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Controle da ética na era do
risco: contribuições periféricas
à reflexividade contemporânea
Wanda Claudia Galluzzi Nunes
Prêmio Ministro Gama Filho – TCE/RJ - Edição 2007
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Debater as possibilidades de controle da ética na
gestão pública por parte dos Tribunais de Contas
em parceria com a sociedade civil
• Reflexividade (Anthony Giddens e Ulrich Beck)
• Centro/periferia (Immanuel Wallerstein)
Proposta do trabalho
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Panorama sócio-político da atualidade:
aumento do risco pela radicalização da
modernidade
• Ética contemporânea
• Controle da ética pública
• Interação entre controles: Tribunais de Contas
e sociedade civil
Estrutura
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
Época contemporânea: pós-modernidade
• Modernidade (séculos XVIII-XX): sociedade
industrial, crença no progresso contínuo, racionalidade,
transformação social patrocinada pelo Estado-Nação
• Pós-modernidade: crise do modelo precedente
(globalização, individualização, revolução de gênero,
crescimento do subemprego, expansão dos riscos
globais)
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Perigos contemporâneos: dissociação entre seu
âmbito de produção e de impacto (problemas
ambientais, flutuação do capital financeiro, crime
organizado, terrorismo e pobreza)
• Privatização dos riscos: perigos são enfrentados
pelos cidadãos (falência das instituições,
especialmente do Estado-Nação)
Pós-modernidade: sociedade de risco
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
“Tanto a família quanto a nação são soluções
coletivas para os tormentos da mortalidade
individual. As duas transmitem mensagem
semelhante: minha vida, ainda que curta, não foi
inútil ou sem sentido, se modestamente
contribuiu para a durabilidade de uma entidade
maior do que eu. [...] São essas totalidades, no
entanto, que agora se esboroam aos poucos.”
Zygmunt Bauman
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Reflexividade é uma autocrítica da
modernidade (Beck)
• Modernização reflexiva (Giddens)
Reflexividade
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
Autoconfrontação com as conseqüências do
modelo social moderno que não podem ser
tratadas e assimiladas pelos recursos
disponíveis dentro daquele paradigma.
Reflexividade
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
Pós modernidade:
Era da desilusão
Autocrítica construtiva
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
“Você só tende a perceber as coisas e colocá-las
sob o foco de seu olhar perscrutador e de sua
contemplação quando elas se desvanecem,
fracassam, começam a se comportar
estranhamente ou o decepcionam de alguma
forma”.
Zygmunt Bauman
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
Países integram um sistema mundial, atuando
de forma simbiótica:
• Centro: âmbito do capital intensivo;
• Periferia: âmbito do trabalho intensivo;
• Semiperiferia: combina características tanto
de um quanto de outro extremo (Brasil).
Pós-modernidade e periferia
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Impacto assimétrico do processo de
radicalização da modernidade
• O declínio das instituições como mediadoras
das demandas coletivas fez surgir novos
atores envolvidos na intermediação dos
interesses sociais
Pós-modernidade e periferia
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Institucionalização de formas de participação
heterodoxas
• Surgimento dos cidadãos críticos ou
democratas insatisfeitos
• Ampliação da reflexividade
Pós-modernidade e periferia
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Moral é o modo espontâneo de agir e de relacionar-
se com os outros, segundo determinadas normas
• Ética é a teorização sobre a moral, sua reflexão
crítica
• Termos utilizados indistintamente
Ética e moral
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Não procura mais identificar um fundamento que
legitime as propriedades morais (natureza, Deus,
homem)
• Busca padrões objetivos, legitimados não por seu
conteúdo, mas por um procedimento adequado de
debate no âmbito da sociedade
Moralidade contemporânea
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Ética da autolimitação: os ideais de progresso
e perfeição foram substituídos pelos objetivos
de prevenção e preservação
• Mecanismos de identificação, coerção e sanção
de condutas indesejáveis
Ética do risco
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Conceito restrito: modo como o interesse
público é tratado pelos agentes a quem é
delegada sua gestão
• Conceito intermediário: ética na ação estatal
de implementação de políticas públicas
• Conceito ampliado: constituição de um espaço
em que sejam discutidos os valores éticos no
âmbito das relações sociais
Ética pública
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
Últimas décadas: preocupação disseminada
quanto ao comportamento moral dos agentes
políticos e públicos, mas pouca atenção ao
debate sobre a ética nas políticas públicas e
nas relações sociais (motivos econômicos,
sociológicos, práticos).
Ética pública
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Convenção das Nações Unidas Contra a
Corrupção (2003)
• Convenção Interamericana Contra a
Corrupção – OEA (1996)
Padrões de ética pública:
Normas internacionais
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Desenvolver mecanismos de prevenção,
detecção, punição e erradicação da
corrupção
• Promover, facilitar e regular a cooperação
entre os Estados signatários, para conter
este tipo de prática
Normas internacionais:
Enfoque
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Constituição Federal
• Lei de Improbidade administrativa
• Códigos de Ética (Poder Executivo e Legislativo)
• Estatuto da Magistratura (Poder Judiciário)
• Normas relativas à Comissão de Ética Pública
Padrões de ética pública:
Normas nacionais/federais
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contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Constituição Estadual: perda de mandato em
caso de ofensa ao decoro parlamentar;
• Código de Ética e Decoro Parlamentar (Poder
Executivo e Legislativo);
• Estatuto dos Funcionários Públicos Civis (Poder
Executivo).
Padrões de ética pública:
Normas estaduais
Controle da ética na era do risco:
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Moralidade
Legitimidade
Economicidade
Moralidade administrativa constitucionalizada: princípios
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
Controle: poder de fiscalização e correção
exercido para garantir a conformidade da
atuação governamental com os princípios
impostos pelo ordenamento jurídico.
Controle da ética pública
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
Controle é a institucionalização
da desconfiança
Controle da ética pública
Guilhermo O’Donnel
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Controle vertical (cidadão x representantes)
• Controle horizontal (instituições x instituições)
Controle da ética pública: modalidades
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Ministério Público
• Tribunais de Contas
• Judiciário
• Controle interno
Controle horizontal
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contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Voto
• Mídia
• Provocação do controle horizontal pelos
cidadãos (ação popular, denúncia ao TC,
representação ao MP)
Controle vertical
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
CRFB/88: Controle externo realizado pelo Poder
Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de
Contas, sobre a legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação de subvenções e
renúncia de receitas dos atos que envolvam
patrimônio público
Controle horizontal: Tribunais de Contas
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Controle formal
• Controle operacional (incorporação das
auditorias)
• Controle da legitimidade
• Controle da moralidade
Controle exercido pelo TC: evolução histórica
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
Forma de verificação que compara critérios
pré-estabelecidos com as operações realizadas
por uma entidade.
Controle exercido pelo TC: auditoria
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
Critérios são padrões utilizados para determinar se
um programa ou entidade atinge ou supera o
esperado:
• Dispositivo legal
• Norma infralegal
• Padrão construído pelo auditor
Controle exercido pelo TC: critérios de auditoria
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
Critérios utilizados são regras que encerram um
conteúdo moral, legisladas ou não.
Auditoria de ética
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Normas positivas (legislação)
• Critérios específicos (Códigos de Ética, Estatuto de
Servidores etc.)
• Critérios construídos pelo auditor (missão
institucional, comprometimento ético da alta
administração, atuação do controle interno etc.)
Critérios na auditoria de ética
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contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Percepção de vantagens indevidas por agente
público/político
• Prática de ato visando a finalidade não
prevista/vedada em lei
• Quebra de sigilo funcional
Critérios legais (Lei nº 8.429/92)
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contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Uso da função para a obtenção de vantagens
• Exercício paralelo de atividade profissional aética
• Permitir que perseguições ou simpatias interfiram
no desempenho de suas funções
Critérios específicos (Código de Ética – Esfera federal)
Controle da ética na era do risco:
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• Atendimento à clientela
• Conformidade das atividades desenvolvidas com a
missão estabelecida
• Adequação dos recursos disponíveis aos fins
previstos
Critérios construídos pelo auditor (missão institucional)
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
Forte crescimento nas últimas décadas na
América Latina: reação à repressão da
sociedade civil nos anos precedentes.
Controle vertical: sociedade civil
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
As culturas periféricas apontam para um
entrelaçamento das experiências cultural,
crítica e política, construindo um campo
marcado pela utopia.
Ângela Prysthon
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Agentes:
Associações, movimentos sociais, mídia
• Instrumentos:
Investigação, mobilização social, denúncia pública ou a órgãos de controle
• Objetivo:
Elevar os custos reputacionais para agentes envolvidos em práticas irregulares
Controle social: modalidade de controle vertical
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Vantagens em relação ao controle exercido pelo voto:
•Realizado a todo o tempo – e não apenas nas eleições
•Requer consenso menos amplo do que o eleitoral
•Controla não só agentes políticos, mas também os públicos
Controle social
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
Fundamento legal: denúncia aos Tribunais de Contas
(CRFB/88, art. 74, § 2º):
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político,
associação ou sindicato é parte legítima para,
na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da
União.
Interação entre os controles do Tribunal de Contas e da sociedade civil
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Vantagem em relação ao controle isolado: supera as
limitações de cada um deles:
• Sociedade civil: ausência de poder sancionatório
formal
• Tribunais de Contas: limitação dos recursos
disponíveis para monitorar os órgãos
jurisdicionados
Interação entre os controles do Tribunal de Contas e da sociedade civil
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Desafios:
• Competência (atribuição legal)
• Conhecimento do papel da instituição pela
sociedade
• Legitimidade institucional
Interação entre os controles do Tribunal de Contas e da sociedade civil
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Competência:
Controle da legitimidade (art. 70, CRFB/88)
Interação entre os controles do Tribunal de Contas e da sociedade civil
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contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
• Conhecimento do papel da instituição:
•Divulgação institucional
• Interação com segmentos estratégicos da sociedade civil
•Oferta de treinamento e capacitação à comunidade (ex.: Conselhos Sociais)
•Ouvidorias
Interação entre os controles do Tribunal de Contas e da sociedade civil
Controle da ética na era do risco:
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• Legitimidade institucional:
Para auditar a ética, é preciso ser
irrepreensivelmente ético.
Interação entre os controles do Tribunal de Contas e da sociedade civil
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• Código de Ética e Normas de Auditoria do Intosai:
• Integridade
• Independência
• Confidencialidade
• Competência profissional
Interação entre os controles do Tribunal de Contas e da sociedade civil
Controle da ética na era do risco:
contribuições periféricas à reflexividade contemporânea
“É essencial que os auditores sejam
independentes e imparciais, não só de fato,
mas também aparentemente”.
Instosai
Controle da ética na era do risco:
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• Avaliação reflexiva do atuação institucional
• Inclusão da ética como questão central
• Abertura a uma maior interação com a
sociedade civil
Proposições