Condiţii de valabilitate ale actului administrativ

1. Definiţie act administrativ

Terminologia utilizată în literatura juridică pentru desemnarea acestui tip de

act juridic nu este unitară. Astfel, unii autori folosesc expresia ,,act de drept administrativ’’, iar

alţi autori expresia ,,act administrativ’’1.

Au to ru l  monogra f i e i   c e   poa r t ă   ch i a r   denumi rea   , ,Ac t e l e   de

d r ep t administrativ’’consideră că termenul de act administrativ , spre deosebire de cel de act de

drept administrativ, prezenta inconvenientul de a nu evoca destul de clar ideeea că un asemenea

act este supus în privinţa elaborării şi a efectelor juridice unui regim juridic diferit de cel al unui

act civil al administraţiei de stat, deoarece formularea act administrativ putea duce cu gândul la

orice act emanând de la un organ al administraţiei de stat, şi nu doar la un act prin care acest

organ, în temeiul autorităţii cu care este învestit îşi impune pe cale unilaterală voinţa. Deşi

prima ,,formulă’’ scoate în evidenţă caracteristicile actului juridic şi regimul juridic

care îi este aplicabil, considerăm că trebuie utilizată cea de-a doua formulare, deoarece, actele

normative de bază(Constituţia şi Legea contenciosului administrativ) folosesc expresia de ,,act

administrativ’’.Totodată  expresia  de  ‘’act  administrativ’’  este  preferabilă  datorită  folosirii

îndelungate în literaturea juridica şi în practică. Cu privire la act administrativ, în doctrină

s-au exprimat opinii diferite, definiţiile fiind formulate în funcţie de trăsăturile  acestui act

juridic.

Termenul de act administrativ este reglementat şi de noua Lege a

contenciosului administrativ care il defineşte ca’’actul unilateral cu caracter individual sau

normativ, emis de o autoritate  publică  în vederea  executării  sau organizării  executarii  legii,

dând  nastere modificând sau stingând raporturile juridice’’2.

Această definiţie prezinta importanţa sub aspectul actelor supuse controlului de

legalitate, acestea existându-se şi asupra actelor emise de alte autorităţi publice decât cele

care aparţin administraţiei, ca fiind conform şi cu art.52 din Constituţia revizuită.

1 Ioan Alexandru,,Drept Administrativ’’,Editura LuminaLex,2005,p.365.2 Legea contenciosului administrativ nr.554\2004,publicata în Monitorul Oficial al Romaniei, partea1, nr.1154 din decembrie 2004.

1

O  definiţie care impune prin rigoare şi conciziune regăsim în Tratatul

profesorului universitar  Antonie  Iorgovan,care  prin  act  administrativ  întelege  ,,acea  formă

juridică principală  a  activităţii  organelor  administraţiei  publice, care  constă  într-o

manifestare unilaterală şi expresă de voinţa de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi

obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al

instanţelor judecătoreşti’’3.

Pe aceeaşi linie de idei, într-o exprimare mai sintetică, actul administrativ a

fost definit ca o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă a unei autorităţi publice, în principal

aunei autorităţi a administraţiei publice, cu scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii

publice.

Valorificând elementele de constantă în definirea actului administrativ,

apreciem că aceasta reprezintă forma juridică principală de ativitate a

administraţiei publice, care constă într-o manifestare de voinţa expresă, unilaterală şi

supusă unui regim de putere publică precum şi controlului de legalitate al instanţelor

judecătoreşti, care emană de la autorităţi administrative sau de la persoane private autorizate

de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative4.

2. Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative5

Pentru a fi valabile şi a produce efecte juridice, actele administrative trebuie să

îndeplinească o serie de condiţii generale, comune oricărei decizii administrative, precum şi o

serie de condiţii specifice, proprii acestei categorii de acte juridice, denumite condiţiile de

valabilitate ale actului administrativ6.

2.1. Condiţiile generale

Condiţiile generale ale actelor administrative sunt cele identificate ca fiind aplicabile

tuturor deciziilor, în sens larg, şi anume: fundamentarea ştiinţifică, unitatea, oportunitatea,

simplitatea formei şi legalitatea.

3Antonie Iorgovan ,Tratat,,vol 2, Ediţia.4, p.24, apud  Verginia Vedinas ,,Drept Administrativ’’,Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2006, p.78.

4 Verginia Vedinaş ,,Drept Administrativ’’,Editura Universul  juridic,Bucuresti,2006,p.78.5 Nicola Iordan, Drept administrativ. Curs universitar, Ed. Universităţii “Lucian Blaga”, Sibiu, 2007, p. 399- 408.6 Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Ed. Risoprint, Cluj- Napoca, 2005, p.46-48.

2

Fundamentarea ştiinţifică a deciziei presupune aplicarea unor principii ştiinţifice ce stau

la baza pregătirii şi adoptării ei. În consecinţă, proiectele de acte normative trebuiesc motivate

temeinic, fundamentate pe studii social-economice, politice şi juridice, pe metode moderne de

analiză şi luarea deciziei, precum şi pe procedee de tehnică legislativă adecvate concretizate,

după caz, în expuneri de motive, note de fundamentare sau referate de aprobare7.

Unitatea deciziei administrative trebuie privită într-un dublu sens, şi anume:

a) decizia administrativă trebuie să fie în concordanţă cu prevederile actelor normative

de nivel superior şi în corelaţie cu reglementările comunitare, inclusiv cu tratatele

internaţionale la care România este parte, aşa zisa concordanţă externă a deciziei

(actului administrativ)8;

b) dispoziţiile deciziei administrative trebuie să fie concordante între ele, astfel încât să nu se contrazică unele pe altele, ceea ce semnifică concordanţa internă a actului.

Oportunitatea sau actualitatea deciziei presupune adoptarea şi executarea actului în timp util şi la condiţiile date, precum şi abrogarea lui atunci când, datorită evoluţiei relaţiilor sociale, actul juridic a încetat practic să mai fie aplicabil.

Referitor la simplitatea formei, avem în vedere faptul că, sub aspect extern, adoptarea deciziei trebuie să se facă fără formalităţi procedurale deosebite, care să îngreuneze în mod inutil procesul decizional, iar sub aspect intern, decizia trebuie să aibă un caracter dispozitiv, să fie redactată „într-un stil concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 34 şi art.35 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Legalitatea impune adoptarea actului administrativ numai în baza unui drept legal de decizie şi numai de către persoanele sau organele investite cu putere legală de decizie, în temeiul şi pentru executarea legilor sau, după caz, a hotărârilor şi a ordonanţelor de Guvern.9

2.2. Condiţiile speciale de valabilitate ale actelor administrative

Prof. Tudor Drăganu consideră că valabilitatea actelor administrative reprezintă „obligaţia ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare”, enumerând următoarele condiţii de valabilitate: actul administrativ să fie emis/adoptat de organul competent în limitele competenţei sale; actul administrativ să fie emis/adoptat în forma şi cu respectarea

7 Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată. 8 Art. 12 din Legea nr. 24/2000, republicată .9 Art. 73 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 .

3

procedurii prevăzute de lege; actul să fie conform cu conţinutul legii; actul să fie conform cu scopul legii10.

Adoptarea actelor administrative de către organul competent şi în limitele competenţei sale legale

Fiecare autoritate (categorie de autorităţi) a administraţiei publice are o anumită competenţă, determinată de cumulul atribuţiilor ce-i revin potrivit legii şi de scopul pentru care a fost înfiinţată. Ea trebuie să fie în concordanţă cu principiile constituţionale, concret determinată şi exercitată potrivit dispoziţiilor legale prin care a fost stabilită.

Astfel că, exercitarea competenţei legale constituie o obligaţie a fiecărei autorităţi a administraţiei publice şi nu o facultate.

Pentru ca actele administrative să fie legale şi, în consecinţă, să producă în mod valabil efecte juridice, ele trebuie să fie adoptate doar de autorităţile competente şi în limite prevăzute de lege.

Competenţa autorităţilor administraţiei publice se particularizează prin anumite trăsături şi anume11:

a. Competenţa are caracter legal, în sensul că fiecare autoritate a administraţiei publice este înzestrată cu o anumită competenţă, strict determinată de lege. În consecinţă, autorităţile administrative şi titularii funcţiilor publice trebuie să-şi exercite

în mod nemijlocit competenţa conferită prin lege. Cu toate acestea, în mod excepţional şi doar atunci când legea prevede expres acest lucru, o parte din atribuţii sau totalitatea acestora pot fi transmise altor persoane (funcţionari sau demnitari publici), pe calea suplinirii (înlocuirii) sau a delegării de competenţă.

b. Competenţa are caracter obligatoriu, ceea ce înseamnă că atribuţiile conferite prin lege autorităţilor administraţiei publice trebuiesc realizate întocmai, exercitarea lor neavând un caracter facultativ pentru autoritatea publică12. Dacă un organ al administraţiei publice emite un act administrativ fără a avea competenţă

în materie, actul este ilegal, ilegalitatea neputând fi acoperită prin confirmare. Organul competent poate să adopte un act cu un conţinut similar, act care va produce efecte juridice din momentul emiterii sale13.

c. Competenţa are, de regulă, un caracter permanent, cu alte cuvinte trebuie exercit în mod continuu, fără întreruperi, autoritatea administraţiei publice competentă putând să

10 Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 199811 Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 297-298 .12 Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2001, p.210. 13 Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administrative, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 232 .

4

emită/adopte un act administrativ ori de câte ori se ivesc condiţiile de fapt prevăzute de lege14. În situaţia în care actul administrativ a fost emis/adoptat de către autoritatea

administraţiei publice competentă şi în limitele competenţei conferite de lege, actul administrativ va fi considerat legal şi va produce în mod valabil efecte juridice.

Dimpotrivă, dacă actul a fost emis/adoptat cu încălcarea competenţei legale, sub aspect material, teritorial etc., va fi lovit de nulitate.

Adoptarea actelor administrative în forma şi cu procedura prevăzute de lege

În general, manifestarea de voinţă din actele juridice nu trebuie exprimată într-o anumită formă pentru a produce efecte juridice. Această regulă este întâlnită în materia dreptului civil, guvernat de principiul consensualismului. Există şi în această materie excepţii, spre pildă, cea prevăzută de art. 1295 alin. (2) din Codul civil, precum şi de art. 2 din Legea nr. 247/200515, Titlul X „Circulaţia juridică a terenurilor”, conform cărora contractele de vânzare-cumpărare care privesc bunurile imobile (terenuri cu sau fără construcţii) trebuie să îmbrace forma scrisă şi a actului autentic, sub sancţiunea nulităţii absolute.

În dreptul administrativ, dimpotrivă, s-a consacrat teza conform căreia actele administrative trebuie să îmbrace o formă specifică atât sub aspect exterior, precum şi sub aspect interior, în ceea ce priveşte mecanismul de adoptare a acestora.

Actele administrative, în majoritatea cazurilor, îmbracă forma scrisă, apreciată ca fiind o garanţie a respectării legalităţii.

Această teză din doctrină îşi găseşte astăzi şi un suport legal, fiind impusă în mod expres de tot mai multe acte normative.

Astfel, art. 54 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici16 prevede: „Actul administrativ de numire (în funcţie publică, s.n.) are formă scrisă şi trebuie să conţină temeiul legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data de la care urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a activităţii”.

Menţionăm că actele administrative normative trebuie să îmbrace în toate cazurile forma scrisă, legislaţia impunând obligaţia aducerii lor la cunoştinţă publică.

Actele administrative individuale pot îmbrăca dar, foarte rar şi forma orală sau nescrisă, în condiţiile prevăzute de lege. Astfel, potrivit Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 care

14 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 298. 15 Privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şu unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005.16 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004.

5

reglementează regimul juridic al contravenţiilor, avertismentul, ca sancţiune administrativ-contravenţională, poate fi aplicat şi în formă nescrisă (art. 38 alin. 1).

Conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii

Aşa cum se susţine în literatura de specialitate, conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii presupune conformarea acestuia cu cele trei elemente care formează structura logico-juridică a normei legale, respectiv, cu ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea acesteia sau, în celelalte acte normative cu forţă juridică superioară pe care urmează să le aplice17.

a. Astfel, aplicând legea şi celelalte acte normative, autoritatea administraţiei publice care urmează să emită/adopte un act administrativ va trebui să examineze dacă sunt îndeplinite condiţiile de fapt cerute de ipoteza normei legale.

În caz afirmativ, autoritatea administrativă are obligaţia de a emite actul administrativ iar, în absenţa acestor condiţii, are obligaţia de a nu emite actul administrativ. Dacă, autoritatea administraţiei publice alege o altă variantă la adoptarea/emiterea actului administrativ rezultă că nu îşi îndeplineşte această obligaţie şi, pe cale de consecinţă, actul va fi ilegal prin conţinutul său pe temeiul că nu a respectat ipoteza legală.

b. Emitentul actului administrativ poate să stabilească corect condiţiile de fapt cerute de ipoteza normei juridice, dar să interpreteze greşit dispoziţia acesteia ori, să aplice o altă dispoziţie decât cea care trebuia aplicată raportului social respectiv18.

Actul administrativ adoptat/emis în astfel de condiţii va fi, de asemenea, ilegal pentru nerespectarea dispoziţiei prevăzută de norma legală.

c. În sfârşit, un act administrativ poate fi nevalabil şi pentru că autorul actului administrativ a stabilit o altă sancţiune sau o sancţiune eronată, faţă de sancţiunea stabilită prin norma legală.

În concluzie, pentru a fi legal actul administrativ în întregul său şi fiecare dintre elementele sale structurale (ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea) trebuie să fie conforme cu norma legală.

Conformitatea actului administrativ cu scopul legii

Prin scopul legii se înţelege rezultatul pe care legiuitorul urmăreşte să-l realizeze prin reglementarea respectivă. El poate reieşi în mod direct (explicit) sau indirect (implicit) din conţinutul legii. În primul caz, legiuitorul inserează în mod clar, explicit, de regulă, într-unul din primele articole scopul urmărit. Un exemplu, în art. 1 din Legea-cadru privind descentralizarea nr. 339/2004 se stipulează: „Prezenta lege reglementează principiile fundamentale şi regulile generale, precum şi cadrul instituţional pentru desfăşurarea procesului de descentralizare administrativă şi financiară în România”19.

17 Ibidem, p. 143, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 315-316. 18 Ilie Iovănaş, op. citată, p. 232 .19 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu modificările şi completările ulterioare .

6

Pentru cea de-a doua ipoteză, scopul legii rezultă indirect din întregul context al legii.

Actul administrativ, prin scopul său, trebuie să fie concordant cu scopul legii, pentru a produce în mod valabil efecte juridice.

Per-a-contrario, în situaţia în care scopul actului administrativ (normativ sau individual) contravine scopului legii, consecinţa este nulitatea actului administrativ.

Unii autori consideră scopul legii ca fiind un element ce ţine de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce ţin de oportunitate20. Ca urmare, conformitatea unui act administrativ cu scopul urmărit de lege va implica nu numai controlul elementelor care privesc legalitatea actului, ci şi al unor elemente care au în vedere oportunitatea sa.

20 Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 316-317 .

7

Bibliografie:

1. Ioan Alexandru,,Drept Administrativ’’,Editura Lumina Lex, 2005.

2. Antonie Iorgovan ,Tratat,vol 2, Ediţia.4, p.24, apud  Verginia

Vedinas ,,Drept Administrativ’’,Editura Universul Juridic, Bucureşti,

2006.

3. Verginia Vedinaş ,,Drept Administrativ’’,Editura Universul

juridic,Bucuresti,2006.

4. Nicola Iordan, Drept administrativ. Curs universitar, Ed. Universităţii

“Lucian Blaga”, Sibiu, 2007.

5. Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Ed.

Risoprint, Cluj- Napoca, 2005.

6. Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-

Napoca, 2004.

7. Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina

Lex, Bucureşti 2001.

8. Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administrative,

Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977.

9. Legea contenciosului administrativ nr.554\2004,publicata în Monitorul

Oficial al Romaniei, partea1, nr.1154 din decembrie 2004.

10.Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat

elementar, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1998.

8

9