corte nacional de justicia sala especializada ......el 9 de septiembre de 2015, la parte accionada...

Acción de Impugnación No. 344-2015

CORTE NACIONAL DE JUSTICIA

SALA ESPECIALIZADA DE LO CONTENCIOSO TRIBUTARIO.-

VOTO DE MAYORÍA:

DRA. ANA MARÍA CRESPO SANTOS Y DR. JOSÉ LUIS TERÁN SUÁREZ

Quito, viernes 29 de abril del 2016, las 16h39.-

ASUNTO

Resolución de la acción de impugnación objetiva de anulación con efectos generales

(en adelante la acción), deducida por el doctor Rafael Oyarte Martínez; y, abogado

Ismael Quintana Garzón (en adelante accionantes), en calidad de Procuradores

judiciales del economista Juan Manuel Durini, Presidente Ejecutivo y representante

legal de la compañía ENCHAPES DECORATIVOS S.A., ENDESA; y, Juan Carlos

Palacios, Director Ejecutivo y Representante Legal de la Corporación de Manejo

Forestal Sustentable, COMAFORS (conforme lo acreditan con la documentación

anexada a la presente acción; así como la autorización emitida en la demanda), en

contra de la Ordenanza Municipal publicada en el Registro Oficial No. 327 de 3 de

agosto de 2006, expedida por el Consejo Municipal de Eloy Alfaro, provincia de

Esmeraldas (en adelante accionado), que en 19 artículos: “Reglamenta el registro

forestal y el cobro de la tasa por metro cúbico de madera, que haya sido cortada

o talada en los bosques del territorio cantonal y se movilice dentro de la

jurisdicción del cantón Eloy Alfaro”.


I.- ANTECEDENTES

1.1.- Los accionantes deducen demanda en acción objetiva de anulación en contra de

la Ordenanza Municipal que reglamenta el registro forestal y el cobro de la tasa por

metro cúbico de madera, que haya sido cortada o talada en los bosques del territorio

cantonal y se movilice dentro de la jurisdicción del cantón Eloy Alfaro, expedida por el

accionado, en el Registro Oficial No. 327 de 3 de agosto de 2006, por considerar que

su vigencia violenta expresas normas legales vulnerando el principio de regularidad

del ordenamiento jurídico, “(…) además de que se afectan las actividades de nuestras

representadas a través de la amenaza de imponer normas ilegales, como es hacer

efectivo el cobro del impuesto contenido en ordenanza impugnada, encubierto

bajo la denominación de tasa, además de interferir en las competencias del

Ministerio del Medio Ambiente (…)” (Foja 2 del proceso sustanciando ante esta Sala)

y, al respecto expone:

1.1.1 Citando el Oficio No. 3018-08-DNF-DAJ-MA de 12 de mayo de 2008, emitido por

el Ministerio del Medio Ambiente, el accionante sostiene que, la entidad mencionada,

solicitó a la parte accionada la revocatoria de la Ordenanza hoy impugnada, ya que la

misma interfiere en las actividades de desarrollo y control, en la aplicación de la

política forestal de incentivos que desarrolla esa cartera de Estado, además de la

competencia de control de actividades primarias de aprovechamiento forestal y

movilización; no obstante el accionado ha hecho caso omiso, manteniendo vigente la

Ordenanza impugnada.

1.1.2.- Señala asimismo, que la Ordenanza en estudio, viola el principio de reserva

de ley en materia de impuestos, al crear un impuesto bajo la denominación de tasa

por movilización de madera; esto es cortar o talar en bosques ubicados en la sección

territorial, a pesar que es el Estado central quien posee la competencia de manera

Acción de Impugnación No. 344-2015 exclusiva de los recursos forestales y no los Gobiernos Autónomos Descentralizados,

de conformidad con el artículo 261, numeral 7 de la Constitución de la República; en

consecuencia, la supuesta tasa no satisface prestación de servicio alguno a cargo del

Municipio.

1.1.3.- Ampara lo dicho, en la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y

Vida Silvestre, artículos 1 y 4, que señalan que las tierras forestales de propiedad del

Estado y los bosques naturales que existen en esas tierras y los plantados en ellas,

constituyen el patrimonio forestal del Estado, correspondiendo su administración al

Ministerio de Medio Ambiente; asimismo, los artículos 5, literales d y f; y 43 inciso

primero, dice que el Ministerio de Ambiente ejecuta políticas de conservación,

fomento, protección, industrialización y comercialización de los recursos forestales,

igualmente ejerce facultades administrativas sobre los bosques de producción.

1.1.4.- Que el artículo 186 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía

y Descentralización establece que los Municipios crean tasas por el establecimiento o

ampliación de servicios públicos, para lo cual su artículo 568 establece sobre qué

servicios públicos cabe crear tasas municipales; sin embargo, la ordenanza tiene

como base una contraprestación patrimonial “(…) como aparece del propio texto de la

Ordenanza impugnada, por la supuesta marginación del cantón, lo que le obliga al

Gobierno Municipal a buscar medios de financiamiento para ejecutar proyectos de

saneamiento, educación, remediación e impactos ambientales, que permitan mejorar

las condiciones de vida de sus habitantes. Entonces, esta ordenanza establece un

verdadero impuesto, pues se pretende recaudar dinero para, según se indica,

satisfacer necesidades públicas (…)” (Ibídem, foja 84).

1.1.5.- Explica que los impuestos, son creados, modificados o extinguidos mediante

ley emitida por la Asamblea Nacional y sancionada por el Presidente de la República

Acción de Impugnación No. 344-2015 acorde a los artículos 120, numerales 6 y 7, 132, numeral 3; y, 135 de la Constitución

de la República; en tanto que los Municipios mediante Ordenanzas pueden crear,

modificar o extinguir tasas o contribuciones especiales por mejora, por obra ejecutada

o por servicio público prestado al amparo del artículo 264, numeral 5 de la

Constitución de la República, artículo 57, literal c) del Código Orgánico de

Organización Territorial.

1.1.6.- En su desarrollo, señala que el control forestal no es de competencia de las

Municipalidades sino del Estado como lo determina el artículo 261, numerales 7

(recursos naturales) y 11 (recursos forestales) de la Constitución de la República,

potestad conferida al Ministerio del Medio Ambiente de conformidad con la Ley

Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre (artículos 1, 4, 5

literales d y f y 43), de la Ley de Gestión Ambiental (artículo 8); y, de la Constitución

de la República (artículo 317).

1.1.7.- Asevera el accionante, que el tributo creado en la Ordenanza recurrida no es

una tasa sino un impuesto, ya que este último a ser una prestación exigida por la sola

potestad del Estado, no obedece a una causa inmediata, siendo su objetivo la

satisfacción de necesidades públicas o del bien colectivo “(…) escenario que se

evidencia en este caso con la ilegal Ordenanza que, encubriendo un verdadero

impuesto bajo la denominación de tasa, pretende requerir pagos por concepto de ese

supuesto tributo a pesar que no posee la naturaleza jurídica que la ley y la

jurisprudencia le atribuyen (…)” (Ibídem, foja 87 vlta.); en este escenario, la

Ordenanza cuenta con un hecho punible; esto es, la movilización de madera rolliza,

aserrada, elaborada, semielaborada sea talada o cortada en bosques de Eloy Alfaro.

Un sujeto activo, el Gobierno Municipal del cantón Eloy Alfaro. Un sujeto pasivo,

personas jurídicas, naturales que movilicen madera fuera del cantón Eloy Alfaro; y, la

Acción de Impugnación No. 344-2015 cuantía del tributo el 2% del salario básico y 3% para las especies finas; además de

multas por incumplimiento.

1.1.8.- Entonces, arguye el accionante, con la tesis del Consejo Municipal de Eloy

Alfaro, mediante la Ordenanza se pretende cobrar una tasa sin que medie prestación

de servicio público alguno a favor de sus representadas. Por lo manifestado, solicita

que la Sala Especializada de lo Tributario de la Corte Nacional de Justicia, declare la

ilegalidad, y por consiguiente, se anule totalmente y con efectos generales la

Ordenanza recurrida.

1.2.- Mediante auto de fecha 20 de agosto de 2015, las 14h08, esta Sala

Especializada de lo Contencioso Tributario, admite a trámite la demanda interpuesta

por los accionantes, disponiendo que dentro del término legal conteste la demanda.

De autos (fojas 93-97) consta que las autoridades demandadas, así como el señor

Procurador General del Estado han sido citadas legalmente. El 9 de septiembre de

2015, la parte accionada solicita aclaración del auto dictado el 20 de agosto de 2015,

en relación al término para dar contestación; aclaración que fuera negada el 1 de

octubre de 2015, las 16h53, por esta Sala Especializada de lo Contencioso Tributario,

al manifestar que el artículo 243 del Código Tributario establece el término para

contestar la demanda; particular recogido en el auto impugnado y que fuera notificado

a las partes el mismo día y fecha; pese a ello, los demandados no han dado

contestación a la demanda, lo que implica que según lo previsto en el artículo 246 del

Código Tributario, se tendrá como negativa pura y simple de la acción propuesta o

ratificación de los fundamentos que motivaron el acto impugnado.

1.3.- Mediante providencia de 22 de octubre de 2015, las 15h12, (Ibídem, fs. 114) se

abre la causa a prueba por el término de diez días, período durante el cual, los

accionantes solicitan la práctica de las siguientes diligencias: I. Que se reproduzca

Acción de Impugnación No. 344-2015 como prueba a su favor, todo cuanto de autos le fuera favorable; II. Que se incorpore

al expediente el ejemplar del Registro Oficial No. 327 de 3 de agosto de 2006, que

contiene la “Ordenanza que reglamenta el registro forestal y establece el cobro de la

tasa por metro cúbico de madera, que haya sido cortada o talada en los bosques del

territorio cantonal y se movilice dentro de la jurisdicción del cantón Eloy Alfaro”, que

fuera anexada conjuntamente con la demanda (Ibídem, fs. 117). Pese a que la parte

demanda fue legalmente notificada y citada no ha dado contestación a la demanda,

por tanto se tendrá como negativa pura y simple de la acción propuesta, de

conformidad con el artículo 246 del Código Tributario: “La falta de contestación de la

demanda o de la aclaración o complementación de aquella, se tendrá como negativa

pura y simple de la acción propuesta o ratificación de los fundamentos que motivaron

la resolución o acto de que se trate (…)”.

II.-JURISDICCION Y COMPETENCIA

3.1.- Este Tribunal Especializado de lo Contencioso Tributario es competente para

conocer y resolver la presente acción objetiva de anulación con efectos generales, en

virtud de las Resoluciones Nos. 004-2012 de 25 de enero del 2012 y 341-2014 de 17

de diciembre de 2014, emitidas por el Pleno del Consejo de la Judicatura;

Resoluciones Nos. 01-2015 y 02-2015 de 28 de enero de 2015, expedidas por el

Pleno de la Corte Nacional de Justicia. Y, en atención a lo previsto en los artículos

184 numeral 1 de la Constitución de la República Ecuador “Conocer los recursos de

casación, de revisión y los demás que establezca la ley”; y, 185 apartado segundo,

numeral 2 del Código Orgánico de la Función Judicial “Las acciones de impugnación

que se propongan en contra de reglamentos, ordenanzas, resoluciones, y otras

normas de carácter general de rango inferior a la ley, de carácter tributario, cuando se

alegue que tales disposiciones riñen con preceptos legales y se persiga, con efectos

generales, su anulación total o parcial”.


III.- VALIDEZ PROCESAL

3.1.- Esta Sala Especializada de lo Contencioso Tributario no observa ninguna

circunstancia que pueda afectar la validez procesal y no existe nulidad alguna que

declarar.

IV. INTEGRACIÓN DEL TRIBUNAL.

4.1. Por el sorteo realizado el 11 de agosto de 2015, las 15h17, le ha correspondido

conocer la presente acción objetiva de anulación con efectos generales a este

Tribunal, integrada por la doctora Ana María Crespo Santos y doctor José Luis Terán

Suárez, voto de mayoría; y, doctora Maritza Tatiana Pérez Valencia, voto salvado.

V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DEL TRIBUNAL DE IMPUGNACIÓN.

5.1.- De la acción objetiva de anulación con efectos generales.- Previo a abordar

de fondo el examen del asunto, este Tribunal debe precisar si los accionantes tienen

relación directa o no con la acción presentada, para lo cual es importante manifestar

que el artículo 10 del Código Tributario, señala que los actos de gestión en materia

tributaria constituyen actividad reglada y son impugnables por la vía administrativa y

judicial (vía utilizada en el caso concreto). Que el juicio de impugnación es una acción

contenciosa tributaria, que procede de una resolución administrativa de última

instancia pudiendo impugnarse mediante dos formas: i) Acción subjetiva; y, ii) Acción

objetiva de carácter general. La primera, si bien conoce actos administrativos de

carácter general contenidos en reglamentos, ordenanzas, resoluciones o circulares

que son de carácter objetivo, afectan el derecho subjetivo del sujeto pasivo, por tanto,

se deja sin efecto, únicamente al caso en concreto, y sigue teniendo vigencia de

carácter general. Con relación a la acción objetiva, es importante describir al artículo

185, apartado segundo, del numeral 2 del Código Orgánico de la Función Judicial, que

Acción de Impugnación No. 344-2015 dispone: “las acciones de impugnación propuestas en contra de reglamentos,

ordenanzas, resoluciones, y otras normas de carácter general de rango inferior a la

ley, de carácter tributario, cuando se alegue que tales disposiciones riñen con

preceptos generales y se persiga, con efectos generales, su anulación total o parcial.

Dichas acciones de impugnación podrán proponerse por quién tenga interés directo, o

por entidades públicas y privadas. Entonces resulta que, esta acción objetiva tiene

como finalidad el imperio de la juridicidad con la anulación total o parcial del acto

normativo impugnado, por considerarlos violatorios de la normativa legal no se trata

de lesión a un derecho subjetivo; normativa que da la posibilidad de presentar la

mencionada acción, a más de las personas que tengan interés, a las entidades

públicas o privadas.

5.1.1.- De manera que, el que tenga interés directo debe cumplir con los

requerimientos que exige la normativa tributaria y cuya aplicabilidad lo afecte

directamente, del mismo modo la doctrina, ha dicho que el interés directo “Debe ser

un interés sustancial concreto por cuanto debe existir en cada caso especial, respecto

de una determinada relación jurídica material, y es atinente a las peticiones

formuladas en determinada demanda, por una o por varias personas individualizadas.

Debe ser un interés sustancial serio y actual. Para saber si reúne estos requisitos, se

formula, como dice ROCCO, un juicio de utilidad, a fin de examinar si al acceder el

juez a las declaraciones pedidas se otorga un beneficio material o moral al

demandante o un perjuicio material o moral al demandado. Ese interés sustancial

serio, generalmente será material o económico, pero puede serlo simplemente moral

o familiar, o consistir en la necesidad de darle certeza a una relación o situación

jurídica, como sucede en muchas peticiones puramente declarativas como las de

estado civil (filiación o paternidad, por ejemplo); pero dejara de ser suficiente si se

trata de un interés simplemente académico o dialectico; aún más, si es de carácter

malévolo y se dirige a causar daño al demandado, sin beneficio jurídico, moral o

Acción de Impugnación No. 344-2015 material para el actor... Y debe ser actual, porque si no existe en el momento en que

se constituye la litis contestatio, no se justifica que el órgano jurisdiccional se

pronuncie sobre la existencia de la relación jurídica sustancial o del derecho subjetivo

pretendido. Las simples expectativas o los eventuales y futuros derechos o perjuicios,

que puedan llegar a existir si sucede algún hecho incierto, no otorgan interés serio y

actual para su declaración judicial, puesto que no se hallan objetivamente tutelados;

por ejemplo, no existirá interés actual, sino simple expectativa futura, en el caso de

que un hijo demande para que se declare que el día que su padre muera, será

heredero de éste; ni para demandar que el día que el inquilino subarrienda deberá

concluir el contrato.” (Hernando Devis Echandia, Compendio de Derecho Procesal,

Tomo I, Editorial Temis, 2012, p. 256).

5.1.2.- Ahora bien, es importante recordar la parte final del artículo 185, apartado

segundo del numeral 2 del Código Orgánico de lo Función Judicial, que de manera

clara, establece que la acción objetiva, la puede interponer quien tenga interés directo

o por entidades públicas o privadas, teniendo como norte lo dicho, lo primero que

cabe recordar, es que: i) La presente acción objetiva, es interpuesta por el doctor

Rafael Oyarte Martínez; y, abogado Ismael Quintana Garzón en calidad de

Procuradores judiciales del economista Juan Manuel Durini, Presidente Ejecutivo y

representante legal de la compañía ENCHAPES DECORATIVOS S.A., ENDESA; y,

Juan Carlos Palacios, Director Ejecutivo y Representante Legal de la Corporación de

Manejo Forestal Sustentable, COMAFORS, conforme lo acreditan de los instrumentos

y autorización que adjuntan y que consta a fojas 3-17 y 90 de los autos; ii) Que la

empresa ENCHAPES DECORATIVOS S.A., ENDESA, es una empresa que se

dedica a la extracción de madera con fines comerciales, actividades agrícolas,

actividades de fomento del manejo sustentable del bosque nativo y plantaciones,

actividades de fabricación de madera, con Registro Único de Contribuyentes

Sociedades No. 1790175952001 (foja 7 del proceso). a) Que su representante


“legal, judicial y extrajudicial” es el señor Juan Manuel Durini Pérez como se

desprende de la aceptación de la designación de Presidente Ejecutivo de

ENCHAPES DECORATIVOS S.A., ENDESA, realizada por la Junta Extraordinaria de

Accionistas, el 18 de junio de 2013 (Ibídem, foja 69); nombramiento que fuera inscrito

en el Registro Mercantil de Quito, el 2 de febrero de junio de 2013, (Ibídem, foja 6

vta.). b) Que el Instituto Nacional de Desarrollo Agrícola INDA, adjudicó a la empresa

ENCHAPES DECORATIVOS S.A., ENDESA., dos lotes de 68 y 276 has, en el cantón

Eloy Alfaro, provincia de Esmeraldas, mismas que se encuentran inscritas en escritura

de protocolización de adjudicación en la Notaria Décimo Séptima del cantón Quito, de

fecha 09 de julio de 1998 (Ibídem, 60-81). iii) La CORPORACIÓN DE MANEJO

FORESTAL SUSTENTABLE, COMAFORS, es una persona jurídica sin fines de

lucro, integrada por siete empresas madereras privadas ecuatorianas, una de ellas

ENCHAPES DECORTIVOS S.A. ENDESA, dedicadas a la industrialización de

madera contrachapada y aglomerada, que contribuye en el manejo forestal

sustentable; particular recogido en su Estatuto. a) Que en la Asamblea general

extraordinaria de miembros de la corporación de manejo forestal sustentable

COMAFORS, de 20 de diciembre de 2012, (Numeral 4 de la respectiva acta) fue

designado el ingeniero Juan Carlos Palacios Burneo como director ejecutivo por el

periodo de cuatro años, “(…) a quien le corresponde la representación legal,

judicial y extrajudicial de la Corporación (…)”.

5.1.3.- De lo manifestado se puede considerar: i) El interés directo, pues, basan su

petición en que la Ordenanza impugnada violenta normas legales así como el

principio de regularidad del ordenamiento jurídico, además de afectar las actividades

de sus representadas a través de la amenaza de implantar normas ilegales como

hacer efectivo el cobro del impuesto bajo la denominación de tasa; y, ii) Resulta

apropiado traer a colación, la causa No. 257-2013, acción de impugnación, emitida

por esta Sala Especializada de lo Contencioso Tributario, integrada por las doctoras

Acción de Impugnación No. 344-2015 Ana María Crespo Santos, Maritza Tatiana Pérez Valencia; y, doctor José Luis Terán

Suárez, en la cual se estableció “(…) siendo que el economista César Raúl Robalino

Gonzaga, en su calidad de Director Ejecutivo y representante legal de la

ASOCIACIÓN DE BANCOS PRIVADOS DEL ECUADOR, sin que tenga interés o

afectación directa presenta tal impugnación ante la Sala Especializada de lo

Contencioso Tributario de la Corte Nacional como una entidad privada con la finalidad

de que se deje sin efecto los actos impugnados por considerarlos violatorios de la ley

(…)”; de lo dicho se establece, que las entidades privadas o públicas, indistintamente,

del interés directo pueden interponer acciones objetivas; particular recogido por el

Código Orgánico de la Función Judicial, artículo 185, apartado segundo, numeral 2, el

cual establece que pueden proponer la acción las “entidades públicas y privadas”,

entiéndase como “Entidades” lo siguiente: “Colectividad, institución, establecimiento,

agrupación o empresa”. Guillermo Cabanellas, Diccionario de Derecho Usual, Tomo II,

Editorial Heliasta, Buenos Aires-Argentina; p. 64; por todo ello, y de conformidad con

el numeral 5.1.2., de esta sentencia, ENCHAPES DECORATIVOS S.A., ENDESA; y,

LA CORPORACIÓN DE MANEJO FORESTAL SUSTENTABLE, COMAFORS, han

justificado su acción de impugnación en calidad de entidades privadas.

5.2.- ANALISIS DEL CASO

Para resolver sobre el fondo de la presente causa, el Tribunal de impugnación estima

necesario sistematizar los argumentos planteados por la parte accionante, a fin de

verificar si cabe o no el recurso de impugnación, a partir del siguiente problema

jurídico:

¿El GAD del cantón Eloy Alfaro de la provincia de Esmeraldas al emitir la

ordenanza impugnada viola o no el principio de reserva de ley Tributaria, al crear

un impuesto bajo la denominación de tasa?.

Acción de Impugnación No. 344-2015 5.2.1.- Queda claro, que Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia,

que respeta los derechos de las ciudadanas y ciudadanos, que respeta el debido

proceso de las personas en una contienda legal; pero además, respeta el principio de

legalidad; esto quiere decir que el actuar de los funcionarios públicos deben estar a lo

establecido en la normativa legal, claro está cuando no contradiga la Norma Suprema;

y los administradores debemos emitir una sentencia respetando el trámite propio de

cada procedimiento (artículo 76 numeral 3 de la Constitución de la República).

5.2.1.1.- En materia tributaria el principio de legalidad no es una limitación por parte

del Estado, al contrario es un modo de cómo ejercer la potestad tributaria, que exige

que los tributos deban ser impuestos por el Estado, a través de una Ley (nullum

tributum sine lege); al respecto, Horacio Garcia Belsunce, manifiesta que: “constituye

una garantía esencial en el derecho constitucional tributario, en cuya virtud se

requiere que todo tributo sea sancionado por una ley, entendiendo ésta como la

disposición que emana del órgano constitucional que tiene la potestad legislativa

conforme los procedimientos establecidos por la Constitución para la sanción de las

leyes, y que contiene una norma jurídica” (Horacio García Belsunoe, Estudios

Financieros, p. 78); en tanto Rodrigo Patiño Ledesma, dice que la legalidad implica

que todos los elementos esenciales tanto objetivos como subjetivos de la relación

tributaria, exenciones, exoneraciones, deducciones, sanciones, reclamos y recursos,

es decir, que los derechos y obligaciones del contribuyente como los de la

administración tributaria, estarán sometidos imprescindiblemente a normas legales

(Ver más en Rodrigo Patiño Ledesma, Estado de derechos: seguridad jurídica y

principios constitucionales en el régimen tributario ecuatoriano, en Jornadas por los 50

años del Sistema Especializado de Justicia Tributaria en el Ecuador, José Vicente

Troya y Fausto Murillo Fierro, Serie Memorias y Debates 1, Ministerio de Justicia,

Derechos Humanos y Cultos, Quito-Ecuador, 2011, p.15).

Acción de Impugnación No. 344-2015 5.2.1.2.- En materia tributaria el principio de legalidad tiene inmerso la actividad

administrativa, por lo que se ha basado en la doctrina el derecho administrativo, este

principio es considerado como la columna vertebral de la actuación administrativa y

por ello puede concebírselo como externo al procedimiento, constituyendo

simultáneamente la condición esencial para su existencia (Roberto Dromi, Derecho

Administrativo, Editorial de Ciencia y Cultura, Buenos Aires-Argentina, 1998, p. 895),

por tal motivo, la Administración Tributaria debe regirse por el principio de legalidad, al

no hacerlo sus actos serían inválidos lo que conlleva su anulación.

5.2.1.3.- En tanto la reserva de ley, puede entenderse como la remisión que hace

normalmente la Constitución y de forma excepcional la ley, para que sea una ley y no

otra norma jurídica la que regule determinada materia. En otras palabras, se está

frente a una reserva de ley cuando, por voluntad del constituyente o por decisión del

legislador, tiene que ser una ley en sentido formal la que regule un sector concreto del

ordenamiento jurídico.” (Miguel Carbonell, Sobre la reserva de ley y su problemática

actual, Vinculo Jurídico. Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad

Autónoma de Zacatecas, México, No. 42, Abril – Junio 2000, p. 33); ahora bien en

materia tributaria, entendemos que se configura el principio de reserva de ley cuando

la exigencia de la ley formal material para disciplinar los aspectos sustantivos del

Derecho tributario (creación, modificación, exención, derogación de tributos, y

configuración de sus elementos estructurales) encuentra sustento explícito en la

Constitución, y tal ordenamiento, por una clara diferenciación entre el poder

constituyente y los poderes constituidos reviste carácter rígido e inderogable por ley

ordinaria. (www.revistafiscal.gvamundial.com.mx/html/data/.../reserva_ley_). Exige

que las prestaciones de carácter tributario sean establecidas mediante una Ley, y que

las normas de rango inferior no puedan ser contradictorias con ésta. Al caso

ecuatoriano, el doctor César Montaño Galarza, la define como una exigencia derivada

de la Constitución o de la Ley, sobre el medio –como instrumento- que incorporará las

http://www.revistafiscal.gvamundial.com.mx/html/data/.../reserva_ley_

Acción de Impugnación No. 344-2015 principales normas jurídicas tributarias así como los elementos sustanciales de los

tributos (Cesar Montaño Galarza, “Los Principios Constitucionales Tributarios de

Legalidad y de Reserva de Ley en el Ecuador” en Fiscalidad: revista institucional del

Servicio de Rentas Internas, Quito, Edición Nro. 2, Cuarto trimestre. 2008, p. 78).

5.2.1.4.- Este principio se encuentra consagrado en la normativa legal ecuatoriana,

artículo 3 del Código Tributario; y en la normativa constitucional, artículo 301; al decir

que: “Sólo por iniciativa de la Función Ejecutiva y mediante ley sancionada por la

Asamblea Nacional se podrá establecer, modificar, exonerar o extinguir impuestos.

Sólo por acto normativo de órgano competente se podrán establecer, modificar,

exonerar y extinguir tasas y contribuciones. Las tasas y contribuciones especiales se

crearán y regularán de acuerdo con la ley”; además, la normativa tributaria en su

artículo 4, contempla el objeto imponible, los sujetos activo y pasivo, la cuantía del

tributo, las exenciones, deducciones; reclamos, recursos y demás materias deberán

estar determinados por la ley, en consecuencia, cuando la ley establece requisitos de

apariencia o formación de los tributos, sean estos de carácter general o de carácter

particular y concreto, los mismos se deben cumplir obligatoriamente, su

incumplimiento podría causar la nulidad del acto.

5.2.1.5.- La parte final del artículo 301 de la Constitución de la República, establece

que “Las tasas y contribuciones especiales se crearán y regularán de acuerdo con la

ley”, al caso concreto la Ordenanza impugnada regula el cobro de la tasa por metro

cúbico de madera, que haya sido cortada o talada en los bosques del territorio

cantonal y se movilice dentro de la jurisdicción del cantón Eloy Alfaro, lo cual

nos conlleva a describir algunas definiciones de autores en relación a la tasa con el

afán de observar si efectivamente la Ordenanza descrita cumple o no con los

parámetros de la misma; así pues, el uruguayo Valdes Costa, en su obra Curso de

Derecho Tributario, p. 143, expresa que “la tasa es el tributo cuya obligación está

Acción de Impugnación No. 344-2015 vinculada jurídicamente a determinadas actividades del Estado, relacionadas

directamente con el contribuyente.”, Cesar García Novoa, dice que la tasa: “es un

tributo cuyo presupuesto es un servicio, pero se trata de una obligación legal y no de

una contraprestación” (César García Novoa, El concepto de tributo, Lima-Perú, Tax

Editor S.A., 2009, p. 289). Por su parte, Héctor Villegas, manifiesta que la tasa “es un

tributo cuyo hecho generador está integrado con una actividad del Estado divisible e

inherente a su soberanía, hallándose esa actividad relacionada directamente con el

contribuyente”. Aquile D. Giannini, da una definición más amplia de tasa, al establecer

que “es la prestación pecuniaria debida a un ente público, en virtud de una norma

legal y en la medida que en ésta se establezca, por la realización de una actividad del

propio ente que afecta de modo particular al obligado”, (Aquile Giannini, Instituciones

de Derecho Tributario, Madrid, Editorial de Derecho Financiero, 1957, p.50), dentro de

este mismo criterio, Giuliani Fonrouge contextualiza a la tasa del siguiente modo: “es

la prestación pecuniaria exigida compulsivamente por el Estado, en virtud de ley, por

la realización de una actividad que afecta especialmente al obligado”. (Carlos Giuliani

Fonrouge, Derecho Financiero, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1984, p. 910); por

su parte el doctor Héctor Belisario Villegas, a la definición de tasa, agrega que el

hecho generador está integrado con una actividad del Estado divisible e inherente a

su soberanía.

5.2.1.6.- Queda claro, entonces que las tasas son tributos, prestaciones que el Estado

cobra unilateralmente sin necesidad del consentimiento o voluntad de los particulares,

en ocasión del servicio público divisible, que debe funcionar y nacer para que se

configure el hecho generador, funcionamiento efectivo del servicio, caso contrario no

estaríamos hablando de tasa.

5.2.2.- Continuando con este análisis, es importante tener presente en que consiste el

impuesto, que si bien es un tributo, se diferencia de lo que es una tasa; así pues

Acción de Impugnación No. 344-2015 debemos entender por impuesto a la prestación en dinero que la realizan las/los

contribuyentes que por ley están obligados al pago, cuya prestación es exigida por un

ente recaudador, que casi siempre es el Estado. Además, al realizar el pago del

impuesto, el contribuyente lo hace por imperio de la ley, sin que ello proporcione una

contraprestación directa por el Estado y exigible por parte del contribuyente. Se

contempla como el ingreso público creado por Ley y de cumplimiento obligatorio por

parte de los sujetos pasivos contemplados por la misma, siempre que surja una

obligación tributaria originada por un determinado hecho imponible. De las

definiciones antes anotadas se desprende que los impuestos son tributos exigidos en

correspondencia de una prestación que se concreta de manera individual por parte de

la administración pública y cuyo objeto de gravamen está constituido por negocios,

actos o hechos que sitúan de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo,

como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de bienes o la

adquisición de rentas o ingresos. (www.derechoecuador.com/.../derechotributario/).

A criterio del doctor Vicente Troya Jaramillo el impuesto es un recurso público

permanente que los Estados lo crean y exigen sistemáticamente, representa de esta

manera el predominio del ingreso contribucional, es un tributo no vinculado, o sea

tributo cuya hipótesis de incidencia consiste en u hecho cualquiera que no sea una

actuación estatal (Gerardo Ataliba, Hipótesis de Incidencia Tributaria, Fundación

Cultura Universitaria, Montevido-Uruguay, 1997, p. 151), es un tributo no vinculado,

por cuanto el presupuesto de hecho de la obligación, está desvinculado de toda

actividad del Estado.

5.2.2.1.- Teniendo en claro, en que consiste los principios tributarios de legalidad y de

reserva de ley, además en que caso procede un impuesto o una tasa tributaria, esta

Sala Especializada de lo Contencioso Tributaria, esta Sala debe observar si la

Ordenanza recurrida no contraría la Ley (carácter tributario); así pues, evidencia que

efectivamente, la Ordenanza impugnada fue emitida por el Gobierno Autónomo

http://www.derechoecuador.com/.../derechotributario/

Acción de Impugnación No. 344-2015 Descentralizado del cantón Eloy Alfaro, de la provincia de Esmeraldas, para lo cual es

de señalar que la Constitución de la República, en su artículo 264 numeral 4, como la

Ley de Régimen Municipal, a ésa época, y hoy el Código Orgánico de Organización

Territorial, Autonomía y Descentralización, artículos 186 y 568, confiere la

competencia a los GAD, para emitir Ordenanzas y tasas en beneficio de la

colectividad; siempre y cuando estas Ordenanzas y tasas no vulneren derechos

constitucionales del conglomerado; es de señalar, también, que la normativa legal

(artículo 568 del COOTAD) es claro en normar en qué casos puede expedirse un tasa

municipal; a saber: la aprobación de planos e inspección de construcciones, rastro,

agua potable, recolección de basura y aseo público, control de alimentos, habilitación

y control de establecimientos comerciales e industriales, servicios administrativos,

alcantarillado y canalización; u otros servicios de cualquier naturaleza. Emitir una tasa,

por parte de un GAD, fuera de lo establecido en la Ley, no tendría validez alguna.

5.2.2.2.- La Ordenanza en estudio, artículo 1, está direccionada exclusivamente para

las personas naturales o jurídicas que movilicen madera: rolliza, aserrada,

semielaborada y elaborada fuera del territorio del cantón Eloy Alfaro; las personas

naturales o jurídicas dedicadas a la actividad forestal dentro del cantón Eloy Alfaro,

deben obtener un registro forestal, en la respectiva dependencia municipal, que

durará 12 meses (artículos 2 y 5); ahora bien, el artículo 7, establece los valores a

pagar por tasa “por metro cúbico de madera, rolliza, aserrada, elaborada,

semielaborada, a las personas naturales o jurídicas que movilizan fuera de la

jurisdicción del cantón Eloy Alfaro de acuerdo a la siguiente tabla: Madera

rolliza: 2% (dos por ciento) del salario básico). Madera aserrada, semielaborada,

elaborada para especies blandas y semiduras: el 2% (dos por ciento) del salario

básico. Madera aserrada, semielaborada, elaborada para especies finas como:

Chanul, Guayacán, mascarey, caimitillo y otras, el 3% (tres por ciento) del

salario básico”; del contenido normativo de este artículo, se establece que las

Acción de Impugnación No. 344-2015 personas jurídicas como privadas que se dediquen a la movilización de madera fuera

del cantón Eloy Alfaro deben pagar una tasa municipal, de conformidad a la Tabla

descrita anteriormente; esto quiere decir que existe una imposición pecuniaria por la

tala o movilización de madera, para satisfacer necesidades públicas, como bien lo

establece el penúltimo considerando de la Ordenanza, al señalar que: “La

marginación del cantón Eloy Alfaro, obligan al Gobierno Municipal a buscar medios de

financiamiento para ejecutar proyectos de saneamiento, educación, remediación e

impactos ambientales, que permitan mejorar las condiciones de vida de sus

habitantes”; configurándose más esta imposición pecuniaria como tributo en calidad

de impuesto y no como tasa; potestad que no le compete al GAD del cantón Eloy

Alfaro de la provincia de Esmeraldas como queda señalado en los numerales

anteriores de esta sentencia.

5.2.2.2.- Cabe recordar, que uno de los elementos para que se configure una tasa es

que exista la prestación de un servicio público o permisión de uso de un bien público;

además, que el monto total de la tasa debe destinarse a la financiación de dicho

servicio; al caso que nos ocupa el cobro por la tala y movilización de madera no es

una prestación exigible con ocasión del servicio público; y que el monto recaudado no

está direccionado a ningún financiamiento de servicio prestado; al contrario el GAD

como quedó señalado anteriormente lo ve como un modo de financiamiento por la

marginación del Estado; en consecuencia, “si el presupuesto de hecho de la

obligación de pagar la tasa es el funcionamiento de un servicio público respecto del

contribuyente, es innegable que si el servicio no funciona, no se produce el hecho

generador de la obligación, o sea que ésta no llega a nacer.” (Valdés Costa, en su

Curso de Derecho Tributario, p. 153).

5.2.2.3.- Por lo manifestado, esta Sala Especializada de lo Contencioso Tributario

considera que el GAD del cantón Eloy Alfaro no puede emitir una tasa por la tala y

Acción de Impugnación No. 344-2015 movilización de madera, por cuanto no es una prestación de servicio público, lo cual

evidencia que la Ordenanza fue expedida en forma irregular vulnerando los principios

de legalidad y reserva de ley. Por este motivo, se declara la anulación total de los

artículos 6, 7, 9, 10, 11 inciso 2; y, 12 de la Ordenanza recurrida.

VI.- DECISIÓN

6.1. En mérito de lo expuesto, la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de

la Corte Nacional de Justicia, en voto de mayoría: “ADMINISTRANDO JUSTICIA,

EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD

DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA”, resuelve.

VII. SENTENCIA

7.1.- ACEPTAR PARCIALMENTE, la acción de impugnación objetiva de anulación,

con efectos generales, interpuesta por el doctor Rafael Oyarte Martínez y abogado

Ismael Quintana Garzón, en calidad de Procuradores judiciales del economista Juan

Manuel Durini, Presidente Ejecutivo y representante legal de la compañía ENCHAPES

DECORATIVOS S.A., ENDESA; y, Juan Carlos Palacios, Director Ejecutivo y

Representante Legal de la Corporación de Manejo Forestal Sustentable,

COMAFORS, en contra de la Ordenanza Municipal publicada en el Registro Oficial

No. 327 de 3 de agosto de 2006, expedida por el Consejo Municipal de Eloy Alfaro,

provincia de Esmeraldas, que: “Reglamenta el registro forestal y el cobro de la

tasa por metro cúbico de madera, que haya sido cortada o talada en los

bosques del territorio cantonal y se movilice dentro de la jurisdicción del cantón

Eloy Alfaro.

7.2 DECLARAR la anulación total, con efecto general, de los artículos 6, 7, 9, 10,

11 inciso 2; y, 12 de la Ordenanza recurrida, con sustento en las razones jurídicas

constantes en el título 5 del presente fallo.


7.3 DISPONER que el GAD del cantón Eloy Alfaro, de la provincia de Esmeraldas,

publique la presente sentencia en todos los medios electrónicos que administra.

7.4 Sin costas.

7.5 Comuníquese y publíquese en el Registro Oficial.

F) Dra. Ana María Crespo Santos. JUEZA NACIONAL. Dra. Maritza Tatiana Pérez Valencia. JUEZA NACIONAL (VOTO SALVADO). Dr. José Luis Terán Suárez. JUEZ NACIONAL. Certifico.- f) Ab. Alejandra Morales Navarrete. SECRETARIA RELATORA.


VOTO SALVADO DE LA DRA. MARITZA TATIANA PÉREZ VALENCIA

CORTE NACIONAL DE JUSTICIA DEL ECUADOR

SALA ESPECIALIZADA DE LO CONTENCIOSO TRIBUTARIO

ACTORES: ECON. JUAN MIGUEL DURINI;

REPRESENTANTE LEGAL DE LA COMPAÑÍA

ENCHAPES DECORATIVOS S.A. ENDESA

(PROCURADORES JUDICIALES DR.

RAFAEL OYARTE MARTÍNEZ Y ABG.

ISMAEL QUINTANA GARZÓN)

JUAN CARLOS PALACIOS; DIRECTOR

EJECUTIVO Y REPRESENTANTE DE LA

CORPORACIÓN DE MANEJO FORESTAL

SUSTENTABLE (COMAFORS)

DEMANDADOS: ALCALDE Y PROCURADOR SÍNDICO DEL GOBIERNO AUTÓNOMO

DESCENTRALIZADO DE ELOY ALFARO

QUITO: viernes 29 de abril del 2016, las 16h39.- VISTOS: COMPOSICIÓN DEL TRIBUNAL Y COMPETENCIA: Las

doctoras Maritza Tatiana Pérez Valencia y Ana María Crespo Santos y el

Dr. José Luis Terán Suarez, Juezas y Juez Nacionales, conocemos de la

presente acción objetiva, en virtud de las Resoluciones Nos 004-2012 de 25

de enero de 2012 y 341-2014 de 17 de diciembre de 2014, emitidas por el

Pleno del Consejo de la Judicatura; Resoluciones Nos 01-2015 y 02-2015


de 28 de enero de 2015, expedidas por el Pleno de la Corte Nacional de

Justicia. Esta Sala Especializada de lo Contencioso Tributario es

competente para conocer y pronunciarse sobre la demanda de acción de

objetiva de anulación en función del contenido del segundo inciso,

numeral 2 del Art. 185, del Código Orgánico de la Función Judicial, para

lo cual se constituye y actúa como Tribunal de instancia.----------------------

I. ANTECEDENTES

1.- El Dr. Rafael Oyarte Martínez y el Abg. Ismael Quintana Garzón en sus

calidades de procuradores judiciales del señor Econ. Juan Manuel Durini

representante legal de la compañía ENCHAPES DECORATIVOS S.A.

(ENDESA), y el señor Juan Carlos Palacios como Director Ejecutivo y

Representante de la CORPORACIÓN DE MANEJO FORESTAL

SUSTENTABLE (COMAFORS), presentan una demanda de acción de

impugnación contra normas de carácter general dictadas en materia

tributaria, al amparo de lo que dispone el artículo 185 numeral 2 del

Código Orgánico de la Función Judicial. Indican que el acto normativo

impugnado es la Ordenanza que reglamenta el registro forestal y establece

el cobro de la tasa por metro cúbico de madera que ha sido cortada o

talada en los bosques del territorio cantonal y se movilice dentro de la

jurisdicción del cantón Eloy Alfaro, publicada en el Registro Oficial Nº 327

de 3 de agosto de 2006. De conformidad con lo que se indica en su

demanda, los accionantes pretenden que este Tribunal declare la

anulación total con efectos generales del acto normativo impugnado.--------


1.1.- CONTENIDO DE LA DEMANDA: La demanda presentada indica: A)

En cuanto a la legitimación activa y el interés directo de los accionantes lo

siguiente: i) “[…] tenemos interés directo en que esa Ordenanza sea

anulada en forma total y con efectos generales, toda vez que con su vigencia

se violentan expresas normas legales y se vulnera el principio de

regularidad del ordenamiento jurídico, además afectan las actividades de

nuestras representadas a través de la amenaza de imponer normas

ilegales, como es hacer efectivo el cobro del impuesto contenido en [sic]

ordenanza impugnada, encubierto debajo la denominación de tasa, además

de interferir en las competencias del Ministerio del Ambiente como se verá

más adelante”. ii) En cuanto a la compañía ENDESA S.A. manifiestan que:

“[…] es dueña de predios ubicados en el cantón Eloy Alfaro siendo

propietaria de la madera que dichos predios se extrae, con fines

comerciales. Todas sus actividades económicas cumplen con los requisitos

legales para efectuarlas así como los parámetros de responsabilidad social

y ambiental, así como se desarrollan con irrestricta observación al

ordenamiento jurídico conforme lo requiere el artículo 66 número 15 de la

Constitución. De este modo el interés directo de ENDESA S.A. en la

anulación en forma total y con efectos generales del acto normativo

impugnado se demuestra con las copias certificadas de dos escrituras

públicas de protocolización de varias providencias de adjudicación

otorgadas por la autoridad competente a favor de nuestra representada que

adjuntamos a la presente, documentación que no solo evidencia que

ENDESA S.A. es propietaria de varios predios ubicados en el cantón Eloy

Alfaro, sino que, además ejerce las actividades antes descritas y que, por

tanto, es afectada por al [sic] ilegal ordenanza cuya anulación pretendemos


a través de la presente demanda.” iii) En lo referente a la Corporación de

Manejo Forestal COMAFORS indican que: “[…] es una iniciativa de siete

empresas madereras privadas ecuatorianas que son usuarias primarias del

bosque para la industrialización de madera contrachapada y aglomerada.

Se constituyó como esfuerzo conjunto del sector industrial maderero para

contribuir a los procesos de manejo forestal sustentable en el país y revertir

el proceso de deterioro ambiental de los recursos naturales. Estas empresas

son: ENDESA S.A., BOTROSA S.A., CODESA S.A., ARBORIENTE S.A.,

NOVOPAN DEL ECUADOR S.A., PLYWOOD ECUATORIANA S.A. y

AGLOMERADOS COTOPAXI. Por ello el interés directo de la Corporación de

Manejo Forestal Sustentable, COMAFORS, se evidencia del contenido de sus

Estatutos, cuya copia se acompaña a esta demanda, en los cuales se indica

que es una entidad ecuatoriana privada, sin fines de lucro, establecida para

trabajar en la implementación de instrumentos de gestión ambiental

relacionados con el desarrollo forestal sustentable, para lo cual coordina

esfuerzos conjuntamente con entidades de gobierno, empresas privadas,

organizaciones no gubernamentales, instituciones académicas,

comunidades locales, organismos multilaterales, y la sociedad civil, en

general.”. B) Dentro de los fundamentos de hecho señalan: i) Que el acto

impugnado fue publicado en el Registro Oficial N° 327 de 3 de agosto de

2006; ii) Que a través de la Ordenanza se crea un impuesto encubierto

bajo la denominación de tasa, iii) Que el Ministerio de Ambiente habría

solicitado al Municipio la revocatoria de la Ordenanza cuestionada, iv) Que

el actual Consejo Municipal de Eloy Alfaro ha hecho caso omiso al

requerimiento del Ministerio del Ambiente. C) En cuanto a los

fundamentos de Derecho señala: i) Que existe violación de reserva de Ley


en materia de impuestos por cuanto se establece un impuesto, iniciativa

exclusiva y privativa del Presidente de la República para hacerlo. En este

aspecto se refiere que la ordenanza viola lo que disponen los artículos 120

numerales 6 y 7, 132 numeral 3, 135, 261 numeral 7, 264 numeral 5 y

301 de la Constitución de la República; 1, 4, 5 literales d) y f) y 43 inciso

primero de la Ley Forestal y Conservación de Áreas Naturales, y Vida

Silvestre; 57, 186 y 568 del Código Orgánico de Organización Territorial,

Autonomía y Descentralización; 3, 4 del Código Orgánico Tributario; ii)

Que existe ausencia de causa del tributo, pues el control forestal no es

competencia municipal, violentándose así los artículos 261 numerales 7 y

11, y 264 de la Constitución de la República; 1, 4, 5 literales d) y f), 8 y 43

de la Ley Forestal y Conservación de Áreas Naturales, y Vida Silvestre ; iii)

Que el Tributo creado en la ordenanza no es una tasa sino un impuesto

encubierto, y pues así violenta el artículo 1 de del Código Orgánico

Tributario.------------------------------------------------------------------------------

1.2.- PRETENSIÓN PROCESAL: Las pretensiones de los accionantes son

que a través de sentencia se declare y disponga lo siguiente: “Que conforme

lo dispone el artículo 185, inciso segundo, número 2, del Código Orgánico de

la Función Judicial, se declare la ilegalidad y por consiguiente anule

totalmente y con efectos generales la Ordenanza que reglamenta el Registro

Forestal y establece el cobro por metro cúbico de madera que haya sido

cortada o talada en los bosques del territorio cantonal y se movilice dentro

de la jurisdicción del Cantón Eloy Alfaro, que se publicó en el Registro Oficial

Nº 327 de 3 de agosto de 2006.”-----------------------------------------------------


1.3.- CALIFICACIÓN DE LA DEMANDA: Mediante providencia de 20 de

agosto de 2015 a las 14h08, se calificó la demanda presentada y se ordena

citar mediante deprecatorio al Alcalde y Procurador Síndico, Presidente y

Representante legal respectivamente del Concejo Cantonal del Gobierno

Autónomo Descentralizado Municipal del Cantón Eloy Alfaro, Provincia de

Esmeraldas y al Procurador General del Estado. --------------------------------

1.4.- CONTESTACIÓN A LA DEMANDA: El Procurador Síndico presentó

un escrito solicitando la aclaración de la providencia de calificación a la

demanda, la cual fue atendida por la Jueza Nacinal sustanciadora, quien

negó la petición por ser impertinente. Dentro del término dispuesto en la

providencia de calificación a la demanda, que guarda concordancia con el

artículo 243 del Código Orgánico Tributario, pese a haber sido citados

conforme a la Ley los personeros Municipales no dieron contestación a la

demanda. En virtud de lo señalado, los efectos que se otorgan en torno a

este hecho en particular son los previstos en el artículo 246 del Código

Orgánico Tributario.-------------------------------------------------------------------

II. DE SUSTANCIACIÓN:

2.1.- APERTURA DEL TÉRMINO DE PRUEBA: Dentro de la

sustanciación, como hechos relevantes se encuentran los siguientes: i)

Mediante auto de 22 de octubre de 2015 a las 15h12, se ha notificado a

las partes a sus respectivos casilleros judiciales y electrónicos la apertura

de la causa a prueba por el término de diez días. ii) Dentro del término


probatorio, únicamente la parte accionante solicitó pruebas, mientras que

los personeros Municipales, a pesar de haber sido notificados

oportunamente no presentaron prueba alguna.----------------------------------

2.2.- PRUEBAS SOLICITADAS POR LA PARTE ACCIONANTE: Las

pruebas solicitadas por la parte accionante son las siguientes: “1. Que se

reproduzca y se tenga como prueba a nuestro favor todo cuanto de autos no

fuere favorable. 2. Que se incorpore al expediente el ejemplar del Registro

Oficial Nº 327 de 3 de agosto de 2006, en el que se encuentra publicada la

<Ordenanza que reglamenta el registro forestal y establece el cobro de la

tasa por metro cúbico de madera, que haya sido cortada o talada en los

bosques del territorio cantonal y se movilice dentro de la jurisdicción del

cantón Eloy Alfaro> que fue anexado a la demanda al momento de su

presentación.”--------------------------------------------------------------------------

2.3.- PRUEBAS SOLICITADAS POR LA PARTE DEMANDADA.- Los

personeros municipales, a pesar de haber sido notificados con la apertura

del término de prueba no solicitaron que se practique ninguna prueba.-----

2.4.- PRUEBAS SOLICITADAS Y SUSTANCIADAS.- La prueba solicitada

por la parte accionante fue atendida por la jueza sustanciadora a través de

la providencia de 9 de noviembre de 2015, a las 16h21 y fue puesta en

conocimiento de la parte demandada.----------------------------------------------


III. CONSIDERACIONES PRELIMINARES:

Previo a resolver lo que corresponda en Derecho esta Sala Especializada

realiza las siguientes consideraciones: -----------------------------------------

3.1.- COMPETENCIA: Esta Sala Especializada de lo Contencioso

Tributario es competente para conocer y pronunciarse sobre la demanda

de acción de objetiva de anulación en función del contenido del segundo

inciso, numeral 2 del Art. 185, del Código Orgánico de la Función

Judicial.---------------------------------------------------------------------------------

3.2.- TRAMITACIÓN DE LA ACCIÓN: En la tramitación de esta acción

objetiva, se ha garantizado los derechos de las partes procesales, se han

observado las solemnidades inherentes a esta clase de impugnaciones, y

no existe nulidad alguna que declarar.---------------------------------------

3.3.- MATERIA DE IMPUGNACIÓN.- El actor formula la demanda de

acción objetiva de anulación, con la que impugna la Ordenanza Municipal

publicada en el suplemento del Registro Oficial No 327 de 3 de agosto de

2006, la cual se titula: “Ordenanza que reglamenta el registro forestal y el

cobro de la tasa por metro cúbico de madera que haya sido cortada o talada


en los bosques del territorio cantonal y se movilice dentro de la jurisdicción

Eloy Alfaro”.-----------------------------------------------------------------------------

3.4.- PUNTOS EN LOS QUE SE TRABA LA LITIS.- En virtud de que los

personeros municipales del Gobierno Autónomo Descentralizado del

Cantón Eloy Alfaro, no contestaron la demanda se entiende que existe una

negativa pura y simple de los fundamentos de hecho y de Derecho de la

demanda, por lo que, de conformidad con el Art. 258 del Código Orgánico

Tributario, la carga de la prueba le corresponde a la parte accionante. Por

otro lado, al no haber presentado la parte demandada las copias del acto

impugnado, ni los documentos que sirvieron de antecedentes para su

emisión, de conformidad con lo que dispone el artículo 246 del Código

Tributario se estará a los documentos presentados por la parte actora y

que constan de autos.-----------------------------------------------------------------

IV. CONCEPTUALIZACIONES

4.1.- El numeral 2 de la segunda parte del artículo 185 del Código

Orgánico de la Función Judicial, otorga a la Sala Especializada de lo

Contencioso Tributario, la competencia para conocer: “Las acciones de

impugnación que se propongan en contra de reglamentos, ordenanzas,

resoluciones, y otras normas de carácter general de rango inferior a la ley,

de carácter tributario, cuando se alegue que tales disposiciones riñen con

preceptos legales y se persiga, con efectos generales, su anulación total o

parcial. Dichas acciones de impugnación podrán proponerse por quien tenga

interés directo, o por entidades públicas y privadas.”. 4.1.1.- Partiendo de

esta competencia otorgada por la Ley, es menester indicar que esta se


refiere a las acciones que doctrinariamente y jurisprudencialmente se las

conoce como acción objetiva o de anulación cuyo principal propósito es

buscar la anulación del acto normativo, que por esencia es infra legal, que

se encuentre disconforme a las disposiciones de índole legal. 4.1.2.-

Dentro del Estado Constitucional de derechos y justicia, la acción objetiva

tiene como principal propósito el garantizar el derecho a la seguridad

jurídica previsto en el artículo 82 de la Constitución de la República, y su

esencia es verificar la irradiación únicamente del principio del orden de

jerarquía normativa de los actos normativos frente a las leyes, previsto en

el artículo 425 de la Constitución de la República. Esta competencia no

constituye una acción de control de constitucionalidad del acto

administrativo por cuanto ese ámbito se encuentra en el contorno de la

acción pública de inconstitucionalidad que le corresponde a la Corte

Constitucional dentro de su esfera competencial derivado del artículo 436

numeral 2 de la Constitución de la República del Ecuador. Así pues queda

claro que el espectro de actuación de la acción objetiva se restringe a la

revisión de la conformidad del acto normativo impugnado frente al orden

jurídico legal ecuatoriano. 4.1.3.- En el ámbito contencioso administrativo,

Roberto Dromi en las páginas 1258 a 1259 de su obra Derecho

Administrativo, Editorial Hispania Libros, 2006, señala que la acción de

nulidad es: “[…] un medio de defensa del derecho violado y solo persigue la

anulación del acto lesivo. Con esta acción se discute exclusivamente la

legalidad del obrar administrativo, con abstracción de los derechos

subjetivos que pudiera tener el recurrente y de los daños que pudieran

habérsele causado con la actividad ilícita. En consecuencia, el juez debe

resolver únicamente si el acto administrativo es o no contrario a derecho


objetivo; en caso negativo rechazará la demanda y en caso afirmativo se

limitará a declarar que el acto impugnado es nulo. […] No provoca

indemnización o la restauración de un derecho, sino que trata de asegurar

la buena y legal administración. El fallo que se pronuncia anula el acto, pero

no lo sustituye con otro.”. En cuanto a la finalidad de la acción señala que:

“[…] La acción de nulidad o ilegitimidad tiene por fin hacer declarar la

nulidad del acto y con ello conseguir la observancia de las normas jurídicas.

El juez juzga solo la legitimidad del acto en su confrontación externa con las

normas positivas. Por ello, la acción también se llama de ilegitimidad. No es

una acción popular, pues se requiere algo más que un interés simple para el

interponerla; el accionante debe titularizar un interés legítimo motivado en:

1) violación de una norma que estatuye competencia de los órganos

públicos; 2) violación de una norma que impone al acto de la administración

ciertos requisitos de forma; 3) violación de la finalidad establecida por

ciertas normas y 4) violación de la ley o de los derechos adquiridos.”. Como

veremos más adelante, la conceptualización realizada por Dromi en su

obra, se asemeja en esencia a las acciones objetivas en materia tributaria

en la legislación ecuatoriana. 4.1.4.- En este punto, esta Sala cree

oportuno realizar una conceptualización relacionada a los requisitos de

admisibilidad que deben preverse para una acción objetiva en materia

tributaria, así pues se pueden identificar cuatro tipos de requisitos, estos

son: objetivos, subjetivos, formales, y materiales, a los cuales los

definiremos a continuación: i) Requisitos objetivos: La Naturaleza del

acto impugnado: a) La impugnación presentada debe ser planteada en

contra de actos normativos administrativos de carácter general con rango

inferior a la ley. b) El acto normativo impugnado debe ser de orden


tributario. c) El acto normativo debe ser emanado por una autoridad con

competencia territorial para emitirlo. d) No puede ser planteado en contra

de actos preparatorios del acto normativo ni actos posteriores de ejecución.

e) No puede referirse a cuestiones de control de constitucionalidad del acto

normativo, por cuanto ello le corresponde a la Corte Constitucional, sino

más bien en contra de normas que presuntamente riñan con preceptos de

orden legal. d) No requiere del agotamiento de la vía administrativa en

virtud del artículo 38 de la Ley de Modernización del Estado. ii)

Requisitos subjetivos: La persona accionante: Al no constituirse en una

acción de orden popular, es decir no cualquier persona puede proponerlo,

se debe considerar los siguientes requisitos: a) Capacidad legal para

presentar una demanda. b) Interés directo, lo que para Jean Rivero en su

obra Derecho Administrativo (pág. 267) lo define como “la noción de

interés” que implica que “la decisión atacada debe tener una incidencia

sobre su situación personal, que se encontrará mejorada si esta decisión

desaparece”. Esta Sala Especializada considera que para que se configure

el interés directo es menester que el acto normativo tenga una incidencia

directa en las actividades del administrado, así pues dentro de la doctrina

jurisprudencial de la Corte Nacional de Justicia, en el proceso 141-2010 se

reflexionó sobre lo siguiente: “En el presente caso, según menciona el

accionante en su demanda, fs. 5 de los autos, el propósito es promover y

exigir derechos en defensa de la legalidad del ordenamiento jurídico

ecuatoriano y en defensa de la constitución. Este interés no puede ser

calificado como directo, pues, el accionante no determina cuál es el

“provecho, utilidad, ganancia” o la inclinación del ánimo hacia un objeto” o

la “conveniencia o beneficio en el orden moral o material” al que se


“encamina derechamente” (www.rae.es) al impugnar la Ordenanza en

cuestión. Conforme ha establecido al presentar el escrito por el cual

completa su demanda, el Ab. Bustos tiene su domicilio en la ciudad de

Quito, no en el cantón Portoviejo. No consta del proceso que el Ab. Bustos

hubiese celebrado un contrato de ejecución de obra y de consultoría con el

Municipio de ese cantón, ni que sea propietario, accionista, abogado, socio, o

de otra forma partícipe de una entidad que tenga un contrato de esta índole.

Si se aceptara el argumento del accionante de que su interés directo es el

promover los derechos y la legalidad, deberíamos admitir que todas las

personas estamos legitimadas para proponer acciones de impugnación como

la de la especie, lo cual claramente no fue el propósito del Legislador al

limitar la presentación de este tipo de demandas a quienes tengan interés

directo o a las entidades que representen determinados intereses

económicos. Cuando el Legislador opta por permitir deducir acciones a todas

las personas, sin excepciones ni restricciones de ninguna clase, así lo prevé

expresamente en las normas. Para citar algunos ejemplos, tenemos la Ley

Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, que al

referirse a la legitimación activa para deducir acciones para hacer efectivas

las garantías jurisdiccionales previstas en la Constitución y esta ley, en su

artículo 9 letra a) claramente señala que podrán ser propuestas “por

cualquier persona”, como lo hace también en su artículos 68, al referirse a

las acciones de repetición contra servidoras y servidores públicos por

violación de derechos, que también podrán ser activadas por cualquier

persona; y, 76, que en relación a las acciones de control abstracto de

constitucionalidad, igualmente libra la legitimación activa a cualquier

persona. La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo citada por


el accionante en su demanda, no hace sino respaldar esta aseveración,

pues al referirse al recurso objetivo o de anulación previsto en la Ley de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa, que es asimilable conceptualmente

a la acción de impugnación contra actos normativos de la especie, también

establece que este recurso sólo podrá proponerlo “la persona natural que

tuviere interés directo en ellos […]”. c) La naturaleza del interés requerido,

lo que implica es que si bien el interés directo debe ser personal, podría

llevar a entenderse que solo puede ser presentado por una persona

natural, más la norma contenida en el artículo 185 del Código Orgánico de

la Función Judicial permite que también pueda ser interpuesta por

entidades públicas o privadas con interés directo. iii) Requisitos

formales: a) Jurisdicción competente para conocer la demanda, lo que de

conformidad con lo que establece el Código Orgánico de la Función

Judicial le corresponde a la Sala Especializada de lo Contencioso

Administrativo de la Corte Nacional de Justicia. b) En cuanto al plazo de

presentación de la demanda de la acción prevista en el Código Orgánico de

la Función Judicial, esta Sala Especializada considera que legalmente no

existe. En esta misma línea doctrina jurisprudencial de la extinta Corte

Suprema de Justicia en el caso 10-2002 lo ha referido de esa forma,

estableciendo de forma inequívoca dentro de su ratio decidendi lo

siguiente: “huelga advertir que para la proposición de las acciones objetivas

de anulación como la ejercida no es aplicable el término contemplado en el

Art. 243 del Código Tributario.”. En cuanto a lo señalado, esta Sala

Especializada considera que la referida conclusión es coherente en virtud

de que, la existencia de un acto normativo puede tener, frente a los

administrados, efectos que no siempre se producirán de forma inmediata


sino que inclusive, los efectos de éste, pueden producirse de forma

superveniente, en tal sentido, teniendo en cuenta que el sistema procesal

es un medio para la realización de la justicia, y que la seguridad jurídica

contempla el reconocimiento de normas jurídicas que deben ser aplicadas

por las autoridades competentes al momento de expedir sus actos

normativos, se debe entender que el deber ser del ordenamiento normativo

infra legal debe comportar una suerte de coherencia con las normas de

orden legal, cuyo respeto debe estar subordinado a los principios del

Estado Constitucional. Así pues, resulta inconcebible entender que se

pueda establecer un término perentorio para interponer una acción

objetiva contra un acto normativo, y por lo tanto el término para la

interposición de la acción objetiva esté condicionado a la existencia

jurídica del acto normativo impugnado o a los efectos legales que produzca

en cada caso. iv) Requisitos materiales: Los efectos que se pueden

buscar a través de la interposición de una acción objetiva son los

siguientes: a) erga hommes, es decir tiene efectos generales y por lo tanto

el acto normativo dejaría de tener vigencia absoluta, constituyéndose así la

Corte Nacional de Justicia en un tipo de legislador negativo frente a los

actos normativos (considerándose pues a los actos normativo como

resultado de una actividad legislativa delegada a ciertos órganos). b) Se

pretende la anulación del acto normativo. ----------------------------------------

4.1.5.- Ahora bien una vez conceptualizados los requisitos de la acción

objetiva, esta Sala Especializada considera también oportuno delinear los

requisitos que debería contener un acto normativo para que pueda ser

considerado válido. Dentro de la doctrina administrativista, Eduardo

García De Enterría, en su obra Curso de Derecho Administrativo, Editorial


Temis 2008, (págs. 164 a 182), al referirse a los requisitos de validez de los

reglamentos, señala, a partir de una teorización de los límites formales y

los límites sustanciales que acotan el campo de los reglamentos, lo

siguiente: En referencia a los límites, manifiesta que éstos son

sustanciales y formales. En cuanto a los límites sustanciales se refiere a

que son los que afectan al contenido mismo de la norma reglamentaria,

mientras que los límites formales son relativos al aspecto externo del

reglamento. Dentro de los límites formales o externos el autor identifica: a)

La competencia del órgano administrativo para emanar los

reglamentos, b) La jerarquía normativa del reglamento ante la Ley e

incluso con otros reglamentos; y, c) El procedimiento para la elaboración

de reglamentos cuya omisión o inobservancia arrastraría la nulidad del

reglamento. Mientras que, en lo relativo a los límites sustanciales o

internos de los reglamentos, el autor se refiere: a) El respeto a los

principios generales del Derecho en especial la interdicción de la

arbitrariedad dentro de lo cual reflexiona que el reglamento debe

encontrarse acorde a la norma constitucional en todo su contenido

material, comenzando por los derechos fundamentales y continuando con

los principios constitucionales, así mismo como que el reglamento debe

encontrarse sometimiento al Derecho; b) La necesidad de motivar los

reglamentos los cuales si bien es cierto no debería guardar la misma

intensidad de los actos administrativos no se la descarta como un

requisito; c) El límite de la materia reglamentaria, en donde se establece

que los reglamentos que exceden el ámbito interno de las organizaciones

administrativas son instrumentos de ejecución de la Ley, y no constituye

una norma autónoma, independiente que pretenda no solo prevalecer


frente a la Ley, sino inclusive sustituirla o suplirla; y d) La

irretroactividad de los reglamentos. 4.1.6.- En cuanto a los requisitos de

los actos administrativos la Sala Especializada de lo Contencioso

Administrativo en varias sentencias, entre ellas los números 505-2010,

430-2009; 380-2010, ha sostenido que los requisitos sustanciales para la

emisión de los actos administrativos, son: a) requisitos subjetivos en

relación a la competencia del titular, b) requisitos objetivos en cuanto al

presupuesto de hecho, contenido, objeto, causa, motivo y fin y, c)

requisitos formales respecto al procedimiento y forma. 4.1.7.- Si bien es

cierto la referencia a la línea jurisprudencial de la Sala Especializada de lo

Contencioso Administrativo, no guarda relación con la naturaleza de los

actos normativos, pero ella sirve como referencia para establecer un

estudio del presente caso, pues tanto los actos administrativos como los

normativos son fruto de la gestión pública sujetas a procedimientos y

normas materiales, así pues esta Sala Especializada tomando en cuenta

todo lo hasta aquí señalado considera que los requisitos de los actos

normativos pueden ser conceptualizados de la siguiente manera:

Requisitos subjetivos, requisitos objetivos y requisitos formales, a los

cuales definiremos a continuación: i) Requisito subjetivo: a)

Competencia: Para que un acto normativo sea conforme a Derecho debe

ser emitido por una autoridad competente. La incompetencia del acto

normativo puede producirse debido a: a) El autor del acto normativo no

tenía la calidad de autoridad competente para emitir un acto de efectos

generales, conforme a la Ley; b) Usurpación de la competencia exclusiva

del legislador; c) Usurpación de otra autoridad administrativa; d)

Apartamiento de los límites de la competencia de la autoridad que emana


el acto normativo. ii) Requisitos objetivos: a) Contenido. Debe guardar

armonía con la Ley anterior; b) Objeto. El acto normativo debe tener un

propósito específico posible que implica que es la concreción de la norma

anterior, sin descartar la posibilidad de que el acto normativo sea de

características autónomas y su objetivo sea su existencia per sé. En el

caso de creación de tributos, como las tasas, es claro que la misma deberá

ser consecuente con la reserva de ley prevista en el artículo 4 del Código

Tributario y el presupuesto establecido en el artículo 16 ibídem, y en casos

de los Gobiernos Municipales entender estas normas al amparo del

artículo 264 numeral 5 de la Constitución de la República; c) Motivo.

Debe tener razones objetivas que sustentan su expedición, las cuales

deben ser estrictamente legales; d) Causa. El acto normativo debe estar

destinado a cumplir el orden normativo superior ya se trate de actos

reglamentarios, normativos o autónomos; e) Fin. El acto normativo debe

perseguir un fin público. iii) Requisitos formales: a) El procedimiento.

El acto normativo no pude ser producido a voluntad de la administración

sin observar el procedimiento establecido para la expedición del mismo. b)

Forma. Debe ser expresa y escrita y publicada en el Registro Oficial en los

casos que así la Ley lo exija. c) Motivación. El artículo 76, numeral 7

literal l) de la Constitución de la República del Ecuador, reza que las

resoluciones que no se encuentren debidamente motivadas serán nulas (en

este aspecto esta Sala Especializada debe señalar que la motivación

consiste en la enunciación de los presupuestos de hecho y su vinculación

a las normas jurídicas que han sido determinantes para la resolución). En

el caso de existir falta de motivación en un acto administrativo o incluso


en un acto normativo, se estaría violentando el debido proceso, conforme

la estructura de la actual Constitución.-------------------------------------------

4.2.- ANÁLISIS DE LOS REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LA

ACCIÓN OBJETIVA.- Conforme al esquema planteado en el punto 4.1.4 ut

supra, en el presente caso se puede verificar lo siguiente: A) En primer

lugar esta Sala Especializada cree conveniente iniciar analizando los

requisitos subjetivos de admisibilidad y de ser oportuno se estudiarán los

demás requisitos. Para el correspondiente estudio se realizan las

siguientes consideraciones: i) Esta Sala ha manifestado ut supra que, al no

constituirse la presente acción como de orden popular, se debe considerar

los requisitos subjetivos señalados arriba, y los cuales serán analizados a

continuación: a) La demanda presentada, ha sido planteada por los

profesionales del Derecho Dr. Rafael Oyarte y Abg. Ismael Quintana como

procuradores judiciales del señor Juan Manuel Durini, en su calidad de

representante de Enchapes Decorativos S.A. ENDESA y por el señor Juan

Carlos Palacios, como representante legal de Corporación de Manejo

Forestal Sustentable COMAFORS, todo lo cual se encuentra debidamente

justificado a través de los poderes especiales y procuraciones judiciales

que se adjuntan en la demanda y constan de fojas 3 a 14 del expediente,

así como la protocolización del acta de Asamblea General Extraordinaria

de Miembros de la Corporación de Manejo Forestal Sustentable

COMAFORS que constan de fojas 16 a 18 del expediente, documentación

que ha sido agregada al proceso mediante providencia de 20 de agosto de

2015. b) Ahora bien, en cuanto al interés directo de los proponentes sobre

la Ordenanza impugnada, esta Sala Especializada considera lo siguiente: i)

La Ordenanza impugnada se titula: “Ordenanza que reglamenta el registro


forestal y el cobro de la tasa por metro cúbico de madera que haya sido

cortada o talada en los bosques del territorio cantonal y se movilice dentro

de la jurisdicción Eloy Alfaro”. ii) En cuanto al articulado contenido en la

ordenanza impugnada, esta Sala Especializada observa que en los

artículos 1 y 6 contemplan el condicionante para ser sujeto pasivo de

tributo cuestionado por la parte accionante, el cual es ser persona natural

o jurídica que movilicen madera rolliza, aserrada, elaborada,

semielaborada, y elaborada fuera de la jurisdicción del Cantón Eloy Alfaro.

Como se puede apreciar dentro del condiciónate se deben presentar dos

circunstancias, la primera que se movilice madera rolliza, aserrada,

elaborada, semielaborada, y elaborada; y, la segunda que esta movilización

sea fuera de la jurisdicción del Cantón Eloy Alfaro. En este aspecto se

observa que el título de la Ordenanza no guarda concordancia con los

condicionantes del tributo establecido. iii) Ahora bien, es necesario

también entender que el condicionante determinado en los artículos 1 y 6

referidos ut supra, es el que permitirá en el presente caso definir, si la

parte accionante guarda o no un interés sobre acto normativo impugnado,

y para ello deberá haberse demostrado en el proceso que su giro de

negocio es la movilización de madera rolliza, aserrada, elaborada,

semielaborada, y elaborada y que esta movilización se la haga fuera de la

jurisdicción del Cantón Eloy Alfaro, entendiendo que movilizar implica, de

conformidad con la Real Academia de la Lengua Española “Poner en

actividad o movimiento.” (http://dle.rae.es/?id=Pxe8DsC). iv) En este

orden de ideas esta Sala pasa a revisar las pruebas que la parte accionante

ha presentado para justificar su interés directo. En lo relacionado a

ENDESA, vale recapitular que en la demanda los accionantes señalan que


es propietaria de predios ubicados en el cantón Eloy Alfaro, siendo a la vez

propietaria de la madera que se extrae de dichos predios. De la

documentación agregada a los autos se evidencia que la parte accionante

ha presentado dos compulsas de la Protocolización de Providencias del

INDA que acreditan su propiedad sobre dos predios en el Cantón Eloy

Alfaro, las cuales consta de fojas 60 a 81 del expediente y que fueron

agregadas a los autos mediante providencia de 20 de agosto de 2015. Si

bien es cierto la referida documentación acredita la propiedad de dos

terrenos en el Cantón Eloy Alfaro a la compañía ENDESA S.A., no

demuestra que la accionante se dedique a movilizar madera rolliza,

aserrada, elaborada, semielaborada, y elaborada fuera de la jurisdicción

del Cantón Eloy Alfaro, y en tal virtud no se ha demostrado con esta

documentación que exista un interés directo en cuanto a la ordenanza

impugnada. Es menester también indicar que, durante el proceso, la

compañía ENDESA no ha presentado ningún otro documento que pueda

acreditar eventualmente la actividad de movilizar madera rolliza, aserrada,

elaborada, semielaborada, y elaborada fuera de la jurisdicción del Cantón

Eloy Alfaro, por lo que su interés directo no ha sido probado dentro del

presente proceso. v) En lo relacionado al interés directo de la Corporación

de Manejo Forestal Sustentable COMAFORS, en la demanda se indica que

este lo demuestra a través de sus Estatutos, cuya copia se encuentra

adjunta a la demanda y que fue agregado a los autos mediante providencia

de 20 de agosto de 2015. De la revisión de los Estatutos esta Sala

Especializada observa que las copias presentadas, que constan de fojas 16

a 39 de los autos, no se encuentran completas, puesto que del artículo 10

que consta a foja 21 del expediente se pasa al artículo 16 que se encuentra


a foja 21v del expediente por lo que la documentación es incompleta. Por

otro lado, del acuerdo 182 del Ministerio del Ambiente (que consta de fojas

28 a 33 del expediente), mediante el cual se aprueba la modificación de los

Estatutos de la corporación, se puede evidenciar que sus miembros

fundadores son las siguientes personas jurídicas: AGLOMERADOS

COTOPAXI S.A. ACOSA, ARBORIENTE S.A., BOSQUES TROPICALES S.A.

BOTROSA, CONTRACHAPADOS DE ESMERALDAS S.A. CODESA,

ENCHAPES DECORATIVOS S.A. ENDESA, NOVOPAN DEL ECUADOR

S.A., y, PLYWOOD ECUATORIANA S.A.. También se observa del Estatuto

presentado (que consta de fojas 20 a 20V) que los objetivos de la

Corporación son los siguientes: “a) Crear conciencia en todos los actores del

sectores forestal enfatizando la necesidad de impulso desde la gestión

política hasta las actividades específicas de los actores locales involucrados.

b. Impulsar la política forestal a través de la creación y reforma de los

marcos legales y administrativos, enfocada al manejo integral de los

recursos forestales que permitan desarrollar intensivamente el manejo

forestal que permitan desarrollar intensivamente el manejo forestal

sostenible en todo el país. c. Gestionar, diseñar, manejar técnica y

financieramente proyectos y programas de investigación y desarrollo en el

sector forestal que la organización considere pertinentes. d. Gestionar la

articulación de actividades realizadas en el sector privado con las

instituciones públicas competentes en el sector forestal, para fomentar

políticas adecuadas que permitan el fomento y control del recurso forestal en

el país. e) Coordinar las acciones entre Corporaciones y las Instituciones

afines al tema forestal como Universidades, Escuelas Politécnicas y gremios

industriales. f. Promover en el Ecuador, el desarrollo de actividades


relacionadas con el medio ambiente, la forestación y la ecología en general.

g. Promover la ampliación de las acciones que conlleven un mejor

conocimiento del sector forestal. h. crear mecanismos de protección de los

ecosistemas cubiertos con bosques.”. Dentro de los fines específicos (fojas

20v a 21) la Corporación tiene los siguientes: “1. Velar por el desarrollo

técnico de los miembros y por la justa defensa de sus legítimos intereses,

relacionados con el Manejo sustentable de los recursos forestales. 2.

Desarrollar programas forestales y ambientales comunitarios que propendan

al manejo Forestal Sustentable. 3. Generar estudios y proyectos de

desarrollo forestal y ambiental con personas naturales y jurídicas

relacionadas con la actividad. 4. Cooperar con las instituciones públicas,

privadas y organismos de desarrollo, relacionadas con el sector forestal.”.

Teniendo como premisa todo lo señalado, esta Sala Especializada no

evidencia que la Corporación de Manejo Forestal Sustentable COMAFORS

haya demostrado que alguno de sus objetivos o fines guarden relación

directa con la actividad de movilizar madera rolliza, aserrada, elaborada,

semielaborada, y elaborada fuera de la jurisdicción del Cantón Eloy Alfaro,

ni tampoco que ésta o alguno de sus miembros se dedique a la referida

actividad. En virtud de todo lo hasta aquí señalado, esta Sala

Especializada considera que la parte accionante no ha podido demostrar

que el acto normativo impugnado tenga una incidencia directa sobre su

particular situación jurídica, pues no se puede señalar con certeza que la

compañía ENDESA S.A., ni la Corporación de Manejo Forestal Sustentable

COMAFORS ni sus asociadas tengan actividades que impliquen “movilizar”

madera rolliza, aserrada, elaborada, semielaborada, y elaborada “fuera de

la jurisdicción del Cantón Eloy Alfaro”. Teniendo en cuenta el análisis


realizado por esta Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la

Corte Nacional de Justicia, se concluye que existe falta prueba que

acredite la legitimación activa en la causa por la inexistencia de interés

directo, y por lo tanto toma la siguiente decisión.--------------------------------

VI.- DECISIÓN

Por las consideraciones expuestas, este Tribunal, ADMINISTRANDO

JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y

POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA

REPÚBLICA, expide la siguiente: --------------------------------------------------

SENTENCIA

Se desecha la demanda presentada por El Dr. Rafael Oyarte Martínez y el

Abg. Ismael Quintana Garzón en sus calidades de procuradores judiciales

del señor Econ. Juan Manuel Durini en calidad de representante legal de

la compañía ENCHAPES DECORATIVOS S.A. (ENDESA) y el señor Juan

Carlos Palacios como Director Ejecutivo y Representante de la

CORPORACIÓN DE MANEJO FORESTAL SUSTENTABLE (COMAFORS).

Actúe la Ab. Alejandra Morales Navarrete en calidad de Secretaria

Relatora, de conformidad con la Acción de Personal Nº 6037-DNTH-2015-

KP de 1 de junio de 2015, expedida por el Consejo de la Judicatura. Sin

costas. Notifíquese y publíquese en el Registro Oficial. ---------------------

F) Dra. Ana María Crespo Santos. JUEZA PRESIDENTA. Dra. Maritza

Tatiana Pérez Valencia. JUEZA NACIONAL. Dr. José Luis Terán Suárez.


JUEZ NACIONAL. Certifico.- f) Ab. Alejandra Morales Navarrete.

SECRETARIA RELATORA.

corte nacional de justicia sala especializada ......el 9 de septiembre de 2015, la parte accionada...

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