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Cuadernos PNUD

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Colombia

Impacto de las regalías del carbónen los municipios del Cesar 1997-2003

Fabio Sánchez TorresCarolina Mejía Mantilla

Fernando Herrera Araujo

Inve s t i g ac ione s s obre de sar ro l l o re g iona l

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© Cuadernos pnud • Investigaciones sobre desarrollo regionalImpacto de las regalías del carbón en los municipios del Cesar 1997-2003, es unapublicación del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud).

Dirección institucionalAlfredo Witschi-Cestari. Representante Residente del pnudAdelina Paiva. Representante Residente Adjunta del pnud

InvestigadoresFabio Sánchez TorresCarolina Mejía MantillaFernando Herrera Araujo

Coordinación editorialAmparo Díaz Uribe. pnud

Corrección de estiloMarcela Giraldo

Asesoría AdministrativaDavid Quijano. pnudIngrid Zamora. pnudJorge Quintero. Consultor

Diseño y diagramaciónType Design

isbn: 958-97596-3-7

ImpresiónPanamericana Formas e Impresos S. A.

Las opiniones y planteamientos expresados por los investigadores de Cuadernos pnudson responsabilidad exclusiva de sus autores y no comprometen a ninguna de las institu-ciones editoras.

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Presentación [11

Introducción [15

Capítulo 1.Producción de carbón y algunas consideracionesgenerales sobre regalías [19

. Producción de carbón: Colombia y Cesar [

. Consideraciones generales sobre regalías [

Capítulo 2.Finanzas públicas [23

. Pago de regalías al Cesar y sus municipios [

. Ingresos, gastos e inversión del Cesar [

. Ingresos, gastos e inversión de los municipios del Cesar [

Capítulo 3.Situación social [45

. Educación [

. Salud [

. Servicio de agua potable y alcantarillado [

Capítulo 4.Situación de violencia [57

. Homicidios y ataques por parte de grupos ilegales [

. Secuestros [

Capítulo 5.Datos de la Procuraduría sobre procesos disciplinarios [65

Conclusiones [71

Referencias y fuentes de información [75

Gráficos y cuadros

Gráfico .. Producción de carbón en Colombia y en el Cesar [

Gráfico .. Participación del Cesar en la producción y exportaciónnacional de carbón. - [

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Gráfico .. Distribución de regalías pagadas al Cesary sus municipios. - [

Gráfico .. Regalías pagadas al Cesar y sus municipios [

Gráfico .. Regalías pagadas a los municipios del Cesar. - [

Gráfico .. Cesar: ingresos totales, gastos totales y déficit [

Gráfico .. Cesar: ingresos tributarios, transferenciasy regalías como porcentaje de los ingresos totales [

Gráfico .. Cesar: composición de los ingresos tributarios [

Gráfico .. Cesar: regalías como porcentaje de los ingresos totalesy la inversión [

Gráfico .. Cesar: gastos de funcionamiento e inversión [

Gráfico .. Cesar: composición de los gastos de funcionamiento [

Gráfico .. Cesar: composición de los gastos de inversión [

Gráfico .. Cesar: ejecución de regalías pagadas. - [

Gráfico .. Municipios del Cesar: ingresos totales [

Gráfico .. Municipios del Cesar: gastos totales [

Gráfico .. Municipios del Cesar: gasto total per cápita [

Gráfico .. Municipios del Cesar: déficit fiscal [

Gráfico .. Municipios del Cesar: índice de ingresos tributarios [

Gráfico .. Municipio Chiriguaná: composición delos ingresos tributarios [

Gráfico .. Municipio El Paso: composición de losingresos tributarios [

Gráfico .. Municipio la Jagua de Ibirico: composición delos ingresos tributarios [

Gráfico .. Municipios del Cesar: gastos de funcionamiento [

Gráfico .. Municipios del Cesar: gastos de inversión [

Gráfico .. Municipio la Jagua de Ibirico:ejecución de regalías pagadas. [

Gráfico .. Municipio El Paso:ejecución de regalías pagadas. [

Gráfico .. Municipio Chiriguaná:ejecución de regalías pagadas. [

Gráfico .. Municipios del Cesar:alumnos totales en instituciones educativas [

Gráfico .. Municipios del Cesar: cobertura bruta preescolar [

Gráfico .. Municipios del Cesar: cobertura bruta primaria [

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Impacto de las regalías del carbón

Gráfico .. Municipios del Cesar: cobertura bruta secundaria [

Gráfico .. Municipios del Cesar: número de docentes enlas instituciones educativas [

Gráfico .. Municipios del Cesar: promedio resultados de pruebadel icfes [

Gráfico .. Municipios del Cesar: afiliados al régimen subsidiado de salud [

Gráfico .. Municipios del Cesar: afiliados al régimensubsidiado/población [

Gráfico .. Municipios del Cesar:afiliados al régimen subsidiado/población nbi [

Gráfico .. Municipios del Cesar: mortalidad infantil menores de año [

Gráfico .. Municipios del Cesar:número de instituciones prestadoras de salud. [

Gráfico .. Municipios del Cesar:tasa de homicidios por cien mil habitantes [

Gráfico .. Municipios del Cesar:ataques autodefensas y delincuencia común [

Gráfico .. Municipios del Cesar: ataques del eln [

Gráfico .. Municipios del Cesar: ataques de las farc [

Gráfico .. Municipio la Jagua de Ibirico:secuestro según motivo y autor. - [

Gráfico .. Municipio Chiriguaná:secuestro según motivo y autor. - [

Gráfico .. Municipio El Paso:secuestro según motivo y autor. - [

Gráfico .. Valledupar: secuestrossegún motivo y según autor. - [

Gráfico .. Municipios del Cesar: número de personas contra lasque se reportaron quejas en la Procuraduría General de la Nación [

Gráfico .. Municipios del Cesar: cambio en el número de personascontra las que se presentaron quejas en la Procuraduría Generalde la Nación [

Gráfico .. Municipios del Cesar:relación fallos-quejas. – [

Cuadro .. Distribución de regalías entre entidadesterritoriales de acuerdo con volumen de producción [

Cuadro .. Coberturas mínimas que debenalcanzar las administraciones locales [

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Cuadro .. Cesar: crecimiento real de los ingresos tributarios [

Cuadro .. Cobertura en servicios de agua y alcantarilladoaño para el Cesar y sus municipiosaño en el orden nacional [

Cuadro .. Municipios del Cesar: secuestros totales [

Cuadro .1. Número total de personas involucradasen las diferentes etapas del proceso disciplinario. - [

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Presentaciónregalias y capital social

Cada vez más y más personas e instituciones participan de las grandesdecisiones del Estado. Es una nueva tendencia que recorre el mundo,hace parte del buen gobierno y tiene ingredientes muy altos de partici-pación comunitaria y de rendición de cuentas. Es así como se realiza eldiálogo democrático y constructivo entre gobernantes y gobernados; esasí como se demuestra la voluntad política de escuchar a todos. De escu-char no solo a las élites que tienen vocería y micrófonos, sino también lavoz de los que no cuentan y de propiciar que salgan a la superficie losliderazgos ocultos.

Con estos procesos se construye el capital social, definido por el pro-fesor Robert Putnam como la confianza, las normas y las redes sociales,que mejoran la eficiencia y el funcionamiento de una sociedad al facili-tar acciones coordinadas. Los grandes problemas sociales de hoy en día:la ineficiencia del gasto fiscal, la corrupción, la pobreza, el hambre, elcrimen, la violencia indiscriminada y desafortunadamente tantos malesmás, sólo serán derrotados si se aúnan esfuerzos entre sociedad civil,sector privado y gobiernos. Serán derrotados si se coordinan accionesque corrijan las limitaciones y los tan frecuentemente raquíticos brazossociales del Estado.

En el departamento del Cesar debemos construir capital social en-tre otras cosas para el buen uso de las regalías, pero principalmente paraque la sociedad participe en delinear su propio futuro. La Constitucióndel 91 es pródiga en mecanismos de participación ciudadana para losprocesos de planeación y desarrollo. Sin embargo, son mecanismos cuyoproceso pedagógico y utilización real dista mucho de los propósitos enun-ciados y de la intención de los constituyentes.

Debemos propiciar la construcción de espacios de concertación en elCesar y de instituciones formales e informales que ayuden a los gobernan-

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tes a tomar decisiones apropiadas. Debemos hacer notar los desvíos que sepueden presentar en el desarrollo de proyectos o de inversiones. Debemosmanifestar tanto nuestra conformidad por un eficiente gasto y una correctapriorización de acciones como nuestra inconformidad con la elección decaminos equivocados. Un proceso concertado, cuando la sociedad y los go-biernos acuerdan metas e indicadores de avance, facilita la construcción deun lenguaje común, aquel que permite una real rendición de cuentas. Unejercicio conjunto que identifica que con claridad lo que se quiere y paracuándo se quiere, permite medir cabalmente el grado de cumplimiento delgobernante. De otra forma, llegaremos a un diálogo de sordos: unos recla-mando cumplimiento y los otros pretendiendo haber cumplido.

Estos son procesos que se imponen para el buen manejo de las rega-lías; regalías temporales que deben ser aprovechadas ahora y de la mejormanera posible para que realmente construyan futuro. El estudio queaquí presentamos analiza el impacto de las regalías en el Cesar desde1997 hasta 2002. Con una gran focalización en cada detalle el estudiomuestra la grave falta de efectividad de las inversiones efectuadas con losrecursos de las regalías en el departamento. Éstas fracasaron en su inten-to de mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Da lo mismo vivir enun municipio receptor de regalías que en uno que no cuenta con ellas.

Uno de los grandes méritos del estudio es que demuestra la anteriorafirmación con datos concretos y con un juicioso análisis cualitativo. Elestudio identifica las principales falencias y debilidades institucionalesque tienen tanto el departamento como los municipios carboníferos delCesar. Los autores analizan la problemática de pobreza, educación, sa-lud, agua potable y alcantarillado, así como la falta de eficiencia y el ina-decuado manejo de los presupuestos e inversiones de esas entidades te-rritoriales. El estudio concluye con propuestas específicas para lasprincipales áreas que requieren correcciones.

Para construir un futuro mejor, la sociedad civil cesarense y sus go-biernos deben conocer perfectamente cómo se manejan sus recursos ycuál es la radiografía social y fiscal de sus municipios y del departamento.Éste debe ser un ejercicio permanente y disciplinado, de cara a la sociedady con toda la transparencia necesaria. Sólo así se podrán corregir los erro-res y construir nuevos rumbos.

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Para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud),es un privilegio lleno de esperanzas poder compartir al pueblo del Cesary sus gobernantes este instrumento de trabajo. Con el único objetivo decontribuir al progreso de la región el equipo asociado a este proyectopropone una mirada que conduzca a una siembra social transparente yeficaz de las regalías. Este estudio es un modesto aporte a los esfuerzosde los cesarenses en pos del desarrollo humano de la región. Esfuerzosque deben ofrecer una mejor calidad de vida a todos y, en especial, a losmás necesitados.

Alfredo Witschi-CestariRepresentante Residente pnud

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Introducción

Un año antes de la publicación del primer Informe sobre desarrollo hu-mano, Amartya Sen advertía que “aún como medio, el mero aumentodel promedio de la opulencia económica puede ser muy ineficiente en labúsqueda de los fines realmente valiosos”.

Que países con un pnb superior a otros tuvieran resultados más de-ficientes que éstos en materia de mortalidad prematura, morbilidad evi-table y analfabetismo, ilustraba la advertencia de Sen.

El caso de las regalías otorgadas a las entidades territoriales en com-pensación por la explotación o transporte de recursos naturales no reno-vables como petróleo, níquel, oro, plata, esmeraldas y carbón, entre otros,también ilustra apropiadamente aquella afirmación. La tasa a la cual setransforman los recursos en oportunidades para la gente es en particu-lar baja en las regiones y municipios que en Colombia perciben regalías.

Las evaluaciones sobre el impacto fiscal y social de las regalías serefieren principalmente al sector de hidrocarburos por cuanto éste ge-nera la mayoría de dichos recursos. Sin embargo, para departamentoscomo La Guajira y Cesar las regalías derivadas de la explotacióncarbonífera representan –guardadas las proporciones- lo que para Arauca,Casanare y Meta ha significado la extracción de hidrocarburos.

El riguroso trabajo de Sánchez, Mejía y Herrera aplicado al Cesarbrinda un panorama estadístico completo del cual se puede inferir quela tasa de transformación del carbón en desarrollo humano es baja. El

. SEN, Amartya (), Development as capability expansion, en: S. Fukuda-Parr y A.K.

Shiva Kumar. Readings in Human Development. Oxford University Press, New Delhi, .

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estudio demuestra que las regalías no han hecho diferencia en asistenciaescolar entre municipios productores y no productores de carbón en eldepartamento. En las pruebas del icfes dos municipios productores, ElPaso y la Jagua de Ibirico, presentan desempeños inferiores a los prome-dios nacional y departamental.

En materia de salud los autores advierten que “no es claro que ma-yores regalías tengan un efecto positivo sobre el número de afiliados alrégimen subsidiado”. Encuentran también que el departamento tiene unacobertura en agua potable y alcantarillado de % (inferior a la cobertu-ra mínima exigida por la ley para las entidades receptoras de regalías), yque los municipios de la Jagua y El Paso tienen coberturas que aunquesuperan la exigencia legal son inferiores a las de los municipios no pro-ductores de carbón.

En el cálculo del índice de desarrollo humano, el aporte del ingresose considera marginalmente decreciente. Es decir, que una unidad adicio-nal de ingreso tiene un efecto positivo sobre el desarrollo humano peroinferior al de la unidad anterior. Esto obedece a que el énfasis del índiceestá puesto en la escasez y no en la abundancia. En los hechos, el potencialde las regalías carboníferas para liberar a la estirpe de Francisco el hombrede la ignorancia, la enfermedad y la muerte prematura, se enfrenta a undescuento adicional: la baja capacidad institucional que se expresa en elmanejo entre descuidado y corrupto de los recursos.

Sánchez, Mejía y Herrera muestran que entre y , ,% delas regalías percibidas por el departamento no fue ejecutado o lo fue ensectores no determinados. Así mismo, ,% fue ejecutado en sectoresdiferentes a los previstos por la ley.

En la Jagua de Ibirico no se especificó en el destino de % delas regalías pagadas. Mientras el departamento percibió entre y ,,% de las regalías cesarenses en el período, La Jagua de Ibirico reci-bió ,% siendo de lejos el municipio que más recibe estos recursos enel departamento. El segundo, Chiriguaná, percibió en ese mismo perío-do ,%.

La desviación de recursos hacia el clientelismo no armado y armadoasociada con la baja capacidad institucional para gestionar estas rentasadicionales, queda bien ilustrada con el caso de la Jagua de Ibirico. El

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mayor beneficiario de regalías en el Cesar hizo parte de la lista de muni-cipios vulnerables que en publicó El conflicto, callejón con salida2.

La vulnerabilidad de estos municipios se juzgó en función de susbajos niveles de gobernabilidad (evaluada a través de indicadores fisca-les, provisión de instalaciones públicas de seguridad, salud y educación,el índice de calidad de vida, etc.), y sus altos niveles de violencia (homi-cidios, masacres, desplazados, presencia de grupos armados ilegales yacciones terroristas).

Aunque Sánchez, Mejía y Herrera muestran aquí que los municipiosproductores de carbón no son los más violentos del departamento, tienentasas de homicidios muy superiores al promedio nacional. En la Jaguade Ibirico y Chiriguaná el número de homicidios por cien mil habitantesha ascendido desde hasta llegar a picos de y en .

La presencia de grupos armados también aplica una tasa de des-cuento al aporte que la riqueza puede hacer al desarrollo humano. Dichodescuento opera por la vía de la captura de rentas para financiar los es-fuerzos de la guerra. El traslado de las funciones de control y vigilanciade la Comisión Nacional de Regalías (en liquidación) al DepartamentoNacional de Planeación deja en manos de una estructura centralizadauna labor que debe ser desarrollada con mayor presencia regional y capa-cidad de sanción. De ahí la importancia de que en el Consejo Asesor delFondo Nacional de Regalías tengan asiento la Contraloría General de laRepública, la unidad de Análisis Financiero del Ministerio de Hacienda,y las veedurías ciudadanas inscritas ante las Cámaras de Comercio.

Sin embargo, un aspecto medular de la reivindicación efectiva delpleno carácter público de los recursos de regalías tiene que ver con lanecesaria recuperación de la política local. En la Costa Atlántica los gru-pos armados se han logrado parapetar en las administraciones públicasorientando así la gestión hacia el objetivo político-militar del controlterritorial. Esa captura de la política por parte de la violencia requiere serrevertida por la vía de la recuperación estatal del territorio y la provisión

. Informe nacional de desarrollo humano (indh), 2003. pnud con el apoyo de la asdi.

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de los bienes públicos de seguridad y justicia, la aplicación de mayorescontroles electorales, y la promoción de la democracia y la participaciónde las comunidades.

El trabajo de Sánchez, Mejía y Herrera demuestra que la ineficienteutilización de los recursos de regalías se expresa como una asociaciónmucho menor a la que se podría lograr entre opulencia económica yresultados sociales. Esto refuerza el argumento según el cual no siemprela escasez es el principal obstáculo para la promoción del desarrollo hu-mano. El mal funcionamiento de las instituciones se expresa como esca-sez de gestión que retarda la transformación de la riqueza en libertades.

La promoción de las libertades políticas en el ámbito regional mejo-raría la pertinencia, la legitimidad y la eficacia de la gestión pública te-rritorial logrando así maximizar el aporte de los ingresos sobre el desa-rrollo humano. La perspectiva de Sen de la libertad como fin y comomedio nos sugiere que la democracia puede actuar como catalizador dela eficiencia.

La recuperación de la política y el fortalecimiento de la democraciaen la Costa Caribe parece la clave de un progreso material mucho másequilibrado en términos sociales. Así la democracia favorecería un me-jor aprovechamiento de recursos adicionales que -como los de las rega-lías- tienen un carácter temporal. Los autores nos sugieren que existe unamplio margen para hacer del carbón una oportunidad. Así, esta riquezatemporal podría ser convertida en logros más permanentes a través deuna “mayor vigilancia por parte del gobierno central, de los gobiernoslocales y por parte de la sociedad civil, de la ejecución de los recursosprovenientes de las regalías carboníferas”.

El aporte de este trabajo para la identificación de las líneas de acciónmás apropiadas para el desarrollo humano en Cesar debe ser tenido encuenta a la hora de diseñar y poner en marcha proyectos en esa regiónclave de la identidad nacional.

Mauricio Uribe LópezConsultor pnud en desarrollo humano

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Capítulo 1Producción de carbóny algunas consideraciones generales sobre regalías*

Antes de entrar a analizar el efecto de las regalías sobre los avances enmateria social en el Cesar y sus municipios, es preciso referirse breve-mente a la explotación de carbón en el departamento dentro del contex-to nacional, así como a la reglamentación del pago y ejecución de lasregalías en las entidades territoriales.

. Producción de carbón: Colombia y Cesar

La explotación de carbón a gran escala en el Cesar comienza en ,cuando la empresa nacional Carbocol se interesa por los proyectosextractivos de La Loma, El Paso y El Descanso, ubicados en la parte cen-tral del departamento. Sin embargo, fue a mediados de la década de losnoventa cuando la producción adquiere una dinámica creciente y soste-nida, con el desarrollo de los siguientes proyectos: La Loma-Drummond(municipios de la Jagua de Ibirico, Chiriguaná y El Paso), Carbones delCaribe, Consorcio Minero Unido, Carboandes y Sororia, estos últimoscuatro ubicados en el municipio de la Jagua de Ibirico.

La producción de carbón en Colombia y el Cesar para el periodo- se muestra en el Gráfico ., donde es posible observar el di-namismo de la actividad carbonífera, haciendo que el carbón sea el se-gundo producto exportador del país. Durante este periodo, el crecimientoen la producción nacional fue de ,%, alcanzando los millones detoneladas en . Para el caso del Cesar, el aumento fue aún más marca-do, ,%, logrando una extracción de , millones de toneladas decarbón en .

El mayor volumen de explotación se da en el proyecto de la Loma, conuna producción cercana a los millones de toneladas por año, que repre-

* Los datos de este estudio están actualizados a octubre de 2004.

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senta % del total de la producción del departamento y la tercera partedel total nacional. Su producción está apenas millones de toneladaspor debajo de la producción del Cerrejón en la Guajira, que es la princi-pal mina del país, según datos de la Comisión Nacional de Regalías.

Fuente: Contraloría General de la Nación, 2004.

Gráfico 1.1. Producción de carbón en Colombia y en el Cesar

Es así como la participación del Cesar en la producción y exportaciónnacional de carbón ha mostrado una tendencia creciente en los últimos años.Como se muestra en el Gráfico ., la producción de carbón del Cesar pasóde representar ,% de la producción total del país y ,% de las exporta-ciones nacionales en , a , y ,% en , respectivamente.

. Consideraciones generales sobre regalías

El desarrollo normativo del funcionamiento de las regalías se fundamentaen la Constitución política de , en la que se especifica: “La explota-ción de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado unacontraprestación económica a título de regalía, sin prejuicio de cual-

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quier otro derecho o compensación que se pacte”. Sin embargo, fue la ley de , la que crea el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Na-cional de Regalías y la que establece las reglas concretas para su liquida-ción, distribución y destinación, entre otras disposiciones. Esta ley fuemodificada, primero por la ley de , segundo por la ley de y por último, por la ley de .

La ley dicta que el porcentaje para el pago de regalías por parte delos mineros extractores depende del volumen explotado anualmente. Paraexplotaciones menores a millones de toneladas, el porcentaje de rega-lías corresponde al % del contrato, mientras que para explotacionesmayores a millones de toneladas, el porcentaje corresponde al % delcontrato. De manera adicional, en el Cuadro . se muestra la distribu-ción de regalías de carbón según el volumen de producción de acuerdocon las normas legales.

Con respecto a la destinación de los recursos provenientes de lasregalías, la ley de regalías contempla que las partidas que reciban las en-tidades territoriales deben ser destinadas, primordialmente, a la finan-ciación de proyectos de inversión en sectores básicos bajo tres conside-raciones fundamentales:

Gráfico 1.2. Participación del Cesar en la produccióny exportación nacional de carbón. 1998-2003

Fuente: Contraloría General de la Nación, .

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i) Debe destinarse % de los recursos a la inversión en proyectosprioritarios, % a la interventoría técnica de estos proyectos y % restan-te a gastos de funcionamiento y operación relacionados

ii) Los proyectos de inversión deben estar contemplados en los pla-nes de desarrollo territorial de las entidades

iii) Se debe invertir mínimo % de los recursos recibidos en el casode los departamentos, y mínimo % en el de los municipios, en lossectores específicos de salud, educación y provisión de agua potable yalcantarillado, con el fin de alcanzar las coberturas mínimas descritas enel Cuadro .. Asimismo, los municipios deben dar prioridad a aquellosproyectos destinados al saneamiento ambiental.

Cuadro 1.2. Coberturas mínimas que debenalcanzar las administraciones locales (%)

Mortalidad infantil máxima 1

Cobertura mínima en salud de la población pobre 100

Cobertura mínima en educación básica 90

Cobertura mínima en agua potable y alcantarillado 70

Fuente: ley de .

Cuadro 1.1. Distribución de regalías entre entidades territo-riales de acuerdo con volumen de producción

Ente territorial beneficiado Producción mayor a 3 Producción menor a 3millones de toneladas (%) millones de toneladas (%)

Departamentos productores 42 45

Municipios/distritos productores 32 45

Municipios/distritos portuarios 10 10

Fondo Nacional de Regalías 16 0

Fuente: ley de .

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Capítulo 2Finanzas públicas

En este capítulo se busca establecer cuál ha sido el efecto de las regalíascarboníferas sobre las finanzas públicas tanto del departamento, comode los principales municipios productores: la Jagua de Ibirico, El Paso yChiriguaná. En particular se estudia si en los últimos años las regalíasgeneraron pereza fiscal, o si por el contrario, el incremento de la activi-dad minera incentivó un mayor recaudo de impuestos. También se bus-ca establecer si las regalías promovieron los gastos de funcionamiento(gasto corriente) de estas entidades y, por último, si la inversión se hadestinado a alcanzar las metas de cubrimiento estipuladas por la ley, con-sideradas a su vez como los sectores de mayor rentabilidad social.

. Pago de regalías al Cesar y sus municipios

En los últimos años, tanto la gobernación del Cesar como los munici-pios del departamento han recibido cuantiosos flujos de dinero por con-cepto de regalías. Durante el periodo -, las transferencias totalesde regalías ascienden a . millones de pesos constantes de , delas cuales ,% se destinaron al departamento, y el restante ,% alos municipios productores. En el Gráfico ., se muestra que el munici-pio que más recursos recibió es la Jagua de Ibirico, con un participacióndel ,%; seguido por Chiriguaná, con ,%, y por El Paso, con ,%del acumulado de regalías pagadas.

El Gráfico . ilustra la tendencia creciente de las regalías pagadastanto a la gobernación del Cesar como a los municipios del departamento.En tan solo siete años, las regalías pagadas al departamento pasaron de. a . millones de pesos constantes de , mientras que lasregalías pagadas a los municipios pasaron de . a . millones depesos constantes de . Lo anterior se traduce en un aumento cercanoal % real en el total de regalías pagadas en el Cesar entre y .

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Gráfico 2.1. Distribución de regalías pagadasal Cesar y sus municipios. 1997-2003 (%)


Gráfico 2.2. Regalías pagadas al Cesar y sus municipios


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En cuanto al pago de regalías a los municipios del Cesar (Gráfico.), es claro que los más beneficiados son aquellos donde se concentrala producción de carbón: la Jagua de Ibirico, El Paso y Chiriguaná. Elcaso más sobresaliente es el del municipio de la Jagua de Ibirico, quedesde se ha visto favorecido por un progresivo flujo de regalías, queasciende a . millones de pesos en .

Gráfico 2.3. Regalías pagadas a los municipiosdel Cesar. 1997-2003


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En promedio, durante los últimos siete años, las regalías le representa-ron al Cesar ,% de sus ingresos totales. Para el caso de los municipios,este porcentaje es mayor: en promedio, las regalías representaron % de losingresos totales de estas entidades territoriales. Una vez más, el caso mássobresaliente es el del municipio la Jagua de Ibirico, para el cual durante elperiodo de estudio las regalías fueron casi % de sus ingresos totales.

. Ingresos, gastos e inversión del Cesar

Desde en adelante tanto los ingresos totales como los gastos totalesno han tenido mayores fluctuaciones para el Cesar y, de igual modo, no semuestra gran diferencia entre ellos. Ambos rubros se han mantenido alre-dedor de los . millones de pesos (en millones de pesos de ), loque se traduce en la ausencia de grandes déficit o superávit fiscales en losúltimos años. Para , último año para el cual se posee información, losingresos totales fueron del orden de los . millones de pesos, mien-tras que los gastos totales alcanzaron . millones de pesos, lo queresultó en un superávit de . millones de pesos (Gráfico .).

Gráfico 2.4. Cesar: ingresos totales, gastos totales y déficit

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (dnp), sf.

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Respecto a la composición de los ingresos del gobierno departamen-tal, en el Gráfico . es posible ver que las transferencias (excluyendo lasregalías) del gobierno nacional central constituyen la fuente más impor-tante de ingresos, por encima de los ingresos tributarios y las regalíasprovenientes de la explotación de carbón. Sin embargo, se observa unatendencia levemente decreciente de las transferencias del gobierno na-cional central, pasando de % en a % en .

Ahora bien, en cuanto a la composición de los ingresos tributariosdel Cesar, el Gráfico . muestra que la mayor parte de estos ingresosproviene de los gravámenes a la producción de licores y cerveza. Para elperiodo -, estos impuestos representaron ,% del total delos ingresos tributarios. Le siguen los gravámenes a los cigarrillos y eltabaco, a pesar de que éstos empiezan a cobrar real importancia sólodesde . Para los años -, éstos últimos representaron ,%de los ingresos tributarios del departamento. El mismo patrón se presentapara el impuesto de sobretasa al consumo de la gasolina, que para elmismo periodo constituyó apenas % del total de ingresos tributarios.

Gráfico 2.5. Cesar: ingresos tributarios, transferenciasy regalías como porcentaje de los ingresos totales

Fuente: dnp, sf.

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Gráfico 2.6. Cesar: composición de los ingresos tributarios

Fuente: dnp, sf.

La disminución en la participación de las transferencias en los in-gresos totales se explica por el aumento de los flujos de regalías, más quepor un aumento en el recaudo de impuestos por parte de la administra-ción del departamento. En el Gráfico . se presenta que el flujo de rega-lías como porcentaje de los ingresos totales pasó de % en a % en. De igual forma es notable que la proporción de la inversión corres-pondiente a las regalías supera desde a la de ingresos totales por eseconcepto.

En cuanto al fenómeno de la pereza fiscal, no es claro que los recursosprovenientes de las regalías de carbón hayan causado que el Cesar dismi-nuyera su esfuerzo fiscal. Como se aprecia en el Cuadro ., el crecimien-to de los ingresos tributarios es errático y no presenta una caída sosteni-da por causa de un aumento en las regalías recibidas. Los ingresostributarios aumentaron levemente entre -, notablemente entre

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- y entre - y decrecieron en los periodos - y-, años en los que la recesión económica se hace más evidente.

Cuadro 2.1. Cesar: crecimiento realde los ingresos tributarios

Periodo Crecimiento (%)

1997 – 1998 1,59

1998 – 1999 40,40

1999 – 2000 -4,13

2000 – 2001 -17,77

2001 – 2002 36,47

Fuente: dnp, sf.

Un aspecto fundamental de las finanzas públicas del Cesar es quelos gastos de funcionamiento se han mantenido de manera sustancial

Gráfico 2.7. Cesar: regalías como porcentaje delos ingresos totales y la inversión

Fuente: dnp, sf.

Porc

enta

jes

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Gráfico 2.8. Cesar: gastos de funcionamiento e inversión

Fuente: dnp, sf.

Gráfico 2.9. Cesar: composición de los gastos de funcionamiento

Fuente: dnp, sf.

Mill

ones

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2000

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por debajo de los gastos de inversión. En el periodo -, se haninvertido al año en promedio . millones de pesos (en millones depesos constantes de ), mientras que sólo . millones de pesos sehan destinado a gastos corrientes, como se muestra en el Gráfico ..Éstos se componen principalmente de gastos de personal (por lo generalsalarios), gastos generales y transferencias. En el Gráfico . se muestrael comportamiento de los gastos de funcionamiento de acuerdo con suscomponentes, y es posible observar que los gastos de personal han sidoel monto más importante de este rubro, seguido por las transferencias ylos gastos generales, respectivamente.

Como se anotó, en los últimos años el Cesar ha destinado impor-tantes recursos a la inversión. El Gráfico . ilustra que los sectores dondemás recursos se han invertido son educación y salud, comparados conotros como infraestructura vial, agua potable y saneamiento básico. En-tre y , la inversión en educación fue en promedio del % deltotal de la inversión y en salud fue del ,%. Vale la pena anotar, que

Gráfico 2.10. Cesar: composición de los gastos de inversión

Fuente: dnp, sf.

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cuadernos pnud

dadas las precarias condiciones de salubridad del departamento, resultapreocupante que los recursos destinados a la provisión de agua potable yservicios de alcantarillado sean menores que los recursos destinados a laconstrucción y mejoramiento de infraestructura vial.

Como se expuso en el capítulo , numeral 2, las entidades territoria-les deben destinar los recursos provenientes de las regalías a los proyec-tos prioritarios de los planes de desarrollo, así como a alcanzar cobertu-ras básicas en salud, educación, agua potable y alcantarillado. A pesar delo anterior, el Cesar no parece seguir la normatividad en la destinaciónde las regalías carboníferas. Para el acumulado del periodo -

(Gráfico .), la Contraloría General de la Nación reporta que ,% delos recursos de las regalías no fue ejecutado o su destinación no estádeterminada. De igual forma, sólo una cuarta parte se destinó a los sec-tores básicos señalados por la ley de regalías: educación (,%), salud(,%) y saneamiento básico (,%), mientras que ,% fue ejecutadoen sectores diferentes a los anteriores.

Gráfico 2.11. Cesar: ejecución de regalíaspagadas. 1998-2002 (%)


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. Ingresos, gastos e inversión de los municipios del Cesar

El efecto de la explotación de carbón sobre las finanzas públicas es mu-cho más visible para los gobiernos locales de los municipios del Cesar,que para el gobierno departamental. Además, es claro que en los muni-cipios productores la Jagua de Ibirico, El Paso y Chiriguaná, los ingresospercibidos por la explotación de carbón han permitido disponer de re-cursos importantes para inversión. Es así como a principios de la décadapasada, los ingresos de los municipios productores eran muy similares ala de los municipios Becerril, Bosconia y Curumaní, alrededor de los. millones de pesos constantes de . Sin embargo, como se ob-serva en el Gráfico ., a partir de las transferencias por conceptode regalías causaron un aumento significativo en los ingresos totales dela Jagua de Ibirico, Chiriguaná y, en menor medida, de El Paso.

Como es de esperarse, los gastos totales de los municipios del Cesarpresentan un comportamiento semejante a los ingresos totales, tantopara los municipios productores como para los no productores (Gráfico.). Es claro que la magnitud del gasto es mayor en los municipiosproductores, particularmente en la Jagua de Ibirico, que a partir de

ejecuta alrededor de . millones de pesos (en millones de pesos cons-tantes) al año. Llama la atención el comportamiento inestable del muni-cipio de Chiriguaná, que hasta tuvo un aumento en los recursosejecutados y luego disminuyeron notablemente, alcanzando incluso unnivel menor que el reportado para el año .

De la misma forma, a lo largo del periodo analizado, la Jagua deIbirico presenta el mayor gasto per cápita tanto de los municipios pro-ductores como de los no productores, tal y como se muestra en el Gráfi-co .. Éste pasó de ser . pesos constantes de en a cercade los . pesos en , cifras siempre por encima del promediodepartamental. El municipio de Chiriguaná mostró una tendencia simi-lar al resto del Cesar hasta , cuando lo supera. Sin embargo, estatendencia se revierte, haciendo que el gasto per cápita del municipio para fuera apenas de . pesos constantes de . Por otro lado, elmunicipio de El Paso se ubicó siempre por debajo del promedio depar-tamental de gasto per cápita, a pesar de mostrar una tendencia constante

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Gráfico 2.13. Municipios del Cesar: gastos totales

Fuente: dnp, sf.

Gráfico 2.12. Municipios del Cesar: ingresos totales

Fuente: dnp, sf.

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Gráfico 2.14. Municipios del Cesar: gasto total per cápita

Fuente: dnp, sf.

Gráfico 2.15. Municipios del Cesar: déficit fiscal(Ingresos totales menos gastos totales)

Fuente: dnp, sf.

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cuadernos pnud

a crecer a lo largo del periodo. En cuanto a los municipios no producto-res, es posible ver que tanto Becerril como Bosconia se han mantenidopor encima del promedio departamental, mientras que a partir de

Curumaní se ubicó por debajo de este promedio.Así, como se observa en el Gráfico ., los municipios del Cesar no

presentan mayores desbalances fiscales en el periodo que va desde

hasta ; con excepción del municipio de Chiriguaná en los años

y , cuando tuvo un déficit cercano a los . millones y . millo-nes de pesos constantes de , respectivamente. No obstante la situa-ción fiscal mejora a partir del año siguiente. Para los otros municipiosproductores, la Jagua de Ibirico y El Paso, el resultado del balance fiscalpara el periodo - fue siempre positivo. Sin embargo, es necesa-rio precisar que este resultado positivo corresponde a los mayores recur-sos por concepto de regalías más que a un manejo responsable y eficien-te de los recursos disponibles. Entre los municipios no productores,Curumaní no presenta déficit fiscal en el periodo de estudio, mientrasque Bosconia expone un saldo negativo en los años , y , entanto que Becerril tiene saldo negativo en el año .

Por medio de un índice de ingresos tributarios que toma a comoaño base, el Gráfico . muestra que el fenómeno de la pereza fiscal sí sepresentó en los municipios productores; a diferencia del departamento,donde no es claro que las regalías hayan propiciado una disminución delesfuerzo fiscal por parte de la administración local. Una vez más, el fenó-meno es más visible para la Jagua de Ibirico, que a partir de tieneniveles inferiores de ingresos tributarios que los reportados para el añobase. Lo mismo, aunque en menor grado, sucede en Chiriguaná, cuyoesfuerzo fiscal disminuye a partir de mediados de la década anterior. Laexperiencia de El Paso es diferente, pues muestra un incremento soste-nido en el recaudo de impuestos hasta , año a partir del cual el indi-cador cae para alcanzar en el mismo nivel de ingresos tributariosque presentaba en .

En general, el grueso de los ingresos tributarios de los municipios delCesar proviene de los impuestos de industria y comercio y del predialunificado. Sin embargo, el peso de estos componentes, al igual que el deotros impuestos como el correspondiente a avisos y tablero, al degüello

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de ganado menor y el municipal de sobretasa a la gasolina, varía de acuer-do con el municipio y el año que se observe. Para el municipio deChiriguaná, en los primeros años de la década de los noventa, casi %de los ingresos tributarios provinieron del predial. Sin embargo, desde en adelante el impuesto de industria y comercio le representó almunicipio cerca del % del total de los ingresos tributarios. Es impor-tante mencionar que en , último año para el cual se dispone infor-mación de la ejecución fiscal del municipio, el impuesto de sobretasa a lagasolina aportó millones de pesos constantes de , cerca de %de los ingresos tributarios totales (Gráfico .).

La composición de los ingresos tributarios en el segundo de losmunicipios productores, El Paso (Gráfico .), muestra una tendenciasimilar a la que ocurrió en Chiriguaná. Hasta , el impuesto predialunificado constituyó aproximadamente % de los ingresos tributarios.No obstante, a partir de este año, el impuesto de industria y comerciodesplazó al predial como principal fuente de recursos propios del muni-cipio. Una vez más, el de sobretasa de la gasolina sólo comienza a ser

Gráfico 2.16. Municipios del Cesar:índice de ingresos tributarios

Fuente: dnp, cálculo de los autores, sf.

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cuadernos pnud

Gráfico 2.18. Municipio El Paso:composición de los ingresos tributarios

Fuente: Fuente: dnp, sf.

Gráfico 2.17. Municipio Chiriguaná:composición de los ingresos tributarios

Fuente: dnp, sf.

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peso

s co

nsta

ntes

de

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Mill

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Gráfico 2.19. Municipio la Jagua de Ibirico:composición de los ingresos tributarios

Fuente: dnp, sf.

significativo dentro de los gravámenes municipales a finales de la déca-da de los noventa, a pesar de que nunca superó % del total de ingresostributarios de El Paso.

En cuanto al principal municipio productor de carbón, la Jagua deIbirico (Gráfico .), para el periodo -, el impuesto de indus-tria y comercio representó en promedio % del total de los ingresostributarios. Por otro lado, en el mismo periodo el predial significó enpromedio % de los ingresos tributarios del municipio. Vale la penaresaltar la importante disminución del predial que se presentó a media-dos de la década de los noventa; el rubro pasó de . millones de pesosconstantes de en a sólo millones en .

Para los municipios del Cesar los gastos en inversión son mayores alos de funcionamiento, como lo muestran los gráficos . y .. No obs-tante, en el caso de los municipios productores de carbón, los recursosdestinados a la inversión son dos o tres veces aquellos orientados a gastosde personal, transferencias, y gastos generales, mientras que en el caso de

Mill

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de

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los municipios no productores la diferencia no es significativa. El munici-pio que ha invertido la mayor cantidad de recursos es la Jagua de Ibirico,que en alcanzó a ejecutar . millones de pesos en inversión, casicuatro veces lo que empleó en gastos de funcionamiento. No obstante, elcrecimiento de gastos de funcionamiento de este municipio ha sido consi-derable, en especial, después de ; lo que lleva a concluir que las regalíasen este municipio no sólo tuvieron efectos en la inversión, sino tambiénen el gasto corriente.

De igual forma, el municipio de Chiriguaná tuvo un crecimientoreal del gasto en inversión del % durante el periodo -, mien-tras que el gasto en funcionamiento fluctuó alrededor de los . millo-nes de pesos (en millones de pesos constantes) con una tendencia decre-ciente en los últimos años. Así mismo, el otro municipio productor, ElPaso, presenta una tendencia creciente y constante en sus gastos de in-versión, y un comportamiento constante en los de funcionamiento (grá-ficos . y .).

En lo que se refiere a la ejecución de regalías pagadas, al igual a comosucedió en el nivel departamental, los municipios productores presen-

Gráfico 2.20. Municipios del Cesar: gastos de funcionamiento

Fuente: dnp, sf.

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tan una gestión poco satisfactoria. Para , y de acuerdo con informa-ción de la Contraloría General de la Nación, la Jagua de Ibirico no espe-cificó el destino del % de las regalías pagadas. De igual modo, estemunicipio destinó % a saneamiento básico, % a educación y sólo% a inversión en salud, como se observa en el Gráfico .. Vale la penaresaltar que una buena parte de las regalías pagadas a la Jagua en sedestinaron al mejoramiento y construcción de infraestructura vial, esdecir, % del total de regalías pagadas.

Para el mismo año, el municipio El Paso ejecutó % del total deregalías pagadas en inversión en educación, así como % en saneamientobásico, y % en salud. Es así como sólo invirtió % de los ingresos en lossectores contemplados en la ley de regalías, como muestra el Gráfico..

En Chiriguaná, se invirtió sólo % de los recursos de regalías reci-bidos durante la vigencia de , en los sectores básicos de inversiónseñalados en la ley, tal y como se muestra en el Gráfico .. De estossectores, el principal fue educación, donde se ejecutó % del los ingre-sos, seguido por saneamiento básico, con % y, finalmente, por salud,

Gráfico 2.21. Municipios del Cesar: gastos de inversión

Fuente: dnp, sf.

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cuadernos pnud


Gráfico 2.22. Municipio la Jagua de Ibirico:ejecución de regalías pagadas. 2002 (%)

%. Vale la pena resaltar que una porción importante de los recursos sedestinó a infraestructura, lo que parece ser un rasgo común dentro delos municipios productores de carbón en el Cesar.

Como conclusión es indiscutible que el flujo de las regalíascarboníferas ha afectado las finanzas públicas tanto del departamentocomo de los municipios del Cesar. En cuanto al departamento, aunquela principal fuente de recursos continúan siendo las transferencias delgobierno nacional central, las regalías le han permitido obtener recursospara aumentar sus gastos de inversión. Por otro lado, no se evidenciaque esa entidad territorial haya sufrido de pereza fiscal. No obstante, laejecución de las regalías debe adecuarse a lo estipulado en la ley de rega-lías. En especial, no se especifica a dónde se destinó un importante por-centaje de los recursos pagados al departamento, y la inversión en aguapotable y alcantarillado es muy baja.

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En los municipios de la Jagua de Ibirico, El Paso y Chiriguaná, elimpacto de las regalías sobre las finanzas es mucho más visible que en elorden departamental. Por esta razón, los ingresos y los gastos totales deestos municipios son muy superiores a las de los otros municipios deldepartamento. Sin embargo, se presenta evidencia de una disminuciónde esfuerzo fiscal por parte de estos municipios debido a los flujos de lasregalías, es decir, que estos municipios presentan el fenómeno de perezafiscal. Por otro lado, al igual que en el orden departamental, los munici-pios productores no fueron responsables a la hora de ejecutar el pagopor concepto de regalías, mostrando una baja destinación a los sectoresestipulados por la ley: educación, salud, agua potable y alcantarillado(en especial, este último).

Gráfico 2.23. Municipio El Paso:ejecución de regalías pagadas. 2002 (%)


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Gráfico 2.24. Municipio Chiriguaná: ejecuciónde regalías pagadas. 2002 (%)


cuadernos pnud • mps

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Capítulo 3Situación social

Como se mostró en el capítulo anterior, las regalías por la producción decarbón en el Cesar les ha permitido a las entidades territoriales disponerde una cantidad de recursos considerable para la inversión. Sin embar-go, no es claro que los gobiernos locales estén invirtiendo estos recursosen los sectores que dicta la ley de regalías, y aún más grave, en muchoscasos los gobiernos territoriales no especifican a dónde va a parar estedinero. Por esto, resulta fundamental analizar los avances de los munici-pios productores de carbón en educación, salud, agua potable y sanea-miento básico, frente a otros municipios del departamento, así comofrente a la situación nacional.

. Educación

En el Gráfico . se muestran los alumnos que asisten a alguna institu-ción educativa registrada en el ministerio de Educación para los munici-pios productores de carbón: la Jagua de Ibirico, El Paso, Chiriguaná; ypara otros municipios del departamento: Becerril, Bosconia y Curumaní.Todos los municipios, tanto los productores como los no productores,muestran un comportamiento similar de la asistencia en el periodo -, con un crecimiento promedio del % anual. Es decir que no seevidencia una mejoría clara en los municipios beneficiados con motivode recursos de las regalías.

Respecto a la cobertura bruta en preescolar, que se define como elnúmero de alumnos en preescolar sobre la población entre y años, enel Gráfico . se aprecia que los municipios productores de carbón pre-sentan un mejor desempeño respecto a los otros municipios del Cesar eincluso respecto a la cobertura nacional. En Chiriguaná, la coberturabruta en preescolar es superior a la nacional desde , en El Paso apartir de y en la Jagua de Ibirico desde . No obstante estos mu-

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Gráfico 3.1. Municipios del Cesar:alumnos totales en instituciones educativas

Fuente: Ministerio de Educación, sf.

Gráfico 3.2. Municipios del Cesar:cobertura bruta preescolar


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nicipios están lejos de alcanzar la cobertura mínima estipulada por la ley(%), y parece ser que logros obtenidos no se mantienen en el tiempo.En cuanto a los otros municipios del Cesar, es posible observar que sóloValledupar, con su estatus de capital de departamento, tiene una cober-tura mayor que la presentada en el orden nacional, mientras que el restode los municipios presenta una baja cobertura, por debajo del % parael periodo de estudio.

Por el contrario, al analizar la cobertura bruta en primaria, medidacomo el número de alumnos asistiendo a primaria sobre la poblaciónentre y años, los resultados son poco satisfactorios para los munici-pios beneficiados por las regalías de carbón. Como se muestra en el Grá-fico ., los municipios la Jagua de Ibirico, Chiriguaná y El Paso, no sólomuestran una menor cobertura respecto al orden nacional, sino tam-bién respecto a otros municipios del departamento, como lo son Becerril,Curumaní y en algunos años Valledupar.

El panorama es menos favorable al analizar la cobertura bruta ensecundaria, calculada como alumnos asistiendo a secundaria sobre po-blación entre y años. Tal y como lo muestra el Gráfico ., los muni-

Gráfico 3.3. Municipios del Cesar:cobertura bruta primaria


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Gráfico 3.4. Municipios del Cesar:cobertura bruta secundaria


cipios productores presentan una cobertura muy por debajo del prome-dio nacional, cerca del %; lo que los sitúa puntos por debajo de loestipulado en la ley de regalías. En cuanto a los otros municipios delCesar, sólo Valledupar supera la cobertura nacional para el periodo com-prendido entre -, mientras que el resto presenta un desempeñomenor al promedio nacional pero muy similar o superior al de los mu-nicipios productores de carbón. Es importante anotar que una vez más,los municipios están lejos de alcanzar las metas estipuladas por la ley, apesar de los mayores recursos disponibles.

En cuanto al número total de docentes en las instituciones educati-vas, se observa en el Gráfico ., que desde este indicador de progre-so no ha presentado mayores cambios en todos los municipios del de-partamento. Los municipios beneficiarios de regalías tienen en promediounos docentes enseñando en las instituciones educativas. Esentendible que tanto el municipio El Paso como Becerril tengan un me-nor número de docentes que el resto, una vez se tiene en cuenta la pobla-ción (tamaño de los municipios). No obstante sobresale el de Curumaní,que no es municipio productor y tiene aproximadamente los mismos

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Gráfico 3.5. Municipios del Cesar: númerode docentes en las instituciones educativas


. Se sumaron los puntajes correspondientes a los núcleos básicos de biología, física,

química, filosofía, lenguaje y matemáticas. Cada núcleo con un puntaje máximo de , para

un total de puntos posibles.

habitantes que la Jagua de Ibirico y Chiriguaná, con un número de do-centes siempre superior a .

En lo que se refiere a la calidad de la educación, una buena aproxi-mación son los resultados del examen de Estado icfes. En el Gráfico .

se presenta el promedio de los resultados de esta prueba para los muni-cipios del Cesar junto con el promedio departamental (Cesar) y nacio-nal para los años -. Para los municipios productores, sóloChiriguaná se mantiene cerca del promedio nacional y supera el depar-tamental, mientras que El Paso y la Jagua de Ibirico presentan un des-empeño inferior al nacional (en promedio y puntos, respectivamen-te) y un poco inferior al departamental (en promedio y puntos,respectivamente). Para el resto de los municipios del Cesar, sóloValledupar logró igualar los resultados nacionales y superar los departa-mentales. El municipio de Bosconia se situó por encima del promedio

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Gráfico 3.7. Municipios del Cesar:afiliados al régimen subsidiado de salud

Fuente: Ministerio de la Protección Social, sf.

Gráfico 3.6. Municipios del Cesar:promedio resultados de prueba del icfes

Fuente: Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (icfes), sf.

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departamental en los años y ; mientras que Becerril y Curumanísiempre presentaron un desempeño inferior.

. Salud

La salud es otro de los sectores contemplados por la ley como prioritarioa la hora de invertir los recursos de las regalías. En especial, se considerade vital importancia aumentar la cobertura de los servicios de salud parala población más pobre, teniendo en cuenta que no se puede dejar delado la calidad de la misma.

En el Gráfico . se observa el número de afiliados al régimensubsidiado de salud tanto para los municipios productores de carbón,como otros del Cesar durante el periodo -. Se puede concluirque en , se produjo un aumento generalizado en el número de afi-liados al régimen subsidiado en todos los municipios del Cesar. El cam-bio fue mayor para dos municipios beneficiarios de regalías: El Paso, conun aumento del ,% y Chiriguaná, con ,%, y para el municipio noproductor de Bosconia, con un aumento del ,%. De esta forma, no esclaro que mayores regalías tengan un efecto positivo sobre el número deafiliados al régimen subsidiado.

La misma tendencia se observa al analizar los afiliados al régimensubsidiado sobre la población total del municipio, tal y como se muestraen el Gráfico .. Como en el caso anterior, hay un aumento de este indica-dor en , sin embargo, es común tanto a los municipios productoresde carbón como a los no productores. Así para , los municipios pre-sentaban una cobertura respecto a la población cercana al %, mayorque la reportada en el orden nacional, % (con excepción de Valledupar).

En tanto a la cobertura de servicios de salud para la población máspobre, el Gráfico . muestra el número de afiliados al régimen subsidiadocomo proporción de la población con necesidades básicas insatisfechas(población nbi). Como se observa en el gráfico, de los municipios pro-ductores sólo la Jagua de Ibirico se ha mantenido por encima de la co-bertura nacional durante todo el periodo. El Pasó logró superar este ni-vel hasta , mientras que Chiriguaná continúa puntos por debajo.De igual forma, se observa que al no es visible una gran diferencia

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Gráfico 3.9. Municipios del Cesar: afiliados al régimensubsidiado/población nbi


Gráfico 3.8. Municipios del Cesar:afiliados al régimen subsidiado/población


entre la cobertura de los municipios productores y los no productores, apesar de los esfuerzos de inversión realizados por los primeros. Asimis-mo, éstos se encuentran a una distancia considerable de la coberturamínima del % establecida por la ley de regalías.

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Gráfico 3.10. Municipios del Cesar:mortalidad infantil menores de 1 año


En cuanto al tema de mortalidad infantil, es posible deducir del Grá-fico . que los municipios beneficiarios de regalías no han mostradograndes avances desde en adelante. El municipio con el peor des-empeño es El Paso, cuyo índice de mortalidad infantil se ha mantenidoalrededor de , mientras que en el ámbito nacional este índice no supe-ró la cifra de . Una vez más, no hay diferencia en los indicadores de losmunicipios productores y de los otros del departamento, mientras aque-llos que ejecutan regalías carboníferas están muy lejos de alcanzar la co-bertura mínima estipulada en la legislación.

En relación con la oferta hospitalaria en los municipios del Cesar,sólo se dispone de información para , como se presenta en el Gráfi-co .. Sorpresivamente, el municipio con mayor número de institucio-nes prestadoras de servicios de salud es El Paso, con ocho, seguido por laJagua de Ibirico, con cinco. Es así como en promedio, para , losmunicipios productores presentaban . instituciones prestadoras de sa-lud, mientras que los otros en promedio ..

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3. Servicio de agua potable y alcantarillado

Del mismo modo, la ley de regalías dispone que éstas se inviertan en unamayor cobertura en la provisión de agua potable y alcantarillado para lapoblación. No obstante, como menciona la Contraloría General de laNación, hay serios problemas con la información disponible acerca delcubrimiento y la calidad de estos servicios públicos. De manera adicio-nal, en cuanto al servicio de provisión de agua es necesario tener en cuentano sólo la cobertura sino también la calidad del agua suministrada. Comomuestra el Cuadro ., en la cobertura del servicio de acueductopara el departamento del Cesar fue de %, tres puntos porcentuales porencima del cubrimiento mínimo estipulado por la legislación. No obs-tante, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios reportópara ese mismo año que % de los municipios no cumplían con losparámetros de calidad requeridos. En cuanto al servicio de alcantarilla-do, el departamento mostró una cobertura igual al % para . Estosresultados son inferiores al desempeño nacional en , ya que en elpaís, ,% de las personas recibieron el servicio de provisión de aguapotable, y ,% el servicio de alcantarillado.

Gráfico 3.11. Municipios del Cesar:número de instituciones prestadoras de salud. 2003


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Por otra parte, los municipios de El Paso y la Jagua de Ibirico mos-traron una mayor cobertura que el resto de los municipios del Cesar enel servicio de acueducto, con un cubrimiento del y %, respectiva-mente. Sin embargo, al igual que en el orden departamental, la calidaddel agua suministrada no cumple con los requerimientos de calidad, yde acuerdo con una encuesta realizada por la Contraloría General de laNación, los representantes de las comunidades de estos municipios de-clararon que el agua no era apta para el consumo humano. En cuanto alcubrimiento de alcantarillado, El Paso manifiesta una cobertura menorque la reportada en el orden departamental, mientras que la Jagua deIbirico presenta una cobertura mayor que el departamento, , vs %.

Cuadro 3.1. Cobertura en servicios de agua y alcantarilladoaño 2002 para el Cesar y sus municipios

año 2003 en el orden nacional

Cobertura acueducto (%) Cobertura alcantarillado (%)

Departamento del Cesar 73,0 64,0

El Paso 88,0 43,0

Chiriguaná 74,0 38,0

La Jagua de Ibirico 80,0 69,80

Nacional 83,6 66,22

Fuente: Contraloría General de la República, .

Por último, el municipio de Chiriguaná presenta una cobertura yuna calidad inferiores en la prestación de estos servicios públicos en com-paración al resto. Por una parte, la cobertura de acueducto reportadapara fue de %, casi diez puntos por debajo a la del orden nacio-nal, y una vez más, se reporta que la calidad del agua es deficiente. Porotra parte, la cobertura de alcantarillado fue de apenas %, cifra muypor debajo del cubrimiento mínimo establecido en la ley de regalías.

Es así como en términos generales, los municipios beneficiarios deregalías la Jagua de Ibirico, El Paso y Chiriguaná no muestran avancessignificativos en las condiciones sociales de su población. En el sector deeducación, estos municipios presentan un desempeño similar al resto de

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cuadernos pnud

los del Cesar, y las coberturas reales para el periodo de estudio estánlejos de alcanzar las metas mínimas establecidas en la ley de regalías. Deigual modo, no hay evidencia de que la calidad de la educación sea mejorque en el resto del departamento o del país. En el sector salud, tampocoes claro un mejor desempeño de estos tres municipios respecto al restode municipios del Cesar y para todos es común el aumento en los afilia-dos al régimen subsidiado en . Asimismo, no se dan mayores avan-ces en los indicadores de mortalidad infantil. No obstante, al final delperiodo de estudio la Jagua de Ibirico, El Paso y Chiriguaná tienen unamejoría en la cobertura en salud para la población más pobre. Final-mente, en el sector de los servicios de agua potable y alcantarillado, apesar de la poca información disponible, se puede concluir que para es-tos municipios la cobertura de acueducto es mayor que la estipulada porla ley. Sin embargo, el agua suministrada no cumple con los estándaresde calidad requeridos. Por último, la cobertura del servicio de alcantari-llado es menor que la cobertura mínima requerida por le ley de regalías,en especial para el municipio de Chiriguaná.

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Capítulo 4Situación de violencia

Este capítulo expone la delicada situación de seguridad y orden públicoque enfrenta el departamento del Cesar. Durante los últimos años seevidencia la presencia de los grupos guerrilleros eln y Farc, así como degrupos de autodefensas y delincuencia común. A continuación se anali-zan detenidamente los indicadores de homicidios, ataques por parte degrupos al margen de la ley y por último, secuestros discriminados pormotivo y autor.

. Homicidios y ataques por parte de grupos ilegales

En el Gráfico . se observa la tasa de homicidios para los municipios delCesar para el periodo -. Una primera observación es que de losmunicipios productores sólo El Paso ha mantenido una tasa de homici-dios por debajo de la tasa nacional a lo largo de este periodo. Por otrolado, los municipios de la Jagua de Ibirico y Chiriguaná vieron aumen-tar el número de homicidios por . habitantes a partir de .Aumento que se intensificó de manera notable en , alcanzando en un nivel de para Chiriguaná y para el municipio de la Jaguade Ibirico. En cuanto a los municipios no productores, se observa que através del periodo de estudio presentan una mayor tasa de homicidiospor . habitantes. Se resalta el caso de Becerril, de lejos el munici-pio más violento de los reportados aquí.

Como se muestra en el Gráfico ., los grupos de autodefensas hanbuscado consolidar su presencia en el Cesar en los últimos ocho años;no obstante los ataques de las autodefensas y la delincuencia común si-guen el patrón observado en el resto del país. En cuanto a los municipiosproductores es posible ver que la presencia de las autodefensas y la delin-cuencia común es más fuerte en Chiriguaná y en la Jagua de Ibirico, delo que es en El Paso; por esta razón cuando en se evidencia una ofen-

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cuadernos pnud

Gráfico 4.1. Municipios del Cesar:tasa de homicidios por cien mil habitantes

Fuente: Policía Nacional, sf.

Gráfico 4.2. Municipios del Cesar:ataques autodefensas y delincuencia común

Fuente: dnp, sf.

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siva generalizada por parte de estos grupos ilegales, ésta no se registra enEl Paso. Por otro lado, los ataques a los municipios no productores sehan comportado de forma similar a los realizados en los municipios be-neficiarios de regalías carboníferas, con excepción de Valledupar, quepor su posición de capital del departamento es un blanco más atractivo.

De la misma forma, en el Gráfico . se observa cómo es clara lapresencia del grupo armado eln en el departamento. En el grupo de losmunicipios productores de regalías, el más afectado es la Jagua de Ibirico,que muestra una actividad persistente a lo largo del periodo, con un picoen con ataques al municipio. Por otra parte, Chiriguaná sólo pre-sentó ataques en , aunque el número es considerable, ; y El Pasosólo fue blanco de un ataque en . Del grupo de resto de municipiosdel Cesar, el más afectado es, una vez más, Valledupar, y la presencia deleln en Curumaní es bastante notable.

Los municipios del Cesar también son víctimas de ataques por par-te del grupo armado Farc. Como se observa en el Gráfico , la presenciade las Farc en los municipios productores de carbón es menos pronun-ciada que la de las autodefensas y el eln, en especial, después de . Sin

Gráfico 4.3. Municipios del Cesar:ataques del eln

Fuente: dnp, sf.

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cuadernos pnud

embargo, este fenómeno no se presenta en los otros municipios del de-partamento, con excepción de Bosconia, que sólo fue blanco de tres ata-ques por parte de las Farc en . Este grupo de municipios se acercamás al comportamiento que se reportó en el ámbito nacional, en parti-cular, en Becerril.

. Secuestros

En cuanto a los secuestros perpetuados por los grupos ilegales para elperiodo comprendido entre -, el Cuadro . muestra el com-portamiento de los secuestros para los municipios la Jagua de Ibirco, ElPaso, Chiriguaná y para todo el país. De acuerdo con los datos deFondelibertad, el municipio con mayor número de secuestros a travésde todo el periodo es la Jagua de Ibirico; seguido por Chiriguaná y ElPaso, que presenta niveles de secuestro notablemente más bajos que losotros dos municipios.

Gráfico 4.4. Municipios del Cesar:ataques de las farc

Fuente: dnp, sf.

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Cuadro 4.1. Municipios del Cesar: secuestros totales

En el municipio de Chiriguaná, el principal motivo de los secuestrosperpetuados por los grupos ilegales durante los años - fue eco-nómico, y el principal autor fue el eln, confirmando la fuerte presenciade este grupo en el municipio (Gráfico .). De igual forma la mayorparte de los secuestros en el municipio El Paso también tuvieron un móvileconómico, aunque no fue posible establecer el móvil del % de losmismos. En este municipio, el eln también fue el grupo responsable porel mayor número de secuestros, como se muestra en el Gráfico ..

El mismo patrón se repite para el municipio de la Jagua de Ibirico,donde de secuestros realizados entre y , tuvieron un mó-vil económico y fueron de autoría del eln. En cuanto a la capital deldepartamento, Valledupar, aunque se encontró un motivo económicodetrás de de los secuestros reportados, no fue posible establecerel móvil para de ellos. Asimismo, el grupo que más secuestros llevó acabo fue, una vez más, el eln, con secuestros, seguido por las Farc,con secuestros (gráficos . y .).

De esta forma se evidencia que la situación de conflicto y violenciaen los municipios del Cesar no se puede ignorar. En cuanto a la tasa dehomicidios, a partir de se presenta un aumento generalizado paralos municipios la Jagua de Ibirico, El Paso y Chiriguaná; aunque esteindicador es mayor para el resto de municipios del departamento. Seconcluye que los ataques en todos los municipios por parte de los gru-pos de autodefensas siguen la tendencia reportada en el orden nacional.Asimismo, es más clara la presencia del grupo armado eln que las Farc,tanto para los municipios beneficiarios de regalías como para el resto.

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total

La Jagua de Ibirico 12 6 13 7 15 5 9 67

El Paso 0 0 4 1 4 0 1 10

Chiriguaná 4 8 5 7 14 11 4 53

Nacional 1085 1617 2986 3307 3654 3016 2947 18612

Fuente: Fondelibertad, sf.

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Gráfico 4.5. Municipio Chiriguaná:secuestro según motivo y autor. 1996-2002



Gráfico 4.6. Municipio El Paso:secuestro según motivo y autor. 1996-2002

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Gráfico 4.7. Valledupar: secuestrossegún motivo y autor. 1996-2002

Gráfico 4.8. Municipio la Jagua de Ibirico:secuestro según motivo y autor. 1996-2002



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Finalmente, referente a los secuestros, el principal motivo en la Jagua, ElPaso, Chiriguaná y Valledupar es económico, al mismo tiempo que algrupo eln se le atribuyen la mayoría de los secuestros. No obstante, ElPaso presenta una situación de seguridad más favorable que los otrosmunicipios.

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Capítulo 4Situación de violencia

Este capítulo expone la delicada situación de seguridad y orden públicoque enfrenta el departamento del Cesar. Durante los últimos años seevidencia la presencia de los grupos guerrilleros eln y Farc, así como degrupos de autodefensas y delincuencia común. A continuación se anali-zan detenidamente los indicadores de homicidios, ataques por parte degrupos al margen de la ley y por último, secuestros discriminados pormotivo y autor.

. Homicidios y ataques por parte de grupos ilegales

En el Gráfico . se observa la tasa de homicidios para los municipios delCesar para el periodo -. Una primera observación es que de losmunicipios productores sólo El Paso ha mantenido una tasa de homici-dios por debajo de la tasa nacional a lo largo de este periodo. Por otrolado, los municipios de la Jagua de Ibirico y Chiriguaná vieron aumen-tar el número de homicidios por . habitantes a partir de .Aumento que se intensificó de manera notable en , alcanzando en un nivel de para Chiriguaná y para el municipio de la Jaguade Ibirico. En cuanto a los municipios no productores, se observa que através del periodo de estudio presentan una mayor tasa de homicidiospor . habitantes. Se resalta el caso de Becerril, de lejos el munici-pio más violento de los reportados aquí.

Como se muestra en el Gráfico ., los grupos de autodefensas hanbuscado consolidar su presencia en el Cesar en los últimos ocho años;no obstante los ataques de las autodefensas y la delincuencia común si-guen el patrón observado en el resto del país. En cuanto a los municipiosproductores es posible ver que la presencia de las autodefensas y la delin-cuencia común es más fuerte en Chiriguaná y en la Jagua de Ibirico, delo que es en El Paso; por esta razón cuando en se evidencia una ofen-

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Gráfico 4.1. Municipios del Cesar:tasa de homicidios por cien mil habitantes

Fuente: Policía Nacional, sf.

Gráfico 4.2. Municipios del Cesar:ataques autodefensas y delincuencia común

Fuente: dnp, sf.

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siva generalizada por parte de estos grupos ilegales, ésta no se registra enEl Paso. Por otro lado, los ataques a los municipios no productores sehan comportado de forma similar a los realizados en los municipios be-neficiarios de regalías carboníferas, con excepción de Valledupar, quepor su posición de capital del departamento es un blanco más atractivo.

De la misma forma, en el Gráfico . se observa cómo es clara lapresencia del grupo armado eln en el departamento. En el grupo de losmunicipios productores de regalías, el más afectado es la Jagua de Ibirico,que muestra una actividad persistente a lo largo del periodo, con un picoen con ataques al municipio. Por otra parte, Chiriguaná sólo pre-sentó ataques en , aunque el número es considerable, ; y El Pasosólo fue blanco de un ataque en . Del grupo de resto de municipiosdel Cesar, el más afectado es, una vez más, Valledupar, y la presencia deleln en Curumaní es bastante notable.

Los municipios del Cesar también son víctimas de ataques por par-te del grupo armado Farc. Como se observa en el Gráfico , la presenciade las Farc en los municipios productores de carbón es menos pronun-ciada que la de las autodefensas y el eln, en especial, después de . Sin

Gráfico 4.3. Municipios del Cesar:ataques del eln

Fuente: dnp, sf.

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cuadernos pnud

embargo, este fenómeno no se presenta en los otros municipios del de-partamento, con excepción de Bosconia, que sólo fue blanco de tres ata-ques por parte de las Farc en . Este grupo de municipios se acercamás al comportamiento que se reportó en el ámbito nacional, en parti-cular, en Becerril.

. Secuestros

En cuanto a los secuestros perpetuados por los grupos ilegales para elperiodo comprendido entre -, el Cuadro . muestra el com-portamiento de los secuestros para los municipios la Jagua de Ibirco, ElPaso, Chiriguaná y para todo el país. De acuerdo con los datos deFondelibertad, el municipio con mayor número de secuestros a travésde todo el periodo es la Jagua de Ibirico; seguido por Chiriguaná y ElPaso, que presenta niveles de secuestro notablemente más bajos que losotros dos municipios.

Gráfico 4.4. Municipios del Cesar:ataques de las farc

Fuente: dnp, sf.

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Cuadro 4.1. Municipios del Cesar: secuestros totales

En el municipio de Chiriguaná, el principal motivo de los secuestrosperpetuados por los grupos ilegales durante los años - fue eco-nómico, y el principal autor fue el eln, confirmando la fuerte presenciade este grupo en el municipio (Gráfico .). De igual forma la mayorparte de los secuestros en el municipio El Paso también tuvieron un móvileconómico, aunque no fue posible establecer el móvil del % de losmismos. En este municipio, el eln también fue el grupo responsable porel mayor número de secuestros, como se muestra en el Gráfico ..

El mismo patrón se repite para el municipio de la Jagua de Ibirico,donde de secuestros realizados entre y , tuvieron un mó-vil económico y fueron de autoría del eln. En cuanto a la capital deldepartamento, Valledupar, aunque se encontró un motivo económicodetrás de de los secuestros reportados, no fue posible establecerel móvil para de ellos. Asimismo, el grupo que más secuestros llevó acabo fue, una vez más, el eln, con secuestros, seguido por las Farc,con secuestros (gráficos . y .).

De esta forma se evidencia que la situación de conflicto y violenciaen los municipios del Cesar no se puede ignorar. En cuanto a la tasa dehomicidios, a partir de se presenta un aumento generalizado paralos municipios la Jagua de Ibirico, El Paso y Chiriguaná; aunque esteindicador es mayor para el resto de municipios del departamento. Seconcluye que los ataques en todos los municipios por parte de los gru-pos de autodefensas siguen la tendencia reportada en el orden nacional.Asimismo, es más clara la presencia del grupo armado eln que las Farc,tanto para los municipios beneficiarios de regalías como para el resto.

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total

La Jagua de Ibirico 12 6 13 7 15 5 9 67

El Paso 0 0 4 1 4 0 1 10

Chiriguaná 4 8 5 7 14 11 4 53

Nacional 1085 1617 2986 3307 3654 3016 2947 18612


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Gráfico 4.5. Municipio Chiriguaná:secuestro según motivo y autor. 1996-2002



Gráfico 4.6. Municipio El Paso:secuestro según motivo y autor. 1996-2002

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Gráfico 4.7. Valledupar: secuestrossegún motivo y autor. 1996-2002

Gráfico 4.8. Municipio la Jagua de Ibirico:secuestro según motivo y autor. 1996-2002



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Finalmente, referente a los secuestros, el principal motivo en la Jagua, ElPaso, Chiriguaná y Valledupar es económico, al mismo tiempo que algrupo eln se le atribuyen la mayoría de los secuestros. No obstante, ElPaso presenta una situación de seguridad más favorable que los otrosmunicipios.

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Capítulo 5Datos de la Procuraduría sobre procesos disciplinarios

Una de las preocupaciones que surgen cuando las entidades territorialestienen mayores recursos a su disposición, como es el caso del Cesar y losmunicipios productores de carbón, es la falta de capacidad institucionalnecesaria para evitar la desviación de recursos hacia actividades impro-ductivas, como la corrupción. Con el propósito de aproximarse a esteproblema, se acudió a la Procuraduría General de la Nación, el organis-mo estatal encargado de vigilar la conducta de los servidores públicos.Esta entidad recopiló datos para los municipios del Cesar sobre quejas,procesos de las etapas previas a los fallos (realización de indagaciones,apertura de investigaciones, y pliegos de cargos) y fallos condenatoriospara el periodo -. Sin embargo, para la mayoría de municipiosno se reportan datos para todos los años; con excepción del número depersonas contra las que se presentaron quejas ante la Procuraduría.

En el Gráfico . se muestra el número de personas (funcionariospúblicos o contratistas del Estado) contra los que se interpusieron que-jas en la Procuraduría en los municipios del Cesar, tanto los productorescomo los no productores. Durante el periodo -, en los munici-pios productores: Chiriguaná, El Paso y la Jagua de Ibirico se plantearonen promedio . quejas al año, mientras que en los no productores:Becerril, Bosconia y Curumaní, fueron en promedio . quejas al año.De igual forma, de los municipios productores, Chiriguaná registró unnivel mayor de quejas que el promedio departamental para los últimostres años de la muestra; la Jagua de Ibirico presentó un nivel mayor paralos años , y y El Paso un nivel menor al promedio depar-tamental. En el caso de los municipios no productores, en todo el perio-do de estudio Becerril mostró un nivel superior de quejas que el prome-

. El promedio departamental no incluye a la ciudad de Valledupar, por ser un outlier

de la muestra.

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cuadernos pnud

dio departamental, al contrario de Bosconia y Curumaní (con excep-ción de para este último departamento). En general Chiriguaná yBecerril (uno productor y el otro no) fueron los dos municipios con elmayor número de quejas ante la Procuraduría. Se observa entonces queno se registran grandes diferencias entre municipios productores y noproductores respecto a esta variable.

De igual forma, utilizando la misma serie de datos se calculó el cam-bio año tras año en el número de quejas para todos los municipios del

Gráfico 5.1. Municipios del Cesar: número de personascontra las que se reportaron quejas en la

Procuraduría General de la Nación

Fuente: Procuraduría General de la Nación, sf.

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Gráfico 5.2. Municipios del Cesar: cambio en el númerode personas contra las que se presentaron quejas en

la Procuraduría General de la Nación


Cesar. El Gráfico . muestra que todos los municipios del departamen-to, tanto los productores como los no productores, tienen una tendenciaen común: el número de personas contra las que se presentan quejasdisminuye en los periodos - y -, mientras que aumen-ta en el periodo - (con excepción de Becerril en el periodo -). Además se observa que todos los municipios siguen la tendenciadepartamental, demostrando que crecimientos y disminuciones de estavariable no parecen seguir características propias a cada municipio. Asi-

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mismo, no se muestran grandes diferencias entre los municipios pro-ductores y no productores, lo que descarta a primera vista que en losmunicipios con mayores recursos por concepto de regalías se manifies-tan mayores aumentos en los niveles de quejas frente a funcionarios pú-blicos o empleados de los gobiernos locales.

A continuación y con base en los reportes de la procuraduría se pre-senta el número de personas involucradas en las diferentes etapas delproceso disciplinario: contra las que se realizaron indagaciones, investi-gaciones, se abrieron pliegos de cargos y se emitió un fallo condenato-rio. En el Cuadro . se presentan las cifras agregadas para el periodo- (para los municipios productores y para el resto de munici-pios del estudio). En todos los casos es evidente que el número de perso-nas contra las que se realizan etapas del proceso disciplinario y a su vezcontra los que se emiten fallos condenatorios es bajo en comparacióncon el número de personas contra las que se interponen quejas.

Como se observa este es un fenómeno común tanto para los muni-cipios productores como para los no productores. Ahora bien, como se

Cuadro 5.1. Número total de personas involucradasen las diferentes etapas del proceso disciplinario.

2000-2004

Quejas Indagaciones Investigaciones Pliegos de Falloscargos condenatorios

Chiriguaná 31 1 1 1 1

El Paso 14 ND ND ND 1

La Jagua de Ibirico 27 2 2 2 4

Becerril 33 1 1 1

Bosconia 16 1 1 1 2

Curumaní 19 1 1 1 2

Valledupar 250 5 4 4 2

ND: No disponible.


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mencionó, los municipios en los que se presentaron más quejas para elperiodo - fueron Becerril, Chiriguaná y la Jagua de Ibirico, enese orden. Para estos municipios, se presentó una mayor respuesta porparte de las autoridades en la Jagua de Ibirico, donde se realizaron inda-gaciones e investigaciones que condujeron a fallos en contra de variosfuncionarios.

Resulta interesante analizar el número de personas contra las que seemitieron fallos condenatorios como proporción del número de aque-llas contra las que se presentaron quejas en primer lugar. Esta relación,que se puede considerar una aproximación de eficiencia de la vigilanciade los funcionarios públicos, se presenta en el Gráfico .. La relaciónfallos-quejas más alta la presenta el municipio productor de la Jagua deIbirico, seguido por dos no productores Bosconia y Curumaní. Resultasorprendente que sea Valledupar el gobierno local que registre la menorrelación (bastante menor) de todos los municipios de la muestra del es-tudio. Ahora bien, en promedio la relación fallos-quejas es mayor paralos municipios productores (.) que para los no productores (.),cuando se excluye Valledupar de la muestra.

Gráfico 5.3. Municipios del Cesar:relación fallos-quejas. 2000 – 2004


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Es así como, contrario a lo esperado, no se presentan mayores dife-rencias entre los municipios productores y los no productores con res-pecto al número de personas contra las que se interponen quejas frente ala Procuraduría durante el periodo -. De igual forma, en todoslos municipios se evidencia una falla en la respuesta a estas quejas, yaque el número de personas involucradas en procesos disciplinarios sonpocas si se compara con el número de quejas presentadas. Asimismo, enpromedio, se observa una mejor respuesta por parte de las autoridadesde los municipios productores, a pesar de que este fenómeno es explica-do principalmente por el municipio de la Jagua de Ibirico.

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Conclusiones

Hoy en día el departamento del Cesar es el segundo productor de car-bón en el país, después de la Guajira. Por esta razón, el gobierno depar-tamental, así como los municipios productores la Jagua de Ibirico, ElPaso y Chiriguaná han recibido importantes recursos por concepto delas regalías correspondientes de la explotación de este recurso natural.

Aunque para el departamento las transferencias provenientes delgobierno nacional continúan siendo la principal fuente de recursos, lasregalías representan cada vez un mayor porcentaje de sus ingresos tota-les. No obstante, en el orden departamental no hay evidencia de perezafiscal por los mayores recursos recibidos.

De otra parte, a pesar de los mayores recursos disponibles para inver-sión, resulta preocupante el bajo nivel de ésta en acueducto y alcantarillado.

Con respecto a las finanzas públicas el departamento debe ser más es-tricto en el momento de escoger los sectores para invertir, y debe asimismodeterminar y notificar con claridad el destino de los recursos que asigna.

En el caso de los entes territoriales, las regalías aumentaron los in-gresos y los gastos de los municipios productores. No obstante se pre-senta una disminución en cuanto al esfuerzo en el recaudo de impues-tos, causando que los ingresos de estas entidades dependan casiexclusivamente de los recursos por este concepto. De igual forma, estosmunicipios aumentaron sus gastos de inversión, así como sus gastos co-rrientes. Una vez más, el gasto con los recursos provenientes de las rega-lías no cumple con las especificaciones que dispone la ley.

Por esta razón, los avances de La Jagua, El Paso y Chiriguaná enmateria social, es decir, en los sectores de educación, salud, acueducto yalcantarillados no son los esperados. En materia de educación, con ex-cepción de la cobertura en preescolar, los índices de cobertura para estostres municipios no son diferentes a los reportados por los otros munici-

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cuadernos pnud

pios del departamento. De manera adicional, aún no se alcanza la metade una cobertura mínima del 90%, y la calidad de la educación no hamostrado mayores avances respecto al orden nacional, como lo mues-tran los resultados de las pruebas del Icfes. La situación en el sector de lasalud es muy similar y los municipios productores no muestran avancesmás allá de los generalizados para todos los municipios del Cesar. Noobstante, los indicadores están por encima del orden nacional y el finaldel periodo evidencia una mejoría en la cobertura de salud para la po-blación más pobre (población con necesidades básicas insatisfechas). Sinembargo, al igual que la cobertura educativa la cobertura en salud parala población más pobre está lejos de la cobertura mínima estipulada enla legislación.

Por su parte, en el sector de servicios de acueducto y alcantarillado,la cobertura del primer servicio sobrepasa (por poco) la establecida porla ley de regalías, a pesar de que el agua suministrada no cumple con losestándares de calidad deseables; y segundo, los municipios están lejos dealcanzar la cobertura mínima de servicio de alcantarillado, en particu-lar, Chiriguaná.

En cuanto al fenómeno del conflicto y orden público se encuentraque la situación en los municipios del Cesar es bastante delicada. En loreferente a homicidios, se presenta un aumento generalizado en la tasade homicidios por cada 100.000 habitantes, a pesar de que este indicadores menor para los municipios productores.

Con respecto a los ataques por parte de los grupos al margen de laley, hay una clara presencia de grupos de autodefensas, delincuencia co-mún y, en especial, del grupo guerrillero eln. La actividad de las farc eneste departamento no parece coincidir con el patrón reportado para todoel país. En lo referente a secuestros, se evidencia que el principal móvilpara cometer este delito es el económico, seguido del político, siendo elprincipal autor el grupo eln. Sin embargo, en muchos de los casos no sepudo establecer con claridad el motivo o el autor de esta actividaddelictiva.

Los reportes de la Procuraduría General de la Nación sobre irregu-laridades en el comportamiento de funcionarios públicos no presentanmayores diferencias entre los municipios productores y los no produc-

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tores con respecto al número de personas contra las que se presentanquejas durante el periodo 2000–2004. De igual forma en todos los mu-nicipios del Cesar se evidencia una falla en relación con la respuesta aestas quejas, ya que el número de personas involucradas en procesos dis-ciplinarios es muy bajo en comparación a las quejas presentadas. Asi-mismo, en promedio, se registra una mejor respuesta por parte de lasautoridades de los municipios productores, a pesar de que este fenóme-no es explicado principalmente por el municipio de la Jagua de Ibirico.

En consecuencia, es necesaria una mayor vigilancia por parte delgobierno central, de los gobiernos locales y de la sociedad civil, con rela-ción a la ejecución de los recursos provenientes de las regalías carbo-níferas. Es fundamental que estos recursos provenientes de la explota-ción de un recurso no renovable sean utilizados para consolidar laestabilidad de las finanzas públicas de las entidades territoriales, así comopara mejorar las condiciones sociales de los habitantes de la región. Deahí que se debe capitalizar la bonanza carbonífera de hoy en progresopara el mañana.

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Referencias y fuentes de información

Carrasquilla, A., et. al. . Impacto de las regalías en la inversiónde las entidades territoriales. Fedesarrollo.

Congreso de la República de Colombia. Leyes de ; de y de .

Contraloría General de la Nación. . Regalías del carbón en elCesar. Documento. Febrero.

Departamento Nacional de Planeación (dnp). Sf. Departamento deDesarrollo Territorial: datos fiscales para el departamento del Cesar ysus municipios.

Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior(icfes). Sf. Datos sobre las pruebas de Estado.

Ministerio de Defensa; Fondo Nacional para la Defensa de la Liber-tad Personal (fondelibertad). Sf. Datos sobre secuestro para el depar-tamento del Cesar y sus municipios.

Ministerio de Educación, Dirección de Educación Básica y Media.Sf. Datos sobre coberturas educativas.

Ministerio de la Protección Social. Dirección Salud. Sf. Datos de afi-liados al régimen subsidiado, mortalidad infantil y número de centrosde atención médica.

Policía Nacional de Colombia. Sf. Datos sobre homicidios en el de-partamento del Cesar.

Procuraduría General de la Nación. Sf. Reporte municipal de quejas,procesos de las etapas previas a los fallos (realización de indagaciones,apertura de investigaciones, y pliegos de cargos) y fallos condenatorios.

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Este libro, compuesto en carácteres

Minion de la casa Adobe, se terminó

de imprimir en el mes de octubre de 2005.

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cuadernos pnud - censat agua viva · impacto de las regalías del carbón en los municipios del...

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