Niels Baj Rye nbr@silkeborg.dk

Job- og Borgerservice Søvej 1 � 8600 Silkeborg Tlf.: 8970 1000 www.silkeborgkommune.dk

Controlleropgave - 11 sanktionerede kontanthjælpssager Indledning

Ankestyrelsen udgav i januar 2011 praksisundersøgelsen, ”Kontanthjælp og sanktioner”, hvori kommunernes praksis i anvendelsen af ”Aktivlovens” nye sanktionsregler af 1. oktober 2009 blev undersøgt. Undersøgelsen af 16 kommuner, hvoraf Silkeborg ikke er iblandt, afdækker en række fejl eller mangler i kommunernes anvendelse af sanktionsreglerne. Det har givet anledning til nærværende notat, der rummer en kort afdækning af praksis i Silkeborg Kommune.1

Ankestyrelsens rapport

Ankestyrelsens rapport rummer tre hovedafsnit og en række bilag omkring udvælgelsesmetode, regelgrundlag o.a. Første hovedafsnit giver på baggrund af praksisundersøgelsen et resumé og anbefalinger til kommunerne, hvor andet og tredje afsnit rummer selve analysen af kommunernes afgørelser om sanktion ud fra en hhv. materiel og formel vurdering. I alt er undersøgt 157 sager. Regelgrundlag

Regelgrundlaget indeholder kommunernes sanktionsmuligheder ved borgeres manglende udnyttelse af arbejdsmulighederne m.v. iflg. §§ 35-41 i ”Aktivloven” (lovbekendtgørelse nr. 946 af 1. oktober 2009).2 Sanktionsmulighederne kommer f.eks. i spil, hvis borgeren udebliver fra et aktiveringstilbud. Kontanthjælp udgør som bekendt det ”nederste sociale sikkerhedsnet”, hvorfor der, sammen med reglerne om sanktion og nedsættelse af kontanthjælp, er indført en betingelse for overhovedet at anvende bestemmelserne. Der er indført en vejledningspligt for kommunen, der fungerer som en retsgaranti for borgeren. Vejledningspligten vedrører orientering til borgeren om krav, konsekvens og orientering om hvad der kræves for generhvervelse af hjælp, når borgeren bliver sanktioneret. Kommunerne har således pligt til at oplyse og at kunne dokumentere, at man har oplyst:

• Hvilken handling, der kræves af borgeren (krav) • Hvad der sker, hvis borgeren ikke gør som ønsket (konsekvens) • Hvordan borgeren kan rette op på situationen for igen at blive berettiget til hjælp

(generhvervelse af hjælp).

1 Jf. Retssikkerhedslovens § 79a skulle Silkeborg Kommune – havde kommunen indgået i undersøgelsen – have

behandlet undersøgelsens resultater i kommunalbestyrelsen. 2 Regelgrundlag fra www.retsinformation.dk: https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=127214#K4

09. august 2011

Side 2

Vejledningspligten gælder ved indkaldelse til møde, afgivelse af tilbud, ved henvisning til arbejde el.lign., således borgeren har mulighed for at kende følgerne af mulig udeblivelse. Desuden gælder som en del af regelgrundlaget en række bestemmelser om brugen af periodesanktion, punktsanktion samt ophør af hjælpen.3 Nærværende undersøgelse begrænser sig i første omgang til første del af regelgrundlaget, vejledningspligten, hvor også Ankestyrelsens hovedfokus er.4 Resultater af undersøgelsen

Praksisundersøgelsen fra Ankestyrelsen viser, at kommunerne i mere end hver tredje sag har givet utilstrækkelig eller ingen vejledning om krav og konsekvenser, før de nedsætter kontanthjælpen for borgere, der uden rimelig grund har afslået et tilbud. Det ses i tilfælde, hvor borgere er udeblevet fra tilbud, jobsamtale, rådighedssamtale i jobcentret m.v. I flere tilfælde har borgere heller ikke modtaget vejledning om, hvordan de igen bliver kontanthjælpsberettigede (generhvervelse af hjælp). Hele 11 pct. af de undersøgte sager havde alene den fejl i sagsbehandlingen, at der var tale om manglende eller klart utilstrækkelig vejledning på de tre elementer af den ovenfor beskrevne vejledningspligt. Ankestyrelsens rapport giver eksempler på den undersøgte vejledningspraksis. Ét eksempel vedrører manglende vejledning til en borger, der flere gange er udeblevet fra jobsamtale, men på hvis sag der hverken foreligger indkaldelsesbrev, jobplan eller oplysninger om, at borgeren har modtaget vejledning om sanktionering, jf. ”Aktivloven” § 41. Her mangler således vejledning. I et andet eksempel citerer Ankestyrelsen fra vejledningen til en borger, hvoraf det fremgår, at borgeren oplyses om pligten til at tage imod tilbud (krav), men ikke yderligere om konsekvensen af mislighold af dette endsige borgerens mulighed for generhvervelse af hjælp. På det grundlag konkluderer styrelsen, at borgeren har modtaget ”klart utilstrækkelig vejledning”. Fra et eksempel på korrekt vejledning citerer Ankestyrelsen fra en kommunes indkaldelse af en borger: ”Du skal være opmærksom på, at der er mødepligt til samtalen. Det betyder, at hvis du uden rimelig grund udebliver fra samtalen, mister du retten til kontanthjælp, indtil du igen retter henvendelse til kommunen, jf. lov om aktiv socialpolitik

3 Et eksempel fra Ankestyrelsens rapport på forkert anvendelse af sanktion er, at der f.eks. ikke kan foretages

fradrag i kontanthjælpen første og anden gang inden for 12 måneder, hvor en borger har undladt at bekræfte sin

tilmelding som arbejdssøgende, hvis borgeren bekræfter sin tilmelding inden for en frist fastsat af jobcentret, jf.

§ 38 stk. b. 4 Undersøgelsen kan udvides, hvis der vurderes at være behov for det. En mindre del af Ankestyrelsens rapport

handler om graden af sagers oplysning samt formel vurdering - dvs. undersøgelse af måden afgørelser træffes

på, f.eks. graden af begrundelse. Nærværende undersøgelse kan naturligvis også udvides på dette punkt.

Side 3

§ 37” (Ankestyrelsens rapport, s. 18). Som det fremgår, er borgeren her oplyst om både krav, konsekvens og mulighed for generhvervelse af hjælp efter en udeblivelse. Anbefalinger

På baggrund af undersøgelsen anbefaler Ankestyrelsen kommunerne følgende, når der skal træffes afgørelse om sanktion ved manglende udnyttelse af arbejdsmuligheder m.v.: • Betydeligt øget opmærksomhed på de nye regler om skriftlig og konkret vejledning samtidig med henvisningen til arbejde, afgivelsen af tilbud, indkaldelsen til samtale mv. • Sikring af at vejledningen er tilstrækkelig, og at det kan dokumenteres på sagen, at der er givet tilstrækkelig vejledning.5 Derudover henleder Ankestyrelsen opmærksomheden på en mængde principafgørelser samt vejledning fra Arbejdsmarkedsstyrelsen.6

5 Øvrige anbefalinger, der ikke direkte vedrører reglerne om vejledningspligt:

• Sikring af - inden afgørelse om sanktion - at borgeren har to forudgående manglende bekræftelser af

jobsøgning inden for 12 måneder, og at der er dokumentation på sagen for eventuel manglende bekræftelse

• Øget opmærksomhed på betingelserne for at stoppe hjælpen efter § 41

• Øget opmærksomhed på oplysningsgrundlaget for sagerne og dermed sikring af de rigtige afgørelser

• Øget opmærksomhed på begrundelsen for afgørelserne. 6 Principafgørelserne kan læses i uddrag som en del af bilagene i Ankestyrelsens rapport (rapportens bilag 5) og

er tilgængelige i sin helhed på www.ast.dk. Vejledningen fra AMS er vejledning nr. 34 af 28. april 2010 om

rådighed og sanktioner for personer, der ansøger om eller modtager kontanthjælp eller starthjælp.

Side 4

11 sager fra Silkeborg Kommune

Udvælgelsen af sagsmaterialet fra Silkeborg Kommune er foretaget ud fra en randomiseret trækning af 11 personnumre, der tilhører borgere på kontanthjælp, som har været sanktioneret efter de nye sanktionsregler af 1. oktober 2009. Trækningen er foretaget fra en liste over nyere sager fra 2011.

Gennemgang af sagsmateriale

Herunder vurderes stikprøvematerialet fra Silkeborg Kommune ud fra de samme elementer af vejledningspligten, som Ankestyrelsen baserer sin undersøgelse på. Tabel 1. Tilstrækkelig vejledning ift. konsekvens, jf. § 35, stk. 1, 1. led

Antal Pct. I høj grad 10 91 I nogen grad I ringe grad Nej 1 9 Ikke relevant I alt 11 100

Tabel 2. Tilstrækkelig vejledning ift. generhvervelse af hjælp, jf. § 35, stk. 1, 2. led

Antal Pct. I høj grad 10 91 I nogen grad I ringe grad Nej 1 9 Ikke relevant I alt 11 100

Som det fremgår af tabellerne ovenfor, har der i 10 ud af 11 sager i det udtagne sagsmateriale været tale om, at vejledningsforpligtelsen i høj grad er blevet fulgt i Jobcenter Silkeborg. I modsætning til en del af sagerne, Ankestyrelsen har undersøgt, indgår således i 10 ud af 11 tilfælde alle tre elementer af vejledningsforpligtelsen. Fejlkilder kunne have været:

- mangel på vejledning i indkaldelsesbrev, i jobplan o.a. - utilstrækkelig vejledning i form af at ikke alle tre elementer af vejledning indgik - for sen vejledning i form af at vejledningen ikke fandt sted sammen med

indkaldelsen eller aftalen om tilbud

Ingen af ovenstående fejlkilder har gjort sig gældende i nærværende sagsmateriale. I den enkelte sag, der er kategoriseret som vejledningsforpligtelsen ikke opfyldt, har det ikke været muligt at finde det tilbud om ordinært job, hvilket borgeren skulle have afslået

Side 5

og hvor pågældendes afslag danner grundlag for sanktionen. Det kan derfor ikke konkluderes, om borgeren er blevet vejledt mangelfuldt, utilstrækkeligt, for sent eller ej. Det kan alene konkluderes, at dette ikke kan dokumenteres på sagen. I en enkelt sag fremgår borgerens underskrift ikke af sagsmaterialet, dvs. af de indskannede dokumenter med afgivelse af tilbud. Ankestyrelsen skriver om kommunernes dokumentation af overholdelsen af vejledningsforpligtelsen: ”I lovbemærkningerne til ændringsloven er det præciseret, at kommunen skal dokumentere på sagen, at orientering er givet (s. 11)”. Ligeledes fremgår det af bekendtgørelsen til Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats § 36, at sådanne tilbud skal skrives under. I den konkrete sag fremgår det imidlertid, at borgeren har modtaget vejledning andetsteds samt at øvrige procedurer er fulgt som normalt. Der er derfor ikke grundlag for at konkludere, at borgeren ikke har modtaget den tilstrækkelige vejledning alene fordi borgerens underskrift ikke fremgår af sagsmaterialet. Eksempel på korrekt vejledning i det udvalgte sagsmateriale

Et eksempel på korrekt vejledning i en sag er det papir, borgeren og sagsbehandleren skriver under på, som rummer aftalen om et aktiveringsforløb sammen med en beskrivelse af transport og en tydelig formulering af krav, konsekvens og generhvervelse af hjælp under overskriften ”Undgå at miste din ydelse”. Her står: ”Hvis du ikke kan overholde dine aftaler med jobcentret, skal du give jobcentret besked forinden, ellers mister du retten til din forsørgelse, indtil vi hører fra dig igen (…).” Desuden er borgeren vejledt andetsteds på en vejledningsblanket og i forbindelse med registreringen af fravær. I begge tilfælde indgår også henvisninger til ”Aktivloven”. Borgeren er således i høj grad vejledt tilstrækkeligt. Bilag 1 viser et eksempel på aftale om tilbud, hvor vejledningsblanketten med den rette vejledning indgår.7 (Bilaget er ikke med i denne eksterne udgivelse af notatet af hensyn til samarbejdspartnere og navngivne sagsbehandlere). Konklusion

I kapitel to af Ankestyrelsens rapport vurderer man, at kommunernes afgørelser om sanktion vil blive ændret eller hjemvist, hvis afgørelsen materielt set ikke er i overensstemmelse med lovgivningen og Ankestyrelsens praksis. Materielle mangler vil her

7 Der kan argumenteres for, at netop denne vejledningsblanket fra KL, der indgår som vedhæng til afgivelsen af

tilbud (se bilag 1), bør ændres. Jurister i Aarhus Kommunes Beskæftigelsesforvaltning har anført overfor KL, at

vejledningen ikke er umiddelbart forståelig for borgerne. Dette spørgsmål gør imidlertid ikke vejledningen

utilstrækkelig i denne sammenhæng. I nærværende rapport kunne man, på baggrund af kritikken fra Aarhus,

have valgt at kategorisere vejledningsforpligtelsen som opfyldt i nogen grad, men det er valgt at lade kritikken

upåagtet i bedømmelsen af materialet. Vurderingen af sagsmaterialet lægger sig alene op ad Ankestyrelsens

undersøgelsespraksis i deres rapport.

Side 6

sige, at der er mangler ved kommunens anvendelse af en bestemmelse – i dette tilfælde sanktionsreglerne. Stikprøveundersøgelsen af praksis i Silkeborg Kommune indikerer, at der overordnet ikke er materielle mangler i Jobcenter Silkeborgs anvendelse af ”Aktivlovens” sanktionsregler, hvorfor sagerne på det grundlag ikke bør blive ændret eller hjemvist. Den ene sag, hvori der tilsyneladende mangler dokumentation, er ikke tilstrækkeligt grundlag for kritik. Med ovenstående in mente skal naturligvis tages et forbehold, der består i, at undersøgelsen er baseret på en stikprøve af et lille antal sager. Stikprøven er dog af samme størrelse som materialet fra de kommuner, Ankestyrelsen undersøgte.