ACEcasi40aoselcientficopolticoColinLeyssepregun-tabaculeselproblemadela corrupcin. Siguiendounalneadepensamientoquerecuerdaladelsoci-logoRobertMertonodelfilsofoNiccol Machiavelli, Leys sostena que la corrupcindesempea ciertas funciones tiles e inclusopuedeaportarbeneficios. Ensituaciones extremas, elsobornoyotrosmecanismosafinespuedenfavorecernosloadetermi-nados individuos sino tambin a la sociedad.Alrespecto, elcientficopolticoSamuelHuntingtonafirmquelonicopeorqueunasociedadconunaburocraciargida, so-brcentralizadaydeshonestaesunasociedadcon una burocracia rgida, sobrecentralizaday honesta.Estasideasnosondeltodoerrneas. Sinembargo, hoy es ms fcil para nosotros, sen-sibilizados por denuncias apasionadas y esti-macioneseconomtricas, sealaralgunosdelos costos. La corrupcin sistmica distorsio-nalosincentivos, socavalasinstitucionesyredistribuyelariquezayelpoderenformainjusta. Cuandolacorrupcincomprometeel derecho de propiedad, el imperio de la ley ylosincentivosalainversin, eldesarrolloeconmicoypolticoseparaliza. ElmismoHuntingtonreconocequeunasociedadconcorrupcingeneralizadaprobablementenoobtendr ningn beneficio de un aumento dela corrupcin.DesdequeHuntingtonformulestasob-servaciones, en1968, sehaprogresadoenlalucha contra la corrupcin. Pasamos por unaprimera etapa, de comprensin del problemay de los daos consiguientes. En muchos pa-ses, ha habido un gran cambio de la opininpblicaylaluchacontralacorrupcinha adquiridoimportanciacrecienteenlascam-paas eleccionarias.Luegopasamosaunasegundaetapa, enquelaconcienciacinsecomplementacon elanlisisdelossistemas. Lasreformasde laadministracinpblicavanmsalldel fortalecimientodelascapacidadesysehacehincapienlainformacin, losincentivos ylacompetencia. Lainvestigacinvams alldelapercepcindelacorrupcinalosestudiosquetienenporobjetodeterminarquaspectosdelaadministracinpblica La lucha contra lapobreza se centrainicialmente en laconcienciacin con respecto alproblema; luego se procura hacerlos gobiernos me-nos susceptibles ala corrupcin, y finalmente se aborda el problemade los sistemas corruptos. Al llegara esta tercera etapa,qu pueden hacerlas autoridades, laciudadana y otrasentidades para eliminar la corrup-cin firmementearraigada?Contra lacorrupcinR o b e r t K l i t g a a r dFinanzas & Desarrollo / Junio de 2000 2Hydelosmercadossonlosmsvulnerablesfrenteala corrupcin.Ahoradebemosaprenderyhacermsenunaterceraetapadeluchacontralacorrupcin. Qupuedehacersesilacon-cienciacinylaprevencinhanfracasado, silacorrupcinsetransforma en la norma y si no se puede contar con la voluntadpoltica? Cmo podemos subvertir la corrupcin sistmica?De una corrupcin normal a una corrupcin sistmicaExaminemos un caso real, sin identificar los actores. PHS es elrganodelMinisteriodeSaludencargadodedistribuirpro-ductosfarmacuticosyproporcionarserviciosdesaludalapoblacinpobredelpas. Haytarjetasquedanderechoaprestacionesdesalud, subvenciones, cadenasdeabasteci-miento, postas especiales de salud, y un gran volumen de con-tratacinyadquisiciones. SiemprehahabidocorrupcinenPHS, pero repentinamente la situacin empeora.ElPresidentedelpasestimplicadoenunescndaloquenoguarda relacin con PHS, y es posible que sea objeto de una acu-sacin constitucional. El Parlamento crea un comit para investi-gar el caso. El Presidente y su partido intentan ejercer influenciasobreestecomit. SenombradirectordePHSaunparientedelpresidente del comit. Otras personas nombradas en cargos den-tro de PHS son de la misma regin que el presidente del comit.La corrupcin se agrava en el terreno de las adquisiciones enPHS. Laslicitacionescompetitivas, queeranlanormaenel90% de los contratos, se reducen a menos la mitad. La otra mi-tad se califican de emergencia y los contratos se adjudican demaneranocompetitivaatravsdelasoficinasregionalesdePHS. Segn un funcionario, muchas de estas personas decidenquempresasrecibirnelcontratoyluegoadministranel proyecto y se encargan adems del proceso de auditora.Auncuandoelprocesodeadquisicinescompetitivo, losabusossepropagan. Lasespecificacionesdeloscontratosseajustan para favorecer a ciertos proveedores. Se aprueba exce-sos en los costos a cambio de sobornos.Lapolitizacinobstaculizaloscontrolesexternos. Elpar-tidodelPresidentenombraaunfuncionariosumisoenelcargodeContralorGeneral. ElMinistrodeJusticia, antiguoamigo del Presidente, no inverstiga casos delicados.Al aumentar la corrupcin en PHS, la organizacin se vuelvecatica. Dejandeaplicarselasnormasdeprocedimiento. Lastarjetas que dan derecho a prestaciones se asignan mediante so-borno y fraude. El robo se generaliza y los medicamentos ya noseencuentran. Empiezanadesaparecerarchivosy, cuandoseinvestiga o se intenta una auditora, a menudo no se encuentranregistros. Nadie sabe con certeza si los contratos han sido adju-dicados o si hay fondos disponibles. Como consecuencia, algu-noscontratistasnorecibenpagos. Seproducendemorasylacorrupcinsemultiplica. Finalmente, losproveedoresempie-zan a cobrar precios ms altos o se retiran del mercado, con locual se reduce la competencia y se crean nuevas oportunidades.PHSsederrumbafinancieramente. Losserviciosdesaludpara los sectores pobres se desintegran.Medidas convencionalesQu se puede hacer? En la segunda etapa podran adoptarselas siguientes medidas para prevenir la corrupcin: Seleccionar funcionariospblicosbasndoseensucom-petencia y honestidad. Crearincentivosparapremiarlosproyectosycontratosde adquisicin que den los mejores resultados, sancionndosea quienes den o reciban sobornos. Recopilarinformacin sobrelasposibilidadesdecorrup-cin en diversas etapas: informacin sobre sistemas de licita-cin, costoscomparativos, estilodevidadelaspersonasimplicadas. Fomentar la competencia.Circunscribirelarbitrio oficial, porejemplo, medianteestudiosobjetivosynormasclaramentedefinidassobrelosprocedimientos administrativos y de adquisicin.Establecer cdigos de conducta, organizar campaas pu-blicitarias y alentar la reputacin basada en la honestidad delas empresas, de modo que se ponga de relieve el costo moralde la corrupcin.Dadoquelacorrupcinhaadquiridocarctersistmico,PHS presenta fallas en todos estos campos.Repentinamente, se nombran funcionarios a travs de unprocesopolticoquelesdaaccesoalpatrimoniopblico. Suincentivo consiste en aportar ganancias a sus patrones polti-cos, bajo la proteccin de dichos patrones y del Presidente. LaremuneracindelamayoradelosfuncionariosdePHShacado a niveles muy inferiores a los del sector privado, lo queha dado lugar a una prdida de personal calificado. La carrerade los funcionarios de PHS no se basa en el logro de econo-mas en las adquisiciones y xito en los proyectos. No se pena-lizan las empresas contratadas que obtienen malos resultados.Son escasos los incentivos oficiales para investigar la corrup-cin, y hay cada vez ms presiones polticas para no hacerlo.Las sanciones para la corrupcin son mnimas.Losnumerososmecanismosposiblespararecopilarin-formacin sobreeldesempeoprofesionalylaposibleco-rrupcinapenasseutilizanosehanabandonado. Elcaos administrativoprcticamentehaeliminadolosregistrosylacontabilidad, de modo que a menudo no se cuenta con la in-formacin necesaria para investigar y controlar la corrupcin.La competencia ha sido socavada en diversas formas. En lu-gar de utilizarse un proceso ordenado de contratacin para eva-luarlasofertasylasempresasenfuncindesusmritostcnicos, la adjudicacin de contratos est descentralizada y su-jeta al poder de los monopolios y decisiones de carcter discre-cional sin ninguna responsabilizacin.Algunosfuncionariosenpuestospolticostienenlafa-cultad de adjudicar contratos sin que haya un proceso compe-titivo ni evaluaciones tcnicas.Lasancinsocialdelacorrupcindisminuyeamedidaque sta adquiere carcter sistmico. A las empresas honestasles resulta cada vez ms difcil actuar con honestidad. Se valo-ra cada vez menos la buena reputacin y, de hecho, la corrup-cin da lugar a la creacin de empresas fantasma.Cuando la corrupcin del sistema es tan extensa, es impro-bableocasiimposiblequehayaunavoluntadpolticapara modificar la situacin. Est muy bien contratar mejoresfuncionarios, mejorar los incentivos, mejorar la informacin,fomentar la competencia, limitar el poder discrecional e im-poner mayores costos econmicos y sociales, pero quin va aescuchar?Quinvaaactuar?EsposiblequelosremediosFinanzas & Desarrollo / Junio de 2000 3normalescontralacorrupcinnosurtanefectoQuhacerentonces?Una analogaUnaanalogaimperfectaperotil. Lacorrupcinescomounaenfermedadpandmica. Seobservaentodoslospasespero su incidencia es ms fuerte y nociva en algunos de ellos.Tieneconsecuenciassocialesamuchosniveles, incluidoeleconmico. Por ltimo, es una enfermedad contagiosa difcilde combatir que puede adaptarse a las medidas correctivas.Lo que podra llamarse la primera lnea de defensa para hacerfrente a la corrupcin o a una enfermedad es la concien-ciacin. Envarioslibrospublicadosrecientementecomo Losfabricantesdemiseria dePlinioApuleyoMendoza, Carlos AlbertoMontanerylvaroVargasLlosalacorrupcinseatribuye a una mala actitud con respecto a la autoridad y la pro-bidad. La cultura poltica puede llegar a ser una forma pernicio-sade privatizacindelEstado, elusoilcitodelasfuncionesdel Estado por parte de la clase dirigente y sus aliados.Cul es el remedio? La renovacin moral, el cambio cul-turalyunamayorconciencia. Sinembargo, seplanteaunadificultaddeordenprctico. Enefecto, sesabemuypoco sobrelaformaenquesepodraorganizarunarenovacinmoral, de modo que debemos actuar tambin a otros niveles.Enunasegundaetapadelaluchacontraunaenfermedadocontra la corrupcin se hace hincapi en la prevencin: impedirquesecontagianorganismossanos. Enesteplanosesitanlasmedidasyadescritas, desdelamejorseleccindefuncionarioshasta la imposicin de mayores costos econmicos y sociales.Cmoanalizarycorregirlos sistemas corruptos?Quhacersilacorrupcinyasehaarraigado?Silaprevencinhafracasado, senecesitaunaterceraetapadeluchacontralacorrup-cin, unataquedirectoalaen-fermedad. Estoplanteanuevosproblemas, comoseindicaenelcuadro.Adems de fortalecer las institucio-nespblicas, latareaconsisteahoraendebilitarlasinstitucionescorrup-tas, tareadifcilperonoimposible.Paraactuarenformacorrupta, ob-servaPhilipHeymann, profesordederecho, un funcionario y un particu-lartienenqueidentificarsemutua-mentecomocmplicespotenciales,llegar a un acuerdo y cumplir lo quecada uno ha prometido sin ser detec-tado. Cada uno estos pasos puede sersumamentedifcilporqueencadaetapa hay un riesgo de deteccin.El sistema corrupto propiamente taldebe analizarse de principio a fin. Porejemplo, cmolleganaasociarseloscompradores y vendedores corruptos?Cmolleganasusacuerdosimplci-tos y cmo los hacen cumplir? Qu huellas dejan estas transac-ciones ilcitas y qu medidas se adoptan para encubrirlas?Serequerirnadems contramedidas. Porejemplo, cmoinfiltrar la red de corrupcin a fin de desmantelarla? Quinesresultandescontentosdentrodelsistemacorruptoycmopodran ser alentados a abandonarlo? Cmo podran dejarseen evidencia los contratos corruptos, socavarlos o desestabili-zarlos? Cmo podra utilizarse la desinformacin para crearen el sistema corrupto falsas impresiones, conflictos, descon-fianza y riesgo?ExaminemosnuevamenteelcasodePHS, teniendoencuentaestasconsideraciones. Cmopodrasubvertirselacoalicin corrupta entre el Presidente, el comit parlamenta-rio, los contratistas, los funcionarios elegidos polticamente yPHS? A continuacin proponemos algunas ideas.Divulgarinformacinqueelsistemacorruptopreferiramanteneroculta. Porejemplo, nuestrainvestigacindetermi-n que el porcentaje de licitaciones competitivas haba pasadode 90% a 50%. Se pudo demostrar fcilmente que la mayoradeloscontratos deemergencia fueronadjudicadosaamis-tades de personas que ocupaban puestos polticos. La divulga-cin pblica de esta informacin no se traducir automtica-mente en cambios, pero su diseminacin crea nuevas tensionesen el sistema corrupto y puede generar anticuerpos.Algunas personas en puestos polticos se han enriquecido.Pueden documentarse y divulgarse las adquisiciones de casas yautomviles y otras formas de consumo ostentoso. En los aossetenta, unfuncionarioaudazdeladireccindeimpuestos internos en Filipinas recurri a medidas de este tipo para atacaruna forma virulentade corrupcin.Finanzas & Desarrollo / Junio de 2000 4Segunda y tercera etapa en la lucha contra la corrupcinSegunda etapa: La lucha contra la Tercera etapa: La lucha contra la corrupcin ordinaria corrupcin sistmicaObjetivo esencial Controlar la corrupcin Desmantelar la corrupcinAnaloga mdica Fortalecer el organismo para evitar que Atacar la enfermedad propiamente tal.la enfermedad se asiente. Ejemplos: Ejemplos: antibiticos, quimioterapia,ejercicio, nutricin, tipo de vida cirugaFinalidad del Determinar qu sistemas sanos son Determinar qu elementos de la corrupanlisis vulnerables y cmo fortalecerlos cin son vulnerables y cmo debilitarlosAlgunas cuestiones Cmo se contratan los funcionarios?Cmo se concretan las transaccionesanalticas clave Cmo se configura la relacin entre corruptas y cmo se mantienen secretas?directivos, agentes y clientes? Cules? Cmo se suministran bienes y serviciosson los incentivos? Cmo podra limi- obtenidos en forma corrupta? Cmo setarse su arbitrio? Cmo podra intensi- contratan personas y cmo se mantiene ficarse la responsabilizacin? Cmola disciplina? Qu huellas dejan estas pueden elevarse los costos morales actividades? Cmo podra crearse un de la corrupcin? mayor riesgo y establecerse sanciones ms graves?Cmo pueden realizarse? Posibles fuentes Prcticas ptimas de gestin empresa-Prcticas ptimas en la lucha contra elde inspiracin rial; programas de salud pblica crimen organizado; patologa y medicinaFunciones clave enAuditora, diseo de sistemas, sistemas Todas estas funciones, ms agentes la lucha contra la de incentivos y de personal, control, secretos, infiltracin, indicacin de corrupcin supervisin por parte de la ciudadana traidores, testigos clave, malas jugadasPrincipales protrago- Las personas encargadas de la gestin Las personas que pueden modificar y, de nistas en la luchadel sistema. Los directivos (metaf- ser necesario, subvertir el sistema de contra la corrupcin ricamente, la ciudadana; en la prctica, corrupcin. Ciudadanos, asociaciones las personas a cargo) profesionales, la prensa, grupos empre-sariales, ciertos organismos estatalesPuedencompararselospreciosdediversosbienes y servicios con los precios vigentes antes deldeterioro de PHS, los precios en el sector privado ylos precios en pases vecinos. Todas estas compara-cionesrevelanelgradodecorrupcindePHSypuedenservirdebaseparaproducirunafuertereaccin del pblico y controlar las posibles mejo-ras. En Bolivia, en los aos ochenta, se adoptaronmedidassimilarescomparacindepreciosdeobrasruralesconpreciosdereferenciaparacombatirlacorrupcinenelFondoSocialdeEmergencia, y en Argentina, con el mismo objeti-vo de combatir la corrupcin, se han divulgado entodo el pas los precios de los almuerzos escolaresy del abastecimiento de los hospitales.Se puede ofrecer informacin y colabora-cin a las empresas que podran competir conPHS, ascomoaasociacionesdedirigentes,auditoresyabogadosdelosdiversossectores.De este modo se puede ejercer presin para im-pulsar cambios.La extorsin de las tarjetas que dan derecho a prestacio-nes mdicas puede combatirse recurriendo a agentes secretosy entrevistas confidenciales y vigilando actividades a travs decmaras vdeo.EnItaliayNuevaYork, lasexitosascampaascontrael crimenorganizadohanpermitidodesmantelarlaculturadeclandestinidaddelamafia. Hansidoesencialesenestascam-paas el uso de agentes secretos y equipos de vigilancia electr-nica y los esfuerzos por alentar a las personas con informacinprivilegiada a prestar testimonio pblico. Asimismo, se utiliza-ron la desinformacin y malas jugadas para crear desconfian-zaentrelosmafiosos, porejemplo, creandorumoresdequeciertoindividuoesuntraidorofomentandolaanimosidad entre sus distintas facciones. Podran concebirse medidas simi-lares en el caso de PHS y a nivel del gobierno nacional?Estas posibilidades son interesantes pero quin las llevar alaprctica?Sonmuchoslosinteresados: gruposdeciudada-nos, incluidoTransparencyInternational; laprensa; grupos religiosos; grupos empresariales conscientes de que la corrup-cin tiene un costo para el sector privado, y organismos inter-nacionales. En algunos casos, un comit parlamentario puedetener un efecto catalizador; en otros, la contralora, el ministe-riodejusticiaolapolicapuedendesempearesafuncin.Inclusoenlosorganismoscorruptos, la infeccin nuncaestotal, y muchos empleados si se les ofrece la oportunidadpuedenservaliosasfuentesdeinformacinparadeterminarexactamente cmo funcionan los mecanismos de corrupcin.Loidealesqueenestaterceraetapadelaluchacontralacorrupcinparticipentodosestosactoresconelfindedes-mantelar la corrupcin sistmica.Los aspectos ms graves de la corrupcin sistmicaLacorrupcinsistmicapuedeempeoraraldeteriorarselosmecanismosdecontrolconquecuentaelgobiernocentral.Ello sucede, por ejemplo, cuando se desintegra un Estado enmedio de las perturbaciones del trauma poscomunista. y sur-genlacorrupcinyelcrimenorganizado. Otroejemplo,menos extremo pero quizs ms comn, es loque sucede cuando se traspasan ciertas funcio-nes federales a las administraciones locales.Ennuestronuevolibro, CorruptCities,RonaldMacLean-Abaroa, H. LindseyParrisyyosealamosquelostodosgobiernoslocalesgeneralmente ms dbiles que los gobiernosnacionales pueden caer en la corrupcin sis-tmica. Las escalas de sueldos son ms bajas y,enconsecuencia, elpersonaltiendeaserme-noscalificado. Esmayorelriesgodequese designen funcionarios por decisin de una eli-teoconunenfoquepopulista. Enmanos de oportunistas inescrupulosos o de idealistasqueincapacesdegobernar, laadministracinde una ciudad puede ser terreno propicio paraunapequeatirana, unsistemacorrupto, oambos.Elpeligro es realinclusoenlospasesricos.La esencia y el estilo de gestin de las ciudadesestn cambiando y, si bien se puede prever una mejor gestin,tambin se presentan mayores oportunidades para la corrup-cin. SegnlaComisindeAuditoradelReinoUnido, mu-chosdeloscambiosrecientesenlosgobiernoslocaleshanterminado descentralizando los controles y creando regmenesfinancierosmenosrigurosos, conlocualsehaacentuadoelriesgodefraudeydecorrupcin. Segnunaestimacin, losgobiernosprovincialesdeJapntienentresvecesmsfun-cionarios que el gobierno nacional y en ellos hay 15 veces mscasos de corrupcin y cuatro veces ms casos de funcionariosdetenidos. EnlaciudaddeNuevaYorksecalculaquelaco-rrupcinenlaconstruccindeescuelashatenidouncosto decientosdemillonesdedlares. Lasasociacionesentreel sector pblico y el sector privado, consideradas con raznlatendenciadelfuturo, puedenconvertirseencorrupcin sistmica.Noesdesorprenderquelacorrupcinlocalseamotivodecreciente inquietud. Segn el analista chileno Claudio Orrego,todoslosobjetivosquesehanfijadoparareformarelsectormunicipal (dotarlo de mayor legitimidad y democratizarlo, au-mentar su eficiencia y la eficacia de sus servicios y lograr mayorparticipacindelaciudadana)formanpartedeunobjetivoms amplio: intensificar la responsabilizacin.Cuandolacorrupcinsevuelvesistmica, comoenelcaso de PHS, las medidas convencionales de lucha contra lacorrupcinsoninsuficientes. Noestnobsoletas; siempresernecesariolograrunamayorconcienciacinconres-pecto a los costos de la corrupcin y velar por que las insti-tuciones y el mercado sean menos vulnerables. No obstante,debemosreflexionarmssobrenuevasformasdeaccin ynuevosactoresquepuedanfacilitaresfuerzosmancomu-nados para terminar con la corrupcin.Referencia:Klitgaard, Robert, Ronald MacLean-Abaroa y H. Lindsey Parris, Jr.,2000, Corrupt Cities: A Practical Guide to Cure and Prevention (Oakland, California: ICS Press and World Bank Institute).Finanzas & Desarrollo / Junio de 2000 5Robert Klitgaard esDecano y profesor de Desarrollo ySeguridad Inter-nacionales en laEscuela de PosgradoRAND (Santa Mnica,California).gaard@rgs.edu.F&D