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CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD PARA PROYECTOS DE
INTEGRACION SUBREGIONAL
Distribución General BID / INTAL DP 484
Publicación N° 417
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO INSTITUTO PARA LA INTEGRACION DE AMERICA LATINA
BID / INTAL
CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD PARA PROYECTOS DE
INTEGRACION SUBREGIONAL
Antonio Manuel Moreno
Buenos Aires 1994
Instituto para la Integración de América Latina /BID-INTAL Esmeralda 130 (1035) BUENOS AIRES Casilla de Correo 39, Sucursal 1 (1401) BUENOS AIRES REPUBLICA ARGENTINA
El autor es responsable de las ideas y opiniones expuestas y no necesariamente reflejan políticas y posiciones del BID o del INTAL.
Impreso en la Argentina BID-INTAL Criterios de Elegibilidad para Proyectos de Integración Subregional Antonio Manuel Moreno Buenos Aires, 1994. 100 pp. BID/INTAL/DP 484, Publ. N° 417.
I.S.B.N.: 950-738-051-5
INDICE
Prefacio 1
1.- FUNDAMENTO Y ORIENTACION DEL TRABAJO 1
2.- ALGUNAS EXPERIENCIAS EN MATERIA DE ASISTENCIA FINANCIERA EN ESQUEMAS DE INTEGRACION
6
3.- DEFINICION DE CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD PARA LOS PRESTAMOS 20
3.1. Qué son criterios de elegibilidad? 20
3.2. Objetivos e instrumentos de la integración del MERCOSUR
26
3.3. Cómo relacionar un proyecto con el proceso de integración 27
3.4. Ponderación de los impactos integracionistas de los proyectos 29
3.5. Metodología propuesta en la selección de los proyectos de integración 34
i) Primera etapa: criterios de admisión 34
fi.) Segunda etapa: fijación de criterios políticos 35
iii) Tercera etapa: la evaluación económico financiera y el cálculo de externalidades integracionistas 44
• Análisis del contenido de integración de los proyectos de integración física 45
• Evaluación de proyectos de reconversión y desarrollo industrial 52
• Cómo estimar los flujos de comercio exterior 52
• Los precios relativos 53
• La creación de empleo 56
• Uso de la TIR y TIRE 58
• Cómo comparar proyectos entre sí 59
• Ejemplo de aplicación 60
3.6. Los criterios del BID acerca de los proyectos de integración 61
i) Los criterios generales del BID 61
ii) Análisis de los impactos integracionistas de los proyectos por parte del BID 63
• Proyectos generadores de servicios 63
• Proyectos Productivos (agrícola, mineros, industriales) 64
• Proyectos de aprovechamiento hídrico y generación eléctrica 65
iii) Evaluación según los nuevos criterios propuestos 65
4.- NOTAS AMPLIATORIAS 67
4.1. Sobre la selección de variables a considerar en la evaluación de proyectos.
67
i) Cantidad de variables y contexto 67
ii) Es racional el contexto? 69
iii) La justificación de las Uniones Aduaneras 71
iv) Los proyectos y la Unión Aduanera 73
y) Conclusiones 78
4.2. Sobre la determinación de localizaciones de privilegio en la selección deproyectos. 79
4.3. Sobre el uso de la TIR en la evaluación de proyectos de integración. 83
i) Introducción 83
ii) Utilización de la TIRE y TIR en proyectos privados 86
iii) Aplicación de la TIR/TIRE en proyectos públicos 88
4.4. Sobre la fijación de parámetros 88
i) La tasa de descuento intertemporal 88
ii) Una tasa de descuento subregional?
89
iii) Qué tipo de cambio adoptar?
90
Bibliografía 92
•■••■■••
Prefacio
La función asumida por los gobiernos de los estados miembros del MERCOSUR ha sido generar
el marco normativo dentro del cual las empresas de cada país tendrán un papel fundamental en
la construcción del MERCOSUR y determinarán su grado de éxito relativo. Pero, por otro lado
cabe suponer razonablemente que el proceso de integración no habrá de ser concretado
totalmentepor los agentes privados, ya que una de las claves de la integración es la integración
físicay esto supondrá esfuerzos comunes de los gobiernos en el campo del financiamiento. A
la larga, el paulatino progreso en la aplicación del Tratado de Asunción llevará a la conveniencia
de coordinar los esfuerzos en la gestión internacional del financiamiento tanto de obras de
infraestructura común como de la reconversión industrial de los países miembros.
A medida que converjan las políticas económicas y la subregión se constituya en un espacio
común será necesarioque los países miembros fortalezcan las acciones cooperativas a fin de
evitarque se produzcan excesivos desbalances en los costos y beneficios del proceso integrador.
Las ventajas de una política de cooperación destinada a hacer más eficiente la distribución de
costosy beneficios puede manifestarse en el campo del financiamiento de las obras de
infraestructuray de la reconversión industrial. No puede asegurarse que el mercado resulte capaz
por si mismo de garantizar una distribución automática de los beneficios de la integración que
satisfaga a los países miembros. Se requerirán esfuerzos compartidos destinados a mantener
inquebrantable la decisión de convivir en un espacio económico común. La cooperación entre
los estadosy la competencia entre las empresas se constituirán en las claves del éxito.
El trabajo que aquí se presenta está destinado a fundamentar una metodología de clasificación
de iniciativas de inversión que sirvan a los esfuerzos de cooperación de los estados miembros
en el campo del financiamiento de la integración. Cualquier esfuerzo que se realice en este
sentido requerirá de enfoques racionales para asignar los recursos, pero la búsqueda de un
óptimo en un espacio ampliado donde están en juego los intereses y demandas de cuatro países
va más allá de las posibilidades que ofrecen las metodologías tradicionales de evaluación de
proyectos de inversión. Por esta razón el trabajo intenta actualizar las técnicas de evaluación a
este nuevo marco de referencia.
El trabajo fue realizado por el señor Antonio M. Moreno, de acuerdo con los términos de
referencias dados por la Dirección del INTAL, y supervisado por el señor Fernando Mateo.
La Dirección del INTAL confía en que el estudio presentado constituya un aporte a un tema que,
como el de la asignación de recursos financieros comunes a proyectos de integracion, podrán
llegar a ocupar un lugar de creciente importancia en el marco del MERCOSUR a medida que
el proceso avance y se consolide. Por extensión, los principios y las propuestas que contiene el
estudio podrían ser también aplicable a otros esquemas de integración subregional.
Buenos Aires, setiembre de 1994
José María Puppo
Director a.i.
11
1
1.- FUNDAMENTO Y ORIENTACION DEL TRABAJO
En la medida en que el proceso de integración se profundice en América Latina -en particular
en el MERCOSUR- aumentarán las inversiones públicas y privadas destinadas a la integración
y, muy probablemente, se generarán acciones conjuntas o coordinadas de los países miembros
para obtener fondos externos.' Esto es así porque los costos globales del ajuste que exige el
proceso de integración pueden reducirse si se llegan a facilitar y/o implementar programas de
financiamiento de la necesaria reconversión que conlleva todo proceso de integración.
La experiencia Europea, particularmente de Alemania y España, ofrece útiles enseñanzas sobre
la magnitud que pueden asumir ciertos problemas derivados de la integración; más exactamente
la desaparición de determinados sectores económicos o ramas de los mismos y el aumento
consiguiente del desempleo, lo que ocurre, cabe destacar, en países que tienen una abundante
oferta de capital y una tasa de ahorro interno muy superior a la de los países del MERCOSUR.
Debido a lo señalado parece lógico postular que en alguna etapa más avanzada del proceso de
integración las acciones por demandas de fondos se coordinen entre todos los países del
MERCOSUR, que esa coordinación se extienda finalmente al uso de los fondos y que se
fortalezcan los órganos comunes de administración de los recursos financieros.2 La coordinación
permitiría aumentar la eficacia de los esfuerzos o gestiones para obtener financiamiento. Las
ventajas de una acción coordinada sobre los esfuerzos individuales de cada país miembro tienen
el mismo fundamento que la decisión de los países de constituir el MERCOSUR.
Si los países miembros del Tratado de Asunción decidiesen coordinar la búsqueda de
financiamiento destinado a la reconversión económica exigida por el proceso de integración y
1 Ya se han generado demandas conjuntas hacia el BID y el Banco Mundial a nivel de las presidencias de Brasil
y Argentina. Véase Comunicado Presidencial conjunto, punto 13 de la III Reunión del Consejo del Mercado Común. Montevideo,Uruguay, 28/12/92.
2 En el protocolo 7 del Acta de Buenos Aires de 1986 se previó la implementación de un Fondo de Inversiones para
financiar proyectos en la subregión.
2
a la construcción de la infraestructura física de la subregión sería necesario contar con un
sistema de selección de proyectos que tome en cuenta las demandas y los conflictos que generará
el proceso de integración subregional entre los países miembros.
El presente trabajo se orienta a la formulación práctica de criterios para la toma de decisiones
que afecten el uso de recursos de financiamiento o presupuestarios comunes en la subregión
UR, la cual se ha tomado como "leading case" . Ello supone la comprendida en el MERGOS
existencia de un fondo instituido por los cuatro países miembros del Tratado destinado a
financiar la integración en ese marco. La demanda de un sistema o criterio para decidir sobre
el mérito integracionista de un proyecto surgirá de los organismos de administración del Tratado
de Asunción o bien de la banca multilateral de crédito como un procedimiento para tratar con
el financiamiento del proceso de integración. necesidad de contar con una metodología a estos
efectos será más evidente a medida que se profundice ese proceso en el MERCOSUR y se
desarrollen en él órganos supranacionales de administración financiera.
La propuesta de utilizar criterios de selección para estos casos tiene la finalidad de mejorar la
asignación de los recursos que se obtuviesen en forma conjunta y unificar la metodología básica
a usar para formular las propuestas en todos los niveles en que se administren fondos o se
propongan proyectos. Sin tales criterios comunes consensuados los órganos decisorios se verían
obligados a negociar caso por caso, con el consiguiente desgaste. Es más práctico discutir, con
anterioridad, criterios que sean de aplicación general, alguno de los cuales podrían diferir de los
o dado que corTesponden a la esfera política, no sólo técnica. La esencia propuestos en este trabad
de la propuesta que aquí se formula se basa en un sistema de toma de decisiones de inversión,
aunque el énfasis esté finalmente puesto en la metodología de selección de los préstamos.
Si se acepta este punto de vista se requeriría contar con un modelo para la formulación de
proyectos que contemple los criterios señalados si es que, como se ha supuesto, los gobiernos
del MERCOSUR llegan a tener alguna ingerencia en tales proyectos o facilitan su financiamien-
to.
3
La metodología para la evaluación de proyectos nacionales no puede aplicarse sin cambios al
tratamiento de proyectos subregionales ya que el problema no se limita a la optimización en el
contexto de políticas y problemas de un estado sino en el contexto dado por una subregión
conformada por varios países que se hallan en proceso de integración. El criterio o metodología
de decisión no puede ser independiente de la naturaleza institucional del decididor. En este caso
se asume que quien decide será una instancia supranacional y deberá reflejar los intereses de
todos los estados miembros o corresponderse con los mismos.
También se sugiere a la banca multilateral la conveniencia práctica de dar un tratamiento global
a este tema. Es decir, que los proyectos relacionados con la integración no se traten caso por
caso sino que sean analizados considerando las posibilidades de éxito del MERCOSUR y sus
necesidades ya que sería difícil analizar proyectos comunes de infraestructura o proyectos
relacionados con la reconversión en forma separada de la suerte del MERCOSUR. En este
sentido, el tratamiento integral del tema que se postula se apoya en la misma lógica que el BID
y el Banco Mundial han aplicado desde 1986-1987 al lanzar los préstamos de ajuste estructural,
ya que la integración en el MERCOSUR conlleva, precisamente, un proceso de esas
características. Incluso, quizás fuese necesario que los países menores reciban cierto tipo de
asistencia para hacer frente a sus desbalances potenciales de la cuenta mercancías, como lo hizo
el Banco Mundial con algunos países de la región al financiar programas de liberalización
comercial en la segunda mitad de los años 80's. La implementación del principio requiere una
fuerte especialización en el tema que los países participantes están adquiriendo a través de las
negociaciones que llevan a cabo, donde actúan corrientemente cientos de personas.
El trabajo está estructurado del siguiente modo:
En la sección segunda se analiza el rol de la banca multilateral en la financiación de proyectos
de integración. Se explora el papel que le otorgan los organismos multilaterales de crédito a la
financiación de la integración. Esta información es muy importante porque el objetivo del trabajo
es formular criterios de elegibilidad para proyectos de integración a ser usados por la banca
multilateral y los gobiernos de la subregión; en consecuencia, importa revisar la experiencia
disponible en la materia.
4
En la sección tercera se formula una metodología para la selección de los proyectos que incluye
un comentario acerca de las políticas del BID en materia de integración. El objetivo de esta
sección consiste en estructurar un sistema que permita seleccionar iniciativas de inversión desde
su presentación y otorgarles a las mismas un orden de mérito relativo que facilite su tratamiento
por los órganos de administración del Tratado de Asunción o bien por los funcionarios
responsables de cualquier banco multilateral de crédito.
En la sección cuarta se desarrollan por separado los aspectos más importantes de la metodología
sugerida en la sección tercera. Estas notas constituyen desarrollos de ciertos aspectos del proceso
de formulación de criterios de decisión que se considera conveniente separar de la sección
tercera por razones que hacen a la mejor comprensión del texto. Estos desarrollos comprenden
los siguientes puntos: i) Análisis de las variables elegidas para medir los impactos
integracionistas, ii) Análisis de la localización como un criterio de política que merece un
tratamiento por separado, iii) Análisis del uso de la tasa interna de retorno (TIR) como criterio
de selección en losproyectos de integración, y iv) Análisis de los parámetros a utilizar en la
selección de losproyectos, como la tasa de descuento o el costo de oportunidad del capital.
Síntesis de la metodología propuesta para seleccionar proyectos de integración
Laprimera propuesta consiste en que se expliciten los puntos de vista y objetivos nacionales en
materia de integración y se los utilice como criterios generales. Estos criterios básicos, que
mostrarían loque cada país espera de la integración, no serían muchos (lo cual, por lo demás,
resultaría inconveniente)pero permitirían facilitar el proceso de selección de iniciativas.
Como se dijo, en ausencia de estos criterios habría que discutir las propuestas de inversión caso
por caso ya que muchos organismos públicos y privados presentarían sus respectivas propuestas.
Pero unproceso de integración, sin ninguna regla en cuanto a su forma y en cuanto a sus
resultados, podría generar dificultades si esos resultados, a corto plazo, fueran más desfavorables
para un país que lo que éste esperase.
5
En segundo lugar, se propone asignar un valor significativo al contenido integracionista de los
proyectos, lo que podría cuantificarse apropiadamente y, también, a la capacidad de los
proyectos para crear empleos netos en la región. No se propone un sistema totalmente
automático de valoración entre proyectos. A la vista de indicadores que deberán definirse, los
órganos responsables podrán formular sus juicios en una forma más apropiada. Esto debería
ayudar a tomar una decisión final o proponer reformulaciones a las propuestas originales.
La utilidad de disponer de un sistema de valoración cuantificable es que permite establecer un
cierto orden de méritos. Estos méritos, en la medida en que superen los requisitos mínimos,
podrían servir para comparar proyectos entre sí para el caso de que hubiese más proyectos en
el "pipeline" que fondos disponibles y fuera necesario, por lo tanto, decidir qué proyectos deben
Po y qué proyectos se iniciarán de inmediato. Los criterios que se exponen en este
trabajo no son excluyentes, pero el contenido integracionista y el impacto neto de un proyecto
sobre el nivel de empleo deberían tener un lugar preponderante en todos los casos.
6
2.- ALGUNAS EXPERIENCIAS EN MATERIA DE ASISTENCIA FINANCIERA EN ESQUEMAS
DE INTEGRACION.
Si se analizan las experiencias en la región y en la Comunidad Europea en materia de asistencia
financiera se encontrará que el rol de la Banca dedicada a la integración (el Banco Europeo de
Inversiones, por ejemplo) tiene una marcada especialización en dos áreas: a) financiación para
paliar desequilibrios regionales y b) inversiones en infraestructura comunitaria. El objetivo
primordial de los órganos comunitarios en Europa es tener un espacio común, (con los mismos
servicios de infraestructura básica) tal como se ilustra en el cuadro siguiente:
BANCO EUROPEO DE INVERSIONES. FINANCIACION DE LA CEE: 1987-1991
(MILLONES DE ECUS).
ÍTEMS 1987-91 %
Desarrollo regional 31800 42%
Infraestructura regional 12000 15,8%
Competitividad de las
empresas y su integración
13900 18,3%
Medio ambiente y calidad
de vida
8300 11%
12,9% Objetivos energéticos 9700
Total 75700 100%
Fuente: Memoria del Banco Europeo de Inversiones (BEI). 1990.
Tal como se aprecia, casi el 70% de los préstamos efectuados por el BEI son destinados a
infraestructura de transporte, infraestructura energética, infraestructura de comunicaciones y
desequilibrios regionales.
7
Al examinar la situación del Banco Centroamericano de Integración (BCIE)2, se verifica que
el peso de la inversión en infraestructura es preponderante. En efecto, en 1991 casi el 65% de
la cartera de préstamos estaba clasificada como destinada a infraestructura física. Esto da una
idea de la importancia que este sector tiene en los procesos de integración. Por cierto, los fondos
que la Comunidad Europea puede asignar a programas destinados a paliar desequilibrios
regionales no están disponibles en América Latina o, en todo caso, son considerablemente más
reducidos.
Por otra parte, en América Latina existe un organismo multilateral, el Fondo Financiero de la
Cuenca del Plata (FONPLATA), órgano permanente del Tratado de la Cuenca del Plata, cuyo
cometido ha estado centrado, en su mayor parte, en el financiamiento de programas de infraes-
tructura regional. Por su parte, la Corporación Andina de Fomento (CAF), el órgano financiero
del Grupo Andino, tiene un espectro operativo más amplio, ya que la cartera destinada a
integración física, incluida la energía, no supera el 30% . En el caso del BID, este porcentaje de
proyectos de integración no superó el 5% de su cartera, el cual no incluye lo invertido en
energía, caminos, etc. que pudieran tener que ver con la integración (el emprendimiento
binacional energético Yaciretá, por ejemplo).
Si bien en casos específicos el financiamiento de proyectos de integración adquirió un significado
concreto, como en el BEI, cuya cartera de préstamos asciende a casi 100.000 millones dólares,
en la CAF, el BCIEy FONPLATA, así como en los demás organismos multilaterales, la política
de financiación de la integración no pasó de ser un enunciado de naturaleza formal. Por esta
razón en esta sección se discutirán el punto y la conveniencia de una acción global en este
aspecto (en la actualidad, ya que en el pasado, como se verá, careció de suficiente interés
político y técnico).
No hay ninguna duda de que la discusión que se abrió en los años 60's sobre la posibilidad de
que el BID, por ejemplo, financiase la integración tenía un carácter académico, ya que en
2 Fuente: Memoria Anual del BCIE 1991.
8
América Latina, tanto el comercio recíproco como la política de cooperación mutua, no
prosperaron de manera significativa, dada la asimetría entre los costos y beneficios económicos
que suponía el proceso de integración y la dificultad de coordinar un proceso de ajuste que
abarcase un número tan grande de países.
Recién cuando lospaíses de mayor tamaño y desarrollo deciden que la cooperación política es
el mejor camino para establecer sus relaciones mutuas, se abre una posibilidad de que la idea
de la integración subregional pueda prosperar. Así, el MERCOSUR es un fenómeno nuevo en
un , donde, asimismo, muchos países se están abriendo al comercio mundial siguiendo
una estrategia de crecimiento totalmente distinta a la ensayada en los años 60's, sustentada en
la sustitución de importaciones.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que un banco como el BID financia todo tipo de
proyectos, incluyendo los de integración. Todo proyecto que reúna los requisitos de viabilidad
técnicay económica y sea incluido por un gobierno de la región en su "pipeline" puede ser
aprobado por el Banco. Este enfoque, que privilegia el desarrollo y lo trata caso por caso a
través de losproyectos, se ha visto de alguna manera discutido por los mismos organismos
multilaterales de crédito en la medida en que, a partir de 1986-87, tanto el Banco Mundial como
el BID comienzan a operar en un terreno donde tradicionalmente sólo operaba, aunque
limitadamente, el FMI. La idea que justificó este cambio de modalidad operativa residió en el
convencimiento de la limitación que imponía a estos organismos -y a los países- la estructuración
del desarrollo a partir de los proyectos.
El éxito o laperformance de los proyectos depende de muchas variables que pueden no ser
controladaspor sus ejecutores. Dado que no todas esas variables están contempladas en el
análisis de unproyecto se torna importante la acción que los gobiernos ejercen, por ejemplo,
sobre los factores estructurales o sectoriales que impiden o posibilitan que un proyecto prospere.
Ello es así dadoque no podría implementarse seriamente una acción basada solamente en los
proyectos si existe irracionalidad macroeconómica en un país. Parece, pues, lógico tratar de
asegurar que la política sectorial de los países también mejore. Así es como comienzan a
9
lanzarse, en aquellos años, programas de ajuste estructural de apoyo al balance de pagos o de
reestructuración de sectores enteros de la economía.3
Las condicionalidades sectoriales cruzadas (por ejemplo, la consideración de varios proyectos
correspondientes a sectores interrelacionados) aplicadas a los países de manera individual
suponían que los mismos debían enfrentar por sí compromisos de cumplimiento de tipo
macroeconómico. Al margen del éxito que hayan obtenido estos programas, lo importante es el
reconocimiento de los propios organismos multilaterales de la necesidad de enfrentar globalmente
los problemas de la economía regional y destinar importantes recursos a estos efectos.
Esta decisión no surgió de una evaluación formal de los hechos, sino que constituyó un enfoque
práctico y de conveniencia para la acción global de los bancos en la región, tanto más útil en
lo que concierne a mejorar la performance de las economías de la región en la medida en que
la acción concertada BID-Banco Mundial-FMI permite un mejor uso de los recursos financieros
multilaterales.
En otros términos, un método para mejorar la performance de los proyectos financiados consiste
englobalizar la acción tratando de aumentar la racionalidad de las políticas macroeconómicas.
Esto se explica naturalmente en el contexto generado por la crisis de endeudamiento de América
Latina que obliga a los gobiernos a resignar parte de sus grados de libertad a través de las
condicionalidades en materia de política macroeconómica. Esta acción servirá de antecedente a
laspropuestas que se formulan en la materia en este trabajo.'
Si se examinan los estatutos y criterios de elegibilidad de la Corporación Andina de Fomento
(CAF), por ejemplo, surge claramente que sus objetivos son primordialmente financiar negocios,
3 La política crediticia de Banco Mundial y del BID puede tender a influir sobre los factores macroeconómicos, pero
su influencia será limitada.
4 Por cierto la banca multilateral, junto con el FMI, tienen una capacidad financiera limitada en relación a las necesidades de la región, la cual es muchísimo más sensible a los movimientos de capital.
lo
inversiones, créditos comerciales, etc. en la subregión (lo último a través de SAFICO, un fondo
especial). Los proyectos de integración sólo cubren hasta un 30% de su cartera. Esto se entiende
por la sencilla razón de que el organismo, que tiene ya 23 años de antigüedad, funciona como
un banco de inversiones. Es, por lo tanto, un ente destinado a proveer de recursos financieros
para el desarrollo, con una cierta política orientada a financiar proyectos de integración.
Cabe preguntarse por qué habría de requerirse un Banco de la Integración o una acción especial
de financiamiento de la integración que no pudiese encuadrarse en los mecanismos habituales
de financiación que están ya disponibles.
Una razón depeso es que el proceso de integración demanda fondos escasos que, en
consecuencia, no estarán disponibles para otros usos. Si se decide, por ejemplo, impulsar obras
que tiendan a la integración física de Argentina y Brasil se deberán resignar otros
emprendimientos, ya sea porque no se dispone de fondos para la contrapartida local o bien
porque el crédito internacional es limitado. La restricción de presupuesto constituye la principal
razónpara darle un tratamiento especial a la integración, que por su naturaleza corresponde a
la esfera de la decisiónpolítica -no económica-, ya que supone una elección entre distintas
posibilidades de integración al mundo, una apuesta a un cierto escenario y un proceso de
descarte de otras opciones y otras inversiones posibles.
Este argumento es válido tanto para el prestatario como para el prestamista. Cuanto más
parecidos resulten los modelos de análisis que ambos utilizen, más eficiente será la acción
conjunta. El método práctico que podrían encontrar los países (para priorizar proyectos
integracionistas) consiste en garantizar su financiamiento. Un aspecto muy importante a destacar
es que los proyectos de integración constituyen una apuesta que se renueva y agranda con cada
proyecto de inversión. De allí la necesidad de coordinar de alguna manera las prioridades en
materia de recursos. En este sentido debe recordarse que cuando se firmó el Acta de
Cooperación e Integración entre Argentina y Brasil y los doce Protocolos en Buenos Aires, en
julio de 1986, se tuvo el cuidado de prever este aspecto al crearse, por medio del protocolo 7,
el Fondo de Inversiones, destinado a proveer recursos a los emprendientos que tuvieran por
11
finalidad abastecer el mercado ampliado y que estimularan la creación de empresas binaciona-
les.'
Cabe también preguntarse por qué razón también los europeos han sentido la necesidad de contar
con una institución especial, cuando ya tenían otras entidades multilaterales de alcance
continental. La respuesta es que ello permitía coordinar los esfuerzos de búsqueda de recursos
destinados a la integración estructural (vial, comunicaciones, aérea, fluvial, marítima, etc.) y,
también, a: i) emprendimientos comunes, ii) desequilibrios regionales y, iii) facilitación de los
procesos de reconversión industrial.'
El aporte que pueden realizar los organismos multilaterales reside, básicamente, en: a) proveer
de ingeniería financiera y financiamiento de largo plazo a los procesos de reconversión; b)
participar en la financiación y armado de programas de integración física subregional (transporte,
comunicaciones); c) financiar programas de integración sectorial; y d) financiar programas de
modernización de los distintos mercados y su integración regional.
Esta iniciativa exige, de parte de un organismo multilateral, una adecuada especialización de
recursos humanos en los temas específicos originados en el proceso de integración. Ello es así
debido a que, como es fácil apreciar, la integración es un proceso empírico cuyo resultado final
depende de diversos factores, muchos de los cuales tienen carácter específico y por tanto no son
trasladables a otras experiencias de integración. El MERCOSUR es distinto del Pacto Andino
y del Mercado Común Centroamericano. Por consiguiente, el apoyo financiero requiere un
conocimiento de los problemas propios de la aplicación del tratado de integración respectivo, de
los tiempos y de las posibilidades de cada mercado. Esto es importante porque los proyectos
5 Por cierto, este Fondo debe aún madurar y la incorporación de más países al MERCOSUR podría generar ciertas dificultades en su organización administrativa. Pero ha habido reiteradas opiniones en favor de una acción financiera conjunta. El Sr. Ministro de Economía de Brasil, Fernando H.Cardozo, expresó en Buenos Aires, en mayo de 1993, la necesidad de operar con un Fondo Común el apoyo de los organismos multilaterales.
6 Esto último era quizás más importante en el período de transición, ya que en la actualidad sólo los países de reciente incorporación deben sufrir este tipo de procesos propios del inicio de las Uniones Aduaneras.
12
involucrados en elproceso tienen carácter no sólo público sino también privado y, como tales,
estos últimos podrían recibir asistencia sin contar con garantía pública.
Por cierto, el BID y otros organismos internacionales de crédito tienen expertos en sectores y
expertos en países. Pero en la consideración de proyectos vinculados con la integración se debe
combinar, en ungrupo específico, el análisis del contenido de cada tratado de integración, su
evolución y monitoreo.
Las razonesque aconsejan una atención específica al proceso de integración en América Latina
en el contexto de los mercados mundiales', son de índole práctica: el aumento en la demanda
de capital para infraestructura y reconversión no está disponible en la región en lo que concierne
a los plazos y tampoco hay una oferta de ingeniería financiera asociada.
La reforma del estado y las privatizaciones modificarán los montos y la estructura de los fondos
que se demandan en la región; esto en particular es cierto con respecto al BID. Las empresas
que han adquirido las compañías de servicios públicos que fueron privatizadas tienen acceso, por
su tamañoy conformación empresarial, a los mercados de capitales del mundo (incluidos los
locales) donde pueden obtener fondos en condiciones de plazo y tasas razonables. En el BID el
peso específico de este tipo de préstamos ha sido tradicionalmente del orden del 25 % .8 Por otra
parte hay que tener en cuenta que los gobiernos enfrentarán una escasez de recursos derivada
de los compromisos de deuda externa, aún cuando en los últimos dos años las entradas de capital
por repatriación e inversión pueden haber morigerado esta situación. Es probable que la
7 Existe una indudable relación contextual entre el mayor impulso que se está dando al proceso de integración de la región y la tendencia que se constata a escala planetaria hacia la conformación y consolidación de grandes espacios económicos, más o menos abiertos hacia el resto del mundo. En los últimos años y más alla de los vaivenes en el desarrollo de las negociaciones multilaterales de la "Ronda Uruguay" del GATT, se esta verificando un fortalecimiento de esta tendencia. Así lo demuestran la constitución de la Zona de Libre Comercio entre EEUU, Canadá y México, o el bloque comercial en el Lejano Oriente que tiene a Japón como epicentro. Véase Juan Mario Vachino y Ana María Solares "Los nuevos impulsos a la integración latinoamericana". En "Integración Latinoamericana" Num.180. BID-INTAL. Buenos Aires, julio de 1992, pág. 12.
Fuente: Diversas Memorias Anuales del BID.
13
insuficiencia de ahorro vuelva a constituir, en un futuro no muy distante, un problema para los
países de la región.
Puede suponerse que las demandas que los gobiernos dirigirán a la banca multilateral, estarán
limitadas por las políticas fiscales encaminadas a reducir o eliminar el déficit fiscal. Asimismo,
no es previsible que las demandas que antes se dirigían a financiar las empresas hoy privatizadas
se vuelquen totalmente a programas sociales. Dentro de este contexto los programas globales de
ajuste como los que se requerirán a medida que se configura el Mercosur se traducirán en
demanda alternativa de fondos que se canalizará hacia el BID y el Banco Mundial.
Por lo tanto, resultaría conveniente que la banca multilateral lograra una cierta especialización
en operaciones relacionadas en esos procesos. Esta especialización se requiere debido a que no
esposible evaluar la viabilidad de un proyecto (por ejemplo la integración física de dos países)
separado de un juicio económico sobre el aumento del volumen de tráfico comercial. Asimismo,
la financiación de empresas que invierten para poder competir en la subregión, aunque sea a
través de bancos de segundo piso o mayoristas, requiere un análisis de su viabilidad en un
contexto de mercados ampliados.
Este análisis supone un juicio económico acerca del éxito del respectivo proceso de integración.
Más exactamente, todos los negocios empresariales emergentes del proceso de integración
dependerán, en gran medida, de que tal proceso continúe. Por esta razón parece difícil que la
banca multilateral esté en condiciones de aportar asistencia financiera sin encarar una debida
especialización. El rol de la banca multilateral estaba encuadrado en la política de prestar a los
gobiernos u obtener garantías públicas por préstamos otorgados para financiar proyectos no
gubernamentales. Este criterio supone la ausencia de riesgos comerciales y cierta protección
frente al fracaso o error de juicio que pudiera cometerse en la concesión de préstamos ya que,
aún cuando unproyecto público tuviese, en su vida útil, una performance negativa el país deudor
debía igualmente pagar las deudas garantizadas.
Sin embargo el período de "desarrollo orientado hacia adentro", acompañado de importantes
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insuficiencia de ahorro vuelva a constituir, en un futuro no muy distante, un problema para los
países de la región.
Puede suponerse que las demandas que los gobiernos dirigirán a la banca multilateral, estarán
limitadaspor las políticas fiscales encaminadas a reducir o eliminar el déficit fiscal. Asimismo,
no es previsible que las demandas que antes se dirigían a financiar las empresas hoy privatizadas
se vuelquen totalmente a programas sociales. Dentro de este contexto los programas globales de
ajuste como los que se requerirán a medida que se configura el Mercosur se traducirán en
demanda alternativa de fondos que se canalizará hacia el BID y el Banco Mundial.
Por lo tanto, resultaría conveniente que la banca multilateral lograra una cierta especialización
en operaciones relacionadas en esos procesos. Esta especialización se requiere debido a que no
esposible evaluar la viabilidad de un proyecto (por ejemplo la integración física de dos países)
separado de un juicio económico sobre el aumento del volumen de tráfico comercial. Asimismo,
la financiación de empresas que invierten para poder competir en la subregión, aunque sea a
través de bancos de segundo piso o mayoristas, requiere un análisis de su viabilidad en un
contexto de mercados ampliados.
Este análisis supone un juicio económico acerca del éxito del respectivo proceso de integración.
Más exactamente, todos los negocios empresariales emergentes del proceso de integración
dependerán, en gran medida, de que tal proceso continúe. Por esta razón parece difícil que la
banca multilateral esté en condiciones de aportar asistencia financiera sin encarar una debida
especialización. El rol de la banca multilateral estaba encuadrado en la política de prestar a los
gobiernos u obtener garantías públicas por préstamos otorgados para financiar proyectos no
gubernamentales. Este criterio supone la ausencia de riesgos comerciales y cierta protección
frente al fracaso o error de juicio que pudiera cometerse en la concesión de préstamos ya que,
aún cuando unproyecto público tuviese, en su vida útil, una performance negativa el país deudor
debía igualmente pagar las deudas garantizadas.
Sin embargo el período de "desarrollo orientado hacia adentro" , acompañado de importantes
15
proceso de ajuste del stock de capital -y demás recursos- supone una gran demanda de recursos
financieros. A ello hay que agregar que es posible también que se generen fenómenos puntuales
de relocalización regional (regiones o zonas afectadas).
La necesidad de capital dependerá del plazo en que deberán ajustarse las economías de acuerdo
con los precios relativos que regirán en el mercado ampliado. En un período prolongado -15
años o más- el capital requerido sería menor que si el período del proceso de ajuste fuese de,
por ejemplo, 5 6 6 años. Además, en aquel caso se podría disponer de mayor autofinancia- _ miento. En tal hipótesis el flujo de ingreso permitiría reasignar parte del ahorro a la introducción
de nuevas tecnologías. Pero si el período de ajuste es extremadamente breve tal cosa no es
posible y se producirá un ajuste-shock, como resultado del cual una parte del capital se tornará
obsoleto y no será factible reasignar las cargas de depreciación o amortización.'°
El plazo fijado en el MERCOSUR para establecer el Arancel Externo Común es reducido y, aún
cuando resulta difícil predecir la extensión temporal del ajuste como consecuencia del mismo y
de la liberación total del comercio entre los países del MERCOSUR, puede presumirse que
deberá producirse en un período breve. En tal caso será necesario que los países miembros
concentren sus esfuerzos para evitar que las dificultades que producirá el efecto-shock hagan
fracasar el proceso de integración si los costos sociales y políticos llegan a ser intolerables. Ello
puede ocurrir: a) por falta de gerenciamiento, y b) por falta de recursos financieros. 11
El tema de la programación del proceso de integración y su optimización es también importante.
La existencia de una restricción muy fuerte de presupuesto exige definir con precisión los
10 Alemania brinda un ejemplo del costo financiero producido por un proceso abrupto de Unión Aduanera, que llevará la deuda pública alemana de aproximadamente un 48 % en 1992 hasta un 63 % en 1995. A partir de la reunificación la velocidad de la unión transformó en obsoleto, en el lapso de pocos meses, una gran parte del stock de capital físico y humano de Alemania del Este que había sido acumulado durante decenios.
11 Porque, a diferencia de la Comunidad Europa, en el caso del MERCOSUR tal excedente de recursos fiscales no está disponible. El cierre de las plantas siderúrgicas de España como consecuencia de su ingreso a la Comunidad Europea insumió 6000 millones de dólares.
16
criterios con que se incluirán los proyectos que ayudarán al proceso o que resulten indispensables
para su éxito en cada etapa. Los criterios enunciados, por ejemplo, en el Protocolo 7 suscrito
entre Argentina y Brasil en diciembre de 1986 tenían un caracter mas bien amplio y en presencia
de restricciones financieras hubiese sido necesario formular definiciones adicionales a fin de
asignar los fondos disponibles.
A medida que se acerque la fecha de vigencia del AEC en el MERCOSUR más se sentirá la
necesidad de coordinar esfuerzos y, sobre todo, de eliminar, por medio de la negociación previa,
conflictos futuros que se presentarán probablemente en muchos casos acerca del uso de los
recursos financieros en cada uno de los países que forman la Unión Aduanera. Es fácil apreciar
que la existencia de contrapartes sectoriales 12 derivadas del sistema de administración del
Tratado de Asunción no elimina el problema aquí planteado en lo que concierne a la posibilidad
de que haya sobreoferta de proyectos en algunos sectores. El mecanismo de mercado podría
derivar en un cierto desperdicio de recursos, por lo cual la presencia de algún criterio universal
evitaría la generación de fricciones cuando se trate de favorecer determinadas industrias de los
países miembros. La ausencia de criterios previos de selección de proyectos -no solamente
económicos o técnicos- obliga a los ejecutivos encargados de asignar los fondos comunes a
extremar las discusiones.
Cabe destacar un hecho relativamente nuevo: hasta el presente las inversiones financiadas por
organismos multilaterales de crédito no estaban sujetas, en América Latina, a un compromiso
como éste. Probablemente en el futuro esos organismos -BID, Banco Mundial- deberán aceptar
una cuota de riesgo privado, es decir financiar proyectos no todos públicos que, ligados al éxito
económico del MERCOSUR, podrían fracasar. Esta circunstancia es hoy totalmente ajena a la
discusión. Anteriormente si los proyectos públicos fracasaban porque eran mal ejecutados o
implementados, podían sobrevivir si los gobiernos los apoyaban financieramente, lo que también
era cierto respecto de los grandes proyectos privados. Pero la reforma del estado en los países
12 Es decir, representantes de ambos países, o empresas privadas, en los grupos de trabajo del Grupo del Mercado
Común.
17
de la región ha modificado este hecho.
Por otra parte, las necesidades de tener a) un enfoque global y b) criterios de selección están
íntimamente relacionadas y se dan de suyo. En el primer caso, la evaluación de los proyectos
destinados a estructurar el MERCOSUR -o cualquier otro programa de integración- sólo puede
hacerse a partir de escenarios aceptados sobre el desempeño previsto del proyecto de integración.
La consideración de ese desempeño no puede hacerse en el vacío; depende de previsiones sobre
las acciones de los gobiernos y de la fortaleza que el proceso de integración muestre también en
el plano político, así como de la forma en que los administradores del Tratado sepan morigerar
los costos del ajuste.
En otros términos, un "soft landing"' sólo puede esperarse sobre la base de una correcta
programación y estructuración de los tiempos y, también, de que se cometan pocos errores. El
proceso de integración no tendrá éxito si no existe una cierta dosis de programación. En este
punto, más allá de las contrapartes sectoriales, responsables de optimizar cada uno de los
mercados sectoriales, se requiere que los fondos de que se disponga, probablemente limitados,
se usen de manera coordinada entre los países miembros.
Como muestra la experiencia de cualquier organismo financiero internacional, o aún nacional,
cuanto más organizada sea la asignación de los fondos que se prestan, menos errores se
cometerán. Esto supone que la evaluación de los proyectos no deba basarse exclusivamente en
indicadores económicosglobales como, por ejemplo, la tasa de ganancia, ya que los problemas
de asignación de recursos financieros en un proceso de integración no admitirán usualmente una
solución únicaque se refleje en el sistema de precios y que pueda captarse a través del la TIR
o la TIRE. La existencia de importantes diferencias entre los países en cuanto a las pérdidas y
ganancias esperadas del proceso de integración y a la posición de riqueza e ingreso per cápita
de cada uno de ellos hará difícil la utilización de las tasas de retorno como criterios exclusivos
para decidir la financiación de los proyectos de inversión. En estos casos se requerirán reglas
13 Se utiliza esta expresión en el sentido de un proceso suave de ajuste.
18
de decisión consensuadas entre los países, lo que demandará un cierto nivel de organización y
coordinación de la financiación de proyectos. La ausencia de una regla única y tan simple como
la TIRJTIRE, introduce la necesidad de un organismo donde se formulen los objetivos de política
de los paises.
Un sistema de criterios de elegibilidad puede ser discutido y convenido sin tener en cuenta casos
de proyectos particulares, muy difíciles de tratar una vez que se toman en consideración. Es
decir, los delegados de los países miembros del MERCOSUR -o de cualquier otro esquema de
integración- podrían ponerse de acuerdo para adoptar un grupo de reglas de aplicación universal
que contemplen razonablemente los intereses particulares de cada uno de ellos y que resulten de
aplicación sencilla. Ello sería menos difícil que tratar caso por caso cada una de las iniciativas
o proyectos que se generarán normalmente a lo largo del proceso de integración.
Laspropuestas antes enunciadas son de utilidad para el trabajo de los organismos específicos de
financiación de la integración y podrían ser incluidas en programas de inversión comunes de los
gobiernos miembros de un esquema de integración. Lo que es cierto para el prestatario lo es
tambiénpara el prestamista, ya que, en parte, son la misma persona (los firmantes del Tratado
de Asunción tienen aproximadamente el 25 % de las acciones del BID). Por esta razón se supone
que las propuestas aquí formuladas podrían ser utilizadas, asimismo, por los organismos
multilaterales de crédito.
Si se decidiese una coordinación, o bien una cierta especialización administrativa por parte de
los organismos multilaterales de crédito en el tratamiento y consideración de los programas
destinados a financiar la integración, sería necesario contar con un criterio de clasificación de
las operaciones, o sea, un criterio que permita discernir qué proyectos serían aceptables por las
P artes." El tratamiento de los proyectos que tienen que ver con la integración dentro de una
14 Esto va más allá de la fijación de criterios de política general. Por ejemplo, el BID considera la integración en sus políticas, (ver. OP 306-1.1975), pero ello no supone una discriminación a favor o en contra de los proyectos de integración. Cualquier proyecto que contribuya al desarrollo sería financiable. Si no existe restricción de presupuesto específica no hay razón para generar criterios de selección.
19
linea de crédito global tendría ventajas respecto de su consideración individual. Una razón
adicional sería que, en tal caso, los países accionarán en forma conjunta en búsqueda del
financiamiento (algo que ya están haciendo), lo que probablemente se acentúe a medida que la
integración se profundice. En efecto, no parece lógico que los proyectos se traten como si fueran
de países separados y no como partes de un proceso de integración. El tratamiento conjunto de
los proyectos de integración requeriría un criterio de clasificación de los proyectos, como ya se
dijo, y también algún criterio para establecer su mérito relativo en función del proyecto global.
La propuesta aquí formulada se fundamenta en la necesidad de identificar la racionalidad
económica y técnica de los proyectos de inversión compatibilizándola con las variables
puramente políticas que dominan las negociaciones de los países miembros en el marco del
Tratado de Asunción. El proceso de integración se caracteriza como una externalidad que puede
ponderarse en relación a otros indicadores a utilizar y debe ser evaluada cuidadosamente, ya que
sus consecuencias son de mayor alcance que en el caso, por ejemplo, de la contribución del
proyecto a elevar el nivel educativo de una región.
20
3.- DEFINICION DE CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD PARA LOS PRESTAMOS
3.1. Qué son criterios de elegibilidad?
Hay dos clases de criterios de elegibilidad -o de decisión- utilizables en relación al tratamiento
de iniciativas de inversión: a) los que suponen un mínimo de requisitos para la aceptación de un
proyecto, exclusivamente' y b) los que permiten, por encima de un mínimo, ponderar su
mérito relativo. En este trabajo se analizarán ambos criterios, lo que resulta justificable en
función de las hipótesis asumidas que presuponen la necesidad de asignar en forma racional
recursos de capital limitados destinados a financiar la integración. En la subregión MERCOSUR
tales recursos podrían ser canalizados por los órganos de administración del Tratado de
Asunción. Los criterios de elegibilidad que se proponen aquí son útiles, asimismo, para las
entidades multilaterales del crédito, como el BID y el Banco Mundial.
Un sistema de racionamiento de capital puede estar gobernado por objetivos puros de mercado,
los que pueden resumirse eficientemente mediante indicadores de rentabilidad. Pero si la
institución que debe calificar la iniciativa es pública la rentabilidad pierde su eficacia como
indicador para resumir la capacidad de un proyecto de producir los impactos sociales deseados.
Los proyectos serán calificados según sea su capacidad para satisfacer del modo más económico
posible los objetivos que les son asignados. Aunque no necesariamente en todos los casos, para
el sector privado los objetivos podrían expresarse en una tasa de rentabilidad esperada. Para el
sector público la rentabilidad privada no es el único indicador de eficiencia ya que usualmente
un proyecto público tiene metas más amplias. Los objetivos de un proyecto público pueden
diferir de la búsqueda de rentabilidad, apropiada para un empresario privado, ya que el estado
debe ocuparse de garantizar a la población, hasta cierto punto, la igualdad de oportunidades de
15 Este fué, por ejemplo, el criterio adoptado por el BID en sus "Políticas de Préstamo" referidas a los proyectos de integración. Se dice allí: "El criterio fundamental que se utilizará para calificar un proyecto como "de integración" es laapreciación que del mismo se derivarán efectos significativos de vinculación entre las economías de dos o más países de América Latina" BID.OP-306-1.1975.
21
acceso a la educación, la provisión de los bienes públicos, etc. Los mercados son eficaces
cuando se trata de asignar bienes que pueden racionarse por el precio pero carecen de capacidad
para asignar los recursos cuando las metas dejan de ser privadas y pasan a ser colectivas o
sociales. Esta distinción es muy importante porque, como se adelantó en la sección segunda, se
asume que la integración constituye un bien público y, por consiguiente, no puede ser evaluada
completamente por medio del sistema de precios que generará una Unión Aduanera. El proceso
de integración conlleva metas privadas y metas públicas; por lo tanto los proyectos deberán
evaluarse según su capacidad para satisfacer ambas categorías de objetivos.
Un banco privado se limitaría a verificar que el proyecto garantice el repago del préstamo, ya
que éste es el único objetivo de la evaluación. Si el proyecto sirve o no a la comunidad, no
constituye un dato que el banco tenga en cuenta. Un ente público debería verificar,
adicionalmente y por encima de las imperfecciones del mercado, de qué manera ese proyecto
contribuye al bienestar colectivo.' Usualmente estos aspectos se denominan: a) análisis
financiero (la evaluación que haría el banco privado) y b) evaluación económico-social (la
evaluación que haría un ente público).
La verificación de la viabilidad financiera de un proyecto, que es el método que utilizaría un
ente privado, resulta de la simple aplicación de cálculos económicos a los precios vigentes en
la economía al momento de su evaluación. A través de ese método se trata de saber cuál es -o
será- la performance del proyecto en el ambiente económico en el cual deberá desarrollarse; más
exactamente, se trata de verificar su capacidad para repagar el capital invertido y,
eventualmente, el capital prestado. Esto no requiere, por cierto, de ningún juicio de valor en lo
que concierne al presente, que es un dato, pero sí respecto del futuro sobre el cual se deben
realizar estimaciones o conjeturas.
16 Dado que un proyecto, como se verá, dispone para sí de una cantidad limitada de recursos, sólo puede responder eficazmente a un "set" limitado de objetivos. La medición social, en este sentido, trata de observar de qué manera un proyecto genera, dados sus recursos o insumos, otras prestaciones que tienen valor para la sociedad, aunque el mercado no lo verifique.
22
Ningún método puede eliminar el riesgo implícito en la decisión de invertir. Sólo se puede acotar
dicho riesgo y aumentar al máximo la coherencia interna de la decisión que en definitiva se
adopte.
La verificación de la viabilidad económica, que es un objetivo de los entes públicos, como los
gobiernos o los organismos multilaterales de crédito -caso del BID- se realiza a precios
internacionales, precios frontera o de equilibrio calculados por medio de matrices de insumo-
producto u otro método apropiado.' También es posible tratar de medir el aporte social de un
proyecto utilizando otras metodologías, dadas las limitaciones que puede tener el sistema
internacional deprecios, o la evaluación de expertos. Esto es difícil de racionalizar dado que los
precios reflejan muchas circunstancias, tanto presentes como futuras. Pero, en síntesis, para
analizar unproyecto, más allá de la consideración de los precios de mercado, que es obvia, se
deberían introducir factores de corrección. Si se pensase, por ejemplo, que el tipo de cambio o
el salario de la mano de obra no calificada vigentes no fueran representativos sería necesario
establecer un tipo de cambio y salario parámetros.
Asimismo, se debería estimar la utilidad social del proyecto, que surge de adicionar, al cálculo
anterior, un "set" de externalidades. Es decir, correspondería incorporar los impactos del
proyecto sobre el medio social no reflejados en el sistema de precios. Estas externalidades
comprenden varios impactos posibles -como educación, medio ambiente, empleo, desequilibrios
regionales, etc.- y su valoración será, en cierto modo, política o subjetiva." No existe ningún
métodopara establecer mecánicamente esta valoración, si bien en algunos casos es posible reali-
zar estimaciones aceptables. Por ejemplo, si el proyecto en cuestión prevé gastos de entrena-
mientoy educación de personas en un determinado lugar, mejorará la capacidad de esas personas
para desempeñarse en toda la economía y podrá compararse con los costos que tendría el
17 Ver Terry A.Powers Estimating Accountinz Prices For Proiect Appraisal.Inter-American Development Bank.
Washington DC. 1981.
18 Esto es así por cuanto la importancia asignada al impacto de un proyecto sobre el nivel educativo de una pobla-
ción, por ejemplo, surgirá de consideraciones políticas.
23
Gobierno para proveerles el mismo nivel de entrenamiento.'
En el caso del medio ambiente, por ejemplo, también es posible establecer el daño económico
que produce la contaminación generada por una empresa, en ausencia de reglamentaciones
municipales. Este daño se podría medir calculando cuánto costaría corregir ese fenómeno", o
bien, cuánto costaría un sistema de eliminación de residuos, que sea neutral en términos
ecológicos.
Pero no todos los aspectos que hacen a la valoración social de un proyecto son cuantificables en
los términos señalados; posiblemente tampoco los objetivos pueden cuantificarse con
precisión.' Por ejemplo, la contribución de la integración económica al afianzamiento de las
instituciones democráticas, al potenciar las ventajas de la cooperación entre los países es un
objetivo cuyo rendimiento económico es prácticamente imposible o, al menos, muy difícil de
apreciar. Pero no hay duda de que si se comparan los gastos militares de hoy en la subregión,
muy influidos por la ausencia de conflictos potenciales entre países vecinos, con los gastos mili-
tares del pasado, se encontraría que la cantidad de recursos ahorrados puede medirse en términos
de miles de millones de dólares. O, si se quiere, en términos de 1-2 % del PBI año.22 Así, el
valor económico de la cooperación implícita en el proceso de integración, al transformar en
asociados de un país a las fuerzas económicas de otro u otros, es mucho mayor que el simple
cálculo del resultado neto de desviar o crear comercio.
El método a utilizar admite ciertos matices si la medición económica de ciertos objetivos o
19 Aunque, por razones que se explican más adelante, esta externalidad no será considerada en el sistema propuesto de evaluación.
20 Ver, por ejemplo, el trabajo de David W. Pearce "Environmental policy: Benefits monetary evaluation" OCDE.
París 1989.
21 Este aspecto de la cuestión se desarrollará en la Sección 4.
22 Del mismo modo que el fin de la era de confrontación este-oeste permite reasignar una enorme cantidad de recursos de la industria militar a los usos civiles.
24
impactos resultase dificultosa. Por ejemplo, los especialistas en proyectos ambientales han
encarado la medición de los impactos ecológicos en términos económicos." En algunos casos
una medición aproximada ha surgido de la diferencia de valor inmobiliario entre zonas de
distinta calidad del medio ambiente. Esto da una idea acerca de la manera en que el mercado
valúa la calidad ecológica. Sin embargo, ello no siempre es posible. Los manuales del Banco
Mundial, por ejemplo, adoptan el criterio de establecer, en este sentido, barreras de tolerancia
(lo que sustituye la opinión del mercado) y, en consecuencia, obligan al proyectista a prever un
proyecto compensatorio del daño emergente.
Lo señalado muestraque se pueden fijar objetivos políticos en torno a ciertos aspectos que hacen
al posible uso social y utilidad colectiva de las inversiones. Estos objetivos cumplirán el papel
de restricciones a las cuales el proyecto debe atenerse, las que expresan preferencias sociales que
el decididorpolítico debe revelar. La curva de preferencia social estará determinada, así, por
objetivos que van más allá de la información de que el mercado dispone.
Elproceso de integración constituye una decisión política, no un resultado espontáneo del libre
juego del mercado y en tal carácter se lo asume como bien público, como una meta de la
sociedadque trasciende el cálculo económico inmediato, aunque la racionalidad económica de
la decisión esté más allá de toda duda.
Parapoder fijar criterios de selección es necesario, primero, que se definan los objetivos y,
luego, los instrumentos por medio de los cuales se prevé alcanzar las metas. Por consiguiente,
serequiere que se puedan relacionar los impactos que generarán estos instrumentos con las metas
que se persiguen. La integración constituye un objetivo de política de una prioridad muy alta
para los países de la región que, como ya se dijo, responde a valoraciones que van más allá de
lo meramente económico. Se podría decir que lo económico hace a la viabilidad técnica de un
23 Ver a modo de ejemplo: "Estudio económico sobre el impacto ambiental de la contaminación hídrica de la refineria Estatal Esmeraldas" de Hernan Durán de las Fuentes. CEPAL-NU. 1990. pág 59, Estudios e informes de la CEPAL. Ver también "El medio ambiente como factor de desarrollo" CEPAL. Estudios e informes de la CEPAL núm.
75, Santiago de Chile, 1989.
25
proceso y su posible profundización, pero lo político atiende a factores más profundos que
justifican el impulso inicial y tiene que ver con los intereses y motivaciones de las instituciones
políticas involucradas de los países.
En otros términos, en el proceso de integración no sólo hay ganancias económicas sino también
beneficios institucionales"; éstos explican que la integración tenga defensores dispuestos a
correr los riesgos implícitos del ajuste de los países a las nuevas reglas de juego en el corto
plazo o en el periodo de shock o transición más inmediato. También depende de la calidad de
la élite política y técnica que tiene la responsabilidad de implementar y limitar las fricciones de
la transición. La mala planificación, al elevar los costos del proceso de integración, puede
transformar a éstos en políticamente intolerables.
La integración no es un fenómeno que se produce automáticamente sin intervención del estado
y sin metas claras. Precisamente -y por el contrario- la integración es una decisión política y su
éxito depende de su correcta programación." Asimismo, por su naturaleza, la integración es
unproceso que lleva cierto tiempo y por lo cual deberían fecharse las prioridades de los
proyectos que conlleva. Esto puede resolverse en la etapa del análisis financiero, ya que estará
reflejado en la TIR.»
Para que exista la posibilidad de clasificar los proyectos debe existir previamente un criterio de
24 "La integración subregional, particularmente la asociación de Brasil con la Argentina, adquiere en este contexto una especial importancia. De ninguna manera se estima que esta será la opción que permitirá al país vencer los desafíos recientemente mencionados (la autora se refiere a las nuevas condiciones para la inserción de Brasil en el mundo). Sin embargo, la construcción de este proyecto (es decir Mercosur) es percibido como un instrumento que permitirá al país enfrentarlos en mejores condiciones ya sea políticas o económicas. En la actual coyuntura su viabilización tendría un efecto revitalizador para Brasil y también en su posicionamiento político en el sistema mundial". Mónica Hirst. Participa-
ción de Brasil en Mercosur. Costos Y Beneficios.Flacso Doc.135. Buenos Aires. Diciembre de 1992.
25 Aunque esto no supone un plan específico o detallado. Sin embargo sería ingenuo decir que todo lo hará el mercado. Porque si las cosas no se producen como quiere o espera un país o su autoridad política, si los costos a pagar a corto plazo son excesivos y los beneficios distantes, la integración perderá consenso político y se estancará o fracasará. La ausencia de programación no supone ausencia de metas y de una correcta ejecución.
26 También en el Valor Actual de los flujos financieros y económicos del proyectos descontados con una tasa social
intertemporal.
26
valuación. Ya se ha visto que en el caso de no existir dicho criterio, sólo los parámetros
económicos quedan en pie. Y estos parámetros necesitan probablemente de ajustes que deben
ser elaborados por especialistas.
En el caso del MERCOSUR la integración tiene objetivos por demás precisos en tanto los
mismos han sido consensuados y comprometidos por el Tratado de Asunción y otros que hacen
alcestrategia de largo alcance de cada estado que serían sus metas finales. Naturalmente, los
objetivos de los estados involucrados en la Unión Aduanera deben ser lo suficientemente
parecidos o compatibles para que ésta prospere, pero no deben ser necesariamente iguales.
3.2. Objetivos e instrumentos de la integración del MERCOSUR
Los objetivos consensuados del MERCOSUR se expresan en los documentos constitutivos del
Tratado de Asunción; en las resoluciones del Consejo de Ministros y en otros documentos. No
obstante, sólo un determinado "set" de objetivos resulta pertinente en nuestro caso, ya que no
todos afectan el problema de asignar recursos financieros, porque no todos suponen desembolsos
o la ejecución de proyectos. Los objetivos declarados son establecer un mercado común que
deberá estar conformado al 31 de diciembre de 1994. Ello supone la libre circulación de los
bienes, servicios y factores productivos entre los países miembros a partir de dicha fecha y la
adopción de una política comercial común respecto de terceros países u organismos
internacionales etc., la coordinación de las políticas macroeconómicas y asimismo, la
coordinación de las políticas sectoriales.
Los principales instrumentos previstos en el Tratado de Asunción son: a) el programa de rebajas
arancelarias entre los países miembros, b) la adopción de un arancel externo común, c) la
eliminación de asimetrías y la integración normativa y legislativa y, d) la armonización de
políticas macroeconómicas.
Las medidas acordadas se pueden clasificar del siguiente modo:
1.-acciones referidas a mejorar la integración física de la subregión.
27
2.-acciones referidas a equiparar las normas que regulan el comercio en los distintos
mercados subregionales (normas técnicas, prácticas desleales) y las normas y regulaciones
del comercio exterior y de armonización de las legislaciones.
3.-acciones referidas a la integración empresarial (empresas binacionales).
4. -acciones referidas a la financiación del proceso de integración.
5.-acciones referidas a la integración de los mercados: rebajas arancelarias y
establecimiento del Arancel Externo Común.
6.-acciones referidas a la fijación de una política comercial externa común y negociación
con terceros organismos y/o países. (Comunidad Europea, Japón, EE.UU.).
7.-acciones referidas al tránsito fronterizo.
8.-armonización de políticas tributarias.
9.-armonización de normas que rigen el funcionamiento bursátil.
10.-otros varios (Régimen de salvaguarda. Régimen de certificado de origen).
11.-acuerdos sectoriales.
Por consiguiente, el criterio de admisión que se propone para el tratamiento de los proyectos
(que permite que una iniciativa sea considerada a efectos de su financiamiento) lleva a evaluar
solamente aquellos proyectos estructurados según alguno o varios de los aspectos señalados
anteriormente.
3.3. Cómo relacionar un proyecto con el proceso de integración
Una listaprioritaria de proyectos debería incluir, de modo general, aquellos que impactan
directamente en el proceso de integración. Esto debe ser así por cuanto, como es obvio, los
recursosque pueden destinarse a la integración, tanto financieros como técnicos, serán limitados.
Si bien la integración es extremadamente importante, no se impone por sobre todos los objetivos
que tiene cada país -en todo caso no los abarca a todos- ni puede insumir todos los recursos.'
27 En la situación de partida, más allá de los efectos sobre sectores específicos, el intercambio dentro de la región no tiene un gran impacto macroeconómico para el Brasil y la Argentina.
28
En todo caso sepodrán destinar mayores recursos a medida que los beneficios de la integración,
o su desarrollo, induzcan mayores compromisos entre los países. Hay que tener en cuenta que
si se asigna alguna prioridad inicial a la integración esa prioridad aumentará con el tiempo a
medidaque comprometa recursos adicionales en el programa global de integración en la forma
de inversión física, compromisos políticos e institucionales, etc. En este caso, un proyecto que
permita profundizar o acelerar el proceso, reducir sus costos o aumentar la eficiencia general,
estarágenerando externalidades que deben ser tomadas en consideración, porque revisten un
valor económico, no solo político.
Los recursos financieros, fiscales y humanos destinados a sostener el proceso deben ser
asignados según las prioridades que se establezcan, especialmente en el período de transición.
Se tratará de fijar esas prioridades a partir de esquemas de análisis económico y de preferencias
políticas.'
Si se acepta que una lista explícita de los objetivos del proceso de integración -como los
mencionados en el punto 3.2., o alguna lista similar- puede permitir la identificación de
proyectos de integración, queda el problema de analizar en particular la contribución relativa
específica de cada proyecto (lo que, debe reconocerse, no es tarea sencilla). Si existiese un
programa de integración que permitiese coordinar las acciones sobre la base de un modelo
matemático que simulase ese proceso, sería quizás posible, en teoría, armar un plan general
para lograr una coordinación máxima. Sin embargo, aún así se presentaría una dificultad
adicional dada por la ausencia de una teoría unificada de la integración y, por consiguiente, de
un paradigma que sirva de base a la confección de un plan.
Existen desarrollos referidos a la teoría de la localización de actividades paralelos a las teorías
que explican el comercio. "La formalización teórica que paulatinamente se va concretando de
28 Esta propuesta no está destinada a sustituir el trabajo de los decididores políticos sino a aumentar la racionalidad
de sus decisiones y facilitar su trabajo e influir sobre los equipos que, en el caso del MERCOSUR, participan en la administración del Tratado de Asunción en cada uno de los países y, también, sobre la banca multilateral.
29
la competencia para localizar el capital incluye no sólo factores económicos (economías de
escala, infraestructura, recursos humanos y naturales, condiciones ecológicas, estabilidad, etc.)
sino también factores de carácter institucional, cultural e histórico (estabilidad política, seguridad
jurídica, etc.). Así, la competitividad parece ir teniendo dos componentes: el componente
comercial y el componente localización. El interrogante aún no examinado adecuadamente es el
que se refiere a las interrelaciones que pudieran existir entre ambos tipos de
competitividad... " .29
Es obvio que si existiese un plan las prioridades formarían parte del mismo,» pero no es
posible obtener la información necesaria con esos fines y, por lo demás, tampoco existen
antecedentes positivos que demuestren que la planificación daría mayor certidumbre al proceso.
Los países del Mercosur están construyendo la integración sobre la base de negociaciones con-
- tinuas en las que los acuerdos no están preestablecidos. Por consiguiente las prioridades no
pueden deducirse de un programa general, sino que deben armarse metodológicamente a
partir de algún sistema de medición creado al efecto.
3.4. Ponderación de los impactos integracionistas de los proyectos
El análisis costo-beneficio proporciona una herramienta para verificar la adecuación de cada
proyecto al nuevo "set" de precios relativos que se genera al interior del esquema de integración.
Cuanto más alta sea la performance del proyecto, mejor será el índice de adecuación.
Pero con la aplicación de este enfoque no se discrimina entre proyectos que estén generando
integración y otros proyectos. Por ejemplo: el proyecto A, puede sobrevivir en Argentina a la
competencia del Brasil operando para un nicho del mercado local. En tal caso el análisis costo-
29 Javier Villanueva, "Con_ipeatividad comercial com etitividad localización en la inte ración económica". Instituto Di Tella. Segundo seminario Mercosur: las perspectivas y los problemas. Buenos Aires 9/10 de noviembre de 1992.
30 Por otra parte, la planificación en sí no condice con el grado de desarmonía de las políticas macroeconómicas de la subregión.
30
beneficio podría brindar un aceptable resultado. El proyecto B, en cambio, previsto para operar
en base a exportaciones de Brasil a Argentina puede tener una rentabilidad parecida a la del
proyecto A. Dada la iniciativa integracionista, el problema que se plantea es cómo discriminar
a favor del proyecto B, lo que no se puede hacer por medio de las herramientas de análisis
tradicionales. En el caso aquí supuesto el contenido integracionista no es totalmente remunerado
o castigado por el mercado pero tiene un valor significativo que debe ser incorporado a los
beneficios del proyecto.
Lo anterior no quiere decir que la TIR/TTRE no refleje la capacidad de adecuación de un
proyecto a la Unión Aduanera. Lo que no refleja es su contribución al fortalecimiento de los
lazos entre lospaíses. El impacto del proyecto sobre el proceso de integración tendrá un valor
para el decididos político que variará con el tiempo. No hay dudas de que al inicio del proceso,
cuando los riesgos que conlleva son mayores, esos impactos deberán premiarse con mayor
puntaje. Cuando el MERCOSUR se halle consolidado, probablemente no será necesario
establecer algún tipo de diferenciación positiva a favor el contenido integracionista de los
proyectos.
En el caso deproyectos de integración física, su valuación debe basarse en su TIR o TIRE, pero
calculada dentro de escenarios integracionistas. Asimismo corresponderá adicionar su
contribución al comercio intrarregional, estimada del mismo modo. La diferencia reside en que,
por ejemplo, un proyecto podría mejorar la infraestructura física que aumente el comercio entre
el país A y un tercer pais C (que está fuera de la Unión) sin que se afecte significativamente el
comercio entre Ay B, que constituyen la Unión. Si así fuera, la TIR no será el único medio de
valuar elproyecto en términos del propósito inicial que es la integración entre A y B. El
aumento de tráficopertinente será el que se producirá entre los países de la Unión Aduanera;
por lo tanto, entre dos proyectos de igual TIR corresponderá elegir aquel que mejore el comercio
entre los países que forman la Unión. Adicionalmente, entre proyectos integracionistas al incluir
31
la valuación del comercio mutuo se estaría agregando un ponderador a tener en cuenta.' En
cada caso, el decididor debería fijar una valoración ex-ante, de la importancia que él asigna al
comercio mutuo en relación al resto de los impactos económicos y políticos del proyecto.
Debería establecerse una distinción entre aquellas corrientes de comercio que estan sujetas a
condiciones macroeconómicas no permanentes -y, por lo tanto, a cierta volatilidad- y las que
muestran una cierta permanencia estructural a lo largo del tiempo. Es por ello que un acuerdo
binacional entre empresas para un emprendimiento común -por ejemplo, para la explotación de
un satélite de comunicaciones entre dos o más países-, la integración territorial a través de un
sistema ferroviario, la integración de sus mercados de capitales, etc. , puede resultar más
importante para la integración que una mejora del comercio aún cuando ésta fuera sustancial,
si esque reviste la condición de volatilidad señalada.
No obstante, hay que tener en cuenta que la constitución de una Unión Aduanera da lugar a una
estructura de precios relativos que, a su vez, genera un sistema de ventajas comparativas. Un
proyecto de inversión se efectivizará una vez que esas ventajas se perciban como permanentes —
o duraderas. De todos modos, el evaluador de proyectos debe hacer un juicio de valor en torno
a la duración de esas ventajas ya que ello hace a la viabilidad del proyecto.
Todo proyecto que resulte rentable en función de la nueva estructura de precios relativos pasará
el examen habitual tipo costo-beneficio. Es decir, aceptado el Mercado Común, sólo los
proyectos que soporten la nuevas ventajas comparativas sobrevivirán en unos u otros países de
la Subregión. Se trata de medir, asimismo, su contribución al propósito u objetivo político de
la integración. Por ejemplo, un proyecto que genere un aumento del comercio intrazonal hoy es
31 y, usualmente el análisis de las rutas de transporte es efectuado del siguiente modo: " En este momento la tasa
de beneficio de un programa de mejoras viales es calculado por uno de los siguientes métodos: 1) análisis costo-beneficio evaluando el impacto del programa directamente en términos monetarios, 2) el análisis de costo-efectividad adicionalmente toma en cuenta otros efectos específicos como el ruido, polución ambiental, daños, etc., 3) el análisis multicriterio caracterizado por su enfoque comprensivo que toma en cuenta todos los impactos del programa a la luz de los objetivos establecidos y una serie de criterios bien definidos. Dado que esos criterios tienen una importancia variable deben ser ponderados, lo que es característico de este método...." (citado de "Economic dsianf low traffic roads".
OECD, París, 1986, pág 89).
32
más importante que uno que genere igual comercio en el futuro. La diferencia o ventaja a favor
del primero estará dada por la tasa de descuento intertemporal adoptada para efectuar la
comparación. Cuanto más estable resulte la situación de los países menor será la tasa de
descuento intertemporal que mide las preferencias temporales de las sociedades de la Subregión
sobre el futuro. No hay duda de que la presencia de fuertes inestabilidades reduce el horizonte
temporal para la toma de decisiones de inversión y las sesga hacia el corto plazo ya que los
beneficios futuros son fuertemente descontados. El criterio de comparar los proyectos en base
a los flujos de comercio descontados por una tasa puede aplicarse en todos los casos.
Los proyectos de integración física y, adicionalmente, la integración de las comunicaciones
terrestres, marítimas, telefónicas y telegráficas, la integración ferroviaria, la integración de los
mercados de capitales, son iniciativas que modifican el contexto macroeconómico y tienen un
valor en sí mismas que debe ser considerado. Los proyectos estructurales es decir, aquellos que
estructuran el Mercado Común, como la infraestructura básica, podrían ser tratados de una
manera diferente en la medida en que introducen modificaciones permanentes en el ambiente
macroeconómico tendientes a la integración.
Existen proyectos que además de resultar rentables, ya que se adecuan plenamente al nuevo
ambiente económico, permiten también afianzar el proceso de integración y cooperación entre
los países. Esto también debe ponderarse en la medida en que tiene un valor para las sociedades
de los países que se integran. Como se dijo, si la integración fuese un objetivo puramente
económico quizás no fuese necesario otra evaluación ni introducir el contenido integracionista
como un valor específico. Pero ello no sería correcto ya que el impulso que los países han dado
a la integración responde a factores tanto económicos como políticos. Estos proyectos, cuya
supervivencia se asegura en el mercado, tienen asimismo la característica de afianzar la
integración.
Por ejemplo, si dados los precios relativos actuales, el país B tiende a importar más del país M
sustituyendo producción local, ello podría resultar circunstancial si el "set" de precios relativos
no reflejase adecuadamente el sistema de ventajas competitivas de los países B y M. Un cambio
33
en sentido contrario podría modificar esta tendencia, lo que debe ser evaluado por el analista de
proyectos.
De la misma manera deberían clasificarse todos los proyectos binacionales, empresarios o
públicos. Una asociación entre empresas tiende a generar lazos duraderos entre dos o más
economías y a generar intercambios de información y tecnología que afianzarán los vínculos
económicos y culturales entre los países a los cuales esas empresas pertenecen. Lo mismo puede
decirse de aquellos proyectos o iniciativas que tienden a aumentar el comercio intraindustrial,
proveyendo a una mutua especialización. Como lo han analizado J. V. Sourrouille y J.
Lucángelli,32 " La integración intraindustrial que se verifica en el comercio Argentina-Brasil
entre 1986-1990 se parece a aquella que caracteriza a los países desarrollados de Europa y que
constituye un indicador significativo del proceso de integración... "33 De acuerdo con ello
deberían favorecerse los proyectos que induzcan la integración intraindustrial respecto de otros
cuya connotación integracionista se limite a aumentar los flujos circunstanciales de comercio.
Así, podría calificarse, por ejemplo, un incremento en las ventas de ciertos bienes finales del
país B al país A derivados de la política cambiarla circunstancial del país A. Si este fuera el
caso, el aumento de comercio resultará, probablemente, bastante volátil.
—
La metodología que se propone en este trabajo para evaluar proyectos de integración consiste
en tratar de dividir los aspectos mensurables de aquellos que no lo son. Un incremento de
comerciopuede medirse calculando su valor actual a partir de una cierta tasa de preferencia
intertemporal. Pero una asociación entre empresas, que genera también un incremento del
comercioprobablemente más duradero, será más difícil de ponderar y requiere una
categorización previa. Generalmente, también los objetivos de política se prestarán menos a la
cuantificación.
32 , J.V.Sourrouille y Jorge Lucángelli. Para avanzar en la Inte ración Bases Metodoló icas. Publicación número
354 del B1D-INTAL. Bs. As., 1990.
33 bien en es cierto que en gran medida este comercio pertenece a la categoría de "comercio administrado" y es
anterior a la política de integración.
34
Se puede elegir entre tipos de proyectos, a partir de una tipología ex-ante, y ponderar
posteriormente su contenido integracionista. Puede intentarse la transformación de este contenido
en mensurable; por ejemplo, a partir de una evaluación del futuro que tenga en cuenta
cuidadosamente en cada caso la evolución de las variables. Un proyecto de inversión a
efectivizar en el país "N" a partir de determinados precios relativos, como se verá más adelante,
podría no resultar atractivo si se duda de la permanencia de los mismos. En todo caso podría
analizarse su grado de vulnerabilidad a mediano plazo. En cambio, un proyecto cuyas ventajas
no resulten tan circunstanciales podría sobrevivir, por ejemplo, a una alteración de la política
cambiaria en cualquier otro país del respectivo esquema de integración.
Un proyecto o proyectos a realizar en el país "X" cuyas ventas se espera orientar íntegramente
al mercado del país "A" , (cuyo tipo de cambio real fuera circunstancialmente bajo) sería más
vulnerable o correría más riesgos y, por consiguiente, debería tener un puntaje que registre esa
vulnerabilidad, ya que el riesgo debe evaluarse en el análisis costo-beneficio.
En este trabajo se asume que las metas u objetivos de política no se pueden reducir a un común
denominadorque las haga comparables y sustituibles entre sí por su mérito relativo porque,
como se explicará en detalle en la próxima sección, esas metas corresponderán a distintos países.
Por lo tanto no son homogéneas y, por consiguiente, no se pueden sustituir más allá de los
límites fijados por la negociación política que llevan a cabo los países en proceso de integración.
De allí que la primera etapa a cumplir deba consistir en la selección del perfil o tipo de
proyectos que se desea financiar, generando simultáneamente para ellos criterios de admisión.
El paso que completa este análisis es la evaluación económica y su contenido de integración.
3.5. Metodología propuesta en la selección de los proyectos de integración
i) Primera etapa: criterios de admisión
Comoya se dijo, se comienza por determinar el perfil que debe tener un proyecto para ser
35
considerado por las autoridades que administren los recursos financieros comunes de los países
miembros del agrupamiento de integración, o por los "Staffs" de la banca multilateral. En el
caso del MERCOSUR, por el Grupo Mercado Común.
ii) Segunda etapa: fijación de criterios políticos
Un aspecto de la propuesta trata con variables cualitativas que no pueden cuantificarse dado que
son de naturaleza política. Ello es así debido a que la integración constituye un proceso
organizado a partir de decisiones de política de los Gobiernos de los países cuya continuidad y
éxito depende fundamentalmente de la voluntad política de dichos gobiernos; además, por cierto,
del comportamiento de las empresas. El proceso de integración se caracteriza por la existencia
de negociaciones permanentes, lo que supone que se estarán consensuando metas de política
comunes que afectarán a cada uno de los países de distinta forma. No puede esperarse que se
produzca un ajuste cuyos resultados se distribuyan en lo inmediato de manera equitativa entre
los países que se integran. Debido a lo cual será necesario que algunos países acepten pérdidas
o desventajas transitorias en pos del éxito común final del proceso de integración.
En loque concierne a los proyectos que incidan sobre ese proceso, el fruto de las negociaciones
continuas se expresará en metas u objetivos de política que deberán establecer los órganos
responsables de coordinar el financiamiento. Las mismas surgirán como decisiones de política
de losgobiernos de la Subregión y servirán para excluir o incluir un proyecto en la lista de
prioridades.
Una razón para evitar que el tema quede exclusivamente a cargo de los "staffs" técnicos reside
enque muchos de los criterios son más bien políticos y deben ser reconocidos como tales. No
sería legítimo disfrazar esos criterios con parámetros o ecuaciones, lo que, por otra parte, no
garantizaría la transparencia del procedimiento.
Además habrá, como de suyo, intereses contrapuestos. Por ejemplo, el proceso podría
36
determinarque en una primera etapa se beneficie el país "A" y en la segunda etapa lo haga el
país "B".' Los costos y beneficios no se repartirán simétricamente; mucho menos en 11 tiempo.
Unaparte de los mismos será el resultado del juicio de los decididores. Cabe preguntarse qué
criterios usaría el representante del país "A" en el cual determinadas empresas van a ser
desplazadas por la ampliación de otro grupo de empresas en el país "B". Esta decisión e:s puntual
y no entra en contradicción con el hecho de que en el futuro el proceso pueda ser inverso.
Difícilmente todos losproyectos puedan aprobarse o implementarse en forma sincronizada. El
representante de cualquier país se verá ante la dificultad de aceptar la desaparición de algunas
de sus empresas al aprobar este financiamiento. La finalidad de tener reglas previas que recojan
los consensos mínimos apunta a evitar las fricciones implícitas que se produzcan en ausencia de
las mismas.
El sistema de "filtros" es, enteramente, de naturaleza política. Por ejemplo, la decisión de no
estimular la concentración regional o empresarial de una actividad no puede justificarse
exclusivamentepor razones económicas. En este caso pesaría la decisión de no profundizar
demasiado las desigualdades interregionales. Pero quizás en algunos casos sería más económico
permitir que determinadas producciones se concentren. Ahora bien, la política de concentración
regional/sectorial debe definirse en términos precisos. Se requiere en este sentido establecer
metas consensuadas en relación con las cuales el "staff" prepararía un informe de cada
proyecto." Este razonamiento es extensible al resto de los objetivos.
Elpaso siguiente será, por consiguiente, determinar qué tipo de proyectos responden a los
objetivos de polftica consensuados entre los países miembros del Tratado. Esto puede hacerse
fijando metas relacionadas con: a) el propósito de cada proyecto, como sería el caso de, por
ejemplo, una obra de infraestructura, b) la localización de los proyectos, c) el tamaño de los
proyectos o las empresas que los habrán de ejecutar, d) la pertenencia del proyecto a un
34 Por razones prácticas, en este análisis se hace referencia solo a dos países.
35 Esta es una tarea difícil de hacer. Habría que decidir qué país se beneficiaría y, en este caso, quién aportaría los
fondos.
37
sector, e) el carácter multinacional de los emprendimientos, y O de modo general, los proyectos
de reconversión agrícolo-industrial.
La siguiente lista de proyectos -que no es la única posible-, puede servir de ejemplo: a)
proyectos de integración física; b) proyectos de integración empresarial; c) proyectos
binacionales; d) proyectos de apoyo a las PYMES; e) proyectos con localizaciones priorizadas;
proyectos de reconversión agrícolo-industrial; g) proyectos de apoyo a sectores determinados.
De manera específica, en el caso del MERCOSUR no sería necesario que los organismos de
administración del Tratado de Asunción otorgara apoyo financiero a determinados proyectos en
la medida enque las grandes empresas tuviesen acceso al mercado de capitales subregional e
internacional. En el cuadro siguiente se ilustra sobre lo aquí postulado; es decir, se muestran los
perfiles hipotéticos de las iniciativas de inversión que interesarían al Grupo Mercado Común del
MERCOSUR así como los cupos del presupuesto anual disponible para financiar proyectos de
integración que, también hipotéticamente, se les asignaría a los proyectos.
38
PERFILES HIPOTETICOS DE PROYECTOS DE INTEGRACION
Proyectos cuyas características
podrían interesar al Mercado
Común del MERCOSUR
Asignación de cupos
(determinados
arbitrariamente, a manera
de ejemplo)
según el tipo de proyectos
...1■111■I
Denominación de
los objetivos
Proyectos de integración física 20% xl
Proyectos de integración empresa-
rial
15 % x2
Proyectos binacionales 10% x3
Proyectos para localizaciones
priorizadas
20% x4
Proyectos de apoyo a las PYMES 15 % x5
Proyectos de reconversión
agrícolo-industrial
15 % x6
Proyectos de apoyo a sectores
determinados
5% x7
A cadaproyecto pueden corresponder uno o más objetivos de política del GMC o puede cubrir
sólo algunos objetivos. Así, por ejemplo, un proyecto para construir un puente deberá competir
con otrosproyectos de integración física por el cupo de financiación asignado a este rubro (20%
en el ejemplo del cuadro). Si, adicionalmente, este proyecto se encuentra en una localidad
priorizada tendrá acceso también a los fondos asignados a este otro ítem. En el caso de que un
proyecto cumpla más de un objetivo deberían sumarse las ponderaciones. Esto significa que
cuanto mayor sea el número de objetivos que cubra un proyecto, mayor será la probabilidad de
que sea aprobado. Un proyecto que cubriese más de un objetivo tendría más probabilidad de ser
39
aprobado que un proyecto que cubra sólo uno.»
Los cupos que se asignasen según el tipo de proyecto, podrían variar anualmente al aprobarse
el presupuesto de gestión de cada ejercicio. Luego, dentro de cada cupo se asignarían los
recursos financieros de acuerdo al mérito de los proyectos en función de los datos aportados por
la evaluación económica y de su contenido integracionista.
Como se ha observado con anterioridad, no se pueden comparar entre sí todos los proyectos
en función de un orden de prioridad único que refleje el criterio general de asignación de
fondos porque los objetivos, por su naturaleza, no son homogéneos. En tal caso se supone que
no existe un óptimo de primer orden y el sistema de cupos cumpliría adecuadamente la función
de ajustar el uso de recursos a las metas de política de los países cuya transacción determina el
conjunto de proyectos elegibles.
El cuadro anterior permite listar los objetivos susceptibles que serán elegidos por las autoridades
del Tratado. Los interrogantes que la autoridad política de los países deberá resolver serían del
siguiente tenor: Debería apoyarse un proyecto destinado a aumentar la eficiencia si con él se
incrementa la concentración económica (lo que supone reducir el nivel de competencia en la
Subregión)?. Cuál de los dos objetivos es mejor: la competencia interna o la eficiencia en el uso
de recursos? (ya que el AEC podrá ser reducido en el futuro).37 Si se tienen varios proyectos
que concurren a un mismo propósito y tienen méritos similares, se los debería financiar a todos
-o promover a todos- o bien correspondería fijar un límite a la financiación?. Interesa la eficien- _ cia económica como valor supremo o se desea evitar la concentración regional o zonal de los
proyectos y programas?
36 Un proyecto que cubra todos los objetivos participaría en todos los cupos y, en consecuencia, tendría más chances de ser aprobado.
37 En este caso, si existen economías de escala la concentración económica facilitaría el acceso a los mercados exter-nos. Si ésta fuese la política a desarrollar en el futuro por el MERCOSUR mediante la reducción del AEC, podría aceptarse el criterio de privilegiar la concentración antes que desestimularla.
40
El cuadro resumiría los acuerdos políticos de los países en torno a la distribución de costos y
beneficios y a las prioridades sectoriales y regionales asignadas. Por consiguiente, se desecharían
las iniciativas que entren en contradicción con las mismas.
Como las metas de los tratados son más bien amplias, cuando se debe asignar recursos escasos
o tratar iniciativasque se contraponen, la ausencia de reglas aumenta las fricciones entre los
negociadores. Si las reglas se definen ex-ante (en una etapa donde negociadores no pueden
asociar esas reglas a un interés nacional concreto) será más fácil tomar decisiones sobre los
distintosproyectos que surgieran para estimular la integración.
Esposible, por cierto, que el valor único y principal de los proyectos de integración sea la
rentabilidad estimada dentro del mercado ampliado, y que este criterio sea el único que se
aplique. Pero es poco probable que tal cosa ocurra porque, a la larga, la distribución de costos
y beneficios de la integración entre los países participantes debe ser lo más equitativa posible.
Dadoque no existe garantía de que el mercado produzca, por sí solo, ese resultado se requiere
adicionar ciertas restricciones u objetivos a fin de reducir las asimetrías en los beneficios y
costosque se derivan de cada proyecto. La experiencia de la Unión del Africa Oriental muestra
un mal resultado en este sentido.
Los criteriospropuestos para determinar el perfil de los proyectos que se desea financiar deben
ser evaluados en función de determinados objetivos, entre los que se encuentran:
Primer objetivo: El tamaño de las Empresas y el apoyo a las PYMES
Lasgrandes empresas de la región pueden acudir al mercado local o internacional de capitales
para proveerse de fondos para sus proyectos de reconversión; por otra parte, es lo que hacen de
hecho. Incluir en la lista de prioridades proyectos de estas empresas equivaldría a reducir el
financiamineto global de los proyectos de integración. Por lo tanto no resulta necesario que
dentro del presupuesto financiero se incluyan tales proyectos aún cuando éstos tiendan a impulsar
sectores de interés prioritario para la integración.
41
El objetivo de aplicar el criterio del tamaño de las empresas es tener el máximo financiamiento
posible para orientarlo hacia las empresas medias y pequeñas que encontrarán dificultades para
generar el financiamiento necesario si, como parece, parte del stock de capital de determinados
sectores se vuelve obsoleto con rapidez. De acuerdo con lo que ha sido señalado, este proceso
será relativamente rápido; esto es, más rápido de lo que está previsto para la amortización del
stock de capital fijo en muchos sectores.»
Segundo obietivo: los sectores
A partir del mapa de ventajas competitivas relativas mutuas'', habrá una idea más clara de las
posibilidades de supervivencia de los sectores económicos. En este caso, si la política arancelaria
prevista en el MERCOSUR sigue adelante, los grupos que por enfrentar desventajas competitivas
habrán de resultar perdedores difícilmente presenten proyectos y si lo hicieran deberían pasar
la prueba de viabilidad económica dado que la integración es orientada por el sector público pero
la hace fundamentalmente el sector privado. Los sectores que cada país elija para apoyarlos con
financiamiento serían aquellos cuya ventaja comparativa les otorgue posibilidades de desarrollo,
información que tendría el Grupo del Mercado Común, el que los aprobaría en función de su
rentabilidad y contribución a la integración mutua. Es posible que se asuma la existencia de
sectores que tienen, per se, una alta prioridad en la integración, en cuyo caso sus prioridades
pueden mensurarse de acuerdo con las pautas propuestas. Si existiesen razones cualitativas
difíciles de medir, podrían adicionarse criterios ad-hoc, como se verá.'
38 El Banco Europeo de Inversiones reserva a las PYMES la mayor parte de sus préstamos globales, distribuídos a través de instituciones financieras. La Comunidad otorga también otros préstamos globales, préstamos CECA, para reconversión de las regiones carboníferas y siderúrgicas y cuyos destinatarios son, en buena parte, las PYMES. Véase: La Comunidad y las Empresas: 1 Programa de acción para las PYMES. Documentos Europeos. Febrero de 1988. pág 11.
39 Que, en el MERCOSUR están estudiando los Subgrupos de trabajo del. GMC relacionados con los sectores agropecuario e industrial.
40 Debe pensarse también que los procesos de reconversión van a ser de tipo sectorial debido a la definición de ventajas competitivas en cualquiera de los países. Esto quizás lleve a la desaparición de algunos sectores pero otros sectores quizás puedan recuperar su capacidad competitiva a partir de su modernización. Del trabajo de los Subgrupos 7 y 8 del GMC del MERCOSUR surgirá una información más o menos reveladora de los países y sectores donde están
42
Tercer objetivo: localizaciones priorizadas
Es posible que, dadas las asimetrías en materia de desarrollo, exista cierta preferencia por obras
o emprendimientos a hacerse en los países de menor desarrollo del bloque en integración, lo que
debería quedar registrado como una variable discreta. Por ejemplo, la liberalización del comercio
podría llevar a acentuar las diferencias regionales, lo que tendería a debilitar el apoyo político
a la integración. Para evitarlo podrían preverse acciones correctivas a través de inversiones y
la generación de empleos, lo que sólo se podría hacer con algún tipo de apoyo subregional. En
el caso del MERCOSUR esto se reflejaría en una variable a ser utilizada por el GMC al
comparar los proyectos con los cuales arme su programa periódico de acción o crédito." De
lo contrario debería existir un plan de acción en este sentido con objetivos concretos, los que se
podrían traducir en prioridades.
Cuarto objetivo: Integración empresarial
Un tema muy importante, más allá del comercio que se genere, es el tipo. de integración. Como
se ha visto, la especialización intersectorial, tenderá a ser costosa en términos de empleos. Si
como consecuencia delprograma de liberalización se debe cerrar un sector en un país y
expandirlo en otro, no podrá impedirse que ello ocurra. Pero debería dársele mayor prioridad
a losproyectos de integración intraindustrial, donde los sectores industriales de cada país
sobreviven y en los que se observa una especialización productiva en los rubros de cada sector.
Este tipo de integración, que es el que se siguió en Europa al inicio de su proceso de
integración, es el que ofrecería mayores beneficios. Al comenzar a implementarse los
instrumentos de integración entre Argentina y Brasil aumentaron los intercambios entre bienes
de capital por maquinaria agrícola, pero se trataba de una simple expansión del comercio.'
las ventajas competitivas y de qué dependen. Esto puede llevar a políticas orientadas de reconversión.
41 Suponemos que en esa etapa del proceso de integración se generará un plan de actividades financieras.
42 Ver, "La presencia del comercio intraindustrial en el intercambio entre Argentina y Brasil" de Jorge Lucangelli
en Boletín Informativo Techint, número 275, Buenos Aires, julio-sep 1993.
43
Una integración sobre bases duraderas se da cuando un producto final es producido en diversas
partes o países de la subregión, no cuando los países se especializan en determinadas gamas de
productos. Es fácil de apreciar que este tipo de integración será más resistente a cambios en las
ventajas relativas que la especialización interindustrial. A este tipo de integración se le podría
dar unaprioridad subjetiva en la calificación final. Por ejemplo, si se busca la especialización
intraindustrial como meta de la integración se le asignaría una mayor valoración a aquellos
proyectos que entren en este patrón de comercio.
Este criterio de selección se basa en la idea de que con la ampliación del mercado se busca
captar economías de escala y lograr la especialización intraindustrial más bien que
interindustrial." ...En sus orígenes el Mercado Común Europeo estaba casi especialmente
concebidopara desarrollar un comercio infra-industrial basado más en economías de escala que
en una especialización interindustrial que podría haber planteado graves problemas de ajuste. La
especialización que se originó con la expansión del comercio de productos manufacturados tendió
a provocar una concentración en compartimientos diferentes dentro de los sectores en lugar de
una concentración global de países diferentes en sectores diferentes. El crecimiento del
intercambio intracomunitario de productos manufacturados entre 1958 y mediados de los años
sesenta se basó especialmente en los intercambios intraindustriales más que en los intercambios
interindustriales.""
Quinto objetivo: Obras de integración física
Estas obras deben tener prioridad en la medida en que resultan necesarias para el desarrollo de
la mayor parte de los proyectos de integración. Como se explicó anteriormente, las obras de
infraestructura permiten estructurar un espacio común en la Subregión reduciendo los costos de
transporte y facilitando, por esta razón, un aumento del comercio intersubregional. Por supuesto,
43 Paul R. Krugman. "La integración Económica en Europa" en : Una estrategia para la evolución del sistema económico de la Comunidad Europea.Massachusetts Institute of Technology, Informe de Tommasso Paoba-Shiopa. Alian-
za editorial, Madrid 1987.
44
estas obras deben justificarse económicamente en el sentido de que el tráfico comercial que
generen permita pagar su costo."
Sexto objctivo: Emprendimientos binacionales
Estos emprendimientos han sido tenidos en cuenta específicamente por parte de los gobiernos
de la región, los que han generado normas que definen las características de los mismos."
Septimo objetivo: Proyectos destinados a la reconversión agrícola e industrial
El proceso de la integración en el MERCOSUR requerirá la renovación del stock de capital
físico que aumentará las necesidades de financiamiento en la región. En consecuencia, la
reconversión de empresas y sectores destinada a permitir su inserción en el mercado ampliado
generará una demanda de financiamiento cuya magnitud será proporcional a la velocidad con que
seproduzca la efectivización de la Unión Aduanera. Si este proceso se extendiera por el lapso
previsto para la amortización del capital instalado en los sectores que van a reconvertirse la
demanda de capital exógeno sería mínima ya que los fondos de amortización generarían el
financiamiento necesario. Pero si el ritmo de reconversión es más rápido los fondos de
amortización no alcanzarán y, por lo tanto, se generará una demanda de fondos exógenos a cada
empresa. Dado que el plazo fijado para constituir el AEC es relativamente corto habrá una
significativa demanda de capital para la reconversión de sectores y empresas.
iii) Tercera etapa: la evaluación económico financiera y el cálculo de externalidades
integracionistas
Dado que los métodos de evaluación económico-financiera cuentan con una abundante literatura
44 No se considera necesario ampliar el comentario pues ya se trató el tema con anterioridad.
45 La prioridad dada por los gobiernos de la Subregión a los emprendimientos binacionales está registrada en los convenios ya suscriptos, por lo cual no parece necesario profundizar en el tema.
45
y son, asimismo, parte de la práctica profesional no se los repetirá aquí. En consecuencia, sólo
se analizará lo que forma parte de esta propuesta, esto es, la medición de los contenidos
integracionistas y el uso de la TIR/TIRE en este tipo de proyectos. Este análisis se formulará
para proyectos de integración física y proyectos de reconversión (los cuales constituirán, en
conjunto, la mayor parte de las iniciativas de inversión).
• Análisis del contenido de integración de los proyectos de integración física.
Si se trata del transporte, un cierto número de proyectos se harán en función de objetivos de
reducción de costos. Por ejemplo, la justificación económica de las mejoras en una ruta estará
dada en función del tráfico que generará estas mejoras, lo que permitirá recuperar la inversión.
Todas las mejoras o las nuevas inversiones se hacen en función de un aumento del flujo de
comercio aumentado en cantidad o en volumen. Así, la mayor parte de las obras se harán porque
se espera un aumento del comercio. Aún cuando el promedio de tráfico diario no aumente podría
aumentar el valor de la carga transportada; de lo contrario no se justificaría ninguna mejora.
En otros casos es posible que se generen proyectos que reduzcan los costos de transporte y no
induzcan un aumento del tráfico, lo que supondrá una mejora en los beneficios de las empresas.
La realización de tales obras se justifica, pero deberían tener menos prioridad que otras que,
efectivamente, permitan expandir el comercio a partir de la rebaja de costos.
Un método susceptible de aplicar para evaluar la magnitud de la tarea a que se enfrentarían los
administradores de fondos de inversión comunes en la subregión surge de estimar los montos
de inversión potenciales. Argentina y Brasil, tomados exclusivamente, tienen un PBI conjunto
que se acerca a los 600.000 millones de dólares. Según datos del Informe sobre el Desarrollo
Mundial de 1992 del Banco Mundial, la tasa de inversión media de ambos países oscilaría en
el 17-18% , de acuerdo con lo cual se estarían invirtiendo, en conjunto, aproximadamente
110.000 millones de dólares anuales. Esta cifra se incrementaría si se considerasen también
Uruguay y Paraguay, los otros dos países del MERCOSUR.
46
Los fondos que podrían administrarse con el objetivo de fortalecer la integración en el
MERCOSUR, serían sólo una reducida fracción de este monto. No superararían, quizás, los
1000 millones por arlo en el mejor escenario imaginable al presente. La capacidad de préstamo
del BID asciende a 3000 millones por año, aproximadamente. De acuerdo a la experiencia de
las últimas décadas y a su peso e importancia como accionistas del Banco, los países del
MERCOSUR podrían acceder a una cifra anual estimativa del orden del 40% , es decir, 1200
millones. Si se supone que los países mantendrán sus demandas actuales de fondos con fines
sociales (salud, educación, vivienda, etc.) los recursos susceptibles de obtener para financiar la
integración se verán fuertemente limitados. A los recursos que los paises del MERCOSUR
obtuviesen del BID con esa finalidad habría que adicionar los que obtengan del Banco Mundial
y otros organismos multilaterales, como la Corporación Financiera Internacional o la
Corporación Interamericana de Inversiones de la banca comercial y los mercados de capitales.
Teniendo en cuenta la magnitud de los préstamos obtenidos por los países del MERCOSUR en
los últimos años no parece realista aspirar a obtener una financiación coordinada que supere los
1000 millones de dólarespor período, lo que constituye sólo una aproximación.
En todo caso, el comercio representa el 10% del PBI y el comercio intrazonal el 10% de éste,
o sea el 1% del PBI regional. Si se supusiera que la inversión en proyectos y otras iniciativas
de integración fuera proporcional a la importancia del comercio en la economía, representaría
alrededor de 1000 millones de dólares por año; gran parte de esa suma estaría a cargo del sector
privado pero una parte importante debería afrontarse con el financiamiento de los organismos
multilaterales de crédito.
Dado que los préstamos originados en los organismos multilaterales de crédito tendrían plazos
más extensos y, en parte, condiciones de financiación preferenciales, es posible que surjan
pedidos de fondos por montos mayores que los disponibles. En este caso se requiere sentido
común para entender la utilidad de contar con algún sistema que, con el MERCOSUR, reduzca
la presión que se concentraría en el Grupo del Mercado Común. El único factor que aquí se
agrega es la ponderación del impacto integracionista pleno de los proyectos a efectos de poder
discriminar su utilidad dentro de la marcha del proceso de integración.
47
La inclusión del tráfico comercial previsto en los proyectos de integración física, por ejemplo,
estimando su composición, permitiría medir su potencial y su prioridad. Como se trata de medir
esos flujos de comercio a través del valor descontado o valor actual, el comercio que se generase
en fechas más distantes no será tenido en cuenta (dada la tasa de descuento) del mismo modo
que la generación de comercio en fechas más cercanas tendrá una ponderación más alta. De allí
que, una correcta medición de los flujos de comercio estimados a que dé lugar la obra constituye
un buen criterio de ponderación.
El problema de definir prioridades en materia de obras de infraestructura reside, sobre todo, en
que se tiene un conjunto de tales obras cuya respectiva oportunidad óptima de ejecución
dependerá de algún plan ajustado a un cronograma. Esto es así porque con ese plan se trataría
de coordinar la ejecución de obras de infraestructura necesarias a partir de ciertos supuestos
sobre el futuro. Hay que tener en cuenta que la integración supone interdependencias. El
desarrollo del comercio demanda la existencia de una infraestructura apropiada. Por lo tanto,
lo lógico sería invertir primero en infraestructura y después en capital industrial, cuando la
industria esté orientada entre los países del MERCOSUR al comercio común.
En general, un gran número de obras está entrelazado; la performance de unas depende de la
realización de otras obras y del éxito del desarrollo comercial. Un puente -a financiar por peaje
o no- tendrá mayor o menor justificación económica si se amplía el comercio. En una economía
de libre mercado y en un proceso donde los estados soberanos están alterando drásticamente las
reglas de juego preexistentes en aras del progreso económico, el problema reside en que el
proceso está, hasta cierto punto, fuera del control privado.
El programa de liberalización comercial y el AEC están decididos en el MERCOSUR. En
consecuencia, en ausencia de un plan al estilo de otros procesos de integración que no han tenido
éxito, las acciones complementarias que suponen una cierta interacción entre los sectores público
y privado requerirían la utilización de criterios consensuados sustitutos en áreas donde la
optimización de las inversiones en el tiempo sólo puede surgir de un escenario aceptado por las
partes.
•••••••••••
48
Entre estas acciones están comprendidas obras de distinta naturaleza: energéticas, viales,
portuarias, de comunicaciones, etc. Y, sobre todo, como ya se señaló, inversiones destinadas
a la reconversión industrial de los sectores que sean afectados por la liberalización comercial.
Si se tratase de un país todas estas decisiones podrían justificarse sobre la base de los supuestos
ahorro exportaciones, etc., emanadas de una secretaría de generales de crecimiento, ah planeamiento. En el caso de MERCOSUR esto se torna infinitamente más complejo. No habrá
una sino cuatro tasas de crecimiento, cuatro elasticidades -precio de la demanda de energía, etc.
Por lo tanto, se generarán problemas de coordinación de las inversiones mucho mayores que los
que se producen en un país.
No habrá ningún plan económico que involucre a los cuatro países. Nadie estaría en posición
de elaborar un plan semejante, atento a los pasos que faltan para armonizar las políticas
macroeconómicas y aún para corregir las principales asimetrías macroeconómicas.
El problema que se plantea es, pues, cómo optimizar las inversiones evitando grandes
desperdicios, típicos de las políticas de obra pública, debidos a la falta de adecuada
coordinación. Dada la tendencia de los estados a retirarse de la intervención en los mercados,
invertir comienza a tener, en su mayor parte, un carácter privado. El el problema de ahorrar e
estado cumple limitando su déficit y no absorbiendo fondos del mercado de capitales. Su "target"
es en la actualidad el pago de sus deudas." Pero el MERCOSUR supone una tendencia
contraria •ya que los estados de los países miembros están modificando los parámetros a los
cuales deberá ajustar su actividad el sector privado productor de bienes comercializables. Esto
lleva a tratar de ofrecer algunas ideas que apunten a dotar a las decisiones de política pública
de un mínimo de racionalidad.
Las obras viales ligadas a la integración, por ejemplo, tendrán que ver con la perspectiva del
desarrollo comercial. Se plantea, por lo tanto, el interrogante acerca de cómo determinar la
46 Esto es más evidente en algunos países de la Subregión que en otros.
49
prioridad de cada obra si se tienen fondos limitados o un acceso limitado al financiamiento.'
El primer criterio podría ser el de la rentabilidad directa; por ejemplo que la TIR de cada
proyecto determine su prioridad. Sin embargo, la TIR no indica el beneficio económico global.
Si, en hipótesis, se inicia una obra energética por 1000 millones de dólares y se dejan de hacer
obras viales y portuarias por 1000 millones, la medición del beneficio social global a través de
los impactos de esa decisión en el mercado presentaría dificultades. El peaje, vial y portuario,
reflejaría lo que la demanda está dispuesta a pagar, pero no reflejaría los beneficios generados
por el comercio que se expandiese debido a las obras viales y portuarias, cosa que tampoco hará
la TIRE. Sería necesario buscar, por tanto, un factor multiplicador de comercio.
Si se tiene un fondo de 1000 millones de dólares anuales -y se lo debe asignar- se requiere un
plan en el que se explicite cuándo se iniciará cada proyecto, plan que seguramente no estará
disponible. Alternativamente debería contarse con algún criterio que facilite el procedimiento de
asignación de los fondos. En el caso de fondos provenientes de la Comunidad Europea
destinados a cooperación técnica con el Grupo de Mercado Común del MERCOSUR se decide
caso por caso. Pero esto no sería posible en la situación de asignar 1000 millones de dólares
anuales, o cualquier otra cifra importante.
En ausencia de un plan general habrá cuatro sistemas de prioridades." También es posible que,
como han destacado varios autores, no exista un modelo común macroeconómico de
interpretación de la realidad. En tal caso habrá ciertas dificultades para compatibilizar las
políticas económicas, simplemente porque los mismos hechos dan lugar a interpretaciones
47 Aquí, como en el resto del trabajo, se utiliza la hipótesis de que existirá un fondo común subregional para financiar ciertos aspectos de las integración. La pertinencia de esta hipótesis puede entenderse a la luz de las políticas seguidas por la Comunidad Europea durante su proceso de integración, así como por las previsiones realizadas por los gobiernos de Argentina y Brasil en 1986 al dar forma jurídica al Fondo Común de Inversiones que estaba destinado a cubrir esas funciones.
48 Hay que tener en cuenta que puede haber un problema de intereses porque cierto tipo de conexiones viales, por ejemplo, favorecerán el comercio del país A con un tercer país. Si bien todos los socios estarán de acuerdo en la integra-ción, es natural que al considerarse la distribución de costos y beneficios del proceso haya conflictos de intereses que se expresan a lo largo del tiempo.
50
distintas y a utilizar distintos intrumentos (o se les da a éstos últimos distinto énfasis) para
resolver problemas de política.
En esta etapa es poco probable que se alcance un nivel de coordinación ex-ante que permita
compatibilizar en todos los casos objetivos comunes. Sobre todo porque al principio los costos
y beneficios derivados de la integración no se distribuirían equitativamente. Pero sería ineficaz
dejar que el tema de promover la reconversión y obtener los recursos de capital necesarios para
ello se realice sin, al menos, alguna coordinación mínima de criterios.
No se tendrá un Gantt o un PERT" de la integración, lo que provoca dificultades para
coordinar las inversiones. Este inconveniente podría salvarse mediante un procedimiento que
limite las dificultades de tratar caso por caso todas las iniciativas, para lo cual habría que
esbozar al menos algunos criterios ex-ante.
A fin de tomar en cuenta todos los impactos para comparar una obra energética con una obra
vial o portuaria o un puente determinado, aparte de los indicadores tradicionales que establecen,
-por ejemplo, una tasa de rentabilidad de corte"-, sería necesario incorporar cierto tipo de
externalidades (que hacen a la integración) que se refieran al impacto total de la obra a iniciar
(portuaria, vial, energética, etc.). En otros términos, se trataría de aplicar la técnica más simple
de evaluación de proyectos que es la de considerar la situación sin el proyecto y con el proyecto
y cómo se evalúa económicamente el aporte del proyecto.
Cuando se confecciona un estudio de factibilidad de un puente en un escenario preestablecido
se analiza el flujo de demandas futuras que generarán todos los usuarios del puente, a la vez que
se computa en el "cash-flow" el peaje que se cobraría a los nuevos usuarios. Pero no se
incorporan todos los beneficios generados por los usuarios, ya que, probablemente el peaje
49 Sistemas para organizar actividades en el tiempo o, si se quiere, programas de actividades como la construcción
de un puente, un aeropuerto, etc.
50 La que podría estar dada por el costo de oportunidad del capital público.
51
resulte una fracción del valor agregado o el comercio agregado. En ambos casos, ésto debería
poder compararse; es decir, debería establecerse alai es la contribución neta de cada proyecto
de integración física a la integración como conjunto. Este es el criterio que se aplica en los
casos de proyectos de integración física.5'
La integración energética, por ejemplo, no genera lazos comerciales duraderos de ninguna
especie, lo que induciría a darle menor prioridad que a otro tipo de obras dentro de los
programas de integración. Empero, ello no obsta para que los países interesados obtengan
financiamiento con el fin de financiar tal tipo de obras, como lo hacen habitualmente. De hecho,
en el cómputo que el BID hace de los proyectos de integración, estas obras -por ejemplo los
emprendimientos energéticos comunes- no son incluídas.
En el cuadro siguiente se muestra una forma de ordenar la información según los criterios que
se han propuesto. En primer lugar, se anota el flujo de fondos del comercio intrazonal generado
por la obra física. En segundo lugar se calcula el valor actual de ese flujo de comercio
descontándolo en función de una tasa parámetro que se estimará según se propone más adelante
en las notas correspondientes a la sección 4. En tercer lugar, se calcula el valor actual del flujo
de capital invertido. Posteriormente se establece una relación entre el valor actualizado de ambos
flujos. Se obtendrá así un indicador que muestra la magnitud de comercio inducida por cada
unidad de capital invertido.
A continuación se presenta un cuadro que permite ilustrar de manera sencilla cómo deberían
mostrarse los datos o flujos de comercio a los cuales se ha hecho referencia. Se muestra en el
mismo, enprimer lugar, el flujo de comercio recíproco incrementa' a generar por el proyecto,
ya que se supone que cada proyecto servirá para aumentar la eficiencia y por consiguiente
permitirá ampliar los mercados al reducirse los costos de producción. Las cifras que se incluyan
51 En el MERCOSUR la adopción de este criterio (o cualesquiera de los enunciados en este trabajo) para las obras comunes -o aún para las obras que son parte del programa de integración pero que se realizan en uno de los países-presupone que los estados miembros han resignado ciertas posibilidades de negociación en aras de permitir el funcionamiento eficiente del Grupo del Mercado Común.
52
deben referirse exclusivamente al valor agregado nacional, deducidas las importaciones.
CONTENIDO DE INTEGRACION DE PROYECTOS DE INTEGRACION FISICA
PROYECTOS
A
Valor actual del flujo futuro comercio intrazona directo = VAFFCID
Valor actual del flujo futuro comercio generado por el proyecto
(descontados los pagos al proyecto) VAFFC
Valor actual del capital invertido = VACI
VAFCC/VACI(*)
(*) Definiciones: VAFFCID: significa el flujo descontado del comercio intrazona creado por el proyecto. VAFFC: es igual a VAFFCID - Pagos al Proyecto (como peaje), ya que se trata de contabilizar dos veces el peaje, que se tomaría en cuenta al calcular la TIR. VACI: significa el valor actual del capital invertido. El Indice VAFFC/VACI expresa la relación entre el capital invertido y el comercio neto creado.
• Evaluación de proyectos de reconversión y desarrollo industrial
La medida de la adecuación de unproyecto a su nuevo ambiente no es sólo la TIR sino también
su contribución a la creación de lazos más o menos permanentes en la región. Por lo tanto, se
podrían agregar a la pauta de medición, los flujos de comercio del proyecto entre los países
de MERCOSUR medidospor su valor agregado comercial. También se sugiere adicionar otro
aspecto crítico para el éxito de la integración como es la capacidad del proyecto para crear
empleos en la región; es decir, el resultado neto de la suma y resta de los empleos al crearse
y eliminarse.
• Cómo estimar los flujos de comercio exterior
La estimación de los flujos de comercio exterior no es simple. En principio es posible adoptar
como criterio a) la inclusión de los flujos brutos (que incluyen las importaciones
53
extrarregionales) ó b) sólo los flujos netos del componente extra-regional; es decir, las
exportaciones e importaciones regionales. Esta definición es aplicable y, por cierto, neutral. Sin
embargo, a efectos de tener en cuenta el contenido integracionista de un proyecto, lo que intere-
sa es el intercambio de valor agregado, no el mero intercambio de mercancías. Ello no
descalifica la importancia que tiene el aumento del volumen de intercambio bruto que reflejará,
en proporción de su aumento, una mayor integración con el mundo.
Otro aspecto a tener en cuenta es la valuación en el tiempo de los flujos estimados de comercio
que generará el proyecto. Su cálculo se propone teniendo en cuenta la tasa de preferencia
temporal verificable en la región (podría ser la TIR de los bonos del gobierno)." Para ello,
simplemente, se descuenta la generación neta de comercio d el proyecto por una tasa, elegida
como tasaparámetro, a fin de tener un valor actual que pueda resultar comparable a otros pro-
yectos. Por ejemplo, a medida que sube la tasa en la subregión (debido a la inestabilidad de las
políticas macroeconómicas) menor sería la contribución al comercio a contabilizar efectivamente.
Se dará mucha importancia al presente y poca importancia al futuro. Este método tiene bastante
en cuenta laposible inestabilidad de los precios relativos en la región. En presencia de un marco
muy estable de políticas fiscales y cambiarias en los países involucrados, la TIR de los bonos
públicos de esos países se parecerá y el descuento que ofrecerá el flujo de comercio supuesto
a partir de estos precios será menor. Pero si uno de los países mantiene políticas muy inestables
en lo fiscal y cambiario el descuento será mayor.
• Los precios relativos
Queda por analizar aquí qué puede ocurrir si dos o más países mantienen una estructura de sus
precios relativos inconsistente a largo plazo. Esto puede darse si, por ejemplo, el país A
sobrevalúa su moneda frente al dólar, y el país B mantiene una paridad de equilibrio frente a la
misma moneda. En este caso los precios en A tenderán a favorecer sus importaciones tanto del
resto del mundo como del país B. Hay que tener en cuenta que un país puede tener un tipo de
52 Este parámetro se analiza en detalle en la nota correspondiente de la sección cuatro.
54
cambio por debajo o por encima del su nivel de equilibrio de largo plazo en presencia de
movimientos de su cuenta de capital que permiten -o tienden a- sobrevaluar o infravaluar su
moneda. En ausencia de movimientos de capital la cuenta corriente del balance de pagos debería
estar siempre en equilibrio.
No es un objetivo de este trabajo analizar los métodos para proyectar el valor de las variables
a largo plazo. Existe una amplia literatura sobre el tema tanto de los organismos
internacionales" como de distintos especialistas. Sin embargo, dada la importancia que tiene
el análisis de los precios relativos para la integración y su dependencia del proceso de
armonización de políticas económicas conviene realizar algunas precisiones al respecto.
En presencia de fuertes inestabilidades macroeconómicas (déficit fiscal, inflación elevada, la
tasa de interés, desfasajes cambiarios, déficit en cuenta corriente, etc.), la demanda de inversión
que se origina en el sector privado se reducirá concomitantemente. El problema reside en las
iniciativas públicas, dado que la aversión al riesgo de los decididores públicos es más baja que
la del sector privado.
Como resulta obvio, en presencia de fuertes asimetrías macroeconómicas las inversiones
destinadas a captar las ventajas de la integración se reducirán ya que esas asimetrías constituyen
un desestímulo muy fuerte para todo tipo de iniciativas de inversión. El problema consiste en
encontrar una medida adecuada de dicho riesgo al proyectar los valores a futuro que no estén
ya reflejados en la tasa de descuento aplicada a los bonos del gobierno, que es la que mediría
el riesgo-país.
Así, deberían corregirse los precios relativos teniendo en cuenta una estructura de precios de
53 Ver, por ejemplo, los trabajos sobre análisis de riesgo del Banco Mundial.
55
largo plazo que presuponga la neutralidad de los movimientos internacionales de capital." Para
los proyectos cuya duración sea suficientemente larga, este criterio puede considerarse adecuado.
Para ello se requiere un juicio profundo sobre el proceso macroeconómico de los países
involucrados en el flujo de comercio recíproco que no es posible eludir. En presencia de
desequilibrios manifiestos no se pueden evaluar proyectos sin abrir esos juicios. Algunos
proyectos resultarán igualmente rentables frente a terceros países aún si el cálculo a futuro de
los precios relativos los hace menos favorables; otros proyectos, en fin, no resistirían la prueba.
Hay que tener en cuenta que también en la relación de EE.UU. con la Comunidad Europea y
Japón los tipos de cambio relativos se modifican a veces abruptamente. Lo que parece evidente
es que se requiere alguna metodología para proyectar los precios relativos -o la formulación de
los escenarios pertinentes- y tomar las decisiones a la vista de esa proyección.
Si un proyecto habrá de generar más producción que exportaciones sólo se considerarán, las
exportaciones y a continuación se calculará el valor actual de las mismas, descontado según la
metodología propuesta más arriba. Posteriormente se calculará la fracción de la inversión
imputable a las exportaciones (por ejemplo una relación de proporcionalidad) descontada
igualmente con el mismo método. Finalmente, se tendrán dos valores: el valor actual del flujo
de comercioy el valor actual de la parte de capital invertido imputable al proyecto, lo que dará
una relación a usar como ponderador.
Este es un punto de vista no ortodoxo. Algunos autores sugerirían utilizar las teorías de la Paridad de Poder Adquisitivo (PPA). O bien calcular el valor de equilibrio a partir de algún sistema de ecuaciones. Pero la propuesta que aquí se formula tiene la ventaja de su lógica ya que los valores de equilibrio se podrían determinar fácilmente.
56
MEDICION DEL VOLUMEN DE COMERCIO RECIPROCO
Proyecto localizado en el país A
(orientado a exportar hacia el país B)
AÑO
I
AÑO
II
AÑO
III
AÑO
IV
AÑO
N
Valor nominal de la suma de
exportaciones e importaciones entre A
y B.
Valor actual de los flujos de comercio.
(VAFC)(*)
Valor actual del capital invertido
(VACI)(**)
VAFC/VACI
VAFC significa el valor actual de los flujos de comercio intrazona.
(**) VACI significa el valor actual del capital invertido.
• La creación de empleo
Un factor adicionalque se incluye en la propuesta se refiere al empleo ya que uno de los
mayores problemas de la subregión del MERCOSUR es la incapacidad del mercado para
garantizar el pleno empleo. Ello tiene que ver con las consecuencias de la apertura de las
economías de los países miembros y su limitada capacidad de inversión" para crear puestos
de trabajo. El hecho de que se trate de países cuya tasa neta de crecimiento poblacional es
considerable agrava el problema. En consecuencia, la capacidad de los proyectos para generar
55 La capacidad de inversión de la Subregión está muy por debajo de aquella que, frente al dinamismo tecnológico que generará la apertura arancelaria, sería necesaria para que no haya destrucción neta de puestos de trabajo, lo que varía de país a país. Por ejemplo, la performance de Brasil en este sentido es mejor que la de Argentina y Uruguay. No obstan-te, compatibilizar modernización con empleo puede resultar dificil para todos los países, ya que los aumentos de produc-tividad se hacen a costa del empleo. En países como Corea y Japón esto tiene pocas posibilidades de constituir un problema ya que sus tasas de ahorro/inversión son del orden del 30 % del PBI.
57
empleos netos en la subregión constituye un indicador a valorar.
Todo proyecto emergente de la integración destinado a captar economías de escala,
probablemente aumente la productividad y la concentración económica -ya sea debido a fusiones
o a la eliminación de competidores- lo cual conllevará la pérdida de puestos de trabajo. Sin
embargo, corresponde distinguir los efectos asimétricos en los países del grupo que se integra.
En los países donde se localice el proyecto el impacto inmediato será la creación de empleos en
tanto que en los otros países el eventual cierre de empresas producirá la disminución o
eliminación de fuentes de trabajo. Una medida de valoración de los proyectos sería, pues, medir
su impacto neto en materia ocupacional en la subregión, lo que permitiría seleccionar de entre
dos alternativas, aquella que tenga mejor capacidad para generar puestos de trabajo.
En el cuadro que sigue se ilustra esta propuesta. Consiste en proyectar a futuro los empleos que
se crearían medidos monetariamente en el tiempo, deduciendo de igual modo los empleos que
serían sustituidos. En principio los montos gastados en sueldos y salarios, incluidas las cargas
sociales, se consignarían anualmente. Posteriormente se anotarían los montos de los empleos que
se estima serían sustituidos por el proyecto. Ambos flujos se llevan al presente por la misma tasa
de descuento que se utilice en el caso de los flujos de comercio. Así se obtendrán dos cifras: el
valor actual de los montos de empleos a crearse y el valor actual de los montos de los empleos
a eliminarse. Este procedimiento permite calcular el valor actual neto de los empleos a crearse.
Luego se calcula el valor actual del capital invertido y se obtiene una relación entre el valor
actual del monto de recursos aplicados a crear empleos netos y el valor actual del capital
invertido. Este será el indicador que podría utilizarse como ponderador.
58
EVALUACION DE LA CREACION NETA DE EMPLEOS DEL PROYECTO
Iteras: se miden impactos directos e indirectos. Cada año desde año 1
hasta el año "n".
Creación de empleo medida por los sueldos y salarios pagados (SSPB)
Sustitución de empleo medida por los sueldos y salarios que se pagarían
(SSPPB)
Creación neta anual (SSPN)
Valor actual de la creación (VASSPN)(*)
Valor actual del capital invertido (VACI)
Relación entre inversión y el valor actual neto de los salarios y sueldos
pagados VASSPN/VACI
(*) VASSPN es el valor actual del flujo de salarios netos pagados, que puede tener un signo positivo o negativo.
• Uso de la TIR Y TIRE 56
Uno de los problemas a abordar cuando se analicen proyectos de integración es el referido a las
relaciones entre la TIR y la TIRE. Es evidente que no debería existir una contradicción entre
los objetivos integracionistas planteados en un marco donde se busca el acercamiento a los
mercados mundiales con un AEC relativamente bajo y aquellos bajo los cuales se basa el cálculo
de la TIRE. Si, como es habitual, se utilizan precios mundiales para los costos y beneficios, la
TIRE de los mejores proyectos será superior a aquella de proyectos que mantienen algún tipo
de ventaja circunstancial dentro de la Unión Aduanera. Es decir, si un proyecto, después de
alcanzada la Unión Aduanera puede operar logrando economías de escala a precios más cercanos
56 Una evaluación en profundidad se encontrará en la sección cuatro, punto 4.3. denominado Uso de la tir en la
evaluación de proyectos de integración.
59
a los de frontera, entonces su TIRE habrá mejorado. Así, la TIRE a precios "de borde" es un
buen criterio de decisión. No sería similar el caso de una Unión Aduanera cuyo objetivo fuese
operar a partir de un proceso ampliado de sustitución de importaciones con un AEC muy alto. -
Por lo pronto, la TIR financiera asegura la viabilidad del proyecto en el mercado y en el
ambiente macroeconómico donde el mismo deberá sobrevivir. En ese caso la TIRE sirve como
criterio de decisión y comparación. Dos proyectos podrían tener igual TIR financiera y diferente
TIRE en cuyo caso se elegirá aquél con la TIRE más alta! En el cuadro siguiente se muestra
el rol que tienen estos indicadores en el proceso de selección.
MEDICION DE LOS IMPACTOS INTEGRACIONISTAS Y ECONOMICOS
Indicadores Función de cada uno Criterio de elección
TIR financiera Indica la capacidad de repago del
proyecto
Que sea superior a un
mínimo
TIR económica (TIRE) Indica la contribución global del
proyecto a la economía
Que sea superior a un
mínimo
Impacto integracionista Indica la contribución del proyecto
al proceso de integración
económica
Que los impactos
resulten positivos
• Cómo comparar proyectos entre sí
Dentro del cupo asignado a cada objetivo de política, según la metodología propuesta en el punto
3.5, losproyectos se analizarán por su calidad técnica y económica; es decir, por su capacidad
para cumplir con esos objetivos en forma óptima. El método propuesto permite seleccionar los
proyectos por su orden de méritos económicos y su contenido integracionista. Un método global,
que debe proveer de consistencia al proceso decisorio, debería fijar ex-ante el peso de cada
57 Ver en el punto 4.3 de la sección cuatro notas ampliatorias sobre la relación entre TIRE/TIR.
60
ítem, como se señala a modo de ejemplo en el siguiente cuadro.
METODO PARA COMPARAR PROYECTOS ENTRE SI
Indicadores económicos a
utilizar para seleccionar
losproyectos
Ponderación dada a
cada indicador (sugerida
aquí solo como
ilustración)
Criterios utilizados para
proponer las
ponderaciones
30% Importancia dada a los
precios de mercado como
factor de decisión
TIR
TIRE 20% Importancia dada a los
factores que denotan la
racionalidad económica de
largo plazo 1
Este impacto podría
ponderar 60% a la creación
de comercio y 40 % a la
creación de empleo. Esta
ponderación responderá a
criterios políticos.
Impacto integracionista 50%
• Ejemplo de aplicación
Cada ponderación puede ser asignada al proyecto que tenga la mayor TIR, la mayor TIRE, etc.
Así, si un proyecto tuviese una TIR del 14% y otro una TIR del 12% al primero se asignará el
30%. Se procedería de igual modo con cada uno de los indicadores sugeridos. La suma daría
el puntaje total. El peso de cada ponderador sería establecido por el comité que tenga a su cargo
la selección de los proyectos.
61
El cuadro siguiente ilustra la forma de aplicar este esquema propuesto.
EJEMPLO DE APLICACION DE LAS PONDERACIONES
Indicadores
económicos
ponderación proyecto A proyecto B
TIR
TIRE
Impacto integracionista
25 %
20%
TIR = 15 % (se
asigna el 25 %)
TIRE= 13% (se
asigna el 20%)
TIR = 10%
pierde
TIRE= 8%
pierde
55 % tiene un indice
inferior al
proyecto B
tiene un indice
superior y se
asigna el 55 %
Total 45% 55%
Esto quiere decir que, según el peso que se haya otorgado a cada ponderador, los méritos
integracionistas pueden balancear la mejor performance del o de los otros proyectos en el campo
puramente económico y que medirán la TIR/TIRE. Para evitar que una pequeña diferencia en
la TIR/TIRE establezca una ganancia absoluta desproporcionada, podría estipularse que para
diferencias menores al 5% el puntaje del item se distribuirá equitativamente entre los proyectos
(en el ejemplo del cuadro el ítem vale 25 % si se trata de la TIRE y 20 % si se trata de la TIR).
3.6. Los criterios del BID acerca de los proyectos de integración
i) Los criterios generales del BID
En sus Políticas de Préstamo, el BID define como proyectos de integración aquellos de los
cuales "se derivarán efectos significativos de vinculación entre las economías de dos o más
62
países de América Latina"58
Se aclara que, como política general, para que un proyecto sea considerado de integración, por
lo menos una quinta parte del total del valor de la producción deberá corresponder a intercambio
intralatinoamericano. La estimación detallada de los efectos (o impactos directos e indirectos)
constituirá más bien la excepción.
Por ello, en la evaluación de cada proyecto en que haya necesidad de definir si es o no de
integración se analizará, en primer lugar, si existen antecedentes suficientes debidamente
justificados como para estimar, sin necesidad de mediciones concretas, que el proyecto cumplirá
con el mínimo exigido como norma general."
Comopuede observarse, el criterio general del organismo es el de abordar el tema desde la
perspectiva más simple posible tratando de evitar cualquier procedimiento de calificación. Es
indudableque este punto de vista tiene ciertas ventajas para un organismo cuya meta principal
es el desarrollo, para el cual la integración no ocupa un espacio demasiado preciso. En efecto,
no más del 5 % de su cartera de préstamos ha sido calificada por el BID como de integración.
Esto muestraque las políticas operativas diseñadas se ajustan a un medio donde había escasos
proyectos integracionistas. En todo caso la elección de proyectos con contenido integracionista
podría ser probablemente una responsabilidad de cada país, el que incluiría en su "pipeline",
aquellos proyectos de esa naturaleza a los que asignase prioridad. Cabe reiterar que la necesidad
de elegir se producirá siempre en un contexto donde haya más proyectos que fondos; muy
difícilmente ello ocurra en caso contrario.
58 Políticas de Préstamos. BID. OP-306-1.1975
59 Ibidem.
63
ii) Análisis de los impactos integracionistas de los proyectos por parte del BID
No obstante lo anterior, está previsto en las "Políticas" del BID que en caso de no poder
observar en forma directa los contenidos integracionistas de los proyectos se procederá a medir
sus efectos a fin de evitar recargar el análisis del proyecto con demasiadas evaluaciones; para
ello se elegirán, en cada caso, los factores que sean más adecuados.
EL BID procede a una gran división de los proyectos en tres categorías:
1.-Proyectos generadores de servicios.
2. -Proyectos productivos.
3.-Proyectos de aprovechamiento hídrico y de generación eléctrica.
La primer categoría comprende: a) infraestructura de transporte, b) inversiones en servicios de
transporte (carreteras, túneles, obras de navegación interior, puertos, aeropuertos, ductos, etc.),
c) telecomunicaciones e interconexiones eléctricas.
• Proyectos generadores de servicios
a) carreteras, obras de navegación interior: En estos casos el BID propone utilizar como
índice el beneficio neto derivado de la construcción de la obra, en promedio, durante los
primeros cinco años. El criterio de medición de impacto que se propone en este trabajo,
trasciende el beneficio -del cual el peaje, por ejemplo, sería un indicador bruto- ya que incorpora
la medición de la mayor cantidad de impactos económicos derivados del proyecto en la región
que se integra. A este efecto se utiliza no sólo el tráfico y el peaje (que se medirla
indirectamente a través del beneficio) sino el volumen de comercio creado. Por ejemplo, un
medio de transporte de computadoras pagaría lo mismo que un medio de transporte de reses si
ambos tuviesen igual cantidad de ejes. Sin embargo, el valor agregado del producto transportado
sería muchísimo más alto en el primer caso. Como puede deducirse, la aplicación de este criterio
exige de una estimación del tipo de carga a transportar, la que será la base de la justificación
64
de la carretera. Tal estimación puede hacerse a base de métodos indirectos y de observación a
fin de proyectar el tráfico futuro.
b) Puertos: El BID utiliza como indicador el porcentaje de carga que tenga como destino final
otros países latinoamericanos; se trata de un indicador de carácter físico. Toma, además, un
promedio anual en cinco períodos. Dicho porcentaje es un indicador que, en sí mismo, tiene
limitaciones parecidas al anterior. En contraposición aquí se propone tomar como indicador el
valor estimado de las mercaderías que serán canalizadas por el puerto al que se refiere el
proyecto y, asimismo, en lugar del promedio de cinco años, utilizar el Valor Actual Neto en
relación a la inversión realizada, es decir unidad de comercio/unidad de inversión, a valores
actuales.
Sin duda un índice físico es más fácil de elaborar y más simple de aplicar y se justifica en un
contexto donde no es necesario aplicar demasiados refinamientos en los cálculos dado el escaso
número deproyectos que no compiten entre sí para su financiamiento. Sin embargo, un índice
puramente físico que no se relacione con la inversión no permite ordenar los méritos
integracionistas del proyecto, salvo que se comparen proyectos de puertos de igual dimensión.
c) Aeropuertos, Ductos, Telecomunicaciones, Interconexiones eléctricas, etc.
Merecen iguales comentarios
• Proyectos Productivos (agrícolas, mineros, industriales)
Como se ha señalado, de acuerdo con sus "Políticas" el BID clasificará proyectos como "de
integración" a aquellos que, por deducción de sus características salientes, pueda inferirse que,
del total de bienesque absorban o generen, un 20% corresponda a intercambio latinoamericano.
Las características salientes podrían ser las que siguen:
a) cuando elproyecto se encuentre dentro de un acuerdo sectorial dentro de un esquema de
integración, y b) cuando existan acuerdos con otras empresas de la región que cubran al menos
5 años. En caso de necesitarse una medición podría hacérsela del siguiente modo:
65
Porcentaje que representa la suma del valor de los insumos de producción importados desde
otros países latinoamericanos sobre el valor total de la producción en promedio de, por lo
menos, cinco años. Tal porcentaje será, al menos, del 20%.
• Proyectos de aprovechamiento hídrico y generación eléctrica
En estos casos, de acuerdo a las ya citadas "Políticas del BID", para que un proyecto de
aprovechamiento hídrico sea considerado de integración solo importa la existencia de acuerdos
binacionales. El beneficio económico del proyecto y su viabilidad se analizan por separado. Del
mismo modo se tratan los proyectos de generación eléctrica.
iii) Evaluación según los nuevos criterios propuestos
Como se dijo, las metodologías de selección de proyectos empleadas por el BID cumplían un
papel más bien formal. En ausencia de un cupo de fondos para financiar proyectos de integración
limitadopor el mismo organismo no se requerían criterios de ponderación de los méritos de cada
proyecto.
Por el contrario, los criterios propuestos en este trabajo presuponen que existirá restricción de
P o fondos escasos y, por consiguiente, se presentará la necesidad de asignar dichos
fondos de acuerdo a fundamentos políticos y económicos. La meta última a la que se apunta es
la deproponer un sistema de criterios políticos y económicos vinculados al proceso de
integración susceptibles de ser usados por los órganos comunes del Tratado de Asunción y,
también, por la banca multilateral.'
No hay duda de que si se deseara lograr mayor precisión en relación a los criterios señalados
se perdería simplicidad y aumentarían, asimismo, los costos del proceso de evaluación. Pero
debe destacarse que lo que resultaba apto para el propósito para el cual esos criterios fueron
60 Las razones que motivarían el interés de la banca multilateral se expusieron en el sección 3.
66
diseñados -esto es, para manejar un reducido número de proyectos sin límite de presupuesto
(porque lo fijaba cada país)- no resulta adecuado si se trata de asignar una cantidad limitada de
capital entre proyectos con distintas prioridades. Tratándose de un programa de integración de
la magnitud del MERCOSUR, por ejemplo, se requerirán criterios de política en materia de
financiamiento, lo que supone fijar objetivos en ese sentido. Por otra parte, los temas que deben
cubrirse en las Guías de proyectos para infraestructura del BID no son más simples que los que
en este trabajo se propone agregar.
67
4.- NOTAS AMPLIATORIAS
El objetivo de esta sección es profundizar el tratamiento de los aspectos que se han tratado en
las anteriores, los que se considera requieren un análisis más detallado. La razón por la que se
los separa del texto principal es que facilita la comprensión del sistema de criterios propuestos
para la selección de proyectos de contenido integracionista. De esta manera es factible evaluar
más directamente los principales argumentos que se esbozan, sin que el análisis de los aspectos
que por su interés teórico merecen un enfoque particularizado reduzca la capacidad del lector
para comprender los fundamentos del sistema propuesto.
Los temas que se abordan se refieren a: i) la cantidad de variables que se utilizan para analizar
el proceso de integración; es decir, el máximo deseable de variables que permitan entender dicho
proceso; ii) la evaluación de las razones que justificarían la asignación de fondos para la
reconversión regional; iii) la utilización de la TIR en la evaluación de proyectos de integración;
iv) la fijación de parámetros en la evaluación de proyectos de integración.
Por último se incluye en esta sección una nota acerca de las políticas del BID referidas a la
selección de proyectos de integración.
4.1. Sobre la selección de variables a considerar en la evaluación de proyectos
(i) Cantidad de variables y contexto
No pueden seleccionarse variables para analizar un proceso si se carece de objetivos en relación
al mismo. Los proyectos de integración en particular tienen un marco de referencia valorativo:
el brindado por la decisión de los gobiernos de llevar adelante alguna de las formas de
integración, sea una Unión Aduanera o, un Mercado Común.'" Por lo tanto, los proyectos
61 También es cierto que existen modelos analíticos económicos que explican los costos y beneficios de la integra-ción y que sirven de base teórica a los evaluadores de cada país. Sin embargo la teoría de la integración carece, como se dijo, de un modelo único de interpretación de la realidad. Ver Javier Villanueva. Com etitividad comercial
68
deben servir a este propósito. Por otro lado debe reconocerse que la integración no se sostendrá
si no coadyuva al objetivo final que es mejorar las performances de todos los países
miembros.' Entre los objetivos de un proceso de integración cabe distinguir los explícitos
(incluidos en el Tratado) y otros objetivos no documentados; los proyectos tienen que adecuarse
a estos objetivos. Pero su impacto no será el mismo sobre todos ellos dado que para su
implementación se dispone de recursos escasos o limitados. Por ese motivo será necesario
priorizar qué se quiere -o qué matices se admiten- en el proceso de integración económica.
" ...Unproyecto es una empresa planificada consistente en un conjunto de actividades
interrelacionadas y coordinadas con el fin de alcanzar objetivos específicos dentro de los límites
de un presupuesto y un período de tiempo dados(...) Un programa se constituye por un conjunto
de proyectos que persiguen los mismos objetivos(...) Un plan es la suma de programas que
quieren alcanzar objetivos comunes" .63
Unproblema a resolver es el de definición del contexto a fin de evaluar si los proyectos se
adecuan a ese contexto.
Un contexto está dadopor la suma de objetivos: los explícitos, que surgen de los Tratados y sus
documentos, y los que no están explicitados porque los órganos de administración del Tratado
aún no han considerado necesario negociarlos. El tema es delicado porque la frontera entre los
objetivos definidos que tienen estado real y aquellos que se adicionan -porque serían igualmente
necesarios-, es sutil. Como se ha señalado, " ...Hay diferentes tipos de objetivos. Unos son
explícitos o manifiestos, por cuanto formulan expresamente los propósitos buscados; otros son
competitividad de localización en la integración económica. Instituto Torcuato Di Tella. Conferencia dada en Buenos
Aires el 9/10 de noviembre de 1992.
62 Por supuesto existen opiniones distintas, como la de Michael B. Smith, quien dice: "A menos que una Zona de Libre Comercio tenga suficiente éxito en términos políticos como para que sea establecida y perdure, su éxito económico potencial no resultará un asunto muy importante. Michael B. Smith, en "Perspectivas Económicas", número 69, pág 27.
63 Rolando Franco y Ernesto Cohen Evaluación de Proyectos Sociales,. ILPES/ONU Grupo Editor Latinoamericano,
1988, pág 76.
69
splyawntes o latentes porque, si bien no han sido enunciados, son igualmente perseguidos. Hay
proyectos que se llevan adelante sin que sus objetivos hayan sido formulados. En otros casos,
aún habiendo objetivos explícitos, existen algunos no escritos que son de mayor importancia para
el desarrollo de un proyecto...". "Todos los objetivos -explícitos y no explícitos- saldrían a la
luz en un órgano subregional de administración en la medida en que haya restricción de
presupuesto, pero también si el resultado del proyecto afecta de manera desigual a los países"."
En lo que se refiere al MERCOSUR el Tratado de Asunción y los objetivos explícitos no
constituyen todo el contexto dentro del cual los proyectos o los programas deben adecuarse
eficazmente,' lo que conduce al primer interrogante. El problema reside en que como los
costosy beneficios no necesariamente se distribuirán uniformemente en el tiempo -ni entre los
países- el análisis de los costos y beneficios proyecto por proyecto no sería el método apropiado,
aún cuando a la larga el resultado esperado sea aumentar el bienestar colectivo. Cuando se
analiza unproyecto se lo hace en el país fuente u origen del mismo, es decir, se estudian sus
costosy beneficios para dicha localización. Pero en el caso de una Unión Aduanera, cuando se
evalúan los impactos de un proyecto se debería tener en cuenta su resultado combinado dentro
de la subregión. Es por ello que en la sección 3 se propuso un indicador de impacto eficaz como
el del empleo neto creado en la subregión.
(ii) Es racional el contexto?
Peter Robson ha señaladoque "Se ha estado intentando ofrecer un fundamento racional para la
formación de uniones aduanerasy agrupaciones económicas regionales; éstos intentos se han
canalizado mediante la inclusión de los bienes públicos en la función de bienestar social. La
teoría resultante hace hincapié en las implicaciones de esta extensión, especialmente en lo
64 Obra citada, página 79.
65 Hay que tener en cuenta que los negociadores de cada país pueden tener diferentes modelos económicos para evaluar el proceso de integración y su evolución futura. Es decir, es posible que frente a los mismos hechos extraigan
conclusiones distintas.
70
concerniente a la eficiencia relativa de la acción de dos o más países que actúan en conjunto
dentro de las uniones aduaneras, en contraposición a los sistemas de aranceles no preferencia les
como medio de ofrecer bienes y servicios. Estos sistemas gozan de un elemento de "carácter
público", en el sentido de que el hecho de consumirlos o de hacer uso de ellos no redunda
exclusivamente en beneficio del comprador. Si, en este contexto, se pudiera demostrar que las
uniones aduaneras mejoran la situación de ambos países en relación con la adopción, a nivel
individual, de políticas Óptimas de protección arancelaria no preferencial se tendría un
fundamento racionalque justificaría tales uniones. Muchos de estos enfoques, que surgen de
estas posturas abandonan necesariamente el análisis tradicional de las uniones aduaneras basado
en un sólo país y un sólo producto y no se logra esclarecer estas cuestiones... "
Robson introduce un elemento adicional de análisis o una nueva variable de tipo no económico
a tener en cuenta en estos casos: la demanda de industrialización de los estados, a la que
denomina como un bienpúblico. Este concepto es útil para configurar el verdadero contexto
dentro del cual elproyecto debe cumplir un número dado de objetivos. Aunque constituye un
temaque merece un tratamiento de mayor alcance, se identifican aquí como "bien público" a
los efectos institucionales de la integración y los beneficios no económicos derivados de la
■101.111■'
66 Si se tratase de dos países.
67 Peter Robson "Uniones Aduaneras y Bienes Públicos". En Economía de la Intetración Latinoamericana. Reco-pilado por Germánico Salgado Peñaherrera. BID-INTAL Buenos Aires, 1991, tomo ii, pág 123.
71
cooperación. " El proyecto debe responder, también, a objetivos no mensurables
económicamente pero que se justificarían si el contexto estuviese ordenado racionalmente y si
el resultado final esperado fuese una mejora de la performance económica de los miembros de
la Unión Aduanera. Esto supone que los beneficios institucionales y aquellos no mensurables
deben superar los costos económicos. Si así no fuera, a la larga el plan de integración se
volvería inconsistente. De hecho, a largo plazo, los países asumen que recibirán también
beneficios económicos, no solo institucionales.
(iii) La justificación de las Uniones Aduaneras
Estepunto es importante porque revela la lógica que respaldará la metodología propuesta para
el análisis de losproyectos. Se sabe cuales son los argumentos en que se basan los defensores
de las Uniones Aduaneras como una idea económicamente justificable bajo ciertas circunstancias
(ya que no hay razones de lógica económica que las hagan defendibles en todos los casos). En
efecto, como lo expresa M. Hirst, los argumentos residen en el análisis del efecto conjunto de
la Unión sobre todos los países involucrados.
Este tipo de justificación la ofrece también R. Dombusch quien señala: " ...Al movernos hacia
la Unión Aduanera los términos de intercambio entre los socios cambian. Por tal razón se
producen ganancias y pérdidas. Pero la compensación es posible y en este sentido una Unión
Aduanera genera, una vez más, beneficios no obtenibles de una liberalización unilateral del
68"...Los intereses convergentes se expresan fundamentalmente en el terreno político, en los planos internos y exter-
nos. Con respecto al primero, la cuestión principal se refiere al fortalecimiento de los procesos democráticos nacionales que prescindan, obviamente, de cualquier tipo de injerencia exterior. En el campo externo el más destacado es el de la desmilitarización del Atlántico sur. Además de los intereses específicos de cada país, existe el interés común de preservar esta región del espacio de confrontación este-oeste (...) Para los Presidentes Alfonsin y Sarney existe, en este momento, una profunda articulación entre el proyecto de política interna y la política exterior que defienden y ambos tienen, asimismo, la intención de vincular esta articulación con el actual movimiento de aproximación argentino-brasileño (...) Departe de Brasil la motivación principal de la política interna y exterior es el desarrollo económico del país. A nivel externo, la creación de un espacio económico crecientemente unificado en América Latina es percibido en Brasil como uno de losprincipales soportes para la sustentación de este desarrollo. Por lo tanto resulta fundamental una aproximación política y una complementación económica gradual con Argentina." Mónica Hirst. "Las relaciones Argentina-Brasil: de la asimetría al equilibrio" en Inte ración Latinoamericana, Buenos Aires. Abril de 1987, pág 35.
72
comercio... " ."
El artículo de R. Dornbusch resume apropiadamente la discusión más reciente sobre el tema.
El hecho de que, como él señala, no exista un argumento en favor de la Unión Aduanera que
sea válido en todos los casos lleva al problema del contexto. En el trabajo que se desarrolla aquí
se hapartido de un hecho, a saber, la existencia de Uniones Aduaneras ya constituidas por
decisión de gobiernos soberanos de la región. No es el proposito defender la Unión para
justificar la posición expuesta. Sin embargo, dado el hecho de la Unión y dado el valor de bien,
público que hemos detectado en los objetivos no económicos de la integración, también importa
la manera en que los proyectos pueden cumplir mejor sus objetivos dentro de ese proceso. Si
la Unión Aduanera llevase al empobrecimiento de los países miembros, ello no siempre quedaría
reflejado en los proyectos debido a la forma en que aquí se estima su costo-beneficio.
En efecto, no hay que olvidar que la mayoría de los proyectos de integración a ser considerados
están diseñados para aumentar las exportaciones a la zona. De tal modo, siempre tendrán un
sesgo positivo. Por sí mismos tales proyectos generan, además, empleo y bienestar. Salvo que
se tengan en cuenta los empleos que eliminan o, en otros casos, la pérdida de rentas aduaneras
de las que se apropian. Esto no queda en evidencia en el análisis de la TIRE. Si se observa lo
sostenido por R. Dornbusch, en el artículo citado se ve que en el o los países importadores se
producirá, quizás, una pérdida de bienestar si, como resultado del proyecto, los bienes se
importan desde un país menos eficiente que el o los países anteriormente proveedores externos.
En tanto, para el país que sustituye al proveedor externo, habrá una ganancia.
También el hecho de que la Unión dé lugar al aprovechamiento de economías de escala
importantes y especialización intraindustrial tiene un peso decisivo ya que en este caso los costos
de producción de los países de la Unión se reducirán y se moverán hacia los precios mundiales.
69 R. Dornbusch. "Los costos y beneficios de la integración económica regional", en Integración Latinoamericana, Buenos Aires, Julio de 1986, pág 19.
73
Si la Unión está mejorando o permite mejorar la performance media de los países, esto es, si
el contexto es racional, proporciona objetivos a cumplir por los proyectos.
(iv) Los proyectos y la Unión Aduanera
Desde un punto de vista puramente económico, la cantidad de objetivos que debe cumplir un
proyecto no puede ser desproporcionado a la cantidad de recursos asignados. Ciertamente, el
mejor proyecto es aquel que puede alcanzar sus fines con el mínimo de recursos. La finalidad
de cualquier proyecto, desde el punto de vista de los decididores gubernamentales, es aumentar
el bienestarpúblico. Los proyectos pueden ser nacionales, destinados a operar en la subregión,
binacionales, privados y/o públicos.
Losproyectos destinados exclusivamente a los mercados locales no se tomarían en consideración
(salvoque se trate de una zona muy afectada por la liberalización del comercio). Por definición,
estosproyectos, tendrán una buena TIR y una TIRE mayor o menor. Pero lo que interesa es su
impacto conjunto en la subregión y es por esa razón que entre las variables a ser ponderadas al
evaluar tales proyectos se ha incluido a la creación neta de empleo.
Un proyecto del país A que desplaza a una industria en el país B y genera desempleo en éste de
determinada magnitud y nuevos empleos en el país A por una magnitud mucho menor habrá
producido un efecto neto negativo en la zona. Si el impacto del progreso técnico que acompaña
la liberalización dentro de la Unión no se compensa con un volumen suficiente de inversión se
puede producir un aumento del desempleo estructural.
Es de suponer que la tasa de inversión habrá de aumentar como resultado de la Unión o que,
a cortoplazo, haga aumentar el nivel de actividad como resultado de la mejora de la eficiencia.
Ello supondría aumentos en el nivel real del gasto agregado -y, quizás, en el nivel de empleo-,
pero dicho impacto no puede medirse en la evaluación costo-beneficio de un proyecto ya que este
74
efecto neto sólopodría evaluarse globalmente." No obstante. el indicador de creación neta de
m 1•n 1 icamente avanzado deba ser desechado, sino que
debe asignársele menos ~Wad.
Si supe rformance (TIRE, TIR, contenido integracionista) fuere satisfactoria igual se lo
aprobaría, aunque con un rango de menor prioridad.'
Comoya se dijo, un punto a considerar es si la productividad de la subregión mejora como
consecuencia de la Unión; lo que conllevará una reducción de la demanda de trabajadores que
sólo podría ser compensada por un aumento de la tasa de inversión. Si se toma el caso del
Mercosur, se verificaque la tasa de inversión de la Argentina, cercana al 16 % , es muy inferior
a la Europea y a la de Brasil, que es más alta. Si los resultados de la integración llegaran a ser
muy asimétricos este problema debería merecer una atención especial. Deberían favorecerse
P que tiendan a generar empleo neto, lo que se logra si la masa de inversiones es lo
suficientementegrande como para compensar el efecto del incremento de la productividad sobre
el empleo. Esto ocurrirá, en particular, si, como consecuencia de la Unión y la baja de costos
deproducción -por economías de escala- se puede acceder a los mercados de extrazona o si el
volumen de producción justifica, por sí, una inversión importante.
Ahora bien, una inversión que determine la sustitución de una empresa de otro país debido a
que esta última no pueda competir puede generar una baja de costos y precios de venta que
mejoraría el bienestar conjunto pero puede también producir mayor desempleo. La inclusión,
pues, del indicador del impacto neto de un proyecto sobre el empleo parece apropiada para no
estimular tecnologías ahorradoras de mano de obra, o intensivas en capital, que no estén
acompañadas por una expansión considerable de la producción, dado el desempleo estructural
70 El impacto final de los proyectos sobre el empleo podría evaluarse a través de los modelos de insumo-producto.
71 Esto corresponde a una decisión estratégica que los países de la Unión adopten sobre el modelo de crecimiento
y sus ventajas comparativas. Los países exitosos del Sudeste asiático muestran elevadas tasas de inversión, cercanas al 30%. Desde la perspectiva latinoamericana, la apertura económica y la integración, en cuanto suponen acelerar el progreso técnico, podrían generar un aumento del desempleo estructural en contextos de baja inversión.
75
de la subregión. En otros términos, si se debiera aprobar un proyecto de expansión industrial
destinado a sustituir empresas en otro país la magnitud de la inversión en este último tendría que
ser lo suficientemente importante como para generar empleos que compensen eventuales efectos
negativos de la puesta en marcha de aquel proyecto.
En cambio, parecería difícil incluir otros indicadores -como el impacto educativo- debido a las
disparidades en los países y a los distintos objetivos nacionales a coordinar. Si bien un proyecto
que se ejecuta en un país tendrá efectos en toda la subregión, dar un peso específico a un item
como educación en la evaluación del proyecto supondría dárselo igualmente a todos los proyectos
que se traten cuando las necesidades de los países, en este aspecto, pueden diferir.
Conviene hacer notar que el programa de integración del MERCOSUR, a diferencia del de la
Comunidad Europea, no incluye aún una política tendiente a reforzar la cohesión económico-
social y a reducir las disparidades regionales, priorizando a los estados, provincias y/o
departamentos económicamente rezagados o que experimentan procesos de reconversión
productiva o problemas derivados del desempleo de larga duración y de la inserción ocupacional
de los jóvenes.
En el cuadro siguiente se resumen los posibles impactos que podrían tener los proyectos a
encarar en el marco de una Unión Aduanera desde el punto de vista del comercio exterior.
76
IMPACTOS PREVISIBLES DE PROYECTOS A DESARROLLAR EN EL MARCO DE UNA UNION
ADUANERA ENTRE DOS PAISES
Tipo de proyectos.(*) El país A El país B
Proyecto destinado a exportar Gana la renta transferida - Sustituye oferta local de
del país A al país B por el país B (una parte,
ya que el costo del país A
mayor costo (se supone
importación previa desde
es menor que el del país el país C, con arancel).
B, si bien es mayor que el
del país C o del "resto del - Transfiere parte (**) de
mundo"). la renta aduanera al país
A.
Proyecto destinado a exportar Gana la renta aduanera Sustituye oferta externa
del país B al país A que le transfiere al país B. más barata. Pierde la
renta aduanera que
transfiere al país A
(*) Se presupone que se analiza el desvío y la creación de comercio.
(**) El total de la renta aduanera se reparte entre el país A y el consumidor B, porque el país A tiene costos más bajos que el país B y más altos que el país C. Al sustituir producción del país B protegida por producción del país A, se transfiere al país A -que vende más barato que el país C más el arancel- parte del arancel. El país A capta el Arancel (menos) la diferencia de productividad del país A respecto del país B.
Puede también preverse efectos combinados (que se den en ambos países) como consecuencia
de la implementación de los proyectos ejemplificados en el cuadro precedente. Tales efectos
serían: i) que ambos países ganen o no eficiencia por medio de las economías de escala; ii) que
haya o no pérdidas de empleo combinadas; iii) que haya o no un aumento de la tasa de
inversión/crecimiento.
En el intercambio cada país pierde algo con la sustitución de una fuente externa (si es así) y gana
algo sustituyendo la fuente externa del otro país. Si ambos países se transfieren su ineficiencia
no se produciría un mejoramiento respecto de la situación prevaleciente con anterioridad a la
77
introducción de los proyectos. Pero si los proyectos llevan a aprovechar economías de escala
podrá generarse una ganancia conjunta, en cuyo caso no resulta adecuado medir el beneficio que
puede derivarse de cada proyecto, sino considerándolos en conjunto. La necesidad de definir un
criterio que tenga en cuenta el impacto total en la subregión surge del hecho de que un programa
de integración presupone que, a la larga, la suma de efectos o impactos beneficiará a todos los
miembros de la Unión Aduanera. Sin embargo el proceso de integración es un camino donde se
llevan a cabo innumerables proyectos de inversión individuales, cada uno de los cuales puede
tener un impacto positivo o negativo para el bienestar de un país. La suma de todas estas
iniciativas, ejecutadas a lo largo del tiempo, debería beneficiar a todos los países. Pero esto
constituye un proceso real cuyos resultados pueden diferir de las expectativas iniciales de cada
— estado miembro. Un país quizás deba soportar un importante costo inicial esperando beneficiarse
después, pero carecerá de información acerca del conjunto de iniciativas de inversión que se
presentarán a lo largo del tiempo. Hay que tener en cuenta que el impacto final conjunto
esperado del proceso de integración carece de una medición precisa.
Una forma de reducir la dispersión para cada país de la corriente de costos y beneficios
derivados del proceso de integración reside en acotar los costos que cada uno de los estados
miembros está dispuesto a soportar a corto plazo, al menos en lo que concierne a las iniciativas
de inversión que dependen de los gobiernos para su financiamiento. En consecuencia se requiere
de alguna metodología que permita determinar los méritos de un proyecto midiendo los impactos
totales sobre el comercio y el empleo en la subregión, no sólo en el país donde se localiza.
En lo que concierne al empleo es evidente que el método que aquí se propone no resuelve, a
nivel de proyectos, el problema de las asimetrías de los costos y beneficios de la integración,
ya que aún cuando el empleo neto creado sea positivo, alguno de los países puede sufrir pérdidas
de puestos de trabajo. Pero la tarea de igualar los frutos de la integración entre los países de la
Unión Aduanera dependerá del éxito del plan general trazado y no de cada proyecto considerado
individualmente.
Por otra parte, la medición del impacto neto toma en cuenta el daño producido. Así, si un
78
proyecto empresarial crea 1000 puestos de trabajo y destruye 1500 tendrá un índice de -500.
Desde elpunto de vista de la ocupación tal proyecto estaría generando un perjuicio, al menos
a corto plazo, respecto del cual y considerando su magnitud, los gobiernos deberían establecer
pautas de aceptación o rechazo. Por ejemplo, podrían fijar un límite de tolerancia en términos
de empleos perdidos netos por unidad de inversión y acordar que no financian proyectos cuyo
impacto combinado sobre el empleo fuese desfavorable en más allá de un punto.
A su vez, elproyecto de una empresa que cree 150 puestos de trabajo pero no eliminase ninguno
estaría mejor posicionado. Si se tratase de utilizar este indicador en forma masiva -por ejemplo,
en unprograma de financiación industrial/agropecuaria donde actuasen bancos mayoristas- sería
quizás posible usarlo bajo la forma de un índice. Si el proyecto de una empresa elimina un
puesto de trabajo y crea uno sería neutro desde el punto de vista del empleo; si crea más de uno
tendría una calificación positiva desde la perspectiva de la variable empleo.
(y) Conclusiones
Los objetivos implícitos y explícitos en un proceso de integración pueden ser, para cada país,
más numerosos de losque se pueden incluir en un criterio común consensuado. Los criterios que
pueden consensuarse son aquellos para los cuales existen parámetros similares, como ser la
voluntad de integración (no puede haber integración si sólo un país lo desea), el problema del
desempleo (si bien no existe una definición explícita en este sentido) y las características que
todos desean que tenga la integración. Incluir otros objetivos a cumplir por los proyectos supone
resolver la enorme dificultad de consensuar las prioridades nacionales, lo que complicaría el
proceso de tratamiento de los proyectos. Si se incluyesen objetivos como el nivel de ahorro, el
déficit fiscal, el nivel de educación, etc. , se debería abordar el problema aún no resuelto de las
asimetrías macroeconómicas. La Comunidad Europea, en este sentido, ha podido establecer
pautas rígidas para sus países miembros 35 años después de firmado el Tratado de Roma.
79
4.2. Sobre la determinación de localizaciones de privilegio en la selección de proyectos
Este aspecto no ha merecido aún un tratamiento explícito en el marco del MERCOSUR, pero
es posible que adquiera mayor relevancia a medida que se aproxime 1995 y las previsiones en
materia arancelaria del Tratado de Asunción se pongan totalmente en vigencia. Por esta última
razón se incluye también aquí la localización entre los factores que determinarán la elegibilidad
de un proyecto.' Es razonable suponer que los procesos de ajuste que inducirá la integración
no se producirán en forma pareja en cada uno de los países. Es posible que algunas economías
locales sufran impactos mayores que otras del país respectivo. Tales, por ejemplo, los casos de
zonas agrícolas o especializadas en determinadas industrias. Ello debe merecer la atención
necesaria y una política para enfrentar los problemas que esa circunstancia genera.
Como señala José M. Aragao, '" ...En algunas áreas que se encuentran alejadas de los centros
decisorios y económicos de los países la liberación del comercio con los vecinos puede constituir
un factor de reactivación económica al reconstituir lentamente complementaridades naturales que
habían sido interrumpidas por las fronteras impuestas artificialmente por el hombre. Este puede
ser el caso de ciertas zonas fronterizas, en las que la eliminación de los obstáculos al intercambio
de bienes, personas y capitales, así como la coordinación de las inversiones en infraestructura
básica, pueden ampliar significativamente la productividad en la economía local..."
"En otras áreas se puede dar un efecto inverso: la competencia de productores más eficientes
del país vecino puede reducir rápidamente el mercado para los productores locales, que si no
tienen posibilidades de modernizar sus empresas en términos de procesos productivos y de
72 En el protocolo 23 de regiones fronterizas del programa de integración Argentina-Brasil, se decidió: 1.- Acordar que en el marco del Programa de Integración y Cooperación Económica, entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil, el desarrollo integrado y equilibrado de la región de frontera y su zona de influencia constituye uno de los objetivos principales.. "Protocolo número 23: Regiones Fronterizas" del programa de integración Argentina-Brasil. Bs. As., noviembre de 1988.
73 José M. Aragao, La armonización de políticas en el MERCOSUR. La construcción del Mercado Común, BID-INTAL, Buenos Aires, noviembre de 1992, pág. 63.
80
técnicas de comercialización y gestión, podrán quedar afuera de la competencia. Dependiendo
del peso relativo que estas actividades desplazadas tengan en la economía local, la integración
podría representar un factor adicional de depresión económica en esas regiones rezagadas..."
"En otros casos, la causa del atraso económico se puede fundar en las dificultades de acceso
físico de laproducción local a los mercados de consumo, como resultado de la ausencia de una
adecuada infraestructura de transportes o de comercialización para cuya viabilidad económica
podría ser insuficiente el mercado local respectivo. La integración, al eliminar estos factores
limitantes, podría ampliar las posibilidades de progreso de estas regiones antes marginales...."
"Lo expuesto indicaría la conveniencia de que la temática de las disparidades interregionales de
desarrollo reciba, en la construcción de MERCOSUR, un tratamiento compatible con su
importancia en el futuro de la subregión."
Estos puntos de vista, que aquí se comparten, han constituido una preocupación para los
miembros de la Comunidad Europea y han generado allí una respuesta de política, como es la
creación del Banco Europeo de Inversiones y fondos de acción específica. Pero hay que
diferenciar en este caso losproblemas que son estructurales y preexistentes al proceso de
integración de los problemas que el mismo genera. Las disparidades regionales que se observan
en cadapaís no pueden solucionarse por la simple vía de la integración económica, aún cuando
ésta alcance un éxito pleno. Europa muestra aún hoy grandes disparidades en su seno, a pesar
de la enorme magnitud de la ayuda puesta en juego.'
No sería realista fijar como objetivo de la integración en América Latina la eliminación de las
74 Una rápida evaluación permite concluir que durante un primer período, la CEE asignó baja prioridad al desarrollo regional, dedicando escasos recursos a las zonas rezagadas e introduciendo un control no efectivo al congestionamiento de la actividad económica en las zonas más desarrolladas...En definitiva y pese a la relativa estabilización de las dispa-ridades regionales en la segunda mitad de los años 80's,tras una década de empeoramiento relativo, "las diferencias son tan importantes que, incluso en el caso de que las tendencias positivas recientes continuaran, la convergencia de las regio-nes menos favorecidas de la CEE hacia la media comunitaria será sin duda un proceso muy largo. Eugenio Valenciano, -Disparidades regionales e integración económica. BID-INTAL, Buenos Aires, 1992.
81
disparidades regionales entre países y las que existen dentro de cada país. La integración
permitirá mejorar la performance de las economías pero la experiencia enseña que el comercio
no ha eliminado las desigualdades entre países sino que, más bien, las ha acentuado. No existen
recursos de capital disponibles para reducir significativamente esas disparidades, vía inversiones,
proceso que será muy lento ya que en América Latina se parte de niveles de desarrollo muy
inferiores a los europeos. Aún en el caso Europeo, las disparidades iniciales -como el retraso
económico y social del sur de Italia, por ejemplo- se han mantenido vigentes.
Puede sí establecerse el objetivo razonable de impedir que el proceso de integración genere
nuevas zonas de pobreza y marginalidad, morigerando los efectos de la ampliación del mercado —
subregional. Por otra parte, es posible que el proceso de integración reduzca su impulso si los
costos en desempleo que genere se concentran demasiado, creando zonas de descontento social.
Una forma, aunque no la única, de enfrentar este problema es favorecer programas de
reconversión agrícola e industrial dando cierto privilegio a zonas que quedaren en extremo
expuestas a la apertura arancelaria y se viesen perjudicadas por ella.
"Ciertos proyectos de inversión, y ciertos servicios que son de gran importancia para el
desarrollo económico de los países miembros, podrían concebirse como programas de ámbito
regional. Tal, por ejemplo, el caso de un plan vial o portuario en el campo de las inversiones
o el de la educación técnica o la investigación, en el campo de los servicios. Este tipo de
planteamiento ayudaría a los países de menor desarrollo relativo desde tres puntos de vista:
primero, les ayudaría a elaborar proyectos en áreas prioritarias; segundo, se apoyaría la
ejecución de esos proyectos al facilitárseles apoyo técnico y recursos financieros, y, tercero, se
podría dar preferencia a las inversiones a realizarse en esos países y posponer las que han de
ejecutarse en los países miembros más desarrollados. Asimismo, se les podría dar ventajas a los
países de menor desarrollo relativo cuando se tratase de préstamos, mediante alargamientos de
losplazos de amortización y los períodos de gracia.""
75 Eduardo Lizano, "Disparidades nacionales e integración económica" en Integración Latinoamericana, número 69, Buenos Aires, junio de 1982, pág. 34-48.
82
En el Cono Sur, a través de disposiciones del Tratado de la Cuenca del Plata y del Fondo
Financiero para el desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) -que es parte de dicho
Tratado-, tanto Brasil como Argentina han practicado esta política durante mucho tiempo
privilegiando las demandas de financiamiento de Paraguay, Bolivia y Uruguay, que son los otros
miembros de ese Tratado. Estas demandas se han orientado en una gran parte al desarrollo de
la infraestructura vial de la zona. También el BID ha establecido en su política crediticia,
diferencias en las condiciones a partir de la categorización del nivel de desarrollo de cada
país.76
El cuadro siguiente muestra una clasificación muy simple de los problemas que podría ocasionar
el proceso de reconversión cuando se focaliza en localidades donde la movilidad de los factores
productivos es baja en relaciónalas grandes ciudades.
76 Es posible que en el Mercosur subsista por un tiempo una autolimitación a dar ayudas a nivel de países más allá de las diferencias en el ritmo de degravación actualmente previstas; sin embargo las presiones en reclamo de tratamientos especiales y ayudas serán intensas y políticamente difíciles de desestimar (..) Como se ha señalado antes, las disparidades iniciales entrepaíses y sus regiones tenderán a incrementarse (...) Las experiencias europea y latinoamericana demuestran
que resulta dificultoso compatibilizar dos objetivos, válidos pero diferentes, del proceso de integración: que cada país crezca aceleradamente como resultado de la integración y que se puedan disminuir sustancialmente las disparidades
s entre países y entre regiones". Eugenio Valenciano. Disparidades regionales e Integración Económica. BID- existente
Buenos Aires, 1992, pág. 51.
Problemas Acción propuesta Fuente de la
acción
Dirigir inversiones, apoyar programas de
reentrenamiento laboral, fomentar programas
de cooperación tecnológica. Realizar un
relevamiento de las zonas que van a sufrir
impactos importantes y generar programas
preventivos de transferencia de información y
tecnología, primero y, luego, canalizar
inversiones.
Reconversión de
industrias, sectores
industriales cuyo
peso en la/las
zona/s es
importante.
Nacional,
comunitaria.
Reconversión de
zonas de
especialización
agrícola. (*)
Dirigir inversiones, apoyar programas de
reentrenamiento laboral, fomentar programas
de cooperación tecnológica.
Nacional,
comunitaria.
••••-••••••
83
CLASIFICACION DE LOS PROBLEMAS QUE ORIGINA LA RECONVERSION EN LOCALIDADES O
ZONAS ALTAMENTE ESPECIALIZADAS EN MATERIA AGRICOLA O INDUSTRIAL
(*) Ejemplo: el caso del azúcar en el norte argentino.
4.3. Sobre el uso de la TIR en la evaluación de proyectos de integración
i) Introducción
Si se trata de configurar un sistema de criterios para la selección de proyectos de integración
debe analizarse la relación entre la TIR y la TIRE. Se plantea por qué usar la TIRE como
criterio y no la TIR, que es la que muestra la capacidad de un proyecto para generar beneficios
en la estructura de precios relativos generada por la Unión Aduanera. La discusión tiene una
larga data y habrá de continuar, ya que tampoco existe consenso entre los economistas acerca
84
de qué instrumentos utilizar para medir los precios de equilibrio que estén despojados de todas
las imperfecciones propias de los mercados reales como, por ejemplo, las que generan los
monopolios, los aranceles proteccionistas, las regulación sobre el salario, etc. Un aspecto
interesa en particular: si, como es obvio, los aranceles comunes forman parte de la política de
la Unión Aduanera, por qué se debe calificar un proyecto al margen de estos aranceles.
Tal como lo señala A. K. Sen,' supóngase que un proyecto dado aparece como una inversión
conveniente si cierta materia prima, R, a utilizar en el proceso productivo se importara pero no
resultara conveniente si se utilizara R que se fabrica en el país a costos antieconómicos. El
"desarrollo industrial óptimo" requeriría, en tal caso, que la materia prima R no se produzca en
elpaís sino que se importe. Supóngase que el evaluador que examina el proyecto descubre que
laspolíticas de comercio exterior del país no son "sensatas" , y que R se producirá aunque él se
oponga. En estas circunstancias, no parece correcto recomendar la realización del proyecto con
fundamento enque "si los países hubiesen seguido políticas que se tradujeran en un desarrollo
industrial óptimo, R no se hubiese producido en el país". "...Lo importante es saber si R se
producirá o no en el país. De hecho, lo que aquí se discute es la teoría del gobierno que subyace
en el modelo deplaneación de Little I.M.D. y Mirrlees "78
Sobre este punto el muy claro enfoque de A. K. Sen se ve también reflejado en La Guía para
la Evaluación Práctica de Proyectos, de las Naciones Unidas, 1978 (elaborado por John R.
Hansen). Allí se dice que un resultado útil del trabajo del analista es revelar al decididor político
las distorsiones de precios existentes, lo que podría inducir una mejora en los sistemas públicos
de asignación de recursos."
77 A. K. Sen: "Restricciones a la viabilidad: divisas y salarios sombra", en Análisis costo beneficio, Selección de
Richard Layard, FCE, 1978, pág 140.
78 Ibidem.
79 Naciones Unidas, Guía para la Evaluación de proyectos, 1978, pág. 88.
85
En última instancia el marco macroeconómico donde operará el proyecto estará influido por
decisiones conscientes del Gobierno y no exclusivamente por una suma de imperfecciones del —
mercado. Por ejemplo, muchos monopolios lo son con la tolerancia de los estados. Así, en una
economía fuertemente regulada los proyectos que obtienen rentas debido a esas regulaciones -
cupos de importación, aranceles altos, restricciones a la entrada- no pasarían el examen de las
metodologías de evaluación de proyectos basadas en la utilización de precios de cuenta. Y el
resto de proyectos que pasarían el examen no podrían sobrevivir en el marco de los precios
relativos que rigen ese mercado. En un mercado donde, por ejemplo, el salario mínimo es
regulado y abunda la mano de obra, el precio de cuenta del salario estará por debajo
seguramente y si se basa el cálculo económico en el valor económico del trabajo, se elegirán
proyectos sesgados al uso de mano de obra que de acuerdo con el supuesto es muy abundante.
Sin embargo, el "cash-flow" del proyecto deberá soportar salarios por encima de su precio de
cuenta iguales al salario mínimo regulado. En este sentido el manual de la ONUDI para el
análisis de proyectos industriales señala:"
"...Además de las grandes dificultades conceptuales y de cálculo que entraña la derivación y
aplicación de precios de cuenta, no se ha demostrado todavía que las distorsiones que causa la
aplicación inapropiada de tales precios "artificialmente" construidos de los insumos y productos
sean menores que las que se siguen de la aplicación de precios de mercado..."
...Losprecios de mercado, pese a todas sus deficiencias reflejan, a lo menos, una realidad
económica, el ambiente económico en el cual va a funcionar el proyecto. El precio de mercado
puede presentar una distorsión hacia arriba o hacia abajo, pero tales distorsiones suelen ocurrir
por motivos económicos y sociales: las fuerzas sociales con sus intereses especiales, la política
socioeconómica del gobierno, que utiliza el precio como un instrumento para la redistribución
del ingreso (artículos de lujo) para desalentar o promover el consumo de ciertos artículos
80 Naciones Unidas, Manual ara la Evaluación de Pro ectos Industriales, Nueva York, 1982, pág 24.
86
(tabaco, alcohol,pan)..."
ii) Utilización de la TIRE y TIR en proyectos privados
Si bien existe una amplia gama de opiniones, se entiende que la TIRE, calculada a precios de
bordeproporcionará una buena imagen de la perfomance futura de los proyectos atento a la
decisión de los miembros de una Unión Aduanera de no cerrarse al comercio mundial. En
efecto, es posible que en el país A un proyecto que dependía de insumos externos deba
reemplazarlos por insumos del país B a partir del arancel del 20% (o más, si se trata de ciertos
productos) aplicado a terceros países. Es posible, céteris paribus, que la TIR financiera del
proyecto se modifique negativamente si los productos que éste genere se enfrentan a una
demanda elásticaporque se deberán vender más caros o, caso contrario, se deberá absorber la
pérdida. Al mismo tiempo, la TIRE del proyecto no se modificará ya que el valor de los
insumos serán tomados a precios de borde, como antes.
De todos modos la TIR financiera tendría que seguir siendo atractiva a fin de garantizar el
repago del préstamo. Una TIRE excelente, junto a una TIR pobre o por debajo de un límite
definido " no serviría como criterio de calificación, porque no estarían presentes los subsidios
que compensarían las desventajas que generase la Unión Aduanera.
Las relaciones entre el análisis a precios de mercado y a precios de borde se torna complejo
cuando la TIRE es superior -o muy superior- a la TIR. El caso inverso comporta, por cierto,
otro tipo de problemas. En efecto, si se tiene una muy buena performance financiera y una peor
performance económica se presenta el problema de elegir entre la capacidad de repago del
proyecto y su repercusión económica. Al tener una TIR financiera satisfactoria el proyecto puede
generar suficientes garantías, pero si se deben comparar dos proyectos cuya TIRE fuese distinta
y ambos fuesen financieramente elegibles la elección recaerá en el proyecto que tenga mayor
TIRE.
81 Los organismos multilaterales de crédito -como el BID- utilizan una tasa fija.
87
En segundo lugar, al analizar un proyecto deberá atenderse a sus repercusiones económicas, pero
éstas no serán determinantes si el esquema financiero del proyecto no es consistente. De tal
modo, la TIRE debe considerarse como un indicador de segundo orden.
Una condición sine qua non es que el proyecto pueda repagarse; si el proyecto no garantiza su
repago no debería llevarse adelante. Es posible que el proyecto genere repercusiones económicas
globales que mejoren su performance haciendo que la TIRE se ubique por encima de la TIR.
Pero en tal caso no debería aprobarse a menos que el gobierno encuentre recursos y esté
dispuesto a aplicarlos a este fin.
USO DE LA TIR/TIRE
TIR menor
al límite
mínimo
TIR superior
al ~te
mínimo
TIRE menor
al límite
mínimo
'PIRE superior
al limite
mínimo
TIR > TIRE rechazo aprobación rechazo aprobación
TIRE > TIR rechazo aprobación rechazo aprobación
Supóngase, por ejemplo, que el proyecto de una empresa que fabricase un componente final
tuviese posibilidades de competir internacionalmente o de conquistar el mercado local
sustituyendo otros productos si los insumos a utilizar fueran importados. Sin embargo, como la
empresa debería adquirir localmente esos insumos, la TIR del proyecto quedaría por debajo del
límite crítico. En tal caso, el responsable de la decisión debería desaprobar el préstamo para este
proyecto aun cuando su TIRE esté por encima del límite crítico. Ninguna otra decisión sería
razonable, a menos que el estado otorgue al proyecto un subsidio igual a la renta que la sociedad
le transfiere al productor de dicho insumo.
La TIRE es un criterio de decisión si el proyecto tiene una TIR suficientemente atractiva. Esto
favorece a los proyectos que a causa -o a pesar de- la Unión Aduanera siguen siendo
competitivos internacionalmente y pueden, o están cerca, de posibilitar exportaciones al resto
88
del mundo. Estas iniciativas deberían tener prelación respecto de otros proyectos. La TIRE
mostrará cuan cerca, dentro del esquema de integración, se halla un proyecto de lograr la
competividad internacional.
iii) Aplicación de la TIR/TIRE en proyectos públicos
El criterio señalado arriba podría modificarse en el caso de proyectos públicos. Un ejemplo
estaría dado por la utilización de precios sombra en el proyecto de una ruta por cuyo uso no se
percibe peaje, debido a lo cual no existen precios revelados. Pero los beneficios del proyecto
sepueden calcular aunque no se cobrase de modo directo por el servicio que se prevé habrá de
prestar. Si el gobierno estuviese dispuesto a subsidiar el uso de la ruta el criterio guía puede ser
la TIRE ya que al no existir ingresos genuinos, la TIR solo podrá determinarse con la mitad de
la información.
4.4. Sobre la fijación de parámetros
i) La tasa de descuento intertemporal
Un problema que surge de los métodos que aquí se formulan se relaciona con la utilización de
una tasa de descuento en el tiempo para actualizar varios flujos de comercio y empleo. En este
sentido se propone utilizar como factor la tasa de descuento de la deuda pública voluntaria; es
decir, la que mide el riesgo-país tal cual es percibido por la comunidad internacional, ya que esa
tasa proporciona una estimación del costo de oportunidad para el país en que se desarrollaría el
proyecto. Esta propuesta se basa en el principio de que el gobierno no debería incorporar activos
a su patrimonio cuya rentabilidad sea inferior al costo marginal de su deuda. No obstante la
razonabilidad de este precepto, cabría formular una aclaración en los casos de proyectos
privados. En tales casos -por ejemplo, proyectos industriales privados- para descontar los flujos
futuros se debería utilizar una tasa social de descuento no privada, ya que la integración es
definida como un bien público y, por lo tanto, el índice de integración no será privado sino
89
público. En este caso parece razonable seguir usando la misma tasa ya que se trata de medir
preferencias sociales en el tiempo.
Cuando se trate de proyectos binacionales o multinacionales que, por definición, involucran a
más de un país en su ejecución y propiedad un criterio simple que podría servir de base para su
evaluación consiste en tomar como país del proyecto el de su localización jurídica. De tal modo
los flujos de una empresa binacional (o multinacional) que se previera radicar, por ejemplo, en
Brasil se descontarían a la tasa de la deuda pública de Brasil, aún cuando se planeara que la
empresa exporte a Argentina, Uruguay, etc.
En el caso, por ejemplo, de proyectos binacionales de frontera compartida (Yaciretá, Garabí,
etc.), no hay otra solución que la de tomar, para su evaluación, las participaciones de los socios
y descontar cada una de ellas por separado.
ii) Una tasa de descuento subregional?
Elproblema de tener una tasa combinada reside en cómo arbitrarla si las políticas
macroeconómicas de los países de la Unión Aduanera fuesen diferentes -y también sus
resultados-, en cuyo caso el país más estable se vería afectado por el comportamiento económico
de los demás países de la Unión. Si se usase una tasa nacional, se desalentaría a los proyectos
de lospaíses inestables en la medida que se diese un valor considerable a los indicadores de
integración. Esta propuesta serviría para premiar las políticas armonizantes.
Si los índices medios de crecimiento e inflación y déficit fiscal de uno de los países se desvían
delpromedio de las tasas correspondientes que registre el conjunto de países de la Unión, la
aplicación de este procedimiento actuaría como un disuasor de la posibilidad de obtener
financiación para sus proyectos. Por cierto, el país podría presentar proyectos que soportaran
esa tasa de descuento.
••■■•■■■
90
En cambio, si se tomase una tasa media subregional se castigaría indebidamente a los países más
disciplinados. Es recomendable que el sistema de asignación de los recursos financieros
disponibles estipule un premio a la disciplina fiscal y monetaria ya que la estabilidad se reflejará
en la credibilidad que se gane en los mercados financieros mundiales.
iii) Qué tipo de cambio adoptar?
Cuando se trata de proyectos que generan comercio sus flujos se miden en dólares corrientes.
El problema se presenta en el caso de tomar los precios relativos presentes y proyectarlos al
futuro.
A largo plazo todos los países tenderán a equilibrar sus cuentas corrientes ya que ninguno puede
mantener unaposición deficitaria o superavitaria de su cuenta corriente." Entonces, el tipo de
cambio real de largo plazo, está aislado de las fluctuaciones generadas por los movimientos de
capital. Pero también es cierto que los proyectos no sólo operan en el largo plazo." Un número
considerable de inversiones privadas están constituídas por activos que van a tener duración limi-
tada, es decir activos cuyo período de amortización o reabsorción es finito y en muchos casos
sensiblemente inferior al concepto usual del largo plazo. Se cuenta en términos probablemente
inferiores al decenio. En este caso, el evaluador debería juzgar puntualmente si el proyecto com-
porta un riesgo serio de cambio; es decir, si las ventajas o beneficios que reportará están susten-
tados sobre bases sólidas."
82 Ningún modelo de crecimiento a largo plazo asumiría como supuesto fundamental que un país habrá de recibir permanentemente capital externo, ya que al aumentar el endeudamiento aumentaría Cambien el riesgo y esto finalmente limitaría o detendría las entradas de capital. Este comentario puede hacerse extensible a países como los EEUU. La Comunidad Europea, por otra parte, ha limitado la relación deuda pública/PBI aceptable para sus miembros a una cifra del 60 % , aproximadamente.
83 Los proyectos de infraestructura pública estar hechos para durar décadas; en consecuencia deberían ser evaluados con un tipo de cambio de largo plazo.
84 La incertidumbre sobre la paridad real también desestimula la inversión para un mercado ampliado excepto en aquellas actividades con ventajas absolutas ,lo que tiende a reforzar un patrón de especialización interindustrial. También atenta contra el cálculo ecónomico racional de los costos y beneficios de las distintas alternativas de integración: en este contexto, la noción misma de tarifa externa común puede tornarse irrelevante. (Tavares de Araujo, 1991), citado por
91
— Un proyecto que se base en ventajas competitivas circunstanciales originadas en tasas de cambio
no sostenibles en el largo plazo no debería ser objeto de apoyo para su financiación de largo _ plazo. Resulta díficil proponer un método de cálculo para el corto plazo porque resultaría
discutible o poco creíble. Parece más atinado que, en cada caso, el "staff' informe sobre los _ riesgos implícitos en el proyecto.
......................•
Roberto Bouzas en el capítulo "Acuerdo de libre comercio EEUU-Mercosur", en Liberalización Comercial e Integración _
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