CONSIDERACIONES SOBRE LOS FUNDAMENTOS JURIDIOO-POUTICOS DEL REGIMEN

FEDERAL PARA COLOMBIAPor: Joaquín Londoño Ortiz

Con espíritu patriótico de servicio, se ha promovido el estudio de¡ una trascendental reforma constitucional para Colombia, consis­tente en el análisis del sistema federal.

Tenemos el absoluto convencimiento que es deber de ciuda­dano aportar ideias, fórmulas y estudios que conduzcan a soluciones, cuando se observe que en los sistemas institucionales pueden radicar causas de malestar, de mal entendimiento, de desarmonía entrei prin­cipios y anhelos populares, de desequilibrios económicos o inadecua­dos al normal desarrollo de la nación.

No deseamos, quienes a esta empresa nos hemos sumado, ha­cer de la tesis federalista bandera partidista, ni nos guía el interés de preferencia por región alguna de la patria. Tenemos la absoluta convicción de que e¿ régimen federal ofrecerá soluciones positivas, y por eso consideramos que el mejor camino para lograrlo, es el de invitar a todos los estamentos sociales al estudio sereno del proble­ma, ajeno a presiones. Esta idea debe ser producto de la convicción y no de la presión, para alcanzar fecundos resultados y para reali­zarse plenamente.

Las normas constitucionales en todos los pueblos deben ser el reflejo de, los anhelos de los ciudadanos y no el producto de mo­mentáneos intereses; la estructura de la Constitución debe corres­ponder a las necesidades dej país, a la ideología de su pueblo, en general, a las condiciones políticas, sociales y económicas de la na­ción que las adopta.

Dentro del propósito de hacer un ensayo sobre la fundame¡n- tación jurídica-política del sistema federal — desde luego, no con la prowundidad que ello requiere— se me ocurren algunas ideas que considero debo expresar para colaborar en la difusión de tan noble causa, ya que estoy convencido de su bondad y de su necesidad para Colombia.

La soberanía, concepto trascendental del derecho público, tiene una expresión más armónica con los principios dentro de un sistem a federal que dentro de un sistema centralista del poder.

La democracia triunfó frente al absolutismo, con el principio de que la soberanía reside] en la nación y no en el poder estatal. Dentro de la concepción absolutista se confundían en el soberano la soberanía y el poder. Este poder era absoluto, incontrolado e incon­trolable, porque emanaba de la exclusiva voluntad del rey y era el bienestar de esa majestad lo que inspiraba la acción estatal; el pueblo estaba al servicio de su rey y carecía por entero de derechos, mas no de deberes: todos estaban obligados a servir a su m ajestad; el rey repartía “graciosamente” dádivas o privilegios. De allí la ex­presión: “Su Graciosa Majestad".

Justamente, contra ese primitivismo político que desconocía por entero al hombre, a la persona como un ser dotado de derechos y deberes, surgió la idea democrática que originó la gran transfor­mación del Derecho Público, al concebir el Estado como ente fic­ticio, producto de la creación del pueblo, pejrsonero de poder político por delegación de la nación. Surgió el Estado de Derecho que con­forma un poder limitado, que tiene expresión e¡n órganos diversos al desplazar la soberanía del poder a la nación, que lo delega y crea los órganos adecuados para ejercerlo por medio del estatuto cons­titucional.

Mientras más descentralizado esté el poder político, más opor­tunidad tiene la nación — vale decir, el pueblo— de ejercer la sobe­ranía y de que se produzca la participación, tan esencial dentro del sistema democrático. Se comprende, además, que el sistema centra­lista se acerca más al absolutismo al reunir el poder político en unas solas manos. E l poder unitario y distante inhibe la acción popular, se distancia de las inquietudes de las regiones y es inarmónico en su operación y en su expresión con las condiciones peculiares de las regiones que integran ej país.

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En Colombia estas ideas tienen la más clara aplicación, por­que el país tiene un inmenso territorio, cuyas regiones tienen una fisonomía esencialmente diferente, por sus razas, climas, condicio­nes topográficas y fuentes de riqueza; por la misma modalidad de su gente, es decir, por todos los factores políticos, económicos y so­ciales, cuyas condiciones deberían ser las inspiradoras del sistema constitucional para que el poder público pueda tener expresión ar­mónica y constructiva y para que sea real aquello de que la sobe­ranía reside en la nación.

Naturalmente,, en los primeros tiempos de la república estos principios fundamentales no tuvieron una clara aplicación y dej allí que el país haya pasado frecuentemente del régimen centralista al régimen federal y viceversa, sin que al estructurar uno y otro sis­tema se hubiese distinguido esencialmente lo que a uno y a otro identifica; de allí por ejemplo que Constituciones llamadas federa­les en realidad condujeron a crear Estados Confederados, pues se les dio personería en el campo internacional, ejército, códigos y leyes fundamentales propias a cada Estado, y aún, con total desconoci­miento del principio democrático, se les llamó a las secciones “Es­tados Soberanos”.

De allí las frustraciones originadas en la impropiedad de los términos, que desorientó la estructura política del sistema y de allí que tal confusión haya desembocado en 1886 en la frase famosa del señor Núñez, e¡n la cual se encontró la panacea para los males de la nación y la base fundamental del sistema político centralista consagrado en la Constitución de ese año, perfecta dentro del sis­tema, inclusive! clara en sús textos redactados con el cuidadoso es­mero gramatical, propio de su autor, el gran humanista Caro. En ella se pretendió armonizar los ideales descentralistas con el poder político centralizado, con la frase, “Centralización Política y Des­centralización Administrativa”. Pero la experiencia de casi cien años ha demostrado plenamente que es imposible la descentralización ad­ministrativa si a la vez las secciones no están investidas de poder político, porque si este es el que orienta la administración y dicta sus normas, ellas se producen con vigencia para toda la nación como si las condiciones regionales fuesen uniformes, iguales los proble­mas y por ende una sola, la forma de resolverlos, y porque obvia­mente, como consecuencia del sistema, la descentralización adminis­

trativa se produce por delegación del poder central, delegación que en todo momento es revocable y carece por tanto de la estabilidad necesaria para que las secciones puedan conformar una adminis­tración dinámica, creadora, capaz de determinarse en armonía con sus propias condiciones económicas y sociales.

Se aspira por tanto, a un sistema político e¡n virtud del cual, los departamentos y los municipios de la nación puedan adminis­trarse en forma tal, que tengan aptitud para desarrollar sus propias riquezas, incrementar su patrimonio público, organizar un mejor control de sus rentas y una más juiciosa aplicación de ellas al ser­vicio público.

Con base en las ideas generales antes expuestas, estimo con­veniente hacer algunos análisis objetivos dql funcionamiento admi­nistrativo, para precisar algunos aspectos que contribuyen específi­camente a estructurar el sistema federal.

En primer lugar, el país contempla con asombro la desmora­lización administrativa y ella, a no dudarlo, es producto de la exce­siva centralización del poder; en cambio, un poder, descentralizado es más controlable, la ciudadanía puede estar más en contacto con él y se ejerce sobre rentas y patrimonios que a la región interesan; ello determina una conducta social diferente, que se traduce en la defensa de lo propio y en la exigencia de la honestidad e¡n su manejo.

Si las secciones tienen aptitud para determinar su propio de­sarrollo económico, no puede dudarse que la administración será más eficaz. Se alcanzzará un total equilibrio dentro de la pluralidad. Se dará estímulo a las fuerzas creadoras y, por ende,, el país recibirá constante dinámica en su desarrollo económico.

Parece conveniente analizar la posición de indignidad en que se han colocado los departamentos y municipios de Colombia, por la ausencia de poder para orientar su propio desarrollo y por la posi­ción de mendicantes en que los ha colocado el excesivo centralismo. Por ello, a quienes piensan que el sistema federal conspiraría con­tra la unidad nacional debemos contestarles que por el contrario, el sistema centralista está disociando a la nación, estableciendo riva­lidades entre las regiones más o menos favorecidas por la liberali­dad del poder y que sería más consolidada la vida colombiana, cuan­do todos seamos iguales, y seamos igualmente capaces de desarrollar

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nuestras propias riquezas; cuando haya la e¡mulación en la capaci­dad creadora y no en la acción mendicante, cuando a base de igual­dad jurídica los departamentos o Estados dentro de la federación tengan capacidad para decidir en los asuntos que a cada región con­ciernen y aún, de hacer núcleos regionales en actividades económicas quei interesen a más de un Estado o departamento.

Se hace igualmente la objeción de que este régimen de descen­tralización política, convendría sólo a las zonas ricas del país y a este propósito debemos observar que el concepto de zonas ricas y zonas pobres, es empírico, producto precisamente de la falta de armonía en e¡l desarrollo de la economía colombiana, que a mi parecer solo podría surgir de la aptitud de cada región en el pleno aprovecha­miento de sus posibilidades de desarrollo.

Si en realidad a la hora actual, se contemplan esas desigual­dades, es también digno de anotarse que las zonas o departamentos que han alcanzado un mayor grado de desarrollo, tienen por lo mis­mo mayores exigencias de gasto público, porque su población es ma­yor. El concepto de regiones ricas y regiones pobres no es exacto, porque lo que sucede es que hay ciudades que han concentrado me­dios de capital y alcanzado por tanto un desarrollo comparativa­mente excepcional, pero en general los departamentos del país son igualmente pobres y sus regiones carecen de medios adecuados para la deibida explotación de sus potenciales y riquezas.

Por otra parte, en el vasto tema que constituye el objeto de este estudio, cuyos aspectos apenas alcanzo a enunciar, parece con­veniente avanzar para concretar ideas sobre posibles formas en la descentralización del poder, señalando muy tímidamente algunas orientaciones en materia tan compleja, sin pretender trazar pautas definitivas, sino meramente dar algunas sugerencias que puedan orientar la acción de este aspecto, que será ya la culminación del propósito.

Es preciso fijar ciertos criterios acerca de las funciones que corresponden al Estado Federal o entidad nacional y lo que sea ma­teria de la capacidad de los departamentos o estados federales, que deberá quedar consignado en la Constitución, en sus lineamientos generales, para dar claridad, certeza y estabilidad al sistema.

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Debe corresponder a la Federación, como entidad nacional, la capacidad para regular las siguientes materias:

l 9 - Sistema monetario;29 - Comercio exterior;39 - Relaciones internacionales;49 - Codificación en materia civil, penal, comercial y laboral;59 - Administración de bienes patrimoniales de la nación;69 - Orientación básica de la educación pública;79 - Correos y telégrafos y comunicaciones en general;89 - Organización judicial;99 - Defensa nacional y régimejn de las instituciones arma­

das;109 - Régimen notarial y de registro;l l 9 - Financiación, administración y ejecución de obras pú­

blicas nacionales;129 - Marcas y patentes;139 - Régimen para la explotación de las riquezas naturales.

Deberán pertenecerle como rentas propias a la nación: Los impuestos de renta, de consumo, de timbre y papel sellado y de aduanas.

A las secciones debería asignárseles, entre otras, las siguien­tes funciones:

l 9 - Fomento económico;29 - Régimen administrativo seccional;39 - Policía;49 - Disposición, administración y sostenimiento de las obras

públicas de intqrés seccional, con aptitud de integrarse para aquellas que interesen a varias regiones limítrofes;

59 - Desarrollo y aplicación de la educación pública;69 - Administración de sus rentas y patrimonio;79 - Organización jurisdiccional en materias de la policía y

de rentas;89 - Higiene y salubridad;99 - Administración de los bienes de uso público.

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Serían rentas propias de los departamentos los impuestos de patrimonio, de sucesiones, de valorización y det ventas.

Como se ha dicho, estos son meros enunciados y vale adver­tir que en esta materia teóricamente se conocen diversos sistemas sobre las atribuciones del poder en un régimen federal, a saber: Se­ñalar taxativamente la atribución del poder nacional para dejar a las secciones la competencia en todo lo demás; otro contrario, que consiste en la definición constitucional de las atribuciones y poderes de las regiones y que lo no previsto corresponda al poder federal y por último, el señalamiento meramente enunciativo de atribuciones del poder nacional y del poder regional y un tribunal dej conflictos que resuelva en cada caso sobre lo no previsto.

E l sistema más generalizado en los países que han adoptado el régimen federal, es el primero con la modalidad de señalar para las regiones o estados aquellas materias que son esenciales al sis­tem a para asegurar su vigencia; personalmente yo comparto esta modalidad.

Hay otras materias que) el ámbito constitucional debe com­prender como cosa esencial, entre ellas lo relativo a la representación política y a las formas de integración de los órganos del poder; y va mi atrevimiento a presentar algunas sugerencias para contribuir al estudio de tan delicado aspecto.

E l presidente dej la federación deberá ser elegido por el voto popular en toda la nación y el período de sus funciones podría ex­tenderse a seis años.

E l Congreso podría estar integrado por dos Cámaras así: Una de representación popular y consiguientemente elegida por e¡l voto de la nación y otra, el Senado, de representación seccional igua­litaria, es decir, un representante por cada departamento o estado federal. Con este sistema se logra un Congreso representativo del querer popular de la nación y a la vez un órgano representativo dej la región como tal, que siendo de estados o departamentos jurídica y políticamente iguales, tengan también igualitariamente su vocería.

Los Gobernadores y las Asambleas Legislativas de los depar­tamentos o estados, serían de elección popular en cada sección, al igual que) los Alcaldes y los Concejos de los Municipios.

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El sistema requeriría desde luego, una concepción diferente de la saludable iniciativa del situado fiscal adoptado en la última enmienda constitucional, a fin de que sirva como regulador de las desigualdades y de equitativo estímulo al desarrollo regional.

Se me perdonará que sin competencia ni autoridad me haya adentrado en un tema de tan honda significación jurídico-política, que es materia tan profunda en las disciplinas del derecho público, pero lo hago con el propósito de dar un aporte en la divulgación del tema que guía las investigaciones de un grupo de¡ jóvenes tan noble­mente inspirados, que han tomado sobre sí el empeño de divulgar ante la nación este propósito de la república federal, por el sistema civilizado de la convicción nacida del estudio para crear una con­ciencia nacional que determine el cambio de estructuras políticas para Colombia.

Agosto de 1972.

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