crisis y derrumbe de las finanzas públicas · 2018-11-15 · 10 | las finanzas públicas en...

Crisis y derrumbe de las Finanzas PúblicasVeracruz 2010-2016

Hilario Barcelata Chávez

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PROGOBESTADO DE VERACRUZ

Crisis y derrumbe de las Finanzas PúblicasVeracruz 2010-2016

© 2018Oficina de Programa de GobiernoGobierno del Estado de VeracruzPalacio de GobiernoC. P. 91000, Xalapa, Veracruz, México

Crisis y derrumbe de las Finanzas Públicas Veracruz 2010-2016

Primera EdiciónISBN: Xalapa, Veracruz, MéxicoOctubre 2018

Índice de contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

� 01La Deuda Pública y el Déficit Presupuestal

1 .1 . La Deuda Pública Total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

1 .2 . La evolución de la Deuda Pública Total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

1 .3 . La deuda bancaria y bursátil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

1 .4 . El costo financiero de la Deuda Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

1 .5 . Legalidad y uso de la Deuda Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

1 .6 . Eventos preventivos, de aceleración y de pago anticipado (COVENANTS) . . . . 34

1 .7 . La calificación de la Deuda Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

1 .8 . Reestructuración de la deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

1 .9 . El pasivo circulante y los riesgos financieros del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

1 .10 . El pasivo circulante de los Organismos Públicos Descentralizados . . . . . . . . . . 50

1 .11 . El déficit fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Crisis y derrumbe de las Finanzas Públicas | Veracruz 2010-2016

Índice de contenido

� 02Gasto Público

2 .1 . Clasificación económica del Gasto Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

2 .2 . Clasificación administrativa del Gasto Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

2 .3 . Gasto Público por fuente de financiamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

2 .4 . Restricciones y rigideces presupuestales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

2 .5 . Ineficiencia del Gasto Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

� 03El sistema de pensiones del Estado

3 .1 . El Régimen de Seguridad Social en Veracruz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

3 .2 . El déficit actuarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

3 .3 . La problemática del financiamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

3 .4 . Incremento de las prestaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .103

3 .5 . Evolución de la Tasa de Cotización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .115

3 .6 . La gestión administrativa del Sistema de Pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121

3 .7 . Alternativas ante la crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .126

� 04Los Ingresos públicos estatales

4 .1 . Ingresos Públicos Propios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129

4 .2 . Eficiencia Recaudatoria Comparada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132

4 .3 Las Participaciones Federales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .146

� 05Corrupción y rendición de cuentas

5 .1 . El daño patrimonial total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165

5 .2 . El daño patrimonial por sectores y rubros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .167

5 .3 . Prácticas administrativas motivo de las observaciones y las aclaraciones . . .173

5 .4 . Las consecuencias de la corrupción en el desarrollo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . .176

� 06Los subejercicios presupuestales

6 .1 . El subejercicio total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .185

6 .2 . Subejercicio en recursos federales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191

� 07Estrategias para resolver la crisis fiscal

7 .1 . La crisis fiscal . Planteamiento y solución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195

7 .2 . Las estrategias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .199

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208

Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .210

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Las finanzas públicas en Veracruz enfrentaron una profunda crisis durante el período 2010-2016, derivada del modo en que fueron administrados los

recursos por el gobierno estatal en ese momento; un Gobierno caracterizado por una profunda corrupción y un gran desperdicio de recursos, pues no cumplió con las metas y objetivos de sus programas al dejar de ejercer fondos transferidos por la federación, destinados para mejorar las condiciones de la población más vulnerable del estado. Todo esto condujo a una profunda escasez de recursos, que se volvieron insuficientes para cubrir las necesi-dades que enfrentaba el Estado propiciando que las condiciones sociales y económicas de la población en general se vieran deterioradas año con año.

De esta manera, y con la imperante necesidad de evidenciar las acciones que generaron dicha crisis, surge este trabajo en el que se presenta el análisis de una de las etapas más dramáticas en la vida institucional del Estado de Veracruz.

El libro se compone de siete capítulos. El primero se refiere a la deuda pú-blica y al déficit presupuestal, con lo que se busca comprobar que la deuda se convirtió en una práctica común para la administración del gobierno en turno, llevándola a niveles inimaginables, por encima de cualquier otra admi-nistración. En este capítulo se evidencia que una gran parte de esta deuda ha sido inconstitucional, debido a que los fines para los cuales fue utilizada no correspondían a los que rige la ley. También se destaca el hecho de que esta deuda no fue contratada con las mejores condiciones de mercado, lo cual hizo que se pagaran altas tasas interés, y se incrementaran anualmente los compromisos financieros del Gobierno estatal.

Introducción

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El segundo capítulo aborda la problemática del gasto público y su insuficiencia para atender los múltiples retos económicos y sociales del Estado.

El tercer capítulo analiza la situación que guarda el sistema de pensiones en el estado. A partir del examen de un amplio conjunto de variables, se muestra su evolución y aguda problemática con el propósito de identificar las causas de su profunda crisis y se delinean algunas vías de solución.

El cuarto capítulo contiene un análisis sobre los ingresos que percibe el Estado, que resultan escasos, cosa que evidencia el uso de los diferentes indicadores, mismos que dejan conocer su magnitud a nivel per cápita, en comparación con el Producto Interno Bruto Estatal (PIBE), y con los diferentes niveles de gasto. Esta escasa generación de recursos propios ha llevado al Estado a depender de los recursos transferidos por el Gobierno Federal, limi-tando su capacidad para invertir en el desarrollo de la entidad.

En el capítulo quinto se analizan las observaciones de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), derivadas de la revisión de la cuenta pública federal, en re-lación con los recursos transferidos al Estado para su gasto, los cuales no fueron aplicados para el propósito designado provocando un grave daño al desarrollo del estado, y con la exigencia de su devolución por parte de la Federación, un perjuicio aún mayor a las finanzas públicas y a la economía veracruzana.

Estas viciadas y corruptas prácticas administrativas produjeron también amplios subejercicios presupuestales, tanto de recursos estatales como fede-rales, en detrimento del funcionamiento de los programas y acciones para los cuales estaban destinados. Abordo con detalle este tema en el capítulo sexto.

Finalmente, en el capítulo séptimo, esquematizo estos problemas que afec-taron las finanzas del Estado, pero también la economía y el bienestar de la población. Ofrezco a manera de resumen las causas de cada uno, así como acciones posibles que ayudarían a resolverlos y a mejorar la situación del Estado y su población.

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Crisis y derrumbe de las Finanzas Públicas | Veracruz 2010-2016Crisis y derrumbe de las Finanzas Públicas | Veracruz 2010-2016

1.1. La Deuda Pública Total

Durante los seis años de gobierno de Javier Duarte se incrementó despro-porcionadamente el monto de la deuda pública. Considerando pasivos

de todo tipo, en julio de 2016 la deuda pública ascendía a 166,744 millones de pesos (mdp).

Es necesario señalar que los compromisos de pago podrían ser superiores pues existían reclamos de adeudos no cuantificados con precisión, por parte de profesores del sistema de enseñanza a cargo del Estado, Institutos Tecnológicos y adeudos a constructores de obra que pese a haber finalizado la construcción, el compromiso de pago aún no había sido registrado en las cuentas de pasivos del Gobierno.

Capítulo Uno

La Deuda Pública y el Déficit Presupuestal

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La estructura de la deuda se muestra en el siguiente cuadro:

Veracruz. Deuda Pública Total y otros pasivos. 2010-2016(millones de pesos)

Concepto 2010 2015 2016

Total Créditos bancarios y bursátiles 20,475 42,202 42,077

Total Pasivo circulante1 16,025 12,878 11,039

Total Cuentas de orden2 1,805 55,583 52,576

Total pasivos OPD3 13,019 10,033 10,033

Total Crédito como garantía de pago oportuno4

4,239 4,239

Deuda a la Universidad Veracruzana 2,477 2,477

Crédito para garantía de pago oportuno del crédito FAFEF5

750 750

Recursos federales pendientes de devolver 43,554

Deuda respaldada con FAIS (Aprobada por contratarse)

na 1,700

Deuda respaldada con Impuesto a la nómina (Aprobada por contratarse)

na 15,000

Crédito para garantía de pago oportuno del crédito Impuesto a la nómina

na 4,500

DEUDA TOTAL 51,324 128,161 166,744Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas públicas del Gobierno del Veracruz 2010-2015, y 1er informe trimestral

del gasto público. Gobierno del Estado de Veracruz, 31 de marzo de 2016.

1/ Son cuentas por pagar de corto plazo menores a un año, contraídas con empresas proveedoras de bienes y servicios y con terceros institucionales.

2/Constituyen un registro contable que señala que las obligaciones contingentes se convertirán en un compromiso de pago, por ejemplo: avales, litigios (juicios laborales pendientes de resolución), fianzas, mercancías a consignación, activos totalmente depreciados y pérdidas fiscales.

3/ Este rubro podría ser mayor porque es difícil de calcular dada la falta de información.4/ Son créditos que se contratan para garantizar el pago de un crédito contratado, del cual el deudor puede disponer si no

tienen suficiencia financiera para cubrir el adeudo. Opera como un seguro al crédito con el que el acreedor obtiene la garantía del pago oportuno.

5/ Para garantizar el crédito FAFEF por 5,000 mdp contratado en diciembre de 2015.

Aquí puede observarse que la naturaleza de los pasivos es diversa, e incluye tanto deuda bancaria y bursátil como cuentas por pagar a empresas provee-doras, así como otros pasivos de tipo contingente y cuentas de orden, todos los cuales constituyen un compromiso de pago.

• Destaca en primer lugar la Deuda bancaria y bursátil que registraba un monto de 42,077 mdp en julio de 2016 (Sefiplan, 2016); es decir, en

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seis años este tipo de deuda se duplicó comparada con la existente en 2010 cuando era de 20,475 mdp. (Gobierno de Veracruz, 2010).

• Otro rubro importante es el Pasivo Circulante cuyo monto a julio de 2016 era de 11,039 mdp, de acuerdo con el Informe de cuentas por pagar que presentó la Secretaría de Finanzas y Planeación. Ésta es una cantidad tres veces superior a la que se publicó en el tercer informe de la cuenta pública del año 2015, cuando se informó que era de 3,469 mdp (Sefiplan, 2016).

• Otro rubro importante son las Cuentas de Orden, con un monto de 52,576 mdp (Sefiplan, 2016), lo cual representa un crecimiento de 2,913% comparado con 2010 cuando era de 1,805 mdp (Gobierno de Veracruz, 2010). Hay que señalar que, si bien las Cuentas de Orden constituyen un registro contable que reconoce las obligaciones con-tingentes que pueden convertirse o no en un compromiso de pago, es de suma relevancia considerarlas aquí porque existe una alta pro-babilidad de que efectivamente, una gran parte de éstas se constituya en cuentas por pagar. Particularmente se puede afirmar esto cuando se analizan los llamados Registros realizados por sector en proceso de validación que suman 33,402 mdp, y las Operaciones pendientes de afectación presupuestal, que alcanzan un total de 6,622 mdp (Sefiplan, 2016), las cuales de manera casi inminente se convertirán en pasivos reales, y suman 40,000 mdp. Los registros realizados por sector en proceso de validación que se integran con operaciones con afectación presupuestal que se encuentran en proceso de verificación jurídica en la documentación fuente u origen, realizadas por dependencias y enti-dades, al concluir este proceso se integran al presupuesto para su pago o se eliminan como compromisos de pago. Es decir, se trata de deudas que se revisan para determinar su validez donde probablemente se encuentra una multitud de cuentas por pagar a proveedores que aún no han sido reconocidas como deuda. Por su parte las Operaciones pendientes de afectación presupuestal son compromisos sin afecta-ción presupuestal, que deberán reflejarse en el gasto.

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• Otros rubros de monto menor, pero de igual importancia son los cré-ditos contraídos con respaldo de Bonos Cupón Cero que son dos: El primero es el FONREC (Fondo de Reconstrucción de Infraestructura).1 El segundo es el PROFISE (Fondo de Apoyo en Infraestructura y Productividad).2 El FONREC es por un monto de 4,747 mdp en tanto que el PROFISE suma 2,134 mdp (Sefiplan, 2016).

• Un último concepto que vale la pena señalar es Operaciones pen-dientes por impuestos sobre nóminas, que suman un total de 1,765 mdp y que es un pasivo que resulta de la obligación de pago que tiene el Gobierno del Estado como patrón y que debe cubrir por ser un im-puesto que se deriva del pago de su nómina (Sefiplan, 2016).

Por otra parte, es necesario considerar que la Auditoría Superior de la Federación (ASF) detectó que el Gobierno de Veracruz incurrió en actos de corrupción e irregularidades en el manejo de los recursos públicos, que ge-neraron daño patrimonial por un monto de 43,554 mdp durante el período 2010-2014.

Ni las observaciones ni las aclaraciones fueron resueltas en favor del Gobierno de Veracruz, por lo que quedó obligado a devolver estos recursos a la Federación, junto con los intereses generados hasta que lo reintegre, tal como lo expresa el Informe de resultados de las Cuentas Públicas de esos años.

En la medida en que estos recursos deben devolverse de manera obligatoria a la Federación, constituyen una obligación de pago del Gobierno del Estado y por lo mismo deben sumarse como parte de la deuda pública estatal, con lo que ésta alcanzaría un monto aproximado de 43,554 mdp.

1 FONREC es un fondo respaldado con un Bono Cupón Cero, contratado por el Sistema de Justicia Penal, que otorga recursos a los estados para construir infraestructura y para el equipamiento tecnológico en materia de justicia penal. Durante la vida del crédito el Estado sólo paga los intereses, ya que el capital se cubre a su vencimiento con el producto de ese bono. Pero si el Estado incumple con cualquiera de las obligaciones que expresamente contrae, BANOBRAS puede anticipar el vencimiento del crédito y exigir el pago total del adeudo por concepto de capital, intereses y demás accesorios financieros2 PRONAFISE es un fondo que otorga recursos para realizar obras de infraestructura, incluyendo seguridad pública. Opera igual que el anterior, es decir, el Estado sólo paga intereses, mientras que el capital se cubre a su vencimiento con Bonos Cupón Cero adquiridos por el Fondo de Apoyo para Infraestructura y Seguridad. Asimismo, si el Estado no cumple con las obligaciones establecidas, BANOBRAS puede anticipar el vencimiento del crédito y exigir el pago total del adeudo por concepto de capital, intereses y demás accesorios financieros.

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Veracruz. Cuentas de orden del Gobierno del Estado de Veracruz(millones de pesos)

2014 2015 2016 marzo

Total cuentas de orden 9,682 55,583 52,576

FONREC 4,747 4,747 4,747

PROFISE 1,234 1,234 1,234

Operaciones financieras de ejercicios anteriores de terceros a/

1,370 1,363 1,377

Bienes inmuebles por regularizar 764 765 764

Contingencias de juicios pendientes de resolución

1,199 1,268 1,286

Donativos en custodia b/ 34 29 33

Registros realizados por sector en proceso de validación c/

- 33,402 33,402

Operaciones pendientes de afectación presupuestal

- 6,622 6,622

Operaciones en proceso de aprobación 127 126 126

Operaciones pendientes por impuestos sobre nóminas d/

- 4,810 1,765

Operaciones pendientes por impuestos sobre servicios de hospedaje

- 88 88

Garantías de créditos fiscales e/ 198 1,121 1,121

Bienes muebles e inmuebles en comodato 7 7 11

a/ Son obligaciones financieras a cargo de 199 municipios que emitieron bonos bursátiles en el ejercicio 2008, que, por las condiciones jurídicas de retención y transferencia de recursos municipales a un fideicomiso, el Gobierno del estado es aval.

b/ Son apoyos que Pemex proporciona al Gobierno del estado a través de un convenio y que consisten en combustibles con diésel, gasolina magna y asfalto (AC-20) mismos que el Gobierno utiliza en su función de beneficio publico.

c/ Este saldo integra operaciones con afectación presupuestal realizadas por dependencias y entidades que se encuentran en proceso de verificación jurídica en la documentación fuente u origen, concluido el proceso éste se integrarán o en su caso se eliminarán de compromisos que a la fecha están en proceso de pago.

d/ Son operaciones y obligaciones del ejercicio de los servicios personales del Gobierno, los cuales se refinanciarán conforme al flujo de recursos financieros.

e/ Son aquellas garantías fiscales otorgadas por contribuyentes deudores de créditos fiscales, los cuales darán como resultado la ejecución de un derecho a recibir en efectivo o equivalente a favor del Gobierno del estado.

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuenta Pública 2015 y 1er. Informe trimestral de gasto público, marzo 2016. Gobierno del estado de Veracruz.

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Veracruz. Deuda total del Gobierno del Estado como suma de todas las obligaciones de pago 2015(millones de pesos)

123,190

43,554

166,744

Deuda como suma deadeudos y pasivos diversos

Deuda por devoluciónde fondos federales

Deuda total

1.2. La evolución de la Deuda Pública Total

Se puede observar que el endeudamiento se convirtió en una política guber-namental para hacer funcionar el aparato estatal, por lo que fue en ascenso año con año. Aunque es importante señalar que el exgobernador Fidel Herrera Beltrán heredó una deuda de 51,324 mdp (Gobierno de Veracruz, 2010), un elevado punto de partida, que evidencia que los problemas financieros del Gobierno estatal datan de un período anterior, y que durante el gobierno de Javier Duarte de Ochoa se multiplicaron de manera impresionante.

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Públicas del Gobierno de Veracruz 2010-2015. Gaceta oficial 29 octubre 2015, leyes de Ingresos 2015 y 2016 y SHCP www.shcp.gob.mx

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 julio

166,744

128,161

64,512

74,57382,539

58,13851,324

Veracruz. Deuda Pública total y otros pasivos. 2010-2016(millones de pesos)

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De este modo, se puede ver que de 2010 a 2016 la deuda pública de Veracruz se incrementó en 115,420 mdp, bajo las consideraciones de disponibilidad de información antes expuestas.

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Públicas del Gobierno de Veracruz 2010-2015. Gaceta oficial 29 octubre 2015, leyes de Ingresos 2015 y 2016 y SHCP www.shcp.gob.mx

51,324

128,161

166,744

2010 2015 2016

Incremento de la deuda de 115,420 mdpdurante el gobierno de Javier Duarte 2010-2016

Veracruz. Deuda Pública total y otros pasivos. 2010-2016(millones de pesos)

1.3. La deuda bancaria y bursátil

De la deuda total de Veracruz, la bancaria y bursátil es el componte de la deuda total más visible y más fácil de analizar y darle seguimiento, ya que es el único que el Gobierno del Estado tenía la obligación de registrar ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y es el que aparece en los registros públicos de esa dependencia federal.

A marzo de 2016, este pasivo sumaba un total de 45,776 mdp (SHCP, 2016), de los cuales 92% (42,077, mdp) era deuda del Gobierno del Estado, 7% (3,276 mdp) correspondía a deuda de los municipios y 1% (423 mdp) a deuda de organismos municipales.

Las obligaciones financieras vigentes se encontraban contratadas con tres instancias financieras: 42% correspondía a créditos concertados con la Banca múltiple (19,228 mdp), 31% era emisiones de certificados bursátiles (14,031 mdp) y 27% créditos otorgados por la banca de desarrollo (14,392 mdp) (SHCP, 2016).

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Veracruz. Obligaciones financieras por tipo de acreditado. Marzo 2016(millones de pesos y %)

Veracruz. Obligaciones financieras por tipo de acreedor. Marzo 2016(millones de pesos y %)

Otros, 124.1, 0%

Municipios 3,276 7%

EmisionesBursátiles14,031.5

31%

Otros124.10%

OrganismosMunicipales 4231%

Banca Múltiple19,228.042%

Gobierno delEstado 42,07792%

Banca deDesarrollo

12,392.427%

Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP.

Las obligaciones financieras del estado crecieron a un ritmo muy elevado. Si se compara el monto en 2016 con el existente en 2004, se observa un incremento de 42,247 mdp; es decir, un ascenso, en términos nominales, de 1,197%. Resultado que se deriva de un aumento de 500%, de 2004 a 2010, esto es, un monto adicional de 17,971 mdp; y del salto de 113% que da entre 2010 y 2015, período en el que se adicionan otros 24,276 mdp (SHCP, 2016).

Veracruz. Saldo Histórico de Obligaciones Financieras 2004-Marzo 2016(millones de pesos)


2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Marzo

3,529 3,464 5,514 7,0749,331

9,170

21,500

27,938

40,02941,355 40,924

45,880 45,776

Incremento de 17,971 mdp (509%)Incremento de 24,276 mdp (113%)

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1 .3 .1 . El incremento de la deuda bancaria y bursátil en 2010-2016

Durante el período 2010-2016 se contrataron 24 créditos por un monto acumulado de 49,597 mdp. Esta cantidad equivale a casi tres veces la deuda contraída en el período 2004-2010, cuando registró un monto de 17,971 mdp; es también siete veces superior a la deuda que dejara Miguel Alemán al final de su mandato, por 3,505 mdp; e inmensamente superior al logro que alcanzó Patricio Chirinos durante su gestión, pues solventó los compromisos del gobierno y dejó sin deudas al estado (SHCP, 2016).

Veracruz. Montos de Deuda Pública contratadapor período gubernamental. 1993-2016(millones de pesos)

1993-1998Patricio Chirinos

-325

3,505

17,971

49,597

1998-2004Miguel Alemán

2004-2010Fidel Herrera

2015-2016Javier Duarte


La dinámica del endeudamiento estatal fue resultado de la cada vez más dramática escasez de recursos que el gobierno tuvo desde el principio de su gestión, para cumplir con sus compromisos financieros. Por ello, en diciembre de 2010, a menos de quince días de haber tomado posesión, el Gobierno estatal contrató un crédito por 1,500 mdp. Inmediatamente, en 2011, se contrataron seis créditos más que en conjunto sumaron un monto de 15,577 mdp. En 2012 se aceleró el endeudamiento y se contrataron doce créditos por un total de 19,389 mdp. En 2013 se moderó el crecimiento de la deuda y sólo se contrataron dos créditos por un valor total de 1,995 mdp. En 2014 no se solicitaron créditos, pero en 2015 se reanudó la contratación de deuda mediante tres créditos por un monto acumulado de 11,136 mdp (SHCP, 2016).

22 |

1,500

2010 2011 2012 2013 2015

15,577

19,389

1,995

11,136

Veracruz. Montos de créditos contratados por año 2010-2016(millones de pesos)


En total, en seis años se contrataron 21 créditos con la banca comercial por un monto de 44,732 mdp y se realizaron tres emisiones de certificados bur-sátiles, colocadas en la Bolsa de Valores, por un valor de 4,865 mdp, lo que hace un total de 49,597 mdp.

BANOBRAS

MULTIVA

INBURSA

INTERACCIONES

TENEDORES BURSÁTILES

BANORTE

BAJÍO 1,500

SANTANDER

BANAMEX

16,851

9,936

5,500

5,195

4,865

4,500

750

500

Veracruz. Deuda Pública Bancaria y Bursátil contratada durante el gobierno de Javier Duarte 2010- 2016(millones de pesos)


| 23


Veracruz. Deuda Pública Bancaria y Bursátil contratada durante el período 2010-2016 (millones de pesos)

ACREEDOR Monto individual del crédito Monto total por banco

BAJÍO 1,500 1,500

BANAMEX 500 500

BANOBRAS 1,718

16,851

BANOBRAS 3,039

BANOBRAS 1,220

BANOBRAS 4,600

BANOBRAS 1,074

BANOBRAS 200

BANOBRAS 5,000

BANORTE 4,500 4,500

INBURSA 5,500 5,500

INTERACCIONES 1,500

5,195INTERACCIONES 1,500

INTERACCIONES 1,500

INTERACCIONES 695

MULTIVA 1,500

9,936

MULTIVA 1,000

MULTIVA 1,300

MULTIVA 1,338

MULTIVA 4,798

SANTANDER 750 750

TENEDORES BURSÁTILES 2,300

4,865TENEDORES BURSÁTILES 1,865

TENEDORES BURSÁTILES 700

El peso de este componente de la deuda en la economía estatal puede analizarse comparándolo con el valor del Producto Interno Bruto Estatal, ob-servándose que en 2004 la deuda bancaria y bursátil representaba apenas el 0.9% del PIBE y que se incrementó al 3.1% en 2010 y en 2016 fue equivalente al 4.7%. Esto colocó a Veracruz entre los estados con mayor carga de pasivos.

24 |

Veracruz. Obligaciones Financieras comopor ciento del PIBE 2004 - Marzo 2016

0.9

0.8

1.1

1.3

1.51.5

3.1

3.84.9

5.0

4.74.7

5.0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Marzo


ChihuahuaQuintana Roo

CoahuilaChiapasNayarit

Nuevo LeónVeracruz

OaxacaSonora

Michoacán

Zacatecas

Baja California

Durango

Colima

MéxicoTamaulipas

MorelosCiudad de México

JaliscoSinaloaHidalgo

Baja Califronia SurAguascalientes

PueblaSan Luis Potosí

Guerrero

Guanajuato

Yucatán

TabascoQuerétaroCampeche

Tlaxcala

8.38.1

6.2

5.75.2

4.8

4.74.44.3

4.04.0

3.43.3

3.02.4

2.42.4

2.32.2

2.01.9

1.7

1.51.5

1.2

1.00.90.9

0.70.4

0.20.0

Obligaciones Financieras de las Entidades Federativascomo por ciento del PIBE. Marzo 2016


| 25


1 .3 .2 . Deuda pública y Participaciones federales . Indicadores de

solvencia financiera

El monto de la deuda pública bancaria y bursátil en 2016 superaba en gran medida la capacidad de pago del Gobierno del Estado y comprometía se-veramente su margen de maniobra financiera, lo cual se expresaba en dos indicadores.

El primero es el que resulta de comparar el valor de estas obligaciones financieras con el monto anual de Participaciones federales que recibe el estado. Para 2016, este indicador señala que la deuda representaba 124.5% de las participaciones. Es decir, los adeudos eran superiores a los recursos que se recibían anualmente y que son los que se podían destinar a cubrir esos compromisos.

Este valor se fue incrementando a lo largo de los últimos años, de manera que en 2004 era de 25.3%; en 2010 aumentó a 82.8 % y, como ya se ve, en 2016 fue cinco veces superior al de 2004. Esto ubicó al estado en el quinto lugar entre los estados con menor solvencia económica.

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Marzo

Veracruz. Obligaciones Financieras como proporciónde las Participaciones Federales.2004-2016 (%)

25.3

82.8

134.9

124.5


26 |

Quintana RooCoahuila

ChihuahuaNuevo León

VeracruzSonoraNayarit

Ciudad de México

Baja California

ZacatecasDurango

MichoacánOaxacaChiapasColima

TamaulipasJalisco

MorelosBaja California SurEstado de México

SinaloaHidalgo

AguascalientesSan Luis Potosí

PueblaGuanajuato

YucatánTabasco

CampecheGuerrero

QuerétaroTlaxcala

251.5237.4

212.4

209.3124.5

122.8

97.295.2

94.389.884.7

81.973.8

72.070.3

65.059.1

55.753.8

48.946.945.1

40.732.729.8

23.920.920.519.9

18.313.9

0.3

Veracruz. Obligaciones Financieras como proporciónde las Participaciones Federales. 2016 (%)


El segundo indicador resulta de identificar el porcentaje que representan las participaciones federales que se encuentran comprometidas como garantía en un fideicomiso, en el que se afectan los recursos que corresponden al estado del Fondo General de Participaciones (Participaciones afectadas) para garantizar el pago de un crédito. Este fideicomiso se constituye a petición de las instituciones financieras que otorgan el crédito y que se encargan de recibir los fondos federales afectados, pagar la deuda y entregar al Gobierno estatal los remanentes, porque el porcentaje de participaciones afectado no necesa-riamente corresponde al monto utilizado para pagar el servicio de la deuda.

| 27


VeracruzSan Luis Potosí

Nuevo LeónEstado de MéxicoCiudad de México

Coahuila

Chihuahua

Jalisco

Nayarit

Quintana RooAguascalientes

GuerreroBaja California

MichoacánSonora

MorelosZacatecas

ColimaBaja California Sur

OaxacaDurango

GuanajuatoSinaloaHidalgoYucatánPuebla Chiapas

TamaulipasTabasco

QuerétaroCampeche

Tlaxcala

80%

80%80%80%80%80%80%

78%78%

77%77%77%

71%70%

64%61%

55%55%

54%48%48%

43%33%

31%31%

26%25%

24%23%

21%13%

0%

Porcentaje de Participaciones afectado por el Gobiernodel Estado de cada entidad federativa. Marzo 2016


La dinámica creciente de contratación de créditos respaldados con partici-paciones llevó al Gobierno de Veracruz a acumular una afectación del 80% de sus participaciones, lo cual limitó severamente el uso de estos recursos, que representaban cerca del 40% del total de sus ingresos anuales. Tener afectada una proporción tan grande de sus recursos implica que no se tiene una libre disposición y control sobre el total y, por lo mismo, el gasto público y la atención a las necesidades sociales se ven ampliamente restringidos.

Era tan alta la afectación de sus participaciones, que Veracruz llegó a ocupar el primer lugar entre todos los estados por ser el de mayores deducciones.

28 |

1.4. El costo financiero de la Deuda Pública

Esta enorme deuda pública acumulada por el Gobierno de Veracruz creó un profundo hueco en las finanzas públicas estatales, al generar pagos cada vez más grandes por los créditos contratados. En 2010 el monto del pago por intereses y amortización de la deuda fue de 581.5 mdp (Gobierno de Veracruz, 2010). Para 2011 esa cantidad se cuadruplicó pasando a 2,140.3 mdp (Gobierno de Veracruz, 2011). Para 2014 fue de 3,890.9; para 2015 de 4,769.8 mdp y para 2016 alcanzó una suma de 5,200 mdp. Esto significa que de 2010 a 2016 el pago de la deuda se volvió casi diez veces mayor (un incre-mento de 794%) (Gobierno de Veracruz, 2014b, 2015b, 2016).

Veracruz. Pago de intereses y amortización de la deuda. 2010-2016(millones de pesos)

2010

581

2,141 2,041

3,294

3,891

4,770

5,200

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Los pagos por servicios de deuda pública se incrementaron en 4,618 mdp. Un incrementodel 794%

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Públicas 2002-2013. Para 2014, 2015 y 2016 Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado.

Lo anterior significa que durante el período 2010-2016 se pagaron de manera acumulada 21,917 mdp, de los cuales apenas 5,122 mdp, esto es el 17% de lo pagado, correspondía a una reducción de la deuda, pues ese es el monto que se destinó al pago de amortización. En cambio, se canalizaron 16,795 mdp al pago de intereses y comisiones, esto es el 83% del total de lo destinado a pago de deuda.

| 29


Veracruz. Costo del servicio de la deuda pública y amortizacionesa capital. Monto acumulado en el período 2010-2016

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Públicas 2002-2013. Para 2014, 2015 y 2016 Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado.

16,795

5,122

21,917

Servicio de la deuda(intereses y comisiones)

Amortización de la deuda TOTAL

Esta estrategia de pagos fue resultado de la quiebra financiera del gobierno, la cual en 2011 lo obligó a contratar deuda para pagar deuda, y esta pérdida de su capacidad de pago provocó que durante algunos años únicamente pudiera liquidar los intereses de la deuda, realizando amortizaciones muy reducidas comparadas con las destinadas al pago del servicio de la deuda. Así es posible observar que en 2010, 2012 y 2013 el Gobierno del Estado sólo tuvo capacidad financiera para pagar el interés de la deuda. En esos tres años no se destinó ni un solo peso a la reducción del endeudamiento, mientras que en 2011 y de 2014 a 2016, los pagos por servicio de la deuda fueron superiores a la amortización.

Veracruz. Pagos por servicio de la deuda y amortizaciones 2010-2016(millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Públicas 2002-2013. Para 2014 y 2015 Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado.

2010

581

1,141 1,000

2,041

3,294 3,335 3,368

1,832

3,035

0 0 0

856

1,435

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Servicio (intereses y comisiones)Amortización

30 |

El endeudamiento excesivo en Veracruz condujo, según se ve, a limitaciones presupuestales muy severas, pues el pago de la deuda impide poder utilizar esos recursos para programas que mejoren la economía y el bienestar de los veracruzanos. El pago de la deuda fue desperdicio de recursos, porque no sirvió para mejorar al estado.

1 .4 .1 . Las tasas de interés

El crecimiento acelerado de los pagos por servicio de la deuda se explica por el hecho de que las tasas de interés de los créditos que se contrataron eran rela-tivamente altas. En 2016 la tasa de interés promedio ponderada de la deuda estatal era de 7.2%, la cual, comparada con el resto de los estados, resultaba ser una de las más elevadas, ubicando a Veracruz en el tercer lugar entre los que enfrentaban mayores costos financieros, en un contexto en donde al menos once estados pagaban una tasa de interés igual o menor al 5% (SHCP, 2016).

Al parecer, la contratación de créditos a elevadas tasas se derivó de prác-ticas ilícitas de los funcionarios, que decidieron arbitrariamente y sin ningún criterio legalmente establecido con qué institución financiera contratar, prefiriendo aquellas con las cuales podían obtener un beneficio personal, aunque el costo del crédito fuera más elevado que en otra institución que no les generara ese beneficio.

Esta situación se debe a que no existían mecanismos de control mediante licitación pública. Actualmente, la Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios impide que estas prácticas se sigan realizando, pero el daño ya está hecho.

Veracruz. Tasa de interés promedio ponderada (Tasa de interés nominal anual)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Marzo

10.2%

8.9%

10.5%

10.5%

11.3%

5.9%

7.0%

5.8%5.3%

6.3%5.8%

5.5%

7.2%


| 31


TlaxcalaQuintana Roo

Veracruz Nayarit

GuerreroChihuahua

Nuevo LeónCiudad de México

OaxacaChiapas

JaliscoColima

CoahuilaZacatecas

AguascalientesTamaulipas

Estado de MéxicoBaja California Sur

MorelosBaja California

TabascoYucatánSonora

GuanajuatoSinaloaHidalgo

QuerétaroSan Luis Potosí

DurangoPuebla

CampecheMichoacán

8.5%

7.7%7.2%

6.3%6.2%6.2%

6.1%5.9%

5.8%

5.8%5.7%5.7%5.7%

5.6%5.6%5.6%

5.5%5.4%

5.2%5.2%

5.2%5.0%

5.0%

4.9%4.9%

4.8%4.8%

4.7%4.7%4.7%

4.4%4.2%

Tasa de interés promedio ponderada por Entidad Federativa(Tasa de interés nominal anual)


Otro elemento que determina el perfil de la deuda pública es el plazo de vencimiento de los créditos, lo cual influye en el valor de la tasa de interés y en la magnitud de los pagos que hay que realizar mensualmente. En 2016 el plazo promedio de vencimiento ponderado de la deuda bancaria era de 16.7 años, lo que representaba un término bastante menor que el que se tenía en 2007 cuando era de 26.7 años (SHCP, 2016).

32 |

Esta reducción se debe, en parte, al hecho de que las instituciones financieras ya no permiten que el plazo de los créditos contratados por las entidades federativas exceda los veinte años, pero también tiene que ver con la menor capacidad del Gobierno del Estado para negociar la contratación de créditos en las mejores condiciones, debido al deterioro de las finanzas públicas.

Veracruz. Plazo promedio de vencimiento ponderadopor el monto de las obligaciones 2004 - Marzo 2016


2004 2005 2006 2007 2008 2019 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016/Marzo

9.28.3

5.4

26.725.3

24.0

16.418.6

20.619.6

18.016.9 16.7

1.5. Legalidad y uso de la Deuda Pública

Es importante destacar que el Gobierno del Estado, al contratar tres créditos, señaló como destino de ellos el Refinanciamiento es decir, pago de deuda ya existente. Estos tres créditos sumaban un total de 9,600 millones de pesos y debieran ser considerados inconstitucionales pues fueron contratados con-traviniendo la Constitución federal (artículo 117º) y la Constitución estatal (artículo 73º), ya que ambas establecen que sólo puede contratarse deuda pública para destinarla a la inversión pública. Es decir, el 24% de los pasivos contratados por el gobierno se obtuvieron de manera ilegal.

| 33


Veracruz. Destino de los créditos contratados 2010-2015(millones de pesos)


REFINANCIAMIENTO

REFINANCIAMIENTO

REFINANCIAMIENTO

REFINANCIAMIENTO

INVERSIÓN PÚBLICA PRODUCTIVA




















5,000

500

4,500

4,600

4,798

1,338

695

1,300200

700

1,865

2,300

1,074

1,500

1,000

1,500

5,500

750

1,500

1,500

1,220

3,039

1,718

1,500

9,600 mdp de deuda inconstitucional porque fue contrada para pagar deuda, lo cual estaba prohibido por la Constitución al momento de su contratación.

Asimismo, hay que considerar otros 20 créditos adquiridos para utilizarse en Inversión pública productiva, lo cual significa que debieron destinarse a la realización de obra pública; sin embargo, esto resulta altamente cuestio-nable, veamos:

Veracruz. Monto de los créditos según destino 2011-2015(millones de pesos)


34,997

Deuda contratada para Inversión Pública Deuda contratada para Refinanciamiento

9,600

Deuda inconstitucional porqueconstitucionalmente todos los créditos

deben ser destinados a Inversión Pública

34 |

Durante el período 2011-2015, el Gobierno del Estado realizó un gasto en in-versión pública por un monto acumulado de 12,558 mdp, lo cual representa el 36% del total de la deuda contratada para dicho propósito, que fue de 34,997 mdp. Es decir, más de la mitad de la deuda contratada para inversión pública no fue utilizada para ese fin, contraviniendo lo establecido constitucionalmente.

1.6. Eventos preventivos, de aceleración y de pago anticipado (COVENANTS)

El Gobierno del Estado está sujeto a cumplir una serie de obligaciones con-traídas en los diversos créditos contratados Banobras, Banorte, Banamex, Multiva y Santander, así como los Certificados Bursátiles con clave de pizarra VRZCB 12, VRZCB 12-2, VRZCB 12U, VRZCB 08, VRZCB 08U, VRZCB 06, VRZCB 06U (Fitch Ratings, 2013, 2016). Estas obligaciones consisten en restric-ciones en el manejo de sus finanzas públicas, las cuales son de tres tipos: Preventivos, de aceleración y de pago anticipado, se imponen para garantizar que el deudor se conducirá financieramente de una manera prudente y sana.

Los Eventos preventivos se refieren al cumplimiento de las siguientes obliga-ciones financieras (Fitch Ratings, 2013, 2016):

• Desde el año 2013 y hasta el pago total de los CB, en el año 2037, la deuda no podrá incrementarse si su valor en el año inmediato anterior, es mayor o igual al 80% de los Ingresos fiscales ordinarios, IFOS (Participaciones federales más los Ingresos propios). Dicho de otro modo, la deuda sólo podrá incrementarse si su valor total como proporción de los IFOS, es menor al 80%. (Deuda n-1 ≤ IFOS)

2010-2015

34,997 mdp

Deuda públicacontratada parainversión pública

12,558 mdp

Deuda pública utilizada paraInversión pública

22,439 mdp

Deuda pública no utilizadapara Inversión pública

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• Durante el mismo periodo del punto anterior el monto del Pasivo Circulante del Gobierno estatal al finalizar el año, no podrá ser superior a 800 millones de UDI, esto equivale a 4,333.1 mdp, considerado el valor de UDI de 5.416422 al 23 de julio de 2016. (800 mil UDIS ≥ PC)

• En el mismo periodo, el Balance Primario, que mide la diferencia entre los ingresos totales y los gastos totales menos los intereses, deberá ser mayor o igual a las erogaciones para atender el servicio de la deuda por concepto de intereses, comisiones y gastos, excluyendo pago de principal y el gasto de inversión fondeado con cargo a financiamientos contratados para financiar inversiones públicas productivas en el ejer-cicio. [(IT- GT-i) ≥ SD]

• El Gasto Corriente no podrá ser una proporción mayor al 65% de los ingresos totales. (GT ≤ 65%IT)

• La Cuenta Pública Anual deberá ser auditada por un auditor indepen-diente de reconocido prestigio.

• La Cuenta Pública Anual deberá de reportar las variaciones, montos y proporciones establecidas en las Obligaciones Financieras del Fideicomitente.

• Cumplir con la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

• A partir del Ejercicio 2012 la deuda sólo podrá incrementarse por tres razones:

a. si se contrata para reestructuración de pasivos,

b. si se trata de financiamientos de Banobras relativos a fondos fede-rales (como los bonos cupón cero);

c. y los que resulten de un financiamiento neto adicional por 500 mdp.

Además, se considerarán también como Eventos preventivos los siguientes:

I. Que consecutivamente, durante dos fechas de pago, cualquier cober-tura primaria trimestral sea inferior a 1.3x.

II. Si se vence anticipadamente cualquier pasivo con costo otorgado por otras instituciones financieras y dicha situación no es remediada dentro de un plazo de 60 días hábiles.

36 |

III. Si no se mantiene vigente la cobertura de tasa de interés conforme a lo previsto en el Fideicomiso.

IV. El resto de los eventos se relaciona con la no entrega oportuna de cierta información, reportes y/o diversas constancias.

Si existe incumplimiento de estas restricciones pactadas, el fiduciario re-tendrá las cantidades remanentes en la Cuenta de Remanentes y no llevará a cabo entrega alguna al Estado de Veracruz mientras no reciba la Notificación de Terminación de Evento Preventivo.

Por otra parte, también se encuentran pactados los denominados Eventos de Aceleración que consisten en:

• El incumplimiento de cualquier obligación establecida en el fideico-miso que no sea Evento preventivo y que subsista por 90 días hábiles.

• Que la cobertura primaria trimestral sea inferior a 1.3x, consecutiva-mente durante tres fechas de pago.

• Que ante el incumplimiento de alguna de las obligaciones financieras establecidas en los eventos preventivos, el Reporte anual del auditor inmediato siguiente no confirme que éste ha sido corregido.

• Que una vez activado un evento preventivo no sea subsanado en 90 días hábiles (salvo que se estipule en el Fideicomiso un mayor período de cura) (Fitch Ratings, 2013, 2016).

Estos Eventos de aceleración hacen que el Fiduciario retenga las cantidades remanentes en el Fondo de Remanentes y no entregue los recursos mientras no reciba la Notificación de desactivación de aceleración.

Las cantidades remanentes retenidas se aplican al pago de todos los CB, en primer lugar a la última amortización programada de cada emisión y así sucesivamente. La distribución de los recursos existentes en el Fondo de Remanentes se debe hacer a cada cuenta de administración por tipo de emi-sión y debe realizarse en proporción al saldo insoluto de cada tipo de emisión en relación al saldo insoluto total emitido.

También hay que considerar la existencia de los llamados Eventos de venci-miento anticipado que son los siguientes:

| 37


• La falta de pago oportuno en cualesquiera de las emisiones.• Si estando vigente una causa de aceleración derivada del incumpli-

miento a las obligaciones financieras de fideicomitente, el Reporte anual del auditor inmediato siguiente confirma que ésta no ha sido corregida;

• El vencimiento anticipado de cualquier pasivo con costo otorgado por otras instituciones financieras y si dicha situación no es remediada dentro de un plazo de 120 días hábiles;

• Que la presencia de una causa de aceleración no sea subsanada en 90 días hábiles.

• Cualquier otro acto tendiente a invalidar, nulificar o dar por terminado algún documento relacionado con las emisiones o que afecte el patri-monio del mecanismo de pago (Fideicomiso).

La consecuencia de que alguno de estos eventos se presente es que automá-ticamente se considerará como última fecha de pago de todas las cantidades adeudadas de las emisiones, el siguiente día hábil a aquel en que reciba la Notificación de vencimiento anticipado (Fitch Ratings, 2013, 2016).

1.7. La calificación de la Deuda Pública

En su informe de calificación de la deuda pública de Veracruz, del 17 de junio de 2016, la empresa calificadora HR Ratings redujo la calificación de la deuda pública del estado al ubicarla en HR A- en Observación Negativa, que significa que si bien hay una seguridad aceptable para el pago oportuno de obligaciones de deuda, existe una debilidad relativa dentro del rango de calificación.

Esto se debió a que el Gobierno del Estado no había publicado la cuenta pú-blica 2015, ni los informes correspondientes a los dos primeros trimestres de 2016, como es su obligación por ley, pero también uno de los compromisos que debía cumplir, derivados de la contratación de deuda. HR Ratings, por tanto, consideró un factor de riesgo que el Gobierno no publicara esta infor-mación, porque el desconocimiento de la situación que guardan las finanzas públicas impide conocer su capacidad para cumplir con los compromisos financieros y pone en riesgo a los acreedores.

38 |

El informe señalaba que una grave consecuencia que podría derivarse de este incumplimiento es que se aplicara una sobretasa adicional de interés y si el incumplimiento no se corregía durante el año, ocasionaría que nueve créditos incurrieran en eventos de aceleración, lo que propiciaría que los remanentes de las participaciones federales (lo que queda después del pago del servicio de la deuda) no se le entregarían al Gobierno del Estado mientras las anoma-lías señaladas no fueran subsanadas. Asimismo, de seguirse acumulando más incumplimientos podrían activarse los Eventos de vencimiento anticipado, lo cual significa que habría que pagar toda la deuda de manera inmediata y no al plazo contratado, lo que representaba un grave problema para la salud financiera de Veracruz.

De igual manera, la calificadora Moody´s bajó las calificaciones de emisor del Estado de Veracruz a B1/Baa3.mx (estaban en Ba3/A3.mx) colocándolas en revisión para posible baja adicional. Asimismo, bajó las calificaciones de deuda de 12 créditos respaldados con participaciones y colocó las califica-ciones bajo revisión para baja adicional.

Calificación por Moody´s de la deuda del Gobierno del Estado respaldada con participaciones. 11 de julio de 2016

Acreedor Valor nominal original Resultado de la calificación

Banco del Bajío 1,500 De Baa2/Aa2.mx a Baa3/Aa3.mx

Banobras 1,220 De Baa2/Aa2.mx a Baa3/Aa3.mx

Inbursa 5,500 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx

Banobras 4,600 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx

Banorte 4,500 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx

Banobras (FAIS) 1,730 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx

Interacciones 1,500 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx

Multiva 1,500 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx

Multiva 1,300 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx

Santander 750 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx

Interacciones 695 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx

Banamex 500 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mxFuente: Elaboración propia con datos del reporte de calificaciones elaborada por Moody´s para el estado de Veracruz, 11

de julio de 2016.

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En el caso de Moody´s, la baja en la calificación también obedeció a la falta de visibilidad de la posición financiera actual de Veracruz y su nivel de deuda bancaria de corto plazo quirografaria, derivado del incumplimiento del Gobierno estatal de publicar la Cuenta pública 2015 y los informes de los dos primeros trimestres de 2016, lo cual aumentó la incertidumbre alrededor de su posición financiera.

Se rebasó el monto máximo de pasivo circulante

En los contratos de deuda se encuentra establecido que el pasivo circulante (PC) debe ser una cantidad inferior o igual a 800 millones de UDIs, lo cual equivalía en ese momento a 4,340 mdp. Según se ve, este compromiso se incumplió al realizar esta calificación, porque el pasivo circulante registró una magnitud de 11,039 mdp, muy superior al nivel máximo pactado.

Veracruz. Pasivo circulante real y lmite máximo permitido 2016(millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia con datos de: Deuda: SHCP, Participaciones, ingresos totales, propios, gasto total, servicios de deuda,gasto corriente (Cuenta Pública de cada año y presupuesto de egresos 2015-2016) Balance Primario= ingresos totales -(gasto total-servicio de deuda). En 2014 el total de pasivos es la suma de los pasivos de los tres poderes. Fuente: Valor UDIS BANXICO

11,039

4,340

7,091 mdp

800 mill UDIS ≥ PC

Exceso de pasivo circulante que representa un incumplimientopenalizado con la retención de los remanentes de lasparticipaciones federales

Pasivo circulante real Límite máximo permitido

Se rebasó el nivel máximo aceptable de deuda bancaria y bursátil

Al no publicar la Cuenta pública, también se intentó ocultar que el monto de la deuda pública bancaria y bursátil ya representaba un porcentaje superior al 80% de los Ingresos de libre disposición (IFO), condición que debió respetarse para poder contratar más deuda y que Veracruz incumplía desde 2013.

40 |

Veracruz. Deuda pública como proporción de los ingresosde libre disposición 2010-2016 (%)

Fuente: Elaboración propia con datos de: Deuda: SHCP, Participaciones, ingresos totales, propios, gasto total, servicios de deuda, gasto corriente(Cuenta Pública de cada año y presupuesto de egresos 2015-2016) Balance Primario= ingresos totales -(gasto total-servicio de deuda).En 2014 el total de pasivos es la suma de los pasivos de los tres poderes. Fuente: Valor UDIS BANXICO.

86.5

75.0

116.1

104.8

94.2

103.3 102.9

LÍMITE MÁXIMO DE ENDEUDAMIENTO 80%

Deuda n-1 ≥ IFOS’s

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016/Marzo

La relación Balance Primario/Servicio

de la deuda alcanzó su nivel máximo

Al ocultar la Cuenta pública se intentó también impedir que se conociera la información necesaria para observar como se había comportado otro de los importantes indicadores que el Gobierno del Estado estaba obli-gado a cumplir.

En este caso se trata del Balance primario (Ingresos totales-gastos totales, menos los intereses de la deuda) que debe ser mayor o igual al gasto destinado al pago del Servicio de la deuda por concepto de intereses, comisiones y gastos.

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Veracruz. Balance Primario y Servicio de la deuda 2010-2016(millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia con datos de: Deuda: SHCP, Participaciones, ingresos totales, propios, gasto total, servicios de deuda, gasto corriente(Cuenta Pública de cada año y presupuesto de egresos 2015-2016) Balance Primario= ingresos totales -(gasto total-servicio de deuda).En 2014 el total de pasivos es la suma de los pasivos de los tres Poderes. Fuente: Valor UDIS BANXICO.

4,500

4,000

3,500

3,000

2,500

2,000

1,500

1,000

500

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016/Marzo

Balance Primario

Servicio de deuda

[(IT-GT-i) ≥ SD

Según se puede observar, desde el año 2015 el Gobierno del Estado llegó al límite máximo permitido que se alcanza cuando el pago por servicio de la deuda es igual al Balance Primario, es decir, cuando la diferencia entre una y otra variable es igual a cero. Esto puso al estado en un grave riesgo, pues esa posición financiera podía deteriorarse muy fácilmente, y si el Servicio de la deuda es mayor que el Balance primario, el gobierno estaría dejando de cumplir otro compromiso más, con graves consecuencias.

1.8. Reestructuración de la deuda

Finalmente, es necesario referir el reporte de HR Ratings respecto al Crédito bancario estructurado que el Gobierno del Estado contrató con Banorte en 2011 por 4,500 mdp.

Según este documento, el 2 de mayo de 2014 se firmó el Primer Convenio Modificatorio al contrato de crédito. Un segundo convenio modificatorio se firma el 15 de enero de 2015, donde se reconoció un adeudo de 4,147.8 mdp.

Con esta restructura se logró disminuir el porcentaje de participaciones asignadas al pago del crédito de 5.9% a 3.9%, se modificó la tabla de amor-tización y se amplió la vigencia de 240 a 289 meses, quedando como fecha

42 |

de vencimiento diciembre de 2035 (anteriormente era diciembre de 2013). Sin embargo, el costo del crédito será relativamente muy alto, pues pagará intereses a una tasa mensual de 1.13%, que anualizada es de 13.56%, lo cual es casi el doble de la tasa promedio ponderada de todos los créditos del Gobierno estatal, que es de 7.2%.

1.9. El pasivo circulante y los riesgos financieros del Estado

El pasivo circulante está constituido por cuentas por cobrar con un venci-miento de hasta un año. Se integra por adeudos relacionados con pagos a proveedores, contratistas, sueldos por pagar, participaciones y aportaciones federales, retenciones y contribuciones por pagar, entre otros. De acuerdo con el Informe de cuentas por pagar que presentó la Secretaría de Finanzas y Planeación el 19 de julio de 2016, este pasivo es de 11,039 millones de pesos (SEFIPLAN, 2016b). Esta es una cantidad tres veces superior a la que se publicó en el tercer informe de la Cuenta pública de 2015, cuando se informó que era de 3,469 mdp (SEFIPLAN, 2015), aunque inferior a los 12,877.8 mdp que reporta la Cuenta Pública Consolidada 2015 (Gobierno de Veracruz, 2015).

Veracruz. Pasivo circulante del Gobierno del Estado. 2015-2016

Fuente: Elaboración propia con datos del Tercer informe trimestral del gasto público. Gobierno de Veracruz y del “Listado de cuentas por pagar” del Gobierno de Veracruz, SEFIPLAN.

3,469

11,039

2015 2016

Incremento de 7,570 millones

de pesos en sólo 9 meses

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Esta deuda estaba compuesta por 4,672 mdp de cuentas por pagar a contra-tistas, por obras realizadas; 5,321 mdp a Proveedores por compra de bienes y servicios; y 1,045 mdp a terceros institucionales por compromisos con otras dependencias u organismos públicos.

Las cuentas por pagar se concentraban particularmente en cinco dependen-cias: Servicios de Salud de Veracruz (SESVER), con un pasivo de 2,718 mdp (25% del total); la Secretaría de Educación (SEV) con 2,156 mdp (20% del total); la Secretaría de Infraestructura y Obras públicas (SIOP) con 2,045 mdp (19%); la Secretaría de Seguridad Pública (SPP) con 1,591 (14%) y la Secretaría de Desarrollo social (Sedesol) con 975 mdp (9% del total). Es decir, en conjunto, estas dependencias acumulaban el 87% del pasivo total (SEFIPLAN, 2016b).

Proveedores 5,321.448%

Contratistas 4,672.142%

Terceros Institucionales

1,045.110%

Fuente: Elaboración propia con datos de "Informe de cuentas por pagar", SEFIPLAN, Veracruz,

Veracruz. Pasivo circulante del Gobierno del Estadopor tipo de deudor. 2016

44 |

0.7

0.9

5.7

6.1

7.5

11.5

34.6

56.5

61.0

74.0

88.3

211.7

378.5

616.7

974.8

1,591.0

2,045.1

2,156.3

2,717.6

Represen. del Gobierno del Edo. en la Ciudad de México

Oficina del Programa de Gobierno

Secretaría Particular

Secretaría de Trabajo y Previsión Social

Secretaría de Desarrollo Económico

Contraloría General del Estado

Secretaría de Medio Ambiente

Secretaría de Turismo

Procuraduría General de Justicia

Secretaría de Protección Civil

Secretaría de Gobierno

Secretaría de Desarrollo Agropecuario

Coordinación General de Comunicación Social

Secretaría de Finanzas y Planeación

Secretaría de Desarrollo Social

Secretaría de Seguridad Pública

Secretaría de Infraestructura y Obras Públicas

Secretaría de Educación

Servicios de Salud de Veracruz

86% del pasivo en 5 dependencias

Fuente: Elaboración propia con datos de: “Informe de cuentas por pagar”, SEFIPLAN, Veracruz.

Veracruz. Pasivo circulante por dependenciadel Gobierno del Estado. 2016(millones de pesos)

Destaca también el hecho de que la mayor parte de la deuda con provee-dores la tienen cuatro secretarías: SESVER con 1,714 mdp, SPP con 1,541 mdp, SEV con 705 mdp, SEFIPLAN con 588 mdp y la Coordinación General de Comunicación Social (CGCS) con 379 mdp. En tanto que la mayor parte de la deuda con contratistas se concentran en otras tres: DGCCE con 1,895 mdp, SESVER con 1,288 mdp, SIOP con 1,098 mdp y Secretaría de Desarrollo Social con 928 mdp (SEFIPLAN, 2016b).

| 45


0.7

0.9

3.3

5.7

6.1

7.5

11.5

11.8

19.6

50.2

56.5

58.1

74.0

88.3

378.5

588.1

705.3

1,541.0

1,714.3

Represen. Del Gobierno del Edo. En Ciudad de MéxicoOficina del Programa de Gobierno

Secretaría de Desarrollo AgropecuarioSecretaría Particular

Secretaría de Trabajo y Previsión Social

Secretaría de Desarrollo Económico

Contraloría General del Estado




Secretaría de Turismo










Veracruz. Cuentas por pagar a proveedores por dependencia delGobierno del Estado. 2016(millones de pesos)

3

15

29

50

208

406

963

1,003

1,995





Secretaría de Desarrollo Agropecuario






Veracruz. Cuentas por pagar a contratistas por dependencia delGobierno del Estado. 2016(millones de pesos)

46 |

Es importante señalar que las secretarías en donde más deuda se acumuló son las que enfrentaban el mayor número de observaciones por parte de la ASF por irregularidades derivadas de actos de corrupción, particularmente la SEV, SESVER y la SPP.

En realidad, no es que durante el corto tiempo de nueve meses se haya con-traído nuevas deudas, lo que sucede es que el Gobierno del Estado ocultó y manipuló sistemáticamente la información relativa a las finanzas públicas, re-portando cifras parciales, incompletas e inexactas, y por ello no podía saberse con certeza la magnitud de este componente de la deuda pública estatal.

Unas semanas después de hacerse público el mencionado Informe de cuentas por pagar, se publicó la Cuenta Pública 2015 con un retraso de cuatro meses, pues debió haberse publicado tan pronto como fue entregada al Congreso local, lo cual ocurrió el 31 de marzo de 2016.

La aparición de este documento permitió conocer con precisión la magnitud y evolución del pasivo circulante del Gobierno del Estado, que se disparó desde un valor de 3,550 mdp en 2014 (Gobierno de Veracruz, 2014) a 17,542 mdp en 2016 (SEFIPLAN, 2016c), es decir, un incremento de casi 14,000 millones de pesos, un salto de 400%.

3,550

12,878

17,542

2014 2015 2016 junio

Incremento del Pasivo circulante en un aumento de 400% en dos años

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Públicas del gobierno de Veracruz 2014 y 2015 e Informe de Gasto Público. 2do. trimestre de 2016.

Veracruz. Pasivo Circulante del Gobierno del Estado. 2014-2016

| 47


17,542

4,343

Pasivo circulante 2016 junio Límite máximo permitido

13,199

Exceso de Pasivo circulante que

representa un incumplimiento

penalizado con la retención de los

remanentes de las participaciones

federales

800 mill UDIS ≥ PC

Fuente: Elaboración propia con datos de: Deuda: SHCP, Participaciones, ingresos totales, propios, gasto total, servicios de deuda, gastocorriente (Cuenta Pública de cada año y presupuesto de egresos 2015-2016) Balance Primario= ingresos totales -(gasto total-servicio de deuda).En 2014 el total de pasivos es la suma de los pasivos de los tres poderes. Fuente: Valor UDIS BANXICO.

Veracruz. Pasivo circulante real y límite máximo permitido. 2016(millones de pesos)

Con un pasivo circulante de esta magnitud el Gobierno de Veracruz ratificó el incumplimiento del compromiso financiero (estipulado en la mayoría de los créditos bancarios contratados y en las emisiones bursátiles) que lo obligaba a mantener este rubro en una magnitud inferior o igual a 800 millones de UDI, 4,343 mdp a la fecha de esa nueva calificación, lo cual significa que se excedió en 13,199 mdp.

Este incumplimiento activó un Evento preventivo emitido por los acreedores, advirtiendo que, si en un plazo de 90 días hábiles no se subsanaba esa falta, se activaría un Evento de Aceleración que implicaría que en 2017 no le serían entregados 2,000 mdp del Fondo de Remanentes, monto que es equivalente al 7.7% de las participaciones federales. Esto significaría una mayor limita-ción de los ingresos públicos que pondría en serios problemas a la nueva administración. Pero la situación podía empeorar, pues de no subsanarse ese incumplimiento en los siguientes 90 días hábiles, se activaría un Evento de vencimiento anticipado cuya consecuencia era que en ese momento al Gobierno del Estado le sería exigido el pago de todos los créditos adeudados.

48 |

Veracruz. Cronología de las sanciones por incumplimiento financiero 2016

Tipo de situación Sanción Período para subsanarlo

Evento preventivo Se activa al momento que el Pasivo circulante es mayor a 4,343 mdp

90 días hábiles Hasta noviembre 2016

Evento de aceleración Se retienen los recursos del Fondo de Remanentes por 2,000 mdp

90 días hábiles Hasta febrero 2017

Evento de vencimiento anticipado

Se exige el pago del total de la deuda, alrededor de 30,000 mdp

en marzo de 2017

Lo anterior significaba que el Gobierno de Veracruz tenía hasta noviembre de 2016 para disminuir el Pasivo circulante y evitar que se le retuvieran los 2,000 mdp de remanentes. De no cumplir tendría otros tres meses, hasta febrero del año siguiente, para subsanar el problema. Y de no hacerlo, ese mismo mes debería estar pagando los créditos contratados en su totalidad, es decir alrededor de 30,000 mdp (Moody´s, 2016).

Esto es lo que señalaba el informe de la revisión de la calificación de la deuda del Estado, publicado el 31 de agosto de 2016, elaborada por la calificadora Moody´s con base en la información de Cuenta Pública 2015, y coincide también con lo expresado en el informe de la evaluación elaborada por la calificadora Fitch Ratings, dada a conocer el 25 de agosto del mismo año.

Ambas empresas decidieron bajar la calificación de la deuda de Veracruz y alertaron sobre las consecuencias derivadas del incumplimiento de las condi-ciones a que estaba obligado el Gobierno estatal.

Las causas por las que Moody´s (2016) procedió a reducir la calificación de la deuda por segunda vez consecutiva en menos de dos meses (la anterior la dio a conocer en su informe del 11 de julio) son las siguientes:

• En primer lugar, el incumplimiento de los compromisos financieros asociados a los pasivos circulantes en las emisiones bursátiles de

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Veracruz (VERACB 12, VERACB 12B, y VERACB 12U) cuyas consecuen-cias ya se señalaron arriba.

• El déficit presupuestario que alcanzó un nivel de 6.5% de los ingresos totales, superando la expectativa de la calificadora que era de 4%, debido a que se incluyeron operaciones pendientes de afección presu-puestal por 6,622 mdp que se encontraban consideradas en las notas de los estados financieros y que se pagaron fuera del proceso normal del ejercicio presupuestario.

• Una reducción de las reservas de efectivo que pasaron de 6,800 mdp en 2014 a 576 en 2015.

• Las presiones negativas al presupuesto provocadas por dos reformas a leyes locales aprobadas en los meses anteriores. La primera se refiere a la reforma a la Ley del Servicio Civil de Carrera, mediante la cual se otorgaron plazas laborales de base a más de 7,000 trabajadores, lo que generó una demanda de recursos adicionales por un monto de 1,300 mdp anuales y el aumento del gasto en contribuciones a la seguridad social. La segunda consistió en la reforma al Código Financiero para utilizar de manera exclusiva los recursos derivados de la recaudación del Impuesto sobre erogaciones por remuneraciones al personal para el pago de pasivos circulantes, lo cual podría reducir el monto de las cuentas por cobrar, pero limitaría los recursos disponibles para el resto de los gastos que requería el Gobierno estatal.

• La falta de transparencia en la deuda bancaria de corto plazo del Estado, ya que en los estados financieros de 2015 y 2016 se indicó que Veracruz no tenía deuda bancaria de corto plazo y eso no correspondía a la realidad.

Unos días después del reporte de esta calificación, Fitch Ratings dio a co-nocer los Acuerdos de la Asamblea de Tenedores de los Títulos de Deuda de los Certificados Bursátiles (Ceburs) (con claves VERACB 12, VERACB 12-2 y VERACB 12U [AA-(mex)vra] que se realizó del 29 de agosto al 1 de septiembre. Estos acuerdos favorecieron temporalmente al Gobierno de Veracruz, ya que, si bien se mantuvo vigente la obligación financiera de que el pasivo circulante no podía ser superior a 800 millones de UDI, se le otorgó una dispensa tem-

50 |

poral al Fiduciario para que entregara al Estado los remanentes y no llevara a cabo ninguna retención adicional de los recursos que se depositaran en dicho fondo, aclarándose que dicha dispensa terminaría anticipadamente si la Asamblea de Tenedores así lo decidía, en función de que la calificación crediticia de cualesquiera de las emisiones otorgada por alguna de las dos agencias calificadoras aumentara al nivel de “A”, lo cual implicaría que la situación del Estado habría mejorado (Fitch Ratings, 2016b).

Esta dispensa, sin embargo, representó un costo para Veracruz, ya que se acordó que durante el plazo que durara, el Gobierno del Estado estaría obligado a pagar una prima en favor de los Tenedores, aplicando una tasa anual de 50 puntos base por el número de días transcurridos efectivamente en cada período sobre el saldo insoluto de los Ceburs (0.5 puntos porcen-tuales diarios). El pago se llevaría a cabo en cada una de las fechas de pago que ocurrieran a partir del 1 de diciembre de 2016 y durante el tiempo que durara la dispensa.

La Asamblea también acordó que el Gobierno del Estado sustituyera al Auditor externo, debido, muy probablemente, a una sospecha de compli-cidad para favorecer la opacidad en el manejo de la información financiera del Estado. Asimismo, Fitch Ratings advirtió que estaría monitoreando la evolución trimestral del pasivo circulante y las medidas que implemente el Estado para cumplir con los compromisos financieros establecidos en los contratos de las emisiones.

1.10. El pasivo circulante de los Organismos Públicos Descentralizados

El pasivo circulante de los Organismos Públicos Descentralizados (OPD) está constituido por cuentas por cobrar con un vencimiento de hasta un año. Se integra por adeudos relacionados con pagos a proveedores, contratistas, sueldos por pagar, participaciones y aportaciones federales, retenciones y contribuciones por pagar, entre otros.

En los últimos años los Organismos Públicos Descentralizados (OPD) del Gobierno del Estado de Veracruz registraron un creciente endeudamiento. En el período 2010-2013 mostraron un incremento de 42%, al pasar de 13,019 mdp

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en el primer año a 18,438 en el segundo, un incremento de 5,419 mdp. Este pasivo no se publicó en la Cuenta Pública 2014, ni en los informes trimestrales de 2015, por lo que durante dos años no se tuvo información sobre el mismo.

En noviembre de 2015, gracias a una solicitud de información promovida mediante el sistema INFOMEX-Veracruz (No. 00583315) el Secretario de Finanzas y Planeación, Antonio Gómez Pellegrín, dio a conocer que los pasivos de los OPD eran de 342 mdp. (Oficio No. UAIP/794/2015). Sin em-bargo, en la Cuenta Pública 2015, (que se publicó con un retraso de cuatro meses, hasta julio de 2016) se informa que, en diciembre de ese año, ese pasivo era de 10,033 mdp y que en 2014 había alcanzado un monto de 9,355 mdp (Gobierno de Veracruz, 2015). Es decir, la información que ofreció el Secretario de SEFIPLAN estaba fuera de toda lógica y proporción.

342

10,033

Según Gómez Pellegrin Según Cuenta Pública

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuenta Pública 2015 y Oficio No. UAIP/794/2015, emitido por SEFIPLAN en noviembre de 2015.

Veracruz. Pasivo circulante de los OPD. 2015

52 |

Aun así, la información ofrecida en la cuenta pública parece cuestionable porque el pasivo de 2015 es casi la mitad que el registrado en 2013, y resulta poco creíble que ese pasivo se haya podido cubrir en dos años de tantas estrecheces presupuestales.

13,019

16,32015,221

18,438

9,355 10,033

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Públicas 2010-2015, Gobierno de Veracruz.

8,405

Veracruz. Pasivo circulante de los Organismos PúblicosDescentralizados 2010-2015(millones de pesos)

Por otra parte, ese comportamiento es poco probable también, porque es resultado de una supuesta disminución de los pasivos de dos entidades públicas, el Instituto de Pensiones del Estado (IPE) y Servicios de Salud de Veracruz (SESVER), la cual, por su magnitud, resulta financieramente poco creíble. De acuerdo con la información oficial, de 2013 a 2015 el IPE habría disminuido su pasivo en 10,483 mdp, ya que éste era el monto registrado en el primer año, mientras que para 2015 el registro aparece en cero. Lo mismo sucede para SESVER, cuyo pasivo en 2013 era de 4,243 mdp y en 2015 se registra en cero. Es decir, en conjunto los dos organismos habrían contribuido a disminuir los pasivos en 14,726 mdp. Sin embargo, ninguno de los dos ha estado en condiciones financieras para cubrir sus adeudos y menos en esa magnitud.

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7,336

10,483

3,165 4,243

2010 2011 2012 2013 2014

SESVERIPE

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuenta Pública 2015. Gobierno de Veracruz.

2015

Veracruz. Pasivo circulante del IPE y SESVER 2010-2015

Por otra parte es de llamar la atención el amplio incremento de los pasivos de otras entidades.

• El Régimen Estatal de Protección Social en Salud (REPSS-Seguro Popular) cuyo pasivo se incrementó en 3,580 mdp en el mismo período,

• la Comisión del Agua del Estado de Veracruz (CAEV) con un aumento de 1,505 mdp;

• el Colegio de Bachilleres con 458 mdp,

• el Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos del Estado con 163 mdp.

Lo anterior significa que, en conjunto, el pasivo de estos estos cuatro orga-nismos se incrementó en 5,706 mdp.

54 |

10

13

13

14

16

16

19

20

24

24

28

33

47

48

62

163

209

458

1,505

3,580

Universidad Tecnológica de Gutiérrez Zamora

Instituto Tecnológico Superior de Tantoyuca

Instituto Tecnológico Superior de Tierra Blanca

Colegio de Educación Profesional Técnica del Edo. de Ver.

Instituto Tecnológico Superior de Cosamaloapan

Universidad Tecnológica del Centro de Veracruz

Instituto Tecnológico Superior de Misantla

Instituto Tecnológico Superior de Acayucan

Instituto Tecnológico Superior de San Andrés Tuxtla

Instituto de Capacitación para el Trabajo de Ver.

Consejo del Desarrollo de Papaloapan

Procuraduría Estatal del Medio Ambiente

Instituto Veracruzano del Deporte

Instituto Veracruzano de la Cultura (IVEC)

Instituto de la Policía Auxiliar y Protección Patrimonial

Colegio de Estudios Científicos Y Tecnológicos del Edo de Ver.

Sist. para el Desarrollo Integral de la Familia del Edo. de Ver.

Colegio de Bachilleres del Estado de Veracruz

Comisión del Agua del Estado de Veracruz

Régimen Estatal de Protección Social en Salud (Seguro Popular)

Veracruz. Incremento del Pasivo circulante de OPD delGobierno del Estado 2013-2015(millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuenta Pública 2015.

Asimismo, estos organismos son también los que registran los montos de deuda más elevados: REPSS con 4,941 mdp, lo cual significa el 49% del total de la deuda de estos organismos; CAEV con 2,501 mdp, Colegio de Bachilleres con 587 y Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos con 259 mdp. Si además se agrega el DIF con un pasivo de 685 mdp y el IPAX con 276, resulta que estos siete organismos concentran el 92% del total (Gobierno de Veracruz, 2015).

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1111141617202024303135373839424347498284

259276

587685

2,5014,941

Instituto Tecnológico Superior de Poza RicaUniversidad Tecnológica de Gutiérrez Zamora

Instituto Tecnológico Superior de TantoyucaInstituto Tecnológico Superior de Las Choapas

Colegio de Educación Profesional Técnica del Edo. de Ver.Instituto Tecnológico Superior de CoatzacoalcosUniversidad Tecnológica del Centro de VeracruzInstituto Tecnológico Superior de Cosamaloapan

Consejo del Desarrollo de PapaloapanInstituto Veracruzano de Educación para los Adultos

Instituto Tecnológico Superior de Tierra BlancaInstituto de Capacitación para el Trabajo de Ver.

Universidad Popular Autónoma de VeracruzInstituto Veracruzano de la Vivienda

Procuraduría Estatal del Medio AmbienteInstituto Tecnológico Superior de AcayucanInstituto Tecnológico Superior de Misantla

Instituto Tecnológico Superior de San Andrés TuxtlaInstituto Veracruzano del Deporte

Instituto Veracruzano de la Cultura (IVEC)Colegio de Estudios Científicos Y Tecnológicos del Edo. de Ver.

Instituto de la Policía Auxiliar y Protección PatrimonialColegio de Bachilleres del Estado de Veracruz

Sist. para el Desarrollo Integral de la Familia del Edo. de Ver.Comisión del Agua del Estado de Veracruz

Régimen Estatal de Protección Social en Salud (Seguro popular)

Veracruz. Monto del Pasivo circulante de losOPD del Gobierno del Estado. 2015(millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuenta Pública 2015.

1.11. El déficit fiscal

Una de las razones que puede explicar, en parte, el endeudamiento tan ele-vado es el déficit presupuestal en que incurrió el Gobierno del Estado durante el período 2010-2016.

Anualmente, se presentaron desequilibrios presupuestales muy importantes, iniciando en 2010 con un faltante de 20,244 mdp, resultado de una diferencia negativa entre un gasto total que alcanzó los 46,610 mdp y un ingreso total que apenas fue de 26,365.7 mdp. En 2011 el déficit alcanzó su monto más alto, registrando un valor de 25,431 debido a que el gasto público se incre-mentó hasta 60,020 mdp, mientras que los ingresos fueron de 34,589 mdp. El gasto siguió creciendo de tal manera que en 2014 alcanzó el máximo nivel de este período con un monto de 61,752 mdp, en tanto que los ingresos re-gistraron un valor de 40,050 mdp (Gobierno de Veracruz, 2015c). Al parecer, en correspondencia con un conjunto de medidas de austeridad presupuestal,

56 |

el déficit habría disminuido hasta un monto de 10,816 mdp en 2016, como resultado de una considerable reducción del gasto.

26,366

34,589 35,370

38,00040,050

44,402

34,573

46,610

60,020 60,021 60,18261,752

58,293

45,389

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Ingreso

Gasto

Fuente: Elaboración propia con datos del Plan de Ajuste 2015-2022. Gobierno del Estado de Veracruz.

Veracruz. Ingreso-Gasto público del Gobierno del Estado. 2010-2016(millones de pesos)

-20,244

-25,431 -24,651

-22,182 -21,703

-13,891

-10,816

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016


Veracruz. Déficit presupuestal anualdel Gobierno del Estado. 2010-2016(millones de pesos)

| 57


Al sumar el déficit de cada año se obtiene un monto acumulado de 138,918 mdp, resultado de la profunda distancia entre el gasto público que en todo el período sumó un total de 392,267 mdp y un ingreso público que fue de sólo 253,349 mdp.

253,349

392,267

138,918

Ingreso Gasto Déficit

Veracruz. Ingreso-gasto y déficit acumulado del Gobiernodel Estado 2010-2016


Este enorme déficit explicaría por qué la deuda pública se incrementó en este mismo período, a magnitudes nunca antes vistas.

| 59


Capítulo Dos

Gasto Público

Las erogaciones que constituyen el Presupuesto de Egresos del Estado, a las que se les conoce como Gasto Público, son de vital importancia para la

vida del estado, ya que tienen efectos directos sobre la actividad económica y sobre el bienestar de los veracruzanos, sobre el nivel de provisión de los bienes públicos y sobre las decisiones que en materia de inversión y consumo realizan todos los agentes económicos.

En general, el Gasto Público se aplica para proporcionar servicios educativos y de salud, construir carreteras, puentes e infraestructura urbana, apoyar el desarrollo del campo, realizar acciones para garantizar la seguridad pública, procurar e impartir justicia, desarrollar actividades legislativas y atender el costo financiero de la deuda pública.

60 |

En la estructura del Presupuesto de Egresos existen diversas formas especí-ficas de clasificar el conjunto de gastos que realiza el Sector Público. Cada una de ellas responde a la necesidad de presentar la información de tal manera que ofrezca un conocimiento específico sobre el quién, en qué y para qué se gasta. Así, la clasificación presupuestal debe entenderse como las formas de distribución en que puede presentarse el presupuesto para identificar y ordenar de la mejor manera las transacciones del sector público; las diversas formas de agrupar los presupuestos de ingresos y gastos para facilitar el aná-lisis económico administrativo y contable de la acción gubernamental.

2.1. Clasificación económica del Gasto Público

En esta dimensión se puede identificar el tipo de bienes y servicios que ad-quieren las instituciones del Gobierno estatal. Responde a la pregunta ¿en qué se gasta?, y permite evaluar la influencia que ejerce el gasto público sobre la economía, considerando el tipo de bienes y servicios que se adquieren.

El Presupuesto de Egresos para Veracruz en 2016 fue de 98,534 mdp, de los cuales 61,943 (63% del total) correspondieron al Gasto corriente, 3,216 mdp (3.3%) a Gasto de capital, y 33,376 a Otras transferencias (Gobierno de Veracruz, 2016).

Gasto Corriente 61,943 63%

Otras Transferencias

33,376 34%

Gasto de Capital 3,216 3%

Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos del Gobierno de Veracruz 2016.

Gobierno de Veracruz. Gasto público enclasificación económica. 2016(millones de pesos)

| 61


Los componentes de cada uno de los grandes apartados del gasto mencio-nados arriba, se listan en la siguiente tabla:

Presupuesto de Egresos en clasificación económicaGobierno del Estado de Veracruz(millones de pesos)

Concepto (mdp) % del total

Total 98,535 100%

Gasto Corriente 61,943

Servicios Personales 40,881 41%

Materiales y Suministros 566 1%

Servicios Generales 1,275 1%

Transferencias, Asignaciones, Subsidios y Otras Ayudas 19,221 20%

Gasto de capital 3,216

Bienes Muebles 10 0.01%

Bienes Inmuebles e Intangibles 21 0.02%

Inversión Pública 3,185 3.23%

Otras transferencias 33,376

Participaciones y Aportaciones para los Municipios 17,537 18%

Poder Legislativo 677 1%

Poder Judicial 1,494 2%

Organismos Autónomos 4,676 5%

Provisiones Salariales y Económicas 3,791 4%

Deuda Pública 5,200 5%

Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos del Gobierno de Veracruz, 2016.

El Gasto corriente

El Gasto corriente se constituye con las erogaciones en bienes y servicios destinados a la realización de actividades administrativas y de operación requeridas para el funcionamiento normal de las dependencias y entidades.

En 2016, el Gasto corriente en Veracruz se componía primordialmente de pago por servicios personales (salarios y prestaciones del personal de Gobierno) que sumaba un monto de 40,881 mdp (41% del presupuesto

62 |

total). Otro rubro importante en el gasto corriente es el de Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas, donde se incluye primordialmente el gasto que corresponde a los Organismos Públicos descentralizados) por un monto de 19,221 mdp (20% del total) (Gobierno de Veracruz, 2016).

Servicios Personales,40,881 66%

Materiales y Suministros, 566 1%

Servicios Generales, 1,275 2%

Transferencias,Asignaciones,Subsidios y

Otras Ayudas,19,221 31%


Gobierno de Veracruz. Gasto público en clasificación económica. 2016(millones de pesos)

Administración pública centralizada

3,883 9%

Sector Magisterial (Nómina federal y estatal)

36,998

91%


Gobierno del Estado. Gasto para el pago de servicios personales. 2016(millones de pesos)

| 63


Dentro del rubro de Servicios personales, en el pago de remuneraciones des-tacan los salarios al Sector magisterial, es decir, a los profesores del Sistema de Enseñanza Básica (tanto plazas federales como estatales) que representa 36,998 mdp, esto es, 91% del total del gasto en nómina. En menor proporción participó el gasto en la nómina del sector público centralizado a donde se destinaban 3,883 mdp (9%) (Gobierno de Veracruz, 2016).

Gasto público para el pago de servicios personales. 2016

Gobierno del Estado de Veracruz(No incluye personal en Poderes, órganos autónomos ni Organismos públicos descentralizados)(millones de pesos)

Total salarios 40,881

Sector Público Centralizado 3,883

Mandos medios y superiores (Jefe de oficina o superior) 937

Analistas, técnicos y puestos homólogos 2,947

Sector Magisterial (Nómina federal y estatal) 36,998Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos del Gobierno de Veracruz, 2016.

El Gasto de capital

Es un tipo de erogación que se realiza para la compra o ejecución de obras de infraestructura y demás gastos en programas y proyectos de inversión que contribuyen a incrementar los activos fijos necesarios para la prestación de los bienes y servicios públicos. Los bienes adquiridos o construidos bajo este rubro de gasto corresponden con el activo fijo de las dependencias y entidades.

El gasto de capital programado para 2016 en el Estado se componía primor-dialmente por el que se realiza en Inversión pública (Proyectos productivos y acciones de fomento) con un monto de 3,216 mdp, lo que representa 3.2% del total (Gobierno de Veracruz, 2016).

Otras transferencias

En el rubro de Otras transferencias, al que se asignó un monto de 33,376 mdp (35% del total del presupuesto) se agrupa el conjunto de erogaciones que no

64 |

son realizadas por el Poder Ejecutivo del Estado y el Gasto no programable, que es un tipo de gasto que no se utiliza para la provisión de bienes y servicios públicos, sino para atender compromisos establecidos en la ley o contraídos con terceros, como la deuda pública.

En este rubro, entonces, se ubica el presupuesto de los Poderes Legislativo y Judicial que fue de 677 mdp y 1,494, respectivamente. El de los Organismos Autónomos de 4,676 mdp (5% del total), las Provisiones salariales y econó-micas por 4,791 mdp (es un fondo de gasto contingente), el pago del servicio de la deuda pública por 5,200 mdp y las Participaciones y Aportaciones Federales a los municipios con un monto de 17,537 mdp que es el rubro de mayor importancia en este grupo representando el 18% del presupuesto estatal (Gobierno de Veracruz, 2016).

Recursos financieros del Presupuesto de Egresos que no ejerce el Poder EjecutivoGobierno del Estado de Veracruz(millones de pesos)

Otras transferencias 33,375

Participaciones y Aportaciones para los Municipios 17,537

Poder Legislativo 677

Poder Judicial 1,494

Organismos Autónomos 4,676

Provisiones Salariales y Económicas 3,791

Deuda Pública 5,200Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos del Gobierno de Veracruz, 2016.

2.2. Clasificación administrativa del Gasto Público

Es el ordenamiento del Presupuesto de Egresos que tiene por objeto medir la asignación institucional del gasto y facilitar su manejo y control, a través de la presentación de los gastos conforme a cada una de las dependencias y en-tidades públicas determinadas. Para su realización se toma en cuenta al eje-cutor del gasto y trata de responder a la pregunta ¿quién gasta? La principal utilidad de esta clasificación radica en que permite identificar con claridad a los ejecutores de gasto. Para ello se utiliza un ordenamiento en Ramos pre-

| 65


supuestarios que son elementos que identifican y clasifican el gasto público por entidades administrativas del Poder Ejecutivo, Poderes y organismos pú-blicos autónomos que son: el Ramo Presupuestario Administrativo, el Ramo Presupuestario del Sector Paraestatal y el Ramo Presupuestario Autónomo.

Para el Ramo Presupuestario Administrativo se destinó un total de 50,264 mdp para el financiamiento de las actividades de la Administración pública centralizada, que agrupa a todas las dependencias de gobierno con relación jerárquica directa con el titular del Poder Ejecutivo. Ahí destaca la Secretaría de Educación, cuyo gasto fue de 38,046 mdp (39% del total) la Secretaría de Salud con 6,098 mdp (6%) y la Secretaría de Seguridad Pública con 3,616 mdp (4%). En conjunto, estas tres secretarías concentraron el 49% del total del presupuesto del Gobierno estatal (Gobierno de Veracruz, 2016).

Gobierno del Estado de Veracruz. Gasto en clasificación administrativa por dependencia del sector central. 2016(millones de pesos)

13

33

44

69

76

85

86

90

115

123

131

138

272

429

801

3,616

6,098

38,046

Representación del Gob. del Estado de Veracruz enla Ciudad de México

Oficina de Programa de Gobierno



Secretaría de Turismo y Cultura


Secretaría de Desarrollo Económico y Portuario

Secretaría de Trabajo, Previsión Social y Productividad

Ejecutivo del Estado

Secretaría de Desarrollo Agropecuario, Rural y Pesca

Contraloría General






Secretaría de Salud



66 |

Gobierno del Estado de Veracruz. Gasto de Organismos públicos descentralizados (Sector Paraestatal). 2016(millones de pesos)

5

7

7

10

10

11

14

17

18

18

20

21

21

21

25

25

45

55

90

110

157

165

180

209

271

365

431

750

956 6,794

Instituto Veracruzano de Desarrollo Municipal

Academia Veracruzana de las Lenguas Indígenas

Comisión Estatal para la Atención Integrala Víctimas del delito

Universidad Politécnica de Huatusco

Consejo Veracruzano de Investigación Científica yDesarrollo Tecnológico

Instituto Veracruzano de Bioenergéticos

Comisión de Arbitraje Médico

Universidad Tecnológica del Sureste

Procuraduría Estatal de Protección al Medio Ambiente

Universidad Tecnológica de Gutiérrez Zamora

Instituto Veracruzano de la Vivienda

Universidad Tecnológica del Centro

Universidad Popular Autónoma de Veracruz

Instituto Veracruzano de las Mujeres

Consejo de Desarrollo del Papaloapan

Colegio de Veracruz

Instituto de Espacios Educativos


Instituto Veracruzano de la Cultura

Radiotelevisión de Veracruz

Instituto de Capacitación para el Trabajo

Instituto Veracruzano de Educación para los Adultos

Instituto Veracruzano del Deporte

Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica

Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos

Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia

Institutos Tecnológicos Superiores

Instituto de Pensiones del Estado

Colegio de Bachilleres

Régimen Estatal de Protección a la Salud (Seguro Popular)


El Ramo Presupuestario Sector Paraestatal, que corresponde a los Organismos Públicos descentralizados, recibe un total de 10,829 mdp, de los cuales 6,794 corresponden al Régimen Estatal de Protección a la Salud (Seguro Popular), monto que representa 7% del presupuesto total del gobierno.

| 67


En el Ramo Presupuestario Autónomo se agrupan los órganos autónomos y los Poderes Legislativo y Judicial. Ahí destaca el gasto de la Universidad Veracruzana que fue de 2,293 mdp (2.3% del presupuesto total), el Poder Judicial con 1,494 mdp (1.5%), el Organismo Público Local Electoral y la Fiscalía General del Estado con 1,009 mdp (1%), respectivamente (Gobierno de Veracruz, 2016).

Veracruz. Gasto de Órganos autónomos y Poderes del Estado. 2016(millones de pesos)

20

39

48

83

175

677

1,009

1,009

1,494

2,293

Comisión Estatal para la Atención y Protección dePeriodistas

Instituto Veracruzano de Acceso a la Información

Comisión Estatal de Derechos Humanos

Tribunal Electoral del Estado

Órgano de Fiscalización Superior del Estado

Poder Legislativo

Fiscalía General del Estado

Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz

Poder Judicial

Universidad Veracruzana


2.3. Gasto Público por fuente de financiamiento

El presupuesto que el Gobierno del Estado ejerce está compuesto por dos tipos de recursos según su origen. El primero es el que se deriva de la re-caudación de contribuciones estatales, que en 2016 fue de 9,113.4 mdp (9% del total). El segundo se constituye con diversas transferencias federales, que sumaron un total de 89,421 mdp, lo que significa que 91% del presupuesto estatal fue financiado con recursos provenientes de la federación, y en todos ellos su uso estuvo condicionado en destino y en monto (Gobierno de Veracruz, 2016).

68 |

Gasto público según fuente de financiamiento. 2016

Gobierno del Estado de Veracruz(millones de pesos)

Concepto Monto

Total presupuesto 98,534.70

Con ingresos de libre disposición 46,146.30

Con ingresos propios de gestión (incluye ingresos por colaboración administrativa) 9,113.40

Con Participaciones Federales 37,042.90

Con recursos federales 52,378

Con Aportaciones Federales (Ramo 33) 45,542

Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE) 25,452

Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) 5,390

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal (FISE) 774

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM) 5,613

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de Municipios (FORTAMUN) 4,102

Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) 1,284

Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y de la Ciudad de México (FASP) 329

Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) 375

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) 2,224

Con Convenios Federales 6,836

Sistema de Protección Social en Salud (Seguro Popular) 4,401

Colegio de Bachilleres del Estado de Veracruz 478

Programa PROSPERA 409

Instituto de Capacitación para el Trabajo del Estado de Veracruz 94

Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos del Estado de Veracruz 136

Programa Seguro México Siglo XXI 95

Fomento la Educación 1,223Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos del Gobierno de Veracruz, 2016.

| 69


Gasto público con recursos de libre disposición

Los recursos de libre disposición son aquellos que el Gobierno del Estado puede utilizar sin ningún condicionamiento, decidiendo libremente el pro-pósito para el que son asignados.

Está compuesto por las Participaciones federales que sumaron un monto de 37,042.9 mdp (38%) del total. Estos recursos son entregados por la Federación, no por un acto de descentralización, sino como un derecho por la cesión de potestades tributarias derivados del Acuerdo de Coordinación Fiscal, por lo que su uso no está condicionado. También se incluyen aquí los ingresos propios, que al sumarlos a los anteriores hacen un total de 46,156.3 mdp.

Con ingresos propios de gestión, 9,113 9%

Aportaciones Federales (Ramo 33),

45,542 46%

Participaciones Federales, 37,043

38%

Convenios Federales, 6,836 7%

Gobierno del Estado de Veracruz. Gasto según fuente definanciamiento 2016(millones de pesos y %)

Gasto público con recursos federales condicionados

Existe un conjunto de fondos federales cuyo uso está condicionado a lo establecido por el Gobierno Federal, son los llamados Recursos etique-tados, es decir, aquellos cuya disposición está restringida para un uso es-pecífico. Aquí se agrupan los recursos asignados al Estado en el Ramo 033

70 |

del Presupuesto de Egresos de la Federación, denominados Aportaciones Federales. A Veracruz en 2016 le correspondió un total de 45,542 mdp. Asimismo, se incluyen aquí los recursos derivados de los Convenios Federales por un total de 6,836 mdp. En conjunto estos rubros sumaron 52,378 mdp.

Entre los fondos pertenecientes a las Aportaciones destacan de manera muy importante el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE) al que se destinaron 25,452 mdp; el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) que tuvo asignados 5,390 mdp; el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM) con 5,613 mdp; el Sistema de Protección Social en Salud (Seguro Popular) que recibió 4,401 mdp; y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de Municipios (FORTAMUN) con 4,102 mdp.

2.4. Restricciones y rigideces presupuestales

Es importante señalar que el Poder Ejecutivo tiene limitaciones para el manejo del Presupuesto de Egresos que anualmente se aprueba. Las primeras son un conjunto de restricciones derivadas de la existencia de rubros de gasto que no ejerce directamente. Otras son un agregado de compromisos legales o institucionales que impiden modificar la magnitud de ciertas partidas presupuestales denominadas Rigideces presupuestales.

Restricciones presupuestales

Los rubros incluidos en el Presupuesto que no son ejercidos por el Poder Ejecutivo se agrupan bajo el nombre de Otras Transferencias y sumaron en 2016 un total de 33,376 mdp que representa 34% del total (Gobierno de Veracruz, 2016).

En el siguiente cuadro se detallan cada uno de los componentes de este grupo de recursos:

| 71


Recursos financieros del Presupuesto de Egresos que no ejerce el Poder EjecutivoGobierno del Estado de Veracruz(millones de pesos)

Otras trasferencias 33,376

Participaciones y Aportaciones para los Municipios 17,537

Poder Legislativo 677

Poder Judicial 1,494

Organismos Autónomos 4,676

Provisiones Salariales y Económicas 3,791

Deuda Pública 5,200Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos del Gobierno de Veracruz, 2016.

Lo que quedó, entonces, bajo su control directo, fue un total de 65,159 mdp (sólo 66% del total). Pero el control que tiene sobre una parte de estos recursos es limitada porque ahí se encuentran incluidos 25,452 mdp que corresponden al pago de los salarios del magisterio federalizado, el cual se realiza con el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo, que no es manejado por el Gobierno del Estado, porque a partir de 2014, ese fondo ya no se le transfiere. Aunque si se contabiliza como un ingreso por transferencias del Ramo 033, a pesar de que el Gobierno federal se encarga de manejarlo directamente para el pago a los profesores, a nombre del Gobierno estatal. Por esta razón, este monto hay que deducirlo, quedando una cantidad de 39,707 mdp bajo control del Gobernador.

Rigideces presupuestales

La parte del presupuesto que resulta de las deducciones arriba realizadas, está sujeta a rigideces que se identifican con la naturaleza condicionada de su uso y está compuesta por 10 fondos federales, que sumaron un monto de 12,929 mdp. Estos fondos son transferidos por la federación para ser apli-cados en una sola función o fin determinado, es decir son rígidos.

No todos los fondos federales condicionados se incluyen aquí, porque en algunos casos la ley permite utilizarlos para más de un propósito y eso le da

72 |

libertad de disposición al Gobierno del Estado, es decir, son fondos condicio-nados de usos múltiples.

Los fondos condicionados rígidos se listan en el siguiente cuadro:

Fondos federales transferidos de uso condicionado para una sola función


Total 12,929

Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) 5,390

Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y de la Ciudad de México (FASP) 329

Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) 375

Sistema de Protección Social en Salud (Seguro Popular) 4,401

Colegio de Bachilleres del Estado de Veracruz 478

Programa PROSPERA 409

Instituto de Capacitación para el Trabajo del Estado de Veracruz 94

Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos del Estado de Veracruz 136

Programa Seguro México Siglo XXI 95

Fomento a la Educación 1,223Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de egresos del Gobierno de Veracruz, 2016.

Deducidas estas rigideces, resulta un monto de 27,415 mdp al que hay que restar una rigidez adicional: el pago de la nómina del Magisterio del sistema estatal, compuesto por 67,679 profesores y para cuyo cumplimiento se destinaron 11,546 mdp, por lo que restan entonces 15,869 mdp, que es en realidad el monto que está totalmente bajo control del ejecutivo, y del cual se utilizaron 3,883 mdp para el pago de la nómina del personal que labora en las secretarías del Poder Ejecutivo, 1,841 mdp que se destinaron a materiales y suministros para las oficinas de gobierno y para el pago de servicios generales (agua, luz, teléfono, rentas, etcétera), otros 3,216 mdp destinados a inversión pública, y 2,647 mdp a otros gastos.

| 73


Presupuesto de Egresos según su uso 2016


Presupuesto total 98,535

Total rigideces presupuestales 86,947

Otras transferencias (No lo ejerce el Poder Ejecutivo) 33,376

Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo 25,452

Fondos federales transferidos, condicionados para una sola función 12,292

Nómina del Magisterio estatal 11,546

Otros fondos federales transferidos de uso condicionado múltiple 4,282

Total presupuesto de libre disponibilidad 11,587

Nómina de la burocracia en Secretarías 3,883

Materiales y Suministros 566

Servicios Generales 1,275

inversión pública 3,216

Otros gastos 2,647Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos del Gobierno de Veracruz, 2016.

2.5. Ineficiencia del Gasto Público

Durante 2014, el Gobierno del Estado de Veracruz destinó un total de 12,004 mdp para la realización 118 programas que no cumplieron total o parcial-mente con sus objetivos (Gobierno de Veracruz, 2014).

14

47

64

76

12

31 31

44

C. Un Veracruz Sustentable B. Economía fuerte para elprogreso de la gente

D. Gobierno y Administracióneficientes y transparentes

A.Construir el presente , unmejor futuro para todos

Total de programas

Programas con indicadoresincumplidos

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuenta Pública del Gobierno del Estado 2014.

Veracruz. Total de Programas presupuestarios y número deprogramas con indicadores incumplidos por eje rector del PVD

74 |

Los programas a realizar se encuentran clasificados en cuatro ejes rectores del Plan Veracruzano de Desarrollo. Al analizar de manera desagregada por eje rector, se puede observar que en algunas áreas de la administración pú-blica estatal esta ineficiencia fue de mayor magnitud.

71mdp

1,830 mdp 2,237 mdp

7,866 mdp57% 63% 68%

72 %

C. Un VeracruzSustentable

B. Economía fuerte parael progreso de la gente

D. Gobierno yAdministración eficientes

y transparentes

A.Construir el presente,un mejor futuro para

todos

Presupuesto autorizado% de Indicadores no cumplidos


Veracruz. Presupuesto autorizado y % de incumplimiento por ejerector del Programa Veracruzano de Desarrollo

El eje rector A, Construir el presente un mejor futuro para todos, agrupaba los programas orientados al desarrollo social ejecutados por el DIF, Secretaría de Salud, Secretaría de Educación, Sedesol e Instituto de Espacios Educativos entre otros. Este eje agrupó a las dependencias más ineficientes, ya que de los 76 programas que ejecutaron, en 44 de ellos (86% del total) no se cumplió con el 72% de los objetivos propuestos. Esto significa que los 7,866 mdp que se ejercieron para la realización de estos programas se convirtieron en un gran desperdicio. En este eje destaca la ineficiencia del Régimen Estatal de Protección Social en Salud que tuvo un incumplimiento del 100%, Sedesol con un 88%, la Secretaría de Salud no cumplió con el 82%, el Instituto de Espacios Educativos con un 63% y el DIF tuvo un incumplimiento de 62% (Gobierno de Veracruz, 2014).

| 75


En el eje Rector B, Economía fuerte para el progreso el de la gente, se agru-paron los programas de SIOP, SEDARPA, SEDECOP, Consejo de Desarrollo del Papaloapan, ICATVER, Secretaría de Turismo, Secretaría del Medio ambiente e IVEC. En este eje 31 programas, es decir, 66% del total, no cumplieron con el 68% de sus objetivos. El gasto en estos programas fue de 2,237 mdp. En este eje destaca la ineficiencia y despilfarro de la SEDARPA con 91% de sus metas incumplidas; le sigue la SIOP 88%; el Consejo de Desarrollo del Papaloapan con 67% de incumplimientos; la SEDECOP con 65% de metas incumplidas; la Secretaría de Turismo con un 64%; el ICATVER con un 50% y el IVEC y el Instituto de Bioenergéticos con 40% de incumplimiento respectivamente (Gobierno de Veracruz, 2014).

7 mdp 69 mdp 163 mdp 187 mdp338 mdp

1,237mdp

1,403mdp

1,436mdp

3,026mdp43 %

100%

56% 56%

100%

63%

88%

62%

82%

Secretaría deGobierno

InstitutoVeracruzano

de laVivienda

InstitutoVeracruzanode Educación

para losAdultos

Secretaría deEducación

RégimenEstatal deProtecciónSocial en

Salud

Instituto deEspacios

Educativosdel Estado de

Veracruz

Secretaría deDesarrollo

Social

Sistema parael DesarrolloIntegral de la

Familia

Secretaría deSalud/

Servicios deSalud deVeracruz

Presupuesto autorizado (en millones de pesos) % de Indicadores no cumplidos

Veracruz. Presupuesto autorizado y % de indicadores incumplidosal 40 % o más por dependencia/entidad. Eje A del PVD

76 |

12mdp

52mdp

66 mdp

96 mdp

118 mdp

132mdp

210 mdp

1,143mdp

40 %

65% 64%

40%

91%

50%

67%

88%

InstitutoVeracruzano de

la Cultura


Económico yPortuario

Secretaría deTurismo y

Cultura

InstitutoVeracruzano deBioenergéticos


Agropecuario,Rural y Pesca

Instituto deCapacitación

para el Trabajodel Estado de

Veracruz

Consejo deDesarrollo del

Papaloapan

Secretaría deInfraestructura

y Obras Públicas



Veracruz. Presupuesto autorizado y % de indicadoresincumplidos por dependencia/entidad. Eje B del PVD

El Eje rector D, Gobierno y Administración eficientes y transparentes, agrupó los programas de la SPP, la SEFIPLAN, RTV, Secretaría de Protección Civil, Contraloría General y Secretaría de Gobierno entre otras. Aquí se puede observar un incumplimiento en 31 programas (48.4% del total) de los 64 que integraban el eje. Aquí destaca el elevado nivel de ineficiencia de la SEFIPLAN, con un 81% de sus objetivos incumplidos. También es importante el grado de incumplimiento de la SPP donde no se cumplieron el 53% del total de los objetivos planteados (Gobierno de Veracruz, 2014).

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0.35 mdp 1 mdp

17 mdp

84 mdp

299mdp

1,835mdp

80%

100%

54%

40%

81%

53%

Secretaría deGobierno

ContraloríaGeneral

Secretaría deProtección Civil

Radiotelevisiónde Veracruz

Secretaría deFinanzas yPlaneación

Secretaría deSeguridad Pública


Veracruz. Presupuesto autorizado y % de indicadores incumplidosal 40 % o más por dependencia/entidad. Eje D del PVD


Finalmente, en el eje rector C, Un Veracruz Sustentable, se agruparon los programas a cargo de la CMAS, la Secretaría del Medio Ambiente y la Procuraduría del Medio Ambiente. Este eje no cumplió con el 57% de los objetivos establecidos en 12 de los 14 programas encomendados, es decir, que en el 86% del total de los programas se incurrió en una elevada inefi-ciencia, lo que representa un desperdicio de recursos de más de 70 mdp. En este caso la mayor ineficiencia se observó en la Secretaría del Medio Ambiente, con un incumplimiento en sus metas del 71%, mientras que la CMAS incumplió en un 43%.

Este incumplimiento representa un desperdicio inaceptable porque los re-cursos son escasos y provienen del esfuerzo de los veracruzanos que pagan sus impuestos. No alcanzar las metas propuestas representó un retraso eco-nómico y social para el Estado, ya que no se solucionaron los problemas para los cuales esos recursos fueron destinados. (Gobierno de Veracruz, 2014).

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Capítulo Tres

El sistema de pensiones del Estado

3.1. El Régimen de Seguridad Social en Veracruz

El Régimen de seguridad social en Veracruz está basado en un Sistema de Reparto, también conocido como Sistema de solidaridad intergenera-

cional, o de Beneficio definido.

Este sistema se organiza a partir de contribuciones obligatorias que deben realizar los trabajadores en activo y su patrón (en este caso el Gobierno del Estado y demás entes públicos incorporados) con las que se constituye un fondo para pagar las pensiones de los trabajadores que se van retirando. Las contribuciones de los trabajadores actuales pagan las pensiones de los jubi-lados actuales, con la expectativa de que cuando estos trabajadores que hoy pagan las pensiones de los retirados, pasen a formar parte de la población jubilada, reciban también su pensión de la misma manera, es decir, con las aportaciones de nuevos trabajadores. Dicho de otro modo, existe un contrato intergeneracional implícito, en virtud del cual, a cambio de las aportaciones

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que los trabajadores realicen durante su etapa activa, recibirán una pensión pagada por los que estén en activo en cada momento (Devesa 2008).

Lo anterior significa que las cotizaciones de los trabajadores no se destinan a formar un fondo individual de ahorro que estaría disponible e inalterado para el momento de su retiro. Por el contrario, el Sistema, al constituirse como de solidaridad intergeneracional, depende de un fondo que se va ac-tualizando a medida que se van jubilando los trabajadores actuales, lo cual exige que exista una proporción razonable entre el número de trabajadores en activo y los que ya reciben una pensión, de modo que las aportaciones actuales sean suficientes para pagar las pensiones actuales. En otras pa-labras, las prestaciones causadas no quedan financiadas totalmente en el momento en que se producen. Sólo existen garantías financieras mientras existan personas activas que realicen las aportaciones necesarias.

Una particularidad de este sistema es que no existe una relación entre las cotizaciones del trabajador y lo que efectivamente recibe al momento de su jubilación. Lo anterior en virtud de que la aportación que realiza el traba-jador y su patrón es una proporción relativamente reducida de su sueldo, mientras que la pensión que recibirá será del 100% de su salario percibido.

Adicionalmente, el monto de la pensión resulta superior al salario que se tenía como trabajador activo, debido a que los pensionados se han jubi-lado con el último sueldo de su carrera, al cual se le suman una serie de asignaciones complementarias de diversa índole (antigüedad, quinquenios, asignación docente, etcétera). Además, el monto de la pensión tiende a ser mayor, ya que al salario bruto recibido no se le descuenta el 12% de contribución personal al Instituto de Pensiones del Estado (IPE) que hace como trabajador activo, ni el pago del seguro médico que se paga como trabajador, puesto que el Gobierno del Estado subsidia este servicio para los pensionados. Adicionalmente, el impuesto sobre la renta exento se eleva a quince veces la Unidad de Medida y Actualización (UMA) para los pensio-nados ( Artículo 93, Ley del Impuesto sobre la Renta).

En la medida en que la remuneración individual promedio de los trabaja-dores activos es inferior al monto individual promedio de cada pensión, las contribuciones resultan ser insuficientes para generar los ingresos que se

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requieren. En este sentido, en Veracruz la tasa de reemplazo era de 135% durante 2016, que indica un desequilibrio enorme que deriva en el déficit mencionado. Esto resulta de que en el estado el sueldo promedio de los trabajadores afiliados al IPE es de 10,529 pesos mensuales, mientras que la pensión promedio es de 14,188 pesos mensuales (Valuaciones Actuariales del Norte, 2017):

Tasa de reemplazo = * 10014,187.9210,528.83

Tasa de reemplazo = 134.75%

La tasa de reemplazo (TR) indica la proporción que representa la pensión promedio de una persona, comparada con el salario promedio de un tra-bajador activo que contribuye al sistema, de modo que es un indicador de la suficiencia o insuficiencia financiera, de la capacidad financiera de los ingresos que se obtienen derivados de las cuotas y aportaciones para pagar las pensiones. De manera que si la TR es ≤ 100 se considera que el sistema está bien fondeado, de otro modo estará en desequilibrio debido a un déficit actuarial.

A nivel mundial, es usual que los sistemas de pensiones se diseñen para otorgar pensiones equivalentes a un monto que oscila entre el 40 y el 75% de los sueldos promedios ganados durante la vida laboral. Esto como conse-cuencia de que se considera que el sistema de pensiones no necesariamente debe tener como propósito otorgar una pensión equivalente al 100% de los ingresos de la vida laboral, sino una fracción de ésta, dado que las personas mayores ya no tienen hijos que educar, son propietarias de su vivienda, han adquirido la mayor parte de los bienes durables domésticos y tampoco tienen grandes compromisos sociales. Por eso se considera razonable que la base de la pensión se determine por el ingreso promedio de la vida laboral (Kopits, Cubeddu y Haindl, 2000).

Adicionalmente, debe considerarse la disparidad que existe entre los sa-larios de los trabajadores activos, de donde se derivan las cotizaciones, y que sirven para el pago de las pensiones, misma que propicia una débil re-caudación de cuotas y aportaciones debido al predominio de bajos salarios.

82 |

Asimismo, es necesario observar la disparidad de las pensiones actuales y el peso que representan las pensiones elevadas. Esto refleja una incongruencia que agudiza el problema del financiamiento del pago de las prestaciones.

Por lo anterior, en primer lugar, es pertinente considerar el volumen y estructura de los salarios de los trabajadores que cotizan al IPE. En 2016, 63.8% de los trabajadores activos percibía un sueldo mensual inferior o igual a 9,999 pesos (de los cuales, 44.1% recibía un salario entre 5,000 pesos y 9, 999 pesos; y 19.7% de 4,999 pesos o menos). En el otro extremo, el 1% del total de los trabajadores activos mantenían un sueldo en un rango entre 40,000 y 49,999 pesos, mientras que sólo el 0.5% percibía sueldos de 50,000 o más. El 34.7% restante del total, recibían un salario mensual que fluctúa entre 10,000 y 39,999 pesos.

El 1.5% de los trabajadores activos reciben un sueldo

igual o mayor a 40,000 pesos19.7

$157 a $4,999

44.1

$5,000 a $9,999

El 63.9% de los trabajadores activos

reciben un sueldo que vade los 157 a los 9,999 pesos

19.6

$10,000 a $14,999

7.4

$15,000 a $19,999

5.12.6

1.0

$20,000 a $29,999

$30,000 a $39,999

$40,000 a $49,999

0.5

$50,000 y más

Rangos de sueldo

IPE. Porcentaje de activos por rango de sueldo. 2016

Fuente: Elaboración propia con datos del IPE.

Esta estructura de los sueldos ocasiona que las cotizaciones con las que contribuyen los trabajadores sea baja y por tanto insuficiente para cubrir los compromisos del pago de pensiones. Más de la mitad de los activos, es decir, el 58.4% del total aporta de 18 a 999 pesos mensuales, lo que hace un

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acumulado de 482 millones de pesos anuales, mientras que el 38.6%, que aporta de mil a 3,999 pesos, contribuye con 786 mdp al año. Esto significa que 97% de los trabajadores, aportan cuotas individuales que oscilan entre los 18 y los 3,999 pesos, lo que al año representa un total de 1,268 mdp, alrededor de un 30% del total de las cuotas y aportaciones recaudadas por el IPE. En contraste, el restante 3% de los trabajadores contribuye con cuotas individuales superiores a 4,000 pesos, pero aportan el 9% del total de cuotas y aportaciones recaudadas.

58.4

38.6

$18 a $999 $1,000 a $3,999

2.9

$4,000 a $6,999

0.1

$7,000 a $9,999

0.01

$10,000 a $13,386

El 97% de los activos aportan entre 18y 999 pesos, lo que hace una aportación al

mes de 40.2 mdp

Fuente: Elaboración propia con datos de activos 2016.

Rangos de cuotas

IPE. Porcentaje de activos por rango de sueldo. 2016

Otro problema que enfrenta el Instituto es la concentración de los recursos pagados en las pensiones más elevadas y la escasez de recursos para financiarlas. En este sentido, hay que puntualizar que el 5% del total de pensionados, es decir 1,480 personas, concentran el 17.4% del total de los recursos pagados, con pensiones iguales o superiores a 40,000 pesos. En el otro extremo, 14,060 los pensionados, es decir el 47.5% obtienen apenas el 18% del total de los pagos por este beneficio y reciben pensiones en un rango entre 163 y 9,999 pesos.

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El 5% de los pensionados que tienen una pensión que

va de los 40,000 pesos o más concentran el 17.4%

del monto total

4.7%

$163 a $4,999

13.3%

$5,000 a $9,999

El 47.5% de los pensionados que tienen una pensión que

va de los 163 a los 4,999 pesos concentran el 4.7%

del monto total

14.6%

$10,000 a $14,999

15.9%

$15,000 a $19,999

20.6%

13.4%

10.8%

$20,000 a $29,999

$30,000 a $39,999

$40,000 a $49,999

6.6%

21.3% 26.2% 17.0% 12.8% 12.0% 5.5% 3.4% 1.6%$50,000 y

más

Fuente: Elaboración propia con datos del IPE.

IPE. Concentración del monto total de pensiones por rango. 2016

45% de los pensionados

Con pensiones que vande los 163 a los

9,999 pesos

Concentran 18%de la nómina anual

906 mdp

5% de los pensionados

Con pensiones de40,000 peso y más

Concentran 17.4%de la nómina anual

876 mdp

mientras que

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De lo anterior, si se compara el monto de las cuotas pagadas por los trabaja-dores con los montos de las pensiones otorgadas se observa una problemá-tica más compleja, debido a que el 58.4% de los trabajadores activos aportan de 18 a 999 pesos, haciendo un total acumulado de 482 millones de pesos anuales, lo que alcanza sólo para pagar la mitad de las pensiones del 5% de los pensionados, cuya pensión es de un monto igual o superior a 40,000 pesos, las cuales equivalen a 876 mdp anuales, lo que indica una diferencia de 394 mdp.

Es decir, 57,232 trabajadores pagan apenas la mitad de las pensiones más altas, que reciben 1,480 pensionados

acumulando482 mdp

acumulando 876 mdp

mientras

aportade 18 a 999 pesos

Se les pagan 40,000pesos y más

Al mes

58.4%de los Activos

5%de los pensionados

Existe por tantouna diferencia de

-394

mdp

86 |

Esta disparidad entre contribuciones cobradas y pensiones pagadas se aprecia mejor si se observa la cantidad de trabajadores que se requieren para pagar las pensiones de mayor magnitud, considerando la prevalencia de salarios bajos. De este modo, para pagar una pensión de 100,000 pesos, se necesitan, 333 trabajadores con un sueldo de 2,500 pesos y una aportación de 300 pesos, o 250 trabajadores con sueldo de 3,333 pesos y cuota de 400 pesos, o, entre otras posibles combinaciones, 100 trabajadores con un sueldo de 8,325 pesos y una aportación de 999 pesos.

Número de trabajadores que se necesitan para cubriruna pensión de 100 mil pesos por monto de sueldo

333

2,500.0

250

3,333.3

200

4,166.7

167

5,000.0

143

5,833.3

125

6,666.7

100

8,325.0

SUELDO

Fuente: Elaboración propia con datos de la nómina de pensiones 2016.

Para el caso del pago de una pensión de 80,000 pesos se necesitarán, por ejemplo, 267 trabajadores con un sueldo de 2,500 y aportación de 300 pesos, o 200 trabajadores con sueldo de 3,333 pesos y cuota de 400 pesos o, en el mejor de los casos, 80 trabajadores con un sueldo de 8,325 pesos y una aportación de 999 pesos.

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267

2,500.0

200

3,333.3

160

4,166.7

133

5,000.0

114

5,833.3

100

6,666.7

80

8,325.0


SUELDO

Número de trabajadores que se necesitan para cubriruna pensión de 80 mil pesos por monto de sueldo

Y para pagar una pensión de 50,000 pesos se necesitarán 167 trabajadores con un sueldo de 2,500 pesos y aportación de 300 pesos, 125 trabajadores con sueldo de 3,333 y cuota de 400 pesos, 100 trabajadores con un sueldo de 4,166 y aportación de 500 pesos o, en el mejor de los casos, 50 trabajadores con un sueldo de 8,325 y una aportación de 999 pesos.

Número de trabajadores que se necesitanpara cubrir una pensión de 50 mil pesos por monto de sueldo

167

2,500.0

125

3,333.3

100

4,166.7

83

5,000.0

71

5,833.3

63

6,666.7

50

8,325.0

SUELDO


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Como puede observarse, en la medida que los salarios y, por tanto, las con-tribuciones son mayores, el número de trabajadores que se requieren para pagar una pensión disminuye. Sin embargo, debido a la prevalencia de sala-rios bajos y la existencia de pensiones muy elevadas, resulta que el número de trabajadores requeridos para financiar el pago de las pensiones resulta exorbitante, lo cual dificulta la cobertura de este beneficio.

3.2. El déficit actuarial

Una característica que identifica este tipo de sistema de pensiones es que se compromete a garantizar el pago de la pensión hasta la muerte del trabajador y a sus beneficiarios durante el tiempo estipulado en el plan. Por ello se debe contar con los recursos suficientes para hacer frente a sus obligaciones presentes y futuras, razón por la cual debe estimar el valor presente de los pasivos de todas las generaciones aseguradas mediante es-tudios actuariales, considerando distribuciones de probabilidad de sobrevi-vencia del trabajador y sus beneficiarios y algún factor de descuento, para conocer con precisión los pagos que deberá realizar en el mediano y largo plazo, y estar en condiciones de determinar cuál debe ser el monto de las contribuciones que se requiere recibir de los derechohabientes. Estas con-diciones deben tener la finalidad de que el sistema esté permanentemente bien fondeado. Cuando es el caso que el sistema no está suficientemente financiado aparece un déficit actuarial; esta es, precisamente, la situación por la que atraviesa actualmente el Sistema de Pensiones de Veracruz.

Es conveniente señalar que el déficit actuarial es la diferencia entre las obligaciones futuras de seguridad social y el monto de los ingresos futuros para el pago de dichas obligaciones. Cuando el sistema de pensiones está en déficit actuarial se debe a que los ingresos futuros totales estimados son menores al costo total futuro de las pensiones a pagar para cualquier período de valoración dado. En este caso se reconoce que el Sistema de Seguridad Social es insolvente.

El déficit actuarial debe considerarse como una deuda que el sistema tiene con sus afiliados para el futuro, porque deberá de cumplir obligaciones con el pago de las pensiones hasta que mueran, y después a la viuda y a sus

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hijos menores de edad. Adicionalmente se deben dar préstamos y otras prestaciones previstas en la Ley.

Un factor que explica la aparición de estos déficits es la alta sensibilidad al cambio demográfico que presentan este tipo de sistemas de pensiones, lo cual influye fuertemente en las posibilidades de su financiamiento. En sus inicios, este sistema presenta una etapa de acumulación de recursos, porque el número de trabajadores activos es mayor y aumenta más que los pensionados. Es una etapa en la que los fondos no utilizados para el pago de pensiones pueden utilizarse en inversiones rentables que multipliquen su monto.

Con el transcurso del tiempo la población envejece y el número de pen-sionados y los pagos a realizar se incrementan, mientras que el ritmo de crecimiento del número de trabajadores en activo, así como los ingresos, tienden a ser menores que los gastos de manera continua y sistemática, hasta que aparece y se profundiza el déficit actuarial.

Según puede observarse en el siguiente cuadro, el Déficit actuarial de largo plazo del sistema de pensiones de Veracruz es de 114,962.5 millones de pesos. Esto significa que, en este momento, el IPE carece, y carecerá en el futuro, de esa cantidad de recursos para asegurar el pago de las pensiones, actuales y futuras, toda vez que el Activo actuarial, es decir, las aporta-ciones futuras de los trabajadores activos, es menor que el Pasivo actuarial, compuesto por el valor de las obligaciones futuras a pagar.

Asimismo, puede observarse el deterioro que ha presentado el sistema de pensiones, que en 1999 tenía un Déficit actuarial de 53,556.1 millones de pesos, mismo que se incrementó en 115% para el año 2017. Esto como resultado de un aumento del Pasivo actuarial en 162% en el mismo período, a pesar de que el Activo actuarial creció en 194%.

90 |

IPEDéficit y pasivo actuarial 1999 – 2017(millones de pesos)

Año

Activo actuarial(Valor presente de las

aportaciones futuras de los trabajadores activos)

Pasivo actuarial(Valor presente de las obligaciones futuras)

Déficit actuarial(Diferencia

Activo – Pasivo)

1999 77,924.00 131,480.10 -53,556.10

2003 52,201.30 133,054.70 -80,853.40

2005 19,583.20 99,011.40 -79,428.10

2008 70,178.80 153,616.70 -83,437.90

2009 114,977.00 254,206.70 -139,229.80

2010 101,824.00 280,094.00 -178,270.00

2011 132,374.20 327,931.80 -195,557.60

2012 142,833.80 354,753.20 -211,919.40

2014 159,991.20 359,840.60 -199,849.40

2015 218,890.70 323,963.50 -105,072.80

2016 223,393.90 335,740.80 -112,346.90

2017 229,441.00 344,403.50 -114,962.50

Fuente: Estudios Actuariales del IPE de diversos años.

Lo anterior es resultado, entre otros aspectos, de la dinámica demográfica y la tendencia histórica que sigue la contratación de personal al interior del gobierno estatal, ya que ha propiciado una Tasa de dependencia sumamente baja, de 3.3 trabajadores por cada pensionado en 2016. Este indicador resulta de comparar el número de personas pensionadas con el número de trabaja-dores activos e indica el número trabajadores en promedio que cotizan para fondear el sistema de pensiones por cada persona que recibe una pensión, td=Activos/Pensionados. Esta condición imposibilita el financiamiento sufi-ciente del sistema con cuotas y aportaciones de los trabajadores de nueva contratación. A menor tasa de dependencia, menor es la capacidad de finan-ciamiento del pago de las pensiones, puesto que existe una proporción muy pequeña de trabajadores activos contribuyendo para el pago de una pensión.

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2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2030

2035

2040

2029

4.6

4.0

3.5

2.9

2.3

2.41.8

IPE. Tasa de dependencia 2009-2040 (Activos/pensionados)

Fuente: Elaboración propia con datos de IPE. De 2009 a 2018 son registros administrativos. De 2019 a 2040 son datos estimados del Estudio Actuarial 2017.

Esto se debe a que el ritmo de crecimiento de los trabajadores en activo desde 2009 es inferior al del número de pensionados. Mientras que el volumen de pensionados creció en 52% de 2009 a 2016, el número de trabajadores decreció -6.2% en el mismo período. Con grandes diferenciales año con año, como en 2011 en que los pensionados crecieron en un 8.4% mientras que los trabajadores se redujeron en -0.3% y en 2016 en que los primeros crecieron en 4.2 y los segundos disminuyeron en -1.2%.

Veracruz. Tasa de crecimiento de trabajadores activos y pensionados del IPE2008-2040

Tasa de crecimiento PensionadosTasa de crecimiento Activos

2008

7.0%

8.4%

2.7%

1.0%

4.6%

7.1%

4.2%

0.5%

0.7% 0.7%

0.7%0.2%

6.5%

7.0%

5.9%

5.0%

4.0%

2.7%

6.7%

3.5%

3.5%

-0.3%

-1.2%

9.9%

3.3%

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2030

2035

2040

2029

Fuente: Elaboración propia con datos de IPE.

92 |

Lo más grave es que la tendencia hacia una Tasa de Dependencia cada vez menor continuará en el futuro, agravando la situación financiera del sistema de pen-siones. Según se deriva de la proyección demográfica de activos y pensionados elaborada en el Estudio actuarial 2017 (Valuaciones Actuariales del Norte 2017) se espera que el valor de este indicador caiga a 2.7 trabajadores por cada pen-sionado en 2020 y llegue a 1.9 en 2028. Es decir, en un plazo no mayor a diez años habrá descendido a casi la mitad de su valor, debido a que se estima que el número de pensionados alcanzará ese año, un monto de 53,208 personas, un incremento esperado de 69% comparado con el valor registrado en 2017, mien-tras que el total de trabajadores activos apenas habrá crecido un 7% en el mismo período, pasando de 96,778 en 2017 a 103,943 personas en 2028, lo que implica un incremento absoluto de 27,165 personas, cantidad que representa apenas la mitad del incremento absoluto que registrará el número de pensionados.

En el largo plazo, en 2040, el número de pensionados se habrá duplicado con respecto a su valor en 2017 (en ese período crecerá un 108%) alcanzando un número de 61,722, y la tasa de dependencia será de 1.8 trabajadores por pen-sionado, porque el número de trabajadores apenas habrá llegado a 113,422, creciendo tan sólo un 17% en el mismo período. Esto agudizará la fragilidad financiera del sistema de pensiones, acercándolo peligrosamente a un colapso, de no tomarse medidas para corregir su deterioro.

3.3. La problemática del financiamiento

La situación de quiebra financiera que presenta actualmente el Sistema de Pensiones de Veracruz representa uno de los problemas más graves que vive el Estado y se evidencia de manera indiscutible en la dificultad para pagar en tiempo y forma las pensiones a los cerca de 30 mil pensionados y jubilados, debido a los montos que ha alcanzado el déficit anual que ha venido creciendo desde su aparición en 1992 y que, en 2016 alcanzó un valor de más de 2,433 mdp. El Gobierno del Estado se ha encargado de cubrirlo mediante subsidios, pero también para éste se convirtió ya en un enorme compromiso financiero, cada vez más difícil de cubrir.

Con un déficit tan elevado no existe forma de que el Instituto de Pensiones del Estado, organismo público encargado de la administración del Sistema, pueda,

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por sí mismo, garantizar el pago a los pensionados actuales y en el futuro a los casi 100,000 trabajadores en activo, quienes en un ritmo creciente harán aumentar en los próximos años el número de jubilados que demandarán una pensión. El problema se vuelve más grave cada vez que ingresa un nuevo traba-jador pues el sistema no le está garantizando el pago de la pensión en el largo plazo, ya que para que eso suceda, deberá haber, después, más trabajadores que serán quienes financien a éstos que ahora ingresan.

IPEIngresos, gastos y balance total anual. 1982 – 2016(pesos corrientes)

Año Ingresos Gastos Déficit – superávit

1982 1,418,725 587,955 830,770

1983 1,853,194 884,824 968,370

1984 2,639,367 1,364,442 1,274,925

1985 4,317,734 2,407,312 1,910,422

1986 6,417,963 4,158,653 2,259,310

1987 15,401,266 11,413,495 3,987,771

1988 30,816,740 21,409,632 9,407,108

1989 43,888,086 30,497,689 13,390,397

1990 56,608,655 45,950,625 10,658,030

1991 82,918,342 74,287,681 8,630,661

1992 111,144,186 114,019,292 -2,875,106

1993 139,431,410 158,463,727 -19,032,317

1994 162,723,369 203,280,721 -40,557,352

1995 191,046,271 265,674,400 -74,628,129

1996 250,288,008 355,145,266 -104,857,257

1997 483,809,004 480,903,941 2,905,063

1998 605,755,337 605,496,946 258,391

1999 768,164,154 773,562,590 -5,398,437

2000 890,108,071 934,959,533 -44,851,462

2001 1,018,943,899 1,157,708,034 -138,764,135

2002 1,101,104,749 1,320,472,274 -219,367,524

2003 1,202,031,601 1,494,778,986 -292,747,385

Fuente: Instituto de Pensiones del Estado de Veracruz.

94 |

IPEIngresos, gastos y balance total anual. 1982 – 2016(pesos corrientes)

Año Ingresos Gastos Déficit – superávit

2004 1,179,738,245 1,660,635,609 -480,897,364

2005 1,483,382,404 1,839,437,994 -356,055,590

2006 1,521,835,623 2,029,176,269 -507,340,647

2007 1,759,743,743 2,234,626,826 -474,883,083

2008 1,831,559,810 2,435,890,299 -604,330,489

2009 1,909,275,056 2,745,660,314 -836,385,258

2010 2,075,820,929 3,207,023,390 -1,131,202,461

2011 2,494,309,814 3,521,414,964 -1,027,105,150

2012 2,575,824,183 3,976,441,181 -1,400,616,997

2013 2,607,632,393 4,345,186,533 -1,737,554,140

2014 2,738,270,196 4,931,600,289 -2,193,330,092

2015 3,361,719,856 5,619,387,457 -2,257,667,602

2016 3,635,061,185 6,068,308,683 -2,433,247,498

Fuente: Instituto de Pensiones del Estado de Veracruz.

De mantenerse el déficit se implicará en los próximos años un riesgo para la exis-tencia del Instituto, debido a que es necesario reducir la brecha que existe entre los egresos y las aportaciones, que entraña la creación de una aportación extraor-dinaria, que en los próximos 20 años tendría que ser de igual magnitud que el valor de los beneficios que se reciben. De lo contrario, ese diferencial deberá ser cubierto con recursos presupuestales del Gobierno del Estado, lo que representa una seria amenaza para la estabilidad de las finanzas públicas estatales.

Esta brecha entre ingresos y egresos se puede observar en la siguiente gráfica, que ilustra el comportamiento de los egresos y las aportaciones futuras como proporción del valor de la nómina de pensionados. Y donde se observa que dicho diferencial (Déficit actuarial) se agranda en la medida que los ingresos por aportaciones permanecen constantes, y los egresos se incrementan, for-mando una joroba que alcanza sus puntos más altos en el período 2025-2040, momento en que las aportaciones extraordinarias representarán un monto superior a lo recaudado por cuotas y aportaciones.

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IPE. Ingresos, aportaciones futuras y déficit actuarial 2018-2118

2018

70

02028

Egresospor pago de pensiones

Ingresos por aportaciones

Déficit actuarial anual

2038 2048 2058 2068 2078 2088 2098 2108 2118

Fuente: Elaboración propia con datos de la valuación actuarial del Sistema de Pensiones y Prestaciones Contingentes del IPE Veracruz, 2018.

Porc

enta

je d

e la

nóm

ina

Aportaciones extraordinariasAportaciones Egresos

Esta tendencia duplicará el déficit actual en 2025, cuando sería de 6,015 millones de pesos y cuadruplicará en 2045 al llegar a 16,675 millones de pesos, monto que se alcanzaría cuando el trabajador que hoy está iniciando a cotizar, tuviera la antigüedad suficiente para jubilarse. Es decir, con un déficit de esa magnitud y sin modificar las condiciones actuales en que se financia el pago de las pensiones, un trabajador que inicie a cotizar hoy, podría no tener asegurado el pago de su pensión cuando obtenga la antigüedad y lo solicite.

0

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2030

2031

2032

2033

2034

2036

2037

2038

2039

2035

2040

2041

2042

2043

2044

2045

2046

2029

-6,014.9

-16,670.0

Fuente: Elaboración propia con datos de Valuaciones Actuariales del Norte, Resultados de la Valuación Actuarial del Sistema de Pensiones y prestaciones Contingentes del Instituto de Pensiones del Estado de Veracruz al 31 de diciembre de 2016.

IPE. Déficit institucional 2017-2045 (millones de pesos corrientes)

96 |

Hasta el momento, el único mecanismo que ha garantizado el pago del dé-ficit de pensiones ha sido el uso de recursos presupuestales del Gobierno del Estado. Sin embargo, continuar así pone en riesgo las finanzas públicas estatales porque entraña problemas en la asignación y uso del presupuesto, ya que año con año, esa cantidad es mayor, y el Gobierno se ve obligado a obtenerla reduciendo el presupuesto de otras dependencias o programas públicos, tales como atención a la salud, educación, infraestructura, atención a los pobres, mejoramiento del bienestar, seguridad pública, et-cétera. En la práctica este fenómeno implica dejar de construir escuelas, clínicas, hospitales, carreteras, puentes, infraestructura en general y limitar la compra de medicamentos, subsidios a los pobres y adultos mayores, dejando de favorecer, con ello, a millones de veracruzanos y provocando un fenómeno de regresividad en el gasto público, porque el beneficio de los recursos públicos se concentra en una reducida cantidad de personas, muchas de las cuales obtienen pensiones muy elevadas. Así, por ejemplo, en 2018 el pago de 610 pensiones mayores a 50 mil pesos representa un monto de 470.8 millones de pesos, lo que equivale a 21% del subsidio que otorga el Gobierno del Estado al IPE, que este mismo año es de 2,261 mi-llones de pesos.

Asimismo, una mayor asignación de recursos públicos para el pago del déficit de pensiones también limita la posibilidad de ampliar el empleo público por la vía de una mayor contratación de personal o la basificación de quienes hoy trabajan por contrato o son eventuales. Esta circunstancia, restringe la posibilidad de ampliar la base de contribución y el fortalecimiento de la capacidad de pago de las pensiones presentes y futuras, puesto que son los empleados de gobierno quienes con sus cuotas y aportaciones contribuyen a este pago. De este modo, el sistema de pensiones se encuentra en un “círculo vicioso” que lo pone en riego de colapso. La lógica del sistema de pensiones, basado en la solidaridad intergeneracional, exige que crezca permanente el número de trabajadores en activo; pero si los recursos para contratación se ven limitados, (porque rivalizan en su uso con el pago de las pensiones) ese número no crecerá y tampoco lo harán el monto de cuotas y aportaciones. Esta condición debilita la capacidad financiera para pagar

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pensiones y amplía la necesidad de utilizar recursos presupuestales del gobierno estatal para tal propósito.

En los últimos años, el subsidio que el Gobierno del Estado otorga al IPE ha crecido rápidamente. Mientras en 2015 alcanzaba un monto de 1,286 millones de pesos, en 2018 es 76% superior, registrando un valor de 2,261 millones de pesos.

El peso que representa actualmente el pago del subsidio para cubrir el déficit de pensiones se puede dimensionar de manera clara al comparar su valor como proporción de los ingresos de libre Disposición del Gobierno del Estado (Ingresos propios más Participaciones Federales). Así, mientras en 2015 el subsidio representaba el 2.9% de estos Ingresos, en 2018 equivale al 4.1%.

Para mostrar con mayor claridad cómo rivaliza el subsidio con otros usos posibles del gasto público, es pertinente considerar que el monto del sub-sidio presupuestado para el IPE en 2018 equivale a casi la mitad del presu-puesto anual de la Secretaría de Seguridad Pública y representa el 84% del presupuesto destinado a la Universidad Veracruzana. Asimismo, equivale al 30% del presupuesto anual de Servicios de Salud de Veracruz y al 31% del presupuesto del Régimen Veracruzano de Protección Social en Salud.

De igual modo, puede observarse que el subsidio al IPE es 31% superior al presupuesto asignado al Poder Judicial; es 56% más grande que el presu-puesto de la Fiscalía General del Estado; 70 % superior al del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia, y 81% superior al de la Secretaría de Infraestructura y Obras Públicas. Asimismo, se observa que su monto es 118% superior al presupuesto asignado a los 25 Institutos y Universidades Tecnológicas del Estado; es 131% superior al de Sedesol y 209% superior al presupuesto que recibe el Poder legislativo.

98 |

7,574,132,232 7,324,463,322

Servicios de Saludde Veracruz

Régimen Veracruzano de Protección Social

en Salud

4,978,118,074

Secretaríade Seguridad Pública

2,697,165,269

UV

2,261,106,926

IPE

1/ No incluye a la Secretaría de Educación de Veracruz (SEV) ni a la Secretaría de Finanzas y Planeación (SEFIPLAN).Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Veracruz 2018.

Presupuesto de Egresos por dependencia y entidad 1/con presupuestosuperior al subsidio que recibe el IPE.(pesos)

Otros Órganos autónomos 4/

Poder Legislativo

SEDESOL

Otras dependencias y entidades 3/

25 Institutos y Universidades Tecnológicas

OPLE

COBAEV

9 Organismos para la Educación, Ciencia y Tecnología 2/



Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia

Fiscalía General del Estado

12 Secretarías y Oficinas 1/

Poder Judicial

IPE 2,261,106,926

1,722,772,907

1,445,026,868

1,330,594,137

1,245,796,151

1,225,025,186

1,211,320,330

1,165,753,619

1,109,900,000

1,037,717,168

1,026,543,979

978,695,980

732,185,000

398,037,416

1,482,934,110

Presupuesto de Egresos por dependencia y entidadcon presupuesto superior al subsidio que recibe el IPE(pesos)

1/ Incluye SEGOB, SEDARPA, Contraloría General, Oficina del C. Gobernador, STPSP, Comunicación Social, SEDECOP, SECTUR,SEDEMA, Oficina del Programa de Gobierno y Secretaría de Salud.2/ Incluye CECYTEV, Instituto de Espacios Educativos del Estado de Veracruz, Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica, IVEA, ICATVER, COLVER, UPAV, Fondo Mixto de Fomento a la Investigación Científica y Tecnológica, Consejo Veracruzano de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico y Fideicomiso del Programa Nacional de Becas y Financiamiento para la Educación Superior en el Estado de Veracruz.3/ Instituto Veracruzano de la Vivienda, Fideicomiso Fondo Ambiental, Instituto de la Policía Auxiliar y Protección Patrimonial, RTV, IVEC, IVD, Fideicomiso 2% Impuesto Sobre Hospedaje, Fideicomiso Parque Temático Takilhsukult (Tajín), Procuraduría Estatal de Protección al Medio Ambiente, IVM, Comisión de Arbitraje Médico, Academia Veracruzana de las Lenguas Indígenas, Comisión Ejecutiva para la Atención Integral a Víctimas del Delito, Fideicomiso Público del Organismo acreditador de Competencias Laborales del Estado de Veracruz, IVDM.4/ Incluye ORFIS, Tribunal Electoral, CEDH, IVAI, CEAPP.Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Veracruz 2018.

| 99


Presupuesto de Egresos 2018 agrupado por dependencia o entidad.Gobierno del Estado de Veracruz(pesos)

Descripción Importe

Proporción que representa el Subsidio al IPE como % del presupuesto de otras

dependencias

Secretaría de Educación 41,897,467,943 5%

Secretaría de Finanzas y Planeación 9,241,018,267 24%

Servicios de Salud de Veracruz 7,574,132,232 30%

Régimen Veracruzano de Protección Social en Salud 7,324,463,322 31%

Secretaría de Seguridad Pública 4,978,118,074 45%

UV 2,697,165,269 84%

IPE 2,261,106,926 100%

Poder Judicial 1,722,772,907 131%

12 secretarías y Oficinas 1/ 1,482,934,110 152%

Fiscalía General del Estado 1,445,026,868 156%

Sistema para el DesarrolloIntegral de la Familia 1,330,594,137 170%

Secretaría de Infraestructuray Obras Públicas 1,245,796,151 181%

Comisión del Agua del Estado de Veracruz 1,225,025,186 184%

9 organismos para la Educación,Ciencia y Tecnología 2/ 1,211,320,330 187%

COBAEV 1,165,753,619 194%

OPLE 1,109,900,000 204%

25 institutos y Universidades Tecnológicas 1,037,717,168 218%

Otras dependencias y entidades 3/ 1,026,543,979 220%

SEDESOL 978,695,980 231%1/ Incluye SEGOB, SEDARPA, Contraloría General, Oficina del C. Gobernador, STPS, Comunicación Social, SEDECOP, SECTUR,

SEDESMA, Oficina del Programa de Gobierno y Secretaría de Salud.2/ CECYTEV, Instituto de Espacios Educativos del Estado de Veracruz, Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica,

IVEA, ICATVER, COLVER, UPAV, Fondo Mixto de Fomento a la Investigación Científica y Tecnológica, Consejo Veracruzano de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico y Fideicomiso del Programa Nacional de Becas y Financiamiento para la Educación Superior en el

3/ Instituto Veracruzano de la Vivienda, Fideicomiso Fondo Ambiental, Instituto de la Policía Auxiliar y Protección Patrimonial, RTV, IVEC, IVD, Fideicomiso 2% Impuesto Sobre Hospedaje, Fideicomiso Parque Temático Takilhsukult (Tajín), Procuraduría Estatal de Protección al Medio Ambiente, IVM, Comisión de Arbitraje Médico, Academia Veracruzana de las Lenguas Indígenas, Comisión Ejecutiva para la Atención Integral a Víctimas del Delito, Fideicomiso Público del Organismo acreditador de Competencias Laborales del Estado de Veracruz, IVDM.

Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Veracruz 2018.

100 |

Presupuesto de Egresos 2018 agrupado por dependencia o entidad.(pesos)

(concluye)

Descripción Importe

Proporción que representa el Subsidio al IPE como % del presupuesto de otras

dependencias

Poder Legislativo 732,185,000 309%

Otros órganos autónomos 4/ 398,037,416.00 568%4/ ORFIS, Tribunal Electoral, CEDH, IVAI, CEAPP.Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Veracruz 2018.

Agrava más esta situación el hecho de que el Gobierno del Estado no cumpla con el pago del subsidio de manera completa y oportuna, como sucedió durante el gobierno de Javier Duarte, que desplegó un gran desorden ins-titucional y generó un enorme pasivo, debido a que durante varios años el Instituto no recibió en su totalidad el subsidio que, como obligado solidario le correspondía entregar al Gobierno del Estado, como lo señala la Ley de Pensiones del Estado en su artículo 98. Independientemente de otros recursos que como patrón tenía que pagar y en lo que también fue omiso. Evidentemente, esto debilitó las finanzas del Instituto en tal magnitud, que no sólo no tenía dinero para pagar las pensiones mensualmente, sino que además propició una dramática reducción de su Reserva Técnica.

Adeudo por subsidio extraordinario no transferido al IPE. 2009-2016(pesos)

Año Adeudo

2009 316,254,331

2010 675,813,227

2011 548,384,716

2012 861,692,906

2013 964,314,969

2014 1,561,146,914

2015 1,376,912,228

2016 1,582,793,327

Total 7,887,312,619

Fuente: Elaboración propia con datos de IPE

| 101


Es pertinente mencionar que, a pesar de toda esta problemática, no se aplicaron en su momento las medidas correctivas que exigía la realidad. A lo largo de la existencia del Sistema, la Ley de Pensiones ha sido reformada siempre de manera tardía, incompleta y fallida. Por ejemplo, el Déficit actua-rial apareció por primera vez en 1992, y aunque era evidente ya desde 1989, el superávit existente disminuía año con año, la ley se reformó hasta 1996.

830,770 1,274,925 2,259,310

3,987,771

9,407,108

1982

13,390,397

10,658,030

8,630,661

-2,875,106

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992


IPE: Superávit-Déficit Actuarial 1982-1992(pesos corrientes)

Esta tardanza en las modificaciones legales que ya eran urgentes, permitió que el déficit anual se incrementara en 3,547% en ese período, al pasar de 2.9 mdp en 1992 a 104,8 mdp en 1996. Sin embargo, la reforma, sólo hizo desaparecer el déficit dos años, pues en 1999 volvió a presentarse la misma situación deficitaria, de tal modo que para 2001 era superior al observado en 1996. A pesar de ello, la ley sólo volvió a reformarse hasta 2007, permitiendo que el monto del déficit anual aumentara en 8,697% al pasar de 5.4 mdp en 1999 a 474.9 mdp en 2007. Esta reforma tampoco resolvió el problema porque el déficit no desapareció y siguió su crecimiento. Finalmente, en 2014 se realizó una nueva reforma, tardía, incompleta y fallida como las anteriores. Su tardanza permitió que el déficit anual aumentara en 362%, pasando de 474.9 mdp en 2007 a 2,193.3 millones en 2014 y, como es evidente, tampoco puso fin al déficit.

102 |

-2,500,000,000

-1,500,000,000

-500,000,000

500,000,000

1,500,000,000

2,500,000,000

3,500,000,000

4,500,000,000

5,500,000,000

6,500,000,000

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016IPE. Ingresos, gastos y balance total anual. 1982-2016(pesos corrientes)

Ingresos Gastos Déficit-superávit

Fuente: Instituto de Pensiones del Estado de Veracruz

Reforma a la Ley de Pensiones 1996 Reforma a la

Ley de Pensiones 2007

Reforma a la Ley de

Pensiones 2014

Todo lo anterior, explica en parte el reducido tamaño de la Reserva Técnica, que es el fondo que se fue constituyendo durante la etapa de acumulación del sistema y que, si bien llegó a ser de magnitudes considerables, no fue inver-tido de manera rentable; además de sujetarse a una irregular administración.

En esta etapa de déficit actuarial el fondo debió servir para financiar, en parte, el pago de las pensiones actuales. Sin embargo, la merma que sufrió y la necesidad que tuvo el Instituto de utilizarlo en los últimos años, dada la negativa del gobierno estatal de proveerle de un subsidio suficiente, lo redujeron casi a nada. A principios de 2016 se informaba que este fondo era de casi 6,000 mdp: 2,857 mdp en inversiones financieras y 3,000 mdp en bienes inmuebles. En noviembre de 2016 la información existente permitía concluir que la Reserva Técnica en inversiones financieras había disminuido a poco menos de 1,000 mdp y los bienes inmuebles, con el mismo valor, no generaban ingresos para fondear el pago de las pensiones.

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dic

- 10

mar

- 11

jun

- 11

sep

- 11

dic

- 11

mar

- 12

jun

- 12

sep

- 12

dic

- 12

mar

- 13

jun

- 13

sep

- 13

dic

- 13

mar

- 14

jun

- 14

sep

- 14

dic

- 14

mar

- 15

jun

- 15

sep

- 15

mar

- 16

jun

- 16

sep

- 16

nov

- 16

dic

- 15

2,857.1


2,276.4

2,402.42,268.4

2,153.62,061.6

967.2

IPE. Montos de la Reserva Técnica(millones de pesos)

Adicionalmente es necesario considerar que a lo largo de varios años el Instituto utilizó recursos del Fideicomiso de la Reserva Técnica para desti-narlos a su programa de préstamos e inversiones, donde deberían ser de-vueltos, incluidos sus rendimientos. Sin embargo, el Órgano de Fiscalización Superior (ORFIS) detectó en 2016 que existía un faltante de 4,130.5 mdp en la Reserva Técnica del IPE, de recursos pertenecientes a este Fideicomiso, que fueron retirados de este fondo con el propósito de ser utilizados para préstamos e inversiones, pero que no fueron reincorporados, como era obli-gatorio hacerlo, a pesar de que el IPE ya los había recuperado (ORFIS, 2016).

3.4. Incremento de las prestaciones

El déficit actuarial que crece de manera sistemática año con año y que amenaza la sobrevivencia del sistema de pensiones en el mediano plazo, es resultado también del otorgamiento de generosos y crecientes beneficios a lo largo del tiempo, que no correspondieron con el incremento en las tasas de contribución de trabajadores y patrones, de modo que asegurara el equilibrio presupuestal necesario.

104 |

De hecho, el diseño original del sistema de pensiones prefiguró la problemá-tica que actualmente se vive, pues durante las primeras etapas de su exis-tencia, no establecía restricciones en la edad de jubilación. Esta prerrogativa propició que, al aumentar la esperanza de vida, el pago de pensiones para las primeras generaciones se extendiera por décadas. Evidentemente esta es una falla en el diseño puesto que las cotizaciones no fueron calculadas para mantener una relación con los beneficios que se otorgan, de manera que pudiera existir equilibrio entre los ingresos y los gastos que se mantuviera a lo largo de toda la vida de cada pensionado.

Posteriormente se crearon otras prestaciones como el pago de aguinaldo y del seguro médico, así como la nivelación y la pensión móvil que incrementaron las pensiones anualmente al ritmo que lo hacían los salarios contractuales y por encima de la inflación. Estos beneficios se obtuvieron sin un corres-pondiente incremento en la contribución de trabajadores y patrones, y por lo mismo no constituían parte de la tasa de cotización del trabajador. Estos beneficios adicionales fueron creados por acuerdos tomados por el Consejo Directivo del IPE a lo largo de varias décadas y posteriormente fueron incor-porados a la Ley de Pensiones.

Un recuento de las prestaciones adicionales que históricamente fueron obte-niendo los pensionados a lo largo de los años, explica de manera clara cómo se fue conformando esta crisis. La primera nivelación a las pensiones se dio con la reforma a la Ley de Pensiones en 1961 al incluirse en la Ley el aumento a las pensiones concedidas bajo el siguiente esquema:

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IPENivelación de las pensiones 1961(pesos)

Rango de la pensiónMonto del

Incremento mensual

Incremento porcentual promedio

mensual

Pensiones con asignación mensual hasta 200.00 90.00 45%

De 200.01 a 300.00 75.00 30%

De 300.01 a 400.00 60.00 17%

De 400.01 a 700.00 45.00 8%

De 700.01 a 1,000.00 25.00 3%

Incremento porcentual total promedio 21%Disposiciones Generales. Art. 132. Cada tres años el Consejo directivo, con base en los cálculos actuariales que se realicen al efecto, determinará la posibilidad de aumentar el monto de las pensiones concedidas. os del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Veracruz 2018.Transitorio 1°. A partir del 1° de enero de 1961, las pensiones de retiro concedidas con anterioridad a esa fecha, serán aumentadas conforme a la distribución del presente cuadro.Reforma a la Ley de Pensiones del Estado de Veracruz 1961.

Es importante señalar que la concesión del incremento estaba condicionada, pues el texto de la Ley señalaba que el Consejo determinaría, cada tres años, la posibilidad de aumentar el monto de las pensiones concedidas, aunque en la práctica se aplicó el incremento sin observar esa condición, mismo que en promedio fue del 21%, aunque en el caso de las pensiones más bajas alcanzó hasta un 45%.

La segunda disposición acordada en materia de nivelación de las pensiones se adoptó en 1967 al reformarse el artículo 131 de la Ley 5, en la que se es-tableció que cada seis años se haría una revisión del monto de las pensiones para determinar la posibilidad de mejorarlas de acuerdo con la inflación. Esta reforma estableció la siguiente modificación:

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IPENivelación de las pensiones 1967(pesos)

Rango de la pensiónMonto del

Incremento mensual


mensual

Menores de 300.00 se ajustarán a 600.00 200%

De 300.01 a 350.00 se aumentarán 300.00 92%








De 900.01 a 1, 000.00 se aumentarán 45.00 5%

Incremento promedio total 49%Art. 131. Cada seis años se hará una revisión de las cuantías de las jubilaciones y pensiones para determinar la posibilidad de mejorarlas en caso de aumento del costo de la vida de acuerdo con los índices elaborados por el Banco de México, en proporción que no exceda del coeficiente de incremento que se observe en los mismos y siempre que los dictámenes actuariales lo aconsejen, basados en la valuación que se haga sexenalmente de las reservas del Instituto.Artículos TransitoriosArt 5. Las pensiones concedidas con anterioridad a esta Ley y que se encuentren vigentes, quedarán modificadas a partir del día en que, entre vigor, en la forma que expresa el presente cuadro.

En esta ocasión el incremento también quedó condicionado a que los estu-dios actuariales indicaran si era procedente otorgar ese beneficio, ya que la Ley señalaba expresamente, que se realizaría siempre que los dictámenes actuariales lo aconsejen, basados en la valuación que se haga sexenalmente de las reservas del Instituto (Art. 131 de la Ley reformada).

En 1973 se otorgó un nuevo incremento al monto de las pensiones gracias a un Acuerdo del Consejo Directivo del IPE (IPE, 1972), que concedió aumentos en promedio del 13%, aunque en el caso de las pensiones más bajas el incre-mento fue 71.5%. Inmediatamente después, en diciembre de 1973, el Consejo Directivo autorizó un incremento adicional que en promedio fue de 9%.

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Incremento de las pensiones otorgado mediante Acuerdo del Consejo Directivo del IPE No. 14,018 del 28 de diciembre de 1972(pesos)

Rango Actual Estimación propuesta

Número de beneficiarios

Beneficiarios (%) Aumento Aumento

(%)

300 a 400 30,819 52,200 87 4.6 600 71.5

401 a 500 33,331 44,400 74 3.9 600 33.3

501 a 600 48,639 56,889 75 4 110 20

601 a 700 162,833 190,973 268 14.2 105 16.1

701 a 800 80,146 90,746 106 5.6 100 13.3

801 a 900 81,144 90,169 95 5.1 95 11.1

901 a 1,000 77,524 84,724 80 4.3 90 9.5

1,001 a 1,100 95,330 103,066 91 4.8 85 8.1

1,101 a 1,200 83,144 88,904 72 3.8 80 7

1,201 a 1,300 88,513 93,763 70 3.7 75 6

1,301 a 1,400 63,749 67,039 47 2.4 70 5.2

1,401 a 1,500 72,755 76,005 50 2.6 65 4.5

Subtotal 917,927 1,038,878 1,115 59 120,951 13.1

1,501 a 2,000 478,790 485,971 271 14.1 7,181.00 1.5

2,001 a 3,000 710,036 720,686 282 15 10,650.00 1.5

3,001 a 4,000 508,719 513,806 150 7.9 5,087.00 1

4,001 a 5,000 225,055 227,305 51 2.9 2,250.00 1

5,000 en adelante 91,858 92,776 16 0.9 918 1

2,014,458 2,040,544 770 41 26,086.00

Promedio ponderado sobre el importe total

2,932,385 3,079,422 1,885 100 147,037 5

Incremento a las pensiones mediante Acuerdo del Consejo No. 15,074 del 1° de diciembre de 1973 (pesos)Pensiones de 0,000.00 a 1,500.00 mensuales aumentan el 10%

1,501.00 a 2,000.00 mensuales aumentan el 9%



3,001.00 mensuales aumentan en $175.00

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En 1974 el Consejo Directivo acordó nuevamente un incremento adicional que entró en vigor en abril de 1975 (IPE, 1975), que en promedio aumentó las pensiones en un 22%, aunque las pensiones más bajas se incrementaron en un 107%.

Incremento de los Beneficios otorgados con anterioridad al 1° de septiembre de 1974(pesos)

Pensiones de 0,000.00 a 600.00 mensuales aumentan en 320.00 107%

601.00 a 1,000.00 mensuales aumentan en 320.00 40%

1,001.00 a 1,608.00 mensuales aumentan en 320.00 25%








5,001.00 en adelante - -

Incremento promedio total 22%

Dos años después, en noviembre de 1976, se acordó un nuevo incremento en función a la antigüedad de la pensión, otorgándose un aumento de 50% a las de mayor antigüedad y de un 20 y 10% a las demás.

Acuerdo del Consejo No. 18,408 del 19 de noviembre de 1976, a partir del 1° de septiembre de 1976(pesos)

Desde su fundación Hasta 30 abril 1970 50%

Desde 1° mayo 1970 Hasta 31 agosto 1973 20%

Desde 1°septiembre 1973 Hasta 31 de agosto 1976 10%

Percepciones de más de 6,960.00 0%

Casi de manera inmediata, en noviembre de 1977, se otorgó otro incremento en promedio de 10% a todas las pensiones, siendo las más beneficiadas las de menor monto que recibieron un aumento de 20%.

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Acuerdo del Consejo No. 19,497 del 30 de noviembre de 1977, a partir del 1° de agosto de 1977(pesos)

De 0,000.00 hasta 1,000.00 20%

De 1,000.01 hasta 2,000.00 15%

De 2,000.01 hasta 3,000.00 10%

De 3,000.01 hasta 4,000.00 9%

De 4,000.01 hasta 5,000.00 8%

De 5,000.01 hasta 6,000.00 7%

De 6,000.01 hasta 7,000.00 6%

De 7,000.01 hasta 9,000.00 5%

De 9,000.01 hasta 12,000.00 $450.00

De 12,000.01 hasta -------


Al año siguiente, en noviembre de 1978, se acordó un nuevo aumento, retroactivo a agosto del mismo año, incrementando las pensiones de la si-guiente manera:

Acuerdo del Consejo No. 20,399 del 29 de noviembre de 1978, a partir del 1° de agosto de 1978. Se aplicará a los beneficios otorgados con anterioridad al 1° de septiembre de 1977(pesos)

Rango de la pensión Monto del Incremento


Hasta $2,0000.00 $300.00 15%

De $2,000.01 hasta $3,000.00 $350.00 14%

De $3,000.01 hasta $4,000.00 $455.00 13%

De $4,000.01 hasta $5,000.00 $500.00 11%

De $5,000.1 en adelante $600.00 12%

De 900.01 a 1, 000.00 se aumentarán 45.00 5%


En 1980, el Consejo Directivo acordó otorgar nuevos incrementos de la siguiente manera (IPE, 1979a): a los jubilados con percepción mensual de hasta de 2,990 pesos, la cantidad necesaria para alcanzar el salario mínimo vigente en la zona de Xalapa, Veracruz, que en ese momento era de 4,220 pesos mensuales; lo que

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significó un incremento a las pensiones de, al menos, 71%. Y a los de percepción superior, un incremento mensual de 550 pesos, esto es, cuando más, 24%. A los pensionados por vejez e invalidez se les otorgaron aumentos proporcionales a los años de servicio. A los pensionados por incapacidad se le concedieron 180 pesos mensuales. En las pensiones por muerte se otorgó un incremento de 550 pesos mensuales a los beneficiarios de pensiones por viudez y orfandad anteriores a 1972 y de 425 pesos mensuales a las otorgadas con posterioridad.

En 1979 se reforma nuevamente la Ley para darle movilidad permanente y constante a las pensiones, al crear la llamada Pensión móvil que consiste en incrementar el monto de la pensión cada vez que se otorgue un incremento salarial a los trabajadores en activo, en un porcentaje igual al que reciban éstos. De igual modo, la reforma creó la prestación de Aguinaldo para los pen-sionados, el cual sería recibido a partir de ese año en igual número de días al que percibieran los trabajadores en activo y nunca menor al del año anterior (Reforma a la Ley de Pensiones del Estado, 1979)

Para ambas prestaciones la Ley establecía el condicionamiento de que el estudio actuarial determinara si existían posibilidades financieras para otor-garlas. Sin embargo, se volvió práctica común su otorgamiento año con año sin consulta alguna de los estudios actuariales, mediante los cuales debió haberse advertido el desgaste financiero que estas prestaciones provocaban y el modo en que estaban socavando las bases del sistema de pensiones. Como resultado de esta nueva disposición, en noviembre de 1980, el Consejo Directivo (IPE, 1979b) autorizó nuevos incrementos a las pensiones de 19% en promedio.

Incrementos a las Pensiones y Jubilaciones Sujetas al Régimen de Pensión MóvilNoviembre de 1980(pesos)

Rango Incremento porcentual

Hasta 7,000.00 21.60%

De 7,000.01 hasta 9,500.00 18.75%

De 9,500.01 hasta 15,000.00 15.40%

De 15,000.01 en adelante $2,310.00

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Derivado del establecimiento de la Pensión móvil, se determinó aplicar incre-mentos a las pensiones concedidas hasta 1980 equivalentes a 750 pesos por plaza y 23 pesos por hora. Asimismo, a las otorgadas hasta 1979, se aplicaron los siguientes incrementos: Una diferencia de 3% a partir del 1 de septiembre de 1980; un incremento de 5% en el sobresueldo por concepto de cambio en las zonas económicas; un incremento de entre el 3% y 5% debido a que el ma-terial didáctico se incorporó al sueldo. Y se aplicó el aumento que recibieron los trabajadores en servicio activo a partir del 1 de septiembre de 1981, que fueron cantidades fijas, pero se calcularon como porcentajes, de modo que quedaron de la siguiente manera:

Incremento a las pensiones derivadas de los aumentos al salario de los trabajadores en activo a partir del 1° de septiembre de 1981(pesos)

Rango de sueldo Incremento Porcentaje Fluctuante

De 6,300.00 a 7,000.00 2,050.00 32.54 y 29.29%

De 7,001.00 a 8,500.00 2,050.00 32.14 y 26.47%

De 8,501.00 a 9,000.00 2,450.00 28.82 y 27.22%

De 9,001.00 a 10,500.00 2,650.00 29.44 y 25.24%

De 10,501.00 a 11,900.00 2,850.00 27.14 y 23.95%

De 11,901.00 a 13,500.00 3,050.00 25.63 y 22.59%

De 13,501.00 a 15,500.00 3,250.00 24.07 y 20.97%

De 15,501.00 en adelante 3,450.00 22.26%

En el mismo sentido, el Consejo Directivo (IPE, 1982) aplicó incrementos del 20% en promedio a las pensiones a partir del 18 de febrero de 1982, de la siguiente manera:

Incrementos a las pensiones aplicados a las concedidas con anterioridad al 1° de septiembre de 1981(pesos)

Rango de sueldo Incremento porcentual

Porcentaje Fluctuante

Hasta 20,000.00 30% 26.17% y 22.14%

De 20,001.00 hasta 30,000.00 20% 17.32% y 14.16%

De 30,001.00 en adelante 10% 7.05%

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Además, a los jubilados se les proporcionó un incremento adicional extraor-dinario, en función a la calidad del empleo desempeñado, el cual consistió en una cantidad fija del siguiente modo:

Incremento Adicional Extraordinario a las Pensiones por Jubilación 1981(pesos)

Límites Aumento Especial

De 400 a 1,000 2,500 sin exceder 3,300

De 1,001 a 2,000 2,000 sin exceder 4,100

De 2,001 a 3,000 1,500 sin exceder 4,900

De 3,001 a 4,000 1,000 sin exceder 5,950

De 4,001 a 5,000 750 sin exceder 7,000

De 5,001 a 6,000 500 sin exceder 8,200

De 6,001 a 10,000 400 sin exceder 13,000

En septiembre de 1984 el Consejo directivo proporcionó un incremento extraordinario de emergencia a todos los pensionados que hubiesen obte-nido su pensión hasta diciembre de 1981 (IPE, 1984). Los de fecha posterior ya se beneficiaban desde el inicio con la pensión móvil, y que consistió en aumentar la pensión al 65% del salario neto que tuvieran los trabajadores en activo, siendo un beneficio sólo para aquellos pensionados cuya pensión fuera, cuando más, de un monto de cuatro salarios mínimos de ese año (66,880 viejos pesos).

En agosto de 1986 se concedió un incremento extraordinario de emergencia a todas las pensiones obtenidas a partir de ese año. Asimismo, se acordó igualar las pensiones al 75% de las percepciones netas que tuvieran los tra-bajadores en activo, beneficiando a los pensionados de antes del 31 de julio de 1984 (IPE, 1986).

Es importante señalar que el mismo Acuerdo indica que, para el otorgamiento de este incremento, era necesaria la realización un estudio actuarial, para evaluar la repercusión financiera al nivelar las pensiones. Sin embargo, tam-bién señala que, ante la demanda reiterada del aumento, este se concedía sin contar con dicho estudio actuarial.

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En junio de 1987, el Consejo Directivo llevó a cabo la nivelación de las pen-siones al 100% del salario líquido de los trabajadores en activo, para aquellos jubilados antes de julio de 1984 (IPE; 1987a). El resto recibirían un incre-mento porcentual, sobre la misma base, de acuerdo con los años de servicios y en 1988 se les nivelaría al 100%. Ese mismo criterio se acordó aplicar a las pensiones por vejez, invalidez, incapacidad y muerte. En este mismo año, se incorporó también como concepto de cotización los Quinquenios y la Prima de antigüedad, considerándolos como parte del sueldo básico, las cuales deberían haberse cotizado al menos tres años para ser consideradas como parte de la pensión (IPE, 1987b). Asimismo, en abril y septiembre de 1988, se autorizó el incremento de hasta un 30% al monto de las pensiones del personal docente de la Universidad Veracruzana (IPE, 1988) que prestó sus servicios en plazas que se cancelaron.

En diciembre de 1989 se aprobó que, en el cálculo del importe de las pen-siones, no se consideraran los conceptos de la cuota al IPE, ni el Impuesto sobre productos del trabajo que gravaban al trabajador activo (IPE, 1989), lo que en la práctica significó incrementar la pensión al 100% del salario bruto de los trabajadores en activo.

En agosto de 1990 se autorizó incluir la percepción del personal docente denominada Compensación AC en el monto de las pensiones (IPE,1990), sin que existiera ninguna limitante en cuanto a la antigüedad de su cotización. En la práctica, esto condujo a otorgar pensiones más altas sin que se hubiese cotizado suficientemente ese incremento, con lo que se debilitó la capacidad de fondeo de las mismas, toda vez que cualquier trabajador que recibiera esa remuneración podría incorporarla a su pensión, con independencia de cuantos años la hubiese recibido y cotizado. En 1991 sucedió lo mismo con la percepción denominada Asignación docente genérica (IPE, 1991), con las mismas implicaciones en materia de incremento de la pensión y de la reduc-ción de la capacidad financiera del IPE.

Una prestación adicional importante que obtuvieron los pensionados es el pago del seguro médico por parte del Gobierno del Estado, mismo que se materializó en el año 1993, al ser incorporados al seguro médico facultativo del IMSS de manera gratuita, no sólo los pensionados, sino también sus de-

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pendientes económicos. Tal prestación se otorga desde entonces como un subsidio del gobierno y no representa ningún costo para los pensionados, puesto que se obtuvo sin que las tasas de contribución se incrementaran.

Cabe señalar que, hasta antes de julio de 1993, el IPE pagaba esta prestación a los pensionados de manera proporcional y diferenciada. Así, en ese año, de un total 4,997 pensionados que tenía el Instituto, se cubrió el 100% de las cuotas al IMSS de 428 de ellos, el 70% de 201 y el 40% de 161 pensio-nados. Es decir, un total de 790 pensionados recibían total o parcialmente este beneficio mientras que, de los restantes 4,207, el IPE no hacía ninguna contribución. A partir de agosto de 1993, el IPE se hizo cargo del pago del IMSS de los 4,997 pensionados que existían en ese momento.

En este escenario es razonable que, debido a la acumulación de incrementos en los beneficios obtenidos por los pensionados, el monto del pago de las pensiones se incrementara de manera sustancial, comparado con lo que se pagaría cada año si ese desembolso se hubiera seguido haciendo conforme a lo que originalmente señalaba la Ley de Pensiones de 1952. Por esta razón, tan sólo de 1984 a 1999, el costo de las pensiones se incrementó más de dos veces con respecto a lo que se pagaría según la ley original. Es decir, en 1999 el costo del pago de las pensiones era superior en 45% al que hubiese sido si las prestaciones se hubieran seguido pagado conforme señalaba la Ley de 1952.

Veracruz: costo de la nómina de pensionados 1984-1999(nivel anual en miles de pesos)

AñoCosto

según Ley original 1/

Costo del 65% líquido 2/



Costo del 100% bruto 5/

Costo de otros benefi-cios 6/

Costo total

planilla 7/

Relación a la Ley

original 8/ (%)

1984 1,076 29 -- -- -- -- 1,105 102.7

1985 1,797 150 -- -- -- -- 1,947 108.3

1/ Beneficios según Ley original de 1952.2/ Septiembre de 1984, Consejo del IPE acuerda incrementar la pensión al 65% del sueldo líquido.3/ Agosto de 1984, Consejo Acuerda incrementar la pensión al 75% del sueldo líquido.4/ Julio de 1987, Consejo Acuerda incrementar la pensión al 100% del sueldo líquido. Septiembre de 1987, Consejo acuerda

incorporar el quinquenio y la prima de antigüedad.5/ Enero de 1990. Consejo Acuerda incrementar la pensión al 100% del sueldo bruto.6/ Octubre de 1990, Consejo Acuerda incorporar la asignación complementaria. Mayo de 1991, Consejo Acuerda incorporar

la asignación Docente.7/ Suma de todas las columnas.8/ Porcentaje de la última columna en término de la primera columna.Fuente: IPE; cálculos del FMI.

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Veracruz: costo de la nómina de pensionados 1984-1999(nivel anual en miles de pesos)

AñoCosto

según Ley original 1/




Costo del 100% bruto 5/

Costo de otros benefi-cios 6/

Costo total

planilla 7/

Relación a la Ley

original 8/ (%)

1986 2,893 242 145 -- -- -- 3,28 113.4

1987 5,616 469 937 1,146 -- -- 8,168 145.4

1988 10,442 873 1,743 4,352 -- -- 17,41 166.7

1989 15,215 1,272 2,54 6,341 -- -- 25,368 166.7

1990 20,224 1,69 3,376 8,429 3,641 438 37,798 186.9

1991 28,456 2,378 4,75 11,859 5,123 8,415 60,981 214.3

1992 41,352 3,456 6,903 17,234 7,445 17,019 93,409 225.9

1993 60,117 5,024 10,035 25,055 10,823 24,742 135,796 225.9

1994 78,347 6,548 13,079 32,652 14,105 32,245 176,976 225.9

1995 102,6 8,575 17,127 42,759 18,471 42,226 231,758 225.9

1996 134,235 11,219 22,408 55,944 24,166 55,246 303,218 225.9

1997 183,26 15,317 30,592 76,376 32,993 75,424 413,962 225.9

1998 231,466 19,345 38,639 96,466 41,671 95,263 522,85 225.9

1999 295,505 24,698 49,329 123,155 53,2 121,62 667,507 225.9

1/ Beneficios según Ley original de 1952.2/ Septiembre de 1984, Consejo del IPE acuerda incrementar la pensión al 65% del sueldo líquido.3/ Agosto de 1984, Consejo Acuerda incrementar la pensión al 75% del sueldo líquido.4/ Julio de 1987, Consejo Acuerda incrementar la pensión al 100% del sueldo líquido. Septiembre de 1987, Consejo acuerda

incorporar el quinquenio y la prima de antigüedad.5/ Enero de 1990. Consejo Acuerda incrementar la pensión al 100% del sueldo bruto.6/ Octubre de 1990, Consejo Acuerda incorporar la asignación complementaria. Mayo de 1991, Consejo Acuerda incorporar

la asignación Docente.7/ Suma de todas las columnas.8/ Porcentaje de la última columna en término de la primera columna.Fuente: IPE; cálculos del FMI.

3.5. Evolución de la Tasa de Cotización

El incremento histórico de las tasas de contribución mediante las cuales se fondea el pago de las pensiones ha sido muy reducido comparado con el crecimiento que han tenido los beneficios que reciben los derechohabientes.

Desde la creación del Instituto de Compensaciones de Retiro en 1951, hasta lo que hoy es el Instituto de Pensiones del Estado (IPE), las cuotas y aporta-ciones realizadas por los trabajadores y entes incorporados han presentado cambios insuficientes para generar el equilibrio presupuestal que el instituto

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requiere, lo que ha permitido que la distancia entre ingresos y gastos sea cada vez mayor.

En 1951, la aportación era del 5% y sólo la realizaba el Gobierno en su calidad de patrón. Dicho porcentaje se calculaba sobre el sueldo de los trabajadores que apareciera en la Ley de Egresos. En 1958 se amplió el pago de esas apor-taciones al Instituto de Pensiones y demás organismos contratantes, a una tasa del 5% de los sueldos de los trabajadores a su servicio. Este mismo año se incorporó una cuota para el trabajador, también del 5% sobre su sueldo mensual. De esta forma la cotización total, es decir, la suma de la cuota del trabajador, más la aportación del ente incorporado, se incrementó a un 10%.

Tasa de Cotización al IPE1951 – 1958(porcentaje)

Concepto 1951 1/ 1958 2/

Base para el descuento de la cotización Sueldo mensual

Trabajador 0 5

Gobierno/organismos/patrón 5 5

Pensionistas 0 0

Total 5 101/ La aportación era por parte del Gobierno.2/ La aportación es de Gobierno, Organismos e IPE.

En 1967, las cuotas a cargo de los trabajadores se incrementaron a 6% del sueldo básico mensual y se dispuso que ese mismo porcentaje fuera apor-tado por el Gobierno del Estado y los Organismos Públicos, sobre el Sueldo presupuestal y el Sobresueldo.

En 1979 se llevó a cabo otra reforma a la Ley 5, mediante la cual se modifi-caron las tasas de contribución a un 7%, tanto para trabajadores como para los patrones, permaneciendo igual la base del cálculo. Así, la contribución total pagada al Instituto, que en 1967 era de 12%, pasó a 14% en 1979.

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Concepto 1967 1979

Base para el descuento de la cotización Sueldo básico mensual

Trabajador 6 7

Gobierno/organismos/patrón 6 7

Pensionistas 0 0

Total 12 14

En 1996 se deroga la Ley No. 5 de Pensiones, lo que da lugar a la aparición de una nueva Ley, la número 20, con la que se inicia una diferenciación en las tasas de cotización. De esta manera, el importe de las cuotas a cargo de los trabajadores sube de manera progresiva al 11% del sueldo básico que dis-frute. El aumento progresivo consistió en un incremento al 9% en diciembre de 1996, para posteriormente subir en 0.083 cada mes, hasta llegar a 9.996 en diciembre de 1997 y a 11% en diciembre de 1998. Al Gobierno del Estado y los organismos públicos incorporados se les determinaron aportaciones por un 13.53% de la misma base. De esta forma la cotización total, en 1996 fue de 23%, en 1997 de 24% y en 1998 de 25%.


Concepto 1996 1997 1998

Base para el descuento de la cotización Sueldo básico modificado

Trabajador 9 9.996 11

Gobierno/organismos/patrón 13.53 13.53 13.53

Pensionistas 0 0 0

Total 23 24 25

118 |

Un cambio importante que se presentó en esta Ley fue que al sueldo básico, además de incluirle el Sueldo presupuestal y el Sobresueldo, se le integró también, la Prima de antigüedad, el Reconocimiento de antigüedad, los Quinquenios o sus equivalentes, la Asignación docente genérica, la Compensación AC y todas aquellas percepciones que, por ley, en el futuro, estuvieran sujetas a las aportaciones y cotizaciones que se realizan.

En 2014 se deroga la Ley 20 y aparece la Ley 287 de Pensiones, vigente hasta este momento. Esta Ley presenta cambios, tanto en los porcentajes de las cuotas y aportaciones, como en la base en la que se aplican dichos porcen-tajes. En lo que se refiere a las cuotas a cargo del trabajador, éstas suben a 12% de manera progresiva, de tal forma que de un 11% en 2014, se incrementa en los años subsecuentes en 0.5, para ubicarse en 12% en 2016. En lo que concierne a las aportaciones por parte del patrón, éstas se incrementaron a 20%. Este aumento también se implementó de manera progresiva por lo que, en 2014, la aportación fue de 15%, aumentando en un punto porcentual los siguientes años, hasta alcanzar en 2019 el porcentaje señalado.

La base del cálculo de estos porcentajes es ahora el sueldo de cotización del trabajador, definido como la remuneración mensual integrada por el Sueldo presupuestal, Sobresueldo, Prima de antigüedad, Asignación docente gené-rica y Compensación AC, excluyendo cualquier otra prestación o remunera-ción que el trabajador perciba con motivo de su trabajo; estableciéndose un tope de cotización de 26 salarios mínimos al mes. También el monto de las pensiones queda limitado a esta cantidad.

De igual manera, esta Ley indicaba que los pensionistas deberían aportan un 12% de su pensión. Sin embargo, mediante múltiples juicios de amparo contra esta disposición, la Suprema Corte de Justicia resolvió su derogación en 2015, por considerarla inconstitucional. De esta forma, si bien en 2014 la cotización total, incluyendo a pensionistas, sería de 38%, en 2015 una vez abrogada dicha disposición, la cotización pasó a 27.5%. En 2016 se incrementa a 29% y a partir de ese año los incrementos hasta 2019 serían de un punto porcentual; es decir, en 2017 sería de 30%, en 2018 de 31% y en 2019 de 32%.

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Concepto 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Base para el descuento de la cotización Sueldo de cotización

Trabajador 11 11.5 12 12 12 12

Gobierno/organismos/patrón 15 16 17 18 19 20

Pensionistas 12 Abrogado 0 0 0 0

Total 38 27.5 29 30 31 32

Como es posible observar, desde la creación del Instituto también han exis-tido problemas en el diseño del modelo de sistema de pensiones, en lo que respecta a las cotizaciones para financiar el pago de las pensiones. Primero, porque al principio únicamente el Gobierno brindaba una aportación, que además era muy baja. En 1958, cuando se incluyó la contribución del traba-jador, se mantuvo este porcentaje, que se incrementó en 20 puntos porcen-tuales en 1967 para llegar al 6% para ambos cotizantes. En 1979 la tasa para el trabajador se incrementó al 7% lo mismo que para patrón. Lo cual representa un incremento porcentual menor al del año previo. A partir de 1996, tanto las tasas de cotización como el ritmo de su crecimiento empezaron a ser dispares, ya que la cuota del trabajador pasó del 7 al 9%, incrementándose 29 puntos porcentuales, mientras que la aportación de los patrones sufrió un incremento de 93 puntos porcentuales, pasando de 7% a 13.5%. En los años posteriores, 1997 y 1998, la cuota del trabajador se incrementó hasta llegar al 11%, mientras que la de los organismos públicos permaneció constante.

Para 2014, mientras la cuota del trabajador se mantuvo al mismo nivel, la aportación del patrón se incrementó al 15%; en 2015 aumentó a 16% y la del trabajador al 11.5%. En 2016 la cuota del trabajador llegó al 12% para man-tenerse en adelante ese porcentaje, mientras que la aportación del patrón siguió aumentando hasta 2018 para llegar a 19%, y finalmente incrementarse en 2019, para alcanzar la tasa del 20% que tiene prevista la Ley.

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Veracruz. Tasa de cotización al IPE del Trabajador. 1951-2019

1/ La aportación era por parte del Gobierno.2/ La aportación es de Gobierno, organismos e IPE.3/ En diciembre de 1996 el descuento fue de 9% y se incrementó en 0.083 mes con mes hasta llegar a 11% en 1998.4/ Para el caso de los pensionistas se considera su jubilación.Fuente: Elaboración propia con datos de las diferentes leyes del IPE.

1951 1/ 1958 2/ 1967 1979 1996 3/ 1997 1998 2014 4/ 2015 2016 2017 2018 2019

0

5

6

7

9

9.996

11 1111.5

12 12 12 12

1/ La aportación era por parte del Gobierno.2/ La aportación es de Gobierno, organismos e IPE.3/ En diciembre de 1996 el descuento fue de 9% y se incrementó en 0.083 mes con mes hasta llegar a 11% en 1998.4/ Para el caso de los pensionistas se considera su jubilación.Fuente: Elaboración propia con datos de las diferentes leyes del IPE.

Veracruz. Tasa de cotización al IPE de los entes públicos incorporados. 1951-2019

1951 1/ 1958 2/ 1967 1979 1996 3/ 1997 1998 2014 4/ 2015 2016 2017 2018 2019

5 56

7

13.5 13.53 13.53

1516

1718

1920

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3.6. La gestión administrativa del Sistema de Pensiones

La deficiente gestión de los recursos del Instituto y la administración de su patrimonio son también factores que han dañado severamente el sistema de pensiones. Históricamente ha existido una ineficiente burocracia que administró inadecuadamente la institución; fue incapaz de hacer crecer las reservas técnicas y careció de las habilidades para gerenciar eficientemente los bienes y negocios del Instituto.

La Reserva técnica del sistema de pensiones se fue constituyendo en las primeras etapas de su existencia, gracias a que los ingresos por cuotas y aportaciones eran superiores al pago de las pensiones; al principio había muy pocos pensionados. Esos recursos debieron servir para realizar inversiones que potenciaran la capacidad de financiamiento de las futuras pensiones. Sin embargo, estos recursos se manejaron de manera muy ineficiente, a tal grado que, al momento de ser requeridos para cubrir las insuficiencias financieras del sistema, estos fondos resultaron inútiles para tal propósito.

Considérese, en primer lugar, que parte de la Reserva técnica fue utilizada para dar créditos a corto plazo a sus derechohabientes, los cuales, de manera histó-rica devengaron una tasa de interés nominal inferior a la tasa de inflación. Por ejemplo, en el período 1984-1993 la tasa de interés de los créditos era del 12%, mientras la tasa de inflación fue, en promedio, de 49.2%. Un diferencial de 37 puntos porcentuales. Es decir, el IPE obtenía pérdidas en lugar de ganancias por cada crédito que otorgaba, en un monto de casi cuarenta centavos por cada peso que prestaba.

Otra parte de Reserva técnica fue utilizada con el fin de dar créditos para la vivienda, que de igual manera se ofrecían a tasas de interés menores que la inflación. Estos créditos significaron otorgar un subsidio al derechohabiente, en los costos reales de la vivienda, lo que generó pérdidas al IPE que lo descapita-lizaron profundamente. Esto se hubiera evitado si el diferencial entre la tasa de interés y la inflación se hubiese considerado y contabilizado en el presupuesto del Estado como lo que era, el financiamiento de un subsidio directo otorgado a los derechohabientes.

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Asimismo, una parte muy importante de la Reserva Técnica fue utilizada para constituir empresas y adquirir bienes inmuebles. Se construyeron hoteles, cines y centros comerciales que en el largo plazo representaron una pérdida para el IPE.

Al finalizar la administración de Javier Duarte no existía ya ni un solo cine ni centros comerciales, en tanto que 15 de los 45 bienes inmuebles propiedad del IPE se encontraban en situación de invasión parcial o total debido a una pésima gestión de seguridad y vigilancia y a una carencia, prácticamente absoluta, en materia de acciones legales para actuar en contra quienes ocuparon indebida-mente esos inmuebles.

En 2016, sólo dos empresas del IPE sobrevivían: el Hotel Xalapa y el Hotel Chachalacas. Ambos, sin embargo, fueron entregados prácticamente en quiebra técnica debido a una muy deficiente administración que provocó que prácticamente todo el sexenio 2010-2016, año con año, registraran pérdidas. Adicionalmente, estas dos empresas reflejaban pasivos muy importantes que ponen en riesgo su sobrevivencia, derivados de la omisión en que incurrieron sus administradores en el pago de servicios y obligaciones fiscales durante varios años.

Al finalizar la pasada administración, la Operadora de Hoteles Xalapa-Chachalacas, que es la Sociedad Mercantil propiedad del IPE, que administra los dos hoteles, reportaba pérdidas acumuladas de 2011 a 2016 por un monto de 9 millones de pesos, debido a que, a pesar de obtener ingresos por 188.5 millones de pesos en el mismo período, sus gastos fueron por un monto de 197.4 millones de pesos.

Operadora de Hoteles Xalapa – Chachalacas S. de R.L.Resultados de operación 2011 – 2016

Concepto 2013 2014 2015 2016 2017Total

acumulado del período

Ingresos 38,973,409 41,717,883 34,355,892 38,448,459 35,030,270 188,525,913

Gastos 46,972,957 43,153,668 37,722,106 34,473,722 35,113,270 197,435,723

Utilidad – pérdida -7,999,548 -1,435,785 -3,366,214 3,974,737 -83,000 -8,909,810

Fuente: Elaboración propia con datos de Operadora de Hoteles Xalapa – Chachalacas, S. de R.L.

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Sin embargo, estas pérdidas son aún mayores. Los administradores de la Operadora en ese momento incurrieron en omisión en el pago del Impuesto al Valor Agregado en 2013, heredando una deuda por este concepto del orden de los 8 mdp. Asimismo, incurrieron en omisión en el pago de este impuesto para otros años, acumulando una deuda de 9 mdp. De igual modo se incurrió en la omisión del pago del Impuesto sobre Erogaciones por remu-neraciones al personal subordinado por un millón de pesos y por omisión del pago de cuotas obrero patronales ante el IMSS por más de 2 mdp. Asimismo, la autoridad fiscal detectó en 2013 ingresos omitidos y el pago del impuesto correspondiente, por un monto de 46.9 mdp. Todo esto generó una deuda por créditos fiscales de 58.9 mdp.

Además, la Operadora tiene un adeudo con el IPE derivado de diversos prés-tamos que este Organismo le otorgó con el fin de proveerle de recursos para cubrir múltiples pagos: Los montos de los préstamos son los siguientes: 25.8 mdp en el período 2006-2010; 29.9 mdp en el período 2010-2012 y en el período 2012-2016 préstamos, que sumaron 34.3 mdp, lo que hace un pasivo por un monto 90 mdp, de los cuales, al concluir esa administración en 2016, sólo se habían pagado 3.7 mdp, quedando un adeudo de 86.3 mdp.

Es pertinente indicar que los préstamos se destinaron principalmente para el pago de impuestos e IMSS (23.7 mdp), para gastos de operación 20.2 mdp, para gasto corriente 19.9 mdp y 6.3 mdp para equipamiento.

Destino de los préstamos recibidos por la Operadora de Hoteles Xalapa – Chachalacas

2006 – 2016(millones de pesos)

Impuestos e IMSS 23.7

Construcción y acondicionamiento 19.9

Equipamiento 6.3

Operación 20.2

Corriente 19.9

Abonos realizados -3.7

Total 86.3Fuente: Elaboración propia con datos de Operadora de Hoteles Xalapa – Chachalacas, S. de R.L.

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La necesidad de recibir préstamos para estar en condiciones de realizar este tipo de pagos, cuya cobertura debería derivarse de los ingresos corrientes de la empresa, es resultado de la incapacidad de financiar sus propios gastos y para sostenerse comercialmente por sí misma. De no haber recibido estos préstamos a lo largo de esos diez años, no habría logrado seguir funcionando la ineficiente administración que no logró hacer rentable una empresa hote-lera con amplias posibilidades de éxito.

Finalmente, hay que señalar que la actual cartera de inmuebles del IPE tiene un valor superior a los 4,000 mdp y está constituida por propiedades que, en términos generales, no generan ninguna utilidad. La mayoría de ellas prácti-camente son bienes muertos, ociosos, en su mayoría; especialmente los de mayor valor, como es el caso de Duport Ostión, El Porvenir y el Capulín, cuyo valor en conjunto suma alrededor de 2,000 mdp, y son terrenos en breña que, para hacerlos productivos, requieren inversiones de una magnitud que el IPE no puede realizar. En este contexto, lo más recomendable es volverlos líquidos e invertir financieramente el resultado de su venta. Esta estrategia fortalecería la Reserva técnica, sin embargo, es pertinente dejar claro, que el valor de la venta de todos los inmuebles, sumado al monto de la Reserva líquida invertida actualmente en valores financieros (que sumaría alrededor de 5,000 mdp) apenas sería suficiente para cubrir el déficit actuarial de dos años, tal como es posible corroborarlo en la tabla siguiente, que muestra los montos que debería tener la Reserva técnica para producir rendimientos suficientes para solventar el déficit anual creciente del IPE, tomando en con-sideración que se invirtiera a una tasa anual de 5%.

Estos datos arrojan como resultado que no existe posibilidad alguna de finan-ciar las pensiones con la actual Reserva Técnica. Para estar en posibilidades de hacerlo, debería tener un monto que ni remotamente podrá alcanzar, aun cuando se vendieran todos los bienes inmuebles y el Gobierno del Estado cubriera al IPE los pasivos que la administración pasada dejó pendiente. Esto apenas le permitiría disponer de alrededor de 13,000 mdp, cuando, de acuerdo con la tabla de referencia, para 2018 se requeriría que la Reserva tuviera un valor de 52,388.9 mdp, para que sus rendimientos cubrieran el déficit anual.

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IPEMonto anual necesario de Reserva Técnica para financiar el déficit actuarial(pesos de 2017)

AñoMonto necesario estimado

de Reserva técnica para financiar el déficit anual

Rendimiento esperado en inversión financiera, a tasa de

interés del 5% anual que se utilizaría para pagar el déficit

Monto del déficit actuarial

anual

2018 52,388.90 2,619.40 2,619.40

2019 57,532.50 2,876.60 2,876.60

2020 66,571.10 3,328.60 3,328.60

2021 76,511.80 3,825.60 3,825.60

2022 87,161.80 4,358.10 4,358.10

2023 97,837.90 4,891.90 4,891.90

2024 108,655.80 5,432.80 5,432.80

2025 120,297.60 6,014.90 6,014.90

2026 131,540.60 6,577.00 6,577.00

2027 143,059.50 7,153.00 7,153.00

2028 154,697.90 7,734.90 7,734.90

2029 167,631.70 8,381.60 8,381.60

2030 180,198.20 9,009.90 9,009.90

2031 193,222.30 9,661.10 9,661.10

2032 206,824.90 10,341.20 10,341.20

2033 220,330.20 11,016.50 11,016.50

2034 234,343.10 11,717.20 11,717.20

2035 249,212.20 12,460.60 12,460.60

2036 263,957.90 13,197.90 13,197.90

2037 278,724.60 13,936.20 13,936.20

2038 294,002.00 14,700.10 14,700.10

2039 306,383.50 15,319.20 15,319.20

2040 315,544.60 15,777.20 15,777.20

2041 322,445.00 16,122.30 16,122.30

2042 327,230.30 16,361.50 16,361.50

2043 330,430.60 16,521.50 16,521.50

2044 332,409.60 16,620.50 16,620.50

Fuente: Estimaciones propias con datos del Estudio Actuarial del IPE 2017.

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IPEMonto anual necesario de Reserva Técnica para financiar el déficit actuarial(pesos de 2017)

AñoMonto necesario estimado

de Reserva técnica para financiar el déficit anual

Rendimiento esperado en inversión financiera, a tasa de

interés del 5% anual que se utilizaría para pagar el déficit

Monto del déficit actuarial

anual

2045 333,501.00 16,675.00 16,675.00

2046 333,400.40 16,670.00 16,670.00

2047 331,269.50 16,563.50 16,563.50

2048 328,193.60 16,409.70 16,409.70

2049 323,883.30 16,194.20 16,194.20

Fuente: Estimaciones propias con datos del Estudio Actuarial del IPE 2017.

3.7. Alternativas ante la crisis

Como conclusión, existen al menos seis fórmulas posibles para resolver la problemática de insolvencia del sistema de pensiones y revertir el déficit actuarial, para darle viabilidad de largo plazo. Las alternativas son las siguientes:

I. Incremento de las aportaciones del Gobierno Estatal;

II. Incremento del porcentaje de contribución de los trabajadores y patrones;

III. Disminución del pasivo actuarial mediante una reducción en el monto de las prestaciones que se otorgarán a las nuevas generaciones y a las de transición;

IV. Una combinación de las tres anteriores.

V. Creación de un nuevo sistema de pensiones basado en un Plan de Contribución definida, para las generaciones nuevas y las de transi-ción, donde el trabajador y el patrón aportan una cuota a una cuenta

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individual y la pensión recibida depende directamente de esas apor-taciones y el rendimiento acumulado de éstas.

VI. Un nuevo sistema de pensiones basado en un esquema mixto con un Plan de Contribución definida y un Plan Complementario de Beneficio Definido.

En este sentido, es conveniente señalar que los estudios actuariales de los tres últimos años, elaborados para evaluar la solvencia del Sistema de Pensiones del Estado de Veracruz, establecen recomendaciones para re-solver la problemática, las cuales señalan que para equilibrar los ingresos y los egresos es recomendable llevar a cabo nuevas reformas a la Ley de Pensiones del Estado.

Para el caso de la reducción de los gastos, la propuesta es modificar los re-quisitos que deben cubrir los llamados trabajadores en transición, es decir, aquellos que ingresaron al sistema antes del 26 de noviembre de 2007. Para el caso, se recomienda incrementar gradualmente la edad mínima requerida de 53 a 60 años o a 65 años. Asimismo, se recomienda indexar el incremento a las pensiones al Índice Nacional de Precios al Consumidor como mecanismo para garantizar la movilidad de las pensiones, susti-tuyendo el cálculo de ese incremento, que hoy está determinado por el aumento porcentual del salario del trabajador activo y que, normalmente, es superior a la inflación.

Por el lado del fortalecimiento de los ingresos futuros, los estudios ac-tuariales proponen establecer mecanismos que permitan incrementar las cotizaciones para que el esquema sea económicamente viable. Aunque se advierte que, aun con estas modificaciones, en el futuro podrían reque-rirse mayores aportaciones o subsidios adicionales. Si no se realizan estos cambios el Instituto de Pensiones podría colapsar, debido a que los egresos seguirán creciendo de manera sustancial, mientras que los ingresos serán cada vez más bajos (Valuaciones Actuariales del Norte 2017).

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Capítulo Cuatro

Los Ingresos públicos estatales

Los ingresos públicos del Gobierno de Veracruz sumaban en 2016, un monto de 98,534 mdp, de los cuales sólo 9,113.3 mdp (9% del total) eran ingresos

propios, mientras que 89,421 (91%) correspondían a ingresos provenientes de la federación, en su mayoría para destinarlos a propósitos específicos.

4.1. Ingresos Públicos Propios

Los ingresos propios se componían por el cobro de Derechos por 4,156 mdp, que representaban 4.2% del total de los ingresos y el 46% de ingresos pro-pios; la recaudación de impuestos que equivalía a 4,046 mdp (4.1% del total y 44% respectivamente), los Aprovechamientos por 866 mdp y los productos por 45 mdp (Gobierno de Veracruz, 2016b).

130 |

Productos44.5

0%

Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley de Ingresos del Gobierno del Estado de Veracruz, para el ejercicio fiscal 2016.

Veracruz. Ingresos de gestión por rubro 2016(millones de pesos y porcentaje)

Aprovechamientos866.510%

Impuestos4,046.144%

Derechos4,156.3

46%

Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley de Ingresos de Veracruz 2016.

Ingresos públicos del gobierno de Veracruz según su origen. 2016(millones de pesos) Ingresos propios de gestión

9,1139%

Ingresos Provenientes de la Federación

89,42191%

Entre los impuestos propios destaca el Impuesto sobre erogaciones por re-muneraciones al trabajo personal cuya recaudación en 2016 fue de 3,182 mdp, lo cual representa el 35% del total de los ingresos propios. Le sigue en importancia el Impuesto para el fomento a la educación con un monto de 607.4 mdp (7% del total de ingreso propios).

En cuanto a los Derechos, destacan los cobrados por la administración pública paraestatal por un monto de 2,679 mdp, lo que representó 29% del total de ingresos propios, de los cuales 802 mdp, casi un tercio, se derivan por cobros

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a los alumnos del Sistema de educación tecnológica. Siguen en importancia los que cobra la Sefiplan por 690 mdp (8%), los de la Secretaría de Seguridad Pública por 481 mdp (5%) y los de la Secretaría de Gobierno por 191 mdp (2%) (Gobierno de Veracruz, 2016b).

Veracruz. Ingresos por impuestos por rubro. 2016(millones de pesos)

Sobre Erogaciones por Remuneracionesal Trabajo Personal

Fomento de la Educación

Estatal sobre Tenencia o Uso de Vehículos

Recargos

Sobre Adquisición de Vehículos Automotores Usados

Sobre Loterías, Rifas, Sorteos y Concursos

Por la Prestación de Servicios de Hospedaje

Actualizaciones

3,182

Multas

607

123

52

52

21

4

4

1



Veracruz. Ingresos por Derechos. 2016(millones de pesos)

2,679 Administración Pública Paraestatal




Accesorios


Contraloría General



De inmuebles ubicados en los cauces, vasos,así como en las riberas o zonas federales

contiguas a los cauces de las corrientes y en los vasoso depósitos de propiedad nacional

De inmuebles ubicados en la ZOFEMAT y los terrenos ganados al mar

690

481

191

58

37

11

6

1

1

1

132 |

Por otra parte, los ingresos provenientes de la federación se subdividen en tres grandes rubros: las Aportaciones federales (Ramo 033) con un monto de 45,542.1 mdp, lo que representó 51% del total de ingresos del Estado. Estas son transferencias condicionadas, por lo que su uso debe ajustarse a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, aunque en algunos casos hay opción de elegir más de un propósito. Las Participaciones Federales sumaron 35,831.6 mdp (40% del total de ingresos). Estos ingresos corresponden al Estado por coordinación fiscal, por lo que pueden utilizarse libremente para el propósito que decida el gobierno estatal. Y, el tercer rubro, los Convenios Federales, con un monto de 8,047.6 mdp (9%) (Gobierno de Veracruz, 2016b).


Veracruz. Ingresos provenientes de la federación por rubro. 2016(millones de pesos y porcentaje)

Convenios Federales8,047.69%

Participaciones Federales35,831.640%

Aportaciones Federales (Ramo 33)

45,542.151%

4.2. Eficiencia Recaudatoria Comparada

El desempeño del Gobierno de Veracruz en materia de recaudación de im-puestos fue muy deficiente en los últimos años. Se hace evidente al comparar con el resto de las entidades. Los Ingresos públicos propios que recaudaba en 2016 representaban en promedio, apenas 637 pesos por persona lo que ubicó a Veracruz en el lugar 30 entre los estados de peor desempeño en

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materia fiscal. Esta ubicación es muy lejana de la posición que tenían otras economías estatales como la Ciudad de México con 6,643 pesos por persona; diez veces más que lo que recaudaba Veracruz. Asimismo, Nuevo León que ingresó 3,175 pesos por persona (cinco veces más) e incluso economías más pequeñas que la veracruzana como Campeche con 2,504, cuadruplicando lo obtenido por Veracruz y Chihuahua con 1,930 pesos.

Si se comparan los Ingresos propios que obtenía la entidad como proporción de su Producto Interno Bruto Estatal (PIBE) se puede observar que Veracruz apenas alcanzó a captar el 0.6% del PIBE, que lo colocó en el lugar 29 entre los estados que menos recaudaban. Muy lejos de la Ciudad de México, que obtenía 2.3%; Veracruz recaudaba incluso menos que estados más pobres como Chiapas con 1.7%, Oaxaca 1.6% y menos que otras economías como Chihuahua, 1.6%, y Guanajuato 1.2%. De igual modo puede observarse que anualmente apenas se alcanzaban 637 pesos por persona, lo que ubicaba al estado en el lugar 30 entre los estados de más baja recaudación, muy lejos de la Ciudad de México con 6,643 pesos, Nuevo León 3,175, Campeche 2,504 y Querétaro 1,830 pesos por persona.

134 |

637

6,643

3,175

2,504

1,930

1,833

1,830

1,590

1,578

1,505

1,491

1,316

1,288

1,190

1,177

1,162

1,153

1,142

1,097

1,070

995

991

983

963

924

923

841

745

693

676

610

428

Fuente: Elaboración propia, con datos de INEGI, Estadísticas de finanzas públicas estatales y municipales.

Ingresos públicos propios per cápita por entidad federativa. 2016

Ciudad de México

Nuevo León

Campeche

Chihuahua

Quintana Roo

Querétaro

Tamaulipas

Sonora

México

Coahuila

Guanajuato

Colima

Baja California

Tabasco

Sinaloa

Baja California Sur

Aguascalientes

Puebla

Durango

Yucatán

Zacatecas

Oaxaca

Nayarit

Chiapas

Jalisco

San Luis Potosí

Morelos

Michoacán

Hidalgo

Veracruz

Guerrero

Tlaxcala

(pesos por persona)

| 135


2.3

1.7

1.7

1.6

1.6

1.4

1.3

1.2

1.2

1.1

1.1

1.1

1.0

1.0

1.0

1.0

0.9

0.9

0.9

0.9

0.9

0.8

0.8

0.8

0.8

0.7

0.7

0.7

0.6

0.6

0.6

0.3


Ingresos propios como porcentaje del PIBEpor entidad federativa. 2016

Ciudad de México

Chiapas

México

Chihuahua

Oaxaca

Nuevo León

Puebla

Guanajuato

Tamaulipas

Quintana Roo

Nayarit

Querétaro

Sinaloa

Colima

Durango

Sonora

Zacatecas

Guerrero

Baja California

Yucatán

Michoacán

Coahuila

Aguascalientes

Morelos

San Luis Potosí

Hidalgo

Jalisco

Baja California Sur

Veracruz

Tlaxcala

Tabasco

Campeche

136 |

De igual modo puede observarse que anualmente apenas se alcanzaban 458 pesos por persona lo que ubicaba al estado en el lugar 20º entre los de más baja recaudación, muy lejos de la Ciudad de México con 4,048 pesos, Campeche 1,467, Nuevo León 1,434 y Querétaro 1,120 pesos por persona.

En este contexto se hace evidente que la participación de los ingresos propios en el total de ingresos del estado era excesivamente baja. Esta baja recau-dación condicionó la capacidad de maniobra financiera y limitó los recursos públicos para financiar el gasto. Medir la Autonomía Financiera del gobierno estatal de Veracruz, que mide la proporción que representan los ingresos propios como porcentaje de los ingresos totales, demuestra que Veracruz era de las autonomías más bajas del país con apenas 4.5%. Esta condición ubicó a la entidad en el lugar 30 a nivel nacional, cuando la Ciudad de México logró el 37.5%, Nuevo León 14.5%, Querétaro 13.7% y 12.4% el estado de Tamaulipas. Incluso estados más pobres como Oaxaca y Chiapas superaron a Veracruz con una autonomía financiera mayor, de 6.5 y 6% respectivamente.

| 137


1.4

0.8

0.8

0.7

0.6

0.6

0.6

0.6

0.6

0.5

0.5

0.5

0.5

0.5

0.5

0.5

0.5

0.5

0.5

0.4

0.4

0.4

0.4

0.4

0.4

0.4

0.4

0.3

0.3

0.3

0.3

0.2


Impuestos locales como porcentaje del PIBEpor entidad federativa. 2016

Ciudad de México

Nayarit

México

Querétaro

Nuevo León

Colima

Quintana Roo

Baja California Sur

Chiapas

Puebla

Chihuahua

Yucatán

Guerrero

Sonora

Baja California

Aguascalientes

Tamaulipas

Durango

Michoacán

Veracruz

San Luis Potosí

Hidalgo

Sinaloa

Oaxaca

Tabasco

Guanajuato

Coahuila

Morelos

Zacatecas

Jalisco

Tlaxcala

Campeche

138 |

4,048

1,467

1,434

1,120

931

903

833

827

816

681

675

671

644

643

631

628

573

528

498

458

455

445

399

398

373

370

327

325

309

297

252

179


Impuestos locales per cápita 2016 por entidad federativa

Ciudad de México

Campeche

Nuevo León

Querétaro

Quintana Roo

Baja California Sur

Colima

Tabasco

Sonora

Nayarit

México

Aguascalientes

Chihuahua

Baja California

Tamaulipas

Coahuila

Yucatán

Durango

San Luis Potosí

Veracruz

Sinaloa

Puebla

Hidalgo

Guanajuato

Jalisco

Michoacán

Zacatecas

Guerrero

Morelos

Chiapas

Oaxaca

Tlaxcala

(pesos por persona)

| 139


Estos reducidos ingresos fiscales limitaron la capacidad operativa del estado de modo que, al calcular su índice Autonomía Operativa, que compara el monto de los ingresos propios con la magnitud del gasto corriente y permite medir la parte de ese tipo de gasto que el gobierno estatal puede cubrir con ingresos propios, resulta que en Veracruz el indicador alcanzaba un valor de apenas 11.7%. Es decir, los ingresos propios sólo cubrían un poco más de la décima parte del gasto corriente. Este valor ubicó al estado en el lugar 31 a nivel nacional entre los de peor situación. Para generar contexto, rescatamos que la capacidad financiera de la Ciudad de México le otorgaba una Autonomía Operativa de 130.9%, mien-tras que Querétaro 103.2%, y Nuevo León y Aguascalientes 86.9 y 86.4% respectivamente.

140 |


Autonomía financiera por entidad federativa.2016

Ciudad de México 37.5

Nuevo León

Querétaro

Tamaulipas

Campeche

Guanajuato

México

Coahuila

Chihuahua

Baja California

Quintana Roo

Sonora

Puebla

Sinaloa

Jalisco

Aguascalientes

Colima

Durango

Yucatán

Tabasco

San Luis Potosí

Oaxaca

Baja California Sur

Chiapas

Nayarit

Zacatecas

Morelos

Michoacán

Hidalgo

Veracruz

Guerrero

Tlaxcala

14.5

13.7

12.4

11.3

11.3

11.2

11.1

10.4

10.2

9.7

8.7

8.7

7.9

7.9

7.2

7.2

7.0

6.8

6.5

6.5

6.5

6.4

6.0

6.0

5.9

5.7

5.4

4.8

4.5

4.2

2.8

(ingresos propios como porcentaje de los ingresos totales)

| 141


130.9

103.2

86.9

86.4

72.7

64.6

55.4

55.4

52.9

52.2

51.8

50.5

47.8

46.5

46.2

39.8

37.5

35.4

34.6

32.1

31.1

29.3

27.1

23.8

22.7

22.0

19.2

16.3

15.2

15.1

11.7

11.6


Autonomía operativa por entidad federativa. 2016

Ciudad de México

Querétaro

Nuevo León

Aguascalientes

Baja California Sur

Quintana Roo

Hidalgo

Chihuahua

México

Sinaloa

Oaxaca

Tamaulipas

Morelos

Sonora

Colima

Guerrero

San Luis Potosí

Nayarit

Campeche

Chiapas

Guanajuato

Baja California

Coahuila

Tlaxcala

Puebla

Jalisco

Yucatán

Durango

Tabasco

Zacatecas

Veracruz

Michoacán

(ingresos de libre disponibilidad como porcentaje del gasto corriente)

142 |

450.4


Capacidad operativa por entidad federativa. 2016

Aguascalientes

(ingresos de libre disponibilidad como porcentaje del gasto corriente)

Baja California Sur

Hidalgo

Querétaro

Morelos

Ciudad de México

Tlaxcala

Guerrero

Sinaloa

Oaxaca

Colima

Quintana Roo

Nuevo León

Nayarit

San Luis Potosí

Sonora

México

Tamaulipas

Chiapas

Chihuahua

Baja California

Campeche

Jalisco

Tabasco

Guanajuato

Coahuila

Yucatán

Puebla

Veracruz

Zacatecas

Durango

Michoacán

391.2

373.6

358.5

299.8

274.8

272.4

264.6

252.0

244.4

235.4

228.4

226.5

217.5

213.9

211.9

199.7

187.2

180.5

177.7

146.2

139.6

125.5

122.9

120.7

105.2

104.2

101.8

88.3

86.2

78.2

76.4

| 143


Era tan grave la situación de Veracruz en este sentido, que aun agregando las Participaciones Federales que recibía, no era suficiente para cubrir el total de su gasto corriente. El Índice de Capacidad Operativa, que permite conocer qué proporción de gasto corriente puede ser cubierto con Recursos de libre disposición (ingresos propios más participaciones federales) era de 88%, lo que significa que anualmente el déficit operativo equivalía al 12% de sus Ingresos de libre disposición. Esto ubicó a Veracruz entre los estados en peor situación financiera al ocupar el lugar 29, mientras que, por ejemplo, Aguascalientes tuvo un indicador de 450.4%, Baja California Sur 391.2%, Hidalgo 376.6% y Querétaro 358.5%.

Mediante el cálculo del Índice de Autonomía Burocrática de Impuestos se puede medir en qué magnitud la recaudación de impuestos propios permite pagar los gastos en Servicios personales; esto es, la capacidad que tiene el gobierno estatal para cubrir su nómina con su recaudación de impuestos. En este sentido, puede observarse una situación muy adversa. El valor del indicador para Veracruz era de 9.4%, lo que significa que los impuestos que cobraba el gobierno apenas cubrían una mínima parte de su nómina. Esto posiciona a Veracruz en el lugar 29 entre los estados en peor condición fi-nanciera, muy alejado de la Ciudad de México cuya capacidad es de 120.7%, Querétaro de 96.4%, Baja California Sur de 79.8% y Aguascalientes de 70.4%.

De igual modo, si se mide la capacidad de todos sus ingresos propios para el mismo propósito, su situación no cambia. Este rubro apenas le permitía cubrir 13% del total de las remuneraciones. Pero comparativamente su situación era peor frente al resto de los estados, ya que ocupaba el lugar 31 entre los de peor desempeño; por el contrario la Ciudad de México tenía una capacidad para cubrir su nómina con ingresos propios del 198.1%, la de Querétaro, de 157.5%, Quintana Roo 133%, Aguascalientes 120% y Nuevo León de 113%.

144 |

120.7

96.4

79.8

70.4

67.6

60.0

51.2

39.8

36.7

35.6

34.8

32.7

31.0

29.2

27.2

26.6

26.0

24.3

23.1

17.7

13.9

13.4

13.4

12.8

11.9

10.8

10.3

9.6

9.4

8.9

6.7

5.5


Ciudad de México

Autonomía burocrática con impuestos por entidad federativa. 2016(impuestos locales como porcentaje del gasto en servicios personales)

Querétaro

Baja California Sur

Aguascalientes

Quintana Roo

Hidalgo

Nuevo León

Colima

Morelos

Tamaulipas

Nayarit

Guerrero

Sonora

Chihuahua

Campeche

Sinaloa

México

San Luis Potosí

Oaxaca

Baja California

Yucatán

Chiapas

Coahuila

Tlaxcala

Tabasco

Guanajuato

Puebla

Jalisco

Veracruz

Durango

Michoacán

Zacatecas

| 145


198.1

157.5

133.0

119.8

113.4

101.9

101.6

90.3

89.7

88.4

87.5

67.9

61.5

61.3

60.0

57.9

49.3

46.4

41.9

41.0

35.6

32.8

31.7

30.7

25.4

24.1

23.8

18.1

17.0

16.6

13.0

12.6


Ciudad de México

Querétaro

Quintana Roo

Aguascalientes

Nuevo León

Baja California Sur

Hidalgo

Oaxaca

Tamaulipas

Morelos

Chihuahua

Sinaloa

Colima

Guerrero

Sonora

México

Nayarit

Campeche

Chiapas

San Luis Potosí

Guanajuato

Baja California

Coahuila

Tlaxcala

Puebla

Yucatán

Jalisco

Durango

Tabasco

Zacatecas

Veracruz

Michoacán

Autonomía en gasto burocrático 2016 por entidad federativa(ingresos propios como porcentaje del gasto en servicios personales)

146 |

4.3 Las Participaciones Federales

De acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2017, las Participaciones federales tendrían un mediocre crecimiento en Veracruz durante 2017. Estas participaciones apenas aumentarían en un 1.3% (tan sólo 1,713 mdp). Esta es una variación muy reducida que lo ubicó en el lugar 28 entre los estados de menor crecimiento. Esta situación es resultado de la ausencia de un esfuerzo fiscal del gobierno de Javier Duarte para el mejoramiento de la eficiencia recaudatoria. Hubo una notable incapacidad y desinterés. Otras entidades federativas tuvieron un comportamiento mucho más positivo. Nuevamente es el caso de la Ciudad de México cuyas participa-ciones crecerían un 8.3%, Jalisco 7.8%, Nuevo León 7% y Guanajuato 6.6%, entre los de mayor crecimiento (Gobierno Federal, 2016).

| 147


8.3

7.8

7.0

6.6

6.5

6.4

6.4

6.4

5.6

5.6

5.3

5.0

4.4

4.3

4.3

4.0

3.7

3.6

3.6

3.5

3.2

2.8

2.8

2.8

2.2

1.8

1.8

1.3

1.0

0.4

0.4

Fuente: Elaboración propia con datos del PEF 2016 y del PPEF 2017.

Variación real de las participaciones federales. 2016-2017

Ciudad de México

(porcentaje)

Jalisco

Nuevo León

Guanajuato

México

Baja California

Chihuahua

Nayarit

San Luis Potosí

Zacatecas

Hidalgo

Querétaro

Tamaulipas

Guerrero

Puebla

Coahuila

Aguascalientes

Quintana Roo

Yucatán

Oaxaca

Durango

Baja California Sur

Chiapas

Tlaxcala

Michoacán

Morelos

Sonora

Veracruz

Sinaloa

Colima

Tabasco

Campeche -4.1

148 |

33.5

32.5

29.9

29.1

28.8

26.3

25.9

24.9

24.7

23.7

23.3

23.3

23.2

22.5

22.5

22.3

19.2

19.2

18.5

18.5

17.4

17.2

17.1

16.5

16.3

16.1

15.8

15.8

15.3

14.4

11.5

7.1

Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Tasa de crecimiento del total de participaciones pagadaspor entidad federativa. 2010-2015

Guanajuato

(porcentaje)

Guerrero

Yucatán

Querétaro

México

Campeche

Chihuahua

Durango

Puebla

Michoacán

Jalisco

Hidalgo

Quintana Roo

San Luis Potosí

Aguascalientes

Oaxaca

Nuevo León

Nayarit

Tamaulipas

Morelos

Chiapas

Ciudad de México

Baja California

Tlaxcala

Sinaloa

Baja California Sur

Coahuila

Colima

Sonora

Zacatecas

Veracruz

Tabasco

| 149


En un análisis de más largo plazo se puede observar que, desde 2010 las participaciones muestran un ritmo de crecimiento muy reducido compa-rado con el resto de las entidades.

En el período 2010-2015 las Participaciones totales tuvieron un incremento de 11.5%, lo que ubicó a Veracruz en el lugar 31 entre los estados de peor desempeño, muy lejos del incremento de Guanajuato que fue de 33.5%, Guerrero 32.5%, Yucatán 29.9% y Querétaro 29.1%.

Entre los fondos que componen el total de las participaciones federales destacan por su importancia los siguientes:

I. Fondo General de Participaciones,

II. Fondo de Fomento Municipal,

III. Fondo de Fiscalización

IV. Participaciones por IEPS de gasolinas.

V. Incentivos Económicos,

Todos presentaron muy bajo crecimiento comparado con el resto de los estados y, en algunos casos, registraron decrecimiento.

150 |

a) Fondo General de Participaciones

Este fondo representó el 82% del total de las Participaciones Federales que recibió la entidad. De 2010 a 2015 creció un 15.2%, con lo que Veracruz ocupó el lugar 26 entre los estados de peor desempeño, lejos del incremento que presentó Guerrero de 28%, Michoacán de 27.9%, Guanajuato de 27% y México de 25%.

Este bajo crecimiento se debe a que el Gobierno del Estado no cuidó la mejora de las variables de las que depende el otorgamiento de recursos. Estas va-riables son tres: el crecimiento del PIB, el incremento de la recaudación de impuestos y derechos propios (incluidos el Impuesto predial y los derechos de agua) y la proporción que representan del total nacional.

En los últimos años, al lado del estancamiento económico, también se registró una caída en el cobro de las contribuciones, como resultado de la ineficiencia y la corrupción de las oficinas recaudadoras. En cambio, las participaciones crecieron a mayor velocidad en entidades en donde hay mayor crecimiento económico y mejor recaudación.

Fórmula para el reparto del Fondo General de Participacionesentre las entidades federativas

Participaciones para el Estado


en 2007

Crecimiento del Fondo General de

Participaciones respecto al del

2007

Ponderación (importancia)de cada uno de los coeficientes

Mide el crecimiento del PIB del estado respecto a su población,

comparado con los demás estados

Mide el cambio en el esfuerzo recaudatorio local respecto al cambio

del esfuerzo de los demás estados

Mide la recaudación local del estado contra la recaudación

local de los demás estados

Pi,t = Pi,07 + ΔFGP07,t (0.6C1i,t + 0.3C2i,t +0.1C3i,t)

C1i,t = PIBi,t-2 PIBi,t-1 ni

PIBi,t-2 PIBi,t-1 ni ∑

i

C2i,t = ∑∆IEi,tni

∆IEi,tni

∆IEi,t = 31

IEi,t-j-1

IEi,t-j3

j=1∑

i C3i,t = ∑IEi,t-1ni

IEi,t-1ni

i

| 151


28.3

27.9

27.0

25.3

24.8

24.5

24.1

23.1

21.5

21.5

21.2

20.9

20.6

19.9

19.7

19.6

19.2

18.6

18.2

18.0

17.7

17.6

17.5

17.2

17.0

15.2

14.2

12.4

12.3

10.0

5.5

-2.4


Tasa de crecimiento del Fondo General de Participaciones. 2010-2015

Guerrero

(porcentaje)

Michoacán

Guanajuato

México

Oaxaca

Puebla

Quintana Roo

Chihuahua

Morelos

Jalisco

Hidalgo

Yucatán

Nayarit

San Luis Potosí

Durango

Sonora

Tamaulipas

Coahuila

Sinaloa

Querétaro

Tlaxcala

Baja California

Nuevo León

Baja California Sur

Aguascalientes

Veracruz

Chiapas

Colima

Ciudad de México

Zacatecas

Campeche

Tabasco

152 |

b) el Fondo de Fomento Municipal

Este fondo constituyó el 3% de las transferencias por participaciones que recibía el Estado, aunque estos fondos se entregan a los municipios, quienes se encargan de ejercerlos. En el periodo 2010-2015, los recursos destinados a Veracruz crecieron un 32%, lo que colocó a la entidad en el lugar 11; lejos del desempeño que tuvo Chiapas donde el crecimiento fue de 81.9%, Sinaloa, 62.2% y Guerrero con 57.6%.

El reparto de este fondo considera la recaudación del impuesto predial, el cobro de los derechos de agua y el hecho de que el Gobierno del Estado sea responsable de la administración del impuesto predial por cuenta y orden del municipio, mediante convenio publicado en la Gaceta Oficial del Estado.

En este contexto, resulta evidente que el crecimiento haya sido más lento en Veracruz que en otras entidades puesto que la recaudación del impuesto pre-dial no crecía en la misma magnitud que en otros estados, como resultado de la ineficiente administración municipal. Otro factor lo constituye el hecho de que no se firmaron los convenios para que el gobierno estatal asumiera el cobro del impuesto en beneficio de una mayor recaudación para los municipios vera-cruzanos y para aprovechar el fondo adicional que la federación reparte entre los municipios que tienen signado el convenio. Obsérvese el caso del Estado de México que mostró el mayor crecimiento en el reparto de este fondo y es la entidad federativa donde, alrededor de la mitad de sus municipios, ya han firmado convenio con el Gobierno estatal para el cobro del impuesto predial.

Fórmula de reparto del Fondo de Fomento Municipal (FFM)Participación del fondo

al que la entidad i recibió en el año 2013

Crecimiento en el FFM entre el año

2013 y el periodo t

Coeficiente de distribución del 70% del excedente del FFM con respecto a 2013.

Recaudación local de predial y de los derechos de agua, que registren un flujo de efectivo.

Coeficiente de distribución del 30% del excedente del FFM con respecto a 2013, siempre y cuando el

gobierno de dicha entidad sea el responsable de la administración del impuesto predial.

Fi,t = Fi,13 + ΔFFM13,t (0.7Ci,t + 0.3CPi,t)

Ci,t = Ri,t-2 Ri,t-1 ni

Ri,t-2 Ri,t-1 ni ∑

iRCi,t-2 RCi,t-1 ,2Ii,t = min

CPi,t = ∑Ii,tnci

Ii,tnci

i

| 153


96.6


Tasa de crecimiento de las participaciones pagadasdel Fondo de Fomento Municipal por entidad federativa. 2010-2015

México

(porcentaje)

Chiapas

Sinaloa

Guerrero

Nuevo León

Jalisco

Sonora

Baja California

Chihuahua

Coahuila

Guanajuato

Veracruz

Tamaulipas

Puebla

Baja California Sur

Tabasco

San Luis Potosí

Durango

Distrito Federal

Quintana Roo

Campeche

Michoacán

Querétaro

Morelos

Tlaxcala

Oaxaca

Nayarit

Yucatán

Hidalgo

Aguascalientes

Colima

Zacatecas

81.9

62.3

57.6

56.0

54.8

49.3

47.1

42.6

37.0

33.5

32.3

19.5

16.4

12.1

11.6

11.4

10.3

8.2

8.1

7.3

5.1

3.7

2.7

1.8

1.4

1.3

-0.8

-3.2

-3.5

-5.1

-5.4

154 |

c) Fondo de Fiscalización

Este fondo es uno de los más importantes para el Estado; en 2015 representó el 4% del total de las participaciones federales que recibió Veracruz. En el período 2010-2015, estos recursos crecieron apenas un 14.6%, lo cual ubicó al estado en el lugar 25 entre los estados en donde menos crecieron.

La fórmula del reparto de este fondo toma en consideración el valor de la mercancía embargada o asegurada en actos de inspección, el monto y el crecimiento de la recaudación de contribuciones locales, así como las par-ticipaciones federales y los llamados incentivos. El comportamiento adverso que tuvieron estas variables, (lo cual se debe a la ineficiencia y corrupción del gobierno de Javier Duarte) explica el pobre crecimiento en la aportación de estos recursos.

Fondo de fiscalización

Ti,t = Ti,13 + ΔFOFIR13,t (0.3C1i,t + 0.1C2i,t+ 0.3C3i,t+ 0.3C4i,t)

C1i,t = PIBi,t-1 CVi,t-1 ni

PIBi,t-1 CVi,t-1 ni ∑

i

C2i,t = ∑VMi,t-1ni

VMi,t-1ni

i

C4i,t = ILDi,t-1 Ri,t-1 ni

ILDi,t-1 Ri,t-1 ni ∑

i

C3i,t = Ri,t-2 Ri,t-1 ni

Ri,t-2 Ri,t-1 ni ∑

i

Participación de la entidad i

en el año t

Participación que la entidad i recibió en el año 2013, por concepto del Fondo de Fiscalización

Diferencia entre el Fondo de Fiscalización y Recaudación del año t y el Fondo de Fiscalización del año 2013

Producto Interno Bruto, Población y cifras virtuales de recaudación

Valor de la mercancía embargada o asegurada por la entidad

Recaudación de impuestosy derechos locales

Recaudación de impuestosy derechos locales, más las Participaciones Federales

e incentivos

| 155


195.6


Tasa de crecimiento de las participaciones pagadas por el fondo defiscalización por entidad federativa. 2010-2015

Yucatán

(porcentaje)

San Luis Potosí

Guanajuato

México

Oaxaca

Quintana Roo

Chihuahua

Durango

Baja California

Querétaro

Jalisco

Hidalgo

Sinaloa

Guerrero

Michoacán

Coahuila

Chiapas

Nayarit

Tlaxcala

Baja California Sur

Aguascalientes

Ciudad de México

Tamaulipas

Nuevo León

Veracruz

Colima

Campeche

Zacatecas

Sonora

Puebla

Morelos

Tabasco

100.9

59.5

42.4

38.8

37.8

36.8

36.6

33.7

32.0

31.1

28.5

26.5

24.3

22.8

19.6

19.2

19.1

18.2

17.0

16.9

16.7

15.8

15.5

14.6

13.8

10.0

7.8

4.1

2.9

-1.4

-8.7

156 |

d) Participaciones por IEPS de gasolinas

Este fondo se distribuye entre las 10 entidades federativas que tengan los me-nores niveles de Producto Interno Bruto per cápita no minero y no petrolero. En el caso de Veracruz, representó el 3.5% del total de las participaciones federales recibidas.

En el período 2010-2015, este fondo fue el que más decreció; tuvo una caída de 26.2%. Si bien Veracruz se encuentra entre los estados de menor PIB per cápita y vivía una profunda crisis económica, su actividad prepon-derante es la petrolera, que sufrió una pronunciada caída en ese período. Desafortunadamente, el fondo excluye del conteo esa actividad, y al eliminar el efecto de la caída de la actividad petrolera del PIB per cápita, el deterioro de esta variable resulta mucho menor. Esto implica que, a pesar de que la economía veracruzana estaba en crisis económica, su participación en este fondo disminuyó. En este caso, el diseño de la fórmula perjudica al estado y beneficia a otros sin actividad petrolera, donde la caída de sus economías sí les permite tener mayor acceso a estos recursos.

Fondo IEPS gasolinasEl fondo de Compensación se distribuirá conforme a la fórmula siguiente:

PIBpci,t-1 1

FCt

PIBpci,t-1 1∑

i

Transferencia de la entidad i en el año t

Fondo de Compensación en el año t

Sumatoria de la variable que le sigue

Último Producto Interno Bruto per cápita no minero y no petrolero de la entidad i construido con los últimos datos oficiales del INEGI

Ti,t =

| 157



Tasa de crecimiento de las participaciones pagadas por el IEPSGasolinas por entidad federativa. 2010-2015

Hidalgo

(porcentaje)

69.6

Campeche

Tabasco

Baja California Sur

Querétaro

Sonora

Coahuila

San Luis Potosí

Yucatán

Durango

Tamaulipas

Nuevo León

Guerrero

Oaxaca

Nayarit

Quintana Roo

Michoacán

Aguascalientes

Chiapas

Tlaxcala

Sinaloa

Colima

Zacatecas

Puebla

México

Jalisco

Chihuahua

Guanajuato

Morelos

Baja California

Ciudad de México

Veracruz

50.2

48.5

34.7

20.3

14.1

12.0

11.9

10.5

8.0

6.8

6.7

6.1

5.5

5.1

4.8

4.7

3.6

1.2

0.9

0.6

0.5

0.3

-0.1

-1.5

-2.6

-3.3

-4.6

-5.5

-6.8

-8.1

-26.2

158 |

e) Incentivos Económicos

Este fondo representa el 1% de las participaciones que el Gobierno Federal transfiere al Estado y consiste en recursos que se obtienen por la colabora-ción administrativa que se realiza al apoyar en el cobro y fiscalización de los impuestos federales.

Este fondo presentó el peor desempeño observado. En el período 2010-2015 decreció un 17%, muy lejos del resultado que obtuvo la Ciudad de México donde se registró un crecimiento de 359.9%, Nuevo León con 142 y Guanajuato con 135.7%.

| 159


Tasa de crecimiento de las participaciones pagadas de los incentivoseconómicos por entidad federativa. 2010-2015

Ciudad de México

(porcentaje)

359.9

Nuevo León

Guanajuato

Morelos

Querétaro

México

Yucatán

Quintana Roo

Tabasco

Hidalgo

Aguascalientes

Baja California Sur

Sinaloa

Zacatecas

Oaxaca

San Luis Potosí

Campeche

Durango

Coahuila

Chihuahua

Baja California

Tlaxcala

Colima

Sonora

Jalisco

Guerrero

Chiapas

Tamaulipas

Nayarit

Michoacán

Veracruz

Puebla

142.0

135.7

126.5

102.8

92.6

68.6

66.6

62.2

57.3

47.6

38.5

34.4

31.1

28.2

22.7

21.1

16.7

16.7

16.3

15.4

12.9

11.9

11.7

9.9

7.6

5.6

-2.6

-3.6

-16.9

-17.1

-18.7


160 |

f) Participaciones por persona

El lento crecimiento de las participaciones federales provocó que Veracruz recibiera cada vez menos recursos, mismos que resultaban muy limitados comparados con el tamaño de su población. Las participaciones por persona fueron de las más reducidas de todo el país. En 2017 alcanzarían un valor de 4,745 mdp, lo cual ubicó al estado en el lugar 30 de los de peor situación; en la contraparte, Tabasco recibía 9,299 pesos por persona, la Ciudad de México 9,181 pesos, Campeche 8,378 y Sonora 6,926 pesos por persona.

| 161


9,229.0

9,181.0

8,377.5

6,926.1

6,728.2

6,519.4

6,494.4

6,387.1

6,379.8

6,214.6

6,189.7

6,139.9

6,121.4

6,091.5

6,082.6

6,056.0

5,787.2

5,758.7

5,756.9

5,665.7

5,633.8

5,390.0

5,320.8

5,284.7

5,222.2

5,034.6

5,010.1

4,894.7

4,869.4

4,744.5

4,657.9

4,657.1

Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta Intercensal 2015 y del PPEF 2017.

Participaciones federales per cápita por entidad federativa. 2017

Tabasco

(pesos)

Ciudad de México

Campeche

Sonora

Colima

Tamaulipas

Nuevo León

Quintana Roo

Baja California Sur

Zacatecas

Baja California

Chihuahua

Querétaro

Jalisco

Aguascalientes

Nayarit

Coahuila

México

Yucatán

Sinaloa

Tlaxcala

Durango

Chiapas

Guanajuato

San Luis Potosí

Morelos

Puebla

Michoacán

Hidalgo

Veracruz

Guerrero

Oaxaca

162 |

Durante el período 2010-2015, las participaciones por persona crecieron apenas un 5% en términos reales. Este crecimiento ubicó a Veracruz en el lugar 30 entre los estados que menos crecieron, a una distancia muy con-siderable de estados como Guerrero que mostró un crecimiento de 27%, Guanajuato 25%, Yucatán 21% y México 20.8%.

8.7

27.1

25.1

21.1

20.8

20.6

17.4

17.2

16.8

16.5

16.3

16.2

15.8

15.6

15.4

15.0

12.6

11.4

10.6

10.6

9.5

8.5

8.4

8.0

7.9

7.7

7.7

7.1

5.9

5.0

3.9

0.1

Tasa de crecimiento de las participaciones per cápita pagadaspor entidad federativa 2010-2015 (porcentaje)

Guerrero

Guanajuato

Yucatán

México

Chihuahua

Michoacán

Oaxaca

Puebla

San Luis Potosí.

Distrito Federal

Durango

Querétaro

Jalisco

Campeche

Hidalgo

Tamaulipas

Baja California

Morelos

Aguascalientes

Nayarit

Quintana Roo

Sinaloa

Nuevo León

Zacatecas

Chiapas

Sonora

Coahuila

Tlaxcala

Colima

Veracruz

Baja California Sur

Tabasco


| 163


En términos nominales la situación es peor porque el incremento en ese período fue de apenas 842 pesos. Al compararse con el resto de los es-tados, Veracruz se coloca en el último lugar; lejos del crecimiento que tuvo Campeche con 2,537 pesos más, la Ciudad de México con 2,262, Chihuahua con 1,593 y Yucatán con 1,573 pesos por persona.

Variación nominal de las participaciones per cápita. 2010-2015

Campeche

(pesos corrientes)2,537

Distrito Federal

Chihuahua

Yucatán

México

Guanajuato

Querétaro

Tamaulipas

Guerrero

Jalisco

Tabasco

Sonora

Durango

Aguascalientes

Baja California

Nuevo León

Quintana Roo

San Luis Potosí.

Nayarit

Puebla

Colima

Michoacán

Oaxaca

Sinaloa

Zacatecas

Hidalgo

Morelos

Baja California Sur

Coahuila

Tlaxcala

Chiapas

Veracruz

2,262

1,593

1,573

1,529

1,494

1,466

1,461

1,434

1,424

1,396

1,368

1,315

1,273

1,269

1,261

1,252

1,241

1,229

1,224

1,222

1,210

1,150

1,149

1,147

1,140

1,099

1,098

1,072

1,061

1,026

842


| 165


Capítulo Cinco

Corrupción y rendición de cuentas

5.1. El daño patrimonial total

La Auditoría Superior de la Federación (ASF) detectó que el Gobierno de Veracruz incurrió en actos de corrupción e irregularidades en el manejo de

los recursos públicos. Estas malas prácticas generaron un daño patrimonial por un monto de 43,554 mdp durante el período 2010-2014.

Observaciones y aclaraciones de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública totales por año. 2010-2014Gobierno del Estado de Veracruz(millones de pesos)

2010 2011 2012 2013 2014 TOTAL DEL PERÍODO

TOTAL 3,434 4,532 10,631 10,422 14,535 43,554

Observaciones 3,434 4,532 5,552 6,205 9,557 29,281

Aclaraciones 5,078 4,217 4,977 14,272Fuente: Elaboración propia con datos de Informe de auditoría de las Cuentas Públicas 2010-2014. ASF. http://www.asf.

gob.mx/Section/58_Informes_de_auditoria

166 |

Estos fondos federales debieron aplicarse en diversos programas de desa-rrollo social en Veracruz, particularmente en salud, educación y seguridad pública. Sin embargo, a pesar de haber llegado a manos del Gobierno del Estado, esos recursos no se gastaron en la atención de las necesidades bá-sicas de los veracruzanos. Evidentemente, esta desviación produjo un gran daño a los más pobres de Veracruz, al propiciar desabasto de medicamentos, desatención en salud y educación e incrementando la inseguridad en la en-tidad al no aplicarse los recursos para el combate contra el crimen.

En la revisión de las Cuentas Públicas de 2010 a 2014, la ASF determinó un total de 29,281 mdp en observaciones para el Gobierno del Estado de Veracruz. Este proceso implica daño patrimonial, puesto que los recursos no se aplicaron a los programas establecidos, pero tampoco se devolvió a la federación. Asimismo, la propia ASF señaló aclaraciones por un monto de 14,274 mdp, donde se identificaron montos de gastos no justificados o no comprobados y se exigió que se documente y respalde para determinar si hay daño patrimonial.

Como se observa, año con año la situación se deterioró al acumularse el monto total de las observaciones y aclaraciones reclamadas. Estas observa-ciones evidenciaron el abuso y la corrupción al interior del Gobierno estatal. En 2010 el monto de observaciones fue de 3,434 mdp (ASF, 2010), en tanto que para 2011 se detectó un faltante de 4,532 mdp (ASF, 2011). Para 2012 el monto detectado fue de 5,552 mdp (ASF, 2012) y para 2014 de 9,557 mdp (ASF, 2014). Es decir, casi tres veces más que el observado en 2010. La corrupción se triplicó en sólo cinco años. Al sumarse el total de cada año se llega a la suma de 29,281 mdp, que representa el monto total acumulado durante el período.

Desde 2012 Se puede ver que las aclaraciones se van acumulando también. Ese año se señaló un monto total por aclarar de 5,078 mdp, en 2013 de 4,717 mdp, y en 2014 de 4,977 mdp. La suma de los tres años hace el total de aclaraciones antes señalado, de 14,274 mdp.

Ni las observaciones, ni las aclaraciones, fueron resueltas en favor del Gobierno de Veracruz, por lo que está obligado a devolver estos recursos a la Federación, junto con los intereses generados hasta su reintegro.

| 167


3,434

4,532

5,5526,205

9,557

5,0784,217

4,977

2010 2011 2012 2013 2014

Veracruz. Observaciones y aclaraciones de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública. Totales por año. 2010-2014 (millones de pesos)

Observaciones

Aclaraciones

Fuente: Elaboración propia con datos de Informe de auditoria de las Cuentas Públicas 2010-2014. ASF.

5.2. El daño patrimonial por sectores y rubros

Educación fue el sector con mayores daños y perjuicio, con un faltante de 20,579 mdp. En el rubro de Desarrollo Social se dejaron de aplicar 11,030 mdp; en el Sector Salud se encontraron faltantes por 10,622 mdp y en Seguridad Pública 1,323 mdp.

1,323.5

10,622.5

11,030.2

20,579.4

Seguridad

Salud

Desarrollo social

Educación

Veracruz. Observaciones y aclaraciones de la Fiscalización superiorde la cuenta pública. 2010-2014 por grandes rubros (millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia con datos de http://www.asf.gob.mx/Section/58_Informes_de_auditoria

168 |

Dentro de los recursos destinados a la educación que no fueron aplicados du-rante el período 2010-2014 y tuvieron un destino incierto e ilegal, destacan par-ticularmente tres: el Fondo de Aportaciones a la Educación Básica (FAEB), por un monto de 17,161 mdp, el fondo denominado Subsidios a Centros de Educación, por un monto de 2,508 mdp y el de Escuelas de tiempo completo, por 577 mdp.

Por lo que respecta al sector Salud, se afectó principalmente a los recursos del Seguro Popular, donde se registran faltantes por un total de 8,077 mdp; en el Fondo de Aportaciones a la Salud (FASSA), donde faltan 1,163 mdp, y en las aportaciones a los Servicios de Salud de Veracruz (SESVER) faltan 1,002 mdp.

4

10

11

47

62

79

120

577

2,508

17,161

Apoyo para saneamiento de las UPES

Expansión oferta educativa

Fortalecimiento del Colegio deEstudios Científicos

Fondo para elevar la calidad Edu. Superior

FAETA

Fortalecimiento Colegio de Bachilleres

Apoyos complementarios Educación

Escuelas Tiempo Completo

Subsidios Centros de Educación

FAEB

Veracruz. Monto de las observaciones y aclaraciones en el Sector Educación. 2010-2014(millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia con datos de http://www.asf.gob.mx/Section/58_Informes_

| 169


139

241

1,002

1,163

8,077

Calidad Servicios de Salud

Prospera Salud

Aportaciones Sesver

FASSA

Seguro Popular

Veracruz. Monto de las observaciones y aclaracionesen el Sector Salud. 2010-2014 (millones de pesos)


En el rubro de Desarrollo Social la ASF encontró faltantes en el Fondo de Aportaciones a las entidades federativas (FAFEF) por 4,230 mdp. En el Fondo de Aportaciones múltiples (FAM) por 2,384 mdp. Asimismo en el Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE) descubrió otro desfalco por 2,361 mdp y en el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) ubicó un faltante de 932 mdp.

Finalmente, en el rubro de Seguridad Pública el principal afectado es el Fondo de Aportaciones a la Seguridad Pública (FASP) con un faltante de 1,126 mdp.

170 |

28

102

293

700

932

2,361

2,384

4,230

Medio Ambiente

Subsidio para entidades

FONREGION

Programas y Fondos Federales

FISM

FISE

FAM

FAFEF

Veracruz. Monto de las observaciones y aclaraciones en el rubro Desarrollo Social. 2010-2014(millones de pesos)


1

49

146

1,126

Subsidio reforma sistema penal

PROASP

Subsemun

FASP

Veracruz. Monto de las observaciones y aclaraciones en el Sector Seguridad pública. 2010-2014(millones de pesos)


| 171


Monto de las observaciones y aclaraciones de la Fiscalización Superior de la cuenta pública. 2010-2014Gobierno del Estado de Veracruz(millones de pesos)

(continúa)

Concepto 2010 2011 2012 2013 2014 Total

Sector Total 3,434 4,532 10,631 10,422 14,535 43,556

Educación

FAEB 2,414 3,654 3,615 2,295 5,183 17,161

20,579

Subsidios Centro de Educación - - 2,011 497 - 2,508

Escuelas Tiempo Completo - - - 302 275 577

Apoyos Complementarios Educación

- - 120 - - 120

Fortalecimiento Colegio de Bachilleres

- - 79 - - 79

FAETA 3 - 9 - 50 62

Fondo para elevar la calidad Edu. Superior

- - - - 47 47

Fortalecimiento Colegio de Estudios Cientificos

- - 11 - - 11

Expansión oferta educativa - - - - 10 10

Apoyo para saneamiento de las UPES

- - - - 4 4

Desarrollo Social

FAFEV 147 - - 2,047 2,036 4,230

11,031

FAM - 1 647 844 892 2,384

FISE - 545 489 625 702 2,361

FISM - - 932 0 0 932

Programas y Fondos Federales - - - - 700 700

FONREGION - - 274 20 - 294

Subsidio para entidades - - - - 102 102

Medio Ambiente - - - 28 - 28

Fuente: Elaboración propia con datos del Informe de auditoría de las cuentas públicas 2010-2014. Auditoría Superior de la Federacion.

172 |

Monto de las observaciones y aclaraciones de la Fiscalización Superior de la cuenta pública. 2010-2014Gobierno del Estado de Veracruz(millones de pesos)

(concluye)

Concepto 2010 2011 2012 2013 2014 Total

Sector Total 3,434 4,532 10,631 10,422 14,535 43,556

Salud

Seguro Popular 652 235 2,052 2,627 2,511 8,077

10,622

FASSA 92 - 84 642 345 1,163

Aportaciones SESVER - - - - 1,002 1,002

Prospera Salud - - - - 241 241

Calidad Servicios de Salud - - - - 139 139

Seguridad

FASP 126 97 259 349 296 1,127

1,323Subse - - - 146 - 146

PROASP - - 49 - - 49

Subsidio reforma sistema penal - - - - 1 1


Según se observa, aunque los faltantes descubiertos por la ASF se localizan en 27 fondos federales transferidos, es en 3 de ellos en donde se concentra el 68% del total del monto faltante. FAEB, Seguro Popular y FAFEF que juntos representan 29,468 mdp. Si se suman los siguientes seis en importancia, se tiene que en sólo 9 fondos se concentra el 92% del total del monto faltante.

| 173


0.01.13.910.311.427.846.849.461.979.5101.7120.1139.1146.5241.5293.4577.2700.3932.21,001.91,126.51,163.0

2,360.72,384.02,507.7

4,230.08,077.0 17,160.6

Subsidios Organismos DescentralizadosSubsidio reforma sistema penal

Apoyo para saneamiento de las UPES Expansión oferta educativa

Fortalecimiento Colegio de Estudios Científicos Medio Ambiente

Fondo para elevar la calidad Edu. Superior PROASP

FAETA Fortalecimiento Colegio de Bachilleres

Subsidio para entidades Apoyos complementarios Educación

Calidad Servicios de Salud Subsemun

Prospera Salud FONREGION

Escuelas Tiempo Completo Programas y Fondos Federales

FISM Aportaciones SESVER

FASP FASSA

FISE FAM

Subsidios Centros de Educación FAFEF

Seguro Popular FAEB

Veracruz. Monto de total de observacionesy aclaraciones por fondo. 2010-2014 (millones de pesos)

En nueve fondos se concentranel 92% de las observaciones y aclaraciones


5.3. Prácticas administrativas motivo de las observaciones y las aclaraciones

El análisis de estos nueve fondos permite identificar que las prácticas adminis-trativas que derivaron en actos de corrupción se realizaron sistemáticamente durante los cinco años analizados.

En el FAEB los tres motivos principales que generan prácticamente la tota-lidad de las observaciones y aclaraciones se refieren a que:

• “se desconoce la aplicación y destino de los recursos”,• “pagos que no fueron comprobados o justificados” y• “recursos retenidos y no enterados a la instancia correspondiente”.

174 |

Montos de las observaciones y aclaraciones del FAEB según el motivo que las genera. 2010-2014(millones de pesos)

Concepto 2010 2011 2012 2013 2014 TOTAL

Se desconoce la aplicación y destino de los recursos. 1,322.0 2,720.0 0.0 0.0 1,069.1 5,111.1

Pagos que no fueron comprobados o justificados.

801.4 503.5 0.0 2,295.4 48.7 3,649.0

Se cubrieron pagos de ejercicios anteriores con recursos de otro año.

36.9 228.1 0.0 0.0 0.0 265.0

Pago de trabajadores con categorías no localizadas/ o no identificados en los centros de trabajo.

0.9 2.6 0.0 0.0 0.3 3.8

Gastos en cuestiones no financiables con el fondo. 0.9 47.7 0.0 0.0 2.5 51.1

Anomalías en el monto de pagos al personal. 201.3 152.1 7.6 0.0 0.0 361.0

Pagos que no se realizaron a la coordinación del Programa para Abatir el Rezago en Educación Básica.

50.4 0.0 0.0 0.0 0.0 50.4

Recursos no aplicados a la fecha de la auditoría. 0.0 0.0 177.9 0.0 0.0 177.9

Pagos que correspondían pagar a otras instancias. 0.0 0.0 0.0 0.0 262.2 262.2

Recursos que fueron retenidos y no enterados a la instancia correspondiente.

0.0 0.0 3,429.1 0.0 3,800.0 7,229.1

TOTAL 2,413.8 3,654.0 3,614.6 2,295.4 5,182.8 17,160.6Fuente: Elaboración propia con datos del Informe de auditoría de las cuentas públicas 2010-2014. Auditoría Superior de

la Federacion.

En el caso del Seguro Popular los motivos de las observaciones coinciden con los del FAEB:

• “No se trasfirieron los recursos a la instancia que correspondía”• “No se aplicaron los recursos”• “No existe documentación que pruebe la aplicación de recursos”

| 175


Finalmente, en el caso del FAFEF, el principal motivo de las observaciones es que los recursos se utilizaron para realizar pagos que no corresponden al objetivo del fondo.

Montos de las observaciones y aclaraciones del Seguro Popular según el motivo que la genera. 2010-2014(millones de pesos)

Concepto 2010 2011 2012 2013 2014 TOTAL

Adquisición de medicamentos que no se encuentran en el catálogo y/o con precio de referencia no contemplado.

25.4 38.3 3.8 15.2 0.0 82.7

Pagos por conceptos no pactados con recursos del Seguro Popular.

124.5 108.5 0.0 0.0 0.0 233.0

No se transfirieron los intereses generados por los recursos no transferidos.

6.6 0.0 5.8 0.6 0.0 13.0

No transfirieron los recursos correspondientes. 0.0 15.1 0.0 1,580.5 1,726.8 3,322.4

Recursos que no fueron devengados ni reintegrados a la cuenta bancaria del Seguro Popular.

493.2 72.1 62.6 0.0 0.0 627.9

Pagos a trabajadores que no prestan servicios de atención a los afiliados y/o trabajadores con licencia.

2.2 1.1 0.8 0.0 0.0 4.1

Pagos al personal que presenta anomalías en el nivel académico.

0.4 0.0 0.0 0.8 0.0 1.2

Recursos no aplicados a la fecha de la auditoría. 0.0 0.0 1,330.0 0.0 0.0 1,330.0

Documentación que pruebe la plicación de recursos.

0.0 0.0 648.6 1,029.9 784.1 2,462.6

TOTAL 652.3 235.1 2,051.6 2,627.0 2,510.9 8,076.9Fuente: Elaboración propia con datos del Informe de auditoría de las cuentas públicas 2010-2014. Auditoría Superior de

la Federacion.

176 |

Montos de las observaciones y aclaraciones del FAFEF según el motivo que lo genera. 2010-2014Gobierno del Estado de Veracruz(millones de pesos)

Concepto 2010 2013 2014 Total

Pagos superiores al tabulador autorizado al personal de la SEV. 146.7 0.0 0.0 146.7

No se reintegraron los intereses generados en la cuenta bancaria de inversiones. 0.0 8.4 0.0 8.4

Nose integraron recursos que fueron tomados de la cuenta del FAFEF. 0.0 0.0 55.6 55.6

Se realizaron pagos a maestros de la SEV, que no cumplen con los objetivos del fondo. 0.0 2,038.6 1,980.6 4,019.2

Total 146.7 2,047.0 2,036.2 4,229.9Fuente: Elaboración propia con datos del Informe de auditoría de las cuentas públicas 2010-2014. Auditoría Superior de

la Federacion.

Se evidencia que las prácticas administrativas que motivaron las observaciones y aclaraciones se realizaron recurrentemente año tras año, y se llevaron a cabo de manera sistemática en el manejo de todos los fondos federales. Estas prác-ticas constituyen el más burdo y descarado modelo de negocio de la corrupción diseñado por esa administración, para que algunos funcionarios se beneficiaran de manera personal de miles de millones de pesos del erario público.

5.4. Las consecuencias de la corrupción en el desarrollo social

Algunas de las consecuencias económicas y sociales que se derivan de este atraco monumental a las finanzas estatales pueden identificarse a partir del comportamiento de algunos indicadores del desarrollo.

Durante el período 2012-2014 el número de personas en pobreza aumentó en 466,946 (CONEVAL, 2015), es decir un 6% de la población total del estado se convirtió en pobre. Este resultado ubica a Veracruz en el segundo lugar entre los estados que más pobreza han generado en el período de análisis mencionado, muy lejos de los buenos resultados de Chihuahua que redujo la pobreza en 144,120 personas, Guerrero que logró hacerla descender en 82,455 y Guanajuato en 75,018 personas.

| 177


4,447,963 4,444,695

4,141,759

4,299,839

4,608,715

2010 2011 2012 2013 2014

Veracruz. Población en pobreza. 2010-2014(número de personas)

Fuente: Cálculos y estimaciones propias con datos de Coneval, Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza, noviembre 2014 y Coneval, Medición de la Pobreza 2012.

-144,120 -82,455

-75,018 -48,050 -47,865 -24,219 -7,224

-3,850 2,54913,74314,02720,77930,88531,98936,91241,74446,16249,357

68,59278,61087,174

109,329120,569120,970121,091

155,099168,706

197,835259,940

370,440466,956

789,849

ChihuahuaGuerrero

GuanajuatoCoahuilaTabascoSonoraNayarit

AguascalientesSan Luis Potosi

ColimaHidalgoTlaxcala

CampecheYucatán

Baja CaliforniaBaja California Sur

QueretaroZacatecas

Quintana RooNuevo León

DurangoJalisco

TamaulipasMorelosSinaloaOaxacaChiapasPuebla

Distrito FederalMichoacán

VeracruzMéxico

Incremento de la pobreza. 2014-2012 (número de personas)

Fuente: Cálculos y estimaciones propias con datos de Coneval, Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza, noviembre 2014 y Coneval, Medición de la Pobreza 2012.

178 |

En el ámbito de la educación, el número de personas en rezago educativo se incrementó en 194,000, lo que colocó a Veracruz en el primer lugar entre todos los estados con el mayor incremento en esa variable. El número de per-sonas en rezago educativo sumó un total de 2,551,000 en 2014 (CONEVAL, 2015). La entidad ocupó el lugar 28 entre los estados en donde las personas alcanzan el menor número de años promedio de educación escolar, con 8.1 años, mientras que otras entidades como la Ciudad de México alcanzó casi once años, Nuevo León 10 y Sonora 9.8 años.

Asimismo, Veracruz presenta una tasa de analfabetismo de 9.9%, que lo ubicó en el lugar 29 entre los estados con mayor número de personas que no saben leer ni escribir.

-151 -102

-77 -66

-42 -42

-41 -34

-31 -30

-22 -21

-19 -15

-11 -7

-6 -5

-5 -3

1 1

9 13 14

29 30

42 55 58

85 194

GuanajuatoChiapas

Nuevo LeónSan Luis Potosí

TabascoPuebla

MorelosCiudad de México

SonoraHidalgo

Quintana RooYucatán

JaliscoNayarit

QuerétaroAguascalientes

TlaxcalaDurango

ColimaOaxaca

Baja California SurCampeche

CoahuilaGuerrero

ZacatecasTamaulipas

SinaloaBaja California

ChihuahuaMéxico

MichoacánVeracruz

Aumento-disminución de las personas en rezago educativo. 2010-2014 (miles de personas)


| 179


7.17.4

7.77.8

8.18.2

8.48.5

8.68.78.7

9.09.19.19.19.29.29.29.39.49.49.49.59.59.69.69.79.89.89.8

10.110.9

ChiapasOaxaca

GuerreroMichoacán

VeracruzGuanajuato

PueblaZacatecas

HidalgoSan Luis Potosí

YucatánDurango

CampecheNayarit

TabascoTlaxcala

JaliscoChihuahua

MorelosColima

QuerétaroMéxico

TamaulipasSinaloa

Baja CaliforniaQuintana Roo

AguascalientesBaja California Sur

CoahuilaSonora

Nuevo LeónCiudad de México

Años de estudio de la población por entidad federativa. 2014


En materia de salud, se observa que Veracruz tenía en 2013 una esperanza de vida de 73.75 años, que deja a Veracruz en el lugar 27 entre los estados en peor situación. De igual modo, la tasa de mortalidad infantil para ese año era de 14.37 muertes por cada mil niños, una de las más altas del país. Asimismo, Veracruz era uno de los estados con el mayor número de personas con carencia por acceso a los servicios de salud. En 2014 un total de 1,736,328 personas se encontraban en esa situación, lo ubicó a la entidad en el tercer lugar entre los estados con las mayores carencias. Además, en 2013 ocupó el lugar 28 entre los estados que destinaron una menor proporción de su gasto total a la salud, apenas 12%, muy lejos de estados como México que destinó 33.2, Baja California 31 y Jalisco 30% (DGED, 2013).

180 |

71.5372.4772.4772.51

73.5773.75

74.0874.2674.3274.4274.4674.4774.574.6

74.8174.8274.8374.8974.9575.0175.0875.1175.1875.2175.2275.2475.2575.33

75.5775.5775.62

75.8275.84

ChihuahuaChiapas

GuerreroOaxaca

Baja CaliforniaVeracruz

HidalgoSan Luis Potosí

MichoacánTabascoNayaritPuebla

NacionalSinaloa

ZacatecasDurangoTlaxcalaMéxicoSonora

CampecheQuerétaro

GuanajuatoJalisco

MorelosCoahuila

TamaulipasYucatán

Quintana RooAguascalientes

Nuevo LeónColima

Baja California SurCiudad de México

Esperanza de vida por entidad federativa. 2013


| 181


46

910

1214

161717

1819192020

20222222

2323

2424

252525

2627

282828

3031

33

CampecheTabasco

Ciudad de MéxicoColima

VeracruzHidalgo

NacionalTamaulipas

Baja California SurDurango

GuerreroOaxacaSinaloa

ChiapasSan Luis Potosí

YucatánNayarit

ZacatecasCoahuila

PueblaQueretaro

MichoacánNuevo León

MorelosChihuahua

GuanajuatoSonora

Quintana RooTlaxcala

AguascalientesJalisco

Baja CaliforniaMéxico

Gasto público en salud como % del gasto público de cada entidad federativa. 2013

Fuente: Elaboración propia con datos de http://www.dged.salud.gob.mx

En materia de Seguridad Pública, Veracruz también presentó saldo negativo en el período de análisis. De 2010 a 2014 el número de secuestros aumentó en el estado en 127 casos. Con estas cifras, Veracruz se ubicó en el segundo estado entre los de mayor incremento, sólo superado por Tamaulipas. El número de robos de vehículos con violencia aumentó en 314 casos, colo-cando a la entidad en el lugar 6 entre los estados de mayor aumento (SNSP, 2014). En marzo de 2016, Veracruz ocupó el tercer lugar entre los estados con el mayor promedio de delitos, con un total de 373 casos. De igual modo, se ubicó en el lugar 4 entre los estados con el mayor número de personas con afectaciones como consecuencia de la inseguridad, con un total de 1,984,032 personas afectadas (ENVIPE, 2015).

182 |

-122 -75

-69 -53

-38 -37

-18 -17 -13

-9 -3

-1 -1

-1 -1

2 2 3 4 4 5 5 6 9

22 67

74 87

127 215

ChihuahuaCoahuilaDurango

MichoacánBaja California

GuanajuatoQuintana Roo

HidalgoChiapas

AguascalientesJalisco

CampecheColima

QuerétaroZacatecas

Ciudad de MéxicoSan Luis Potosí

SinaloaNayaritPueblaMéxicoSonora

TlaxcalaOaxaca

Nuevo LeónGuerreroTabascoMorelosVeracruz

Tamaulipas

Veracruz. Aumento-disminución del número de secuestros.2010-2014

Fuente: Elaboración propia con datos de http://secretariadoejecutivo.gob.mx/incidencia-delictiva/incidencia-delictiva-fuero-comun.php

| 183


210,652265,709286,464315,014414,320432,916434,592526,466576,673620,985638,493663,733758,544779,874818,002832,552867,928964,811967,293975,475981,307

1,125,8641,133,6231,135,906

1,316,3131,737,3351,779,571

1,914,6531,984,032

2,660,2863,967,027

7,530,441

ColimaBaja California Sur

CampecheNayarit

TlaxcalaZacatecas

AguascalientesDurango

Quintana RooQuerétaro

YucatánMorelosTabasco

San Luis PotosíHidalgoSinaloa

CoahuilaOaxaca

ChihuahuaGuerrero

SonoraTamaulipasMichoacán

ChiapasBaja California

PueblaNuevo LeónGuanajuato

VeracruzJalisco

Ciudad de MéxicoMéxico

Personas con afectaciones como consecuencia de la inseguridad.2014

Fuente: Elaboración propia con datos de ENVIPE, Inegi.

La corrupción, según se puede corroborar, no sólo acabó con los recursos públicos para atender las necesidades básicas de la población veracruzana, también lo hizo con las posibilidades de sobrevivencia de los veracruzanos aniquilando sus niveles de bienestar y las oportunidades de un futuro mejor.

| 185


Capítulo Seis

Los subejercicios presupuestales

6.1. El subejercicio total

Durante 2015 el Gobierno del Estado de Veracruz dejó de ejercer recursos presupuestados por un total de 9,374 mdp (Gobierno de Veracruz, 2015).

Se incurrió en un ilegal desperdicio de recursos ya autorizados para generar un impacto importante en el crecimiento económico y en el bienestar social del estado. Mientras que el Presupuesto de Egresos (modificado) para ese año fue de 113,017 mdp, sólo se devengaron 103,643 mdp, generándose el subejercicio referido.

186 |

113,017

103,643

Presupuesto a ejercer Devengado (utilizado)

Veracruz. Subejercicio (Presupuesto no ejercido) del Gobierno del Estado por función. 2015(millones de Pesos)

9,374 millones de pesos de SubejercicioEs decir, recursos presupuestados que

no se utilizaron

Fuente: Elaboración propia con datos de la Cuenta Pública 2015, Gobierno del Estado de Veracruz.

Al desagregar el análisis por dependencia, puede observarse que la Secretaría de Infraestructura y Obras Públicas (SIOP) fue la dependencia con el mayor subejercicio, al dejar de utilizar 1,949 mdp, seguida por el Instituto de Espacios Educativos (IIE) con 1,450 mdp. En conjunto, estas dos áreas del gobierno dejaron de ejercer 3,399 mdp, destinados a construir obra pública y cuya aplicación hubiera tenido un positivo impacto en la economía del Estado.

| 187


0.1234457111314162528

7287100

152161165

250467

567654654

8441,152

1,2031,450

1,949

Órgano de Fiscalización SuperiorUniversidad Tecnológica de Gutiérrez Zamora

GobiernoContraloría General

Protección CivilProcuraduría Estatal de Protección al Medio Ambiente

Instituto de Capacitación para el trabajoColegio de Estudios Científicos y Tecnológicos

Turismo y CulturaFinanzas y Planeación

Institutos Tecnológicos SuperioresInstituto Veracruzano de las Mujeres

GobiernoMedio Ambiente

Instituto Veracruzano de la ViviendaRadiotelevisión de Veracruz

Seguridad PúblicaRégimen Estatal de Protección Social en salud

Consejo de Desarriollo del PapaloapanDesarrollo Agropecuario, Rural y Pesca

EducaciónComisión del Agua del Estado de Veracruz

Sector CentralInversión Pública

Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la FamiliaDesarrollo Social

SaludInstituto de Espacios Educativos del Estado de Veracruz

Infraestructura y Obras Públicas

Veracruz. Subejercicio presupuestal del Gobiernodel Estado por dependencia. 2015 (millones de pesos)


También destaca el subejercicio de la Secretaría de Salud (SS) por un monto de 1,203 mdp; el de la Secretaría de Desarrollo social (SEDESOL) por 1,152; el subejercicio del DIF ascendió a 844 mdp. Por su parte, la Comisión de Agua dejó de gastar 567 mdp y la Secretaría de Educación dejó de ejercer 467 mdp. Al sumar el subejercicio de estas cinco dependencias resulta un total de 4,232 mdp que no gastaron, recursos que se presupuestaron para la realización de programas para la atención de las necesidades de la población en peor situación, y que al no utilizarse, propiciaron un incremento de la pobreza en Veracruz (Gobierno de Veracruz, 2015).

Al agrupar los subejercicios por Objeto de Gasto, es decir según su destino, se observa que la mayor parte de los recursos no ejercidos estaban presu-puestados para Inversión Pública, ya que el subejercicio en este rubro fue de

188 |

8,550 mdp. Del total de este subejercicio 3,954 mdp debieron aplicarse en Proyectos productivos y acciones de Fomento, 3,513 mdp en la construcción de Obra pública en Bienes propios y 1,084 mdp para Obra Pública en bienes de dominio público (Gobierno de Veracruz, 2015).

1 95 101 256 372

8,550

Bienes Muebles,Inmuebles eIntangibles

Materiales ySuministros

Servicios Generales TransferenciasAsignaciones

Subsidios y otrasAyudas

Serviciospersonales

Inversión Pública

Veracruz. Subejercicio del Gobierno del Estado por Objeto de Gasto. 2015 (millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuenta Pública 2015.Gobierno del Estado de Veracruz.


1

3

39

55

94

96

161

372

1,084

3,513

3,954

Mobiliario y Equipo de Administración

Servicios Profesionales Cientificos y Técnicos y OtrosServicios

Ayudas Sociales

Transferencias Internas y Asignaciones al Sector Público

Materiales de Administración, Emisión de Documentos yArtículos Oficiales

Servicios Financieros, Bancarios y Comerciales

Transferencias al Resto del Sector Público

Remunación al Personal de Carácter Permanente

Obra Pública en Bienes de Dominio Público

Obra Pública en Bienes Propios

Proyectos Productivos y Acciones de Fomento

Veracruz. Subejercicio del Gobierno del Estado por objeto de gasto. 2015 (millones de pesos)


| 189


Puede observarse nuevamente que el subejercicio presupuestal del Gobierno del Estado causó un grave daño a la actividad productiva estatal. La inversión en obra pública genera un efecto positivo sobre la economía estatal por la dinámica que imprime a diversos sectores productivos.

Al hacer el análisis en la Clasificación económica del gasto, es decir, en el agru-pamiento de acuerdo con el tipo de bienes y servicios en los que se utiliza el presupuesto, se observa que el principal subejercicio se ubica en el llamado Gasto de Capital, por un monto de 8,551 mdp. En cambio, el Gasto corriente presentó un subejercicio menor, de 823 mdp, que de cualquier modo es muy elevado y significa que dejaron de utilizar recursos cuyo destino era funda-mentalmente el pago de servicios personales (Gobierno de Veracruz, 2015).

823

8,551

GASTO CORRIENTE GASTO DE CAPITAL

Veracruz. Subejercicio del Gobierno del Estadoen Clasificación Económica. 2015


Para observar mejor el impacto de estos subejercicios sobre el desarrollo del estado, es necesario analizar la Clasificación Funcional, que es el agru-pamiento del presupuesto que identifica la finalidad de la aplicación de los recursos públicos. Aquí se observa que el mayor subejercicio se presentó en la Función Desarrollo Social, por un monto de 4,030 mdp no ejercidos. Este subejercicio se constituye por un Subejercicio de 1,344 en la Finalidad salud; de 1,237 mdp en la Finalidad educación; y de 1,032 en la Finalidad vivienda y servicios a la comunidad.

190 |

Otro Subejercicio importante se presentó en la Función Obra pública, donde se observa un monto no ejercido por 3,764 mdp. En la Función desarrollo económico no se aplicaron 1,015 mdp y en la Función Gobierno el subejer-cicio fue de 564 mdp (Gobierno de Veracruz, 2015).

564

1,015

3,7644,030

GOBIERNO DESARROLLO ECONÓMICO OBRA PÚBLICA DESARROLLO SOCIAL

Veracruz. Subejercicio del Gobierno del Estado por función. 2015 (millones de pesos)


417

1,032

1,2371,344

Protección Ambiental Vivienda y Servicios laComunidad

Educación Salud

Veracruz. Subejercicio en el presupuesto para el Desarrollo Social del Gobierno del Estado. 2015(millones de Pesos)


Es evidente que al no aplicar recursos en los rubros de Desarrollo Social, el efecto se traduce en deterioro del nivel de bienestar de la población. Lo mismo sucedió en materia de crecimiento económico, ya que al no utilizarse recursos destinados a Obra pública y a Desarrollo económico, se profundizó la crisis económica, se incrementó el desempleo y se retrasaron mucho más la modernización y el progreso en la entidad.

| 191


6.2. Subejercicio en recursos federales

En 2015 el Gobierno de Veracruz recibió 9,019 mdp de recursos federales para aplicarse como Inversión pública en diferentes programas, pero no se ejercieron en su totalidad. Se generó un subejercicio por 5,445 mdp, que re-presenta un desperdicio de recursos inexplicable, puesto que el dinero forma parte de los fondos que la Federación transfiere y deposita al Estado; estaban ahí, listos para ser gastados (Gobierno de Veracruz, 2015). Esta situación haría que la Auditoría Superior de la Federación presentara Observaciones por presunto daño patrimonial al auditar el uso de estos recursos públicos en la Cuenta Pública Federal 2015. Por supuesto, también debería ser causa de solicitudes de aclaración y de observaciones en la revisión de la Cuenta Pública 2015 del Gobierno del Estado realizado por el ORFIS.

9,110

3,575

Transferencias recibidas Devengados

Veracruz. Recursos Federales para inversión pública transferidos, recibidos y no utilizados por el Gobierno del Estado. 2015 (millones de pesos)

SUBEJERCICIO 5,445 mdp.

Que el Gobierno del Estado recibió de la federación y que, indebidamente, no utilizó.


El subejercicio en el que incurrió el Gobierno de Veracruz se ubica en un amplio conjunto de fondos federales, entre los que se encuentra, en primera instancia, el Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) en el que se observa un subejercicio por 1,802 mdp, ya que sólo se gastaron 320 mdp de los 2,122 mdp que se presupuestaron. En segundo término, está el Fondo

192 |

de Aportaciones Múltiples (FAM) con un subejercicio de 1,510 mdp, que es resultado de sólo haber utilizado 750 mdp de un total de 2,260 mdp que se tenían disponibles (Gobierno de Veracruz, 2015).

101516202121242430304149525657636671

136143148

203375

4291,510

1,802

Proyectos de Desarrollo Regional (PRODERE )Contingencias Económicas para Inversión 4…

Programa de Expansión en la Oferta Educativa en …Convenio de Coordinación para la Expansión de la …

Convenio Pemex (PEMEX)Fondo Consursable de Inversión en Infraestructura…Programa Especial de Infraestructura Elemental en…

Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO)Apoyo a Infraestructura para el Puerto de Veracruz…

Programa de Planteles en Situación de Riesgo…Contingencias Económicas para Inversión 3…

Caminos y Puentes Federales (CAPUFE)Proyectos de Desarrollo Regional A (PRODERE A)

Fondo Sur Sureste (FONSUR)Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las…

Convenio de Subsidio para el Fortalecimiento…Programa para la Ampliación de Oferta Educativa de …

Fortalecimiento de la Insfraestructura de servicios de …Programa de Oferta Complementaria en…

Fondo Metropolitano (FONDO METROPOLITANO)Fondo de Aportaciones para la Seguridad Públíca de …

Contingencias Económicas para Inversión (CONTINVER)Fondo Regional (FONREGION)

Fondo para Entidades Federativas y MunicipiosFondo de Aportaciones Múltiples (FAM)

Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE)

Veracruz. Recursos federales para Inversión Pública recibidos y no utilizados por el Gobierno del Estado. 2015 (millones de pesos)


Otros fondos con subejercicios importantes son el Fondo para las entidades federativas y municipios productores de hidrocarburos del que se recibieron 623 mdp y sólo se gastaron 195; se dejaron de utilizar 429 mdp. Del Fondo Regional (FONREGION) se dejaron de aplicar 375 mdp y el de Contingencias Económicas para la Inversión (CONTINVER) en el que no se utilizaron 203

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mdp. En conjunto, estos cinco fondos concentraron el 80% del total del sube-jercicio mencionado (Gobierno de Veracruz, 2015).

Hay que insistir en que la falta de aplicación de estos recursos generó un daño dramático a la economía y al bienestar de Veracruz. Se trataba de dinero destinado a la atención de necesidades básicas de la población y, por ser para obra pública, podrían haber generado un impacto importante en la actividad económica, potenciando la producción y el empleo. Nada de eso sucedió porque el dinero no llegó a su destino. Una vez más, la corrupción dañó a Veracruz.

| 195


Capítulo Siete

Estrategias para resolver la crisis fiscal

7.1. La crisis fiscal. Planteamiento y solución

Como se ha podido observar, Veracruz enfrentó una severa Crisis Fiscal durante la administración de Javier Duarte. Esta etapa de crisis se caracte-

rizó por una notable incapacidad del gobierno para financiar el gasto público con las fuentes de ingresos públicos disponibles, ya sea el establecimiento de nuevos impuestos, el incremento de tasas impositivas o la contratación de nueva deuda pública. Otro evidente problema fue la incapacidad para reducir el gasto público, sin causar daño al aparato administrativo y social.

196 |

Diagnóstico

Bajosingresospúblicos

Déficitpresupuestal

Gasto > ingreso

Desequilibriopermanentey sistemático

en lasfinanzas

Crisisfiscal

Excesivo GastoPúblico

Recursosfederales No

aplicados

Elevada Deuda Pública

Esta situación fue la resultante del profundo desequilibro presupuestal que ya se ha analizado, y cuya causa fundamental es un excesivo gasto público, que año con año rebasó los ingresos públicos. Esto generó permanentes y elevados déficit presupuestales, que en buena medida explica los enormes volúmenes de deuda pública. Este concepto de deuda no sólo engloba la deuda bancaria y bursátil, sino también otro conjunto amplio de obligaciones financieras derivadas de la contratación de obras y compra de bienes y servicios que no se pagaron y otros que constituyen compromisos de pago derivados de la interrupción de la transferencia de recursos a organismos pú-blicos como el Instituto de Pensiones del Estado, la Universidad Veracruzana, los institutos tecnológicos, la Secretaría de Educación, entre otros.

De manera desafortunada, no existe un registro público de todos los adeudos existentes por lo que no es posible establecer con precisión la magnitud de los compromisos financieros. Adicionalmente debe considerarse que el monto de los pagos anuales por servicio de la deuda resultó cada vez más elevado porque los créditos fueron contratados a tasas de interés muy ele-vadas. Desde luego, esto generó un problema muy serio de capacidad de financiamiento del presupuesto público, que exigió la necesidad de reducir el gasto, en un contexto muy delicado de rigidez presupuestal, ya que una proporción muy elevada del gasto público se destina a obligaciones irrenun-

| 197


ciables e irreductibles como los pagos de la nómina magisterial, el sistema de pensiones, el presupuesto de la Universidad Veracruzana y las transferencias a municipios, órganos autónomos, poderes, organismos descentralizados y pago de la deuda pública.

Gasto Público

Discrecionalidad de mandossuperiores para designar a los

funcionarios públicos de cualquierjerarquía

Opacidad en el manejo de losrecursos públicos, lo que impide al

ciudadano observar la gestiónpública

Carencia de información paraelaborar eficientes políticaspúblicas y para evaluarlas

Carencia de seguimiento yevaluación técnica de las políticas

públicas

Excesivo GastoPúblico

Recursos FederalesNo Aplicados

INEFICIENCIA

CORRUPCIÓN

Una novedad en la explicación del déficit presupuestal es la no aplicación de los recursos públicos federales. Nunca antes se había dado el caso de que el Gobierno del Estado hiciera un uso indebido de las transferencias que recibe de la federación.

Durante el gobierno de Javier Duarte el mal manejo se produjo no sólo en que no se aplicaron los recursos a los propósitos establecidos, provocando un daño económico y social muy importante al estado, sino, además, los recursos no aplicados, deben devolverse a la federación. En síntesis, los re-cursos federales, ni se aplicaron ni se devolvieron, y conformaron un pasivo que no se puede cubrir.

198 |

Otro elemento que explica el desequilibro presupuestal es la baja recau-dación de ingresos públicos del Gobierno del Estado, los cuales resultaban escasos en función de las necesidades de gasto que enfrentaba la entidad. Adicionalmente existe evidencia de que Veracruz ocupaba uno de los últimos lugares en cuanto a eficiencia recaudatoria de ingresos propios, derivado de una considerable evasión fiscal, una corrupción que lo permitía y mecanismos ineficientes de recaudación e inspección a los contribuyentes.

Lo mismo sucedió en las tareas de colaboración administrativa con la Federación, que constituye una fuente de ingresos públicos, cuya magnitud depende del esfuerzo recaudatorio que haga la administración fiscal estatal. Esta problemática se expresa también en una alta dependencia financiera con respecto a los recursos que se recibían de la Federación por Participaciones federales y Aportaciones del ramo 33, lo que hacía que los recursos de libre disponibilidad fueran muy limitados.

La baja recaudación de los Ingresos públicos

Evasión fiscal

Ineficiencia en la recaudaciónpropia y en la colaboraciónadmva. (Falta de control,capacitación, inspección)

Corrupción en el cobroy registro de recursos

Menores ParticipacionesFederales

Desaprovechamiento de potestadestributarias. Impuestos Cedulares:

Actividades profesionales, otorgamiento deuso o goce temporal de bienes inmuebles,

enajenación de bienes inmueblesy actividades empresariales. 2% al 5%

Eliminación de fuentes deingresos (Impuesto sobre

servicios de hospedaje, Tenencia)

Baja recaudación propia deImpuestos y Derechos

Bajos IngresosPúblicos

La corrupción e ineficiencia son dos aspectos fundamentales para entender tanto la baja recaudación de ingresos, como el excesivo gasto público y la no aplicación de los recursos públicos federales. Por un lado, esta situación se

| 199


explica por la carencia de información estadística completa, precisa, opor-tuna e imparcial sobre aspectos importantes de la realidad veracruzana, lo que le impidió conocer de manera precisa la naturaleza y la magnitud de los problemas económicos, sociales, medioambientales. Por lo mismo, no se tuvieron los datos adecuados para elaborar políticas públicas eficientes para la solución de los problemas que pretendía atacar, y que se tradujo en un uso inadecuado de los recursos y generó despilfarros. Por otro lado, no se dio un seguimiento, ni se realizó una evaluación técnica precisa, oportuna e impar-cial de los resultados de las distintas políticas públicas que se elaboraron y se llevaron a cabo en las distintas instancias del Sector Público, razón por la que, tanto el gobierno como los ciudadanos, desconocían si el uso de los recursos públicos obtenía el impacto social y económico que se busca.

Es necesario reconocer que, el Sector Público se mantuvo en riesgo per-manente de que los funcionarios públicos realizaran actos de corrupción o incurrieran en un trabajo ineficiente, ya sea en la administración de recursos, realización de obras y acciones o en la impartición de justicia. Existe evidencia de que dentro de la administración pública se incurrió en desviación de re-cursos y en la creación de mecanismos para obtener beneficios privados con los recursos públicos.

7.2. Las estrategias

Estrategia de gasto público

Para resolver esta compleja problemática se requiere implementar un con-junto de acciones que permita eliminar el déficit fiscal, dándole equilibro a las finanzas públicas del Estado. Lo que implica hacer un uso óptimo de los recursos presupuestales disponibles, por lo que es necesario realizar una revisión de cada una de las dependencias y entidades de la administración pública centralizada y descentralizada a fin de valorar su pertinencia, su magnitud, la cantidad de recursos financieros, humanos y materiales de que dispone. De esta manera, se estará en condiciones de identificar ineficiencias, desperdicio de recursos y las áreas de oportunidad para utilizarlos de mejor forma. Asimismo, es necesario reorganizar la estructura de la administración pública a través de la reasignación de recursos, reagrupamiento de funciones

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y áreas de trabajo, y la creación, eliminación y reordenamiento de todas las oficinas gubernamentales.

De manera general se enuncian un conjunto de acciones para concretar esta estrategia, entre las cuales encuentran las siguientes:

• Reducción del gasto corriente a partir de un análisis de puestos y revi-sión de las cargas de trabajo y estructura de la administración pública con el fin de eliminar ineficiencias y exceso de recursos humanos.

• Revisar sueldos, salarios, compensaciones e incentivos al personal con el fin de ajustar las remuneraciones a la carga de trabajo y nivel de responsabilidad.

• Reducción de gastos en servicios generales (energía eléctrica, telefonía celular, renta de inmuebles, etcétera) mediante una modificación de los horarios de trabajo, privilegiando la puntualidad y reduciendo el trabajo nocturno.

• Realizar una reestructuración de las unidades presupuestales que conforman la administración pública centralizada y descentralizada mediante una revisión profunda de las responsabilidades, funciones y resultados de cada dependencia y entidad pública.

• Revisar y mejorar la normatividad estatal relativa a las Asociaciones Público-Privadas, (Ley de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz) para garantizar certidumbre legal, trans-parencia e impacto económico y constituirlos en una opción para la construcción de obras y prestación de servicios.

• Desarrollo y promoción de proyectos de inversión mediante Asociaciones Público-Privadas, con el fin de aprovechar los recursos de la iniciativa privada en un contexto de limitaciones del presupuesto público.

• Implementación de un programa de seguimiento y evaluación de los Programas Sectoriales, los Regionales y los Especiales, que se derivan del Plan Veracruzano de Desarrollo, con el apoyo y la participación de las dependencias y entidades.

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• Creación de un Sistema de Indicadores para la evaluación del des-empeño, que consista en una base de datos dinámica en línea, de indicadores de avance presupuestal, físico, financiero y de desempeño para el seguimiento y evaluación de los programas sectoriales y otros programas que se derivan del Plan Veracruzano de Desarrollo.

Diseñar un nuevo Sistema de Seguridad Social en el estado, que permita garantizar la sustentabilidad del pago de pensiones, basada en análisis ac-tuarial, disponibilidades financieras y una amplia discusión con la sociedad veracruzana en su conjunto. La propuesta debe plantear un nuevo esquema de financiamiento de las pensiones, un nuevo IPE que resuelva el problema de tres grupos de actores fundamentales:

• A) Los casi 30 mil pensionistas que hoy viven de recibir la pensión mensualmente. B) Los casi 100 mil trabajadores activos, algunos de los cuales muy próximamente ya estarán en proceso de jubilación y se sumarán a los pensionados. C) Un tercer grupo lo constituyen los nuevos trabajadores que están a punto de incorporarse y cuyas pensiones no podrían garantizarse con el esquema actual. Se requiere por ello crear un nuevo sistema de pensiones que dé respuesta a estos tres grupos, garantizando el futuro bienestar de los trabajadores veracruzanos. En este sentido, es importante considerar que, en beneficio de los dos primeros grupos, es necesario tomar acciones que capitalicen financieramente al Instituto de Pensiones, de manera que cuente con recursos suficientes para financiar las pensiones presentes y futuras, puesto que el principal problema del Instituto y de todo este sistema estatal de pensiones es la insuficiencia de los ingresos para cubrir los pagos de las pensiones. Es fundamental crear los mecanismos necesarios para incrementar la recaudación de ingresos por cuotas y aportaciones, por lo que hay que tomar en cuenta, como una posible solución entre otras, el incremento de la contribu-ción que realizan patrones y trabajadores, ya que, de acuerdo con los estudios actuariales, para cubrir el déficit actual del IPE, se requeriría una tasa de contribución de 58%, siendo que la actual es de sólo 32%.

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En virtud de que el déficit institucional crece anualmente, de no incre-mentarse la contribución, la única opción que quedaría es que el go-bierno estatal destine en su presupuesto anual un monto equivalente al total de ese déficit para subsidiar el pago de las pensiones, como lo ha hecho hasta ahora. Monto que necesariamente será de mayor mag-nitud año con año, lo que en el largo plazo puede representar un com-promiso cada vez más difícil de cubrir, teniendo que destinar recursos derivados de cobro de impuestos al pago de las pensiones. Esto puede redundar en una regresividad del gasto público, porque quienes pagan sus contribuciones no necesariamente reciben una pensión; de seguir así, cada vez se requeriría una mayor aportación de estos contribu-yentes que no reciben pensión, para el pago de las pensiones de otros. De igual manera se debe garantizar que los entes públicos incorporados se hagan cargo del pago del déficit de pensiones que les corresponden, para evitar que el costo del déficit recaiga en quien no recibe aun los beneficios de una pensión. Además de la incorporación de mecanismos para que ningún patrón deje de pagar sus cuotas correspondientes, pues esta práctica también ha debilitado al actual sistema de pensiones. Del mismo modo se requiere reconstituir la Reserva Técnica de modo que pueda reproducirse financieramente, generando los recursos necesarios para las pensiones. Para ello es necesario considerar la venta de los bienes inmuebles que el Instituto no tiene en uso y que difícilmente podría utilizar comercialmente; su venta gene-raría una cantidad de recursos muy importante pues su valor es de aproximadamente 4,000 mdp que fortalecerían la Reserva Técnica. De igual manera, se requiere construir un nuevo esquema de financia-miento que permita garantizar el pago de las pensiones de los trabaja-dores que ingresan de nueva generación. Este nuevo esquema deberá superar los problemas de diseño institucional y financiero del actual sistema, que ha sido víctima de un acelerado proceso de crecimiento de la población, el incremento de la esperanza de vida, la alta tasa de reemplazo, la baja tasa de dependencia y los crecientes beneficios

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otorgados, sin un correspondiente incremento de los ingresos de la institución, lo que bien podría resolverse con un sistema de cuentas individuales o de contribución definida.

Estrategia para incrementar la recaudación de ingresos públicos

El incremento en la recaudación requiere reducir la evasión fiscal, eliminar las prácticas de corrupción que merman los ingresos públicos y mejorar los sis-temas de recaudación, inspección y auditoría. También se requiere recuperar fuentes de ingreso derivadas de potestades tributarias que tiene el Gobierno del Estado y que se eliminaron indebidamente. De igual forma, deben rea-lizarse acciones para el incremento de los Incentivos económicos para el Estado, que se obtienen a partir de acciones de colaboración administrativa con la Federación, derivadas del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal. Asimismo, se requiere realizar acciones para fortalecer las haciendas municipales.

• Firma de Convenios de colaboración con los municipios para que el Gobierno del Estado administre la recaudación del Impuesto Predial, por cuenta y orden del municipio, con el fin de fortalecer las haciendas municipales de los municipios, sobre todo de los pequeños y medianos, incrementando su recaudación. Por su impacto en las fórmulas de re-parto, incrementaría la participación del Estado en las Participaciones federales y de los municipios en el Fondo de Fomento Municipal y en el Excedente del mismo fondo, que se reparte únicamente a las entidades donde el Gobierno del Estado es el responsable de la administración de este impuesto. De igual modo, el mejoramiento en la recaudación impactaría la participación del Estado en los recursos provenientes del Fondo de Fiscalización y Recaudación, ya que para este cálculo y reparto, la Ley de Coordinación Fiscal considera todos los impuestos estatales y los derechos que se recaudan a nivel estatal, como es el caso de aquellos que se cobran por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la entidad, por los servicios que presten las entidades en sus funciones de derecho público y los derechos a

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cargo de los organismos públicos descentralizados que presten servi-cios exclusivos de las entidades. Asimismo, se considera la recaudación del Impuesto predial y el cobro de los derechos por suministro de agua.

Fórmula para el reparto del Fondo General de Participacionesentre las entidades federativas



en 2007

Crecimiento del Fondo General de

Participaciones respecto al del

2007

Ponderación de cada unode los coeficientes

Mide la forma en que el PIB del estado ha crecido respecto a su

población contra el crecimiento de los PIB’s de todos los demás

estados respecto a sus poblaciones

Mide el cambio en el esfuerzo recaudatorio local respecto al cambio en el esfuerzo recaudatorio local de todos los demás estados. Para esto usan un promedio de los últimos 3

periodos (promedio móvil de 3).

Mide la recaudación local del estado contra la recaudación local de los demás estados.

Solo toma en cuenta el último periodo reportado.

Pi,t = Pi,07 + ΔFGP07,t (0.6C1i,t + 0.3C2i,t +0.1C3i,t)

C1i,t = PIBi,t-2 PIBi,t-1 ni

PIBi,t-2 PIBi,t-1 ni ∑

i

C2i,t = ∑∆IEi,tni

∆IEi,tni

∆IEi,t = 31

IEi,t-j-1

IEi,t-j3

j=1∑

i C3i,t = ∑IEi,t-1ni

IEi,t-1ni

i

• Implementar un programa de mejoramiento de la recaudación de derechos de agua, en cuyo cobro existe una profunda ineficiencia y corrupción, que provoca una muy baja recaudación que afecta el ade-cuado funcionamiento de los organismos encargados de la operación de los sistemas a nivel estatal e impacta la participación del Estado en el reparto de los recursos provenientes de las participaciones fede-rales, del Fondo de Fomento Municipal y del Fondo de Fiscalización y Recaudación.

• Realizar acciones de mejora en el nivel de las variables de recauda-ción que constituyen parte de los coeficientes de distribución de las Participaciones federales a fin de incrementar la participación del Estado y los municipios, en el reparto de los fondos federales.

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Fórmula de reparto del Fondo de Fomento Municipal (FFM)

Participación del fondo al que se refiere este

artículo que la entidad i recibió en el año 2013.

Crecimiento en el Fondo de Fomento

Municipal entre el año 2013 y el periodo t

Coeficiente de distribución del 70% del excedente del Fondo de Fomento Municipal con respecto a 2013 de la entidad i en el año t en que se efectúa el cálculo.

Coeficiente de distribución del 30% del excedente del Fondo de Fomento Municipal con respecto a 2013 de la

entidad i en el año t en que se efectúa el cálculo, siempre y cuando el gobierno de dicha entidad sea el responsable de la administración del impuesto predial por cuenta y orden del municipio, mediante convenio

publicado en Gaceta oficial.

Fi,t = Fi,13 + ΔFFM13,t (0.7Ci,t + 0.3CPi,t)

• Mejorar la fiscalización de actos en materia de comercio exterior derivados del Anexo 8 del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, con el fin de aumentar los ingresos deri-vados de los Incentivos económicos que ofrece el convenio y por el incremento de las Participaciones federales al Estado y en el Fondo de Fiscalización y Recaudación, por el impacto positivo que tiene en las fórmulas de reparto.

Estrategia de deuda pública

Se plantea una estrategia de reducción de la deuda pública que parte de la realización de un inventario de los pasivos existentes de todo tipo, para identi-ficar la magnitud total y su origen y procedencia. De esta forma se constituiría un registro de deuda que permita verificar los montos, validar su legalidad, identificar a los acreedores, planear el pago y establecer calendarios de pago. Esta estrategia también incluye una reestructuración de la deuda bancaria para reducir el tamaño de los adeudos, el costo del servicio de la deuda y la mejora en el perfil de pago.

• Elaboración de un Inventario de la deuda pública estatal y otros pa-sivos, para identificar monto de los saldos, instituciones financieras,

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empresas o personas acreedores, plazos de pagos, tasas de interés, créditos con garantía de pago asociados, así como las devoluciones de trasferencias de recursos federales recibidos y no devengados cuyo reintegro es reclamado por la Auditoría Superior de la Federación.

• Creación de un Sistema de Registro Integral de la Deuda Pública, que se constituye con una base de datos, de consulta abierta, donde se registra la contratación de deuda bancaria y bursátil, así como el pasivo circulante, órdenes de pago, cuentas por pagar, créditos con garantía de pago, deuda contingente, trasferencias presupuestales pendientes de realizar y, en general, cualquier obligación financiera del Gobierno del Estado que constituya un compromiso de pago diferido.

• Programa de revisión, validación y reprogramación del pago del pasivo circulante y otros pasivos que son cuentas por pagar.

Estrategia para la generación de información

y evaluación de políticas públicas

Un primer paso importante para eliminar la ineficiencia y la corrupción en la gestión pública del Gobierno del Estado es la creación de un Sistema de Información estadística y de evaluación de las políticas públicas operado por un Órgano constitucional autónomo (autonomía de gobierno, técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios) que genere información económica, social y medioambiental, a fin de proveer de insumos para el diseño de las políticas públicas del Sector Público. De igual modo, que realice la tarea de evaluar técnicamente el cumplimiento de las políticas, programas, acciones y estrategias de los tres poderes de Gobierno, los órganos autó-nomos, y los gobiernos municipales, para mejorar sus resultados y apoyar la rendición de cuentas. Este órgano también llevaría a cabo la evaluación de los funcionarios públicos que participan en los exámenes de oposición para ocupar cargos dentro del Poder Ejecutivo y Judicial, en el marco del servicio civil de carrera y constituiría la instancia para analizar y dictaminar la elaboración y el cumplimiento de los planes de desarrollo estatal y municipal y programas asociados.

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Estrategia del Servicio civil de carrera

Se trata de crear un Sistema Integral de servicio civil de carrera para la se-lección del personal que ocupará cargos públicos dentro del Sector Público (Poderes del Estado) que evite la discrecionalidad de su designación.

Este sistema se basa en la designación mediante concursos públicos con los que se garantice la idoneidad para el cargo de la persona contratada, de modo que se contraten profesionales aptos para el cargo. Para el caso se requiere reforma de las leyes existentes, la creación de una ley particular para el Poder Judicial, y la realización de los procedimientos de selección del personal a través de un órgano autónomo con capacidad profesional para realizarlo con absoluta independencia, ajeno a las dependencias o entidades donde el personal desempeñaría su labor.

Conclusiones

En este libro se evidencia la crítica situación de las finanzas públicas de Veracruz durante la administración de Javier Duarte. Queda descubierto el

elevadísimo nivel de deuda pública, como consecuencia de las peores prácticas administrativas y pésima gestión de los funcionarios que originó contratación ilegal de deuda. Las prácticas irracionales, que no buscaron buenas condiciones de mercado, se reflejaron en los excesivos pagos de intereses, derivado de las altas tasas que se cobraron y de los plazos a los que se pactó el pago.

La ineficiencia y la corrupción del gobierno de Duarte causó daño a la so-ciedad. El IPE quedó incapaz para pagar en tiempo y forma las pensiones de miles de jubilados, comprometiendo los pagos futuros y las prestaciones de los trabajadores a punto de jubilarse. De igual modo, se redujo la Reserva técnica, lo que hace necesario diseñar un nuevo Sistema de Seguridad Social en el Estado, que tenga como eje central un nuevo esquema de financia-miento de las pensiones y que garantice el futuro bienestar de los trabaja-dores veracruzanos. Para que el IPE pueda cumplir con sus compromisos es necesario capitalizarlo en el corto plazo mediante la reconstitución de la Reserva técnica. Es importante generar incentivos para que las instituciones de trabajadores afiliados cumplan con sus compromisos, disminuyendo así el subsidio del Gobierno para cubrir el déficit del instituto, lo que implica que estos recursos sean efectivamente destinados a otras áreas.

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Es necesario mejorar la recaudación y eliminar subejercicios presupuestales, a través de mecanismos que garanticen la correcta aplicación de los recursos presupuestados desde un principio, para cumplir en forma los objetivos y metas de cada uno de los programas y proyectos.

Es necesario incrementar el valor de las variables que influyen para el reparto de las participaciones federales y mejorar la forma en que se gastan. Debe implementarse seguimiento y evaluación constante de programas, con indi-cadores que faciliten la evaluación del desempeño. Se requiere la creación de un Sistema de Información estadística y de evaluación de las políticas públicas operado por un órgano constitucional autónomo, capaz de generar infor-mación relevante en los ámbitos económico, social y medioambiental, para facilitar el diseño de las políticas públicas del Sector Público. Es inaplazable la evaluación técnica del cumplimiento de las políticas, programas, acciones y estrategias de los tres poderes de gobierno, los órganos autónomos y los gobiernos municipales, para mejorar sus resultados y apoyar la rendición de cuentas. Este órgano podría monitorear la evaluación de funcionarios y el cumplimiento de las metas y objetivos de los planes de desarrollo.

También se requiere incrementar la recaudación disminuyendo la evasión fiscal, eliminando las prácticas de corrupción, mejorando los sistemas de re-caudación, inspección y auditoría y fortaleciendo las haciendas municipales.

Es imprescindible la creación de un sistema integral de servicio civil de carrera para la selección del personal del Sector Público, que garantice que los fun-cionarios cuenten con el perfil necesario y sean capaces de tomar las mejores decisiones, con base en indicadores, en el contexto económico y social del Estado de Veracruz. Sólo así podrían mejorar las condiciones de las finanzas públicas del Estado, la actividad productiva y el bienestar de la población.

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se terminó de imprimir en el mes de septiembre de 2018 en los talleres gráficos de la Editora de Gobierno del Estado de Veracruz.

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