consell jurÍdic consultiu de la comunitat ...portales.gva.es/cjccv/dictamen/dic171-20.pdfconsell...
TRANSCRIPT
CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA
COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 171/2020 Expediente 163/2020
Hble. Señora: El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de
la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada
el día 1 de abril de 2020, bajo la Presidencia de
la Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez, y
con la asistencia de los señores y las señoras
que al margen se expresan emitió, por
unanimidad, el siguiente dictamen:
De conformidad con la comunicación de V. H. de 16 de marzo de
2020 (Registro de entrada, 16 de marzo ), el Pleno del Consell Jurídico
Consultivo de la Comunitat Valenciana ha examinado el procedimiento
instruido por la Consellería de Participación, Transparencia, Cooperación y
Calidad Democrática, para elaborar el Proyecto de Decreto, del Consejo, por
el que se desarrolla la Ley 25/2018, de 10 de diciembre, reguladora de la
actividad de los grupos de interés de la Comunidad Valenciana (Expediente
Ref. n.º “SECOATP JAV 03/2019, de la Consellería consultante).
Presidenta Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez Conselleres y Consellers Ilmas. Sras. e Ilmos. Sres. D. Enrique Fliquete Lliso D. Faustino de Urquía Gómez D.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Conseller nato Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Secretari General Ilmo. Sr. D. Joan Tamarit i Palacios
2
I
ANTECEDENTES
Del examen del expediente administrativo que se ha remitido se
desprende que:
Primero.- Documentación remitida.
La persona titular de la Consellería en aquel momento denominada de
Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación acordó
iniciar el procedimiento para elaborar este proyecto normativo, en la
resolución de 4 de marzo de 2019, como también encomendar su
elaboración a la Dirección General de Transparencia y Participación y
solicitar al Consejo la tramitación urgente, el que aprobó en la reunión de 8
de marzo del mismo año.
Después de haber elaborado el texto del borrador del Proyecto de
Decreto, se llevó a cabo el trámite de consulta pública previa, mediante la
publicación del anuncio pertinente en el Diari Oficial de la Generalitat
Valenciana n.º 8510, de 21 de marzo de 2019 (página 14055), y la
Dirección General de Transparencia y Participación analizó en su informe la
única aportación que se presentó al foro de participación.
Constan en las actuaciones los informes de la mencionada Dirección
General sobre la necesidad y oportunidad de elaborar el proyecto normativo,
sobre la adecuación de los recursos informáticos, sobre el impacto de la
nueva regulación en la infancia, en la adolescencia y el régimen jurídico de
las familias numerosas, sobre su incidencia en la competitividad
empresarial y sobre su evaluación en el impacto de género, datados muchos
de ellos los días 26 de abril y 3 de mayo de 2019.
3
La persona titular de la Delegación de Protección de Datos de la
Generalitat emitió su informe el 17 de mayo de 2019, y la Dirección General
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones el 8 de julio del
mismo año.
El Centro directivo responsable de la tramitación del procedimiento
realizó el trámite de información pública y audiencia por medio de la
publicación del anuncio correspondiente en el ejemplar del Diari Oficial de la
Generalitat Valenciana n.º 8566, del día 10 de junio de 2019 (página
27406), y posteriormente analizó las sugerencias y las alegaciones
formuladas por las entonces denominadas Vicepresidencia y Consellería de
Igualdad y Políticas Inclusivas; y las Consellerías de Vivienda, Obras
Públicas y Vertebración del Territorio; Justicia, de Interior y Administración
Pública; de Educación, Cultura y Deporte; de Sanidad Universal y Salud
Pública; de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo;
y de Hacienda y Modelo Económico; además del Consejo General de Colegios
Oficiales de Veterinarios, el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Obras
Públicas e Ingenieros Civiles, y el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos
Industriales de Valencia.
La persona titular de la actual Consellería denominada de
Participación, Transparencia, Cooperación y Calidad Democrática, en su
resolución de 5 de septiembre de 2019, modificó el Centro directivo encargar
de la tramitación y elaboración de este Proyecto de Decreto del Consejo, al
encomendárselo a la Secretaría Autonómica de Participación y
Transparencia de la misma Consellería.
El nuevo Centro directivo responsable de la elaboración del proyecto
normativo subscribió la oportuna memoria económica, el día 16 de
septiembre de 2019, de la que se desprende un aumento del coste
económico que se cuantifica en la cifra de 250.842,50 euros.
4
La Dirección General del Sector Público y Patrimonio emitió su
informe el día 26 de septiembre de 2019; el Consejo de Transparencia,
Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad
Valenciana el día 10 de octubre del mismo año; la Dirección General de la
Función Pública el día 28 de octubre de 2019; y la Dirección General de
Presupuestos de la Consellería competente en materia de hacienda Pública
el día 27 de noviembre del mismo año, que posó de manifiesto que no existía
la dotación presupuestaria suficiente.
La Secretaría Autonómica de Participación y Transparencia analizó los
informes anteriores del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información
Pública y Buen Gobierno, de la Dirección General de la Función Pública y de
la Dirección General de Presupuestos en su propio informe datado el día 11
de diciembre de 2019.
A solicitud de la Subsecretaría de la misma Consellería, la Abogacía
General de la Generalitat expuso varias observaciones, recomendaciones y
sugerencias, tanto de técnica normativa como de carácter sustantivo, en su
informo de 30 de diciembre de 2019.
La Secretaría Autonómica de Participación y Transparencia examinó
las observaciones y las alegaciones formuladas por la Abogacía General de la
Generalitat, en su informe de 3 de marzo de 2010, elaborando seguidamente
la versión definitiva del Proyecto de Decreto, del Consell, por el cual se
despliega la Ley 25/2018, de 10 de diciembre, de la Generalitat, reguladora
de la actividad de los grupos de interés de la Comunidad Valenciana..
Por último, el titular de la Subsecretaría de la Consellería consultante
emitió su informe preceptivo el 11 de marzo de 2019.
Y encontrándose en el estado descrito la tramitación del
procedimiento, la Hble. Sra. Consejera de Participación, Transparencia,
Cooperación y Calidad Democrática, por oficio de 16 de marzo de 2020, que
5
se registró de entrada por este Órgano Consultivo el mismo día 16, remitió el
expediente con las actuaciones, por medios electrónicos y en formato de
documentos portátiles, y precedido de un índice de los documentos, para
Dictamen por esta Institución Consultiva, según el que disponen los
artículos 10.4 y 14.2 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de
diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunidad
Valenciana.
Segundo.- Estructura del Proyecto de Decreto del Consejo.
El Proyecto de Decreto, del Consell, por el cual se despliega la Ley
25/2018, de 10 de diciembre, de la Generalitat, reguladora de la actividad
de los grupos de interés de la Comunidad Valenciana , se ha elaborado con
la estructura y la sistemática siguientes: el título de la disposición; el índice;
el preámbulo, formado por 12 párrafos; la fórmula de aprobación; 36
artículos, estructurados en cinco capítulos; dos disposiciones adicionales;
una disposición transitoria única; dos disposiciones finales, y un anexo.
Los capítulos en los cuales se ha sistematizado la parte articulada del
proyecto normativo son los siguientes: el capítulo Y regula las “Disposiciones
comunes” en los artículos 1 y 2. El capítulo II contempla el “Registro de
Grupos de Interés de la Generalitat” en dos secciones: la sección primera se
refiere a la “Organización y funcionamiento” en sus artículos 3 a 15,
mientras que la sección segunda contiene los “Sistemas de control
fiscalización” en los artículos 16 a 20. El capítulo III regula la “Huella
normativa” en sus artículos 21 y 22. Además, el capítulo IV atiende la
regulación de la “Participación especial previa en la elaboración de normas ” y
comprende los artículos 23 a 26. Y, por último, el capítulo V, titulado
“Procedimiento sancionador” se ha dividido en tres secciones. La sección
primera establece las “Disposiciones generales y órganos competentes” en el
artículo 27, la sección segunda regula los “Procedimientos sancionadores” en
los artículos 28 a 31, mientras que la sección tercera contempla la
“Tramitación del procedimiento sancionador” en los artículos 32 a 36..
6
En relación con las disposiciones de la parte final del Proyecto de
Decreto, su enumeración y titulación son: Convenios y otros mecanismos de
colaboración con instituciones, administraciones públicas y otras entidades
(disposición adicional primera), canales telemáticos de alertas y denuncias
(disposición adicional segunda), Efectividad de obligaciones (disposición
transitoria única), Habilitación para el despliegue normativo (disposición
final primera) y Entrada en vigor (disposición final segunda).
Por último, el anexo se titula: “Descripción de las categorías y
subcategorías”, en clara alusión a los grupos de interés, y está formado por
dos columnas. La primera columna se refiere a los cinco “Categorías” y,
cuando corresponde, subcategorías, de los grupos de intereses que se
especifican, mientras que la segunda columna contiene las
“Particularidades/observaciones” de cada una de las subcategorías que se
reconocen.
Tercero.- Justificación del proyecto de la disposición
reglamentaria.
El titular de la Dirección General de Transparencia y Comunicación
justificó la elaboración de este Proyecto de Decreto del Consejo en varios
argumentos y razonamientos:
En primer lugar, en la necesidad de dar cumplimiento a aquello que
se dispone en el apartado segundo de la disposición final primera de la Ley
de la Generalitat 25/2018, de 10 de diciembre, reguladora de la actividad de
los grupos de interés de la Comunidad Valenciana , que otorgó al Consell un
plazo de nuevo meses, desde su publicación en el Diari Oficial de la
Generalitat Valenciana , para aprobar el despliegue reglamentario necesario
para el funcionamiento del registro de los grupos de interés en el ámbito de
la Administración de la Generalitat y de su sector público instrumental.
7
Además, también se aduce, en segundo lugar, al establecimiento con
toda claridad el procedimiento sancionador que tendrá que seguirse en
relación con las infracciones administrativas que se puedan cometer respeto
la referida Ley de la Generalitat 25/2018, de 10 de diciembre, reguladora de
la actividad de los grupos de interés de la Comunidad Valenciana. En tercer
lugar, se argumenta la cuidadosa especificación del tratamiento de los datos
que se tengan que inscribir en el Registro de los grupos de interés; y,
finalmente, también se destaca, en cuarto lugar, que esta disposición con
vocación reglamentaria despliega el sistema de control y de fiscalización de
los grupos de interés, así como su participación previa en el procedimiento
de elaboración de las disposiciones normativas, exponiendo también que
este Proyecto de Decreto del Consell ya estaba incluido en el Plan Normativo
de la Administración de la Generalitat para el año 2019, que aprobó el
Consell en su Acuerdo de 21 de diciembre de 2018.
II
CONSIDERACIONES
Primera.- La Consulta preceptiva que se ha remoés.
La consulta sobre este Proyecto de Decreto del Consejo se nos ha
remitido con carácter preceptivo, según el que disponen los artículos 10.4 y
14.2 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación
del Consell Jurídic Consultiu de la Comunidad Valenciana.
El primero de los preceptos mencionados prevé que esta Institución
Consultiva tiene que ser consultada preceptivamente en relación, entre otros
supuestos, a los “Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter
general que se dictan en ejecución de leyes y sus modificaciones”, el que
comporta la previsión de la consulta preceptiva de la Administración
Consultiva respecto de los llamados “reglamentos ejecutivos” que puedan
tramitarse en el ámbito autonómico, es decir, aquellas disposiciones
administrativas que, en mayor o menor densidad, tengan por finalidad el
8
despliegue, el complemento o la regulación detallada de aquello que se haya
previsto en una o en varias normas o disposiciones con rango formal de Ley
de las Cortes Valencianas, como también de sus “modificaciones”, es decir,
que su misión consiste al desplegar una ley preexistente o establecer
normas para el despliegue, aplicación o ejecución de una norma con rango
de ley.
El segundo de los preceptos legales se refiere al carácter urgente de la
consulta, con la consiguiente reducción del plazo para examinar el proyecto
normativo y emitir el dictamen pertinente.
El Centro directivo responsable de la tramitación del procedimiento de
elaboración del proyecto normativo fue, al principio, la Dirección General de
Transparencia y Participación, y después este órgano fue relevado por la
Secretaría Autonómica de Participación y Transparencia, que es un órgano
jerárquicamente superior del primero, pero al que también corresponden las
atribuciones y las funciones previstas en el artículo 158 del Decreto del
Consell 105/2019, de 5 de julio, por el cual se establece la estructura
orgánica básica de la Presidencia y de las Consellerías de la Generalitat
(DOGV n.º 8590, de 12 de julio), en la medida que a los mencionados
Centros superiores o directivos de la actual Consellería de Participación,
Transparencia, Cooperación y Calidad Democrática se han asignado las
atribuciones relativas a la gestión de la transparencia en la actividad
pública, las funciones sobre el ejercicio del derecho de acceso a la
documentación administrativa, como plasmación del principio de buena
administración, así como el fomento y la promoción de la participación
ciudadana, mediante varios instrumentos, y todo esto sin excluir el sistemas
de registro, de control y de fiscalización de los llamados de los grupos de
interés, que en ocasiones son conocidos y designados como “grupos de
presión”.
Segunda.- Procedimiento de elaboración.
9
El Proyecto de Decreto del Consell fue elaborado y tramitado por la
Dirección General de Transparencia y Participación y por la Secretaría
Autonómica de Participación y Transparencia, siguiendo el procedimiento y
los trámites para la elaboración de las disposiciones reglamentarias
autonómicas que se prevén en el artículo 43 de la Ley de la Generalitat
5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, posado en conexión con los
artículos 39 y siguientes del Decreto del Consell 24/2009, de 13 de febrero,
sobre la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los
proyectos normativos de la Generalitat.
En este sentido, la persona titular de la Consellería competente en
materia de participación ciudadana acordó la iniciación del procedimiento,
asignando su elaboración en el Centro directivo competente en las materias
de transparencia y de participación ciudadana, que redactó la primera
versión del texto del borrador del Proyecto de Decreto del Consejo.
Se realizó el trámite de consulta pública previa, y se emitieron los
informes sobre la necesita y la oportunidad de elaborar el Proyecto de
Decreto, así como los informes exigidos en la legislación sectorial sobre
coordinación de los recursos informáticos, sobre el impacto en la infancia, la
adolescencia y el régimen jurídico de las familias numerosas, sobre la
defensa de la competitividad empresarial y sobre el impacto de género, que
se refiere a la efectividad de la igualdad entre las mujeres y los hombres.
Per otra banda, se llevó a efecto el trámite participativo de información
pública y audiencia de los interesados, todo presentado sugerencias y
recomendaciones la mayor parte de las Consellerías que conforman la
Administración autonómica del Consell de la Generalitat, normalmente las
Subsecretarías pero en algunas ocasiones determinadas Direcciones
Generales, como también, en el ámbito de la Administración corporativa,
comparecieron en el procedimiento y adujeron alegaciones: el Consejo
General de Colegios Oficiales de Veterinarios, el Colegio Oficial de Ingenieros
10
Técnicos de Obras Públicas e Ingenieros Civiles, y el Colegio Oficial de
Ingenieros Técnicos Industriales de Valencia.
Después del trámite de información pública se elaboró la memoria
económica y también fueron consultados y emitieron sus informes los
órganos siguientes: la Delegación de Protección de datos GVA, la Dirección
General de Tecnologías de la Información y la Comunicación , la Dirección
General del Sector Público y Patrimonio, la Dirección General de la Función
Pública y el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y
Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana..
Todas las alegaciones, sugerencias y recomendaciones fueron
analizadas e informadas por el Centro directivo responsable de la
tramitación del proyecto normativo, siempre con el fin de justificar el texto
de la redacción de la versión definitiva del Proyecto de Decreto del Consejo.
Finalmente, constan en las actuaciones que se han remitido los
informes preceptivos de la Dirección General de Presupuestos, que expresa
su parecer desfavorable, de la Abogacía General de la Generalitat y de la
Subsecretaría de la Consellería que ha pedido la consulta.
También estos informes fueron analizados y evaluados por la
Secretaría Autonómica de Participación y Transparencia, que muestra su
posición favorable a la aprobación del Proyecto de Decreto del Consell que se
encuentra en tramitación, en su informe de 11 de diciembre de 2019, a
pesar del informe desfavorable de la Dirección General de Presupuestos de
la Consellería con competencia en las materias de Hacienda y de Gasto
públicas, porque el Registro de Grupos de Interés de la Generalitat fue
creado por el artículo 5 “de la “Ley 28/2019” (en realidad de la “Ley
25/2018”), y por eso considera que su gestión se obligatoria, por imperativo
legal, y que por lo tanto tienen que dictarse las disposiciones de desarrollo
necesarias para llevarlo a la práctica y su puesta en funcionamiento.
11
Tercera.- El marco normativo fundamental que incide en la
participación ciudadana y los grupos de interés.
En la esfera internacional, la Declaración Universal de los Derechos
Humanos reconoce el derecho de participación ciudadana en su artículo 2.1,
como un derecho que pertenece a todo el mundo. De forma similar, este
derecho también es objeto de reconocimiento y de regulación en el artículo
25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
En el ámbito europeo, la conexión del derecho de participación
ciudadana dentro de sociedades que se caracterizan por los respectivos
regímenes políticos y de gobierno democráticos, ha comportado una
revitalización del principio de participación o del derecho a una buena
administración, del que formen parte tanto la participación política, el
derecho de sufragio activo y el derecho de sufragio pasivo, como el principio
de transparencia de la actuación administrativa o el derecho de acceso a la
información administrativa en relación a cualquier Administración Pública,
como se reconoce en los artículos 39 a 42 de la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea, que en el Reino de España fueron
incorporados por el artículo 2 de la Ley Orgánica 1/2008, de 30 de julio,
por la cual se autoriza la ratificación por España del Tratado de Lisboa.
Sin duda estas previsiones concuerdan con la propia Constitución
Española, y en particular con las obligaciones de los poderes públicos de
facilitar la participación ciudadana en todos los ámbitos sociales que prevé
el a partat2.º del artículo 9, como también con el derecho de participación y
de acceso a los cargos públicos del artículo 23 y las garantías de
imparcialidad de los empleados públicos en el ejercicio de sus funciones,
además del imperativo que compuerta que la Administración Pública sirva
con objectividad los intereses generales, como explicita su artículo 103.
12
Todos estos parámetros se han reflejar en la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen
Gobierno, como también en la Ley de la Generalitat 2/2015, de 2 de abril,
de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la
Comunidad Valenciana.
En este momento es donde conviene reflejar claramente que, como
uno de los apartados de los mecanismos, instrumentos y procedimientos de
participación ciudadana, se nos aparecen los grupos de interés o los grupos
de presión (lobbies), que ya fueran objeto de atención comunitaria en el
Libro Verde sobre la iniciativa europea en favor de la transparencia, que
elaboró la Comisión Europea en el mes de mayo de 2006, que los caracterizó
como una parte legítima del sistema democrático y justificó la creación de
un Registro de Grupos de Interés de la Comisión Europea, en el mes de
junio de 2008, así como el Acuerdo entre el Parlamento Europeo y la
Comisión Europea, de 23 de junio de 2011, relativo al establecimiento de
un Registro de transparencia para las organizaciones y las personas que
trabajan por cuenta propia que participan en la elaboración y en la
aplicación de las políticas de la Unión Europea.
Desde esta perspectiva, en nuestro ámbito autonómico, el Estatuto de
Autonomía de la Comunidad Valenciana reconoce el derecho de
participación de las valencianas y de los valencianos en cualquier actividad,
así como el derecho a una buena administración y el derecho de
participación política, en el artículo 9, apartados 1 y 4, y en los artículos 11
y 24 de nuestro Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana ,
aprobado por la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, en la redacción del
texto actual que fue aprobado por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril,
que en mucho de sus aspectos han sido desplegados por la Ley de la
Generalitat 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y
Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana , ya citada, y por la
Ley de la Generalitat 25/2018, de 10 de diciembre, reguladora de la
actividad de los grupos de interés de la Comunidad Valenciana (publicada
13
en el DOGV n.º 8443, de 13 de diciembre, y en el BOE n.º 23, de 26 de
enero de 2019).
Precisamente, el Proyecto de Decreto del Consell que a estas alturas es
objeto de dictamen constituye el despliegue reglamentario de la anterior Ley
valenciana 25/2018, de 10 de diciembre, que reguló y definir los grupos de
interés y su actividad de influencia a nuestro ámbito (artículos 1 a 4), el
funcionamiento del Registro de los grupos de interés (artículos 5 a 11), su
código de conducta (artículos 12 y 13), los sistemas de control y de
fiscalización (artículos 14 a 17), su participación y la publicidad de los
contactos mantenidos con ellos en el procedimiento de elaboración de
normas (artículos 18 a 23), además del régimen sancionador aplicable
(artículos 24 a 34), teniendo que posar ahora de relevo que la disposición
final primera habilita en el Consell para dictar las disposiciones necesarias
para el despliegue y aplicación de esta ley, en su apartado primero, y para
aprobar el desarrollo necesario para el funcionamiento del Registro de los
grupos de interés en el ámbito de la Administración de la Generalitat y su
sector público instrumental, en su apartado segundo.
Por eso, una parte fundamental del presente dictamen, en la medida
que tiene que testar y comprobar si los preceptos del proyecto de disposición
reglamentaria cumple el principio de legalidad, en sentido amplio, se
centrará en verificar si los contenidos de todas las disposiciones contenidas
en el Proyecto de Decreto del Consell que se ha remitido se ajustan a la
citada Ley valenciana 25/2018, de 10 de diciembre, reguladora de la
actividad de los grupos de interés de la Comunidad Valenciana , el que no
excluye la necesidad de cumplir otras determinaciones con rango de ley,
como el principio de legalidad presupuestaria, que pretende evitar o impedir
que se pueda aprobar cualquier proyecto de disposición reglamentaria sin
contar con la previa y necesaria consignación presupuestaria, como se
desprende del artículo 26 de la Ley de la Generalitat 1/2015, de 6 de
febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de
Subvenciones, el que concuerda con la legislación estatal, y más
14
concretamente con el artículo 46 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre,
General Presupuestaria.
Cuarta.- Observaciones, sugerencias y recomendaciones.
El análisis de las disposiciones con vocación reglamentaria del
Proyecto de Decreto del Consell, se realizarán desde una finalidad
primordial, consistente en la comprobación que todas las normas que
contienen sus preceptos respetan el principio de legalidad, como ya se ha
indicado en sentido amplio, pero también guiará nuestra actuación otra
finalidad de cierta relevancia, procurar que la técnica normativa se ajuste a
los criterios aprobados por la propia Generalitat y que se emplee un lenguaje
jurídico que respeto ciertas reglas básicas de brevedad, claridad, exactitud y
adecuación desde una perspectiva que excluya cualquier discriminación de
género.
A tal efecto, distinguiremos aquella o aquellas observaciones que, a
todos los efectos, se realizan de forma global al conjunto del proyecto de
Decreto del Consejo, respecto de aquellas otras observaciones o
recomendaciones que plantearemos y expondremos, con carácter particular,
respecto de alguno o de algunos del suyos preceptos.
Observación general.
La Secretaría Autonómica de Participación y Transparencia expone, en
su Memoria económica de 16 de septiembre de 2019, que el coste económico
que supone la creación de los cuatro puestos de trabajo que se proponen
para la puesta en marcha del Registro de los Grupos de Interés de la
Generalitat se cuantifica en 190.842,50 euros, a los cuales se tienen que
añadir otros 60.000 euros “por la aplicación informática”, el que significa
que, en el caso de aprobarse el Proyecto de Decreto del Consell hay que
llevar a efecto un incremento o modificación presupuestaria miedo importe
de 250.842,50 euros.
15
Por su parte, la Dirección General de Presupuestos ha dejado
constancia que, en su informe de 27 de noviembre de 2019, a la vista de la
memoria económica, en el Proyecto de Ley de Presupuestos para 2020,
actualmente en fase de tramitación parlamentaria, no se contempla la
dotación presupuestaria suficiente para llevar a cabo las previsiones del
proyecto normativo.
Por motivos evidentes, estas palabras de la Dirección General de
Presupuestos, que pertenece a la Consellería competente en las materias de
hacienda pública y de racionalización del gasto público, equivalen a que se
emite un informe desfavorable, en la medida que “no se contempla”, es
decir, “no existe” la consignación presupuestaria que, en el momento actual,
pueda atender los gastos que, si se tercia, comportaría la aprobación de este
Proyecto de Decreto del Consejo.
Por eso, cono la Ley de la Generalitat 1/2015, de 6 de febrero, de
Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones, prevé
en su artículo 26 un informe preceptivo y vinculando de esta Dirección
General para poder aprobar todo tipo de disposiciones reglamentarias por
parte de cualquier órgano de la Generalitat, hay que entender que la
carencia de consignación presupuestaria compuerta que se tenga que
realizar esta observación de carácter esencial, dado que la aprobación del
Proyecto de Decreto del Consell sin la suficiente y adecuada consignación
presupuestaría comportaría un vicio de nulidad de pleno derecho de la
norma que se apruebe, de acuerdo con el artículo 26 de la citada Ley de la
Generalitat 1/2015, de 6 de febrero, posado en relación con el artículo 47.2
de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas.
Por lo tanto, esta observación se formula con el carácter de esencial, a
los efectos el apartado 3.º del artículo 77 del Reglamento de este Consell
Jurídic Consultiu de la Comunidad Valenciana , que fue aprobado por el
Decreto del Consejo 37/2019, de 1 5 de marzo.
16
Observaciones y recomendaciones particulares.
Al índice.
El contenido del índice refleja con fidelidad la enumeración de los
varios preceptos y de las disposiciones de la parte final, así como la
respectiva titulación, excepto la mención del Anexo y de la suda titulación:
“Descripción de las categorías y subcategorías” y, por eso, esta omisión se
tendrá que corregir.
Por otra parte, deberá añadir-se el término “Índice” inmediatamente antes del título “Preámbulo”.
Al preámbulo.
El preámbulo indica en el párrafo 12 que este Decreto se encuentra
incluido en el Plan Normativo de la Generalitat para el año 2020, del cual
todavía no conozcamos el Acuerdo del Consell que lo pueda haber aprobado,
mientras que la Dirección General de Transparencia y Participación aseveró
en su informe sobre la necesidad y oportunidad de proceder a su
elaboración expresaba que esta disposición estaba incluida en el Plan
Normativo de la Generalitat para 2019, y por eso esta contradicción o
inexactitud se tendrá que enmendar.
Por otro lado, en el mismo párrafo se afirma que el Decreto cumple
con los principios de buena regulación a los cuales se refiere el artículo 129
de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas, pero en este sentido hay que
recordar que el principio de legalidad, incluida la legalidad presupuestaria,
forma parte del principio de seguridad jurídica, por lo cual el Centro
directivo responsable de la tramitación del proyecto normativo tendrá que
17
ser responsable no solo del cumplimiento del principio referido, sino
también de las expresiones que se emplean en el preámbulo.
A la fórmula de aprobación.
La fórmula de aprobación menciona el Consell Jurídic Consultiu de la
Comunidad Valenciana en el lugar correspondiente, y su alusión tendrá
que estar precedida de la expresión “de acuerdo con”, o alternativamente
“oído”, “el Consell Jurídic Consultiu de la Comunidad Valenciana ”, como
prevé el artículo 2.5 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de
diciembre, a la cual ya nos hemos referido.
Al capítulo I, “Disposiciones comunes” (artículos 1 y 2).
En la regulación de los contenidos de estas disposiciones comunes se
respetan las previsiones principales de la Ley de la Generalitat 25/2018, de
10 de diciembre, reguladora de la actividad de los grupos de interés de la
Comunidad Valenciana..
Sin embargo, como propuestas de mejora, se observa que el artículo 1
se refiere a la regulación del Registro de Grupos de Interés de la Generalitat,
entre otros elementos, y después cita de forma expresa los artículos 1, 2, 3 y
4 de la Ley 25/2018, pero no el artículo 5.º, que se donde se procede a la
creación de este Registro.
Por otro lado, el artículo 2 contiene las definiciones de la llamada
“actividad de influencia”, de la “huella normativa” y de la participación
previa”. A este respeto, como la definición de la dicha “actividad de
influencia” no concuerda exactamente y literal con la definición que explicita
el artículo 4.1 de la Ley 25/2018, se aconseja que en la definición de dicha
“actividad de influencia” del artículo 2 de Proyecto de Decreto del Consejo se
añada: “en los términos previstos en el artículo 4 de la Ley 25/2018”, u otra
expresión equivalente.
18
Al capítulo II, “Registro de Grupos de Interés de la Generalitat”,
Sección primera “Organización y funcionamiento” (artículos 3 a 15).
La concepción, la finalidad y la organización del Registro de Grupos de
Interés de la Generalitat previstos en los artículos 3 a 5 del Proyecto de
Decreto del Consell se acomoda a todos los efectos, a los contenidos que, de
forma análoga, se prevén en varios de los preceptos del título Y y del título II
de la Ley valenciana 25/2018, de 10 de diciembre, reguladora de la
actividad de los grupos de interés de la Comunidad Valenciana.
Además, en la redacción del apartado 2 del artículo 3 se detecta que
se ha atendido la recomendación que había planteado la Dirección General
de la Función Pública en su informe, en el sentido que el órgano
responsable del Registro tenía que ser un órgano superior o un órgano
directivo, en lugar de una unidad administrativa. Aun así, al remitirse el
precepto a que el órgano responsable del Registro será “el órgano superior o
directivo al cual esté adscrita la Oficina de Control de Conflictos de
intereses” plantea el dilema en aquellos casos en los que pueda haber más
de un órgano superior o directivo, como pueda ser una Dirección General y
una Secretaría Autonómica, por lo cual se propone que se indique que el
órgano responsable del Registro será el órgano superior o directivo
inmediato jerárquicamente al cual esté adscrita aquella Oficina.
Sin embargo, como el artículo 5 se titula “carácter” (del Registro de
Grupos de Interés de la Generalitat), antes de expresar que nos
encontramos ante un Registro que es “electrónico” se recomienda que indico
de forma más completa y coherente que estamos ante un “Registro
administrativo, de carácter público, y que funciona de forma electrónica
exclusivamente”, u otras expresiones que sean equivalentes o que la
completan, de acuerdo con la Ley 25/2018, como pueda ser su carácter
abierto o gratuito, pero no independiente o neutral, puesto que esta
19
obligación concibe a los empleados públicos encargados de llevar el Registro,
pero no al Registro como tal.
Entre los sujetos que pueden actuar en nombre de las organizaciones
que tengan la consideración de grupos de interés se encuentran la persona
que formula la solicitud de inscripción, que equivale a la persona
responsable ante el Registro, además de la persona o personas físicas que
hayan sido designadas como representante o representantes (artículos 6, 7,
8 y 9 del Proyecto de Decreto). Sin perjuicio del anterior, como se permite
que organizaciones sin personalidad jurídica suben ser consideradas como
grupos de intereses susceptibles de inscripción registral, como es el caso de
despachos colectivos, coaliciones ad hoc , plataformas, redes, estructuras
temporales, etc., se propone que, en el artículo 8, se reconozca la
posibilidad que estos colectivos, entidades o uniones sin personalidad
jurídica, mediante acuerdo adoptado en una reunión general previamente
convocada, puedan designar una o varias personas físicas para relacionarse
con la Administración Pública, solo a los efectos del Registro de Grupos de
Interès de la Generalitat, el que se deberá de acreditar documentalmente,
como la Abogacía General de la Generalitat recomendó en su informe.
La previsión del artículo 10 permite, en el apartado 1.º, que las
personas autorizadas de cada organización inscrita en el Registro de Grupos
de Interés de la Generalitat puedan acceder al contenido del Registro “para
actualizar o modificar sus datos y las de la organización a la cual
representan”, lo cual pare admisible siempre que el respectivo representando
autor de la actualización o de la modificación, siempre que corresponda,
aporto el documento que acredito y justifico cada actualización o
modificación, el que tendría que preverse de forma explícita, en un plazo
razonable bastante inferior en un año, por motivos de seguridad jurídica,
puesto que a estos efectos la distinción entre “información básica” (que se
tiene que actualizar en el plazo de dos meses) y “ información específica”
(que debe actualizarse anualmente) es bastante confusa y artificial, y por
20
eso será susceptible de plantear controversias frecuentes y de difícil
resolución.
Por otro lado, como ha sugerido el Consejo de Transparencia, Acceso a
la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana , se
sugiere aclarar la redacción del apartado 3.º del mismo artículo 10, en el
sentido que nunca se pueda cancelar la inscripción en el mencionado
Registro hasta que no hayan transcurrido 12 años, como pare entenderse.
Una adecuada comprensión del “código común de consulta” de cada
Grupo de Interés de la Generalitat (de ahora en adelante GIG) y de los
posibles códigos de “códigos específicos de conducta” que los grupos puedan
adoptar, con compromisos particulares, como se prevé en el artículo 11 del
Proyecto de Decreto del Consell, pide que se añada la expresión “códigos
específicos de conducta más exigentes”, en plena sintonía con lo establecido
en els artículo 13 de la Ley valenciana 25/2018.
Los contenidos de las categorías y las subcategorías que se
contemplan en el artículo 12, posado en relación con el anexo, plantea la
reflexión de si, en la categoría cuarta, relativa a los organizaciones no
gubernamentales, con las dos subcategorías de “Fundaciones y
asociaciones” y de “Plataformas, redes, coaliciones ad hoc, estructuras
temporales y otras organizaciones de actividad colectiva” (sic) tendrían
posible cabida las asociaciones de consumidores y usuarios, o las
asociaciones de vecinos, el que tendría que indicarse explícitamente.
En relación con la redacción del apartado 3.º del artículo 13 del
proyecto normativo, resulta evidente que las personas incluidas en el
Registro no solo disfrutarán de los derechos y se someterán a las
obligaciones establecidas en la Ley de la Generalitat 25/2018, de 10 de
diciembre, sino que también se los reconocen los derechos y los afecta las
obligaciones “previstas en este Decreto del Consell”, el que se tendrá que
añadir.
21
Se observa que la redacción del texto del artículo 15 del proyecto
normativo, relativo al tratamiento de los datos personales, ha sido influida
directamente por la Delegación de Protección de Datos de la Generalitat. No
obstante, como este precepto reglamentario solo se remite a la disposición
legal que es objeto de despliegue, la Ley de la Generalitat 25/2018, de 10 de
diciembre, se propone que, al regular el tratamiento de los datos personales,
en el lugar que corresponda, también se remita a los contenidos de la Ley
Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y
garantía de los derechos digitales.
Al capítulo II, “Registro de Grupos de Interés de la Generalitat”,
Sección segunda: “Sistemas de control y fiscalización” (artículos 16 a
20).
El apartado 3.º del artículo 18 del proyecto normativo se refiere a “las
actuaciones de verificación previstas en el artículo anterior”, pero el artículo
17 regula las medidas para garantizar el anonimato o la confidencialidad de
las personas o entidades comunicadoras de alertas o denuncias, siente en el
artículo 16 donde se contemplan las “actuaciones de verificación de los
datos registrales”, y por eso se haurà de corregir aquella remisión,
sustituyendo la expresión “en el artículo anterior” por “en el artículo 16”.
La posibilidad de cualquier persona de presentar una denuncia que se
recoge en el apartado 1.º del artículo 19 del Proyecto de Decreto no se
tendría que limitar a los posibles incumplimientos del que se dispone en la
Ley valenciana 25/2018, de 10 de diciembre, sino que también tendrá que
comprender y alcanzar los posibles incumplimientos del que se dispone “en
este Decreto del Consejo”.
El artículo 20 del proyecto se refiere a la suspensión temporal de las
inscripciones registrales, y su apartado 3.º señala un plazo que “no podrá
ser superior al tiempo que duro el procedimiento de investigación recogido
22
en el artículo 17” de la Ley valenciana 25/2018, de 10 de diciembre, pero en
este precepto no consta ningún plazo, sin que tampoco pueda admitirse a
estos efectos el plazo de 10 días del artículo 16 del proyecto de Decreto, para
enmendar los datos registrales. Esta situación comporta que el mencionado
apartado 3.º tendrá que consignar el plazo máximo por el cual el órgano
competente podrá acordar las suspensions temporales de los efectos de las
inscripciones del Registro.
Al capítulo III, “Huella normativa” (artículos 21 y 22).
La titulación de este capítulo “huella normativa” tiene que
considerarse inexacta, para ser un eufemismo, puesto que se refiere en un
momento del procedimiento de elaboración de la disposición de carácter
general en la que todavía no existe una norma aprobada, publicada y
vigente, y por este motivo podría plantearse que el capítulo se titulara
“Huella de los grupos de interés” o “Huella de los grupos de presión”, mucho
más descriptiva y ajustada al contenido del informe que se regula en el a
rticle21 del proyecto normativo, la redacción del cual proviene de una
sugerencia que la Secretaría Autonómica de Hacienda formuló en el trámite
de información pública.
Por eso, la Ley de la Generalitat 25/2018, de 10 de diciembre, no
utilizó la expresión “Huella normativa”, sino que en el título III reguló la
“Publicidad de los contactos mantenidos con los grupos de interés durante
la elaboración normativa” (artículos 18 y 19), siente este título el objeto del
despliegue correspondiente en el capítulo III del Proyecto de Decreto del
Consell con la titulación de: “Huella normativa”, que presenta una redacción
que pretende, por un lado, establecer la obligación de constatar
fehacientemente y por escrito, en un informe, los contactos mantenidos con
los GIG durante el procedimiento de elaboración de la disposición de
carácter general de que se trate, con todos los detalles que se indican en el
artículo 21 del proyecto normativo y , por otra banda, concretar los
23
mecanismos de publicidad de estas reuniones o contactos, tal y como se
prevé en el artículo 22.
Si tenemos en cuenta que los contactos y las reuniones más
relevantes con los GIG seguramente se producirán en una fase previa o en
una fase incipiente del procedimiento de elaboración, como lo reconoce la
propia Ley valenciana 25/2018 (en el artículo 20) y el Proyecto de Decreto
del Consejo (en el artículo 23), podrá resultar conveniente que en el
artículo 22 se indique no solo que el anterior informe “se anexe” en el texto
del Anteproyecto de Ley que la persona titular de la Consellería elevo al
Consejo, o en el texto del Proyecto de Decreto cuando se remita al Consejo
para su aprobación, como determina el artículo 19 de la Ley valenciana
25/2018, de 10 de diciembre, sino que será mucho más relevante y
trascendente que el mencionado informe “se anexe” a todos los borradores y
versiones del texto de los Anteproyectos de Ley y de los Proyectos de Decreto
del Consejo que se elaboran por cualquier Consellería o entidad
instrumental de la Administración autonómica, el que incrementará
exponencialmente las posibilidades de ser conocido por todos los posibles
interesados y afectados directamente o indirecta por la disposición legal o
reglamentaria en tramitación, tanto en el trámite de consulta pública previa
como en el trámite de información pública y audiencia.
En cuanto a la publicidad del informe, tanto por su incorporación a
las actuaciones del expediente del proyecto normativo, como por su anexión
en el texto de los Anteproyectos de Ley y de los Proyectos de Decreto del
Consell, además de su publicación “en el Portal de Transparencia de la
Generalitat”, se coincide, en este último aspecto, en la recomendación hecha
del Consell de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen
Gobierno de la Comunidad Valenciana , de concretar en mayor medida el
Portal de Internet en el que pueda localizarse la referida información,
obviamente en la redacción del mismo artículo 22 del Proyecto de Decreto
del Consell.
24
Al capítulo IV, “Participación especial previa en la elaboración de
normas” (artículos 23 a 26).
La regulación de este procedimiento de participación especial previa
de los GIG en los procedimientos de elaboración de las normas
autonómicas, en el caso de los Anteproyectos de Ley y del Proyectos de
Decreto del Consejo, se centra en las previsiones sobre la activación del
proceso de participación (artículo 23), sobre la iniciación del proceso de
participación (artículo 24), sobre el desarrollo del proceso de participación
(artículo 25) y sobre la conclusión del mismo proceso de participación
(artículo 26).
Una atenta lectura de sus contenidos constata que, a todos los
efectos, se respetan las previsiones que desenrollan, es decir, todas las
proposiciones normativas que integran los artículos 20 a 23 de la Ley
valenciana 25/2018, de 10 de diciembre, ya citada.
Sin perjuicio del anterior, se formulan estas tres propuestas de
mejora:
En primer lugar, convendría especificar que las previsiones relativas a
la facultad de limitar el número de GIG intervinientes en el proceso de
participación (artículo 24.3), de proponer que se designe una sola persona
como representante cuando haya varios GIG en un mismo ámbito (inciso c,
del artículo 25.2) y de excluir del procedimiento de participación previa de
elaboración de disposiciones de carácter general a quienes incurran en
comportamientos obstruccionistas (inciso d, del apartado 2.º del artículo
25), no solo se tendrá que acordar mediante resolución motivada del órgano
competente, sino que no impedirá que el representante o el mismo GIG
excluido pueda posteriormente participar en los trámites de consulta
pública previa o de información pública y audiencia, como tampoco
determina que pierda la condición de interesado en el procedimiento,
25
aspectos que podrían y deberían de consignarse de forma exprés en el
último de los preceptos que se han citado.
En segundo lugar, adquiere cierta importancia que el artículo 26
concreto de forma explícita el órgano competente para redactar el informe de
conclusión del proceso de participación, que además será objeto de
publicación y de difusión. En caso de omisión, será la persona titular del
Centro superior o directivo responsable de la elaboración del proyecto
normativo, pero puede aprovecharse la ocasión, por ejemplo, para atribuir la
facultad de redactar este informe a la persona titular de la Secretaría
Autonómica correspondiente de la Consellería consultante.
Finalmente, en tercer lugar, el mecanismo de participación de los
ciudadanos consistente en el trámite de información pública y audiencia en
el procedimiento de elaboración de disposiciones generales de la Generalitat
no se regula solo en los preceptos que regulan el procedimiento de
elaboración de los Anteproyectos de Ley y de las disposiciones
reglamentarias de la Generalitat que se recogen en la Ley de la Generalitat
5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, sino que esta remisión exprés
contenida en el apartado 3.º del artículo 26 se tiene que completar, al
menos, citando también de forma exprés la regulación de este trámite en la
Ley de la Generalitat 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen
Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana , donde
también se regulen aquellos mecanismos de participación de los
ciudadanos, en sus artículos 45 y siguientes, incluida la participación
ciudadana en la elaboración de normas, planes, procedimientos y otros
instrumentos de planificación.
Al capítulo V, “Procedimiento sancionador”, Sección primera
“Disposiciones generales y órganos competentes” (artículo 27).
Si la Sección primera se titula “Disposiciones generales y órganos
competentes” (en plural, cono en el índice), tendría que comprender tanto el
26
artículo 27 (objeto) como el artículo 28 (órganos competentes del
procedimiento sancionador), de forma que la sección segunda, que atiende
la regulación de la “Iniciación del procedimiento sancionador”, solo estaría
formada por los artículos 29 a 31.
El primer apartado del artículo 27 tendrá que aclarar la expresión “el
artículo 2 de la ley mencionada”, puesto que antes aparecen citadas dos
normas legales: la Ley valenciana 25/2018, de 10 de diciembre, y la Ley
valenciana 8/2016, de 28 de octubre, de Incompatibilidades y Conflictos de
Intereses de Personas con Cargos Públicos no Electos. Precisamente por este
motivo el precepto referido tendrá que expresar: “el artículo 2 de la ley
mencionada en primer lugar”, o de forma alternativa: “el artículo 2 de la Ley
25/2018, de 10 de diciembre” o cualquier otra locución equivalente.
El texto del segundo apartado del mismo artículo 27 se ha redactado
de forma bastante confusa, y por eso se recomienda proceder a redactar -lo
de nuevo con mayor claridad y precisión , como por ejemplo indicando que:
“El procedimiento sancionador respetará los principios para el ejercicio de la
potestad reglamentaria que se reconocen en los artículos 25 y siguientes de
la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y
se tramitará siguiendo los trámites pertinentes, con las especificaciones y
peculiaridades establecidas por esta clase de procedimientos en la Ley
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo de las
Administraciones Públicas, sin perjuicio de las previsiones que se
contemplan en este Decreto del Consejo”, u otra locución similar.
La redacción del apartado 1.º del artículo 28 también es compleja y
demasiado confusa. Per tanto, se recomienda suprimir la expresión
“respectivamente”, de forma que: “Los órganos competentes para acordar la
incoación de los procedimientos sancionadores serán los indicados en el
apartado 1 del artículo 33 de la Ley de la Generalitat 25/2018, de 10 de
diciembre”, mientras que, en una otro apartado o frase se llamará que: “Los
órganos competentes para resolver los procedimientos sancionadores serán
27
los que se especifican en los apartados 3.º y 4.º del mismo artículo 33 de la
referida Ley”, o expresiones equivalentes.
Al capítulo V, “Procedimiento sancionador”, Sección segunda
“Iniciación del procedimiento sancionador” (artículos 29 a 31).
Los artículos 29 a 31 del proyecto normativo regulan una fase previa a
la incoación del correspondiente procedimiento sancionador, así como los
diversos mecanismos que conducen a la iniciación del respectivo
procedimiento sancionador, y por eso hemos sustituido la anterior titulación
de “Procedimientos sancionadores” por la que se propone de: “Iniciación del
procedimiento sancionador”, que en el caso de aceptarse también repercute
en la redacción del índice.
La Abogacía General de la Generalitat ya había aconsejado en su
informe no reproducir en una norma reglamentaria varios de los preceptos
de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, a la cual ya nos hemos referido, por el
que se refiere al procedimiento sancionador y sus trámites.
Por eso mismo, en la iniciación del procedimiento sancionador,
siempre por acuerdo adoptado de oficio, como se consigna en el artículo 29
del Proyecto de Decreto del Consejo, se tendrá que añadir que esta incoación
puede acordarse por orden o comunicación de un órgano superior, sin
excluir la propia iniciativa, la petición razonada otros órganos o la denuncia.
Además, tiene que meditarse y evaluar si conviene que el acuerdo
incoación, completo y motivar, tiene que notificarse al denunciante, o si
resulta suficiente la comunicación que se ha incoado el procedimiento
sancionador pertinente, puesto que la persona denunciando miedo haber
tenido algún tipo de participación en la infracción administrativa cometida.
Por otro lado, la expresión de la inciso c) del apartado 2.º “la persona
del subgrupo A1, que se encargará de la instrucción del procedimiento”, se
28
aconseja sustituirla por: “la persona funcionaria que se encargará de la
instrucción del procedimiento sancionador”.
Además, en relación con las previsiones del apartado 4.º del mismo
precepto, cuando la persona presuntamente responsable sea cargo público
de la Administración autonómica o de su sector instrumental, se tendrá que
comunicar la incoación del procedimiento sancionador a la persona titular
de la Consellería, en todo caso, como también al máximo órgano de gobierno
de la respectiva entidad pública instrumental, si la persona presuntamente
responsable pertenece a alguna de estas entidades. Por otro lado, cuando la
persona presuntamente responsable sea empleado público, personal
funcionario o personal laboral, no solo se tendrá que comunicar la incoación
a la persona titular de la Consellería o al representante de la entidad pública
instrumental, puesto que también se tendrá que prever la comunicación al
máximo órgano competente, en materia de personal, de la respectiva
Consellería o de la entidad instrumental que dependa de esta.
La redacción del artículo 31 del Proyecto de Decreto del Consejo se
tendrá que cohonestar con las previsiones del artículo 62 de la Ley 39/2015,
de 1 de octubre, puesto que puede resultar paradójico y excesivo que una
norma reglamentaria entienda que la denuncia tenga que expresar “la
identificación de las personas presuntamente responsables” cuando una
norma legal básica circunscribe esta obligación “cuando sea posible”.
Al capítulo V, “Procedimiento sancionador”, Sección tercera
“Tramitación del procedimiento sancionador” (artículos 32 a 36).
En la redacción del artículo 36 hay que observar que en parte se
provoca cierta confusión entre la ejecutividad de las resoluciones
sancionadoras, circunstancia que se producirá “cuando no quepa contra ella
ningún recurso ordinario en vía administrativa” (artículo 90.3 de la Ley
39/2015, de 1 de octubre) y no equivale exactamente a “cuando haya
ganado firmeza en vía administrativa” (artículo 36 del Proyecto), puesto que
29
en el ámbito administrativo existen recursos ordinarios, recursos
extraordinarios y recursos especiales. Además, por otra parte, tampoco se
soluciona adecuadamente la situación de las resoluciones sancionadoras
son ejecutivas pero los interesados han manifestado su intención de
interponer el recurso contencioso-administrativo correspondiente, el que se
resuelve adecuadamente en el citado apartado 3.º del artículo 90 de la Ley
39/2015, de 1 de octubre, al cual convendría que este artículo 36 realizara
una remisión exprés, en el lugar pertinente.
Por último, este artículo 36 se refiere a las medidas provisionales
adoptadas “en conformidad con el artículo 37 del presente Decreto”, que no
existe en la versión final que se ha remitido para consulta preceptiva, el que
se tendrá que enmendar. Si de caso, quizás se trate de las medidas de
carácter provisional del artículo 29.2 del mismo Proyecto de Decreto del
Consejo, pero en todo caso se tendrá que corregir esta deficiencia.
A las disposiciones de la parte final.
La redacción de la disposición adicional segunda verbena las
preocupaciones que la Abogacía General de la Generalitat expresó en su
informe sobre las características de un “Canal Confidencial”, dentro del
ámbito de aplicación de esta regulación sobre la actividad de influencia del
de los grupos de interés, y respecto del anonimato o confidencialidad de las
personas que sean comunicadoras de hechos o de omisiones, de los cuales
hayan derivado en la tramitación de alertas, como también de la identidad
de las personas que hayan formulado denuncias.
El contenido de la disposición transitoria única, de diferir 3 meses la
puesta en marcha del Registro de Grupos de Intereses de la Generalitat, en
función de la disponibilidad de la aplicación y de los recursos informáticos,
es en parte suficiente coherente con las afirmaciones de la Dirección
General de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, que en su
informe de 8 de julio de 2019 previó que la implantación de la “fase inicial”
30
del sistema informático derivado del Registro de los Grupos de Interés de la
Generalitat exigiría un periodo aproximado de 9 meses.
Sin embargo, entienden que los contenidos de esta disposición
transitoria única está completamente afectada por la observación esencial
que, a todos los efectos, hemos formulado al conjunto del Proyecto de
Decreto del Consejo, atendida la circunstancia que la Secretaría Autonómica
de Participación y Transparencia ha previsto, en su memoria económica, un
coste de 60.000 euros para la aplicación informática que permitirá el
funcionamiento del Registro, pero la Dirección General de Presupuestos ha
verificado que no existe esta consignación presupuestaria, como tampoco la
requerida para incrementar el capítulo Y , relativo en los gastos de personal,
de los presupuestos actuales.
La redacción de la habilitación normativa prevista en la disposición
final primera y la previsión de la publicación y la entrada en vigor de la
disposición reglamentaria que ahora se encuentra en tramitación de la
disposición final segunda son bastante acertadas desde el punto de vista
técnico. Solo resulta oportuno puntualizar que mediante Orden de la
Consellería se podrán “modificar” y “actualizar” la “descripción” de las
“categorías” y de las “subcategorías” del Registro, previstas en el artículo 12
y en el anexo del Proyecto de Decreto o del Decreto que se apruebe, pero no
podrán crearse “nuevas categorías”, el que tendría que recogerse en la citada
disposición final, puesto que esta opción exigirá modificar el propio Decreto
del Consell, evidentemente dentro del marco de la Ley de la Generalitat
25/2018, de 10 de diciembre.
C) Aspectos de técnica normativa y cuestiones de redacción.
La versión final del Proyecto de Decreto del Consell, por el cual se
despliega la Ley de la Generalitat 25/2018, de 10 de diciembre, reguladora
de la actividad de los grupos de interés de la Comunidad Valenciana, se ha
elaborado respetando los criterios de sistemática y de técnica normativa
31
establecidos, a todos los efectos, en el Decreto del Consell 24/2009, de 13
de febrero, sobre la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración
de los proyectos normativos de la Generalitat.
Desde este punto de vista, hemos recomendado ciertas correcciones
en el índice, como también en la estructuración de los artículos de la
sección primera del capítulo V (que tendría que comprender los artículos 27
y 28), y de la sección segunda del mismo capítulo (que se reduciría en los
artículos 29 a 31).
Además, tenemos que recordar ahora mismo que los artículos se han
numerado en cardinales arábigos, de forma acertada, y los capítulos en
números romanos, también de forma correcta, pero las secciones de los
capítulos se tienen que numerar en “ordinales con letras”, es decir, “sección
primera”, “sección segunda”, etc., como se determina en el artículo 23 del
citado Decreto del Consell 24/2009, de 13 de febrero, sobre la forma, la
estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de
la Generalitat, el que se tendrá que corregir tanto en el índice como en el
propio texto del Proyecto de Decreto del Consell.
En relación con la redacción del Proyecto de Decreto del Consejo y el
lenguaje administrativo que se ha empleado para redactar-lo, se tiene que
reconocer que los criterios de redacción y que el lenguaje utilizado en el
texto de los preceptos, de las disposiciones de la parte final y del anexo han
estado bastando cuidadosas y correctas, tanto en cuanto a su estilo como
por el esfuerzo evidente para utilizar en todo momento un lenguaje
inclusivo.
Solo recomendamos que, en las referencias o remisiones que se
realizan a cualquier norma o disposición de carácter legal o reglamentaria,
sea estatal o autonómica, se redacte la fecha de promulgación o de
aprobación de forma completa y precisa, como también que la titulación
oficial de la norma se redacte respetando su literalidad, incluidos los
32
criterios de utilización de las mayúsculas y de las minúsculas,
reproduciendo de forma completa como fue aprobada y publicada
oficialmente la norma legal o reglamentaria. Por ejemplo: “Ley 39/2015, de 1
de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas”, el que se tendrá que tener en cuenta en la
redacción del artículo 5, o “Ley de la Generalitat 5/1983, de 30 de
diciembre, del Consell”, que debe de inspirar la redacción del artículo 26 del
proyecto normativo.
En la redacción del apartado 6.º del artículo 34, la palabra adjetiva
que expresa la calidad de “firme” tiene que concordar en género y número
con el sustantivo que califica, en el presente caso “resolución”, el que
significa que “firme” se redactará “firme”.
Solo se ha formulado una sola observación de carácter esencial,
aunque esta es de carácter global, al afectar al Proyecto normativo entero,
como también repercute doblemente en la disposición transitoria única, y
se formula a los efectos previstos en el artículo 77.3 del Reglamento del
Consell Jurídic Consultiu de la Comunidad Valenciana, que fue aprobado
por el Decreto del Govern Valencià 37/2019, de 15 de marzo , el que
significa que el Proyecto normativo solo puede aprobarse cuando la
Dirección General de Presupuestos haya emitido su informe en sentido
favorable, atendido su carácter previo, preceptivo y vinculante.
III
CONCLUSIÓN
Por todo lo que se ha expuesto, el Pleno del Consell Jurídico Consultiu
de la Comunitat Valenciana es del parecer:
Que el Proyecto de Decreto del Consell, por el que se desarrolla la Ley
25/2018, de 10 de diciembre, de la Generalitat, reguladora de la actividad
de los grupos de interés de la Comunidad Valenciana, no se ajusta al
33
ordenamiento jurídico, excepto el caso en que se dé cumplimiento a la única
observación esencial que se ha formulado y que incide en todo el proyecto
normativo de forma global.
V. H, sin embargo, resolverá lo que estime más acertado.
València, 1 de abril de 2020
EL SECRETARI GENERAL
LA PRESIDENTA HBLE. SRA. CONSELLERA DE PARTICIPACIÓN, TRANSPARENCIA, COOPERACIÓN Y CUALITAT DEMOCRÁTICA.