas en la orden impugnada es la realizacioacuten de actuacionesdirigidas a apoyar el movimiento asociativo y fundacional de aacutembito estatal de las personas y loscolectivos que se encuentran en situacioacuten o en riesgo de exclusioacuten social las personas con disshycapacidad familias infancia pueblo gitano y voluntariado y de aquellas otras que en definitivase dirijan al fortalecimiento del tercer sector de accioacuten social (art 1) y puesto que seguacuten nuestradoctrina la asistencia social lsquoaparece como un mecanismo protector de situaciones de necesidadespeciacuteficas sentidas por grupos de poblacioacuten a los que no alcanza aquel sistema [de SeguridadSocial] y que opera mediante teacutecnicas distintas de las propias de la Seguridad Socialrsquo (SSTC2392002 de 11 de diciembre FJ 5 con cita de la STC 761986 de 5 de junio FJ 7 y 1782011de 8 de noviembre FJ 4)rdquo (STC 1772012 de 15 de octubre FJ 4) Esta caracterizacioacuten es porlo tanto ahora plenamente trasladable a las ayudas contenidas en la orden objeto de conflicto
Sin embargo debemos descartar en primer lugar que las ayudas objeto de conflicto se puedanfundamentar en el tiacutetulo sobre la regulacioacuten de las condiciones baacutesicas que garanticen la igualdadde todos los espantildeoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes consshytitucionales recogido en el art 14911 CE Esta doctrina nos ha llevado recientemente a rechazar[SSTC 1732012 FJ 5 a) y 1772012 FJ 5 a)] que el art 14911 CE fuese un tiacutetulo competencialsuficiente para justificar determinadas ayudas en materia de asistencia social Precisamente enel caso de la STC 1772012 de 15 de octubre se examinaba la conformidad con el sistema dedistribucioacuten de competencias constitucionalmente establecido de la Orden SAS20802009 de 21de julio por la que se establecen las bases reguladoras de la concesioacuten de subvenciones someshytidas al reacutegimen general de subvenciones de la Secretariacutea General de Poliacutetica Social y ConsumoEsta orden del antildeo 2009 teniacutea como objeto y contenido el mismo que la Orden SSI12092012de 4 de junio que estamos examinando en el presente conflicto Por tanto con base en los arshygumentos realizados entonces debemos rechazar ahora que la Orden SSI12092012 de 4 dejunio pueda tener su fundamento en el tiacutetulo recogido en el art 14911 CErdquo
Conforme a la doctrina de este Tribunal ldquocorresponden al Estado las facultades de direccioacutengeneral de la economiacutea (hellip) encontrando cobijo bajo esas facultades lsquotanto las normas estatalesque fijen las liacuteneas directrices y los criterios globales de ordenacioacuten de un sector concreto comolas previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los finespropuestos dentro de la ordenacioacuten de cada sectorrsquo (STC 211999 FJ 5) si bien hemos precisadotambieacuten que el art 149113 CE debe ser interpretado de forma estricta cuando concurre con unamateria o un tiacutetulo competencial maacutes especiacutefico (STC 1642001 FJ 9) y que no toda norma omedida con incidencia econoacutemica puede encontrar cobertura en dicho precepto constitucionalsi no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad econoacutemica general (entreotras SSTC 211999 FJ 5 2351999 FJ 3 y 952001 FJ 3) pues en otro caso se vaciariacuteande contenido una materia y un tiacutetulo competencial maacutes especiacuteficos (SSTC 952002 FJ 7 y772004 FJ 4)) lsquosin que de la invocacioacuten del intereacutes general que representa el Estado puedaresultar otra cosa por cuanto seguacuten hemos dicho el mismo se ha de materializar a traveacutes delorden competencial establecido excluyeacutendose asiacute la extensioacuten de los aacutembitos competenciales enatencioacuten a consideraciones meramente finaliacutesticasrsquo (STC 1242003 FJ 6)rdquo [STC 362012 FJ 4]En aplicacioacuten de la doctrina reproducida debemos rechazar que la orden cuestionada pueda tener
210
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
internacionales como la Carta Social Europea lo que deba entenderse por Asistencia Social en sentido abstracto abarca a un teacutecnica de proteccioacuten fuera del sistema de la Seguridad Social con caracteres propios que la separan de otras afines o proacutexishymas a ella Uno de estos caracteres tiacutepicos es su dispensacioacuten por entes puacuteblicos o por organismos dependientes de entes puacuteblicos cualesquiera que estos sean La Asistencia Social viene conformada como una teacutecnica puacuteblica de proteccioacuten lo que la distingue de la claacutesica beneficencia en la que histoacutericamente halla sus raiacuteces Aunque en una primera aproximacioacuten el lenguaje constitucional no desmiente esta caracterizacioacuten del anaacutelisis de la Constitucioacuten de los Estatutos de Autonomiacutea e incluso de los Decretos de traspaso de funciones y servicios en la medida en que puedan servir como elementos auxiliares de la interpretacioacuten proporcionan una noshycioacuten maacutes amplia impropia si se quiere de lo que es la Asistencia Social a efectos del reparto de competencias constitucionalmente establecido Esta nocioacuten no soacutelo comprende a la asistencia dispensada por entes puacuteblicos que la definen y la presshytan sino tambieacuten a la dispensada por entidades privadas caso en que los poderes puacuteblicos desempentildean soacutelo funciones de fomento o de control
Se trata claramente de una competencia exclusiva por lo que nos diraacute el Tribunal Constitucional9 que laquo(hellip) Podraacute haber discrepancias en la eleccioacuten de objetivos y poliacuteticas por la diversa orientacioacuten poliacutetica que puedan asumir los gestores de una CA frente a los del Estado Central pero en este caso al tratarse de competencias exclusivas la direccioacuten poliacutetica de la CA es la que en principio debe estimarse preshyvalente puesto que son las CCAA las que tienen la competencia para disentildear su propia poliacutetica de Asistencia Social sin perjuicio de las competencias que al Estado correspondan en virtud del artiacuteculo 1493 en el art 1503 oacute en su caso en el art 1491 pero ninguno de ellos parece relevante en el presente caso donde tampoco se trata de imponer determinados objetivos y poliacuteticas de ldquoAsistencia Socialrdquoraquo
No menos interesante y trascendente fue la STC (Pleno) 2392002 de 11 de diciembre de 2002 cuando en su F J 7ordm precisoacute que laquo(hellip) nada impediriacutea desde la perspectiva de la legitimidad constitucional que las CCAA con competencia en materia de ldquoasistencia socialrdquo otorgasen ayudas de esta naturaleza a colectivos de
encaje en la competencia que invoca el Estado sobre las bases y coordinacioacuten de la planificacioacutengeneral de la actividad econoacutemica ex art 149113 CE pues las ayudas adoptadas no suponenuna incidencia directa y significativa sobre la actividad econoacutemica general Asimismo dado queen principio toda medida subvencional puede tener alguna incidencia por leve que sea sobreel sistema econoacutemico la utilizacioacuten de la finalidad del fortalecimiento del tercer sector de accioacuten social como criterio para atribuir la competencia al Estado llevariacutea a otorgar una expansioacuten ilimitadaa la competencia estatal sobre la base de la ordenacioacuten general de la economiacutea
9 Vid la citada STC (Pleno)1461986 de 25 de noviembre F J5
211
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
personas que aun percibiendo prestaciones asistenciales del sistema de Seguridad Social se encontraran en situacioacuten de necesidad siempre que con dicho otorgashymiento no se produzca (produjera) una modificacioacuten o perturbacioacuten de dicho sistema o de su reacutegimen econoacutemico En definitiva es una exigencia del Estado social de Derecho (art 1 CE) que quienes no tengan cubiertas sus necesidades miacutenimas por la modalidad no contributiva del sistema de la Seguridad Social puedan acceder a otros beneficios o ayudas de caraacutecter o naturaleza diferente habida cuenta de que esta zona asistencial interna al sistema coincide con el tiacutetulo competencial del art 148120 CE Esta confluencia no puede impedir a las CCAA que actuacuteen en esta franja comuacuten cuando ostentan tiacutetulo competencial suficiente maacutexime si se considera que en determinadas coyunturas econoacutemicas el aacutembito de proteccioacuten de la Segushyridad Social pudiera conllevar limitaciones asistenciales y prestacionales que por ello precisen de complementacioacuten con otras fuentes para asegurar el principio de suficiencia al que alude el art 41 CE Ahora bien tal posibilidad de actuacioacuten por parte de las CCAA referida a esta zona asistencial exige que la CA aprecie una situacioacuten real de necesidad en la poblacioacuten beneficiaria de las ayudas asistenciales de la Seguridad Social y ademaacutes encuentra su liacutemite en que la actividad prestacional no interfiera ni en el reacutegimen juriacutedico baacutesico de la Seguridad Social ni en la de su reacutegimen econoacutemico (art 149117 CE)
Y esta uacuteltima STC 2392002 en su F J 8auacuten nos aclara mayormente esta cuesshytioacuten al decirnos que ldquo(hellip) pese a la dificultad y complejidad que lleva consigo todo intento de deslinde de las fronteras entre la Seguridad Social y la asistencia social en el actual contexto normativo habida cuenta de la reciacuteproca y progresiva evolucioacuten tanto de la Seguridad Social (con una paulatina tendencia a la universalizacioacuten y a la ampliacioacuten de su campo de proteccioacuten) como de la propia asistencia social (que maacutes allaacute de la claacutesica beneficencia como se infiere de la STC 761986 de 5 de junio tiende a paliar necesidades no cubiertas o cubiertas de modo insuficiente por el cuadro prestacional estable de la Seguridad Social) existen diferencias relevantes entre estas ayudas y las pensiones no contributivas de invalidez y jubilacioacuten incluidas en el sistema de la Seguridad SocialA estos efectos conviene recordar que cuatro son las caracteriacutesticas de las ayudas objeto de controversia que interesa examinar su caraacutecter complementario de las pensiones de jubilacioacuten e invalidez del sistema de Seguridad Social en sus modalidades no contributivas su caraacutecter extraordinario que limitan en el tiempo el derecho a la percepcioacuten la inexistencia de moacutedulos de actualizacioacuten de los auxilios consecuencia de lo anterior y su abono a cargo de los presupuestos autonoacutemicos Ninguna de estas notas caracteriza a las ayudas objeto de estos procedimientos acumulados En efecto estas ayudas no se extienden a todo el periacuteodo que dure la contingencia pues tienen ldquocaraacutecter extraordinario como
212
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
consecuencia de quedar limitada su vigencia al ejercicio de 1999rdquo (art 2 del Decreshyto 2841998) ni por la misma razoacuten generan obligacioacuten de su prolongacioacuten en el tiempo a la Junta de Andaluciacutea ya que eacutesta soacutelo queda obligada al pago uacutenico del montante de las ayudas (art 3 del mismo Decreto)
21ordf) Sanidad e higiene10
No obstante transcurridos cinco antildeos y mediante la reforma de sus Estatutos las CCAA podraacuten ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco estashyblecido en el artiacuteculo 149 CE
Y iquestque nos dice el famoso y trascendental artiacuteculo 149 CE11 a los efectos de este breve estudio pues lo siguiente
10 Vid la ya citada STC (Pleno) 1461986 de 25 de noviembre11 18 Vid la ya citada STC (Pleno) 2061997 de 27 de noviembre en cuyo FJ 3ordm se
apunta que ldquo(hellip) la clave de boacuteveda de nuestra respuesta ha de venir determinada por lanaturaleza que se atribuya a la materia regulada en la Ley impugnada Es claro que en unproceso como el presente situar la institucioacuten objeto de reclamacioacuten competencial dentro deun determinado aacutembito material es por regla general un paso imprescindible para referirla aalgunos de los tiacutetulos competenciales enunciados en el art 149 CE y concordantes de losrespectivos Estatutos de Autonomiacutea y por ello esta cuestioacuten no constituye un mero ejercicioteoacuterico Es por el contrario presupuesto imprescindible para comprender la esencia mismade ambos recursos (hellip) el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluntildea sostiene que laprimera y principal finalidad perseguida por la Ley que discute es alcanzar unos concretosobjetivos de proteccioacuten social abordando la regulacioacuten de una nueva institucioacuten de previsioacutenque faltaba en nuestro ordenamiento juriacutedico cuales son los denominados Planes y Fondosde Pensiones Ese objetivo de previsioacuten social es el predominante sin que sobre eacutel puedansobreponerse las connotaciones econoacutemicas o financiera de la institucioacuten No se protege paraobtener recaudar o controlar Fondos sino que eacutestos se obtienen recaudan o controlan paraproteger La financiacioacuten es un instrumento para la previsioacuten social y no a la inversa Por suparte el Parlamento Vasco afirma que la Ley de Planes y Fondos de Pensiones pretende regularuna institucioacuten complementaria de la Seguridad Social no soacutelo en su contenido sustantivo sinotambieacuten en el aspecto organizativo
El representante del Gobierno de la Nacioacuten entiende que en la Ley existen dos planosque no deben ser mezclados y que situacutean el conflicto en sus verdaderos teacuterminos aunquela Ley tiene unos objetivos marcados mdashuno de los cuales hace expresa referencia a las insshytituciones de previsioacuten social conectadas de forma directa con los aacutembitos materiales a quehacen referencia los arts 41 y 50 CEmdash su contenido no se corresponde con esa finalidadde regular exhaustivamente una institucioacuten de previsioacuten social en su estructura organizativa yen las diversas modalidades de proteccioacuten Para eacutel la Ley 81987 es fundamentalmente unanorma de regulacioacuten de los aspectos financieros de la institucioacuten y en forma subsidiaria delos fiscales sosteniendo como ha ya quedado dicho que se trata de una norma ldquoagnoacutesticardquosobre la naturaleza de la institucioacuten que disciplina
El desarrollo argumental de los recursos pone de manifiesto el caraacutecter polieacutedrico de lainstitucioacuten regulada que justifica tan diversas valoraciones sobre la misma el conjunto delarticulado de la Ley permite inducir que las dos instituciones reguladas en ella aunque estreshy
213
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
chamente relacionadas son intelectualmente distinguibles respondiendo ambas a una mismafinalidad pero cumpliendo distintas funciones convergentes o encadenadas una de ellas mdashelFondomdash instrumental para el cumplimiento de los fines de la otra mdashel Planmdash y regida porlos principios propios de la gestioacuten de una masa patrimonial separada No resulta casual aestos efectos que las reiteradas afirmaciones del Abogado del Estado en torno a la praacutecticaidentidad de reacutegimen entre esta Ley y la 461984 sobre Instituciones de Inversioacuten Colectivase manifiesten de forma praacutecticamente invariable en preceptos dedicados a perfilar el reacutegimenjuriacutedico de los Fondos de Pensiones Esta relativa identidad al cabo no es sino la consecuenciade la naturaleza predominantemente financiera de estos uacuteltimos
Desde la perspectiva de los objetivos confesados en la propia Exposicioacuten de Motivos de la Leylos Planes de Pensiones son el elemento que le otorga su perfil caracteriacutestico e impiden que sucontenido pueda confundirse con el de otra figura financiera maacutes Precisamente por este papelcentral requieren un anaacutelisis prioritario a la hora de concretar el aacutembito material en que la normase situacutea La anterior conclusioacuten no queda obstaculizada por el hecho de que la institucioacuten que secontempla pueda servir de cauce para mejoras voluntarias de la accioacuten protectora del sistema deSeguridad Social El anaacutelisis del tiacutetulo competencial enunciado en el art 149117 CE permite comshyprobar coacutemo existe un sustancial alejamiento entre los rasgos conceptuales de la Seguridad Socialy los que acompantildean a los Planes de Pensiones regulados en la Ley 81987 En efecto la propianorma describe unas modalidades prestacionales que se encuentran profundamente condicionadaspor la voluntad de sus eventuales beneficiarios o de terceros la voluntad privada determina mdashsinagotar el elencomdash la existencia misma de un Plan de Pensiones (art 12) el ciacuterculo de sujetos quese beneficiaraacuten en su caso de las prestaciones en ellos establecidas (art 32 y art 4) y la propiaextensioacuten e intensidad de la tutela dispensada (art 42 en conexioacuten con el art 6) El alejamientode la nocioacuten ldquoSeguridad Socialrdquo es pues patente siendo razonablemente descriptiva de eacutel la propiareferencia legal a la relativa autonomiacutea de las prestaciones que puedan percibirse en aplicacioacuten deestos Planes respecto de las que pueda dispensar la Seguridad Social (art 12) Y para manteneresta conclusioacuten nada obsta que mdashcomo dice el Parlamento Vascomdash exista una interaccioacuten necesariao potencial entre los sistemas de Planes de Pensiones y las prestaciones del sistema puacuteblico deSeguridad Social Esta sedicente interaccioacuten es un dato externo a la delimitacioacuten material que ahoranos ocupa y de producirse podraacute afectar al compromiso que a los poderes puacuteblicos impone el art41 CE mdashen teacuterminos de ldquosuficienciardquo de las prestaciones o de garantiacutea institucional del sistemade Seguridad Socialmdash pero no entronca de forma necesaria estos sistemas autoacutenomos de proshyteccioacuten con el nuacutecleo heteroacutenomo e imperativo que conforma los modernos sistemas de SeguridadSocial FJ 6 () ha de tenerse presente que los Planes de Pensiones han surgido precisamentecomo reaccioacuten frente a la crisis de la que adolecen el modelo tradicional de Seguridad Social y elmutualismo por su sistema de reparto asiacute como la insuficiencia del aseguramiento individual decaraacutecter privado Pero como toda institucioacuten juriacutedica nacida en respuesta a las demandas socialesson el producto de una evolucioacuten que da como resultado instituciones nuevas nunca nacidas dela nada o creadas ex nihilo sino que por el contrario aprovechan ideas y elementos de aqueacutellasa las que vienen a sustituir completar o perfeccionar y por ello no puede extrantildear que en algunode sus aspectos evoquen a las instituciones de previsioacuten social especialmente en aquellos quepermiten conceptuarlos como contratos de previsioacuten colectiva
Ahora bien de la Ley 81987 se desprende con claridad que con los Planes de Pensionesse ha querido generalizar la previsioacuten individual mediante teacutecnicas de fomento mdashincentivos fisshycalesmdash adecuadas para actividades donde prima la voluntariedad de los sujetos intervinientesDe suerte que nos encontramos ante un contrato de nuevo cuntildeo de previsioacuten colectiva quepermite ademaacutes distintas modalidades en la constitucioacuten de los Planes (art 4) en atencioacuten a
214
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
una pluralidad de objetivos sociales Y si bien en algunas de esas modalidades pueden haberquedado rasgos residuales del viejo mutualismo es evidente sin embargo que la nueva institucioacuten tanto en su ordenacioacuten legal como en su finalidad va mas allaacute de tales residuos De un ladoporque en algunos aspectos contractuales del reacutegimen de los Planes de Pensiones el legisladorestatal en el ejercicio de su competencia exclusiva (art 14916 CE) le ha dado un tratamientojuriacutedico unitario De otro por haber querido prolongar esa unidad asociando estrechamente losPlanes con sus instrumentos financieros los Fondos de Pensiones De suerte que los primeroscon independencia de los sujetos que los constituyan y sus particulares objetivos sociales estaacutennecesariamente enlazados con los segundos en la comuacuten finalidad de potenciar a traveacutes denuevos cauces la previsioacuten voluntaria y de caraacutecter privado mediante el ahorro En definitiva losPlanes son un nuevo fenoacutemeno al que la Ley da una respuesta unitaria con un reacutegimen juriacutedicouniforme vinculados indisolublemente a los Fondos sin los cuales resultariacutean ininteligibles
Si se profundiza auacuten maacutes en la razoacuten de ser de la institucioacuten y en los objetivos a los quetendencialmente se encamina se observa que su aacuterea material propia no coincide con la previsioacutensocial El mismo legislador califica a los Planes de Pensiones en la Exposicioacuten de Motivos dela Ley 81987 de ldquomodalidad de ahorrordquo de origen contractual mediante el establecimiento delaquoinstituciones de previsioacuten voluntaria y libre cuyas prestaciones de caraacutecter privado pueden ono ser complemento del preceptivo sistema de la Seguridad Social obligatoriaraquo Esta calificacioacutenno es una licencia linguumliacutestica del legislador sino que por el contrario se ajusta con exactitud ala configuracioacuten que de los Planes de Pensiones hace despueacutes en el articulado de la Ley comoinstrumento de ahorro Un Plan de Pensiones es un contrato (cuyo origen voluntario se destacaen el art 12 de la Ley) con un contenido miacutenimo fijado en ella (art 6) con la finalidad de garanshytizar unas prestaciones (art 85) de caraacutecter privado (art 1) cuando se produzcan determinadascontingencias (art 86) Se trata de un instrumento de aseguramiento que en la primera de susmodalidades garantiza un ldquosalariordquo diferido y por lo tanto de una forma de ahorro Es verdadque no pueden ser caracterizados como contrato de seguro tiacutepico por la falta de uno de loselementos personales definitorios de esta clase de contratos como es el asegurador pero en lamedida en que con ellos se persigue garantizar una prestacioacuten cuando se produzcan determishynadas contingencias responden a la idea baacutesica de todo contrato de seguro porque garantizanun desplazamiento patrimonial en favor del beneficiario cuando acontezca el suceso contingenteEstaacute en ellos presente la idea de riesgo en el sentido teacutecnico-juriacutedico de esta expresioacuten porquese trata de ldquoasegurarrdquo aquel desplazamiento cuando ocurra el hecho previsto como contingenciadeterminante del nacimiento de una necesidad patrimonial (jubilacioacuten invalidez muerte)
Seguacuten apunta el FJ 7rdquo En consecuencia el aacutembito material maacutes directamente implicado enlos Planes de Pensiones por su finalidad y estructura es por un lado el mercantil respecto delcual el Estado es competente para establecer su legislacioacuten (art 14916) en cuanto se trata deregular el contenido obligacional de un contrato de esa naturaleza y por el otro el de los segurosen relacioacuten con el cual como ocurre con el creacutedito y la banca al Estado se le atribuye el estableshycimiento de las bases para su ordenacioacuten (art 149111) desde la perspectiva de la intervencioacutenadministrativa con sus garantiacuteas y cautelas en este sector econoacutemico (STC 3301994 FJ 2ordm)mientras que las CCAA lo son para el desarrollo legislativo y la ejecucioacuten de tales normas baacutesishycas [arts 112 a) EAPV y 1014 EAC] A ese esquema de distribucioacuten de competencias soacuteloescapan subsectores concretos por la concurrencia de otros tiacutetulos competenciales especiacuteficoslos cuales por su propia especialidad no permiten una interpretacioacuten expansiva con la inclusioacutenen este caso de los Planes y Fondos de Pensiones en la nocioacuten de ldquomutualidades no integradasen la Seguridad Socialrdquo Ademaacutes esos subsectores caen tambieacuten como ya ha quedado dichobajo la oacuterbita de la competencia estatal ex art 149111 CE en cuanto aquellas entidades realicen
215
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
1ordm) Que el Estado tiene competencia exclusiva entre otras muchas maacutes mdashque no es del caso ni citar aquiacute y ahoramdash sobre las siguientes materias
1ordf) La regulacioacuten de las condiciones baacutesicas que garanticen la igualdad de todos los espantildeoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales12
7ordf) Legislacioacuten laboral sin perjuicio de su ejecucioacuten por los oacuterganos de las CCAA
actividades que como la aseguradora debe regular el Estado mediante el establecimiento desus bases (SSTC 861989 FFJJ 5ordm y 7ordm 351992 FJ 2ordm y 2201992 FJ 3ordm)
Vid FJ 1ordm de la ya citada STC (Pleno) 2061997 de 27 de noviembre que sentildeala igualmenteque ldquo(hellip) los tiacutetulos competenciales sobre la materia que es objeto de este conflicto son losmismos que hemos sentildealado en la citada STC 2061997 Es decir el relativo a la legislacioacutenmercantil competencia exclusiva del Estado (14916) y los que se determinan en los apartados11 13 y 14 del citado art 1491 CE en los que se reserva al Estado la competencia exclusivasobre las bases de la ordenacioacuten de creacutedito banca y seguros sobre las bases y coordinacioacutende la planificacioacuten general de la actividad econoacutemica y por uacuteltimo sobre Hacienda general yDeuda del Estado Y FJ2ordm No estamos ante una competencia estatal exclusiva sino en unamateria en la que concurren de una parte las competencias del Estado que acaban de enushymerarse y de otra las que a la CA del Paiacutes Vasco reconocen los arts 112 a) y 1025 desu Estatuto de Autonomiacutea esto es la competencia para el desarrollo legislativo y la ejecucioacutende las bases del Estado en materia de ordenacioacuten del creacutedito banca y seguros y la que concaraacutecter exclusivo tiene en materia de promocioacuten desarrollo econoacutemico y planificacioacuten de laactividad econoacutemica del Paiacutes Vasco de acuerdo con la ordenacioacuten general de la economiacuteardquo
12 Vid la ya citada STC (Pleno) 131992 de 6 de febrero (FJ 14) donde en materia deAsistencia Social se cuestiona la posible competencia residual del Estado que laquo(hellip) aceptandoque tales pensiones se incluyen en la materia de ldquoasistencia socialrdquo entendida como el conjuntode acciones y teacutecnicas de proteccioacuten que queden fuera del sistema de la Seguridad Social (STC1461986 FJ 2ordm) y que la referida materia es competencia exclusiva de la CA de Cataluntildea (arts148120ordf CE y 925 EAC) y dado que la simple habilitacioacuten de creacuteditos en los PGE mdashseguacutendoctrina reiteradamdash no constituye un tiacutetulo competencial propio y universal que autorice al Estadoa invadir la competencia exclusiva autonoacutemica ni a ejercer una competencia paralela o concushyrrente sobre la misma materia asumida en exclusiva por la CA es preciso determinar si existealguacuten tiacutetulo competencial o alguacuten precepto constitucional que habilite al Estado para esta concretaintervencioacuten en la materia de asistencia socialraquo mdashy sigue diciendomdash laquoYa hemos advertido enlos FFJJ anteriores que la inexistencia de un tiacutetulo competencial basado en el ldquopoder de gastarrdquono impide al Estado el ejercicio de toda accioacuten social o econoacutemica mediante la viacutea subvencionalcanalizando sus recursos financieros al fomento de programas generales o de acciones singularespara lo que puede estar legitimado constitucionalmente por virtud de otros tiacutetulos competencialesen razoacuten a la funcioacuten a la que el Estado mdashjunto a los demaacutes Poderes Puacuteblicosmdash viene compelidopor el art 92 CE de promocioacuten de la igualdad sustancial del individuo y de los grupos en quese integra reafirmando la igualdad como valor superior de nuestro ordenamiento (art 11 CE)Maacutexime cuando se trata (hellip) de medidas prestacionales tendentes a asegurar un ldquomiacutenimo vitalrdquopara los ciudadanos que garantice la uniformidad de las condiciones de vida lo que se insertaloacutegicamente en las condiciones baacutesicas de la igualdad de todos los espantildeoles en el ejercicio delos derechos constitucionales que el art 14911ordf atribuye al Estado como competencia exclusishy
216
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
16ordf) Sanidad exterior Bases y coordinacioacuten13 general de la sanidad Legislacioacuten sobre productos farmaceacuteuticos1413
va Examinando desde esta doctrina el presente supuesto hemos de concluir que las facultadesnormativas en materia de pensiones asistenciales aquiacute impugnadas encuentran claro apoyocompetencial (hellip) en el art 14911ordf en conexioacuten con el art 50 CE que habilitan al Estado paraestablecer normativamente los principios baacutesicos que garanticen la igualdad en las posicionesjuriacutedicas fundamentales de los espantildeoles en el presente caso asegurando con caraacutecter geneshyral una pensioacuten asistencial miacutenima e ideacutentica para todos lo que se justifica ademaacutes por laspropias limitaciones econoacutemicas que hariacutean inviable desde la consideracioacuten misma del principiode solidaridad una configuracioacuten diversificada de las condiciones de edad de los beneficiariosy de la cuantiacutea de tales pensiones asistenciales en el territorio nacional Cosa distinta seraacute elmodo en que hayan de ejecutarse y gestionarse los fondos presupuestarios destinados a talesayudas que habraacute de hacerse en todo caso mdashcomo ya se ha dejado dichomdash respetando lascompetencias autonoacutemicas exclusivas sobre la materia mediante una distribucioacuten de tales fondosdel Estado entre todas las CCAA conforme a moacutedulos o criterios objetivos de reparto o bienmediante Acuerdos o a Convenios singulares ajustados a la Constitucioacutenraquo
Vid la muy interesante y amplia STC (Pleno) 2392002 de 11 de diciembre (FJ 10) ldquo(hellip)En relacioacuten con el alcance del art 14911 CE hemos declarado que ldquosoacutelo presta cobertura aaquellas condiciones que guarden una estrecha relacioacuten directa e inmediata con los derechosque la Constitucioacuten reconoce De lo contrario (hellip) quedariacutea desbordado el aacutembito y sentido del art14911 CE que no puede operar como una especie de tiacutetulo horizontal capaz de introducirse encualquier materia o sector del ordenamientordquo Sobre este presupuesto el art 14911 CE ldquopermiteal Estado una regulacioacuten aunque limitada a las condiciones baacutesicas que garanticen la igualdadque no el disentildeo completo y acabado de su reacutegimen juriacutedicordquo lo que conlleva que dicho tiacutetulo comshypetencial ldquono debe ser entendido como una prohibicioacuten de divergencia autonoacutemicardquo [STC 611997de 20 de marzo FJ 7 b)]Por todo lo expuesto podemos concluir que el sistema de la SeguridadSocial no resulta perturbado por las medidas que examinamos ni tampoco las condiciones baacutesicasque garantizan la igualdad de los espantildeoles en lo relativo a la percepcioacuten de pensiones (arts14911 y 14 CE) pudieacutendose antildeadir a ello que el Estado siempre podraacute adoptar al amparo delos expresados tiacutetulos competenciales o de otros que en cada caso puedan ser de aplicacioacuten lasmedidas que resulten convenientes para evitar los posibles efectos disfuncionales que pudieranproducirse en dicho sistema como consecuencia de la accioacuten normativa de las CCAArdquo
13 Vid STC (Pleno) 2112012 de 14 de noviembre resolviendo el conflicto positivo de comshypetencia nuacutem 1453-2003 promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluntildea en relacioacutencon la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales TAS29262002 de 19 de noviembrepor la que se establecen nuevos modelos para la notificacioacuten de los accidentes de trabajo y seposibilita su transmisioacuten por procedimiento electroacutenico y con la resolucioacuten de 26 de noviembrede 2002 de la Subsecretariacutea de dicho Ministerio por la que se regula la utilizacioacuten del sistemade declaracioacuten electroacutenica de accidentes de trabajo (Delt) que posibilita la transmisioacuten porprocedimiento electroacutenico de los nuevos modelos para la notificacioacuten de accidentes de trabajoaprobados por la Orden TAS29262002 de 19 de noviembre
En su F J 6ordm se nos recuerda que ldquo(hellip) Como sentildealamos en la STC 1112012 FJ 8 ldquola coorshydinacioacuten es una facultad que guarda estrecha conexioacuten con las competencias normativas de modoque el titular de estas uacuteltimas ostenta aquella facultad como complemento inherente (STC 1942004FJ 8) encontraacutendose insita no soacutelo en toda competencia baacutesica (STC 812005 FJ 10) sino quela facultad de coordinacioacuten se conecta con las competencias normativas en general Asiacute hemosprecisado que no se pueden reducir ni confundir las manifestaciones especiacuteficas de coordinacioacuten que
217
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
aparecen en nuestra Constitucioacuten (art 1491 apartados 13 15 y 16 CE entre otros) como compeshytencia adicional a una competencia normativa limitada lsquocon las funciones generales de coordinacioacutenque corresponden al Estado cuando sus competencias normativas son plenas dado que aqueacutel nopuede desentenderse en absoluto de la ejecucioacuten autonoacutemica de la legislacioacuten estatal Resultanasiacute posibles formas de intervencioacuten normativa que establezcan reglas que cumplan una funcioacutencoordinadora de las Administraciones autonoacutemicas entre siacute y con el Estadorsquo (STC 1041988 FJ 2)rdquo
14 Vid STC (Pleno) 982004 de 25 de mayo sobrerdquoPrecios de referencia en especialidadesfarmaceacuteuticasrdquo resolviendo el recurso de inconstitucionalidad nuacutem 129797 promovido por elPresidente el Gobierno contra el artiacuteculo 51 y la DA25ordf de la Ley del Parlamento de Canarias51996 de 27 de diciembre LPG Canarias para 1997 que trata de los ldquoPrecios de referencia enespecialidades farmaceacuteuticasrdquo y que en su F J 5 sentildeala ldquoEn efecto el ldquoSistema Nacional deSaludrdquo tiene por objeto y finalidad garantizar la proteccioacuten de la salud de los ciudadanos cometidoque se instrumentaliza a traveacutes de un conjunto de servicios y prestaciones sanitarias de caraacutecterpreventivo terapeacuteutico de diagnoacutestico de rehabilitacioacuten asiacute como de promocioacuten y mantenimientode la salud De este modo proporciona a todos los ciudadanos una serie de prestaciones deatencioacuten sanitaria de iacutendole diversa como la atencioacuten primaria y especializada las prestacionescomplementarias (entre ellas la prestacioacuten ortoproteacutesica y el transporte sanitario) los serviciosde informacioacuten y documentacioacuten sanitaria y la ldquoprestacioacuten farmaceacuteuticardquo (configurada tanto porlos ldquomedicamentosrdquo como por los ldquoproductos sanitariosrdquo necesarios para conservar o restablecerla salud de acuerdo con las concretas necesidades cliacutenicas de los usuarios) siendo esta uacuteltimaa la que el precepto impugnado se refiere al regular uno de los aspectos que garantizan elacceso a ella a traveacutes de la financiacioacuten puacuteblica selectiva del medicamento
A pesar de la indiscutible vinculacioacuten entre la proteccioacuten de la salud y el sistema puacuteblicode Seguridad Social que dentro de su accioacuten protectora incluye la asistencia sanitaria de susbeneficiarios en los casos de maternidad enfermedad (comuacuten y profesional) y accidente (comuacuteny de trabajo) no cabe subsumir la materia aquiacute cuestionada en el tiacutetulo competencial relativoa ella (art 149117 CE) Como se ha dicho con anterioridad el precepto impugnado no secircunscribe a la asistencia sanitaria que es dispensada por el sistema de Seguridad Social afavor de los beneficiarios que se encuentran dentro de su campo de aplicacioacuten sino maacutes amshypliamente a la financiacioacuten puacuteblica de una prestacioacuten sanitaria (el medicamento) proporcionadapor el Sistema Nacional de Salud con caraacutecter universalista a todos los ciudadanos Se apreciaque la norma canaria no afecta al reacutegimen econoacutemico de la Seguridad Social ni a sus recursosfinancieros ni a la vigencia del principio de ldquocaja uacutenicardquo por el que se rige Y ello resulta avaladoporque la descentralizacioacuten de la gestioacuten de los servicios sanitarios y el traspaso de serviciosy funciones efectuada por la Administracioacuten del Estado en materia de sanidad a favor de lasdistintas CCAA se ha visto acompantildeada de una nueva forma de financiacioacuten de la asistenciasanitaria que abandonando la especiacutefica partida presupuestaria de la Seguridad Social se haintegrado en el sistema general de financiacioacuten autonoacutemica junto al resto de las partidas preshysupuestarias (proceso este que ha culminado con la Ley 212001 de 27 de diciembre)Por suparte el Estatuto de Autonomiacutea de Canarias aprobado por Ley Orgaacutenica 101982 de 10 deagosto establece en su art 327 que en el marco de la legislacioacuten baacutesica del Estado y en sucaso en los teacuterminos que la misma establezca corresponde a la CA el desarrollo legislativoy la ejecucioacuten en la materia de sanidad e higiene Reformado posteriormente el citado Estatutopor Ley Orgaacutenica 41996 de 30 de diciembre la competencia de Canarias en esta materia serecoge en el nuevo art 3210 relativo al desarrollo legislativo y ejecucioacuten sobre sanidad e higieney coordinacioacuten hospitalaria Asimismo el art 333 de la misma norma estatutaria preveacute que lecorresponde a esa CA la competencia de ejecucioacuten en la materia de gestioacuten de las prestashy
218
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
ciones sanitarias y sociales del sistema de la Seguridad Social y de los servicios del InstitutoNacional de la Salud Instituto Nacional de Servicios Sociales e Instituto Social de la Marina
En el FJ 6 seguimos leyendo que ldquo(hellip) en relacioacuten al concepto de ldquobasesrdquo nuestra doctrinaconstitucional ha venido sosteniendo que por tales han de entenderse los principios normativosgenerales que informan u ordenan una determinada materia constituyendo en definitiva elmarco o denominador comuacuten de necesaria vigencia en el territorio nacional Lo baacutesico es deesta forma lo esencial lo nuclear o lo imprescindible de una materia en aras de una unidadmiacutenima de posiciones juriacutedicas que delimita lo que es competencia estatal y determina al tiemshypo el punto de partida y el liacutemite a partir del cual puede ejercer la CA en defensa del propiointereacutes general la competencia asumida en su Estatuto Con esa delimitacioacuten material de lobaacutesico se evita que puedan dejarse sin contenido o cercenarse las competencias autonoacutemicasya que el Estado no puede en el ejercicio de una competencia baacutesica agotar la regulacioacutende la materia sino que debe dejar un margen normativo propio a la CA (SSTC 11982 FJ 1691988 FJ 5 1021995 FFJJ 8 y 9 1971996 FJ 5 2232000 FJ 6 1882001 FJ 8 1262002FJ 7 242002 FJ 6 372002 FJ 9 y 12003 FJ 8 en torno al concepto de lo ldquobaacutesicordquo)
Por tanto ni la fijacioacuten de las bases ni la coordinacioacuten general a la que tambieacuten se refierela regla 16 del art 1491 CE (que persigue la integracioacuten de la diversidad de las partes o subshysistemas en el conjunto o sistema evitando contradicciones y reduciendo disfunciones seguacutenSSTC 321983 FJ 2 421983 FJ 3 801985 FJ 2) deben llegar a tal grado de desarrollo quedejen vaciacuteas de contenido las correspondientes competencias que las CCAA hayan asumidoen la materia (STC 321983 FJ 2)
Y en su F J 7ordm se nos aclara ldquo(hellip) que el establecimiento de una prestacioacuten farmaceacuteuticay su financiacioacuten puacuteblica constituyen un criterio baacutesico en materia de ldquosanidadrdquo pues satisfacelas exigencias formales y materiales de la legislacioacuten baacutesica (hellip) la financiacioacuten puacuteblica delmedicamento a traveacutes del establecimiento de precios de referencia o sistema equivalente esciertamente un aspecto esencial o nuclear de la regulacioacuten de la prestacioacuten farmaceacuteutica al serun presupuesto necesario para el acceso de los ciudadanos a los medicamentos en condicionesde igualdad a precio razonable y con un precio puacuteblico ajustado Partiendo del caraacutecter baacutesicode la materia en cuestioacuten dentro del marco normativo que regula la sanidad forzosamente seha de afirmar que es al Estado al que corresponde su regulacioacuten en tanto que el art 149116le otorga la competencia exclusiva sobre las ldquobases y coordinacioacuten general de la sanidadrdquo Deesta forma se garantiza una uniformidad miacutenima en las condiciones de acceso a los medicashymentos con independencia del lugar en el que dentro del territorio nacional se resida y se evitala introduccioacuten de factores de desigualdad en la proteccioacuten baacutesica de la salud Sin embargoesa necesaria uniformidad miacutenima que corresponde establecer al Estado asegurando asiacute unnivel miacutenimo homogeacuteneo o nivel de suficiencia de las prestaciones sanitarias puacuteblicas puedeser susceptible de mejora en su caso por parte de las CCAA en virtud de su competenciasustantiva y de su autonomiacutea financiera siempre y cuando con ello no se contravengan lasexigencias que impone el principio de solidaridad (arts 2 y 138 CE)
Efectivamente la Constitucioacuten no soacutelo atribuye al Estado una facultad sino que le exige quepreserve la existencia de un sistema normativo sanitario nacional con una regulacioacuten uniformemiacutenima y de vigencia en todo el territorio espantildeol eso siacute sin perjuicio bien de las normas quesobre la materia puedan dictar las CCAA en virtud de sus respectivas competencias (por todasSSTC 611997 FJ 7 1731998 FJ 9 1882001 FJ 12 372002 FJ 12 y 1522003 FJ 3)dirigidas en su caso a una mejora en su aacutembito territorial de ese miacutenimo comuacuten denominadorestablecido por el Estado bien de las propias competencias de gestioacuten o de financiacioacuten quesobre la materia tengan conforme a la Constitucioacuten y a los Estatutos Y se lo exige cuando en
219
14
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
17ordf) Legislacioacuten baacutesica y reacutegimen econoacutemico de la Seguridad Social sin perjuicio de la ejecucioacuten de sus servicios por las CCAA
Sobre este particular es de gran intereacutes la STC (Pleno) 1791992 de 13 de noviembre15 cuando en FJ 2 nos dice con total claridad que ldquo(hellip) En aquellos
el art 149116 CE le atribuye las bases en materia de ldquosanidadrdquo para asegurar mdashcomo se hadichomdash el establecimiento de un miacutenimo igualitario de vigencia y aplicacioacuten en todo el territorionacional en orden al disfrute de las prestaciones sanitarias que proporcione unos derechoscomunes a todos los ciudadanos Lo expuesto se concreta en el art 23 Ley 162003 que estashyblece que todos los usuarios del Sistema Nacional de Salud tendraacuten acceso a las prestacionessanitarias en ella reconocidas en condiciones de igualdad efectiva Y siendo una de las citadasprestaciones el medicamento es evidente que el acceso al mismo en condiciones de igualdadpresupone necesariamente una regulacioacuten uniforme miacutenima y de vigencia en todo el territorioespantildeol que establezca un sistema de precios de referencia a los efectos de determinar el alshycance de su financiacioacuten puacuteblica de tal modo que quede garantizado a todos los ciudadanoscon independencia de la CA en que residan el disfrute de medicamentos financiados puacuteblicashymente al menos en un mismo porcentaje miacutenimo susceptible como ha quedado ya dicho deser incrementado en virtud de las disponibilidades financieras de cada Comunidad en cuestioacutenPero es preciso recordar que la norma autonoacutemica recurrida faculta al Gobierno de Canariaspara fijar dentro del aacutembito del Servicio Canario de la Salud los ldquoprecios de referenciardquo en lasespecialidades farmaceacuteuticas y posibilita asimismo la financiacioacuten puacuteblica de las especialidadesque excedan de los citados precios siempre que exista informe complementario del facultativo delServicio Canario de Salud en el que se justifique la eleccioacuten del medicamento de coste superior alde referencia informe eacuteste que debe ser aprobado por el oacutergano competente del citado servicio
Pues bien se hace preciso tener presente en este momento que de acuerdo con el criteriohermeneacuteutico reiteradamente aplicado por este Tribunal (SSTC 41981 FJ 1 51981 FJ 61221983 FJ 6 1761999 FJ 3 2331999 FJ 18 y 1522003 FJ 7) cuando son posibles dosinterpretaciones de un precepto una ajustada a la CE y la otra no conforme con ella debeadmitirse la primera en tanto que es necesario apurar todas las posibilidades de interpretar lospreceptos de conformidad con la CE y declarar tan soacutelo la derogacioacuten de aquellos cuya incomshypatibilidad con ella resulte indudable por ser imposible llevar a cabo otra interpretacioacuten En elpresente supuesto el precepto impugnado admite dos interpretaciones Partiendo de su estrictaliteralidad cabe entender que la norma recurrida atribuye al Gobierno de Canarias la posibilidadde regular en el aacutembito del Servicio Canario de la Salud la fijacioacuten de los precios de referenciaen relacioacuten a las diversas especialidades farmacoloacutegicas sean cuales sean dichos precios y enconsecuencia respeten o no los miacutenimos establecidos por la norma baacutesica Interpretada de esemodo la norma impugnada seriacutea inconstitucional Ahora bien en segundo lugar tambieacuten cabeefectuar una interpretacioacuten conforme a la CE entendiendo que la facultad que atribuye al Gobiernode Canarias el art 511 de la Ley canaria 51996 lo es soacutelo para fijar precios de referenciasiempre que respeten los miacutenimos establecidos por la norma baacutesica estatal Asiacute entendida laLey canaria seriacutea conforme a la Constitucioacuten pues como hemos argumentado en los FFJJ6 y 7 las bases tienen el significado de miacutenimos a respetar por la legislacioacuten autonoacutemica Enconclusioacuten el precepto asiacute interpretado no vulnera el art 149116 CE en lo relativo a las basesy coordinacioacuten general de la sanidad En conclusioacuten el precepto asiacute interpretado no vulnera elart 149116 CE en lo relativo a las bases y coordinacioacuten general de la sanidad
15 Resolviendo recurso de inconstitucionalidad nuacutem 95186 interpuesto en nombre delGobierno Vasco contra la Disposicioacuten final primera del Real Decreto Legislativo 9311986
220
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
de 2 de mayo por el que se modifica la Ley de Contratos del Estado para adaptarla a lasDirectivas de la CEE
Vid en este sentido la STC (Pleno) 2201992 de 11 de diciembre resolviendo conflictospositivos de competencia nuacutems 59186 60486 113787 y 132587 acumulados y promovidosrespectivamente por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluntildea y por el GobiernoVasco en relacioacuten al Real Decreto 26151985 de 4 de diciembre por el que se aprueba elReglamento de Entidades de Previsioacuten Social a la Orden del Ministerio de Economiacutea y Haciendade 9 de abril de 1987 por la que se desarrolla el precitado Reglamento y a la Resolucioacuten dela Direccioacuten General de Seguros del mismo Ministerio de 21 de mayo de 1987 en la que sedeniega la remisioacuten a la Generalidad de Cataluntildea de la documentacioacuten presentada en dichaDireccioacuten General por una agrupacioacuten mutua para su inscripcioacuten en el Registro Especial deMutualidades de Previsioacuten Social a cual sentildeala que ldquola funcioacuten de establecer normas baacutesicasmdashse dijo en la citada STC 861989mdash corresponde a las Cortes Generales pero en determinadossupuestos tambieacuten a la potestad reglamentaria dada la naturaleza de lo que es sin duda unaoperacioacuten teacutecnicamente compleja aunque loacutegicamente esa labor gubernamental sea revisablepor este Tribunal en lo que atantildee a su dimensioacuten competencial (FJ 2ordm) Y en esta tarea decontrol puede ser empleado como criterio orientador la adecuacioacuten entre los objetivos baacutesicosperseguidos y las normas efectivamente establecidas En este sentido la Exposicioacuten de Motivosde la Ley 331984 de Ordenacioacuten de los Seguros Privados afirma que el fin de esta normativaestaacute en garantizar la solvencia de las entidades aseguradoras y proteger los intereses de losasegurados y beneficiarios y a la par mantener las caracteriacutesticas maacutes congruentes con lafinalidad de instituciones cuales son las mutualidades Es patente que definidos los objetivosbaacutesicos en la Ley el Reglamento ahora discutido debe respetarlos Y no soacutelo existe esa limishytacioacuten ya que por otro lado tal y como se dijo en la STC 351992 (FJ3ordm) existiendo una Leyque ordena la materia y que ha definido ya queacute debe entenderse como baacutesico ldquono puede elReglamento invocar tal calificacioacuten maacutes allaacute de lo previsto en esa Ley previardquo
A modo de conclusioacuten de la resentildeada STC 861989 se desprenden los siguientes criteriosde deslinde con relevancia para la solucioacuten de esta controversia el Estado puede emanar bashyses para la ordenacioacuten de los seguros privados que incidan en las mutualidades de previsioacutensocial pese a la persistencia de los principios propios de estas entidades (muy especialmenteel principio de solidaridad y la ausencia de aacutenimo de lucro) pero ello es asiacute en la medida enque estas entidades lleven a cabo una actividad aseguradora y sin que el alcance de esasnormas baacutesicas llegue al aspecto organizativo o estructural de las mismas y en su caso a otrasfunciones aspectos que caen dentro de la oacuterbita de las competencias exclusivas autonoacutemicasEn esta labor delimitadora de las bases de la actividad aseguradora el Reglamento estatal puedecompletar a la Ley e imponerse como liacutemite a la intervencioacuten normativa de las Comunidadescon competencias siempre y cuando no vaya maacutes allaacute de lo previsto en la Ley previa Desuerte que el Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Entidades de Previsioacuten Sociales un vehiacuteculo normativo idoacuteneo para completar la fijacioacuten legal de las bases estatales parala ordenacioacuten de los seguros (art 149111 de la Constitucioacuten) que se apliquen a la actividadaseguradora de las mutualidades de previsioacuten social Porque ya los arts 181 21 y 393 dela Ley 331984 que el Decreto viene a complementar mdashy que en su diacutea fueron declaradosconstitucionales por la STC 861989mdash estableciacutean un sistema de distribucioacuten de competenciaspresidido por las normas baacutesicas establecidas en el Capiacutetulo Cuarto de dicha Ley (arts 16 a21) pero cuya ldquoregulacioacuten o desarrollo legislativo y reglamentario corresponderaacute conforme alartiacuteculo 39 al Estado o a las CCAA en el ejercicio de las competencias que a eacutestas les esteacutenatribuiacutedosrdquo (art 21) y la Disposicioacuten Final 6ordf (apartado 2ordm) habilitaba al Gobierno para desashy
221
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
rrollar reglamentariamente los preceptos contenidos en la Ley sobre mutualidades de previsioacutensocial ldquoen el aacutembito de sus competenciasrdquo y en el plazo de un antildeo desde la publicacioacuten de laLey Por lo tanto definido lo baacutesico en una Ley formal la misma efectuaba una habilitacioacuten ypermitiacutea un complemento reglamentario por el Estado en la medida indispensable para preservarun tratamiento uniforme (posibilidad que se ha admitido en distintas ocasiones SSTC 571983FJ 7ordm 771985 FJ 16 1821988 FJ 5ordm 2271988 FJ 32 1471991 FJ 4ordm etc)Se cumpleademaacutes aquiacute el principio de preferencia de la Ley en la delimitacioacuten de lo baacutesico y a la vez laintervencioacuten complementaria del Reglamento en desarrollo de la Ley en esta tarea se justificaen el caraacutecter marcadamente teacutecnico de la actividad aseguradora en general y del mutualismoen particular En cambio los arts 15 y 16 por su contenido organizativo deben quedar en elseno de la competencia exclusiva autonoacutemica sobre mutualismo Cuestiones todas ellas que porreferirse a cuestiones internas y organizativas de las mutualidades son de la competencia de lasCCAA del Paiacutes Vasco y de Cataluntildea en virtud de la competencia exclusiva que tienen atribuidaen sus Estatutos (art 1023 del Estatuto del Paiacutes Vasco y 921 del Estatuto de Autonomiacutea deCataluntildea) A este respecto ha de recordarse nuevamente lo declarado en la STC 861989 (FFJJ 7 y 19) en el sentido de que las normas baacutesicas no pueden afectar al reacutegimen juriacutedicoestructural y funcionamientos de las mutualidades que queda dentro del aacutembito competencialde las CCAA ya que de no ser asiacute seriacutea inuacutetil la competencia exclusiva que tienen atribuiacutedaacerca del mutualismo en cuanto sector especiacutefico Asiacute las cosas no puede este Tribunal razonaren abstracto sobre un inexistente contenido del conflicto pues cuando el proceso constitucionalatiende a controversias fundadas en una vindicatio potestatis la carga del actor en pormenorizarel despojo competencial que denuncia es si cabe mayor que en otros procesos
Vid asimismo la STC (Pleno) 1951996 de 28 de noviembre resolviendo recurso de in-constitucionalidad nuacutem 127988 interpuesto por el Gobierno Vasco contra la Ley 81988 de 7de abril sobre infracciones y sanciones en el orden social en cuyo FJ 2ordm leemos ldquo(hellip) ciertoes que seguacuten venimos repetidamente afirmando el legislador debe declarar expresamente elcaraacutecter baacutesico de las normas o en defecto de tal declaracioacuten que las mismas han de teneruna estructura de la que quepa inferir directa o indirectamente pero sin especial dificultad suvocacioacuten o pretensioacuten de baacutesicas (SSTC 691988 2271988 151989 y 1311996) Y en elpresente caso ciertamente la Ley impugnada no contiene mencioacuten al caraacutecter baacutesico de suspreceptos Pero la impugnacioacuten del Gobierno Vasco fundada esencialmente en que algunasde las infracciones contempladas en la Ley 81988 desconocen las competencias de desarrollolegislativo del Paiacutes Vasco en materia de sanidad interior (art 181 EAPV) y formulada enteacuterminos geneacutericos con ldquorenuncia actual a un examen de cada uno de los preceptos de la Ley81988 a fin de contrastar su caraacutecter baacutesicordquo por entender maacutes loacutegico ldquodiferir dicho examen almomento en que el Parlamento Vasco dicte una ley ordenadora de la materiardquo resulta inviablepor su misma inconcrecioacuten sin necesidad de entrar a decidir si como replica el Abogado delEstado los preceptos de la Ley que penalizan infracciones con incidencia sanitaria (arts 9 10y 11) lo hacen desde una perspectiva que obliga a incardinarlos en la legislacioacuten laboral quecorresponde exclusivamente al Estado ex art 14917 CE En efecto desde la STC 111981 havenido declarando este Tribunal que el recurso de inconstitucionalidad ldquono lo establecen la Consshytitucioacuten y la Ley Orgaacutenica del Tribunal como impugnacioacuten dirigida contra un bloque o una partedel sistema normativo o del ordenamiento juriacutedicordquo sino que en eacutel se trata tan soacutelo ldquode enjuiciarexclusivamente los textos legales y las foacutermulas legislativas que no se encuentren expresamentederogadosrdquo (FJ 4ordm en el mismo sentido STC 3321993 FJ 3ordm) Y tambieacuten hemos afirmadoque no seriacutea legiacutetima ldquola utilizacioacuten del recurso de inconstitucionalidad con la finalidad de obtenerdeclaraciones preventivas o previsoras ante eventuales agravios competenciales o interpretativos
222
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
supuestos en que corresponde al Estado la competencia para aprobar las normas baacutesicas de una materia la calificacioacuten expresa de entre las normas estatales de las que tienen caraacutecter baacutesico y de las que no lo tienen no es una mera facultad o posibilidad abierta al titular de la potestad normativa correspondiente Es por el contrario un deber general inherente a su funcioacuten En efecto como se desprende de la doctrina que viene manteniendo este Tribunal sobre el concepto y la concreshycioacuten de las normas baacutesicas (SSTC 691988 801988 2271988 151989 1321989 1471991 etc) sin perjuicio del ldquoconcepto materialrdquo de esa nocioacuten conforme al cual la definicioacuten de lo baacutesico por el Legislador estatal no supone que deba aceptarse que en realidad la norma tiene ese caraacutecter existe tambieacuten una exigencia formal en la definicioacuten de lo baacutesico en virtud de la cual por razones de seguridad juriacutedica y
que pongan a cubierto de aplicaciones contrarias al orden de competencias establecido en laCE y dentro del marco constitucional en los Estatutos de Autonomiacuteardquo (STC 491984 FJ 2ordm)rdquo
Vid en este mismo sentido el FJ 7ordm la STC (Pleno) 2061997 de 27 de noviembre cuandoreitera que ldquoUna consolidada doctrina de este Tribunal ha tenido ocasioacuten ya de despejar las inshycoacutegnitas del problema en teacuterminos que ahora es uacutetil recordar Es cierto que se ha afirmado quesuperada la fase inmediatamente posterior a la implantacioacuten del reacutegimen territorial del Estadocontenido en el Tiacutetulo VIII de la Constitucioacuten la nocioacuten material de ldquobasesrdquo que prevalecioacute en lajurisprudencia correspondiente a esos antildeos ha de entenderse ahora acompantildeada de exigenciasformales de tal suerte que las bases de una determinada materia han de regularse por medio deLey formal laquoque designe expresamente su caraacutecter de baacutesica o esteacute dotada de una estructura dela cual se infiera ese caraacutecter con naturalidadraquo (STC 691988 FJ 6ordm) Sin embargo esta afirmashycioacuten no excluye que excepcionalmente puedan regularse aacutembitos materiales que merezcan estacalificacioacuten a traveacutes del reglamento al no ignorar la anterior doctrina la relacioacuten de cooperacioacutenentre ley y norma reglamentaria tambieacuten admitida en la norma constitucional [por todas STC1331997 FJ 7ordmb)] Claro que una regulacioacuten a traveacutes de esta viacutea es excepcional de ahiacute lanecesidad de poner de manifiesto una especial justificacioacuten de la intervencioacuten reglamentaria encuanto la complejidad o el dinamismo de la materia regulada requieran de un procedimiento deconcrecioacuten normativa maacutes flexible que el que acompantildea a la elaboracioacuten de las leyes Partiendode esta doctrina resulta en principio rechazable la impugnacioacuten hecha por el Consejo Ejecutivo dela Generalidad de Cataluntildea de la Disposicioacuten final tercera que atribuye al Gobierno la facultad dedesarrollo reglamentario de la Ley Como ya se ha dicho en una materia como la abordada poresta Ley en que el Estado ostenta solamente la potestad de definir las ldquobasesrdquo de su regulacioacutenel juego del reglamento queda naturalmente disminuido pero no plenamente excluido de ahiacute queno quepa descartar una remisioacuten de naturaleza semejante a la que contiene la Disposicioacuten finaltercera pues en el fondo su impugnacioacuten tiene una orientacioacuten cautelar que no estaacute justificadaahora y que soacutelo podraacute ser abordada suficientemente a la vista del Reglamento que se apruebepara la ejecucioacuten de la Ley Baacutesica es la previsioacuten normativa de la Comisioacuten de Control del Plande Pensiones y baacutesica tambieacuten es la fijacioacuten de sus funciones e igual condicioacuten debe atribuirse auna previsioacuten normativa que como la discutida pretende garantizar a los beneficiarios la mayoriacuteaabsoluta en la Comisioacuten de Control del Plan cuando eacuteste quede sin partiacutecipes Es siacute una normade organizacioacuten pero estructural y en cuanto tal baacutesica en la medida en que tendencialmente seendereza a garantizar la estabilidad del sistema instaurado en la Ley en el que frente a la figuradel promotor se erige como dominante la de los partiacutecipes y en su caso de los beneficiariosrdquo
223
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
para evitar la ambiguumledad permanente ldquola Ley puede y debe declarar expresamente el alcance baacutesico de la norma o en su defecto venir dotada de una estructura que permita inferir directa o indirectamente pero sin especial dificultad su vocacioacuten o pretensioacuten de baacutesicardquo Esta exigencia formal no soacutelo pesa sobre el Legislador o sobre la Ley votada en Cortes que es el instrumento normal para la determinacioacuten de las normas baacutesicas sino tambieacuten seguacuten nuestra reiterada doctrina sobre el Gobierno de la Nacioacuten cuando con caraacutecter excepcional pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Decreto alguno de los aspectos baacutesicos de una materia Con mayor razoacuten por tanto pesa sobre el propio Gobierno cuando haya de regular mediante un Decreto Legislativo una determinada materia sobre la que el Estado tiene competencia para aprobar las normas baacutesicas En este uacuteltimo caso el Gobierno no solo puede sino que debe establecer queacute preceptos de los contenidos en el Decreto Legislativo tienen naturaleza baacutesica salvo naturalmente si se lo impidiera la Ley de delegacioacuten o pudiera deducirse que eacutesta ha pretendido agotar por siacute misma la regulacioacuten de los aspectos baacutesicos de la materiardquo
De otro lado la citada STC (Pleno) 1951996 de 26 de noviembre nos dice que ldquoconviene empezar por recordar que el art 149117 CE atribuye al Estado comshypetencia exclusiva sobre ldquolegislacioacuten baacutesica y reacutegimen econoacutemico de la Seguridad Social sin perjuicio de la ejecucioacuten de sus servicios por las CCAArdquo Por su parte el art 182 EAPV establece que ldquoen materia de Seguridad Social corresponderaacute al Paiacutes Vasco a) El desarrollo legislativo y la ejecucioacuten de la legislacioacuten baacutesica del Estado salvo las normas que configuran el reacutegimen econoacutemico de la misma b) La gestioacuten del reacutegimen econoacutemico de la Seguridad Socialrdquo Ha de distinguirse consishyguientemente entre la Seguridad Social y su reacutegimen econoacutemico como materias competencialmente distintas Respecto a la primera es evidente que ostentando el Paiacutes Vasco competencias ejecutivas le corresponde ejercitar las potestades sanshycionadoras que garanticen el cumplimiento de la legislacioacuten baacutesica estatal y de la autonoacutemica que la desarrolle (STC 1021995 FJ 32) En cuanto a la segunda la delimitacioacuten del aacutembito de actuacioacuten de la CA requiere mayores precisiones pues la atribucioacuten al Estado o a las CCAA del ldquoreacutegimenrdquo en una determinada materia comprende desde luego la totalidad de las competencias normativas sobre la misma (SSTC 841982 FJ 4ordm y 381983 FJ 3ordm) pero implica tambieacuten un ldquoplusrdquo ademaacutes de la legislacioacuten puede comportar la atribucioacuten de las competencias de ejecucioacuten necesarias para configurar un sistema materialmente unitario Eso es lo que sucede en el caso del reacutegimen econoacutemico de la Seguridad Social
Como dijimos en la citada STC 1241989 (FJ 6ordm) ldquo(hellip) del art 149117ordf CE no puede extraerse la apresurada conclusioacuten de que en materia de reacutegimen econoacutemico de Seguridad Social el Estado retenga soacutelo potestades normativas Que ello no es
224
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
asiacute se deduce sin dificultad de un anaacutelisis sistemaacutetico histoacuterico y teleoloacutegico del precepto constitucional El designio perseguido con el acantonamiento del lsquoreacutegimen econoacutemicorsquo dentro de la competencia exclusiva del Estado no ha sido otro con toda claridad que el de preservar la unidad del sistema espantildeol de Seguridad Social y el mantenimiento de un lsquoreacutegimen puacuteblicorsquo es decir uacutenico y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos (art 41 CE) que garantice al tiempo la igualdad de todos los espantildeoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (art 14911ordf de la CE)
Debe tenerse en cuenta a este propoacutesito que en el momento de aprobarse la Constitucioacuten habiacutea sido ya creada la Tesoreriacutea General de la Seguridad Social para hacer efectivos los principios de solidaridad financiera y de unidad de caja y este dato resulta relevante para la correcta interpretacioacuten del art 149117ordf en la medida en que como cabe deducir de los antecedentes y de los debates parlamentarios que culminaron en la aprobacioacuten del texto del citado precepto constitucional la mencioacuten separada del lsquoreacutegimen econoacutemicorsquo como funcioacuten exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social y no soacutelo la unidad de su regulacioacuten juriacutedica impidiendo diversas poliacuteticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las CCAA ldquo(FJ3ordm)
Tal punto de partida obliga a delimitar cuaacuteles de entre las competencias ejecutivas en materia de Seguridad Social en virtud de lo dispuesto en el art 182a) y b) de su Estatuto corresponden a la CA recurrente Delimitacioacuten que en principio puede llevarse a cabo precisando que son todas excepto las que quepa atribuir al Estado en materia de reacutegimen econoacutemico de la Seguridad Social Ello obliga a determinar el contenido de esa competencia estatal
Y sigue aclarando en su F J 7ordm ldquo(hellip) En la citada STC 1241989 llegamos con caraacutecter general a la conclusioacuten de que ldquolas concretas facultades que integran la competencia estatutaria de gestioacuten del reacutegimen econoacutemico de la Seguridad Social seraacuten soacutelo aquellas que no puedan comprometer la unidad del sistema o perturbar su funcionamiento econoacutemico uniforme ni cuestionar la titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar directa o indirectamente desigualshydades entre los ciudadanos en lo que atantildee a la satisfaccioacuten de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de seguridad social Tales facultades autonoacutemicas deben en suma conciliarse con las competencias exclusivas que sobre la gestioacuten del reacutegimen econoacutemico la Constitucioacuten ha reservado al Estado en garantiacutea de la unidad y solidaridad del sistema puacuteblico de Seguridad Socialrdquo (F J 3ordm in fine) Concretando ese principio geneacuterico afirmamos ulteriormente analizando la distribucioacuten de compeshytencias respecto de determinados actos instrumentales de la obligacioacuten de contribuir
225
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
(inscripcioacuten de empresas afiliacioacuten altas y bajas) que tales actuaciones no son ajenas al reacutegimen econoacutemico pero tampoco constituyen exclusivamente reacutegimen econoacutemico Y en consecuencia declaramos que el respeto a la facultad ejecutiva del Estado exigiacutea el aseguramiento de la comunicacioacuten inmediata de esos actos sin perjuicio de las competencias de ejecucioacuten de los mismos por parte de la CA En consecuencia precisamos que el control del cumplimiento de los correspondientes deberes soacutelo podiacutea corresponder al Estado en tanto afectasen al cumplimiento de las obligaciones recaudatorias (FJ 5ordm)
E inmediatamente al analizar las actuaciones de gestioacuten y control de la cotizashycioacuten y recaudacioacuten de las cuotas y demaacutes recursos de financiacioacuten del sistema de la Seguridad Social asiacute como las de aplazamiento o fraccionamiento de los pagos correspondientes declaramos que de unas y otras quedan incluidas en la competenshycia exclusiva del Estado en materia de reacutegimen econoacutemico de la Seguridad Social pues ambas ldquopueden encuadrarse conceptualmente dentro de la nocioacuten maacutes amplia de gestioacuten del patrimonio uacutenico de la Seguridad Socialrdquo (FJ 5ordm) Declaracioacuten que aunque efectuada respecto de la recaudacioacuten de los ingresos y de su fraccionashymiento o aplazamiento hay que entender que comprende tambieacuten sus contrapartidas (reducciones subvenciones etc) no soacutelo porque naturalmente se infiere asiacute sino porque de modo expreso excluimos entonces que las CC AA puedan administrar y disponer de los fondos generados por la Seguridad Social sin una previa provisioacuten o habilitacioacuten del Estado a quien corresponde gestionar la Caja uacutenica de la Seguridad Social (FJ 3ordm in fine)
De todo ello cabe concluir que correspondiendo al Estado el control de dicha caja uacutenica ese control supone la atribucioacuten de la potestad ejecutiva cuando recae directashymente sobre actividades econoacutemicas mientras que cuando recae sobre actividades instrumentales (inscripcioacuten de empresas afiliacioacuten altas y bajas) comporta soacutelo una facultad de supervisioacuten siendo la ejecucioacuten en relacioacuten con el cumplimiento de los deberes no inmediatamente econoacutemicos competencia de la CA (FJ 4ordm in fine)
Resulta sumamente interesante la famosa STC (Pleno) 2392002 de 11 de diciemshybre donde como nos dice (FJ 2ordm) ldquo(hellip) La discusioacuten litigiosa se circunscribe a determishynar si con la entrada en vigor de ambos Decretos la Junta de Andaluciacutea ha vulnerado las competencias del Estado sobre la ldquolegislacioacuten baacutesica y reacutegimen econoacutemico de la Seguridad Socialrdquo (art 149117 CE) asiacute como las relativas a la ldquoregulacioacuten de las condiciones baacutesicas que garanticen la igualdad de todos los espantildeoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionalesrdquo (art 14911 CE)rdquo A tal efecto el FJ 3ordm de esta STC aclaraba ldquo(hellip) En una primera aproximacioacuten interpretativa a este precepto debemos tomar en consideracioacuten como hemos hecho
226
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
otras veces (hellip) la legislacioacuten vigente en el momento de aprobarse la Constitucioacuten Pues bien del examen de la legislacioacuten vigente en el momento de aprobarse la Constitucioacuten se constata que el sistema de Seguridad Social que hubieron de tener en consideracioacuten nuestros constituyentes se estructuraba sobre un doble pilar el principio contributivo y la cobertura de riesgos que se hubieran efectivamente producido Asiacute lo constatamos en nuestra STC 1031983 de 22 de noviembre FJ 4 al valorar el alcance de la Ley de bases de la Seguridad Social de 1963 y se deriva tambieacuten sin dificultad del examen del Decreto 20651974 de 30 de mayo por el que se aprueba el LGSS cuyos arts 15 y 20 regulan la obligatoriedad de la cotizacioacuten y la accioacuten protectora del sistema respectivamente Sin embargo nuestra doctrina ha puesto de relieve que el art 41 CE al poner en relacioacuten el sistema de Seguridad Social con las ldquosituaciones o estados de necesidadrdquo persigue superar esta ldquoprimera perspectiva legal donde era prioritaria la nocioacuten de riesgo o contingenciardquo (STC 1031983 de 22 de noviembre FJ 4) Con ello se confirma la idea de que la Seguridad Social se configura como una ldquofuncioacuten de Estadordquo para atender situaciones de necesidad que pueden ir maacutes allaacute de la cobertura contributiva de la que el propio sistema partiacutea (veacutease incluso coacutemo el art 36 LGSS aprobado por Decreto 20651974 delimita el aacutembito de la ldquoasistencial socialrdquo con referencia ldquoa las personas incluidas en su campo de aplicacioacuten y a los familiares o asimilados que de ellos dependanrdquo) Como en este sentido declaraacutebamos en la STC 651987 de 21 de mayo FJ 7 el reacutegimen puacuteblico de la Seguridad Social se configura como una funcioacuten de Estado destinada a garanshytizar ldquola asistencia y prestaciones suficientes en situaciones de necesidad [lo que] supone apartarse de concepciones anteriores de la Seguridad Social en que primaba el principio contributivo y la cobertura de riesgos o contingenciasrdquo En definitiva el sistema de la Seguridad Social es de configuracioacuten legal si bien debe garantizarse en todo caso su reconocimiento institucional en los teacuterminos expuestos
El art 41 CE aparece como precepto neutro y en tal sentido sigue dicieacutendonos el FJ 3ordm de esta misma STC ldquo(hellip) No puede olvidarse que hemos interpretado tambieacuten el art 41 CE en el sentido de que ldquoestablece el deber de los poderes puacuteblicos de mantener una determinada estructura protectora de los ciudadanos frente a situacioshynes de necesidad y marca las liacuteneas que han de orientar el desarrollo evolutivo de aqueacutellardquo pero ldquono es un precepto apto para atribuir competencias ni para decantarse en favor de unos u otros centros de decisioacuten entre cuantos integran el modelo de articulacioacuten del Estado disentildeado en el Tiacutetulo VIII de la Constitucioacuten Es por ello un precepto neutro que impone los compromisos a que se han hecho referencia a los lsquopoderes puacuteblicosrsquo sin prejuzgar cuaacuteles pueden ser eacutestosrdquo (STC 2061997 FJ 5) La neutralidad competencial del precepto obliga como tambieacuten dijimos en aquella resolucioacuten a que los criterios interpretativos para alcanzar una solucioacuten debamos
227
15
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
buscarlos ldquoen su lugar propio el Tiacutetulo VIII CErdquo bajo la guiacutea de los criterios estableshycidos en nuestra doctrina en relacioacuten con el art 41 CE
De nuestra doctrina se desprende por consiguiente una triple apreciacioacuten 1ordm) En primer lugar que la nocioacuten de nuestro Derecho positivo en el momento de aprobarse la Constitucioacuten acerca del reacutegimen de Seguridad Social se sustentaba en la cobershytura de riesgos de caraacutecter contributivo no incluyendo en su aacutembito la atencioacuten a otras situaciones de necesidad 2ordm) En segundo lugar que el sistema de Seguridad Social al configurarse como una funcioacuten de Estado permite incluir en su aacutembito no soacutelo a las prestaciones de caraacutecter contributivo sino tambieacuten a las no contributivas y 3ordm) que el art 41 CE hace un llamamiento a todos los poderes puacuteblicos para que subvengan a paliar estas situaciones de necesidad lo que ha de ser realizado por dichos poderes puacuteblicos en el aacutembito de sus respectivas competencias
La misma STC 2392002 auacuten agregaraacute a todo lo anterior (FJ 8ordm) que ldquo(hellip) las prestaciones que las CCAA puedan otorgar en materia de asistencia social no exigen ser caracterizadas por su integracioacuten en un sistema unitario y permanente ni en el tiempo ni en el espacio pues la exclusividad de esta competencia permite a aqueacutellas optar por configuraciones diferentes en sus territorios respectivos De otro lado importa destacar que debe rechazarse el criterio que subyace en la argushymentacioacuten del Abogado del Estado de que el concepto y contenido de las ayudas asistenciales que pueden otorgar las CCAA hayan de centildeirse a lo que respecto de ambos extremos determinan los arts 55 y 56 de la vigente Ley de Seguridad Social que es una norma dictada por el Estado en ejercicio de su competencia exclusiva en esa uacuteltima materiardquo Por tanto nada impide en principio que una ayuda de cashyraacutecter dinerario se configure como propia de la ldquoasistencia socialrdquo de competencia autonoacutemica si dicha ayuda no altera o perturba a los efectos que aquiacute interesan el aacutembito de la Seguridad Social (hellip)Pues bien el caraacutecter complementario de estas ayudas respecto de las pensiones asistenciales de la Seguridad Social que graacuteficamente se aprecia en el art 6 del Decreto 2841998 no las complementa de un modo que pueda ser calificado como especiacutefico de la Seguridad Social ya que su otorgamiento por una sola vez hace irrelevante el alcance sobre la extensioacuten suspensioacuten y peacuterdida del derecho a la percepcioacuten de las ayudas a que se refiere el citado art 6 y ademaacutes muy destacadamente porque la naturaleza derivada de su otorgamiento uacutenico es per se diferente a lo que debe considerarse como una pensioacuten ldquoen teacuterminos recognoscibles para la imagen que de la misma [Seguridad Social] tiene la conciencia social en cada tiempo y lugarrdquo16 Frente al caraacutecter estashy
16 Sigue la liacutenea que marcaran las SSTC 261987 de 27 de febrero FJ 4 761988 de 26de abril FJ 4 y 371994 de 10 de febrero FJ 3
228
16
17
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
ble de la proteccioacuten caracteriacutestico de un sistema de Seguridad Social la nota de la permanencia resulta ajena a las ayudas controvertidas como se infiere del hecho de que el Decreto objeto del presente conflicto no revista el caraacutecter de una verdadera norma y se configure como un mero acto administrativo de ejecucioacuten adecuado a su estricto caraacutecter estrictamente coyuntural y temporal
Respecto del tema siempre vidrioso de los principios de Caja uacutenica y de solidashyridad de la Seguridad Social la STC 2392002 acierta plenamente (FJ 8) cuando sentencia que ldquo(hellip) las pensiones no contributivas de invalidez y jubilacioacuten de la Seguridad Social forman parte del patrimonio de la Seguridad Social y se integran en la llamada ldquocaja uacutenicardquo del sistema (arts 80 y 81 LGSS) pues ldquocomo cabe deducir de los antecedentes y de los debates parlamentarios que culminaron en la aprobacioacuten del texto del citado precepto constitucional [art 149117 CE] la mencioacuten separada del lsquoreacutegimen econoacutemicorsquo como funcioacuten exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social y no soacutelo la unidad de su regulacioacuten juriacutedica impidiendo diversas poliacuteticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las CCAA ldquo(STC 1241989 FJ 3) A continuacioacuten sentildealaacutebamos que ldquoel principio de unidad presupuestaria de la Seguridad Social significa la unidad de titularidad y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social puesto que si faltara un uacutenico titular de los recursos financieros del sistema puacuteblico de aseguramiento social tanto para operaciones presupuestarias como exshytrapresupuestarias no podriacutea preservarse la vigencia efectiva de los principios de caja uacutenica y de solidaridad financiera ni consecuentemente la unidad del sistemardquo17
Un supuesto extremo es el que contemplamos en la STC (Pleno) 2112012 de 14 de noviembre18 por cuanto la Orden TAS 29262002 viene a modificar los modelos
17 Por ello concluiraacute esta STC que ldquo(hellip) Partiendo de esta caracterizacioacuten esencial del sisshytema de la Seguridad Social es claro que los auxilios concedidos por la Junta de Andaluciacuteani provienen ni estaacuten llamados a integrarse en dicha caja uacutenica pues se financian con loscreacuteditos de los presupuestos autonoacutemicos (art 4 del Decreto 2841998) De esta forma lasprestaciones econoacutemicas instrumentadas por la Junta de Andaluciacutea con sus propios recursosno interfieren ni quebrantan el reacutegimen econoacutemico unitario de la Seguridad Social ya que desu reacutegimen juriacutedico se deduce con claridad que no generan obligacioacuten econoacutemica o cargaalguna que deba soportar el Estadordquo
18 Resolviendo conflicto positivo de competencia nuacutem 1453-2003 promovido por el Gobiernode la Generalitat de Cataluntildea en relacioacuten con la Orden TAS29262002 de 19 de noviembrepor la que se establecen nuevos modelos para la notificacioacuten de los accidentes de trabajo y seposibilita su transmisioacuten por procedimiento electroacutenico y con la resolucioacuten de 26 de noviembrede 2002 de la Subsecretariacutea de dicho Ministerio por la que se regula la utilizacioacuten del sistemade declaracioacuten electroacutenica de accidentes de trabajo (Delt) que posibilita la transmisioacuten porprocedimiento electroacutenico de los nuevos modelos para la notificacioacuten de accidentes de trabajoaprobados por la Orden TAS29262002 de 19 de noviembre
229
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
para la notificacioacuten de partes de accidentes de trabajo establecidos por orden de 16 de diciembre de 1987 con el fin de garantizar su homogeneidad y la armonizacioacuten con los contemplados en la normativa europea y contempla ademaacutes la posibilidad de su transmisioacuten por medios informaacuteticos y aprueba el correspondiente programa electroacutenico estableciendo en su disposicioacuten adicional primera que transcurrido un antildeo desde la entrada en vigor de la misma la cumplimentacioacuten y transmisioacuten de los modelos soacutelo podraacute efectuarse por medios electroacutenicos La resolucioacuten de 26 de noviembre de 2002 regula las condiciones de utilizacioacuten del mencionado programa electroacutenico denominado Delt1918
Como aclara el FJ 2 de esta STC ldquoEl detenido examen de la demanda pone de relieve que la vindicatio potestatis que se ejerce se refiere a dos aspectos concretos en primer lugar que excede de la competencia estatal el establecimiento con caraacutecter uniforme y homogeacuteneo del formato que deberaacuten emplear los sujetos obligados a la comunicacioacuten de los accidentes laborales asiacute como del modelo y las condiciones del soporte informaacutetico que ha de utilizarse para la transmisioacuten de esta informacioacuten en segundo lugar que es la Administracioacuten autonoacutemica la competente para recibir la informacioacuten en materia de accidentes de trabajo y por tanto es a eacutesta a quien deben remitirla los obligados sin perjuicio de su posterior comunicacioacuten a los oacuterganos estatales competentes en lugar de que la comunicacioacuten se efectuacutee directamente al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
Por su parte el FJ 3 nos aclara que ldquo(hellip) La orden contra la que se dirige el presente conflicto justifica en el preaacutembulo la reforma en la necesidad de proceder a la armonizacioacuten de los datos relativos a los accidentes de trabajo en el aacutembito
19 El Letrado de la Generalitat de Cataluntildea fundamenta el conflicto contra ambas disposhysiciones en la vulneracioacuten de las competencias autonoacutemicas en materia de ejecucioacuten de lalegislacioacuten laboral (art 112 del Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea EAC) y las de desarrollolegislativo y ejecucioacuten de la legislacioacuten baacutesica del Estado en materia de Seguridad Social [art172 a) EAC] Considera que excede de la competencia estatal establecer con caraacutecter uniformepara todo el Estado el formato de los modelos y el soporte informaacutetico que deban emplear lossujetos obligados a efectuar la comunicacioacuten y afirma tambieacuten que forma parte de su compeshytencia ejecutiva la recepcioacuten de los documentos y su transmisioacuten a la Administracioacuten estatal
El Abogado del Estado sostiene que las dos disposiciones impugnadas tienen caraacutecter normashytivo y vienen a prescribir la forma en que han de efectuarse aquellas comunicaciones llamadasa permitir la puesta en marcha de los mecanismos de la accioacuten protectora de la SeguridadSocial por lo que se insertan en las competencias atribuidas al Estado en el art 149117 CEA su juicio la aprobacioacuten con caraacutecter uniforme de los modelos y del procedimiento informaacuteticode transmisioacuten tienen caraacutecter normativo en cuanto constituyen presupuesto para el ejerciciode derechos o cumplimiento de deberes puacuteblicos y la indicacioacuten del oacutergano ante quien sedeben presentar no constituye competencia ejecutiva pues el ejercicio de las competenciasde ejecucioacuten arranca a partir del conocimiento de los datos suministrados por los ciudadanos
230
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
europeo que deriva de la Directiva 89391CEE mediante la homogeneizacioacuten de los modelos de impresos con inclusioacuten de los datos necesarios para la consecucioacuten de la pretendida armonizacioacuten Asimismo ldquoteniendo en cuenta la apuesta por la moshydernizacioacuten de las relaciones de los ciudadanos con las Administraciones Puacuteblicas a traveacutes de las teacutecnicas electroacutenicas informaacuteticas y telemaacuteticas (hellip) parece oportuno extender a las notificaciones de los partes de accidentes de trabajo la posibilidad de su transmisioacuten por estos medios mediante la aplicacioacuten informaacutetica que (hellip) es asimismo aprobada por la presente Ordenrdquo esto es el sistema de declaracioacuten electroacutenica de accidentes de trabajo (Delt) Por su parte la resolucioacuten de la Subsecretariacutea del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 26 de noviembre de 2002 en desarrollo de lo anterior regula las reglas de utilizacioacuten de la citada aplicacioacuten informaacutetica
Aquiacute solamente vamos a ocuparnos de los aspectos de Seguridad Social no de los laborales [vid FJ 4 b) b] en la medida en que ldquoResulta asimismo concernido en esta regulacioacuten el aacutembito competencial relativo a la Seguridad Social pues la comushynicacioacuten de los accidentes de trabajo sirve al objetivo de constatar la produccioacuten del hecho causante de una de las contingencias objeto de aseguramiento por el sistema de Seguridad Social y en cuanto tal estaacute directamente ligada al desenvolvimiento de la accioacuten prestacional del sistema En este sentido la obligacioacuten de comunicacioacuten de los accidentes de trabajo que corresponde a las entidades gestoras y colaborashydoras constituye asimismo un aspecto que se inserta en el aacutembito de las funciones de ejecucioacuten de la legislacioacuten del Estado en materia de Seguridad Social y asiacute se pone de relieve en la ya citada Ley de infracciones y sanciones en el orden social en cuyos arts 273 y 284 se preveacute como infraccioacuten de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales no remitir al organismo competente dentro del plazo y debidamente cumplimentados los partes de accidente de trabajo
Pues bien ldquoEn materia de Seguridad Social corresponde al Estado la ldquolegislacioacuten baacutesica y reacutegimen econoacutemico de la Seguridad Social sin perjuicio de la ejecucioacuten de sus servicios por las CCAArdquo y a la CA de Cataluntildea en virtud de lo dispuesto en el art 165 de su Estatuto de Autonomiacutea la competencia compartida respetando los principios de unidad econoacutemico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social Dicha competencia incluye el desarrollo y la ejecucioacuten de la legislacioacuten estatal excepto las normas que configuran el reacutegimen econoacutemico [paacuterrafo a)] la coordinacioacuten de las actividades de prevencioacuten de riesgos laborales que desarrollen en Cataluntildea las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales [paacuterrafo d)] y la coordinacioacuten de las actuaciones del sistema sanitario vinculadas a las prestaciones de la Seguridad Social [paacuterrafo f)] En este caso la actividad de comunicacioacuten de los accidentes de trabajo en cuanto actividad instrumental ajena al reacutegimen econoacutemico o de gestioacuten de la caja uacutenica de la Seguridad Social se inserta en el aacutembito de
231
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
las competencias autonoacutemicas de ejecucioacuten de la legislacioacuten de Seguridad Social pues ldquocorrespondiendo al Estado el control de dicha caja uacutenica ese control supone la atribucioacuten de la potestad ejecutiva cuando recae directamente sobre actividades econoacutemicas mientras que cuando recae sobre actividades instrumentales (inscripcioacuten de empresas afiliacioacuten altas y bajas) comporta solo una facultad de supervisioacuten siendo la ejecucioacuten en relacioacuten con el cumplimiento de los deberes no inmediatashymente econoacutemicos competencia de la CArdquo (STC 1951996 FJ 7) Incluso en el supuesto que nos ocupa la competencia en materia de estadiacutestica tiene un caraacutecter instrumental y complementario respecto del cumplimiento de las finalidades sustanshytivas de iacutendole laboral y de Seguridad Social a las que sirve la notificacioacuten de los accidentes de trabajo que son las preponderantes en este caso
Por tanto (como acabaraacute sentildealando el FJ 5ordm) a la vista de lo expuesto y en lo que atantildee a la delimitacioacuten del tiacutetulo competencial aplicable podemos afirmar que los tiacutetulos competenciales concernidos esencialmente son los relativos a las materias laboral y de Seguridad Social No obstante la concurrencia de ambos tiacutetulos no exige mdashen el supuesto que se examinamdash la determinacioacuten de un criterio de ldquoprevashylenciardquo pues la actividad concernida sirve al cumplimiento de ambas finalidades La notificacioacuten de los accidentes laborales constituye como se ha dicho una actividad de naturaleza instrumental que se inserta en el aacutembito de las competencias de ejeshycucioacuten que en materia laboral y en determinados aspectos en materia de Seguridad Social corresponden a Cataluntildea
El Estado (FJ 6ordm) puede determinar lo datos esenciales que deben constar en los impresos con objeto de garantizar la homogeneidad de los mismos en el aacutembito nacional y su armonizacioacuten con las normas del derecho comunitario europeo pero su competencia legislativa no alcanza a la imposicioacuten cerrada de un uacutenico modelo de impreso para la totalidad del territorio pues dicha facultad asiacute como la relativa a la recepcioacuten de las comunicaciones pertenece al aacutembito de las competencias de ejecucioacuten que corresponden a la CA de Cataluntildea Y es que la necesidad de armoshynizar los datos relativos a los accidentes de trabajo de conformidad con la normativa europea no puede servir para que el Estado se reserve la facultad de establecer los modelos de impresos ya que no cabe olvidar que como es doctrina reiterada de este Tribunal los criterios constitucionales de reparto competencial no resultan alterados ni por el ingreso de Espantildea en la Comunidad Europea ni por la promulgacioacuten de normas comunitarias (STC 12012 FJ 9) y que ldquoel hecho de que una competencia suponga ejecucioacuten del Derecho comunitario no prejuzga cuaacutel sea la instancia territorial a la que corresponda su ejercicio porque ni la CE ni los Estatutos de Autonomiacutea preveacuten una competencia especiacutefica para la ejecucioacuten del Derecho comunitario Asiacute pues la determinacioacuten de a queacute ente puacuteblico corresponde la ejecucioacuten del Derecho
232
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
comunitario bien en el plano normativo bien en el puramente aplicativo se ha de dilucidar caso por caso teniendo en cuenta los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las CCAA en las materias afectadas (STC 2361991 FJ 9)rdquo (STC 332005 FJ 3) En definitiva la ejecucioacuten del Derecho comunitario corresponde a quien materialmente ostente la competencia seguacuten las reglas de Derecho interno (STC 1481998 FJ 4)
En todo caso lo que siacute recae sobre la CA es ldquoel deber de facilitar al Estado los datos documentos e informaciones precisas para que pueda cumplir las obligaciones que le impone el Derecho derivado europeordquo (STC 791992 FJ 5) asiacute como para el ejercicio de las demaacutes facultades que le correspondan en este aacutembito
En lo que respecta al soporte informaacutetico para la transmisioacuten de los datos a la Administracioacuten estatal que se concreta a la aprobacioacuten del programa informaacutetico Delt (art 3 de la Orden TAS2926) y a la regulacioacuten de su utilizacioacuten que se lleva a cabo por la resolucioacuten de 26 de noviembre de 2002 baste decir que reconocida la competencia autonoacutemica para recibir la comunicacioacuten de los accidentes de trashybajo le corresponde a la CA determinar el procedimiento informaacutetico propio para la transmisioacuten electroacutenica de la misma En este sentido en el aacutembito de Cataluntildea la comunicacioacuten de los datos relativos a los accidentes de trabajo se encuentra regulada por la Orden TRI102004 de 26 de enero por la que se aprueba el proshycedimiento de notificacioacuten electroacutenica de los accidentes de trabajo disposicioacuten que se configura como norma aplicativa de la Orden TAS29262002 y regula el registro telemaacutetico de las notificaciones de accidentes de trabajo disponiendo que el uacutenico registro telemaacutetico habilitado es el registro telemaacutetico de la Administracioacuten abierta de Cataluntildea (art 3) En cambio forma parte de la competencia estatal la determinacioacuten del procedimiento electroacutenico comuacuten para la transmisioacuten de dicha comunicacioacuten por las diferentes Administraciones autonoacutemicas a los oacuterganos estatales competentes ya que ello constituye manifestacioacuten de una competencia estatal de coordinacioacuten general que ldquopersigue la integracioacuten de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que de subsistir impediriacutean o dificultariacutean respectivamente la realidad misma del sistemardquo (STC 321983 FJ 2)
Cabe afirmar en conclusioacuten que las competencias que corresponden al Estado en materia de ldquolegislacioacuten baacutesica de la Seguridad Socialrdquo (art 149117 CE) habishylitan a eacuteste para regular la obligacioacuten de comunicacioacuten a los oacuterganos estatales de cuanta informacioacuten precisen en relacioacuten a los accidentes de trabajo para determinar los oacuterganos estatales que hayan de ser destinatarios de dicha informacioacuten para establecer los requisitos miacutenimos necesarios para garantizar la homogeneidad y arshy
233
19
20
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
monizacioacuten del contenido de los modelos de documentos en que dicha informacioacuten haya de suministrarse y para regular el soporte informaacutetico mdashy correspondiente contenidomdash que permita la agregacioacuten uniforme de la informacioacuten proveniente de las diferentes Administraciones y entidades competentes y las condiciones para su utilizacioacuten En cambio excede de la mencionada competencia estatal la imposicioacuten con caraacutecter cerrado de los modelos de impresos o de la aplicacioacuten informaacutetica que hayan de utilizarse por los obligados a notificar a la autoridad laboral autonoacutemica los accidentes de trabajo y el establecimiento de la obligacioacuten de remisioacuten directa a los oacuterganos centrales del Estado de las informaciones y documentos relativos a dicha notificacioacuten Por lo que el FJ 7 concluiraacute entre otros extremos que ldquo(hellip) siacute lesiona las competencias autonoacutemicas el establecimiento de los modelos de parte de accidente de trabajo y de relacioacuten de accidentes de trabajo ocurridos a cumplimentar por los empresarios (y en su caso trabajadores por cuenta propia o autoacutenomos) que van destinados a la autoridad laboral por intermedio de las entidades gestoras o colaboradoras asiacute como el modelo referido a la relacioacuten de altas o fallecimientos de accidentados que dichas entidades deben dirigir a la autoridad laboral autonoacutemicardquo
A todo lo anterior se agregan en el art 149320 estas tres cuestiones
1ordm) que las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitucioacuten podraacuten corresponder a las CCAA en virtud de sus respectivos Estatutos
Pues bien seguacuten el TC21 (FJ 3) en materia de Montepiacuteos o de Mutualidades de Previsioacuten Social este bloque de problemas encuentra respuesta en la doctrina jurisshyprudencial contenida en la mencionada STC 861989 al elucidar las reglas de deslinde competencial con caraacutecter general y especialmente al analizar desde la perspectiva competencial el art 392 de la Ley 331984 artiacuteculo que afirma que en cuanto a los montepiacuteos o mutualidades de previsioacuten social no integrados en la Seguridad Social y respecto de las CCAA que hayan asumido en sus Estatutos competencia exclusiva corresponderaacute a estas ldquodictar normas para su regulacioacuten respetando las bases de ordenacioacuten de la actividad aseguradora y ejercer las facultades administrativas coshyrrespondientesrdquo El precepto fue considerado conforme a la Constitucioacuten Se mantuvo entonces sustancialmente lo siguiente ldquoLa competencia exclusiva sobre mutualismo que recogen los Estatutos de Autonomiacutea Vasco y Catalaacuten no puede ser interpretada literalmente por el contrario ha de tenerse en cuenta los liacutemites a la competencia
20 Vid la citada STC (Pleno) 2061997 de 27 de noviembre que en FJ 7ordf nos recuerdaque ldquo(hellip) tal claacuteusula residual o supletoria alliacute contenida soacutelo entra en juego cuando el objetonormativo en litigio no pueda situarse en ninguacuten tiacutetulo material utilizando los meacutetodos de inshyterpretacioacuten juriacutedica ordinarios (STC 1231984 FJ 2ordm)rdquo
21 STC (Pleno) 2201992 de 11 de diciembre
234
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
que resultan del marco constitucional y en concreto la competencia estatal ex artiacuteculo 149111 de la Constitucioacuten para la ordenacioacuten de seguros puestos que ldquoen cuanto las mutualidades realicen o lleven a cabo actividades como la aseguradora seraacuten aplicables a esa actividad las bases de ordenacioacuten que el Estado haya establecido dentro de los liacutemites de su competenciardquo (FJ 7ordm) sin perjuicio de que las normas baacutesicas estatales sobre la actividad aseguradora hayan de respetar las peculiaridades del mutualismo de previsioacuten social y ademaacutes sin que puedan afectar ldquoal reacutegimen juriacutedico estructural y funcional de tales mutualidades que queda (en virtud de la asuncioacuten de competencia exclusiva) dentro del aacutembito competencial de las CCAArdquo
Esto sentado la funcioacuten de establecer normas baacutesicas mdashse dijo en la citada STC 861989mdash corresponde a las Cortes Generales pero en determinados supuestos tambieacuten a la potestad reglamentaria dada la naturaleza de lo que es sin duda una operacioacuten teacutecnicamente compleja aunque loacutegicamente esa labor gubernamental sea revisable por este Tribunal en lo que atantildee a su dimensioacuten competencial (FJ 2ordm) Y en esta tarea de control puede ser empleado como criterio orientador la adecuacioacuten entre los objetivos baacutesicos perseguidos y las normas efectivamente establecidas En este sentido la Exposicioacuten de Motivos de la Ley 331984 de Ordenacioacuten de los Seguros Privados afirma que el fin de esta normativa estaacute en garantizar la solvencia de las entidades aseguradoras y proteger los intereses de los asegurados y beneficiarios y a la par mantener las caracteriacutesticas maacutes congruentes con la finalidad de instituciones cuales son las mutualidades Es patente que definidos los objetivos baacutesicos en la Ley el Reglamento ahora discutido debe respetarlos Y no soacutelo existe esa limitacioacuten ya que por otro lado tal y como se dijo en la STC 351992 (FJ 3ordm) existiendo una Ley que ordena la materia y que ha definido ya queacute debe entenderse como baacutesico ldquono puede el Reglamento invocar tal calificacioacuten maacutes allaacute de lo previsto en esa Ley previardquo
Ademaacutes como tambieacuten se dijo en la STC 351992 el tiacutetulo estatal para la orshydenacioacuten de los seguros concurre con otros tiacutetulos competenciales que igualmente limitan la competencia autonoacutemica (FJ3ordm) asiacute la legislacioacuten mercantil (art 14916 CE en la medida ldquoen que sea aplicable al mutualismo de previsioacuten socialrdquo y la comshypetencia estatal para dictar bases y coordinar la planificacioacuten general de la actividad econoacutemica (art 149113 CE)2221
22 Vid FJ 3ordm de la STC (Pleno) 2061997 de 27 de noviembre ldquo(hellip) Esta primera cuestioacutenha quedado ya solventada sin embargo por la STC 2061997 resolutoria de los recursos deinconstitucionalidad nuacutems 118187 y 119087 acumulados promovidos contra la Ley 81987de 8 de junio de Regulacioacuten de los Planes y Fondos de Pensiones donde se nos recuerda queldquo(hellip) Quedoacute dicho entonces (F J 7ordm) que laquoel aacutembito material maacutes directamente implicado enlos Planes de Pensiones por su finalidad y estructura es por un lado el mercantil respectodel cual el Estado es competente para establecer su legislacioacuten (art 14916) en cuanto se
235
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
A modo de conclusioacuten de la resentildeada STC 861989 se desprenden los siguientes criterios de deslinde con relevancia para la solucioacuten de esta controversia el Estado puede emanar bases para la ordenacioacuten de los seguros privados que incidan en las mutualidades de previsioacuten social pese a la persistencia de los principios propios de estas entidades (muy especialmente el principio de solidaridad y la ausencia de aacutenimo de lucro) pero ello es asiacute en la medida en que estas entidades lleven a cabo una actividad aseguradora y sin que el alcance de esas normas baacutesicas llegue al aspecto organizativo o estructural de las mismas y en su caso a otras funciones aspectos que caen dentro de la oacuterbita de las competencias exclusivas autonoacutemicas En esta labor delimitadora de las bases de la actividad aseguradora el Reglamento estatal puede completar a la Ley e imponerse como liacutemite a la intervencioacuten normativa de las Comunidades con competencias siempre y cuando no vaya maacutes allaacute de lo previsto en la Ley previa
De suerte que el Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Entidades de Previsioacuten Social es un vehiacuteculo normativo idoacuteneo para completar la fijacioacuten legal de las bases estatales para la ordenacioacuten de los seguros (art 149111 de la CE) que se apliquen a la actividad aseguradora de las mutualidades de previsioacuten social Porque ya los arts 181 21 y 393 Ley 331984 que el Decreto viene a complementar mdashy que en su diacutea fueron declarados constitucionales por la STC 861989mdash estableciacutean un sistema de distribucioacuten de competencias presidido por las normas baacutesicas estashyblecidas en el Capiacutetulo Cuarto de dicha Ley (arts16 a 21) pero cuya ldquoregulacioacuten o desarrollo legislativo y reglamentario corresponderaacute conforme al artiacuteculo 39 al Estado o a las CC AA en el ejercicio de las competencias que a eacutestas les esteacuten atribuidasrdquo (art 21) y la Disposicioacuten Final 6ordf (apartado 2ordm) habilitaba al Gobierno para desarroshyllar reglamentariamente los preceptos contenidos en la Ley sobre mutualidades de
trata de regular el contenido obligacional de un contrato de esa naturaleza y por el otro elde los seguros en relacioacuten con el cual como ocurre con el creacutedito y la banca al Estado se leatribuye el establecimiento de las bases para su ordenacioacuten (art 149111) desde la perspectivade la intervencioacuten administrativa con sus garantiacuteas y cautelas en este sector econoacutemico (STC3301994 FJ 2ordm) mientras que las CC AA lo son para el desarrollo legislativo y la ejecucioacutende tales normas baacutesicas [arts 112 a) EAPV y 1014 EAC] A ese esquema soacutelo escapansubsectores concretos por la concurrencia de otros tiacutetulos competenciales especiacuteficos los cuashyles por su propia especialidad no permiten una interpretacioacuten expansiva con la inclusioacuten eneste caso de los Planes y Fondos de Pensiones en la nocioacuten de ldquomutualidades no integradasen la Seguridad Social (hellip)rdquo Asiacute pues los tiacutetulos competenciales sobre la materia que es objetode este conflicto son los mismos que hemos sentildealado en la citada STC 2061997 Es decirel relativo a la legislacioacuten mercantil competencia exclusiva del Estado (14916) y los que sedeterminan en los apartados 11 13 y 14 del citado art 1491 C E en los que se reserva alEstado la competencia exclusiva sobre las bases de la ordenacioacuten de creacutedito banca y segurossobre las bases y coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemica y poruacuteltimo sobre Hacienda general y Deuda del Estadordquo
236
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
previsioacuten social ldquoen el aacutembito de sus competenciasrdquo y en el plazo de un antildeo desde la publicacioacuten de la Ley Por lo tanto definido lo baacutesico en una Ley formal la misma efectuaba una habilitacioacuten y permitiacutea un complemento reglamentario por el Estado en la medida indispensable para preservar un tratamiento uniforme (posibilidad que se ha admitido en distintas ocasiones SSTC 571983 FJ 7ordm 771985 FJ 1821988 FJ 5ordm 2271988 FJ 32 1471991 FJ 4ordm etc)
Se cumple ademaacutes aquiacute el principio de preferencia de la Ley en la delimitacioacuten de lo baacutesico y a la vez la intervencioacuten complementaria del Reglamento en desarrollo de la Ley en esta tarea se justifica en el caraacutecter marcadamente teacutecnico de la actividad aseguradora en general y del mutualismo en particular Por otro lado el propio Deshycreto (art 9) concreta los preceptos del mismo que deben tener la consideracioacuten de normas baacutesicas evitando un aacutembito de inseguridad y confusioacuten incompatible con un sistema de distribucioacuten de competencias seguacuten exigioacute entre otras la STC 1821988 (FJ 5ordm) Nada puede reprocharse en este supuesto prima facie a la previsioacuten de normas baacutesicas de forma complementaria por un Reglamento estatal en desarrollo de Ley y dotado de la conveniente habilitacioacuten
En cambio los arts 15 y 16 por su contenido organizativo deben quedar en el seno de la competencia exclusiva autonoacutemica sobre mutualismo En efecto el art 15 estaacute referido al acuerdo de fundacioacuten y en eacutel se preveacuten los requisitos con que habraacuten de adoptarse tales acuerdos para la constitucioacuten de las Mutualidades de Previsioacuten Social lo relativo a sus Estatutos y a las aportaciones de los socios y entidades o personas protectoras y en el art 16 la necesidad de formalizar el acuerdo de fundashycioacuten en escritura puacuteblica y lo concerniente a la solicitud y requisitos temporales y de procedimiento para obtener la correspondiente autorizacioacuten administrativa Cuestiones todas ellas que por referirse a cuestiones internas y organizativas de las mutualidades son de la competencia de las CCAA del Paiacutes Vasco y de Cataluntildea en virtud de la competencia exclusiva que tienen atribuida en sus Estatutos (art 1023 del Estatuto del Paiacutes Vasco y 921 del Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea) A este respecto ha de recordarse nuevamente lo declarado en la STC 861989 (FFJJ 7 y 19) en el sentido de que las normas baacutesicas no pueden afectar al reacutegimen juriacutedico estructural y funcionamientos de las mutualidades que queda dentro del aacutembito competencial de las CCAA ya que de no ser asiacute seriacutea inuacutetil la competencia exclusiva que tienen atribuiacuteda acerca del mutualismo en cuanto sector especiacutefico
2ordm) Que la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomiacutea corresponderaacute al Estado cuyas normas prevaleceraacuten en caso de conflicto sobre las de las CCAA en todo lo que no esteacute atribuido a la exshyclusiva competencia de eacutestas y
237
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
3ordm) Que el derecho estatal seraacute en todo caso supletorio del derecho de las CCAA
Cabe recordar aquiacute el muy controvertido art150 que en su nuacutemero 3 vino a disponer que El Estado podraacute dictar leyes que establezcan los principios necesashyrios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de eacutestas cuando asiacute lo exija el intereacutes general Corresponde a las Cortes Generales por mayoriacutea absoluta de cada Caacutemara la apreciacioacuten de esta necesidad
Como apunta la ya citada STC (Pleno) 1461986 de 25 de noviembre ldquo(hellip) En la medida en que el Estado considere que concurre un intereacutes general eacuteste no puede ser empleado como instrumento para limitar las competencias de la C A y debe ser determinado en su caso mediante Leyes de Armonizacioacuten conforme a lo previsto en el art 1503 de la CE De cualquier modo no es posible deducir la existencia de un intereacutes de esta naturaleza y con significacioacuten limitativa de las competencias comunitarias de normas que carecen de virtualidad para modificar el cuadro de distribucioacuten de competencias dibujado por la CE y el Estatuto de Autonomiacuteardquo2322
La Ley 121983 de 14 de octubre del Proceso Autonoacutemico fue impugnada meshydiante el desaparecido recurso previo de inconstitucionalidad y la STC 761983 de 5 de agosto solamente declaroacute inconstitucional una parte de dicha Ley por negar el Alto Tribunal la posibilidad de leyes interpretativas de la CE aparte de decir que esta Ley ni podiacutea ser una Ley Orgaacutenica por oponerse al art 81 CE) ni una Ley de Armonizacioacuten O sea que el legislador estatal dispone de otros medios y no necesita acudir a la llamada teacutecnica de armonizacioacuten
23 En su FJ 8 aclara esta trascendente STC lo siguiente ldquo(hellip) Queda pronunciarse sobreotra cuestioacuten La eventual necesidad de que si por apreciar la concurrencia de un intereacutesgeneral el Estado ha de recurrir a la viacutea prevista en el art 1503 de la Constitucioacuten seguacutenla cual es posible laquodictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar lasdisposiciones normativas de las CCAA aun en el caso de materias atribuidas a la competenciade eacutestas cuando asiacute lo exija el intereacutes generalraquo Aunque esta no sea la sede adecuada parahacer un pronunciamiento de la iacutendole del solicitado en el pedimento cuarto de la demandaauacuten puede concluirse que no es posible compartir la tesis de la Junta de Galicia en primerlugar porque esta posibilidad opera como elemento armonizador de las previsiones normatishyvas de las CCAA y en este caso no se trataba de armonizar norma alguna pero es queademaacutes esta laquonorma de cierre del sistemaraquo ha venido a laquocomplementar no a suplantar lasdemaacutes previsiones constitucionalesraquo (STC 761983 de 5 de agosto FJ 3deg b) y no es caucea emplear cuando el Estado tiene competencias en la materia que le permiten cumplir sus finescomo en este caso hubiera podido suceder pues no se ha utilizado ninguna de las posiblesteacutecnicas de coordinacioacutenrdquo
238
23
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
Ya en materia econoacutemica mdashque sale a colacioacuten continuamente en las muacuteltiples sentencias del Tribunal Constitucionalmdash el art 15724 sentildeala que sus recursos proshyvendraacuten de
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado
b) Sus propios impuestos tasas y contribuciones especiales
24 Vid STS 2392002 (FJ 9) cuando concluye diciendo que ldquo(hellip) Importa hacer constarque las CCAA disponen de autonomiacutea financiera para poder elegir sus ldquoobjetivos poliacuteticosadministrativos sociales y econoacutemicosrdquo (STC 131992 FJ 7) lo que les permite ldquoejercer sincondicionamientos indebidos y en toda su extensioacuten las competencias propias en especial lasque figuran como exclusivasrdquo (STC 2011998 FJ 4) pues dicha autonomiacutea financiera ldquono entrantildeasoacutelo la libertad de sus oacuterganos de gobierno en cuanto a la fijacioacuten del destino y orientacioacuten delgasto puacuteblico sino tambieacuten para la cuantificacioacuten y distribucioacuten del mismo dentro del marcode sus competenciasrdquo (STC 1271999 FJ 8 con cita de la STC 131992) Es decir la CA deAndaluciacutea puede libremente en virtud de su competencia exclusiva en materia de ldquoasistenciasocialrdquo y de su autonomiacutea financiera (art 54 EAAnd) dedicar fondos de su presupuesto a lafinalidad de mejorar la situacioacuten de estos pensionistas y al hacerlo realiza una opcioacuten entreotras posibles que se pudieran proyectar sobre los distintos aacutembitos de su competencia queestaacute en consonancia con el principio de autonomiacutea poliacutetica inscrito en el art 2 CE No obstanteresta por hacer una precisioacuten El anaacutelisis que hemos realizado se ha enderezado exclusivashymente conforme al canon de enjuiciamiento expuesto en el FJ 6 a apreciar que los auxiliosandaluces controvertidos en este caso por su especiacutefica naturaleza no constituyen prestacionespropias del sistema de la Seguridad Social sin que pueda excluirse que se incardinen tambieacutenen la materia de ldquoasistencia socialrdquo otras prestaciones asistenciales de naturaleza o alcancediferente a las examinadas pues lo relevante para realizar tal encuadramiento es que dichasprestaciones respondan a teacutecnicas de proteccioacuten que no menoscaben o perturben el sistemade la Seguridad Social
En el FJ 3 de la STC (Pleno) 2262012 de 29 de noviembre se nos recuerda que enldquo(hellip) la STC 131992 este Tribunal establecioacute un esquema de delimitacioacuten competencial entreel Estado y las CCAA en cuanto al ejercicio de la potestad subvencional de gasto puacuteblicoresumido en cuatro supuestos generales que pese al caraacutecter abierto del esquema en el que seinsertan continuacutean siendo referente constante de nuestra doctrina posterior y de las alegacionesde las partes en los procesos de constitucionalidad Dichos supuestos generales concilian ladistribucioacuten competencial existente en cada materia entre el Estado y las CCAA por un ladocon la reconocida potestad subvencional de gasto puacuteblico que ostenta el Estado por otro Asiacutela regla general sobre el ejercicio de la potestad subvencional de gasto puacuteblico del Estado enaquellas materias en las que las CCAA tienen competencia exclusiva y el Estado carece detiacutetulo competencial alguno tanto geneacuterico como especifico indica que la intervencioacuten estataldebe limitarse a ldquodecidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores(hellip) de manera geneacuterica o global por sectores o subsectores enteros de actividadrdquo y que ldquoesosfondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonoacutemica consignaacutendoseen los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a lasCCAA de manera que la asignacioacuten de los fondos quede territorializada a ser posible en losmismos Presupuestos Generales del Estadordquo [STC 131992 FJ 8 a)]rdquo
239
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
c) Transferencias de un Fondo de Compensacioacuten interterritorial y otras asignacioshynes con cargo a los Presupuestos Generales del Estado
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado
e) El producto de las operaciones de creacutedito
A tal efecto previene seguidamente el art 158 CE que2524
1 En los Presupuestos Generales del Estado podraacute establecerse una asignacioacuten a las CCAA en funcioacuten del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantiacutea de un nivel miacutenimo en la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos fundamentales en todo el territorio espantildeol2625
25 Vid la ya citada STC (Pleno) 1461986 de 25 de noviembre (FJ 3) apunta con nitidezabsoluta que ldquo(hellip) debe descartarse que la facultad de gasto puacuteblico consecuencia loacutegica dela autonomiacutea financiera sea ademaacutes un tiacutetulo legitimador de la atribucioacuten Ya ha repetido esteTribunal refirieacutendose a una frecuente manifestacioacuten de esta facultad de gasto las subvencionespero con una doctrina que puede generalizarse que el hecho de invertir fondos propios en unadeterminada actividad no es un tiacutetulo competencial propio ni el soacutelo hecho de financiar puedeerigirse en nuacutecleo laquoque atraiga hacia siacute toda competenciaraquo sobre los variados aspectos a quepueda dar lugar la actividad de financiacioacuten (SSTC 1441985 FJ 4deg 1791985 FJ) La soladecisioacuten de contribuir a la financiacioacuten no autoriza al Estado para invadir competencias ajenasque lo siguen siendo a pesar de la financiacioacuten sino que aun si estima que lo requiere elintereacutes general deberaacute desenvolver su actividad al amparo de una autorizacioacuten constitucionaly respetando en todo caso las competencias que la Constitucioacuten (que se entiende que tambieacutenha valorado el intereacutes general) ha reservado a otros entes territoriales En consecuencia estosignifica que la persecucioacuten del intereacutes general se ha de materializar laquoa traveacutes deraquo no laquoapesar deraquo los sistemas de reparto de competencias articulado en la Constitucioacuten pues soacutelo asiacutepodraacute coordinarse con el conjunto de peculiaridades propias de un Estado de estructura plural
Asiacute pues la promocioacuten de igualdad sustancial puede justificar el empleo a este fin de fondospuacuteblicos estatales y no por una abstracta facultad de gasto puacuteblico pero no estaacute resuelta laforma en que esos fondos han de ser utilizados precisamente ahiacute reside la insuficiencia baacutesicade los argumentos de la representacioacuten del Gobierno
26 De todos modos no estaacute de maacutes reparar en lo que nos dice la citada STC (Pleno) 131992de 6 de febrero (hellip) en la que se advierte que (F J 7ordm) ldquo(hellip) si por el origen de los fondos sepudiera condicionar el destino que se haya de dar a los mismos se privariacutea a las CCAA deuna potestad decisoria fundamental sin la que no cabe hablar de autonomiacutea De ahiacute la trascenshydencia que cobra la proliferacioacuten e incremento de las subvenciones estatales de fomento quepor su volumen creciente y asignacioacuten a aacutembitos materiales o sectoriales cuya competencia hasido asumida exclusivamente por las CCAA pueden convertirse en un peculiar mecanismo definanciacioacuten condicionada de las CCAA constrintildeendo la libertad de sus oacuterganos de gobierno encuanto a la fijacioacuten del destino y orientacioacuten del gasto puacuteblico asiacute como para la cuantificacioacuten ydistribucioacuten del mismo dentro del marco de sus competencias (hellip) Pues no es imposible que alamparo de dicho poder de gasto los oacuterganos de la Administracioacuten central del Estado traten deatraer para siacute o recuperar competencias normativas o de ejecucioacuten en los sectores subvencionadosy que en principio han quedado iacutentegramente descentralizados en favor de las CCAA De suerte
240
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
que a traveacutes de esta viacutea indirecta de las ayudas econoacutemicas que figuran en los PresupuestosGenerales del Estado las competencias autonoacutemicas exclusivas pasen a redefinirse o convertirsede facto en competencias compartidas con el Estado con la consiguiente e inevitable restriccioacutende la autonomiacutea poliacutetica de las CCAA Teacutecnica que seguacuten doctrina reiterada de este Tribunalresulta constitucionalmente inaceptable (hellip) el Estado siempre podraacute en uso de su soberaniacuteafinanciera (de gasto en este caso) asignar fondos puacuteblicos a unas finalidades u otras pues existenotros preceptos constitucionales (y singularmente los del Capiacutetulo III del Tiacutetulo I) que legitiman lacapacidad del Estado para disponer de su Presupuesto en la accioacuten social o econoacutemica Peroadmitido esto constatacioacuten del sentildeoriacuteo del Estado sobre su Presupuesto esencia misma delPoder financiero (la capacidad de decisioacuten sobre el empleo de sus propios recursos) tanto en laprogramacioacuten como en la ejecucioacuten de ese gasto el Estado debe respetar el orden competencial
Es evidente que en el sistema espantildeol de distribucioacuten territorial del poder el Estado puedeasignar sus recursos a cualquier finalidad liacutecita y que la definicioacuten de esta finalidad en la Ley dePresupuestos condiciona necesariamente la libertad de accioacuten de aquellas instancias que hayande utilizar esos recursos Si estas instancias son exclusivamente estatales por ser tambieacuten decompetencia exclusiva del Estado la ldquomateriardquo o sector de actividad puacuteblica no se plantea ninguacutenproblema en cuanto a la delimitacioacuten competencial entre el Estado y las CCAA Cuando porel contrario tal materia o sector corresponden en uno u otro grado a las CCAA las medidasque hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a la que se destinan los recursos deberaacutenrespetar el orden constitucional y estatutario de las competencias sin imponer a la autonomiacuteapoliacutetica de las CCAA otros condicionamientos que aqueacutellos que resultan de la definicioacuten del fino del uso que el Estado pueda hacer de otras competencias propias geneacutericas o especiacuteficas
Como diraacute el FJ 9ordf ldquo(hellip) En todo caso lo que no resulta ajustado a esos principios yreglas es la consignacioacuten centralizada de los fondos que deben gestionar las CCAA a favorde un Organismo dependiente de la propia Administracioacuten del Estado cuyos servicios ya hansido transferidos a las CCAA salvo que por las razones o circunstancias ya sentildealadas porla doctrina de este Tribunal expuesta anteriormente dicha centralizacioacuten resulte justificada Entales casos puede afirmarse que esa teacutecnica de Presupuestacioacuten del gasto vulnera el orden decompetencias y los principios de autonomiacutea y de eficacia administrativa ademaacutes de suponer unobstaacuteculo injustificado para el correcto funcionamiento del sistema de financiacioacuten de las CCAA
iquestEn que consiste el posible convenio programa Otra cosa seraacute si tanto el Estado como lasCCAA ostentan competencias concurrentes o compartidas sobre la materia a la que las subshyvenciones se refieran de manera que el Estado pueda en alguna medida especificar con maacutesdetalle el destino y fijar las condiciones del otorgamiento de las subvenciones correspondiendoa las CCAA su gestioacuten En tales casos puede el Estado establecer sus condiciones hastadonde alcance su competencia material en vez de por una norma de obligado cumplimientomediante un Convenio-Programa supeditando la transferencia de los fondos a las CCAA a lafirma del Convenio correspondiente
Vid asimismo STC (S Segunda) 1732012 de 15 de octubre resolviendo conflicto positivode competencia promovido por el Letrado de la xunta de Galicia en representacioacuten de suGobierno contra la Orden TAS4212008 de 19 de febrero por la que se establecen las basesreguladoras de la concesioacuten de subvenciones sometidas al reacutegimen general de subvenciones dela Secretariacutea de Estado de Servicios Sociales Familias y Discapacidad donde de nuevo se nosrecuerda quehelliprdquo Teniendo en cuenta nuestra reiterada doctrina seguacuten la cual ldquoel poder de gastodel Estado no puede concretarse y ejercerse al margen del sistema constitucional de distribucioacutende competencias pues no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de lapotestad financiera del Estadordquo (STC 131992 de 6 de febrero FJ 4 con remisioacuten a otras)
241
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
hay que sentildealar que en esta misma STC 131992 FJ 8 determinamos que seguacuten sea el reshyparto constitucional de competencias en la materia de que se trate las subvenciones estatalesque se establezcan deben reconducirse a algunos de los cuatro supuestos generales que alliacutese describen con las consecuencias en el reparto competencial que tambieacuten alliacute se expresanPues bien puesto que estamos ante subvenciones propias de la materia ldquoasistencia socialrdquo lasmismas soacutelo pueden reconducirse a los supuestos primero o cuarto Veamos las caracteriacutesticasde ambos supuestos y apreciemos en cuaacutel de ellos deben inscribirse estas subvenciones
a) Seguacuten la STC 131992 FJ 8 ldquo[u]n primer supuesto se produce cuando la CA osshytenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca tiacutetulocompetencial alguno geneacuterico o especiacutefico sobre la misma El Estado puede desde luegodecidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores Pero de unaparte la determinacioacuten del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puedehacerse sino de manera geneacuterica o global por sectores o subsectores enteros de actividad Porotra parte esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonoacutemicaconsignaacutendose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o deCapital a las CCAA de manera que la asignacioacuten de los fondos quede territorializada a serposible en los mismos Presupuestos Generales del Estadordquo Es obvio que como sentildealamosen la STC 1782011 FJ 5 en un supuesto similar al presente las subvenciones reguladas enla orden impugnada podriacutean incluirse en principio en este supuesto pues la representacioacutenestatal no sustenta la competencia estatal en ninguacuten tiacutetulo competencial geneacuterico o especiacuteficomdashla supraterritorialidad que aduce no es un tiacutetulo competencialmdash y la ldquoasistencia socialrdquo escompetencia exclusiva de la Xunta de Galicia
La competencia ex art 14911 CE no se mueve en la loacutegica de las bases estatales-legisshylacioacuten autonoacutemica de desarrollo En otras palabras el Estado tiene la competencia exclusivapara incidir sobre los derechos y deberes constitucionales desde una concreta perspectiva lade la garantiacutea de la igualdad en las posiciones juriacutedicas fundamentales dimensioacuten que no esen rigor susceptible de desarrollo como si de unas bases se tratara seraacute luego el legisladorcompetente estatal y autonoacutemico el que respetando tales condiciones baacutesicas establezca sureacutegimen juriacutedico de acuerdo con el orden constitucional de competenciasrdquo
Tras ello y con caraacutecter general tenemos declarado que este tiacutetulo competencial ldquono puedeoperar como una especie de tiacutetulo horizontal capaz de introducirse en cualquier materia osector del ordenamientordquo Es decir con la finalidad de establecer las condiciones baacutesicas ex art 14911 CE para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos el Estado no puedepretender alterar el sistema de reparto competencial Asiacute lo entendimos en la STC 1482012de 5 de julio FJ 4 cuando afirmamos que amparado soacutelo en este tiacutetulo competencial (elart 14911 CE) ldquoel legislador estatal no puede establecer el reacutegimen juriacutedico completo de lamateria regulacioacuten acabada que corresponde con el liacutemite de tales condiciones baacutesicas dedominio estatal al poder puacuteblico que corresponda seguacuten el sistema constitucional de distribucioacutende competencias [STC 611997 FJ 7 b)]rdquo Por tanto debemos excluir la suficiencia del tiacutetulocompetencial invocado por la orden controvertida
b) las subvenciones estatales ldquosoacutelo es posible [que queden incluidas en dicho supuestocuarto] cuando el Estado ostente alguacuten tiacutetulo competencial geneacuterico o especiacutefico sobre la mashyteriardquo y como ya hemos advertido sobre la materia ldquoasistencia socialrdquo el Estado carece de tiacutetulocompetencial alguno circunstancia eacutesta que el Abogado del Estado impliacutecitamente asume noaduciendo tampoco la representacioacuten estatal ninguacuten otro tiacutetulo de los relacionados en el art 1491CE que pudiera concurrir con el tiacutetulo habilitante autonoacutemico y permitir asiacute la legitimidad de laintervencioacuten del Estado con amparo en este supuesto cuarto Sin embargo como afirmamos en
242
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
la STC 1782011 FJ 5 el Estado puede intervenir legiacutetimamente en la materia ldquoasistencia socialrdquoauacuten sin tiacutetulo propio especiacutefico o geneacuterico a traveacutes de poliacuteticas subvencionales pero habraacute dehacerlo mediante el sistema del primer supuesto previsto en el FJ 8 de la STC 131992 quepermite que ldquoel Estado pued[a] desde luego decidir asignar parte de sus fondos presupuestariosa estas materias o sectoresrdquo en los que ldquono invoca tiacutetulo competencial algunordquo Esta posibilidad deintervencioacuten subvencional estatal (STC 1461986 de 25 de noviembre FJ 3) no obstante quedasometida a liacutemites seguacuten indicamos en el propio primer supuesto que estamos glosando Liacutemitesconsistentes de un lado en que ldquola determinacioacuten del destino de las partidas presupuestariascorrespondientes no puede hacerse sino de manera geneacuterica o global por sectores o subsectoresenteros de actividadrdquo mdashrequisito que satisface la orden impugnada al prever en su art 1 que elobjeto de estas subvenciones se dirige a favorecer la inclusioacuten y a apoyar el movimiento asociativoy fundacional de personas con discapacidad familias infancia pueblo gitano y voluntariado y deaquellas otras que en definitiva se dirijan al fortalecimiento del tercer sector de accioacuten socialmdash yde otro que los fondos subvencionales ldquohan de integrarse como un recurso que nutre la Haciendaautonoacutemica hellip de manera que la asignacioacuten de fondos quede territorializada a ser posible enlos mismos presupuestos generales del Estadordquo condicioacuten que no respeta la orden impugnadaal regular la tramitacioacuten centralizada de los fondos subvencionales del Estado
Es asimismo relevante como complemento de lo anterior atender a nuestra doctrina sobreel ldquoinstrumento teacutecnico juriacutedico mediante el cual haya de llevarse a cabo dicha territorializacioacuten[de los fondos subvencionales del Estado] en aquellos casos en que su gestioacuten corresponda alas CCAArdquo cuestioacuten que fue tratada con amplitud en el FJ 9 de la STC 131992 al plantearseldquosi esa territorializacioacuten ha de llevarse a cabo dentro de los propios presupuestos generalesdel Estado (hellip) o bien (hellip) en un momento posteriorrdquo
Al respecto manifestamos que ldquopuede estimarse preferible ciertamente mdashpor ser maacutes acordey respetuoso con la autonomiacutea poliacutetica y financiera de las CCAA que la Constitucioacuten reconocey garantizamdash que en los presupuestos generales del Estado esos fondos aparezcan ya comotransferencias corrientes o de capital a las CCAA en las correspondientes secciones serviciosy programas de los presupuestosrdquo Pero a continuacioacuten matizamos que ldquoincluso si tales partidasno figuran como transferencias a las CCAA con fijacioacuten de su destino final sino que aparecendirectamente como transferencias a sus destinatarios uacuteltimos (familias instituciones sin fines delucro empresas asociaciones etc) de ello no se sigue necesariamente la inconstitucionalidadde las mismas siempre que por normas inmediatamente posteriores o por convenio ajustado alos principios constitucionales y reglas de distribucioacuten de competencias los fondos en cuestioacuten sedistribuyan efectivamente entre las CCAA competentes para gestionarlosrdquo (STC 131992 FJ 9)
Y ya el FJ 6ordm de esta STC se decide claramente por en tender que ldquo(hellip) De acuerdocon cuanto se ha expuesto hasta aquiacute debemos rechazar que estemos ante una reivindicacioacutencompetencial de caraacutecter preventivo o hipoteacutetico pues es claro que de acuerdo con nuestradoctrina los fondos de estas subvenciones deberiacutean haberse territorializado en los propiospresupuestos generales del Estado o en su defecto ldquopor normas inmediatamente posteriores opor conveniordquo Por tanto al no haberse hecho por convenio la territorializacioacuten de estas ayudasdeberiacutea haberse realizado a traveacutes de la propia orden impugnada la cual por el contrario nosoacutelo defiere la convocatoria de las ayudas a posteriores resoluciones de desarrollo sino queimpide la territorializacioacuten de aqueacutellas al imponer la centralizacioacuten de todo el procedimiento degestioacuten En definitiva la orden impugnada desconoce las competencias autonoacutemicas pudiendoapreciarse incluso que incumple el art 171 de la Ley 382003 general de subvencionesnorma eacutesta que mdashaunque no es paraacutemetro de constitucionalidadmdash determina que las basesreguladoras de la subvencioacuten entre las que sin duda han de figurar las caracteriacutesticas de los
243
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
programas a financiar se aprueben por orden ministerial Por todo lo expuesto hemos derechazar que estemos ante un conflicto de caraacutecter preventivo
Y en su FJ 7ordm ya resolveraacute estas dos cosas admitida la existencia de vindicatio potestashytis considerando incluida en la esfera de la competencia estatal la regulacioacuten de los aspectoscentrales del reacutegimen subvencional mdashobjeto y finalidad de las ayudas modalidad teacutecnica de lasmismas beneficiarios y requisitos esenciales de accesomdash mientras que situaremos dentro de lacompetencia autonoacutemica lo atinente a su gestioacuten esto es la tramitacioacuten resolucioacuten y pago de lassubvenciones asiacute como la regulacioacuten del procedimiento correspondiente a todos estos aspectosya que es doctrina reiterada de este Tribunal que ldquolas normas procedimentales ratione materiaedeben ser dictadas por las CCAA competentes en el correspondiente sector material respetandolas reglas del procedimiento administrativo comuacuten (por todas STC 982001 de 5 de abril FJ 8con cita de la STC 2271998 de 26 de noviembre FJ 32)rdquo (STC 1882001 de 20 de septiembre)
Vid igualmente la citada STC (S Segunda) 1772012 de 15 de octubre la cual apunta lossiguientes extremos de intereacutes reiterando algunos de los ya conocidos
1ordm) Teniendo en cuenta nuestra reiterada doctrina seguacuten la cual ldquoel poder de gasto delEstado no puede concretarse y ejercerse al margen del sistema constitucional de distribucioacutende competencias pues no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de lapotestad financiera del Estadordquo (STC 131992 FJ 4 con remisioacuten a otras) hay que sentildealarque en esta misma STC 131992 FJ 8 determinamos que seguacuten sea el reparto constitucionalde competencias en la materia de que se trate las subvenciones estatales que se establezcandeben reconducirse a algunos de los cuatro supuestos generales que alliacute se describen con lasconsecuencias en el reparto competencial que tambieacuten alliacute se expresan
2ordm) Que estamos ante subvenciones propias de la materia ldquoasistencia socialrdquo las mismassoacutelo pueden reconducirse a los supuestos primero o cuarto Veamos las caracteriacutesticas deambos supuestos y apreciemos en cuaacutel de ellos deben inscribirse estas subvenciones
a) Seguacuten la STC 131992 FJ 8 ldquo[u]n primer supuesto se produce cuando la CA ostentauna competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca tiacutetulocompetencial alguno geneacuterico o especiacutefico sobre la misma El Estado puede desdeluego decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectoresPero de una parte la determinacioacuten del destino de las partidas presupuestarias corresponshydientes no puede hacerse sino de manera geneacuterica o global por sectores o subsectoresenteros de actividad Por otra parte esos fondos han de integrarse como un recurso quenutre la Hacienda autonoacutemica consignaacutendose en los Presupuestos Generales del Estadocomo Transferencias Corrientes o de Capital a las CCAA de manera que la asignacioacutende los fondos quede territorializada a ser posible en los mismos Presupuestos Generalesdel Estadordquo Es obvio que como sentildealamos en la STC 1782011 FJ 5 en un supuestosimilar al presente las subvenciones reguladas en la orden impugnada podriacutean incluirseen principio en este supuesto pues la representacioacuten estatal no sustenta la competenciaestatal en ninguacuten tiacutetulo competencial geneacuterico o especiacutefico con validez aplicable al casomdashla supraterritorialidad que aduce no es un tiacutetulo competencialmdash y la ldquoasistencia socialrdquoes competencia exclusiva de la CA de Cataluntildea El hecho de que en el preaacutembulo de laorden sometida a conflicto se invoque expresamente como tiacutetulo competencial habilitantepara el Estado el contemplado en el art 14911 CE conectaacutendolo con los arts 11 y 92CE no enerva la anterior conclusioacuten pues la invocacioacuten meramente formal de un tiacutetulocompetencial no puede bastar para desplazar la operatividad de este primer supuestoAntes bien una interpretacioacuten sistemaacutetica de los supuestos contemplados en la STC131992 nos lleva a entender que el tiacutetulo estatal invocado de manera formal debe existir
244
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
tambieacuten materialmente pues de lo contrario se correriacutea el riego de vaciar de contenidoeste primer supuesto en aquellos casos en los que el Estado invocase indebidamente untiacutetulo competencial Ello nos obliga a pronunciarnos sobre la suficiencia en el presentecaso del referido titulo competencial invocado por la orden sometida a conflicto
b) En la temprana STC 611997 de 20 de marzo sentildealamos (FJ 7) que el art 14911CE ldquono ha atribuido al Estado la fijacioacuten de las bases sobre los derechos y libertadesconstitucionales sino soacutelo el establecimiento mdasheso siacute enteromdash de aquellas condicionesbaacutesicas que tiendan a garantizar la igualdad Y si bien es cierto que su regulacioacuten nopuede suponer una normacioacuten completa y acabada del derecho y deber de que se tratey en consecuencia es claro que las CCAA en la medida en que tengan competenciassobre la materia podraacuten siempre aprobar normas atinentes al reacutegimen juriacutedico de esederechohellip no lo es menos sin embargo que la competencia ex art 14911 CE no semueve en la loacutegica de las bases estatales-legislacioacuten autonoacutemica de desarrollo En otraspalabras el Estado tiene la competencia exclusiva para incidir sobre los derechos y deshyberes constitucionales desde una concreta perspectiva la de la garantiacutea de la igualdaden las posiciones juriacutedicas fundamentales dimensioacuten que no es en rigor susceptible dedesarrollo como si de unas bases se tratara seraacute luego el legislador competente estataly autonoacutemico el que respetando tales condiciones baacutesicas establezca su reacutegimen juriacutedicode acuerdo con el orden constitucional de competenciasrdquo
c) Tras ello y con caraacutecter general tenemos declarado que este tiacutetulo competencial ldquono puedeoperar como una especie de tiacutetulo horizontal capaz de introducirse en cualquier materia osector del ordenamientordquo Es decir con la finalidad del establecer las condiciones baacutesicas ex art 14911 CE para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos el Estadono puede pretender alterar el sistema de reparto competencial Asiacute lo entendimos en laSTC 1482012 de 5 de julio FJ 4 cuando afirmamos que amparado soacutelo en este tiacutetulocompetencial (el art 14911 CE) ldquoel legislador estatal no puede establecer el reacutegimenjuriacutedico completo de la materia regulacioacuten acabada que corresponde con el liacutemite detales condiciones baacutesicas de dominio estatal al poder puacuteblico que corresponda seguacuten elsistema constitucional de distribucioacuten de competencias [STC 611997 FJ 7 b)]rdquo Por tantodebemos excluir la suficiencia del tiacutetulo competencial invocado por la orden controvertida
d) ldquoEl cuarto y uacuteltimo supuesto es aqueacutel en que no obstante tener las CCAA competenciasexclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones eacutestas pueden ser gestionadasexcepcionalmente por un oacutergano de la Administracioacuten del Estado u organismo de eacutesta deshypendiente con la consiguiente consignacioacuten centralizada de las partidas presupuestarias enlos presupuestos generales del Estado Pero ello soacutelo es posible cuando el Estado ostentealguacuten tiacutetulo competencial geneacuterico o especiacutefico sobre la materia y en las circunstanciasya sentildealadas en nuestra doctrina anterior a saber que resulte imprescindible para asegushyrar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenacioacuten baacutesica del sector y paragarantizar las mismas posibilidades de obtencioacuten y disfrute por parte de sus potencialesdestinatarios en todo el territorio nacional evitando al propio tiempo que se sobrepase lacuantiacutea global de los fondos estatales destinados al sector Su procedencia en cada casohabraacute de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza ycontenido de la medida de fomento de que se traterdquo (STC 131992 FJ 8 en concordanshycia con lo sentildealado entre otras resoluciones en la STC 951986 de 10 de julio FJ 5)
e) Pues bien aunque los programas asistenciales no se concreten hasta que se publiquenlas resoluciones administrativas que realicen las convocatorias es lo cierto que las subshyvenciones correspondientes a dichos programas no pueden subsumirse y encontrar su
245
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
cobertura en el supuesto cuarto [apartado d) del transcrito FJ 8 de la STC 131992] Enefecto seguacuten la doctrina que ha quedado reproducida las subvenciones estatales ldquosoacutelo esposible [que queden incluidas en dicho supuesto cuarto] cuando el Estado ostente alguacutentiacutetulo competencial geneacuterico o especiacutefico sobre la materiardquo y como ya hemos advertidosobre la materia ldquoasistencia socialrdquo el Estado carece de tiacutetulo competencial alguno
Sin embargo como afirmamos en la STC 1782011 FJ 5 el Estado puede intervenir legiacutetishymamente en la materia ldquoasistencia socialrdquo aun sin tiacutetulo propio especiacutefico o geneacuterico a traveacutes depoliacuteticas subvencionales pero habraacute de hacerlo mediante el sistema del primer supuesto previstoen el FJ 8 de la STC 131992 que permite que ldquoel Estado pued[a] desde luego decidir asignarparte de sus fondos presupuestarios a estas materias o sectoresrdquo en los que ldquono invoca tiacutetulocompetencial algunordquo Esta posibilidad de intervencioacuten subvencional estatal (STC 1461986 de25 de noviembre FJ 3) no obstante queda sometida a liacutemites seguacuten indicamos en el propioprimer supuesto que estamos glosando Liacutemites consistentes de un lado en que ldquola determinacioacutendel destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manerageneacuterica o global por sectores o subsectores enteros de actividadrdquo mdashrequisito que satisface laorden impugnada al prever en su art 1 que el objeto de estas subvenciones se dirige a apoyar elmovimiento asociativo y fundacional de las personas y los colectivos que se encuentran en situacioacuteno en riesgo de exclusioacuten social las personas con discapacidad familias infancia pueblo gitano yvoluntariado y de aquellas otras que en definitiva se dirijan al fortalecimiento del tercer sector deaccioacuten socialmdash y de otro que los fondos subvencionales ldquohan de integrarse como un recurso quenutre la hacienda autonoacutemica (hellip) de manera que la asignacioacuten de fondos quede territorializada aser posible en los mismos presupuestos generales del Estadordquo condicioacuten eacutesta que no respeta laorden impugnada al regular la tramitacioacuten centralizada de los fondos subvencionales del Estado
En resumidas cuentas vendraacute a decirnos que ldquo(hellip) De acuerdo con cuanto se ha expuestohasta aquiacute debemos rechazar que estemos ante una reivindicacioacuten competencial de caraacutecterpreventivo o hipoteacutetico pues es claro que de acuerdo con nuestra doctrina los fondos deestas subvenciones deberiacutean haberse territorializado en los propios presupuestos generales delEstado o en su defecto por normas inmediatamente posteriores o por convenio Por tanto alno haberse hecho por convenio la territorializacioacuten de estas ayudas deberiacutea haberse realizadoa traveacutes de la propia orden impugnada la cual por el contrario no soacutelo defiere la convocatoriade las ayudas a posteriores resoluciones de desarrollo sino que impide la territorializacioacuten deaqueacutellas al imponer la centralizacioacuten de todo el procedimiento de gestioacuten Por todo lo expuestohemos de rechazar que estemos ante un conflicto de caraacutecter preventivo
Por todo lo anterior se nos diraacute en el FJ 7 que ldquo(hellip) Admitida la existencia de vindicatiopotestatis-se aborda el examen del articulado de la orden impugnada a partir de los criterioscontenidos en el FJ 8 a) de la STC 131992 Por tanto consideraremos incluida en la esferade la competencia estatal la regulacioacuten de los aspectos centrales del reacutegimen subvencionalmdashobjeto y finalidad de las ayudas modalidad teacutecnica de las mismas beneficiarios y requisitosesenciales de accesomdash mientras que situaremos dentro de la competencia autonoacutemica loatinente a su gestioacuten esto es la tramitacioacuten resolucioacuten y pago de las subvenciones asiacute comola regulacioacuten del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos ya que es doctrinareiterada de este Tribunal que ldquolas normas procedimentales ratione materiae deben ser dictadaspor las CCAA competentes en el correspondiente sector material respetando las reglas delprocedimiento administrativo comuacuten (por todas STC 982001 de 5 de abril FJ 8 con citade la STC 2271998 de 26 de noviembre FJ 32)rdquo (STC 1882001 de 20 de septiembre)
Vid en esta misma liacutenea la ya citada varias veces STC (Pleno) 2262012 de 29 de noshyviembre FFJJ 3 y 4
246
26
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
2 Con el fin de corregir desequilibrios econoacutemicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad se constituiraacute un Fondo de Compensacioacuten con destino a gastos de inversioacuten cuyos recursos seraacuten distribuidos por las Cortes Generales entre las CCAA y provincias en su caso
3 CONTENIDO DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMIacuteA
Visto lo visto procede ahora ver queacute ha pasado desde que se fueron constituyendo las 17 CCAA27 De entrada hay que sentildealar que resulta difiacutecil hacer una categorishyzacioacuten o sistematizacioacuten del contenido de los distintos Estatutos de Autonomiacutea en la materia que nos ocupa Esta dificultad deriva de que son numerosas las referencias de estos textos a materias relacionadas en mayor o menor grado con la Seguridad
27 Vid FJ 2ordm de la STC (Pleno) 312010 de 28 de junio resolviendo recurso de inconstishytucionalidad interpuesto por noventa y nueve Diputados del Grupo Parlamentario Popular delCongreso contra diversos preceptos de la Ley Orgaacutenica 62006 de 19 de julio de reformadel Estatuto de Autonomiacutea de Cataluntildea cuando apunta con meridiana claridad ldquo(hellip) Quelos Estatutos de Autonomiacutea como cualesquiera otras normas del Ordenamiento espantildeoltienen su FJ en la CE es cuestioacuten tan elemental y de principio que no admite discusioacutenNi la discuten quienes son parte en este proceso ni en particular la cuestiona el Estatutoimpugnado cuya integracioacuten en el Ordenamiento se ha verificado estrictamente por los caushyces preceptuados en la Constitucioacuten misma proclamando en su art 1 que ldquoCataluntildea comonacionalidad ejerce su autogobierno constituida en CA de acuerdo con la Constitucioacuten ycon el presente Estatuto que es su norma institucional baacutesicardquo Declaracioacuten que en teacutermishynos constitucionalmente impecables predica de Cataluntildea cuantos atributos la constituyen enparte integrante del Estado fundado en la Constitucioacuten una nacionalidad constituida comoCA y cuya norma institucional baacutesica es su propio Estatuto de Autonomiacutea Conceptos ycategoriacuteas por tanto de cuntildeo rigurosamente constitucional en tanto que creados y definidospor el Derecho positivizado en la CE
Vid en esta misma liacutenea la citada STC (Pleno) 2262012 de 29 de noviembre cuyoFJ 3ordf aclara que ldquo(hellip) como hemos tenido la oportunidad de reiterar la competencia de laCA ldquono impide el ejercicio de las competencias del Estado ex art 1491 CE sea cuandoeacutestas concurran con las autonoacutemicas sobre el mismo espacio fiacutesico o sea sobre el mismoobjeto juriacutedicordquo (STC 312010 de 28 de junio FJ 104) Al respecto debemos insistir unavez maacutes que las competencias autonoacutemicas sobre materias no incluidas en el art 1491 CEaunque se enuncien como ldquocompetencias exclusivasrdquo no cierran el paso a las competenciasestatales previstas en aquel precepto constitucional Por tanto y como ya tuvimos ocasioacutende afirmar en relacioacuten precisamente con el art 166 del vigente Estatuto de Autonomiacuteade Cataluntildea ldquoel enunciado de la competencia autonoacutemica como exclusiva no enerva lasdiferentes competencias del Estado que puedan estar implicadas (art 14916 7 y 17 CEentre otras) debiendo insistir no obstante en que de ninguacuten modo se precisa una expresasalvaguarda de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado por el art 1491CE puesto que constituyen liacutemites infranqueables a los enunciados estatutariosrdquo (STC312010 FJ 104)rdquo
247
27
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
Social y con finalidades muy distintas Si nos limitamos a los preceptos que se reshyfieren al reparto competencial la dificultad sin duda es mucho menor
Desde el punto de vista cuantitativo casi todas las CCAA han optado por hacer un listado exhaustivo del reparto competencial clasificaacutendolas entre exclusivas28
28 Sobre el tema de las competencias exclusivas pueden verse entre otras las siguientesSSTC STC (Pleno) 1461986 de 25 de noviembre STC (Pleno) 131992 de 6 de febrero inextenso STC (Pleno) 2201992 de 11 de diciembre STC (Pleno) 2061997 de 27 de noviemshybre STC (Pleno) 2392002 de 11 de diciembre STC (S Segunda) 902009 de 20 de abrilSTC 1772012 (S Segunda) de 15 de octubreetc
No obstante como nos dice la citada STC 1461986 (FJ 5ordm) ldquo(hellip) las competencias exshyclusivas no pueden entenderse en un sentido estricto de exclusioacuten de actuacioacuten en el campode lo social ni de otros entes puacuteblicos tal como sucede en particular con los entes locales nipor parte de entidades privadas que gozan ademaacutes al respecto de una esfera especiacutefica delibertad que consagra el inciso final del art 41 de la Constitucioacuten ni tampoco por parte delEstado respecto de aquellos problemas especiacuteficos que requieran para su adecuado estudioy tratamiento un aacutembito maacutes amplio que el de la CA y que presupongan en su concepcioacuten eincluso en su gestioacuten un aacutembito supracomunitario que puede corresponder al Estado Se trataasiacute de la existencia de problemas y de tratamiento de problemas que exceden del aacutembito dela CA en cuanto se trate de poliacuteticas de asistencia social que soacutelo tengan sentido en cuantoreferidas al paiacutes en su conjunto Respecto a estas poliacuteticas el Estado no puede permanecerajeno y la propia Junta de Galicia lo reconoce al impugnar soacutelo parcialmente las Resolucionesque estaacuten en la base del presente conflicto Pero a su vez este reconocimiento de la existenciade una problemaacutetica social que requiera un tratamiento global no tiene por queacute llevar a negarla competencia de la CA para gestionarla dentro de su territoriordquo
La STC (Pleno) 312010 de 28 de junio en su FJ 102 Sentildeala ldquo(hellip) El art 162 EAC enel que se recogen las competencias asumidas por la CA en materias atendiendo a su ruacutebrishyca de ldquoSanidad salud puacuteblica ordenacioacuten farmaceacuteutica y productos farmaceacuteuticosrdquo ha sidoimpugnado en sus apartados 1 3 4 y 5 a los que se atribuye sustancialmente la infraccioacutendel art 149116 CE habiendo quedado consignadas las respectivas posiciones de las partesen el antecedente 94 y ello por cuanto el apartado 1 del art 162 EAC dispone que en materiade sanidad y salud puacuteblica corresponde a la Generalitat ldquola competencia exclusiva sobre laorganizacioacuten y el funcionamiento interno la evaluacioacuten la inspeccioacuten y el control de centrosservicios y establecimientos sanitariosrdquo Para los demandantes el precepto es inconstitucionalporque determina lo que puede ser baacutesico y lo que puede entrar en el aacutembito de la coordinacioacutengeneral de la sanidad aspectos que soacutelo corresponde delimitar en cada momento al Estado sincondicionamientos estatutarios aunque admiten que difiacutecilmente la competencia estatal sobrebases y coordinacioacuten general de la sanidad (art 149116 CE) pueda abarcar la organizacioacuteny funcionamiento interno de los servicios sanitarios a los que se refiere el precepto recurridoya que la potestad de autoorganizacioacuten refuerza la competencia autonoacutemica De nuevo sereprocha a un precepto estatutario que confiere en este caso una competencia de caraacutecterexclusivo a la CA que supuestamente pueda impedir al Estado el ejercicio de competenciasconstitucionalmente reservadas en lo que ahora interesa la competencia de bases y coordishynacioacuten general de la sanidad (art 149116 CE)
En relacioacuten con la organizacioacuten y el funcionamiento de los centros sanitarios como lospropios recurrentes reconocen opera con la maacutexima intensidad la competencia asumida enesta materia por la CA (STC 501999 FJ 3) Y respecto a las restantes dimensiones del
248
28
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
compartidas29 y ejecutivas30 (Andaluciacutea Aragoacuten Asturias Baleares Cantabria Castishylla-La Mancha Castilla-Leoacuten Comunidad Valenciana Extremadura Galicia La Rioja
apartado 1 (ldquoevaluacioacuten inspeccioacuten y controlrdquo de centros servicios y establecimientos) se tratade potestades de supervisioacuten que son sin duda de competencia autonoacutemica sin perjuicio deque seguacuten sentildeala el Abogado del Estado a propoacutesito de la facultad de evaluacioacuten contemplashyda en el precepto recurrido que expresamente se trae a colacioacuten en la demanda a tiacutetulo deejemplo de su inconstitucionalidad no excluyan en su caso la aplicacioacuten de normas baacutesicaso coordinadoras del Estado
El art 1623 EAC atribuye en su encabezamiento a la Generalitat ldquola competencia comshypartidardquo en distintos aacutembitos relativos a las materias de sanidad y salud puacuteblica cuyo alcancese precisa en las diversas letras que forman parte del precepto limitando los recurrentessu impugnacioacuten exclusivamente a aquel encabezamiento en cuanto a su juicio excluye lacompetencia del Estado de coordinacioacuten general de la sanidad (art 149116 CE) al omitircualquier referencia a la misma
Frente al motivo de inconstitucionalidad aducido por los demandantes ha de compartirse elalegato del Abogado del Estado quien acertadamente sentildeala que cuando una competencia seidentifica como compartida hay que entender necesariamente que al Estado le corresponden lascompetencias que en cada caso ostente por razoacuten de la materia regulada estatutariamente queen lo que ahora concierne en relacioacuten con el precepto recurrido son las bases y la coordinacioacutengeneral de la sanidad (art 149116 CE) (hellip) en modo alguno es necesario que el Estatutode Autonomiacutea lleve a cabo una expresa salvaguarda de las competencias constitucionalmentereservadas al Estado por el art 1491 CE puesto que constituyen liacutemites infranqueables a losenunciados estatutarios
29 Vid STC (Pleno) 1461986 de 25 de noviembre en cierto sentido cuando en su FJ 5ordm infine sentildeala ldquo(hellip) No obstante el Estado en la medida que existan problemas sociales peculiaresque requieran y exijan un planteamiento global puede intervenir al respecto tambieacuten mediantemedidas de fomento pero respetando las competencias propias de la CA Ello quiere decirque una vez detectado un particular problema social que requiera intervenciones de Asistenshycia Social a nivel suprautonoacutemico el Estado podriacutea intervenir pero deberiacutea tratar de respetarpara ello en lo posible las competencias de las Comunidades afectadas cuya participacioacutenademaacutes convendriacutea tener en cuenta para precisar los teacuterminos en que ha de realizarse talactividad (y existen instrumentos adecuados para conseguir una actividad cooperativa en lamateria) aunque ello no pueda exigirse sin embargo en todos los casos La accioacuten social eneste campo puede canalizarse a traveacutes de la ayuda a entidades que realicen labor de AsistenciaSocial de aacutembito estatal pero no tanto por el aacutembito de la Entidad que pretende obtener lasayudas entidad que si opera a nivel de Estado habiacutea de dirigirse en cada una de las CCAA asolicitar la ayuda correspondiente para la labor que desarrollen dentro del territorio de la mismaadaptaacutendose con ello a la poliacutetica concreta de Asistencia Social de esa CA sino porque setrata de planes de accioacuten social de aacutembito supracomunitario en los que la accioacuten como tal ylas ayudas correspondientes no podriacutean residenciarse en las CCAA
Vid tambieacuten la STC (Pleno) 131992 de 6 de febrero cuyo FJ 7ordm aclara que ldquo(hellip) lasdotaciones presupuestarias destinadas al fomento deben distribuirse de manera global y desshycentralizada entre las distintas CCAA seguacuten ldquocriterios objetivos de reparto o bien medianteconvenios ajustados a los principios constitucionalesrdquo (STC 1521988 FJ 5ordm) Bien entendidoque mediante la utilizacioacuten de los Convenios no puede el Estado convertir en compartida unacompetencia que sea en realidad exclusiva de las CCAA De esta manera se favorece la cashypacidad de gasto de las CCAA en el desarrollo de las poliacuteticas puacuteblicas dentro de su aacutembito
249
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
competencial y se respeta al propio tiempo su plena autonomiacutea en la definicioacuten concreta detales poliacuteticas en perfecta congruencia con el modelo de Estado de las Autonomiacuteas
La financiacioacuten mediante las LPG de acciones de fomento en materias atribuidas a la comshypetencia exclusiva de las CCAA no significa claro estaacute la imposibilidad para el Estado de fijarsiquiera el destino o finalidad de poliacutetica econoacutemica o social a que deben dedicarse esos fondospresupuestarios pues de otro modo se produciriacutea una restriccioacuten constitucionalmente inaceptableen el ejercicio soberano de la funcioacuten legislativa presupuestaria (arts 662 y 1341 CE) Peroesa afectacioacuten ha de ser global o geneacuterica en funcioacuten de materias o sectores de la actividadeconoacutemica o social de manera que la especificacioacuten presupuestaria de los creacuteditos sea la miacutenimaimprescindible para acomodarse a las exigencias del principio de legalidad presupuestaria y deje elmargen necesario de actuacioacuten para que las CCAA puedan ejercer su competencia exclusiva enla materia ldquodesarrollando en el sector subvencionado una poliacutetica propia orientada a la satisfaccioacutende sus intereses peculiares dentro de las orientaciones de programacioacuten y coordinacioacuten que elEstado disponga para el sector como componente del sistema econoacutemico generalrdquo (STC 2011988FJ 2ordm) Siendo evidente que el Estado no puede condicionar las subvenciones o determinar sufinalidad maacutes allaacute del alcance de los tiacutetulos en que ampare su intervencioacuten
Ello no significa claro estaacute desapoderar al Estado para toda intervencioacuten en aquellas materiasen que los Estatutos de Autonomiacutea atribuyen a las CCAA competencias exclusivas pues el Estadopuede ostentar competencias concurrentes por virtud de tiacutetulos reconocidos en el art 149 CE y enlos Estatutos de Autonomiacutea para desarrollar o establecer poliacuteticas econoacutemicas o sociales de ordeshynacioacuten sectorial o de servicios o su actuacioacuten se enmarque en las facultades estatales de direccioacuteny coordinacioacuten de la poliacutetica econoacutemica en cuanto las subvenciones de que en cada caso se tratepuedan constituir elemento esencial de la misma Como ya se dijo en la STC 951986 FJ 4ordm ldquoesclaro que dentro de esta competencia de direccioacuten de la actividad econoacutemica general tienen cobijotambieacuten las normas estatales que fijen las liacuteneas directrices y los criterios globales de ordenacioacutende sectores econoacutemicos concretos asiacute como las previsiones de acciones o medidas singularesque sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenacioacuten de cada sectorrdquo
Esta concurrencia competencial del Estado y las CCAA en la accioacuten administrativa subshyvencional o de fomento con clara incidencia en la actividad financiera debe articularse como reiteradamente ha puesto de relieve este Tribunal desde las SSTC 181982 FJ 14 321983FJ 2ordm y 761983 FFJJ 11 y 14 mediante teacutecnicas de cooperacioacuten y colaboracioacuten consustanshyciales a la estructura compuesta del Estado de las Autonomiacuteas como pueden ser entre otraslos convenios de colaboracioacuten ajustados al orden constitucional de competencias teacutecnicasconsustanciales a nuestro modelo de Estado autonoacutemico que deberiacutean ser acordadas en estey otros sectores entre los oacuterganos centrales del Estado y las CCAA buscando entre todosdentro del respectivo e indisponible marco competencial meacutetodos flexibles y adecuados deconvergencia que disminuyan la conflictividad entre aquellos poderes todos los cuales debenguiarse siempre por una comuacuten lealtad constitucional Como se dijo en la STC 2011988 FJ 2ordmldquolo que acontece al establecerse la relacioacuten juriacutedica subvencional es que las respectivas comshypetencias estatal y autonoacutemica entran en un marco necesario de cooperacioacuten y colaboracioacutenen cuanto se orientan a una accioacuten conjunta en la que no deben mermarse ni la competenciade la Comunidad sobre la materia subvencionada ni las que el Estado tiene para garantizarla coordinacioacuten y la unidad de la poliacutetica econoacutemica asiacute como la efectiva consecucioacuten de losobjetivos perseguidos en los programas a los que se asignan las subvencionesrdquo
30 Vid la STC (Pleno) 1461986 de 25 de noviembre FJ 8ordm que hace mencioacuten al ldquosupuestoen que el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislacioacuten relativa a una materiamientras que corresponde a la CA la competencia de ejecucioacuten En este caso la uacutenica difeshy
250
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
Madrid Murcia Paiacutes Vasco) soacutelo en alguacuten caso aislado este listado se refiere exshyclusivamente a las competencias exclusivas (Canarias)
En otros casos la distribucioacuten competencial se articula alrededor o en funcioacuten de las distintas materias y dentro del precepto dedicado a cada materia es donde se especifican queacute competencias son exclusivas mdashcon enumeracioacuten detalladamdash y cuaacuteshyles ejecutivas (Cataluntildea) En otros casos se listan tanto las competencias como las potestades listando tambieacuten las diferentes materias con desglose de las potestades propias respecto de cada una de dichas materias (Navarra)
Pero cuando se sale del estricto aacutembito del reparto competencial la sistematizacioacuten de las previsiones estatutarias en la materia que nos ocupa se complica sustancialshymente Asiacute en general casi todos los Estatutos recogen entre los derechos de sus ciudadanos distintos derechos en materia social tales como el derecho a la salud (Andaluciacutea [art 22] Aragoacuten [art 14] I Baleares [art 25] Castilla-Leoacuten [art 132] Cataluntildea [art 23]) y a las prestaciones sociales (Andaluciacutea [art 23] Cataluntildea [art 24]) al bienestar social (Aragoacuten) al bienestar y cohesioacuten social (Cataluntildea [art 42]) y en alguacuten caso se dedican preceptos o epiacutegrafes especiacuteficos a diferentes colectivos o grupos sociales como los mayores los menores las mujeres la familia los depenshydientes o discapacitados en orden a atribuirles o asignarles derechos concretos en materia social (Andaluciacutea Cataluntildea) incluyendo incluso la referencia expresa a una renta de ciudadaniacutea o renta baacutesica (Andaluciacutea [art 232] Castilla-Leoacuten [art 139]) En otros casos se enuncian estos colectivos bajo el amplio paraguas de unos ldquoderechos socialesrdquo (I Baleares [art 16]) recogiendo sin embargo alguacuten precepto soacutelo a un colectivo muy concreto como los dependientes o la pobreza (I Baleares [art 21]) o insercioacuten social (I Baleares [art 19]) En algunos casos se centran exclusivamente en los discapacitados (C Valenciana [art 13]) Y no falta alguacuten Estatuto que remite a los derechos y deberes reconocidos a los espantildeoles en la Constitucioacuten (Murcia [art 91] y Paiacutes Vasco [art 91) Sin embargo muchos Estatutos no recogen ninguna previsioacuten en esta materia limitaacutendose al reparto competencial (Asturias Canarias Cantabria Extremadura Galicia La Rioja Madrid Navarra) o todo lo mas junto con unos geneacutericos objetivos de la Comunidad entre los que se citan aspectos de caraacutecter social (Castilla-La Mancha [art 44])
Aunque menos frecuentes la materia social aparece entre el listado de objetivos de la CA con mayor o menor extensioacuten materia social que se concreta en la conshy
rencia con el supuesto anterior es que el Estado puede extenderse en la regulacioacuten de detallerespecto del destino condiciones y tramitacioacuten de las subvenciones dejando a salvo la potestadautonoacutemica de autoorganizacioacuten de los serviciosrdquo
251
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
secucioacuten del pleno empleo la mejora de la calidad de vida la cohesioacuten social la atencioacuten especial de los dependientes y la integracioacuten social econoacutemica y laboral de los discapacitados e inmigrantes enunciando para la consecucioacuten de los mismos unos principios rectores (Andaluciacutea [art 10]) En otros casos se enuncian unos mas limitados principios de actuacioacuten de los poderes puacuteblicos en la consecucioacuten de un objetivo de igualdad (Castilla-La Mancha [art 31]) o mas geneacutericamente el comproshymiso de velar por el progreso econoacutemico y social (Murcia [art 92]) o la mejora de las condiciones de vida y trabajo (Paiacutes Vasco [art 92])
Entrando ya en las materias a las que se refieren los distintos Estatutos de Autoshynomiacutea como competencia exclusiva de la CA soacutelo Aragoacuten [art 7134ordf] y Baleares [art 3015ordf] recogen entre las materias enunciadas la accioacuten social pero sin duda se trata de un concepto equiparable a la asistencia social que siacute recogen como comshypetencia autonoacutemica exclusiva Asturias [art 101p)] Canarias [art 3013] Cantabria [art 2218] Castilla-La Mancha [art 3120ordf] Castilla-Leoacuten [art 7010] Extremadura [art 7120ordf] Galicia [art 2723ordf] La Rioja [art 8130ordf] Murcia [art 1018] Navarra [art 4417] y Paiacutes Vasco [art 1012]
En materia de saludsanidad tampoco son muy numerosas las CCAA que la contemplan como competencia exclusiva Andaluciacutea [art 22] Aragoacuten [art 14] Bashyleares [art 25] Cataluntildea [art 23] En materia de productos farmaceacuteuticos a las anteriores se antildeaden Canarias [art 3031] Comunidad Valenciana [art 49111ordf] y Paiacutes Vasco [art 1015]
Los servicios sociales son competencia exclusiva en Andaluciacutea [art 61] Canashyrias [art 3013ordf] Castilla-La Mancha [art 3120] Castilla-Leoacuten [art 7010] Cataluntildea [art 1661] Comunidad Valenciana [art 4924]y La Rioja [art 830]
Si atendemos a la mencioacuten expresa a la competencia respecto de determinados colectivos se incrementa la variedad de referencias familia (Andaluciacutea [art 611] Baleares [art 3016] Castilla-Leoacuten [art 7010] y Cataluntildea [art 16]) menores (Anshydaluciacutea [art 611] Aragoacuten [art 7139] Baleares [art 3039] Castilla-La Mancha [art 3120] Castilla-Leoacuten [art 7010] Cataluntildea [art 17] Comunidad Valenciana [art 4927] Madrid [art 23124] Murcia [art 1018] Navarra [art 4417] y Paiacutes Vasco [art 1014]) mayores (Baleares [art 3014] Castilla-La Mancha [art 3120] Castishylla-Leoacuten [art 7010] La Rioja [art 8131] Madrid [art 23123] Murcia [art 1018] Navarra [art 4418] y Paiacutes Vasco [art 1039]) discapacitados (Castilla-La Mancha [art 3120] Castilla-Leoacuten [art 7010] Comunidad Valenciana [art 4927] La Rioja [art 8131] Madrid [art 23123] Murcia[art 1018]) joacutevenes (Castilla-La Mancha [art 3120] Castilla-Leoacuten Comunidad Valenciana [art 4927] Madrid [art 23123] Navarra [art 4418]) inmigrantes (Baleares Comunidad Valenciana [art 4927] La
252
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
Rioja [art 8131]) emigrantes (Castilla-La Mancha [art 3120] La Rioja [art 8131] Madrid [art 23123] Murcia [art 1018])
Soacutelo Aragoacuten recoge entre sus competencias la igualdad social [art 7137] mientras que la igualdad de geacutenero estaacute presente en Andaluciacutea [art 167] Madrid [art 23125] Murcia [art 1020] Navarra [art 4418] y Paiacutes Vasco [art 1039]
253
ANEx
O D
E LO
S ES
TATU
TOS
DE
AUTO
NO
MIA
ASU
NC
ION
DE
CO
MPE
TEN
CIA
tabl
a 1
Pa
noraacute
mica
gen
eral
est
atut
aria
31
Anda
shyluc
iacutea Ar
agoacuten
As
turias
Isl
asba
leares
Ca
nashy
rias
Canta
shybri
a Ca
stilla
-La
manc
ha
Casti
llay L
eoacuten
Catashy
luntildea
Com
valen
shycia
na
extre
shyma
dura
Galic
ia La Rio
ja Co
mma
drid
murci
a na
vashy
rra
Paiacutes
vasc
o
Objet
ivos
baacutesic
ospo
liacutetica
socia
l
x x
x x
Derec
hos
de lo
sciu
dada
nos
x x
x x
x x
Repa
rtoco
mpeshy
tencia
s x
x x
x x
x x
x x
x x
x x
x x
31
Ley
Org
aacutenica
22
007
de
19 d
e m
arzo
de
ref
orm
a de
l Est
atut
o de
Aut
onom
iacutea d
e AN
DAL
UC
IA (
Uacuteltim
a ac
tual
izacioacute
nmdash
publ
icada
BO
E de
11-
4-20
11)
Ley
Org
aacutenica
52
007
de
20 d
e ab
ril
de r
efor
ma
del E
stat
uto
de A
uton
omiacutea
de
ARAG
OacuteN
(BO
E de
23-
4-20
07)
(Uacuteltim
amdash
actu
aliza
cioacuten
publ
icada
BO
E de
19-
7-20
11)
mdash L
ey O
rgaacuten
ica 7
198
1 d
e 30
de
dicie
mbr
e d
e Es
tatu
to d
e Au
tono
miacutea
par
a As
turia
s (B
OE
de 1
1-1-
1982
) (Uacute
ltima
actu
alshy
izacioacute
n pu
blica
da B
OE
de 1
7-7-
2010
) L
ey O
rgaacuten
ica 1
200
7 d
e 28
de
febr
ero
de
refo
rma
del E
stat
uto
de A
uton
omiacutea
de
las
Illes
Bale
ars
(BO
E de
1-3
-200
7)mdash
(Uacuteltim
a ac
tual
izacioacute
n pu
blica
da B
OE
de 1
7-7-
2010
) L
ey O
rgaacuten
ica 1
019
82 d
e 10
de
agos
to d
e Es
tatu
to d
e Au
tono
miacutea
de
Can
aria
s (B
OE
16-8
-198
2) (
Uacuteltim
a ac
tual
izacioacute
nmdash
publ
icada
BO
E de
17-
7-20
10)
Ley
Org
aacutenica
81
981
de
30 d
e di
ciem
bre
de
Esta
tuto
de
Auto
nom
iacutea p
ara
Can
tabr
ia (B
OE
11-1
-198
2) (Uacute
ltima
actu
aliza
cioacuten
mdashpu
blica
da B
OE
de 1
7-7-
2010
)
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
254
El deslinde de competencias en materia de Seguridad Socialhellip
Ley
Org
aacutenica
91
982
de
10 d
e ag
osto
de
Est
atut
o de
Aut
onom
iacutea d
e C
astill
a-La
Man
cha
(BO
E de
16-
8-19
82)
(Uacuteltim
amdash
actu
aliza
cioacuten
publ
icada
BO
E de
17-
7-20
10)
Ley
Org
aacutenica
14
2007
de
30 d
e no
viem
bre
de
refo
rma
del E
stat
uto
de A
uton
omiacutea
de
Cas
tilla
y Le
oacuten (B
OE
de 1
-12-
2007
)mdash
(Uacuteltim
a ac
tual
izacioacute
n pu
blica
da B
OE
de 1
1-4-
2011
)mdash
Ley
Org
aacutenica
62
006
de
19 d
e ju
lio
de r
efor
ma
del E
stat
uto
de A
uton
omiacutea
de
Cat
aluntilde
a (B
OE
de 2
0-7-
2006
) (Uacute
ltima
actu
aliza
cioacuten
publ
icada
BO
E de
17-
7-20
10)
Ley
Org
aacutenica
51
982
de
1 de
julio
de
Esta
tuto
de
Auto
nom
iacutea d
e la
Com
unid
ad V
alen
ciana
(BO
E de
10-
7-19
82)
(Uacuteltim
amdash
actu
aliza
cioacuten
publ
icada
BO
E de
17-
7-20
10)
Ley
Org
aacutenica
11
983
de
25 d
e fe
brer
o d
e Es
tatu
to d
e Au
tono
miacutea
de
Extre
mad
ura
(BO
E de
26-
2-19
83)
(Uacuteltim
a ac
tual
shymdash
izacioacute
n pu
blica
da B
OE
de 2
9-1-
2011
)mdash
Ley
Org
aacutenica
11
981
de
6 de
abr
il de
Est
atut
o de
Aut
onom
iacutea p
ara
Gal
icia
(BO
E de
28-
4-19
81)
(Uacuteltim
a ac
tual
izacioacute
npu
blica
da B
OE
de 1
7-7-
2010
)mdash
Ley
Org
aacutenica
31
982
de
9 de
juni
o d
e Es
tatu
to d
e Au
tono
miacutea
de
La R
ioja
(BO
E de
19-
6-19
82)
(Uacuteltim
a ac
tual
izacioacute
npu
blica
da B
OE
de 1
7-7-
2010
)Le
y O
rgaacuten
ica 3
198
3 d
e 25
de
febr
ero
de
Esta
tuto
de
Auto
nom
iacutea d
e la
Com
unid
ad d
e M
adrid
(BO
E de
1-3
-198
3) (Uacute
ltima
mdashac
tual
izacioacute
n pu
blica
da B
OE
de 1
7-7-
2010
) L
ey O
rgaacuten
ica 4
198
2 d
e 9
de ju
nio
de
Esta
tuto
de
Auto
nom
iacutea p
ara
la R
egioacute
n de
Mur
cia (
BOE
mdash
de 1
9-6-
1982
) (Uacute
ltima
actu
aliza
cioacuten
publ
icada
BO
E de
29-
11-2
013)
Le
y O
rgaacuten
ica 1
319
82 d
e 10
de
agos
to d
e re
inte
grac
ioacuten
y am
ejor
amie
nto
del r
eacutegim
en fo
ral d
e N
avar
ra (
BOE
de 1
6-8shy
mdash19
82) (
Uacuteltim
a ac
tual
izacioacute
n pu
blica
da B
OE
de 2
8-10
-201
3)
Ley
org
aacutenica
31
979
de
18 d
e di
ciem
bre
de
Esta
tuto
de
Auto
nom
iacutea p
ara
el P
aiacutes
Vasc
o (B
OE
de 2
2-12
-197
9) (
Uacuteltim
amdash
actu
aliza
cioacuten
publ
icada
BO
E de
22-
12-1
979)
255
J I Garciacutea Ninet y A Vicente Palacio
tabl
a 2
Si
stem
as d
e di
strib
ucioacute
n de
com
pete
ncia
s en
los
Esta
tuto
s
Anda
shyluc
iacutea Ar
agoacuten
As
turias
Isl
asba
leares
Ca
nashy
rias
Canta
shybri
a Ca
stilla
-La
manc
ha
Casti
llay L
eoacuten
Catashy
luntildea
Com
valen
shycia
na
extre
shyma
dura
Galic
ia La Rio
ja Co
mma
drid
murci
a na
vashy
rra
Paiacutes
vasc
o
Distin
cioacuten
entre
comshy
peten
cias
exclu
sivas
co
mpart
idas
y ejec
utiva
s
x x
x x
x x
x x
x x
x x
x x
Soacutelo
comshy
peten
cias
exclu
sivas
de la
CCA
A
x
Distrib
ucioacuten
comp
etenc
ialen
func
ioacutende
mate
rias
disting
uiend
ode
ntro d
eella
s entr
eco
mpeshy
tencia
s ypo
testad
es
x x
256