cuarta parte el estado, los indÍgenas y el … · Éste es el origen de los tan de moda...

CUARTA PARTE

EL ESTADO, LOS INDÍGENAS Y EL DERECHO EN EL SIGLO XXI

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Capítulo primero

EL CONCEPTO DE DERECHO INDÍGENA*

I. introducción

Los conceptos que describen o explican las conductas humanas son histó-ricos, no son dados por la naturaleza, sino que son producto de la reflexión del hombre, se puede afirmar por ello que son artificiales. El concepto que expondré sobre el derecho indígena tiene un doble artificio: es el resultado de una reflexión teórico-práctica y no soy indígena.

Me impulsa el ánimo de querer entender las características del derecho indígena no habiéndolo estudiado en las aulas escolares. En este sentido, intentaré construir, de manera respetuosa, de buena fe, y con rigor acadé-mico, el edificio conceptual de la cultura indígena. Para ello, partiré de la noción de derecho como la intuición que tienen los seres humanos de un orden. Intuimos que por estar solos en el universo tenemos que crear nues-tras propias reglas para relacionarnos entre nosotros y con nuestro entorno y así poder sobrevivir y ser felices.

Los pueblos indígenas han intuido que las reglas que deben regir sus relaciones entre sí y con su entorno deben estar basadas en el respeto a los demás seres humanos y a la naturaleza. En este sentido, el derecho indígena es cosmológico y colectivista.

II. elementos

1. La cosmología

La creencia en un orden “natural” basado en la naturaleza del hombre, en su razón, es una idea que surge en la Antigua Grecia y que domina las

* Esta es una versión actualizada del capítulo sobre el “Fundamento conceptual del derecho indígena”, publicado en Enciclopedia Jurídica Mexicana, t. IX, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, pp. 425-549.

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mentalidades y prácticas jurídicas de nuestros días.1 Esta idea se retoma a fines del XVI y se consolida en el siglo XVII como iusnaturalismo y sus estudiosos se agrupan alrededor de la Escuela del Derecho Natural, o mejor dicho, del Racionalismo Jurídico.2 En este periodo la separación entre derecho y moral toma carta de naturalización. En el siglo XIX se adopta el estudio de dicha creencia como “filosofía del derecho”, la cual se va a constituir y dominar en el siglo XX como Escuela del Positivismo Jurídico.3 Por su origen geográfico esta tradición jurídica se ubica en el continente europeo y fue adoptada por los juristas e intelectuales, en ge-neral, de los países de América Latina.4

Para los pueblos originarios del continente americano, en cambio, la intuición de su orden se manifiesta a través de la creencia en que dicho orden es cosmológico, es decir, que la norma no sólo es producto de la razón humana, sino también de razones extrahumanas. El hombre no es el centro, el omnipotente y egocéntrico legislador, existen también otras fuerzas-razones en la naturaleza (los ríos, las montañas, las piedras, el sol, la tierra, la luna, la lluvia, el mar, las plantas…) quienes dictan, su-gieren, manifiestan sus reglas. La naturaleza es quien legisla, y el hom-bre no está por encima de ésta, él forma parte de ella: él legisla con ella, no contra ella. Esta creencia es milenaria y no existe separación entre lo ético y lo jurídico: “Nuestra forma de pensar, la capacidad de abstraer y ser concreto a la vez que tenemos los pueblos indígenas se debe a la com-

1 Tamayo y Salmorán, Rolando, Razonamiento y argumentación jurídica. El para-digma de la racionalidad y la ciencia del derecho, 2a. ed., México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007, pp. 23 y ss.

2 Este iusnaturalismo racionalista moderno, tiene sus raíces en el iusnaturalismo rea-lista de Aristóteles, de la Jurisprudencia Romana y de Santo Tomás de Aquino, y en el iusnaturalismo empirista de Hobbes y Rousseau: Saldaña, Javier, “Derecho natural”, Enciclopedia Jurídica Méxicana, t. D-E, 2a. ed., México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2004, p. 333.

3 Sobre la noción de “Positivismo jurídico”, véase Correas, Óscar, en Enciclopedia Jurídica Mexicana, tomo P, 2a. ed., México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2004, p. 654-657; y sobre la noción de “Derecho positivo”, véase Tamayo y Salmorán, Rolando, idem, tomo D-E, pp. 1079-1142.

4 Díaz, Elías, Sociología y filosofía del derecho, Madrid, Taurus, 1976, pp. 268 y ss; Adame Goddard, Jorge, “Derecho romano”, Diccionario jurídico mexicano, t. III, Méxi-co, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1991, p. 203.

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prensión total que tenemos del fenómeno de la vida donde los distintos aspectos existen en tanto es parte de un todo”.5

Entre los tacuates de Oaxaca:

La vida, la salud, los alimentos, dependen de fuerzas superiores que son sus dioses. Consideran todavía los astros, la tierra, el agua, el fuego, el aire, como sus dioses, de la misma manera que sus ancestros. Los respetan, los veneran y los temen, y esos elementos pueden ser tanto benéficos como nefastos.6

Nosotros (los tacuates) nos sentimos tranquilos y protegidos cuando lle-gamos a la montaña. ¡Qué bello es sentarse a la sombra de un gran árbol y mirar las montañas! Uno se siente feliz, todo es igual, todo es uno y todo. Tata Dios y la belleza que nos rodea son uno, formamos parte de todo, Tata Dios es todo lo que se ve.7

El principio cosmológico del orden indígena se fue transformando por la imposición del orden jurídico español y mexicano. En la actualidad, la mayor parte de los pueblos indígenas, a pesar de conservar el instinto ma-ternal y paternal sobre la tierra y el entorno en que viven, se traduce en los hechos como una lucha por su conservación material, y en consecuencia cultural, pero que despojados de la clase gobernante y de sus funciones de intermediarios entre la naturaleza y los hombres, el derecho indígena se ha vuelto más racionalista, empirista, realista. Las excepciones son los pueblos donde la función pública de intermediación entre la naturaleza y los hombres se presenta en aquellos que, generalmente, se encuentran aislados geográfica y socialmente, de la mayoría de la población, como los pueblos wixárika (huicholes) de la sierra occidental de Nayarit, Jalis-co, Durango y Zacatecas.

A mis estudiantes indígenas de maestría les consta que entre los mixes de Oaxaca la injerencia de mezcal es un rito en el que primero debe ha-

5 Pacari, Nina, “La mujer indígena, medio ambiente y biodiversidad”, en Torres Ga-larza, Ramón (comp.), Derechos de los pueblos indígenas. Situación jurídica y políticas de Estado, Quito, Abya Yala, p. 18.

6 Cordero Avendaño de Durand, Carmen, El combate de las luces. Los tacuates, Oaxaca, Museo de Arte Prehispánico de México Rufino Tamayo, y Biblioteca Pública, 1992, p. 190. Los textos aquí citados de las obras de Carmen Cordero fueron tomados de nuestra traducción al francés.

7 Ibidem, p. 191.


cerlo la madre tierra. A mi me consta que entre los huicholes, igualmente, antes de beber el tesgüino lo ofrecen a los dioses de los cuatro puntos car-dinales. Les consta que las prácticas culturales de los indígenas zapotecas del valle de Oaxaca ya no tienen mucha relación con la naturaleza; que su comunidad tzotzil de Chiapas sí está vigente en sus prácticas agrícolas respetuosas de la Madre Tierra. Entre los coras y huicholes de Nayarit y Jalisco, me consta que son todavía vigentes las ceremonias de culto al maíz. Y entre los indígenas de Guerrero autodenominados “Hijos de la lluvia”, consideran de importancia capital el acudir a la montaña más alta del lugar para realizar “el llamamiento de la lluvia”, para favorecer las buenas cosechas.8

2. La colectividad

Cuando la cultura jurídica europea continental consolida su creencia en que el orden que intuye tiene que estar basado sólo en lo que el hom-bre, “la razón humana”, apruebe, piensa como sujeto único de derecho a él mismo (“derecho subjetivo”), no como conjunto, sino como individuo. Éste es el origen de los tan de moda “derechos humanos”. Los modernos misioneros-doctrineros en los pueblos indígenas son ahora pregoneros de los evangelios de los derechos humanos: antes llevaban la luz de un solo Dios, ahora se lleva la luz de derechos individualistas. No importa que los indígenas sigan siendo animistas, o que dichos derechos no los entiendan, ni se apliquen, de esta manera nuestras buenas conciencias dormirán tran-quilas después, quizá, de haber caminado varias horas, varios días, entre peñascos, y haber comido sólo frijoles una semana o un mes completo. Los apóstoles ya no pueden tener misiones permanentes entre la miseria, necesitan saciar su sed y hambre de “derechos humanos” en el libro del autor de moda, en el curso o conferencia idem, si se puede conseguir una beca al extranjero, mejor. Y volverán, como volvieron los otros, repues-

8 Maestría en Derecho con especialidad en Etnicidad, Etnodesarrollo y Derechos In-dígenas, de la Facultad de Derecho de la UNAM, materia “Taller de Etnodesarrollo”, 25 de febrero de 2009. Trabajos relacionados: Broda, Johanna y Félix Báesz, Jorge (coords.), Cosmovisión, ritual e identidad de los pueblos indígenas, México, Fondo de Cultura Económica-Conaculta, 2001; Neurath, Johannes (coord.), Por los caminos del maíz. Mito y ritual en la periferia septentrional de Mesoamérica, México, Fondo de Cultura Econó-mica-Conaculta, 2008.


tos, con nuevos derechos bajo el brazo, a convertirlos a esta cultura de derechos... individualistas, egocentristas.9

Las culturas jurídicas de los pueblos indígenas, sin embargo, cuando su conciencia de estar en la Tierra intuye que el orden deben estar en comu-nión con todas las fuerzas existentes en la naturaleza, piensa en el hom-bre —como parte de ésta— no como individuo, sino como conjunto. En este sentido, los derechos humanos que los sistemas jurídicos indígenas generan, no son derechos “subjetivos”, individuales, sino derechos co-munitarios, colectivos, o si se prefiere intersubjetivos o polisubjetivos.10

Los dirigentes verdaderos reciben todo el respeto porque saben articular el pensamiento de la comunidad, y, en este sentido, obedecen a la comuni-dad. Como algunos dicen, mandan obedeciendo y no mandan mandando. La toma de decisiones, pues, está en manos de la comunidad. Las “auto-ridades” sólo las “verbalizan”. De este modo se evidencia que la decisión definitiva no depende de una sola persona, tampoco de la mayoría sino de todos. Se requiere, pues, el consenso unánime.11

Con lo anterior, no se excluye que los indígenas sean considerados en lo individual como sujetos de derechos, sólo que tienen esta categoría no únicamente por el hecho de considerarse seres humanos, sino además porque pertenecen a un conjunto de personas con tendencias culturales muy enraizadas en una concepción y práctica comunitarias:

No es que para los indígenas no existan derechos individuales ni que éstos se contrapongan a los derechos colectivos, lo que ocurre es que los dere-chos y obligaciones individuales derivan de los derechos y obligaciones que tienen por ser miembros de una colectividad.12

9 Villey, Michel, “Critique au droits de l’homme”, Anales de la cátedra Francisco Suárez, 12, fascículo 2, Granada, 1972, pp. 9-16.

10 Carlos Lenkersdorf menciona que si se toma como premisa que la lengua de un pueblo vehicula sus concepciones y prácticas culturales, la lengua de los tojolabales se destaca por su carácter intersubjetivo, que es una de las características del derecho tojola-bal junto con el consenso, véase Los hombres verdaderos. Voces y testimonios. Lengua y sociedad, naturaleza y cultura, artes y comunidad cósmica, México, Siglo XXI-UNAM, Instituto de Investigaciones Filológicas, 1996, p. 25.

11 Ibidem, p. 81.12 Cruz, Rodrigo de la, “Los derechos de los indígenas. Un tema milenario cobra nue-

va fuerza”, Torres Galarza, Ramón (comp.), op. cit., pp. 10 y 11.


Cabe la posibilidad, en todo caso, que dichas tendencias colectivistas hayan sido, históricamente, sobrevaloradas como resultado de medidas de autodefensa interna y de sobrevivencia como grupo, es decir, de su pro-pio desarrollo, después de haber perdido el control del mismo. Por ello, el reconocimiento de los derechos indígenas en la década final del siglo pasado se centró no en los derechos individuales, sino en los derechos confiscados: los derechos colectivos de libre determinación y autonomía.

El derecho indígena se podría definir, con base en lo hasta aquí ex-puesto, como la intuición del orden que desarrollan los pueblos origi-narios de un territorio-país-Estado, basada en la creencia de que todos las fuerzas-elementos-energías-razones que existen en la naturaleza son orgánicamente solidarias, y donde el hombre es tomado en cuenta como parte de ellas como ente colectivo.

Con la intención de hacer comprensible, para nosotros —los no indí-genas—, la explicación del fenómeno jurídico indígena utilizando algu-nas de nuestras características conceptuales, mas no para encasillarlo, cabría preguntarse: ¿existe un órgano encargado de establecer las reglas? ¿Cuáles son éstas y cuáles son los valores y derechos del orden jurídico indígena?

III. características

El órgano encargado de establecer las normas es, en términos genera-les, el Concejo de Ancianos y/o la Asamblea Comunitaria. Las reglas in-dígenas son consuetudinarias y orales. Los valores que el derecho indíge-na persigue tienen que ver con el mantenimiento del equilibrio inestable entre todas las fuerzas-energías existentes en la naturaleza, y los derechos de la tradición jurídica indígena son intersubjetivos, polisubjetivos, co-munitarios.

1. El órgano legislativo

El anciano de un pueblo indígena puede ser el que sabe, el que puede ver, por tanto quien interpreta, quien re-actualiza las reglas. Un anciano puede saber porque ha ejercido todos los cargos públicos. Un anciano pue-de ver porque ha cumplido todos los requisitos para ser vidente. El Con-cejo integrado con personas que tienen estas cualidades se encuentra le-gitimado para establecer los mandatos que tienen que actualizarse según


los casos concretos. Estos se establecen con base en acuerdos de la natu-raleza: las fuerzas-energías existentes íntimamente relacionadas generan una intención. La función de la energía humana no es más que ponerse en sintonía a través de su propio intento con la intención del mundo.13 De esta manera, el anciano wixárika (huichol) en Wirikuta (Real de Catorce, San Luis Potosí), reactualiza la regla electoral del nuevo gobernador de su pueblo, San Andrés Coamiata, Jalisco, así:

A medianoche, hora escogida por los dioses para manifestar su voluntad, El Sol, el Fuego y la Estrella de la Mañana se le aparecieron como tres puntos luminosos. Acercándose a él, éstos tomaron la forma de pequeños cristales de roca en apariencia humana, vestidos como huichol. Gracias a sus atributos, el marakame los reconoció inmediatamente: el Guerrero celeste llevaba su escudo deslumbrante, y su sombrero estaba adornado de radiantes plumas multicolores de pájaros; durante el día, dicen los indios, el escudo de oro del sol es la única cosa que los hombres pueden ver del poderoso guerrero, cuando se levanta y comienza a subir los escalones de la pirámide celeste.

El viejo dios del Fuego apareció coronado por los colores resplande-cientes de las flamas; el chamán reconoció inmediatamente sus cajas cere-moniales y sus plumas reales.

En el rastro dejado por la Estrella de la Mañana, percibió un minúsculo hombre-cristal, cuyos rasgos eran lo suficientemente claros para identi-ficar un hombre de su comunidad. El Sol avanzó hacia el hombre-cristal y le ofreció la vara de poder más prestigiosa, la de tlatoani, gobernador. Invistiéndole con esta carga suprema, lo encomió a ser fuerte y sabio, de honrar la justicia, de hacer respetar la tradición y de cumplir siempre la voluntad divina.14

El anciano chatino de Oaxaca recomienda a las personas de su pueblo a contribuir con trabajo, para satisfacer las necesidades colectivas, legiti-mado en la fuerza-energía principal, el sol:

Señores, ayuden, hechen una mano al Municipio, al Templo, al Pueblo. Nuestro Santo Padre Sol todo arregló desde siempre: el Municipio, el Tem-plo, el Pueblo. Es él quien determinó el estado de cosas, nuestro Santo

13 Matus, Juan, en Castañeda, Carlos, El conocimiento silencioso, Buenos Aires, Eme-cé, 1993, pp. 12 y 13.

14 Benzi, Marino, A la quête de la vie. Un pelerinage indien, une plante magique, une saison rituelle, París, Chêne, 1977, p. 106.


Padre Sol [...] Es él quien decide nuestra vida, porque no sabemos hacer como él [...] Él es el principio supremo, la fuente original de toda vida te-rrestre.15

El anciano yaqui transmite el conocimiento de la existencia de un “po-der que gobierna el destino de todos los seres vivos”. Dicho poder legisla, de tal manera, que el hombre pueda preservar lo esencial: su conciencia. Por ello, estableció su regla:

El poder que gobierna el destino de todos los seres vivos se llama el Águi-la, no porque sea un águila o porque esté ligada de alguna manera con un águila, sino porque aparece al vidente como una águila inmensa, negra azabache, levantada a la manera de un águila hasta una altura infinita [...] este poder [...] es el reflejo de todas las cosas vivas -de la misma manera y en el mismo tiempo [...] El Águila, aunque insensible a las condiciones de todas las cosas vivas, ha otorgado un don a cada uno de estos seres. Cada uno de ellos, a su modo y medida, posee si lo desea el poder de conservar la flama de la conciencia, el poder de desobedecer la orden de morir y ser consumidos. Cada cosa viva, si lo desea, recibe el poder de buscar una apertura. Para el vidente que la ve, o para las criaturas que la atraviesan, es evidente que el Águila ha otorgado ese don a fin de perpetuar la con-ciencia.

Para guiar a las cosas vivas por esta apertura, el Águila creó el Nagual. El Nagual es un ser doble a quien la regla fue revelada. Sea bajo la forma de un humano, de un animal, de una planta o de cualquier ser vivo, el Na-gual es empujado, por el hecho mismo de su dualidad, a buscar este pasaje escondido [...] El Águila creó el primer hombre nagual y la primera mujer nagual como videntes, y los colocó inmediatamente en el mundo para ver. Los proveyó de cuatro guerreros mujeres —acechadoras— de tres guerre-ros hombres y un mensajero hombre, a los que debe alimentar, sublimar y conducir a la libertad [...] Cuando el primer Nagual y su clan estuvieron listos para atravesar el pasaje, la primera mujer nagual los estaba esperan-do para guiarlos. Recibieron entonces la orden de llevar a la nueva mujer nagual con ellos al otro mundo para servir de faro a su clan, mientras que el nuevo hombre nagual quedaba en el mundo para repetir el ciclo.16

15 Cordero Avendaño de Durand, Carmen, Stina Jo'okucha. El santo padre sol. Con-tribución al conocimiento socioreligioso del grupo étnico chatino, Oaxaca, Biblioteca Pública de Oaxaca, Cultura y Recreación, Gobierno del Estado, 1986, pp. 203 y 204.

16 Juan Matus, en Castañeda, Carlos, Le Don de l'Aigle, París, Gallimard, 1982, pp. 162-167.


Esta regla del nagual fue establecida a través del tiempo por los viden-tes, quienes concluyeron

que a condición de romper el cascarón luminoso que encierra lo humano de cada uno, es posible encontrar en el Águila el débil reflejo del hombre. Los edictos irrevocables del Águila pueden, entonces, ser aprehendidos por los videntes, interpretados de manera práctica luego acumulados en forma de sumas directivas.17

La función pública que tenía el sacerdote, chaman u hombre de co-nocimiento, en los pueblos prehispánicos comenzó a perder su fuerza y prácticamente desapareció en la mayoría de los pueblos indígenas de la actualidad. En los casos donde ha sobrevivido forman parte de un Conce-jo de sabios que ejerce funciones de mera consultoría y debilitados por la fuerza de los jóvenes intelectuales indígenas quienes no se sienten toma-dos en cuenta por esta manera gerontocrática de ver la vida. En otros ca-sos, los hombres de conocimiento de la época prehispánica se incorpora-ron a las funciones seculares novohispanas, donde a veces podían seguir con sus prácticas ancestrales e incluso deslizarlas en los ritos católicos. El mismo indígena Juan Diego, recientemente canonizado, podría conside-rarse un vidente indígena al servicio de la ideología católica dominante. En algunos casos se ha descubierto que dentro de las imágenes santora-les católicas se encontraron imágenes rituales prehispánicas, como en la iglesia de Huejotzingo, Puebla.

En la región tojolabal de Chiapas, cuando la o las comunidades en Asamblea han discutido un problema, al final el anciano expresa nosotros pensamos y decidimos:

En este ‘nosotros’ todos los participantes se saben igualmente representa-dos. El anuncio manifiesta la capacidad del anciano o responsable. Sabe captar el pensar de la comunidad exteriorizado en el hablar-escuchar si-multáneo de todos [...] están formando comunidad y pueden hacer la afir-mación [...] que dice lajan lajan `aytik... Es decir, ‘nosotros somos iguales y el anciano, gracias al hecho de tener corazón ya (esto es, tiene juicio) in-tuye nuestro pensar comunitario (es decir, el respeto mutuo) y la anuncia.18

17 Ibidem, p. 167. Las enseñanzas de don Juan Matus podrán considerarse sin sustento práctico comunitario, sin embargo, en algunas comunidades esta cosmovisión, como ya se mencionó, sigue estando vigente.

18 El énfasis es mío, y lo que está entre paréntesis es una síntesis de los pies de páginas del autor, Lenkensdorf, Carlos, op. cit., p. 80.


La Asamblea Comunitaria es la que en la mayor parte de los pueblos indígenas tiene la fuerza creadora para establecer las normas de la comu-nidad y para decidir cómo aplicarlas para resolver los casos que se pre-sentan. El colectivo suele delegar dicho poder o imperium en miembros de la propia comunidad, quienes suelen ser personas respetables, conoce-doras del idioma del pueblo y de sus reglas. Estas personas electas suelen ser, en general, hombres casados, con funciones de acuerdo a su edad, sus méritos y respetabilidad.

La mujer indígena sigue teniendo un papel secundario en la toma de decisiones públicas, esto todavía en contra del mandato constitucional que establece que las autoridades indígenas deben respetar los derechos de las mujeres, incluyendo sus derechos políticos. Se trata que la mujer recupere la participación activa que tenía en las sociedades prehispánicas, ya que fue excluida su participación política cuando se impuso el munici-pio español a los pueblos indígenas como forma de gobierno, el cual desde la misma España medieval ya excluía a las mujeres.

La obligación de respetar derechos humanos de los indígenas de las comunidades por parte de sus autoridades constituye un nuevo proceso de adaptación y apropiación jurídica en vías de transformación.

2. Las normas

A. La consuetudinariedad

La concepción clásica del derecho natural, de la tradición jurídica eu-ropea continental, quizá, se identifica con la filosofía actual del derecho indígena. Dicha concepción consideró que el orden estaba basado en la voluntad divina y en la naturaleza misma de las cosas: la regla era un dato natural. Sin embargo, la concepción moderna del derecho natural hizo de la regla una obra de la razón.

La razón del hombre está llamada, a partir de entonces, a convertirse en la única guía; en el tiempo de la filosofía de las luces, los juristas, inspirándo-se en un ideal de universalismo, buscaron proclamar las reglas de justicia de un derecho universal, inmutable, común a todos los tiempos y a todos los pueblos. Estas concepciones reforzaron la tendencia a una amalgama de costumbres locales y regionales; la exaltación de la razón, el nuevo pa-


pel reconocido a la ley por las doctrinas voluntaristas prepararán la vía a la codificación.19

Los procesos de codificación iniciados en el siglo XIX consolidarían, pues, la creencia de que el orden producto de la razón humana tenía que estar por escrito, unificado, estructurado. De esta manera, las costumbres tendrían carácter de obligatoriedad sólo cuando la ley escrita así lo de-terminara.

Para los pueblos indígenas, por el contrario, la costumbre es ley: su obligatoriedad no depende de una legitimación escrita. Entre la mayoría de los pueblos indígenas de México, las palabras castellanas que identifi-can sus creencias jurídicas, éticas y políticas se expresan en el binomio: el costumbre. En este sentido, como parte de los elementos de explica-ción del derecho indígena, podría hablarse de un derecho costumbris-ta o un derecho ancestral, es decir, de un orden basado en reglas cuya obligatoriedad-legalidad está legitimada-justificada en la repetición de conductas cuyo origen se remonta a los inicios de su mundo, al mundo de los ancestros, los ante(s)pasados, próximos y lejanos.

B. La oralidad

El instrumento de recreación de este derecho no ha sido la palabra es-crita, sino la palabra hablada. En nuestra sociedad “papelito habla”, en las comunidades indígenas la palabra vale. De esta manera, los yaquis de Sonora cuando van a recibir un cargo público lo aceptan después de escu-char estas reglas ancianas:

Para ti no habrá ya solPara ti no habrá ya nochePara ti no habrá ya muertePara ti no habrá ya dolorPara ti no habrá ya calorni sed, ni hambre, ni lluviani aire, ni enfermedades, ni familia

19 David, René y Jauffret-Spinosi, Camille, Les grands syst�mes de droit contempo-Les grands syst�mes de droit contempo-rains, 9a. ed., París, Dalloz, 1988, p. 48.


Nada podrá atemorizarteTodo ha concluido para tiexcepto una cosa:el cumplimiento del deberen el puesto que se te designeallí quedarás para la defensa de tu nación,de tu pueblo, de tu raza, de tus costumbres,de tu religión.

Una vez que los ancianos wirárika (huicholes) de Jalisco han nombra-do a una persona para ejercer el cargo de alcalde, ésta tiene que declarar si acepta. Después de haberse negado una vez, los ancianos la citan de nuevo:

Habla uno de los ancianos.- Decíamos pues, en aquella ocasión, que si era tu voluntad ser servi-

dor a tu gobierno y a tu pueblo; pero como tú te negaste rotundamente, queremos saber si aún persiste tu negativa. Pero antes que nada, queremos que comprendas que nuestro más grande deseo, consiste en ver en tí la satisfacción, madre de la alegría; queremos de tí afán y entusiasmo hacia tu gobierno y hacia tu pueblo.

Responde el elegido.- Comprendo claramente todo lo que se me ha dicho hasta el momento,

y mi entusiasmo es tan grande como mi preocupación. Diría que poco inte-rés tiene lo que me hace huir del cargo: soy soltero. Imagino que para tener un cargo se necesita una compañera. Se necesita ser casado para evitar penas y levantar comentarios sobre uno mismo. Imagino que deberé tener mis alimentos y ¿quién me los va a preparar?... A no ser que ustedes tengan compasión de mí y pidan para mí una compañera, no me quedará más que aceptar. Considero lo mismo que ustedes afirman: cumplir la voluntad del gobierno y la del pueblo para después llevar una vida tranquila, sin mirar mi pasado con duda.

El anciano vuelve a tomar la palabra.- Te diremos que existen casos difíciles de resolver, pero un caso como

el tuyo no requiere más dificultad que pronunciar unas cuantas palabras y resuelto está todo. ¡Brindemos pues por el nuevo cargo que te brinda-rá alegría y también sinsabores, pero hará que te sientas más seguro y respetable!20

¿Cuál es la finalidad de la normatividad indígena?

20 Mata Torres, Ramón, La vida de los huicholes, Guadalajara, 1980, p. 30.


3. Los valores

Los fines que el derecho indígena persigue son ecológicos: el man-tenimiento del equilibrio inestable que caracteriza la relación entre las fuerzas-seres-energías-elementos existentes en la naturaleza. Esta solida-ridad orgánica entre dichas energías puede ser benéfica o perjudicial, de tal manera que la regla ecológica pretende que el equilibrio no se pierda. Cuando un conflicto se presenta, sea humano o natural, es porque el equi-librio entre todas las fuerzas se rompió, la hermandad entre los elementos se alteró, la unión familiar está en juego. Los guardianes del orden, los ancianos, interpretan y aplican la regla para restablecer el orden, el kos-mos, es decir, el continuus, la vida misma. En este sentido, el valor prin-cipal del derecho indígena es la fraternidad. Así, la función del hombre en este kosmos es una función fraternal con los demás elementos de la naturaleza. En ésta él es el hermano hombre, el fuego el hermano fuego, el agua la hermana agua, el viento el hermano viento..., todos ellos bajo la protección y cuidado de la madre tierra y el padre sol: “Todos somos partícipes y compañeros; corresponsables los unos de los otros y también del todo en su conjunto”.21

4. Los derechos

Los derechos que se generan del derecho indígena son de carácter poli-subjetivo, intersubjetivo, es decir, de espíritu colectivo, comunitario:

— Derechos lingüísticos: derecho a practicar sus idiomas; derecho al reconocimiento como idiomas oficiales en sus territorios; derecho a nombrar (lugares) y nombrarse (personas) en sus idiomas.

— Derechos religiosos: derecho a practicar sus creencias; derecho a preservar sus lugares y objetos sagrados.

— Derechos educativos: derecho a aprender en su idioma y con sus programas; derecho a aprender otras idiomas y sus culturas.

— Derechos políticos: derecho preservar su forma y régimen de go-bierno.

21 Lenkensdorf, Carlos, op. cit., p. 116.


— Derechos a la salud: derecho a practicar su medicina y reconoci-miento oficial a sus médicos.

— Derechos jurisdiccionales: derecho a decir su derecho, su juris dic-tio: crear y aplicar sus normas en sus territorios oficialmente reco-nocidos.

— Derechos económicos: derecho a practicar sus propios ritmos de producción.

— Derechos territoriales: derecho a recuperar, preservar y utilizar sus tierras.

— Derechos ambientales: derecho a recuperar, preservar y utilizar la flora, el espacio, los recursos del subsuelo y la fauna existente en sus territorios.

— Derechos sociales: derecho a una vivienda digna, a la asistencia y seguridad pública.

— Derechos informativos: derecho a tener sus propios medios de co-municación masiva.

Por lo expuesto, proponemos los siguientes elementos de explicación del derecho indígena: la intuición del orden que desarrollan los pueblos originarios de un territorio-país-Estado, basada en la creencia de que todas las fuerzas-elementos-energías-razones que existen en la naturale-za son orgánicamente solidarias, y donde el hombre es tomado en cuenta como parte de ellas como ente colectivo y cuya obligatoriedad-legalidad de sus reglas orales está legitimada-justificada en la repetición de con-ductas que se remontan a los inicios de su mundo, al mundo de los ances-tros, los ante(s)pasados, próximos y lejanos.

El derecho indígena por formar parte de un Estado que reconoce el plu-ralismo cultural, el cual está en vías de reestructurarse, aspira al reconoci-miento de estos derechos para el pleno desarrollo de sus pueblos (ámbito interno del principio de igualdad jurídica=respeto a las diferencias cultu-rales), y al reconocimiento, por otra parte, de los derechos como miem-bros del todo (ámbito externo del principio de igualdad jurídica=respeto al desarrollo cultural). De esta manera, un pueblo indígena tiene derecho a su derecho, medicina, medios informativos, educación, gobierno, terri-torio, recursos naturales, economía, asistencia y seguridad propios, así como el derecho a acceder al derecho, medicina, medios informativos,


educación, gobierno, territorio, recursos naturales, economía, asistencia y seguridad que los estados federal y locales, y municipios deben ofrecer.

La convivencia de los derechos humanos de carácter individualista, de la tradición jurídica europea continental, y los derechos humanos de naturaleza colectivista, de la tradición jurídica indígena americana, dará lugar a una tradición jurídica diferente. Ésta tendrá que estar fundada en una filosofía del derecho compleja: donde cada una de las tradiciones conserva su originalidad, colabora en sus complementariedades y res-peta sus contradicciones. El derecho a la diferencia y el principio de la tolerancia debe acercarnos al camino de una vida digna, solidaria y justa para todos.

213

Capítulo segundo

LA REFORMA INDÍGENA DE 1994 Y LA REFORMA POR VENIR*

I. IntroduccIón

Los indígenas no tienen derechos. No han tenido derechos porque siempre han sido otras culturas jurídicas (azteca, castellana, mexicana) las que han decidido por ellos. Sus derechos siempre han estado sujetos al reconoci-miento de los otros.1 Por eso nuestras buenas conciencias se sienten tran-quilas cuando leemos que los aztecas, los españoles, los mexicanos, les han reconocido derechos. Lo que no dicen es que dicho reconocimiento y aplicación de los derechos siempre se ha dado y ejercido bajo condiciones de dominación militar, política, económica, jurídica, social, religiosa y/o educativa. Esto ha significado que los derechos de los pueblos indígenas, es decir, los que ellos consideran que son desde su perspectiva cultural, no hayan tenido una vigencia plena, sino siempre condicionada, en el mejor de los casos, o reprimida e ignorada, en el peor. Los argumentos que las culturas dominantes han utilizado para “respetarlos”, van desde el respeto a sus derechos, siempre y cuando no atenten contra la hegemonía (los az-tecas), pasando por el respeto a sus derechos cuando no vayan en contra de los principios de la moral cristiana ni las leyes (los españoles), hasta el respeto de sus derechos siempre y cuando no atenten contra la unidad ni violen derechos (los mexicanos).2

* Ponencia presentada con el título: “Los particularismos étnicos y el derecho en México: hacia un Estado plurinacional y pluricultural”, en el Congreso Internacional de Latinoamericanistas “Pensar la Diversidad Latinoamericana”, organizado por la Asocia-ción Francesa de Ciencias Sociales sobre América Latina, en la Universidad de Tolosa Le Mirail, Francia, el 21 y 22 de noviembre de 1997.

1 González Galván, Jorge Alberto, “La condición jurídica del indio”, en Melgar Ada-lid, Mario (coords.), La rebelión en Chiapas y el derecho, México, UNAM, Coordinación de Humanidades, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, pp. 93-114.

2 González Galván, Jorge Alberto, El Estado y las etnias nacionales en México. La relación entre el derecho estatal y el derecho consuetudinario, México, UNAM, Instituto


Ha existido, pues, una noción monocultural-hegemónica de lo que debe considerarse como derechos de las poblaciones, habitantes o indivi-duos, de un imperio. Para la mayoría de los pueblos indígenas de México las imposiciones culturales son acciones imperialistas, colonialistas. Los mexicanos nos hemos descubierto a finales del siglo XX como un pueblo que por sus concepciones culturales reprimió, excluyó, silenció, subvalo-ró, las concepciones culturales de los pueblos indígenas, principalmente, aunque tenemos también a los pueblos negros, nuestra llamada tercera raíz.3 ¿Imperialismo sólo por omisión? Es el momento de rendir cuentas.4 Para ello necesitamos despojarnos de un discurso nacionalista-patriotero-chabacano y de un discurso político-jurídico formalista-legaloide. Ne-cesitamos poner a circular nuestras certezas e incertidumbres culturales y juntos (pueblos indígenas y no indígenas) intentar comprendernos en nuestras originalidades, similitudes y contradicciones. El problema, nues-tro problema, es que nunca nos habíamos sentado en la mesa con ellos a escucharlos y decidir juntos acciones tendientes a descolonizar a México. Los frutos de este diálogo intercultural (digámoslo claro: forzado por las armas) no han sido ni serán fáciles de obtener. A la sociedad en general, y a los intelectuales en particular, el levantamiento indígena de Chiapas y su secuela de reivindicaciones nos tomaron desprevenidos social y acadé-micamente. En estos casi cuatro años hemos aprendido a desaprender: la historia oficial reprodujo un modelo de sociedad monoétnica-etnocentris-ta y la concepción de derecho es una noción importada excluyente. Para los pueblos indígenas su desaprendizaje ha tenido que ver con el hecho

de Investigaciones Jurídicas, 1995; “Tradiciones jurídicas diferentes”, Cultura y dere-chos de los pueblos indígenas de México, México, Archivo General de la Nación-Fondo de Cultura Económica, 1996, pp. 199-210.

3 Martínez Montiel, Luz María, “La cultura africana: tercera raíz”, Simbiosis de cul-turas. Los inmigrantes y su cultura en México, Bonfil Batalla, Guillermo (comp.), Méxi-co, Fondo de Cultura Económica-Conaculta, 1993, pp. 111-180; Aguirre Beltrán, Gonza-lo, La población negra de México, 2a. ed., México, Fondo de Cultura Económica, 1972; Ruiz Arrazola, Víctor, “Necesario, revalorar la diáspora africana en México. Coloquio internacional con investigadores de tres países auspiciado por el INAH”, La Jornada, México, 14 de noviembre de 1997.

4 Esfuerzos en este sentido han sido impulsados desde la academia, con la fundación en 1988 en la UNAM del Seminario de Estudios para la Descolonización de México, encabezado por Rubén Bonifaz Nuño, “con el objeto de proporcionar enfoques originales sobre la riqueza cultural del México antiguo [...] Una vez reivindicados los valores cultu-rales de nuestros antepasados, se plantea el punto inicial de una educación, que dote a los mexicanos con una forma de pensar más justa, libre y cierta”.

LA REFORMA INDÍGENA DE 1994 Y LA REFORMA POR VENIR 215

de que hay silencios impuestos que tienen que ser expuestos al exterior, e incluso al interior (sobre todo, los de las mujeres).

A 80 años de vigencia del texto jurídico-político que intenta establecer los parámetros de las prerrogativas, organización y desarrollo de las ins-tituciones y de la sociedad ¿qué hacer? Mencionaremos algunos elemen-tos de explicación sobre lo que ha sido la reforma indígena en el artículo 4o. de la Constitución e intentaremos delinear algunos argumentos que busquen crear los espacios para la comprensión de los derechos indíge-nas y funcionamiento de las instituciones y sociedad por venir, es decir, organismos e interrelaciones político-sociales plurinacionales y pluricul-turales.

II. la reforma Indígena presente

1. El contexto: una coyuntura neocolonial

La reforma indígena, como la mayor parte de las reformas constitucio-nales, fue el producto de un proceso organizado y decidido por instancias cercanas al Poder Ejecutivo Federal.5 Intelectuales y/o políticos solían vender proyectos de cambios legislativos “novedosos” o “importantes” a los candidatos presidenciales del Partido Revolucionario Institucional, para revestirlos de vanguardia, de originalidad y/o buscar un puesto en la futura administración. Las elecciones presidenciales de 1988 y el quinto centenario del “Descubrimiento de América” en 1992, abonaron el terre-no para una oportunista reforma a la Constitución en materia indígena. A la distancia, en este 1997, lo que se pretendía, todo hace suponer, era re-conocer a los indígenas en la Constitución, pero no aplicar sus derechos. “Refórmese, pero no se aplique”, tal ha sido la constante de 80 años de irresponsabilidad estatal en materia constitucional (derecho a la infor-mación, derecho al empleo, derecho a la vivienda, derecho a la salud... derechos de los pueblos indígenas).

El proceso de consulta a la sociedad (intelectuales, organizaciones so-ciales, pueblos indígenas...) tuvo la misma característica de otras refor-mas: la simulación democrática. De nada ha servido opinar, porque en

5 González Galván, Jorge Alberto, “Reforma al artículo 4o. constitucional: pluralidad cultural y derechos de los pueblos indígenas”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 79, enero-abril de 1994, pp. 105-111.


las “altas esferas del poder (de decisión)”, siempre se ha tenido la última palabra en materia de reformas constitucionales, y el texto indígena no fue la excepción.

2. El texto: luces, ambigüedades y limitaciones

En el año en que se cumplían los 500 años del Descubrimiento de América, es decir, de su invasión y sometimiento, México despertó con la novedad de que se reconocía constitucionalmente como una nación pluricultural y que los pueblos indígenas tenían derechos. Al ver publi-cado el decreto de reforma el 28 de enero de 1992 en el Diario Oficial de la Federación, los artífices de tan oportuno reconocimiento pudieron celebrar en algún restaurante de Las Lomas y dormir con la conciencia del deber cumplido pensando en Los Pinos. Así, México pudo asistir a la fiesta internacional de la conmemoración del quinto centenario sin sen-tirse apenado por no tener en su Constitución reconocidos-mencionados a sus pueblos indígenas (¡siendo el país del continente americano con mayor población indígena¡).

El texto de la reforma comienza con una evidencia sociológica recono-cida a medias: La Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. En la ideología jurí-dico-político dominante el concepto de nación surgido en el siglo pasado fue un elemento de unidad, por ello el Estado y la sociedad se organizó en la homogeneidad cultural (como aspiración, se entiende). Esta idea como proyecto se justificó históricamente, pero no tuvo su constatación en la realidad. La historia demostró que la heterogeneidad cultural es la constante. En este sentido, tendríamos que reconceptualizar nuestra idea de unidad en la constatación (ya no en la aspiración) de la diferencia de culturas. Tendríamos que pasar de la noción del Estado-nación a la del Estado-naciones. De esta manera, la constatación contemporánea de nues-tra unidad señalaría que México es un Estado plurinacional. En éste la nación mexicana y las naciones indígenas y negras pasarían a convivir con reglas horizontales, es decir, reglas aprobadas por todas ellas donde se establecen los parámetros de igualdad de condiciones y de respeto a las diferencias.

Tendrá igualmente que asumirse que es necesario pensar en los de-rechos de los pueblos japonés, chino, libanés, judío, italiano, español, francés, menonita, guatemalteco... es decir, reconocer la existencia de un


Estado también pluricultural.6 En un Estado que reconoce la pluralidad de naciones, éstas (indígenas, negras y mestiza, en nuestro caso), aspiran no sólo a preservar sus culturas sino también sus territorios y formar parte de los centros de decisión política, administrativa, judicial y legislativa del Estado de manera plena. Y en un Estado que reconoce la pluralidad de cul-turas, los pueblos pugnan porque sus características culturales y sus aspi-raciones para su desarrollo como grupo tengan las mismas condiciones de igualdad de oportunidades y respeto que los demás grupos.7 Las caracte-rísticas que presenta la población existente en México no sólo son las de un país plurinacional sino también pluricultural. Ambos coexisten, pero los acercamientos hacia la discusión de sus problemáticas tienen matices propios.8 Debemos estar orgullosos, pues, no sólo de ser campeones mun-diales de la diversidad de plantas y animales, también deberíamos ver como motivo de orgullo —y no de temor, producto de la ignorancia—, la existencia de un rico patrimonio de biodiversidad cultural.

Volviendo al texto de la reforma indígena, se menciona que la ley pro-tegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costum-bres, recursos y formas específicas de organización social. Esta frase constituye todo un desafío para antropólogos, juristas, sociólogos, oene-geistas y demás fauna interesada en descifrarlo. Esta redacción no ayudó a los proyectos de ley reglamentaria a caminar sin tropiezos. Por mero ejercicio intelectual diría que, quizá, se quiso establecer que los pueblos

6 Sobre la historia y presencia de estas culturas en México, véase Bonfil Batalla, Guillermo (comp.), Simbiosis de culturas. Los inmigrantes y su cultura en México, Méxi-co, Fondo de Cultura Económica-Conaculta, 1993, y Pla, Dolores et al., Extranjeros en México (1821-1990). Bibliografía, México, INAH, 1993.

7 Sobre las características del Estado plurinacional y del Estado pluricultural, véase Kymlicka, Will, Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de los derechos de las mi-norías, Barcelona, Paidós, 1996, pp. 19 y 20.

8 En el periodo presidencial de Álvaro Obregón se inició el reconocimiento de los derechos culturales de los pueblos menonitas (religión, territorio, autoridades), véase Sawatzky, Harry Leonard, They Sought a Country, Mennonite Colonization in Mexico, citado por Martínez Montiel, Luz María y Reynoso Medina, Araceli, “Inmigración eu-ropea y asiática. Siglos XIX y XX”, Bonfil Batalla, Guillermo (comp.), Simbiosis de culturas.., cit., p. 387. Y aunque no existe un reconocimiento explícito a judíos, árabes, gitanos, japoneses..., se respetan sus derechos culturales. En cambio, los pueblos indí-genas y negros, aunque son culturalmente diferentes a la cultura nacional (la que habla castellano y reproduce los valores de la llamada sociedad occidental) no habían tenido un reconocimiento explícito de sus derechos culturales. Mucho menos de sus derechos como naciones históricas.


indígenas tienen derecho a sus idiomas (lenguas), religiones (culturas), derechos (usos y costumbres, como sistemas normativos), recursos natu-rales (recursos) y a sus autogobiernos (formas específicas de organiza-ción social, su autonomía). La lectura sociológica muestra que hubo una redacción confusa deliberada para no aterrizar los derechos en una ley reglamentaria, o en todo caso, en una ley tal como la hubiera querido el grupo político de decisión última. Por ello, los proyectos iban y venían, hasta que con tanto mareo surgió el Ya Basta neozapatista del primero de enero de 1994.9

El texto reformado también menciona que a los indígenas se les ga-rantizaría en la ley reglamentaria el derecho a un efectivo acceso a la jurisdicción del Estado. Acceder a los espacios de aplicación de las nor-mas que los indígenas no aprobaron, que se reproducen en un idioma que desconocen, que vehicula valores que ignoran, y donde el personal encargado de aplicarlas está formado en una cultura jurídica que no toma en cuenta las culturas jurídicas indígenas, dicho derecho más que un be-neficio ha sido un perjuicio, es decir, un etnocidio. En este sentido, los que califican esta reforma de vanguardista, habría que recordarles que “el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado” ya había estado contempla-do por la Corona española cuando creó el Juzgado General de Indios.10

9 A partir de los Compromisos de San Cristóbal hasta los Acuerdos de San Andrés los neozapatistas han abanderado las demandas de los pueblos indígenas y se ha consti-tuido como el interlocutor en la materia, véase Ejército Zapatista de Liberación Nacional, Documentos y comunicados, 2 vols., México, Era, 1994, 1995; La palabra de los arma-dos de verdad y fuego. Entrevistas, cartas y comunicados, 3 ts., México, Fuenteovejuna, 1994, y Crónicas intergalácticas. Primer Encuentro Intercontinental por la Humanidad y contra el Neoliberalismo, 2a ed., Chiapas, Planeta Tierra Montañas del Sureste Mexi-cano, 1997; Azaldo Meneses, Juan, “Nunca más un México sin nosotros. En torno a los resolutivos del Congreso Nacional Indígena”, La Jornada del Campo (suplemento de la La Jornada), año 4, núm. 50, México, 1o. de noviembre de 1996; López Bárcenas, Francisco, “Reformas constitucionales: por el reconocimiento de los pueblos indígenas y un nuevo pacto social” (mimeo), documento para la Comisión Técnica Legislativa del Congreso Nacional Indígena, 1996. CNI, Declaración de Cuicuilco (mimeo), México, 15 de septiembre de 1997. El gobierno federal a iniciativa de las Comisiones de Asuntos Indígenas del Poder Legislativo Federal organizó una Consulta Nacional cuestionada por las organizaciones indígenas independientes, y donde consta incluso el análisis jurídico de los Acuerdos de San Andrés, véase México-Poderes Ejecutivo y Legislativo (eds.), Memoria-informe de resultados de la Consulta Nacional sobre Derechos y Participación indígenas, México, Talleres Gráficos de México, 1996.

10 Borah, Woodrow, El Juzgado General de Indios en la Nueva España, trad. de Juan José Utrilla, México, Fondo de Cultura Económica, 1996.


Lo que los pueblos indígenas pretenden, como cualquier cultura jurídica, es que su concepción y práctica jurídica sea respetada, que se les garan-tice, primero, el efectivo acceso a su propia jurisdicción.11

Aquí el puente conceptual por construir tiene que permitirnos pasar de una concepción del orden jurídico autorreproductor excluyente de las di-ferencias a una concepción del orden jurídico reproductor de la inclusión de la diversidad jurídica. El puente para transitar de una concepción a la otra no está (para mala fortuna de los que están acostumbrados a repetir lo que otros hacen o piensan) en la Sorbona, Harvard o en Oxford, sino que por primera vez en nuestra historia tenemos que construir nosotros mismos (indígenas y no indígenas) los puentes que nos unan y faciliten la circulación, justa y digna, de nuestras semejanzas y diferencias. Nada impide, por supuesto, que conozcamos los materiales y puentes existen-tes en otros países.12 Sin embargo, será de acuerdo a las condiciones de nuestro terreno, nuestro clima, nuestra buena fe, nuestra sensatez y nues-tros sueños, que tendremos que proyectar, construir, preservar e ir modi-ficando los puentes necesarios para estar todos comunicados. El puente que se tendría que construir sería aquel que permitiera a cada nación y cultura (mexicana, indígenas, extranjeras) el efectivo acceso a su propia jurisdicción, primero, y por formar parte de un todo, a la subordinación

11 Schulte-Tecnckhoff, Isabelle, La question des peuples autochtones, préface de Rémi Savard, Bruxelles, Bruylant-Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1997, destaca que ante la doble crisis de la antropología (de representación y de relación con el otro), ésta se ha renovado en el estudio y defensa no sólo del derecho, sino también de los derechos, de los pueblos indígenas (pp. 159 y 160). Algunos ejemplos en Méxi-co son: Escalante Betancourt, Yuri, Etnografías jurídicas de Coras y Huicholes, México, Instituto Nacional Indigenista, 1994, y Gutiérrez Sandoval, Sandra, Etnografías jurídicas de Rarámuris y Tepehuanos del sur, México, Instituto Nacional Indigenista, 1994; Mar-tínez Coria, Ramón, Etnografías jurídicas de Huaves y Mixes, y Etnografías jurídicas de Zoques y Popolucas, México, Instituto Nacional Indigenista, 1994; Valdivia Dounce, Teresa (coord.), Usos y costumbres de la población indígena de México. Fuentes para el estudio de la normatividad (antología), México, Instituto Nacional Indigenista, 1994; Gómez, Magdalena (coord.), Derecho indígena, México, Instituto Nacional Indigenista-Asociación Mexicana para las Naciones Unidas, 1997. Los juristas hemos trabajado muy poco estos temas, destacan los trabajos de González Oropeza, Manuel, “Cultura y de-recho de los pueblos indios”, Estudios parlamentarios del Congreso, México, primera época, año 1, núm. 2, marzo-abril 1996, y García Ramírez, Sergio, “Los indígenas ante el derecho nacional”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, año XXIX, núm. 87, septiembre-diciembre de 1996.

12 Véase por ejemplo los puentes conceptuales expresados por Boaventura de Sousa Santos en la conclusión de este trabajo.


y efectivo acceso a la jurisdicción del Estado de todos. No hay manuales que nos digan cómo hacerlo, porque es una etapa inédita en nuestra his-toria. Lo que la historia recomienda es que los puentes deben ser cons-truidos en condiciones de diálogo intercultural igualitario, respetuoso, tolerante y responsable.

Si lo anterior se consigue no se tendría una jurisdicción estatal he-gemónica-etnocéntrica como lo remata la última frase de la reforma in-dígena: En los juicios y procedimientos agrarios en que aquéllos sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los términos que establezca la Ley. Es decir, una reforma indígena hecha por no-indígenas, donde deciden que sólo en sus espacios de decisión agra-ria, cuando se presente un caso donde los indígenas estén involucrados, se podrá tomar en cuenta sus sistemas jurídicos en los términos que es-tablezca la ley... no indígena. Nada nuevo, ya la Corona española había establecido que los “usos y costumbres” de los naturales serían tomados en cuenta por sus tribunales siempre y cuando...13

Sobre la tenencia de la tierra se reformó el artículo 27 de la Consti-tución y en su fracción VII, párrafo segundo, se estableció que “La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas”.14 El puen-te a construir para la protección de las tierras-territorios indígenas es un desafío a la memoria, la vergüenza y la buena voluntad. Los materiales para la reconstrucción de nuestro país tendrán que tomar en cuenta que la totalidad del territorio es un derecho histórico de los pueblos indígenas como primeras naciones. En su mayoría fueron despojados de sus tierras y se refugiaron en las más inhóspitas y pobres. En nuestros días, ante la inseguridad y ambiciones de narcotraficantes, políticos y/o empresarios, lo que ahora demandan es respeto a sus territorios. Podrían demandar su derecho a todo el territorio o bien su derecho a separarse de la federación, porque “ganas y razones las tenemos”,15 sin embargo, sólo piden que el Estado federal respete sus territorios, los reconozca como parte de la fede-

13 González Galván, Jorge Alberto, “El sistema jurídico consuetudinario como dere-cho humano colectivo de las etnias indígenas”, Cuadernos de la Gaceta, México, Comi-sión Nacional de Derechos Humanos, año 1, núm. 1, noviembre de 1993, pp. 38-42.

14 Diario Oficial de la Federación, de 6 de enero de 1992.15 Pérez, Matilde y García, Martha, “Un error, dejar a otros nuestras decisiones: indí-

genas. «Autonomía no es separación del Estado», reiteran en el CNI (Consejo Nacional Indígena)”, La Jornada, México, 15 de septiembre de 1997.


ración y los apoye para su desarrollo.16 Aquí el puente permitiría la circu-lación de una concepción y práctica de un Estado federal mononacional, homogéneo culturalmente, a un Estado federal plurinacional, heterogéneo en lo cultural.17

Hay consenso en afirmar que es necesario hacer una reforma de la re-forma indígena. Los cambios parlamentarios federales en la relación de fuerzas al interior de los partidos políticos, si bien representantes sólo de la nación mexicana, se encuentran sensibles a realizar modificacio-nes constitucionales en materia indígena, escuchando sus demandas, sin el filtro autoritario del Poder Ejecutivo Federal. Mientras ello sucede, adelantaremos algunos materiales para la construcción de una reforma indígena futura.

III. la reforma Indígena por venIr

1. El contexto: una coyuntura democrática

En el proceso de transición democrática en el que nos encontramos, hay signos de que se va por buen camino. Los votos ciudadanos empie-zan a contar. En la reforma a fondo que se intenta realizar al Poder Le-gislativo Federal, espero se tome en cuenta la inclusión de representantes indígenas nombrados directamente por sus pueblos, respetando sus pro-pias formas de elección. Esto no lo digo yo, lo han pedido los indígenas, aunque parece que no hay homogeneidad en la demanda.18 El proceso de construcción de dicho puente (de acercamiento de la voz y voto de las naciones indígenas en los espacios de creación de normas) está abierto. Por una parte, la propuesta de inclusión correría el riesgo de convertir a los representantes de los indígenas en una minoría sin mucha fuerza y sin conocimiento —inicial, al menos— del funcionamiento y práctica del

16 Idem. 17 Labastida, Horacio, “Autonomía indígena”, La Jornada, México, 19 de septiembre

de 1997.18 En el proceso de consulta del proyecto de ley reglamentaria en materia indígena

del estado de Chihuahua, los indígenas externaron su oposición a su “derecho” a formar parte del Congreso local, no por incapacidad para aprender los mecanismos de discusión parlamentaria, sino por la desventaja y desgaste que implica involucrarse en un espacio de discusión que no corresponde a su cultura y en el que, posiblemente, por ser minoría los haría convertirse en cómplices de los chabochis (mestizos).


debate técnico-parlamentario... en castellano y tiempos preestablecidos. Por supuesto, está la posibilidad de una representación capaz, activa y adaptada para convencer sobre sus posturas (los intelectuales indígenas que se han ido integrando al Congreso Nacional Indígena son una posi-bilidad, como representantes o como asesores de éstos). Y por otra parte, precisamente, el Congreso Nacional Indígena podría convertirse en el espacio alternativo propio a las mentalidades y tiempos de los pueblos indígenas, para legislar sobre sus pueblos en general y/o proponer (con la legitimidad moral y político-jurídica que les daría ser representantes directos de sus pueblos) las reformas indígenas a los poderes legislativos federal y estatales.19 Estas dos propuestas, incluso, podrían combinarse.

No hay recetas. Mi intención es incorporarme, de buena fe, a la lluvia de ideas intercultural que ha abierto y mantenido para todo el país el neo-zapatismo. En este contexto habría que ir pensando en el texto.

2. El texto: proyectando puentes

Pensar el contenido de una reforma indígena constitucional, implica repensar los pilares fundacionales del Estado, es decir, lo que los cons-titucionalistas denominan las decisiones jurídico-políticas fundamen-tales.20 Jorge Madrazo reconoce el carácter meramente declarativo del primer párrafo del artículo 4o., con un alcance modesto y estrecho, por lo que recomienda una reforma integral que no alteren dichas decisio-nes.21 De esta manera, las demandas indígenas tendrían que adaptarse a la Constitución, y no al contrario. Si estuviéramos hablando de una Consti-tución en cuya concepción y aprobación de esas decisiones jurídico-polí-ticas fundamentales han participado los pueblos indígenas, quizá, podría

19 De hecho, ya ha existido el contacto físico entre el Poder Legislativo Federal y el CNI, ya que la Primer Asamblea del Congreso Nacional Indígena se llevó a cabo en la sede de la Cámara de Diputados y la tercera estaba programada para realizarse ahí mismo. Esta tercera se llevó a cabo del 9 al 12 de octubre en el Museo Nacional de Antropología e Historia, y se tiene prevista la participación de 500 delegados de por los menos 42 pue-blos indígenas, ver Pérez U., Matilde, “Cumplir su misión de paz, piden dirigentes del CNI a la Cocopa. Podría ser rebasada por los pueblos indios, dice”, La jornada, México, 2 de octubre de 1997.

20 Madrazo, Jorge, “Derechos humanos, cultura y reforma indígena”, Revista del Se-nado de la República, México, vol. 2, núm. 2, enero-marzo de 1996, p. 151.

21 Ibidem, pp. 152 y 153.


pensarse en armonizar las demandas a las mencionadas decisiones. Pero la historia no fue así,

la idea de la soberanía nacional, el reconocimiento y tutela de los derechos humanos, el control efectivo del poder público y su distribución, el sis-tema de la democracia representativa, el régimen republicano, el sistema federal, la supremacía constitucional y sus controles, la separación entre el Estado y las Iglesias y la existencia de un Estado de derecho en donde las autoridades sólo pueden hacer lo que se les está permitido y los goberna-dos todo excepto aquello que les está expresamente prohibido.22

Estas decisiones fueron tomadas en los espacios de decisión legislativa donde sólo existían representantes de los intereses de los “mexicanos”, entiéndase, de criollos y mestizos. Benito Juárez por ser indio no ne-cesariamente representaba los intereses de las naciones indígenas, sino que por su formación académica lo que él representaba eran los ideales de la “modernidad”, del liberalismo, del federalismo, es decir, formas europeas y estadounidenses de ver la organización jurídico-política de un país. Y en este siglo, los escasos diputados (federales y locales) y se-nadores de origen indígena que han tenido los congresos legislativos no representan los intereses de sus pueblos, sino de los partidos políticos a los que pertenecen, los cuales tienen un déficit histórico en sus plata-formas políticas en materia indígena. Cómo se podría, entonces, superar la paradoja de pretender una reforma integral que supone la revisión de todo el articulado de la Constitución, sin alterar las partes (buenas) don-de constan, implícita y explícitamente, las “decisiones jurídico-políticas fundamentales”. Hacer una reforma integral sin alterar dichas decisiones nos llevaría a religitimar el colonialismo jurídico-político en el que vi-ven los pueblos indígenas. Los pueblos indígenas, como ya se expuso, no pretenden alterar la estructura del Estado (entiéndase, la de su texto fundacional), sino que éste los respete. El riesgo que están asumiendo al aceptar las reglas del juego estatal es el de relegitimar su subordinación, sin embargo nos están dando una lección de sensatez al aceptar no alterar la estructura del Estado, sino repensar juntos su estructura.

En este ejercicio de imaginar un escenario constitucional cercano a una reforma integral de la Constitución en materia indígena que siente las bases del Estado plurinacional y pluricultural de derecho, mencio-

22 Ibidem, pp. 151 y 152.


naremos algunas reinterpretaciones a las decisiones/principios jurídico-político fundamentales.23

Analizaremos los principios generales (señalados por la doctrina), los principios de la parte dogmática de la Constitución (donde se establecen los derechos individuales y colectivos), y los principios de su parte orgá-nica (donde se establece la forma y sistema de gobierno).

Entre los principios generales que la doctrina establece se encuentran el principio de la finalidad última de la interpretación constitucional y el principio de la supremacía constitucional. El primero significa que en la aplicación de las normas establecidas por la Constitución se deben tomar en cuenta los objetivos humanos superiores: la libertad, la dignidad, la se-guridad, el bien común. En el contexto de una Constitución que reconoce el Estado plurinacional y pluricultural de derecho, se debe entender que en la interpretación de las normas constitucionales es necesario aplicar esta teleología no sólo a individuos, sino también a grupos humanos dife-renciados culturalmente. No hacerlo así origina que la libertad, dignidad, seguridad y bienestar de los pueblos indígenas no esté garantizada plena-mente. En este sentido, las resistencias ideológico-jurídicas de legislado-res y jueces para aceptar el reconocimiento y aplicación de los derechos de los pueblos indígenas a nivel constitucional o reglamentario por ser “anticonstitucionales”, se fundamentan en una interpretación formal de la Constitución. Se ignora que no sólo las normas producto de los órga-nos legislativos son fuentes jurídicas, sino también lo son, entre otros, la misma doctrina y los principios generales del derecho.

En relación al principio de la supremacía constitucional significa que ninguna norma puede ser contraria a las que la Constitución establece. La aplicación de este principio en el contexto del reconocimiento de la pluralidad de naciones y culturas al interior del territorio mexicano debe entenderse en el sentido de que se reconocen no sólo los derechos de los pueblos indígenas, en particular, a practicar sus sistemas lingüísti-cos, religiosos, políticos, sino también sus sistemas jurídicos, para lo cual el principio de la supremacía constitucional debe interpretarse no como un principio excluyente/discriminador de las normas establecidas por los sistemas jurídicos indígenas contrarias a la Constitución, sino como un

23 Retomaré algunas ideas expresadas en González Galván, Jorge Alberto, “El Estado pluricultural de derecho: los principios y los derechos indígenas constitucionales”, Bole-tín Mexicano de Derecho Comparado, México, año XXX, núm. 88, enero-abril de 1997, pp. 176-182.


principio armonizador/coordinador de las diferentes normas derivadas de los sistemas jurídicos (indígenas y no indígenas), donde las relaciones intersistémicas deben aceptarse en su complejidad, es decir, en la colabo-ración de sus coincidencias, en la tolerancia de sus contradicciones y en el respeto de sus características propias.24 Ello permitiría al derecho indí-gena, es decir, al sistema jurídico de los pueblos indígenas desarrollarse en su integralidad, reconociendo su vocación a considerar lo religioso, lo espiritual, unido a lo jurídico, a lo político, a lo medicinal, a lo educativo, a lo territorial, a lo espacial, a lo animal, a lo vegetal. Por supuesto, se en-tiende (se extiende) también dicho reconocimiento a los sistemas jurídicos de las comunidades extranjeras establecidas en México (derecho judío, derecho musulmán, derecho menonita, derecho gitano, derecho maya gua-temalteco...).

Entre los principios de la llamada parte dogmática de la Constitución analizaremos el principio de igualdad jurídica, el del derecho al acceso a la administración de justicia y el de la separación Estado-iglesias.

El principio de igualdad jurídica tiene dos dimensiones: la dimensión declarativa de los derechos humanos y la dimensión jurisdiccional de los derechos. Respecto a la dimensión declarativa de los derechos humanos es necesario tener en cuenta que los derechos que la Constitución protege y que en consecuencia el Estado está obligado a respetar son no solamen-te de individuos (artículo 1o.) y grupos sociales (artículos 27 y 123), sino también de pueblos (artículos 4o., y 27, fracción VII, párrafo segundo). En la dimensión jurisdiccional del principio de igualdad jurídica, es decir, de la aplicación no discriminatoria de las normas ante los tribunales del Estado, es necesario considerar que la aplicación de las penas mediante un proceso que se desarrolla en un idioma ajeno al del acusado resulta in-justo. Y a pesar de ser obligatorio para el juzgador asignarles un intérpre-te, esto no se cumple generalmente.25 El principio de igualdad jurídica en su dimensión judicial tiene, pues, que (re)interpretarse tomando en cuen-ta que no todos los individuos a los que se deba aplicar judicialmente las normas que el Estado ha aprobado son culturalmente iguales. El principio de igualdad jurídica para ser justo en el contexto de un Estado plural de derecho tiene que reconocer la discriminación positiva. Los pueblos in-

24 Cfr. Morin, Edgar, Introduction à la pensée complexe, París, ESF éditeur, 1991. 25 Reforma a los Códigos de Procedimientos Penales (federal y para el Distrito Fede-

ral), Diario Oficial del 8 de enero de 1991.


dígenas y no indígenas que coexisten en el territorio mexicano demandan el derecho a la igualdad de prerrogativas y el derecho a la diferencia en la solidaridad, tolerancia y dignidad. El derecho a la igualdad de prerroga-tivas debe entenderse como el derecho a tener las atribuciones y obliga-ciones que tendrían cada uno de los pueblos que coexisten en México. El derecho a la diferencia significa que cada pueblo debe tener garantizado su derecho a concebir y practicar su visión del mundo de manera respe-tuosa, tolerante y digna. Para ello tendrá que reconocerse explícitamente la existencia de sistemas culturales diversos e implementarse los meca-nismos de coordinación-armonización de las concepciones y prácticas religiosas, lingüísticas, políticas, jurídicas, económicas, médicas, que di-chos sistemas vehiculan.

En relación al principio del derecho al acceso a la administración de justicia, debe entenderse el derecho de un individuo a acceder a una ad-ministración de justicia rápida, completa, imparcial y gratuita (artículo 17) como el derecho a acceder a la que se desarrolla en su idioma (el cual vehicula sus valores individuales y colectivos). En este sentido, el acceso de los indígenas y no indígenas a su propia administración de justicia ga-rantizaría el desarrollo armónico de sus pueblos. Para ello, las formas de coordinación jurisdiccional entre los tribunales del Estado y los estable-cidos por los pueblos indígenas y no indígenas tendrían que estar basados en el respeto recíproco y la colaboración mutua.26

El reconocimiento de los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas, pues, debe ser pleno, no solamente limitarlo, por ejemplo, a sus procedi-mientos de resolución de conflictos. Un sistema jurídico es mucho más que su dimensión jurisdiccional, están sus dimensiones gubernativa/eje-cutiva, y normativa/legislativa. Por ello tendrá que reconocerse la exis-tencia plena de la organización político-judicial-administrativa-religiosa de los pueblos indígenas y no indígenas, estableciendo, por ejemplo, la plena legitimidad de los tribunales establecidos por dichos pueblos con-forme a su concepción y práctica del orden.

El principio de la separación Estado-iglesias significa que el Estado es laico: no puede reconocer a ninguna religión como oficial y se constituye

26 Tenemos el antecedente de la reserva que hizo México al Convenio de Sustancias Sicotrópicas, para que el uso de hongos alucinógenos, por parte de los pueblos indígenas, con fines rituales sea permitido, Diario Oficial de 24 de junio de 1975. En la práctica, el desconocimiento de esta reserva por los jueces ha ocasionado el encarcelamiento de indígenas.


como garante del derecho al desarrollo libre y tolerante de las creencias y prácticas religiosas (artículos 24 y 130). Las reformas constituciona-les del 28 de enero de 1992 y la aprobación de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, el 15 de julio del mismo año, refuerzan este principio: con lo cual se clarifica que la separación del Estado no sólo es respecto de una Iglesia, la católica (como históricamente surgió), sino de cualquier Iglesia-religión (protestante, judía, musulmana...). De esta manera el pluralismo religioso queda garantizado. En este contexto, se tiene que garantizar igualmente las concepciones y prácticas religiosas de los pueblos indígenas: con base en principios generales (reformando el artículo 4o. y aprobando su ley reglamentaria) y/o reconociéndolas es-pecíficamente mediante excepciones en la ley de la materia.

Entre los principios de la parte orgánica de la Constitución analiza-remos el principio de soberanía y el del federalismo. En ejercicio del principio de soberanía reconocido en el artículo 39 de la Constitución, el conjunto de personas que habita un territorio determinado tiene derecho a adoptar la forma de gobierno que mejor le convenga y, en consecuencia, de cambiarla o reformarla en cualquier momento. Este conjunto de per-sonas conforma el pueblo, es decir, el órgano legitimador del poder polí-tico. Esta ficción jurídico-política permite afirmar que el poder político, llamado Estado, representa a un solo pueblo (como conjunto de personas que viven en un territorio determinado). Sin embargo, en ningún lugar de la Constitución se habían establecido las características culturales de este conjunto de personas, hasta que el 28 de enero de 1992 se reformó el artículo 4o. para reconocer que el pueblo mexicano es pluricultural. Esto significa que la concepción individualista, monoétnica, de la noción de pueblo (titular de la soberanía), pasa a ser una concepción colectivista, pluriétnica, al reconocer que el conjunto de personas que lo integran no son culturalmente iguales. De esta manera, se le da además del contenido político jurídico, un contenido cultural al concepto de pueblo. Lo cual permite afirmar de cara a la construcción del Estado plurinacional y plu-ricultural de derecho, que el órgano legitimador de su poder es el pueblo considerado ahora como el conjunto de naciones, pueblos, culturas, que coexisten/conviven en un territorio determinado. En este sentido, nada impide afirmar que el pueblo mexicano está conformado por un conjunto de pueblos (“pueblo de pueblos”), o si se prefiere, que la nación mexica-na está constituida por un conjunto de naciones (“nación de naciones”). La unidad queda restablecida. Se pasa de la unidad ficticia en la homo-


geneidad cultural, a la unidad real en la heterogeneidad cultural. Aunque esto sería darle la vuelta al problema de fondo: seguimos jugando con la idea de unidad basada en un pueblo, en una nación. Tomar el toro por los cuernos sería aceptar que no es la nación mexicana diversa, ni el pueblo mexicano multiétnico, sino la República mexicana. En este sentido, una reforma a la reforma al 4o. constitucional tendría que establecer que La República mexicana es plurinacional y pluricultural sustentada origi-nariamente en sus pueblos indígenas, de manera derivada en su pueblo mestizo y por inmigración en sus comunidades extranjeras establecidas en el país.

Hasta ahora los pueblos indígenas han sostenido su demanda de re-conocimiento como pueblo al interior del todo plural que se intenta (re)construir. Ello tendrá cabida si se reinterpreta el principio de sobera-nía a la luz del reconocimiento constitucional de la pluralidad cultural de la Nación mexicana (artículo 4o.). Con esto, la forma de gobierno federal, representativa (artículos 40, 41, 49, 124) tendrá que ser igualmente rein-terpretada. ¿Por qué? Porque la forma de gobierno federal que se adoptó en el siglo pasado fue el resultado de un acuerdo de los jefes políticos de las provincias, los cuales representaban los intereses de criollos y/o mes-tizos, pero no de los indígenas. Los territorios y formas de gobierno de los pueblos indígenas estuvieron ausentes de dicho acuerdo federal, que se confirmó con las mismas características al inicio del presente siglo en la Constitución de 1917 como pacto federal.

Los pueblos indígenas demandan la celebración de un nuevo pacto para formar parte de una forma de gobierno federal plurinacional. Piden ser, como cualquier Estado-miembro de la federación, autónomos. Es en este contexto que debe ubicarse su demanda de autonomía: incluir en la forma de gobierno federal, sus territorios y sus formas de gobierno y de representación específicas.27

Con base en esta reinterpretación de los pilares/principios constitucio-nales/fundacionales del Estado, se podrá reconstruir nuestro verdadero rostro.28 Éste tendrá que contener los derechos civiles, educativos, socio-

27 En el continente americano Canadá, Groenlandia, Nicaragua, Panamá y Colombia, han reconocido en sus constituciones la autonomía, para el caso de los procesos auto-nómicos de México, Groenlandia y Nicaragua, véase Díaz Polanco, Héctor, La rebelión zapatista y la autonomía, México, Siglo XXI, 1997.

28 Este proceso de reconstrucción constitucional ha sido emprendido, con sus mati-ces y ritmos propios, en Canadá (1982), Panamá y Ecuador (1983), Guatemala (1985),


culturales, económicos, laborales, informativos, religiosos, territoriales, jurídicos, políticos.29 En un ejercicio de prospectiva constitucional me di a la tarea de ubicar las demandas en materia indígena en los posibles ar-tículos correspondientes.30 En relación a los derechos civiles, los artícu-los 1o., 2o., 9o. a 11, 15, 30, y 34 a 38, incorporarían demandas relacio-nadas con el derecho a la igualdad jurídica, reconociendo excepciones con base en las diferencias culturales, el derecho de las naciones y pue-blos a vivir en libertad, de asociarse para la defensa de sus derechos, de poseer armas para su seguridad y legítima defensa; derecho de los indí-genas a transitar y establecerse en cualquier lugar del país;31 prohibición de celebrar convenios o tratados que alteren los derechos de las naciones

Nicaragua (1987), Brasil (1988), Colombia (1991), Paraguay (1992) y Perú (1993). Las entidades federativas de México han intentado después de sus reformas constitucionales en materia indígena (Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Jalisco, Nayarit, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Veracruz, véase Eslava, Ismael y Islas, Alfredo, Compilación de legislación relativa a los indígenas, inédito, México, Comisión Nacional de Dere-chos Humanos, diciembre de 1994) aprobar las leyes reglamentarias correspondientes, sin embargo, los esfuerzos (al elaborar anteproyectos de ley) de Chihuahua, San Luis Potosí y Jalisco, han sido infructuosos. El estado de Quintana Roo acaba de aprobar una ley parcial ya que se trata del reconocimiento de la jurisdicción indígena, llamada Ley de Jusiticia Indígena, de 14 de agosto de 1997, véase Bermejillo, Eugenio, “Legislar para incumplir”, Ojarasca (sumplemento de La jornada), 7, México, noviembre de 1997.

29 González Galván, Jorge Alberto, “El Estado pluricultural...”, cit., pp. 182-187.30 El contenido de los artículos mencionados en su mayor parte fue elaborado con

base en las propuestas generadas en los Diálogos de Chiapas, véase Ejército Zapatista de Liberación Nacional, Documentos y comunicados, 2 vols., México, Era, 1994, 1995; y La palabra de los armados de verdad y fuego. Entrevistas, cartas y comunicados, 3 ts., México, Fuenteovejuna, 1994. En el Congreso Indígena, véase Azaldo Meneses, Juan, “Nunca más un México sin nosotros. En torno a los resolutivos del Congreso Nacional Indígena”, La Jornada del campo (suplemento), La Jornada, México, año 4, núm. 50, 1o. de noviembre de 1996, y López Bárcenas, Francisco, “Reformas constitucionales: por el reconocimiento de los pueblos indígenas y un nuevo pacto social” (mimeo), documento para la Comisión Técnica Legislativa del Congreso Nacional Indígena, 1996. Y en la Consulta Nacional, véase México-Poderes Ejecutivo y Legislativo (eds.), Memoria-in-forme de resultados de la Consulta Nacional sobre Derechos y Participación indígenas, México, Talleres Gráficos de México, 1996. Y en los artículos de González Oropeza, Ma-nuel, “La triple nacionalidad de los miembros de las comunidades indígenas en México”, Lex, Torreón, 3a. época, año I, núm. 1, julio 1995, y “Derechos indígenas: hacia un fuero indígena”, Cultura y derechos de los pueblos indígenas, México, Archivo General de la Nación-Fondo de Cultura Económica, 1996, p. 283.

31 Hace unos meses en el municipio de Torreón, del estado fronterizo de Coahuila, se deportaron (decía la nota periodística) familias indígenas del estado de Oaxaca, por el mal aspecto que daban a la ciudad (vender en las calles o mendigar).


y pueblos; derecho a la triple nacionalidad (la del país, de la entidad fede-rativa y de su grupo étnico); derecho a la doble ciudadanía (del país y del grupo étnico); derechos y obligaciones de la doble ciudadanía, y causas de suspensión de los derechos ciudadanos de los grupos étnicos.

Los derechos educativos se incorporarían al artículo 3o.: derecho a di-señar y aplicar los programas en la lengua originaria. Derecho a acceder a la cultura general y a los centros educativos del Estado. Incorporación del conocimiento indígena (y de las culturas de extranjeros establecidos en México) en planes de estudio de todos los niveles educativos.

Los derechos socioculturales se integrarían al artículo 4o., es decir, aquellos derechos de los pueblos indígenas y no indígenas no incluidos en otros artículos: principios generales (reconocimiento del pluralismo cultural, del derecho a la diferencia, del principio de la tolerancia); dere-cho al uso de la lengua originaria: oficialización en los territorios indíge-nas; derecho a practicar la medicina propia: oficialización de los médicos indígenas; derecho a la propiedad intelectual; derecho a una vivienda dig-na; derecho a un empleo remunerado; derechos de las mujeres indígenas, y los derechos de las niñas y niños indígenas.

Los derechos económicos de las naciones indígenas se incorporarían a los artículos 25, 26, 28: derecho a ejercer sus propios ritmos de produc-ción, y el derecho a participar en la planeación económica nacional.

Los derechos laborales se integrarían a los artículos 5o., 32, 123: de-recho a participar en trabajos comunitarios no remunerados; derecho de los indígenas a ser preferidos en puestos públicos, y los derechos de los trabajadores indígenas.32

32 Estos derechos deberán establecerse tomando en cuenta la normatividad establecida en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo denominado Sobre Pue-blos Indígenas y Tribales en Países Independientes, aprobado por México (Diario Oficial de 3 de agosto de 1990), y también ratificado y promulgado (Diario Oficial de 24 de enero de 1991). Por supuesto también es materia de consulta en otras materias aquí tratadas. La aplicación de los derechos de los pueblos indígenas establecidos en este Convenio, desafortunadamente, ha sido, en casi su totalidad, letra muerta. Las autoridades adminis-trativas y judiciales lo desconocen, y aun conociéndolo no lo aplican por falta de refor-mas constitucionales y de legislación reglamentaria en la materia. Se argumenta que “La naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al presente Conve-nio deberán determinarse con flexibilidad, tomando en cuenta las condiciones propias de cada país (artículo 34 del mismo Convenio).” Las condiciones de nuestro país nos tienen en un proceso de diálogo intercultural, con altas y bajas, como etapa previa a la deter-minación de la naturaleza y alcance de los derechos. También en el ámbito del derecho indígena internacional se está discutiendo en primera lectura (artículo por artículo), el


Los derechos informativos de las naciones originarias, derivadas y co-munidades extranjeras, se incorporarían a los artículos 6o. a 8o.: derecho a informar y ser informado en sus propios idiomas; derecho a divulgar sus ideas de forma escrita en sus idiomas, y manifestar su derecho de pe-tición, oral o por escrito, en sus idiomas originarios.

Los derechos religiosos de las naciones originarias, derivadas y comu-nidades extranjeras, formarían parte de los artículos 24; 27, fracción II, y 130: derecho a concebir y practicar sus creencias religiosas, y el derecho a adquirir, poseer y administrar bienes con fines religiosos.

Los derechos territoriales de las naciones indígenas se integrarían a los artículos 27, 43, 45 y 46: derecho a la tierra, dotación y confirmación; derecho a la inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad de sus territorios; establecer que los territorios de los pueblos indígenas for-man parte de la Federación; determinación de la extensión y límite de los pueblos indígenas; señalar la competencia para conflictos de límites relacionados con territorios indígenas.

Los derechos jurídicos (derecho al derecho) de las naciones indígenas se incorporarían a los artículos 4o. (principios generales), 13, 14, 16 a 23, 94 a 97, 102 a 107; 116, fracción III; 121, 122, 124 y 135: derecho a decir su derecho, la jurisdicción indígena; derecho a la garantía de legalidad de las resoluciones judiciales indígenas; derecho al procedimiento judicial oral por autoridades indígenas; derecho a acceder a la administración de justicia propia; derecho a la independencia de sus tribunales; derecho a secciones para indígenas en los sistemas carcelarios del Estado; derecho a penas alternativas a la privación de la libertad; derechos procedimenta-les en la detención de indígenas; derechos de asesoría, defensoría y asis-tencia médica en los procesos; derecho de la autoridad judicial indígena para perseguir los delitos y también para imponer penas: reconociendo excepciones; reconocimiento de las instancias judiciales estatales e indí-genas: estableciendo las bases de su autonomía y coordinación; derecho

Proyecto de Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas, donde el Estado mexicano solicita “negociar” los artículos relativos a la autodeterminación y na-cionalidades indígenas, véase Núñez, Kyra, “Aprobó México el artículo 5o. sobre dere-chos indígenas. Se discute en primera lectura el proyecto de declaración de la ONU”, La Jornada, México, 6 de noviembre de 1997. Y el año próximo el Instituto Interamericano de Derechos Humanos espera que su Proyecto de Declaración Americana de Derechos de los Pueblos Indígenas, sea aprobado por la Organización de Estado Americanos, año en que celebra ésta su cincuenta aniversario.


de los abogados indígenas a formar parte del Poder Judicial de la Fede-ración; derecho al establecimiento de procuradurías/comisiones de dere-chos humanos de los pueblos indígenas; establecer el recurso de amparo a derechos colectivos de los pueblos indígenas; determinar la competencia de la Suprema Corte sobre controversias entre autonomías indígenas, mu-nicipios, estados y federación; señalar la competencia para dirimir con-troversias entre los tribunales indígenas y los tribunales de la federación y estados a través de un órgano judicial pluricultural; los poderes judicia-les de los estados respetarán y celebrarán acuerdos de coordinación juris-diccional con los tribunales indígenas; señalar que la competencia de las leyes indígenas será sólo en sus territorios; el Tribunal Superior de Jus-ticia del Distrito Federal respetará y celebrará acuerdos de coordinación jurisdiccional con los tribunales indígenas; las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios fede-rales, se entienden reservadas a los estados y a las autonomías indígenas, y el derecho de los pueblos indígenas a aprobar las reformas o adiciones de la Constitución.33

Los derechos políticos (derecho al autogobierno y a la participación en el gobierno externo) de las naciones indígenas formarían parte de los artículos 39 a 41, 52 a 56, 61; 73 fracciones I y III, y 115: señalar su soberanía interna; establecer que son libres y soberanos en todo lo con-cerniente a su régimen interior unidos a la federación; derecho a for-mar parte del Congreso de la Unión; derecho al fuero constitucional para sus autoridades; establecer la facultad del Congreso de la Unión: admitir nuevos estados/pueblos/naciones/autonomías indígenas o formar nuevos estados/pueblos/naciones/autonomías indígenas dentro de los límites de los existentes, y, por último, señalar que los pueblos indígenas adoptarán para su régimen interior la forma de gobierno que se adecue a su pensar y sentir colectivo.

Los costos económicos de una reforma de esta envergadura son altos. El país (cualquier país, quizá), no está preparado para enfrentarla. En el caso de México, su Estado y su sociedad no tendrían el dinero suficiente para pagar los daños culturales (el etnocidio) perpetrado a las naciones in-dígenas. En este sentido, no se trata de decir sí o no a la reforma indígena

33 En relación con el derecho al derecho de las comunidades extranjeras establecidas en México, se tendría también que explicitar su reconocimiento y formas de coordinación con los demás espacios judiciales.


con base en la existencia suficiente de dinero, se trata de una reparación del daño causado con medidas tendientes a detener el etnocidio, consoli-dar el respeto a sus territorios, gobiernos y normas, y establecimiento de los mecanismos para su desarrollo sustentable. Cierto “con dinero baila el perro”, como decimos en México, es decir, que se necesita dinero para llevar a la realidad material dicha reforma formal. Así es. Ojalá se pudie-ra hacer la reforma e inmediatamente aplicar los derechos, si no fuera el caso creo que se pudiera hacer de manera paulatina: afrontando aquellos cambios legislativos que sean susceptibles de realmente aplicarse, porque de nada ha servido incorporar derechos si no se aplican. La consigna es: no a la inmovilidad, y la regla: sí a los cambios normativos que se con-creten en la realidad.

El proyecto de iniciativa de reforma constitucional en materia indígena elaborado por la Comisión de Concordia y Pacificación (Cocopa) el 29 de noviembre de 1996,34 con base en los Acuerdos de San Andrés (apro-bados por el EZLN y el gobierno federal el 16 de febrero de 1996),35 pa-rece que será discutido por la Legislatura federal actual. Luis Hernández Navarro advierte que el Partido Acción Nacional (PAN), de tendencia conservadora, ya se manifestó en contra de la aprobación de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, de manera que el bloque opositor (PAN, Partido de la Revolución Democrática, Partido Verde Ecologista de México, Partido del Trabajo) no podría defender la iniciativa, sin al-terarla. Por ello, se pregunta “¿Qué sentido tiene negociar con el gobier-no una serie de reformas para que después los partidos legislen lo que quieran?”.36 Mi postura es que lo ideal sería discutir las reformas en un nuevo Congreso Constituyente y que en caso de presentar iniciativas de reformas en el Congreso permanente tendrían que ser por consenso del

34 Bermejillo, Eugenio, “La ley, ¿en puerta?”, Reformas a la Constitución, la hora de los pueblos indios (suplemento de La jornada), México, 20 de diciembre de 1996, pp. 8 y 9.

35 Para una consulta de los argumentos expresados por el Gobierno Federal sobre la iniciativa de la Cocopa y los del EZLN sobre el dictamen del Gobierno, véase La jornada, (ed.), “Propuesta del gobierno de reformas constitucionales en materia de derechos de los pueblos indígenas”, y “Dictamen del EZLN al documento presentado por el Ejecutivo Federal”, México, 12 de enero de 1997; Cuerpo de asesores del EZLN, “Cuadro com-parativo de la Iniciativa de la Cocopa y las observaciones del Ejecutivo”, La Jornada, México, 13 de enero de 1997.

36 Hernández Navarro, Luis, “San Andrés: callejón sin salida”, La Jornada, México, 30 de septiembre de 1997.


gobierno federal y del EZLN.37 Por el momento, el Congreso Nacional Indígena y el EZLN están de acuerdo en que el Congreso permanente dis-cuta el proyecto de iniciativa de ley elaborado por la Cocopa, esperando se apruebe tal como está.38

IV. conclusIón

Desde la trinchera académica, el proceso de descolonización de Méxi-co demanda seguir produciendo las armas-ideas que favorezcan la com-prensión de la realidad mexicana como una realidad plurinacional y plu-ricultural. Uno de los temas centrales por discutir para dicha comprensión es el de los derechos humanos. La tendencia actual de los hechos (globa-lización económica, fenómenos de reinvidicación identitaria, aislacionis-mo de las ciencias) nos han llevado al debate sobre lo que habría que en-tender por “derechos humanos” de cara a un nuevo milenio. Por ello, me permitiré exponer y contextualizar las ideas recientes de Boaventura de Sousa Santos respecto a la reconceptualización de los derechos humanos en sus fundamentos culturales.39 Esta exposición se justifica porque el multinacionalismo y el multiculturalismo no es un debate de la sociedad chiapaneca o mexicana, sino de la sociedad mundial.

Los problemas de la modernidad occidental no han sido resueltos: la igualdad, la autonomía, la libertad. Las soluciones a estos problemas tie-nen que ser reinventadas yendo más allá de la modernidad. Por ello, men-ciona De Sousa Santos, se tiene que hablar ahora de derechos humanos, no como instrumento de regulación, sino como instrumento de emanci-pación.

37 González Galván, Jorge Alberto, “La descolonización jurídica”, “Los desacuerdos sobre el acuerdo”, y “Hacia un Estado pluricultural de derecho”, La Jornada, México, 23 de enero de 1997; 30 de enero y 2 de febrero de 1997, y 16 de junio de 1997, respectiva-mente.

38 CNI, Declaración de Cuicuilco (mimeo), México, 15 de septiembre de 1997; Ro-bles, Ricardo, “CNI: que el gobierno cumpla su palabra”, La Jornada del Campo (suple-mento en La Jornada), México, 1 de octubre de 1997.

39 Estas ideas fueron dadas a conocer con el título “Para una concepción multicultural de los derechos humanos”, el 17 de febrero de 1997, en el Seminario La herencia y el futuro de la Sociología en el siglo XXI, celebrado en el Instituto de Investigaciones So-ciales, de la UNAM y coorganizado con el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Humanidades y Ciencias. La versión que aquí se expone está tomada de la grabación que realicé in situ.


La modernidad occidental fue el producto de un epistemicidio, advier-te, es decir, el conocimiento occidental se hegemoniza no rescatando co-nocimientos de culturas alternativas, sino destruyéndolos, reprimiéndo-los. Y a pesar de que todas las culturas tienen valores últimos, sólo la occidental los designa como “universales”. De aquí que el universalismo de los derechos humanos pregonados por la cultura occidental se hayan convertido en un instrumento regulatorio de globalización hegemónica sin legitimidad local. La propuesta, en este sentido, es de reconceptuali-zar los derechos humanos como derechos multiculturales, es decir, como instrumentos de una política emancipatoria de globalización contrahege-mónica con legitimidad local.

Para acercarse a este fin propuesto es necesario superar el debate entre universalismo y relativismo cultural. Esto implica aceptar que todas las culturas tienen valores últimos y pueden hablar legítimamente de uni-versalismo. Pero también que el universalismo como postura filosófica es errónea. Igualmente se tiene que aceptar que todas las culturas son relativas y que el relativismo cultural como postura filosófica es errónea. Por ello, contra el universalismo es necesario desarrollar diálogos inter-culturales sobre inquietudes isomórficas: aquellas que tienen una misma forma, pero poseen nombres y construcciones distintas en diferentes cul-turas. Y contra el relativismo cultural hay que distinguir entre una política progresista y una conservadora.

Es igualmente necesario aceptar que todas las culturas tienen concep-ciones de dignidad humana, pero no todas las formulan como “derechos humanos”. Todas las culturas son incompletas y problemáticas en sus concepciones de dignidad humana. Si todas las culturas fueran tan com-pletas como se imagina, sólo habría una cultura. Si hay más de una cul-tura es porque las culturas son incompletas y no tienen conciencia de su incompletud. El trabajo multicultural es el de rescatar, excavar, y crear esta conciencia; pero no, como fue la idea de la modernidad occidental: llenar todos los vacíos y crear una racionalidad total. Todas las culturas, pues, tienen diferentes versiones de dignidad humana. Incluso al interior de cada una. Por ejemplo, en la cultura occidental de los derechos huma-nos hay dos versiones totalmente distintas: la liberal y la marxista.

Al comparar las concepciones de dignidad humana occidental, hindú e islámica, Boaventura de Sousa Santos destaca la desvinculación entre el individuo y la totalidad en la concepción occidental de dignidad tradu-cida como “derechos humanos” (noción antropológica, por oposición a


cosmológica). Esto hace que sólo el individuo se considere como sujeto de derechos, donde estos se adquieren sólo si se puede tener deberes. Por ello, la naturaleza no puede tener derechos, ni las generaciones futuras, y hasta no hace mucho los niños tampoco.

La propuesta final del autor es que se deben crear los espacios para que los diferentes conocimientos (individuales y colectivos) se abran, dia-loguen a través de una hermenéutica diatópica (la paradoja, aclara, es que no se puede salir de la modernidad sin utilizar su lenguaje). Advier-te también que las partes en un diálogo intercultural son aparentemente contemporáneos, ya que sólo se es contemporáneo en relación a su propia cultura. En este sentido, la contemporaneidad en un diálogo intercultu-ral es superficial completamente, puesto que la constante histórica en la interrelación de culturas es de trueques culturales desiguales, donde las culturas dominantes han silenciado aspectos importantes de las culturas dominadas. Por ello, el autor se pregunta: ¿cómo crear diálogos sobre silencios? Se tiene que —afirma— hacer arqueología del discurso para obtener el discurso, porque hay muchos silencios creados durante siglos de dominación. Si esto no se toma en cuenta, se estaría en un diálogo idealista y/o accediendo a formas muy inteligentes de la ideología cultu-ral occidental dominante, para preservar su hegemonía.

Por lo anterior, es necesario producir el conocimiento de una mane-ra más colectiva e intercultural. Trabajar nuestras ideas no sólo con los académicos. Nos hemos aislado de la sociedad y de otras culturas porque había un conocimiento privilegiado que tenía el derecho de nombrar a los otros. Hay que eliminar esto para crear diálogos interculturales. Para ello, los imperativos a seguir son:

1) Entre versiones culturales diferentes hay que elegir la que tenga un círculo más amplio de reciprocidad.

2) Tenemos el derecho a ser iguales cuando la diferencia nos hace in-feriores. Pero tenemos derecho a ser diferentes cuando la igualdad nos descaracteriza.

237

Capítulo tercero

EL ESTADO PLURICULTURAL DE DERECHO: LOS PRINCIPIOS Y LOS DERECHOS INDÍGENAS

CONSTITUCIONALES*

I. el estado pluricultural de derecho

1. Introducción

La política que el Estado mexicano ha ejercido respecto de los pueblos indígenas en el siglo XX se caracteriza por ser integracionista, es decir, etnocéntrica. Esta etnopolítica indigenista se desarrolló en dos etapas. La primera inicia con la creación del Departamento de Antropología dirigido por Manuel Gamio en 1917, y finaliza entrados los setenta con la aparición del movimiento intelectual llamado Antropología Crítica. En esta etapa, la política estatal pretendía “mexicanizar” a los indígenas, es decir, des-aparecer sus culturas integrándolas a la cultura nacional, entiéndase la que habla castellano, piensa y actúa como el occidente primermundista. Esto se denominó integracionismo cultural. En la segunda etapa, que es la que todavía estamos viviendo, se pretende no ya convertirlos a la cultura no-indígena, sino que sus culturas se desarrollen con base en el respeto a la pluralidad cultural. Sin embargo, dicho respeto está condicionado al marco que la ley establecerá, es decir, que las concepciones y prácticas jurídicas, lingüísticas, políticas, religiosas, educativas, económicas, artísticas, médi-

* Este trabajo, en su primer apartado, es una versión ampliada de la ponencia pre-sentada en La Semana del Ciudadano, celebrada en el Museo José Luis Cuevas, del 22 al 26 de noviembre de 1993, organizada por el Comité de Defensa Ciudadana, A. C., y en el Seminario Regional la Construcción de los Derechos Humanos desde los Pobres y Excluidos, en el Centro Universitario Cultural, el 24 de noviembre de 1994. Y, en sus apartados siguientes, en el IX Congreso Nacional de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales “Hacia una Nueva Idea de Civilización”, en la Universidad Autónoma de Querétaro, el 19 de octubre de 1995; en el Foro Estatal de Participación y Derechos Indígenas, en San Luis Potosí, el 22 de noviembre de 1995, y en el Primer Foro Interna-cional sobre Espiritualidad de los Pueblos Indígenas de América, celebrado en Morelia, Michoacán, del 25 al 28 de junio de 1996. Este artículo está publicado en el Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 88, 1997.


cas, indígenas, sólo podrán desarrollarse integrándolas al sistema jurídico estatal, entiéndase el que se escribe en castellano, se aprueba y se aplica (visión del mundo) como en el occidente primermundista. Esto se denomi-na integracionismo jurídico.

En este contexto, pretendemos, de buena fe, aportar elementos para repensar la concepción del igualitarismo jurídico monocultural, base de la noción de Estado de derecho predominante que excluye los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Analizaremos las características del igualitarismo jurídico pluricultural, así como los principios constitucio-nales y los derechos de los pueblos indígenas, fundamentos del Estado pluricultural de derecho.

2. Los derechos humanos, un producto de la cultura jurídicade la humanidad

La relación entre personas exige una serie de derechos y obligaciones recíprocas, desde los que se desarrollan en el ámbito de pareja y familiar hasta el ámbito de trabajo y social. Dependiendo de las relaciones de fuerza los derechos y obligaciones se establecerán tomando en cuenta su contexto: patriarcal, matriarcal, capitalista, socialista, dictatorial y/o democrático. En este sentido, los derechos humanos existen desde que el hombre existe. Ellos forman parte de nuestra conciencia de ser/estar en la Tierra. En este sentido, los derechos humanos forman parte de la cultura jurídica de la humanidad, la cual se ha desarrollado en situacio-nes geopolítico-económicas diferentes. Por ello, es válido afirmar que la humanidad en ejercicio de su conciencia de ser/estar en la Tierra crea y recrea culturas jurídicas que otorgan ciertos derechos y/o imponen ciertas obligaciones a sus miembros.

En el ejercicio de esta conciencia de ser/estar sobre la tierra ¿cuál es la situación o etapa, en la que nos encontramos respecto a nuestros derechos y obligaciones? Aquí analizaremos las relaciones que se desarrollan entre las personas llamadas gobernados y las llamadas gobernantes. Desde fi-nes del siglo XVIII, para la cultura jurídica occidental, el reconocimiento de los derechos humanos ha sido la exigencia de los gobernados, para que el gobernante se obligue a respetarlos. En ese momento dos ideas cristali-zan: la de (re)fundar las relaciones sociales en el derecho (el positivismo jurídico), y la de limitar las funciones del Estado a lo establecido por las normas (el Estado de derecho).

EL ESTADO PLURICULTURAL DE DERECHO 239

3. El Estado de derecho monocultural

Las declaraciones de derechos humanos americana (1776) y francesa (1789) legitiman la nueva forma de organización política: el Estado re-publicano, con un poder que seguía siendo absoluto, al establecer, como el Estado monárquico, que su unicidad e indivisibilidad serían también inalienables e imprescriptibles. En la lógica del nuevo régimen sólo un pueblo y un sistema jurídico podría existir al interior de sus fronteras. De esta manera, el Estado monárquico español había impuesto su noción de pueblo, fundamento de su poder político, al nacionalizar o instrumentar a los pueblos sometidos tanto en la península ibérica como fuera de ella, al crear el “Pueblo de la Corona española”. El Estado republicano mexi-cano, por su parte, a pesar de las diferencias culturales existentes, impuso también la propia noción legitimadora de su poder político, la noción del “Pueblo de México”. A este fenómenos se le conoce como “territorialidad del derecho”, en oposición a un sistema jurídico que reconoce los dere-chos a cada una de las poblaciones culturalmente diferentes (personaliza-ción del derecho).1

En este contexto de unidad entendida como homogeneización cultu-ral, las reglas que el Estado produce tiende a reforzarla. Con lo cual este Estado de derecho producido por la cultura jurídica estatal, de corte occi-dental, ha sido destructor de las concepciones y prácticas culturales indí-genas, es decir, etnocida. Este etnocidio se ha instrumentado con base en dos principios: el de igualdad jurídica y el del federalismo.

El principio de igualdad jurídica no reconoce las desigualdades econó-micas y culturales, de manera que el Estado, único detentador de la juris dictio, impone su idioma, su procedimiento y sus sanciones. La igualdad por compensación, establecida por la suplencia de la queja, en materia laboral y agraria, y los intérpretes y peritajes antropológicos auxiliares del juez, en materia penal, refuerzan la creencia en que sólo a través del derecho del Estado y de sus tribunales podrán resolverse los conflictos. De este modo, las reglas consuetudinarias producidas por las culturas ju-rídicas indígenas y aplicadas por sus tribunales no son respetadas.

1 Margadant Spanjaerdt, Guillermo Floris, en entrevista realizada por Jaime Litvak, Premio Universidad Nacional 1995. Entrevistas, México, Dirección General de Asuntos del Personal Académico, UNAM, 1996, p. 88.


El principio del federalismo se basa en la idea de que las diferentes fuerzas políticas locales acuerdan crear un Estado federal, conservando su autonomía jurídica y política. En el caso mexicano, los territorios indí-genas y sus representantes no fueron tomados en cuenta en la formación del Estado federal.

A casi 500 años del inicio de este colonialismo jurídico y político en este territorio llamado México, es decir, a casi 500 años de excluir los derechos jurídicos (el derecho a sus sistemas jurídicos), y políticos (el derecho a sus sistemas de gobierno) ¿el reconocimiento constitucional de los derechos culturales de los pueblos indígenas de México, rompe con la concepción monocultural y en consecuencia, etnocida, del Estado de derecho?

La norma establece espacios implícitos y explícitos de lucha. Por ello, los elementos de respuesta tendrán que considerar las relaciones comple-jas que se establecen entre el espacio social-militante, el espacio jurídico-profesional y el espacio político-gobernante.

4. Por un Estado de derecho pluricultural

Desde el punto de vista sociológico, en un Estado que reconoce el plu-ralismo cultural, la norma (antes, durante y después de su aprobación), es un espacio de lucha por el consenso.

En el espacio social-militante, las organizaciones indígenas y los orga-nismos no gubernamentales que los apoyan, tendrán que seguir impulsan-do la lógica del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas al interior de los Estados y fuera de ellos. En el espacio jurídico-pro-fesional, los investigadores, profesores, estudiantes, jueces, ministerios públicos, conciliadores, árbitros, deberán estudiar, difundir, conocer y colaborar en la investigación, enseñanza, aprendizaje y aplicación de los sistemas jurídicos consuetudinarios indígenas. En el espacio político-go-bernante, tendrá que existir la voluntad y buena fe para instrumentar los espacios de debate y formalización de un nuevo Estado federal y del plu-ralismo jurídico.

Como parte del espacio jurídico-profesional mencionaremos algunos elementos que podrían enriquecer el debate. El texto constitucional esta-blece que:

La Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada ori-ginalmente en sus pueblos indígenas. La Ley protegerá y promoverá el


desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el efec-tivo acceso a la jurisdicción del Estado. En los juicios y procedimientos agrarios en que aquellos sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los términos que establezca la ley.2

En este precepto se encuentran tres categorías conceptuales implícitas:

A. El pluralismo jurídico

El pluralismo cultural explícito es un reconocimiento implícito a la pluralidad de sistemas jurídicos: uno estatal federal, 32 estatales locales y 60 consuetudinarios indígenas. El respeto a la cultura de un pueblo incluye no sólo el reconocimiento a los derechos a su idioma, religión, educación, medicina, sino también su derecho a su derecho, es decir, a respetar su sistema de normas y de aplicación de las mismas. En el caso de los pueblos indígenas, este derecho deberá incluirse, explícitamente, en la legislación reglamentaria fincando las bases para la constitución de acuerdos de coordinación jurisdiccional entre los diferentes sistemas jurídicos estatales (federal y local) y los consuetudinarios indígenas, to-mando en cuenta las características culturales de cada región.

B. El proteccionismo jurídico

La actitud protectora explícita del Estado frente a los pueblos indígenas, lleva implícito el reconocimiento todavía paternalista y tutelar del Estado y, en consecuencia, del carácter de sometimiento e indefensión de los gru-pos indígenas. Transformar esta actitud de tutela en una actitud de dignidad significa que en la creación de las normas que regulen las relaciones entre el Estado y las etnias indígenas participen éstas activamente, estableciendo, por ejemplo, espacios permanentes para los indígenas en los órganos legis-lativos estatales a todos los niveles: federal, local y municipal. Donde se aprueben, ahora sí, las normas que habrán de regular la actividad de to-dos: las etnias indígenas y no indígenas del país. Esto sería ya un esbozo

2 Artículo 4o., de la Constitución Política mexicana, reformado el 28 de enero de 1992.


de un derecho pluricultural, acorde a un Estado ya no, monocultural sino pluricultural, plurinacional.

Lo anterior se propone, sin excluir la posibilidad de establecer (si los pueblos indígenas lo deciden), un órgano legislativo de naciones indíge-nas a nivel federal y local, independientemente de los que ya existen en sus comunidades, que trabajarían de manera coordinada con los órganos legislativos estatales para el establecimiento de normas comunes de con-vivencia.

Sea cual fuere el proyecto que se conciba, tendrá que ser el producto de lo que los pueblos indígenas decidan. El derecho de los pueblos a una vida digna pasa por el libre ejercicio de su autodeterminación.

C. El acceso a la administración de justicia

Una real garantía de acceso a la justicia para los grupos indígenas es, ante todo, respetar el libre ejercicio de su jurisdicción consuetudinaria. La garantía que ofrece el Estado de efectivo acceso a su jurisdicción no debe verse como la única instancia ni como una segunda instancia, sino como una instancia más, necesaria tanto como la consuetudinaria indíge-na, para la resolución —en colaboración— de los conflictos que se pre-senten en ellas y entre ellas.

Si cristaliza el pluralismo jurídico, si se abandona el proteccionismo jurídico paternalista y se garantiza el libre ejercicio de la jurisdicción consuetudinaria, es decir, si se pone fin al colonialismo jurídico, el Estado como forma de organización política monocultural se habrá transformado. La lógica del Estado de derecho de un sistema jurídico y un sólo pueblo proclamado a fines del siglo XVIII por las declaraciones de derechos in-dividuales, y barnizada por el Estado social de derecho de principios del siglo XX por las declaraciones de derechos de los trabajadores y campesi-nos —ampliadas por los derechos de las mujeres, niños, ancianos...— en-cuentra sus límites este siglo, ya que el reconocimiento constitucional de estos derechos colectivos se basa en el principio igualitario monocultural.

La lógica del pluralismo cultural impone un proceso diferente de re-conocimiento de los derechos humanos. En los anteriores procesos, los pueblos indígenas, sus concepciones y prácticas, no fueron tomadas en cuenta. El nuevo proceso de respeto a los derechos humanos deberá con-siderar la participación activa de los pueblos indígenas, confirmando los derechos fundamentales (derecho a la vida, a la libertad...) y conside-


rando los derechos humanos consuetudinarios específicos (los derechos reconocidos por los sistemas jurídicos indígenas). Es decir, incorporando la voz y los territorios de los excluidos en un proceso de reconstituciona-lización de las relaciones entre indígenas y no indígenas.

Las fórmulas de Estado=Estado nacional y derecho=derecho esta-tal, ceden ante la lógica de las fórmulas Estado=Estado pluricultural y derecho=derecho pluricultural. Además, con la creciente internacionali-zación de las relaciones sociales, el polo de creación de derechos se des-plaza fuera de las fronteras nacionales, dejando a los órganos legislativos nacionales el papel de confirmación y adaptación, que no de creación, de dichos derechos. Situación que tendrá que tomarse en cuenta en la elabo-ración de los proyectos de la ley reglamentaria del artículo 4o. constitu-cional, ya que existe el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas3 y el Proyecto de Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas, aprobado en primera lectura por el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas de la Organización de Na-ciones Unidas.4 En estos espacios extranacionales de creación legislativa, sin embargo, las fuerzas militantes y simpatizantes de un derecho pluri-cultural tendrán también que hacerse presentes. En este caso, el naciona-lismo jurídico floreciente desde el siglo pasado, cede ante el internacio-nalismo jurídico. En este sentido, el rostro que se alcanza a bosquejar es el de un Estado, a nivel internacional con carácter continental, respetuoso de la pluralidad religiosa (un Estado laico), respetuoso de la pluralidad política (un Estado democrático), respetuoso de la pluralidad laboral (un Estado social), respetuoso de la pluralidad económica (un Estado liberal), respetuoso de la pluralidad jurídica (un Estado plurinacional). Un Estado, pues, garante de los derechos religiosos, de los derechos políticos, de los laborales, de los económicos, de los jurídicos, de todas las culturas de la humanidad, un Estado de derechos humanos: que será el rostro, quizá, del Estado de derecho pluricultural del siglo XXI. Esto podrá lograrse si se redefinen los principios básicos de la Constitución.

3 Diario Oficial de la Federación del 24 de enero de 1991.4 Puede consultarse el texto íntegro en González Galván, Jorge Alberto, El derecho

consuetudinario de las culturas indígenas de México. Notas de un caso: los nayerij, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, y en una versión más re-ciente, en Derecho indígena, México, McGraw Hill-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996.


II. los principios constitucionales

1. Introducción

A partir del reconocimiento constitucional del pluralismo cultural sus-tentado originalmente en los pueblos indígenas, se establecen las bases para la construcción del Estado pluricultural de derecho. El Estado indi-vidual de derecho decimonónico reconoció los derechos de los individuos. El Estado social de derecho de principios del siglo XX, por su parte, reco-noció los derechos de los grupos sociales diferenciados por su actividad: agricultura (artículo 27 constitucional), trabajo (artículo 123 constitucio-nal). Sin embargo, dichos reconocimientos de derechos a los individuos y a los grupos sociales no estuvo basado en sus diferencias culturales. Esto significa que el marco conceptual-histórico-presente de los derechos de los pueblos indígenas tiene que entenderse bajo la premisa de que el Estado, la sociedad y el derecho han de desarrollarse sobre la base del pluralismo cultural. Con ello debe entenderse:

— Al Estado pluricultural como la sociedad políticamente organizada que se desenvuelve con instituciones cuya integración y funciona-miento corresponde a la diversidad de culturas existentes.

— A la sociedad pluricultural como el espacio donde las relaciones interpersonales e interétnicas se desarrollan con base en el principio de la tolerancia y en el del derecho a la diferencia.

— Y de un derecho pluricultural donde los órganos productores y apli-cadores de las normas se desarrollan integrados con representan-tes de las diferentes culturas y funcionando con base en principios constitucionales de la pluriculturalidad.

2. Los principios constitucionales de la pluriculturalidad

Los pilares que sostienen las relaciones en la sociedad y entre ésta y el Estado se encuentran cimentados en los principios constitucionales-fundacionales de ambos. Tanto la sociedad como el Estado en el contexto del reconocimiento del pluralismo cultural-étnico-nacional necesitan que sus pilares fundacionales sean reinterpretados. Dichos pilares/principios son los generales establecidos por la doctrina constitucional, los de la parte dogmática (donde se establecen los derechos individuales y colec-


tivos), y los de la parte orgánica (donde se establece la forma y sistema de gobierno).

A. Los principios generales

Entre los principios generales que la doctrina establece se encuentran el principio de la finalidad última de la interpretación constitucional y el de la supremacía constitucional.

a. El principio de la finalidad última de la interpretación constitucional

Este principio significa que en la aplicación de las normas estableci-das por la Constitución se deben tomar en cuenta los objetivos huma-nos superiores: la libertad, la dignidad, la seguridad, el bien común. En el contexto de una Constitución que reconoce el Estado pluricultural de derecho, se debe entender que en la interpretación de las normas consti-tucionales es necesario aplicar esta teleología no sólo a individuos, sino también a grupos humanos diferenciados culturalmente. No hacerlo así origina que la libertad, dignidad, seguridad y bienestar de los pueblos indígenas no esté garantizada plenamente. En este sentido, las resisten-cias ideológico-jurídicas de legisladores y jueces para aceptar el recono-cimiento de los derechos de los pueblos indígenas a nivel constitucional o reglamentario por ser “anticonstitucionales”, se fundamentan en una interpretación formal de la Constitución. Se ignora que no sólo la norma producto de los órganos legislativos son fuentes jurídicas, sino también lo son, entre otros, la misma doctrina y los principios generales del derecho.

b. El principio de la supremacía constitucional

El principio de la supremacía constitucional significa que ninguna nor-ma puede ser contraria a las que la Constitución establece. La aplicación de este principio en el contexto del reconocimiento de la pluralidad de culturas al interior del territorio mexicano debe entenderse en el senti-do de que se reconocen no sólo los derechos de los pueblos indígenas a practicar sus sistemas lingüísticos, religiosos, políticos, sino también sus sistemas jurídicos, para lo cual el principio de la supremacía constitucio-


nal debe interpretarse no como un principio excluyente/discriminador de las normas establecidas por los sistemas jurídicos indígenas contrarias a la Constitución, sino como un principio armonizador/coordinador de las diferentes normas derivadas de los sistemas jurídicos (indígenas y no in-dígenas), donde las relaciones intersistémicas deben aceptarse en su com-plejidad, es decir, en la colaboración de sus coincidencias, en la tolerancia de sus contradicciones y en el respeto de sus características propias. Ello permitiría al derecho indígena, es decir, al sistema jurídico de los pue-blos indígenas desarrollarse en su integralidad, reconociendo su vocación a considerar lo religioso, lo espiritual, unido a lo jurídico, a lo político, a lo medicinal, a lo educativo, a lo territorial, a lo espacial, a lo animal, a lo vegetal, a lo natural.

B. Los principios de la parte dogmática

Mencionaremos tres principios que son necesarios reinterpretar en el contexto del Estado pluricultural de derecho: el de igualdad jurídica, el del derecho al acceso a la administración de justicia y el de la separación Es-tado-iglesias.

a. El principio de igualdad jurídica

Consideramos que el principio de igualdad jurídica tiene dos dimen-siones: la declarativa de los derechos humanos y la jurisdiccional de los derechos.

Respecto a la dimensión declarativa de los derechos humanos es ne-cesario tener en cuenta que los derechos que la Constitución protege y que en consecuencia el Estado está obligado a respetar son no solamente de individuos (artículo 1o.) y grupos sociales (artículos 27 y 123), sino también de pueblos (artículos 4o., y 27, fracción VII, segundo párrafo).

En relación a la dimensión jurisdiccional del principio de igualdad ju-rídica, es decir, de la aplicación no discriminatoria de las normas ante los tribunales del Estado, es necesario considerar que la aplicación de las penas mediante un proceso que se desarrolla en un idioma ajeno al del acusado resulta injusto. Es el caso de los indígenas quienes, a pesar de ser obligatorio para el juzgador asignarles un intérprete, esto no se cumple generalmente. El principio de igualdad jurídica en su dimensión judicial


tiene, pues, que (re)interpretarse tomando en cuenta que no todos los in-dividuos a los que se deba aplicar judicialmente las normas que el Estado ha aprobado son culturalmente iguales.

El principio de igualdad jurídica para ser justo en el contexto de un Estado plural de derecho tiene que reconocer la discriminación positiva. Los pueblos indígenas y no indígenas que coexisten en el territorio mexi-cano demandan el derecho a la igualdad de prerrogativas y el derecho a la diferencia en la solidaridad, tolerancia y dignidad.

El derecho a la igualdad de prerrogativas debe entenderse como el de-recho a tener las atribuciones y obligaciones que tendrían cada uno de los pueblos que coexisten en México. El derecho a la diferencia significa que cada pueblo debe tener garantizado su derecho a concebir y practicar su visión del mundo de manera respetuosa, tolerante y digna. Para ello ten-drá que reconocerse explícitamente la existencia de sistemas culturales diversos e implementarse los mecanismos de coordinación/armonización de las concepciones y prácticas religiosas, lingüísticas, políticas, jurídi-cas, económicas, médicas, que dichos sistemas vehiculan.

b. El principio del derecho al acceso a la administración de justicia

El reconocimiento de los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas, decía, debe ser pleno, no solamente limitarlo, por ejemplo, a sus pro-cedimientos de resolución de conflictos. Un sistema jurídico es mucho más que su dimensión jurisdiccional, están sus dimensiones gubernativa o ejecutiva, y normativa o legislativa. Por ello tendrá que reconocerse la existencia plena de la organización político-judicial-administrativa-reli-giosa de los pueblos indígenas, estableciendo, por ejemplo, la plena legi-timidad de los tribunales establecidos por dichos pueblos conforme a su concepción y práctica del orden. El derecho de un individuo a acceder a una administración de justicia rápida, completa, imparcial y gratuita (ar-tículo 17) debe entenderse, antes que nada, a acceder a la que se desarro-lla en su idioma (el cual vehicula sus valores individuales y colectivos). El acceso de los indígenas a su propia administración de justicia garan-tizaría, pues, el desarrollo armónico de sus pueblos. De esta manera, las formas de coordinación jurisdiccional entre los tribunales del Estado y los tribunales establecidos por los pueblos indígenas tendrían que estar basados en el respeto recíproco y la colaboración mutua.


c. El principio de la separación Estado-iglesias

El principio de la separación Estado-iglesias significa que el Estado es laico: no puede reconocer a ninguna religión como oficial y se constituye como garante del derecho al desarrollo libre y tolerante de las creencias y prácticas religiosas (artículos 24 y 130). Las reformas constituciona-les del 28 de enero de 1992 y la aprobación de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, el 15 de julio del mismo año, refuerzan este principio, con lo cual se clarifica que la separación del Estado no sólo es respecto de una Iglesia, la católica (como históricamente surgió), sino de cualquier Iglesia/religión (protestante, judía, musulmana...). De esta manera el pluralismo religioso queda garantizado. En este contexto, se tienen que garantizar igualmente las concepciones y prácticas religiosas de los pueblos indígenas: con base en principios generales (reformando el artículo 4o. y aprobando su ley reglamentaria) y/o reconociéndolas es-pecíficamente mediante excepciones en la ley de la materia.

C. Los principios de la parte orgánica

En esta parte encontramos los principios de soberanía y del federalismo.

a. El principio de soberanía

En ejercicio del principio de soberanía reconocido en el artículo 39 de la Constitución, el conjunto de personas que habita un territorio determi-nado tiene derecho a adoptar la forma de gobierno que mejor le convenga y, en consecuencia, de cambiarla o reformarla en cualquier momento. Este conjunto de personas conforma el pueblo, es decir, el órgano legi-timador del poder político. Esta ficción jurídico-política permite afirmar que el poder político, llamado Estado, representa a un solo pueblo. El pueblo es un categoría conceptual, pues, de contenido jurídico-político que engloba al conjunto de personas que viven en un territorio determina-do. Sin embargo, en ningún lugar de la Constitución se habían establecido las características culturales de este conjunto de personas, hasta que el 28 de enero de 1992 se reformó el artículo 4o. para reconocer que el pueblo mexicano es pluricultural. Esto significa que la concepción individualis-ta, monoétnica, de la noción de pueblo (titular de la soberanía), pasa a ser


una concepción colectivista, pluriétnica, al reconocer que el conjunto de personas que lo integran no son culturalmente iguales. De esta manera, se le da también contenido cultural al concepto de pueblo. Lo cual permite afirmar de cara a la construcción del Estado pluricultural de derecho que el órgano legitimador de su poder es el pueblo considerado ahora como el conjunto de culturas, pueblos o naciones, que coexisten/conviven en un territorio determinado. En este sentido, nada impide afirmar que el pueblo mexicano está conformado por un conjunto de pueblos (“pueblo de pueblos”), o si se prefiere, que la nación mexicana está constituida por un conjunto de naciones (“nación de naciones”). La unidad queda resta-blecida. Se pasa de la unidad ficticia en la homogeneidad cultural, a la unidad real en la heterogeneidad cultural.

b. El principio del federalismo

Hasta ahora los pueblos indígenas que forman parte del pueblo mexi-cano han sostenido su demanda de reconocimiento como pueblo al inte-rior del pueblo plural que se intenta (re)construir. Ello tendrá cabida si se reinterpreta el principio de soberanía a la luz del reconocimiento cons-titucional de la pluralidad cultural de la nación mexicana (artículo 4o.). Con esto, la forma de gobierno federal, representativa (artículos 40, 41, 49, 124) tendrá que ser igualmente reinterpretada. ¿Por qué tendría qué revisarse la forma de gobierno actual? Porque en su formación y ejercicio han estado excluidos los pueblos indígenas.

La forma de gobierno federal que se adoptó en el siglo pasado fue el resultado de un acuerdo de los jefes políticos de las provincias, los cua-les representaban los intereses de criollos y/o mestizos, pero no de los indígenas. Los territorios y formas de gobierno de los pueblos indígenas estuvieron ausentes de dicho acuerdo federal, que se confirmó con las mismas características al inicio del presente siglo en la Constitución de 1917 como pacto federal.

Los pueblos indígenas demandan la celebración de un nuevo pacto, para formar parte de una forma de gobierno federal pluricultural, plu-rinacional. Piden ser, como cualquier estado miembro de la federación, autónomos. Es en este contexto que debe ubicarse su demanda de auto-nomía: incluir en la forma de gobierno federal, sus formas de gobierno y


de representación específicas. De esta manera, sus territorios y sistemas político-jurídico-religiosos se desarrollarían dignamente.

Con base en esta reinterpretación de los pilares/principios constitu-cionales/fundacionales del Estado pluricultural de derecho, se podrá re-construir nuestro verdadero rostro a través de una reforma a los artículos de la Constitución que reconozcan, pues, todos sus derechos: civiles, edu-cativos, socioculturales, económicos, laborales, informativos, religiosos, territoriales, jurídicos, políticos.

III. los derechos indígenas en la constitución5

1. Derechos civiles (derechos individuales y colectivos)

— Artículo 1o.Derecho a la igualdad jurídica: excepciones a pueblos indígenas.

En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo y toda comunidad/pue-blo/nación gozará de los derechos que otorga esta Constitución, los cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condicio-nes que ella misma establece.6

— Artículo 2o.Derecho de individuos y pueblos/naciones a vivir en libertad.

5 El contenido de los artículos mencionados en su mayor parte fue elaborado con base en las propuestas generadas en los Diálogos de Chiapas, véase Ejército Zapatista de Liberación Nacional, Documentos y comunicados, 2 vols., México, Era, 1994, 1995, y La palabra de los armados de verdad y fuego. Entrevistas, cartas y comunicados, 3 ts., México, Fuenteovejuna, 1994. En el Congreso Indígena, véase Azaldo Meneses, Juan, “Nunca más un México sin nosotros. En torno a los resolutivos del Congreso Nacional Indígena”, La Jornada del campo (suplemento), La Jornada, México, año 4, núm. 50, 1o. de noviembre de 1996, y López Bárcenas, Francisco, “Reformas constitucionales: por el reconocimiento de los pueblos indígenas y un nuevo pacto social” (mimeo), documento para la Comisión Técnica Legislativa del Congreso Nacional Indígena, 1996. Y en la Consulta Nacional, véase México-Poderes Ejecutivo y Legislativo (eds.), Memoria-in-forme de resultados de la Consulta Nacional sobre Derechos y Participación Indígenas, México, Talleres Gráficos de México, 1996.

6 Salvo este artículo, este ejercicio de prospectiva constitucional se limita a mencio-nar el sentido en que tendría que ser reformado cada artículo. Aunque no se excluye la posibilidad de reestructurar el orden y el contenido de los artículos en una nueva Consti-tución.


— Artículo 9o.Derecho de asociarse para la defensa de sus derechos.

— Artículo 10Derecho a poseer armas para su seguridad y legítima defensa.

— Artículo 11Derecho de los indígenas de transitar y establecerse en cualquier lugar

del país.

— Artículo 12Prohibición de otorgamiento de títulos de nobleza.

— Artículo 15Prohibición de celebración de convenios o tratados que alteren los de-

rechos de los pueblos/naciones indígenas.

— Artículo 30Derecho a la triple nacionalidad: mexicana, la de la entidad federativa

y la indígena.7

— Artículo 37Pérdida de la nacionalidad indígena.

— Artículo 34Doble ciudadanía: mexicana e indígena.

— Artículo 35Derechos del ciudadano indígena.

— Artículo 36 Obligaciones del ciudadano indígena.

— Artículo 38Suspensión de los derechos ciudadanos de indígenas.

7 González Oropeza, Manuel, “La triple nacionalidad de los miembros de las comu-nidades indígenas en México”, Lex, Torreón, 3a. época, año I, núm. 1, julio de 1995.


2. Derechos educativos

— Artículo 3o.Derecho a diseñar y aplicar los propios programas educativos en la

lengua originaria.Derecho a acceder a la cultura general y a los centros educativos es-

tatales.Incorporación del conocimiento indígena en planes de estudio de todos

los niveles educativos.

3. Derechos socioculturales

— Artículo 4o.

Derechos de los pueblos indígenas no incluidos en otros artículos:

— Principios generales (reconocimiento del pluralismo cultural, del derecho a la diferencia, del principio de la tolerancia).

— Derecho a practicar su propia lengua: oficialización en sus territo-rios.

— Derecho a practicar su propia medicina: oficialización de sus médicos. — Derecho a la propiedad intelectual. — Derecho a una vivienda digna. — Derecho a un empleo remunerado. — Derechos de las mujeres indígenas. — Derechos de las niñas y niños indígenas.

4. Derechos económicos

— Artículos 25, 26, 28.Derecho a ejercer sus propios ritmos de producción.Derecho a participar en la planeación económica nacional

5. Derechos laborales

— Artículo 5o.Derecho a participar en trabajos comunitarios de beneficio colectivo

no remunerados.


— Artículo 32.Derecho de los indígenas a ser preferidos en puestos públicos.

— Artículo 123.Derechos de los trabajadores indígenas.

6. Derechos informativos

— Artículo 6o.Derecho a informar y ser informado en lenguas indígenas.

— Artículo 7o.Derecho a imprimir en lenguas indígenas.

— Artículo 8o.Derecho de petición, oral o por escrito, en lenguas indígenas.

7. Derechos religiosos

— Artículos 24; 27, fracción II, y 130.Derecho a concebir y practicar las creencias religiosas indígenas.Derecho a adquirir poseer y administrar bienes con fines religiosos.

8. Derechos territoriales

— Artículo 27.Derecho a la tierra: dotación y confirmación.Derecho a la inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad

de los territorios indígenas.

— Artículo 43.Los territorios de los pueblos indígenas forman parte de la federación.

— Artículo 45.Extensión y límite de los pueblos indígenas.


— Artículo 46.Competencia para conflictos de límites relacionados con territorios in-

dígenas.

9. Derechos jurídicos (derecho al derecho, propio y externo)

— Artículo 4o.Principios generales.

— Artículo 13.Derecho a decir su derecho: la jurisdicción indígena.

— Artículo 14.Derecho a la garantía de legalidad de las resoluciones judiciales indí-

genas.

— Artículo 16.Derecho al procedimiento judicial oral por autoridades indígenas.

— Artículo 17.Derecho a acceder a la administración de justicia indígena.Derecho a la independencia de los tribunales indígenas.

— Artículo 18.Derecho a secciones para indígenas en los sistemas carcelarios.Derecho a penas alternativas a la privación de la libertad para indí-

genas.

— Artículo 19.Derechos procedimentales en la detención de indígenas

— Artículo 20.Derechos de asesoría, defensoría y asistencia médica en los procesos.

— Artículo 21.Derecho de la autoridad judicial indígena para imponer también penas.Derecho de la autoridad judicial indígena para perseguir también los

delitos.


— Artículo 22.Derecho de la autoridad indígena para imponer penas: reconocimiento

de excepciones.

— Artículo 23.Reconocimiento de las instancias judiciales estatales e indígenas: ba-

ses de su autonomía y coordinación.

— Artículo 94 a 97.Derecho de los abogados indígenas a formar parte del Poder Judicial

de la Federación.

— Artículo 102.Derecho al establecimiento de procuradurías/comisiones de derechos

humanos de los pueblos indígenas.

— Artículos 103, 104 y 107.Recurso de amparo a derechos colectivos de los pueblos indígenas.

— Artículo 105.Competencia de la Suprema Corte sobre controversias entre autono-

mías indígenas, municipios, estados y federación.

— Artículo 106.Competencia dirimir controversias entre los tribunales indígenas y los

tribunales de la federación y estados a través de un órgano judicial plu-ricultural.

— Artículo 116, fracción III.Los poderes judiciales de los estados respetarán y celebrarán acuerdos

de coordinación jurisdiccional con los tribunales indígenas.

— Artículo 121.La competencia de las leyes indígenas será sólo en sus territorios.

— Artículo 122, fracción VII, VIII.El Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal respetará y ce-

lebrará acuerdos de coordinación jurisdiccional con los tribunales indí-genas.


— Artículo 124.Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Consti-

tución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados y a las autonomías indígenas.

— Artículo 135.Derecho de los pueblos indígenas a aprobar las reformas o adiciones

de la Constitución.

10. Derechos políticos (derecho al autogobierno y a la participación en el gobierno externo)

— Artículos 39, 40 y 41.Soberanía interna de los pueblos indígenas.Pueblos indígenas libres y soberanos en todo lo concerniente a su régi-

men interior unidos a la federación.

— Artículos 52 a 56.Derecho a formar parte del Congreso de la Unión.

— Artículo 61.Derecho al fuero constitucional para las autoridades indígenas.8

— Artículo 73, fracciones I y III.Facultad del Congreso de la Unión: admitir nuevos estados/pueblos/

naciones/autonomías indígenas o formar nuevos estados/pueblos/nacio-nes/autonomías indígenas dentro de los límites de los existentes.

— Artículo 115.Los pueblos indígenas adoptarán para su régimen interior la forma de

gobierno que se adecue a su pensar y sentir colectivo.

8 González Oropeza, Manuel, “Derechos indígenas: hacia un fuero indígena”, Cultu-ra y derechos de los pueblos indígenas, México, Archivo General de la Nación-Fondo de Cultura Económica, 1996, p. 283.


IV. conclusión

El reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas se encuen-tra en el centro de la conformación de una sociedad, de un Estado y un derecho pluricultural. Los derechos de los pueblos indígenas a concebir y practicar su espiritualidad están en la raíz de sus concepciones y prác-ticas políticas, jurídicas, educativas, medicinales. Estos derechos, a su vez, conforman el espíritu de nuestro verdadero rostro: el del pluralismo cultural.

259

Capítulo cuarto

LAS ETNIAS EN LA CONSTITUCIÓN: ¿HACIA UNA SOCIEDAD PLURINACIONAL-PLURICULTURAL?

La idea de una sociedad justa lleva apa-rejada la promesa de emancipación y dig-nidad humana. El aspecto distributivo de la equiparación jurídica y de igual trato jurídico, es decir, la justa distribución de las compensaciones sociales, no es sino resultado del sentido universalista de un derecho que tiene por fin garantizar la li-bertad e integridad de cada uno. En una comunidad jurídica nadie es libre mien-tras la libertad de unos haya de pagarse al precio de la opresión de los otros. La igual distribución de los derechos sólo puede ser consecuencia de la reciprocidad del reconocimiento de todos como miem-bros iguales y libres.

Jürgen Habermas

I. IntroduccIón

Analizar a las etnias en la Constitución implica estudiar los paradigmas ju-rídicos constitucionales. Un paradigma es un conjunto de reglas estableci-das para solucionar los problemas que se presenten dentro de sus límites.1 Aplicado dicho concepto a un trabajo de investigación social, en particular, relacionado con el derecho, entiendo por paradigma jurídico2 el conjunto

1 Este concepto está tomado del video sobre los paradigmas de la colección Descu-briendo el futuro, que fue presentado en el Diplomado Tiempo Abierto a la Creatividad, que estoy cursando en la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco, 1998.

2 En el campo del derecho existen trabajos recientes donde se destaca el estudio para-digmático de la Constitución, véase el capítulo “Paradigmas del derecho”, en Habermas,


de reglas que intentan resolver los problemas que se presentan en sus lími-tes reproduciendo un tipo de sociedad, de derecho y de Estado.3

Analizo dos modelos o paradigmas de reproducción de normas con base en su ordenamiento fundamental, la Constitución: el paradigma mo-nonacional-monocultural y el paradigma plurinacional-pluricultural. El estudio de cada paradigma constitucional se hace desde dos ámbitos: el de los productores de las normas (los espacios legislativos) y el de los productos (los tipos de sociedad, de derecho y de Estado).

II. el paradIgma constItucIonalmononacIonal-monocultural

1. Los productores

En el paradigma constitucional mononacional-monocultural los pro-ductores de las normas representan a una parte de la sociedad. En este sentido, las normas constitucionales reflejan el idioma y los valores de esta parte de la sociedad (que no siempre es mayoritaria, recuérdese el caso sudafricano no hace mucho). La relación jerárquica entre las pobla-ciones llamadas mayoritarias y minoritarias no está necesariamente en función de la superioridad cuantitativa sino en la situación de las mino-rías:

No hay minoría si no hay mayoría, en una relación susceptible de varia-ciones. Esta relación que estructura una realidad social determinada se inscribe en una organización más amplia de la cual es inseparable. Las minorías tradicionalmente consideradas, étnicas, religiosas y lingüísticas, son grupos puestos en situación minoritaria por la relación de fuerzas que

Jürgen, Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en términos de teoría del discurso, introducción y traducción de Manuel Jiménez Redondo, Madrid, Trotta, 1998, pp. 469-532; Vega García, Pedro de, “Apuntes para una historia de las doctrinas constitucionales del siglo XX”, La ciencia del derecho durante el siglo XX, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 3-44; Cossío Díaz, José Ramón, “El paradigma de los estudios constitucionales en México. Un caso de sociología del conocimiento jurídico”, Memoria del Simposio Internacional “El significado actual de la Constitución”, México, UNAM, 1998.

3 Sobre el concepto propuesto desde el punto de vista sociológico, véase Boudon, Raymond y Bourricaud, Francois, Dictionnaire de la sociologie, París, Presses Universi-taires de France, 1982, p. 113.

LAS ETNIAS EN LA CONSTITUCIÓN 261

subyace en la sociedad global. Es esta relación quien las define como mi-noritarias.4

En México, desde los aztecas, pasando por los españoles, hasta los mexicanos, las naciones indígenas han vivido bajo las normas que es-tas naciones han determinado. En la llamada Mesoamérica, los aztecas dominaron la mayor parte de las naciones existentes en dicho territo-rio imponiendo su derecho constitucional.5 Los españoles, por su par-te, impusieron su derecho a las poblaciones conquistadas en América, particularmente llamado derecho indiano.6 Los mexicanos del siglo XIX iniciaron un proceso de construcción de un país independiente con bases constitucionales de influencia extranjera y sin tomar en cuenta a las na-ciones indígenas (siendo la población mayoritaria).7

Desde el siglo pasado, pues, se ha intentado más como proyecto y aspiración jurídico-políticos, que como realidad histórica y sociológica, construir los tipos de sociedad, derecho y Estado con características de

4 Fenet, Alain, “La question des minorités dans l’ordre du droit”, Les minorités a l’age de l’Etat-nation, París, Fayard, 1985, p. 36.

5 López Austin, Alfredo, Constitución real de México Tenochtitlán, prólogo de Miguel León Portilla, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Históricas, 1961, y Serra, Mari Carmen y Medina, Andrés (coeds.), Origen y formación del Estado en Mesoamérica, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Antropológicas, 1986; Ro-merovargas Yturbide, Ignacio, Organización política de los pueblos de Anáhuac, Méxi-co, Libros Luciérnaga, mayo-junio de 1957; Kholer, J., El derecho de los aztecas, trad. de Carlos Rovalo y Fernández, México, Editorial Revista Jurídica de la Escuela Libre de Derecho, 1924.

6 Levene, Ricardo, Introducción a la historia del derecho indiano, Buenos Aires, Librería Jurídica, 1924; Ots Capdequi, José María, Historia del derecho español en Amé-rica y del derecho indiano, Madrid, Aguilar, 1969; Bernal, Beatriz, “Las características del derecho indiano”, Historia Mexicana, México, núm. 4, abril-junio de 1989.

7 Esquivel Obregón, T., Influencia de España y los Estados Unidos sobre México, Ma-drid, Calleja, 1918; Villoro, Luis, El proceso ideológico de la Revolución, México, UNAM, 1977; Florescano, Enrique, Etnia, Estado y nación. Ensayo sobre las identidades colectivas en México, México, Aguilar, 1997; Urías Horcasitas, Beatriz, Historia de una negación: la idea de igualdad en el pensamiento político mexicano del siglo XIX, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 1996; Ferrer Muñoz, Manuel, “Pueblos indígenas en México en el siglo XIX: la igualdad jurídica, ¿eficaz sustituto del tutelaje tradicio-nal?”, Cuadernos: la supervivencia del derecho español en Hispanoamérica durante la época independiente, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, y “El Estado mexicano y los pueblos indios en el siglo XIX”, Cuadernos: la supervivencia del derecho español en Hispanoamérica durante la época independiente, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998.


modelos sociales, jurídicos y políticos extranjeros excluyentes de la par-ticipación indígena.

2. Los productos

A. El tipo de sociedad

Las poblaciones existentes en los territorios anexados y originarios de los llamados Estados modernos se caracterizan por ser/estar integradas (sin importar los rasgos culturales diferenciados), es decir, como partes de un todo, entiéndase como partes de una misma nación, de un mismo pueblo. Dicho de otro modo, como población sometida (sin distinción alguna) a las mismas reglas mononacionales establecidas por el Estado. De esta manera, “nacida de una herencia imperial y construida contra esta herencia, la nación engendra después nuevas formas de imperio cuando las circunstancias favorecen sus clases dominantes y sus tendencias a la expansión”.8 O dicho en palabras de Etienne Balibar: “Burguesía do-minante y formaciones sociales burguesas [hegemónicas en lo político, económico y cultural] se constituyeron recíprocamente por un proceso sin sujeto, reestructurando el Estado en la forma nacional y modificando el status de todas las otras clases”.9 Para Balibar, esconder y/o utilizar las otras formas y grupos sociales (dentro y fuera del Estado) permite produ-cir la nacionalización de la sociedad, cuyo efecto principal es la unidad, por la cual “el pueblo aparecerá, a los ojos de todos como un pueblo, es decir como la base y origen del poder político”.10

Este proceso de nacionalización de las poblaciones existentes al inte-rior del territorio estatal, se caracterizó por reproducir en México un tipo de sociedad que hablara sólo el español e interiorizara los valores de las sociedades llamadas occidentales. Las poblaciones fueron “representadas en el pasado o en el porvenir como si formaran una comunidad natural poseedora en sí misma de una identidad de origen, de cultura, de interés,

8 Fougeyrollas, Pierre, La nation. Essor et déclin des sociétés modernes, París, Fa-yard, 1987, p. 232.

9 Balibar, Etienne, “La forme nation: histoire et idéologie”, Race, nation, classe. Les identités ambigües, París, La Découverte, 1988, p 123.

10 Ibidem, pp. 126 y 127.


que trasciende los individuos y las condiciones sociales”.11 Esta mexica-nización de las poblaciones indígenas ha impedido verlas como lo que son: naciones con derechos propios.

B. El tipo de derecho

Una de las características del paradigma constitucional mononacional-monocultural es el considerarse como la fase superior de la evolución jurídica universal, es decir, el creer que sólo son válidas las normas es-critas que se aprueban con base en los órganos y procedimientos recono-cidos por las mismas normas escritas y también el creer que al interior de su territorio no pueden existir otros sistemas jurídicos.12 Este positi-vismo jurídico nacionalista ha impedido reconocer como válidas las nor-mas consuetudinarias que las naciones indígenas actualmente conciben y practican en sus territorios.

El positivismo jurídico reconoce, también, sólo los derechos expre-samente establecidos en su articulado. Con ello, se ha considerado que una Constitución únicamente puede contener derechos que protejan a los individuos (siglos XVIII y XIX), y a los individuos que se encuentren social y económicamente desprotegidos, es decir, a los trabajadores y campesinos (siglo XX). Jürgen Habermas señala que el reconocimiento de derechos individuales en la Constitución caracteriza al paradigma ju-rídico del Estado liberal, y el reconocimiento de derechos sociales iden-tifica al paradigma jurídico del Estado social:

Ambos paradigmas comparten la imagen productivista de una sociedad centrada en una economía articulada en términos de capitalismo industrial, la cual [...] funcionaría de modo que, conforme a la lectura liberal, daría satisfacción a la expectativa de justicia social precisamente a través de la persecución privada y autónoma de los intereses individuales, método mediante el cual, según la segunda lectura, es decir, conforme a la lectura ligada a la autocomprensión del Estado social, esa expectativa de justicia social quedaría reducida a una nada. Ambos planteamientos quedan dema-siado atenidos a las implicaciones normativas del funcionamiento social o del modo de funcionamiento de un status negativo protegido jurídicamente

11 Ibidem, pp. 55 y ss.12 Sobre una revisión del evolucionismo jurídico unilineal, véase Rouland, Norbert,

Anthropologie juridique, París, PUF, 1988, pp. 55 y ss.


y, por tanto, a la cuestión de si basta con garantizar la autonomía privada mediante derechos de libertad, o de si el que se produzca la autonomía privada ha de quedar asegurado mediante el otorgamiento de derechos re-lativos a prestaciones sociales. En ambos casos se pierde de vista la interna conexión entre autonomía privada y autonomía ciudadana y, por tanto, el sentido democrático de la autoorganización de una comunidad jurídica. La disputa en que andan enzarzados los dos partidos se restringe a la determi-nación de los presupuestos fácticos del status de personas jurídicas en su papel de destinatarios del orden jurídico. Pero éstos son autónomos en la medida en que pueden entenderse a la vez como autores del derecho que están sometidos como destinatarios.13

En el reconocimiento de derechos ni el Estado liberal ni el Estado so-cial, en todo caso, han tomado en cuenta las características culturales de los individuos. En México se ha considerado que todos los individuos son iguales ante la ley como criterio (como dogma jurídico) para alcan-zar la justicia. Sin embargo, no todos los individuos hablan español ni conocen los valores que las normas vehiculan, lo que ocasiona que los indígenas se encuentren en desventaja ante los tribunales del Estado. De la misma manera que la doctrina laboralista incorporó en su legislación el principio in dubio pro operario,14 creo que es necesario reconocer que la igualdad jurídica debe tomar en cuenta no sólo la desigualdad econó-mica y social ante los tribunales, sino también las diferencias culturales a favor de aquel que no habla español ni conoce el derecho estatal, es decir, un principio de protección in dubio pro indigéna. Con ello, daremos a la igualdad jurídica su sentido completo (formal y material):

En lo que a contenido se refiere, las normas dictadas por el legislador po-lítico y los derechos reconocidos por la administración de justicia acredi-tan su ‘racionalidad’ en que los destinatarios son tratados como miembros iguales y libres de la comunidad de sujetos jurídicos, en una palabra, en el trato igual de las personas jurídicas protegidas a la vez en su integridad. Jurídicamente esta consecuencia se expresa en el mandato de trato igual. Este mandato incluye la igualdad en la aplicación del derecho, es decir, la igualdad de los ciudadanos ante la ley, pero es también sinónimo de un

13 Op. cit., pp. 490 y 491.14 Bidart Campos, Germán J., “El panorama de los derechos humanos a fines de si-

glo”, La ciencia del derecho durante el siglo XX, México, UNAM, Instituto de Investiga-ciones Jurídicas, 1998, p. 97.


principio de más alcance, a saber, del principio de la igualdad jurídico-material según el cual lo igual en todos los aspectos relevantes ha de ser tratado de forma igual y lo desigual de forma desigual.15

C. El tipo de Estado

Iniciado el proceso de independencia respecto de la metrópoli españo-la en el siglo pasado, podría pensarse que las naciones indígenas recupe-rarían su derecho a desarrollarse culturalmente. La historia fue y es otra. Las naciones indígenas además de ser excluidas del proyecto de nación (en lo social) y de derecho (en lo jurídico), también lo fueron en el pro-yecto de Estado (en lo político).

La unicidad e indivisibilidad del nuevo régimen, no fue sino una copia del poder que pretendía cambiar, del monárquico. De esta manera, las na-cientes repúblicas latinoamericanas a falta de construir una forma de go-bierno acorde a nuestra historia y mentalidades, nos dedicamos a la tarea más fácil, la de reproducir, repetir, modelos, en lugar de crear los propios.

La República mexicana se convierte así en la nueva fórmula colonial para las naciones indígenas. Al tomar la forma de República federal los territorios de las naciones indígenas siguieron formando parte de una di-visión político-territorial excluyente.

Por otra parte, la República al declararse democrática entendida como la elección de representantes del Estado a través del voto y de los partidos políticos, no consideró las formas de gobierno y elección propias de las naciones indígenas.

Los tipos de sociedad, de derecho y de Estado que el paradigma cons-titucional mononacional-monocultural de origen decimonónico impone han sido influidos por las ideas del evolucionismo (social, jurídico y polí-tico). Lo que no se parezca a la sociedad moderna, al derecho moderno y al Estado moderno significa que son formas sociales, jurídicas y políticas atrasadas a las que es necesario ignorar (etnocidio por omisión) o integrar unilateralmente (etnocidio por comisión).

En cuanto a los problemas que este paradigma ha intentado resolver son: la igualdad, la justicia, la libertad, la seguridad. Su solución está lejos de considerarse algo real para la mayor parte de la población (indí-gena y no indígena).

15 Habermas, Jürgen, op. cit., p. 497.


La situación de exclusión política, social y jurídica de las naciones in-dígenas las han obligado a levantarse en armas: Chiapas, enero de 1994. A partir de entonces el Estado, la sociedad y el derecho dominantes han tomado conciencia, con sus ritmos y grados, de dicha situación. En cuan-to a las demandas indígenas sintetizadas en la de autonomía (territorial, social, política y jurídica) al interior del Estado, es un problema que dicho paradigma no tenía previsto resolver, de tal manera que cuando busca en-contrar una solución a esta demanda se encuentra con sus límites: la uni-cidad de la soberanía nacional, la indivisibilidad del territorio nacional y la inviolabilidad de los derechos humanos establecidos.

Mi propuesta para intentar, de buena fe, acercarnos a un proceso de in-clusión de las naciones indígenas (siempre y cuando éstas estén de acuer-do y participen) es la de modificar el paradigma constitucional existente.

III. el paradIgma constItucIonalplurInacIonal-plurIcultural

1. Los productores

La producción de normas debe dejar de ser el monopolio de una parte de la población existente, para ello es necesario incorporar en los espa-cios de debate legislativo (federal y estatales) la representación directa de las naciones indígenas sin la intermediación de los partidos políticos (a no ser que éstas decidan lo contrario). Las Constituciones que regulen las relaciones interculturales deben estar basadas en el debate y consenti-miento de los indígenas y de los no indígenas.

El error que (complementariamente al del paradigma ligado al Esta-do social) comete el paradigma liberal del derecho consiste en reducir la justicia a una igual distribución de derechos, es decir, en asimilar los derechos a bienes que pueden repartirse y poseerse. Los derechos tam-poco son bienes que se consumen en común; los derechos sólo pueden “gozarse” ejercitándolos. Ahora bien, la autodeterminación individual se constituye en el ejercicio de derechos que se deriven de normas legítima-mente producidas. De ahí que la igual distribución de derechos subjetivos no pueda desligarse de esa autonomía pública que los ciudadanos sólo


pueden ejercitar en común, participando en la práctica de producción le-gislativa.16

2. Los productos

A. El tipo de sociedad

De la imposición de un solo modelo cultural a toda la población exis-tente, se debe pasar a un modelo de respeto a sus diferencias culturales. La coexistencia de naciones diferentes ha sido la constante histórica, lle-gado es el momento que esta interrelación se establezca mediante reglas hechas por todos y donde se reconozcan los principios de tolerancia y solidaridad, y el derecho a la diferencia.

Las naciones se enriquecen en la diversidad de formas culturales. Res-petando lo propio, cultivando lo común y canalizando las contradiccio-nes, el patrimonio humano se enriquece.17

B. El tipo de derecho

El paradigma mononacional-monocultural postulaba que al interior de un mismo territorio no era posible la existencia de otros sistemas jurí-dicos, el Estado es soberano. Cuando en su demanda de autonomía, las naciones indígenas establecen que ello implica también el respeto a sus normas internas, los juristas lectores de esta demanda con los lentes del paradigma viejo señalan que esto no es posible. Y tienen razón, el pa-radigma mononacional no fue concebido para resolver el problema del

16 Ibidem, pp. 502 y 503.17 Sobre el debate sobre el multiculturalismo, véase Wieviorka, Michel (dir.), Une

société fragmentée. Le multiculturalisme en débat, París, La Découverte, 1997; Gold-berg, D. (dir.), Multiculturalism. A Critical Reader, Cambridge, Blackwell, 1994; Taylor, Charles, El multiculturalismo y “la política del reconocimiento”, con comentarios de Amy Gutmann, Steven C. Rockefeller, Michael Walzer y Susan Wolf, trad. de Mónica Utrilla de Neira, México, Fondo de Cultura Económica, 1993; Guttman, A. (dir.), Multi-culturalism. Examinig the Politics of Recognition, Princeton, Princeton University Press, 1994; Kymlicka, Will, Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de los derechos de las minorías, Barcelona, Paidós, 1996; Touraine, Alain, “Minorías, pluriculturalismo e integración”, El País, Madrid, 12 de enero de 1995, p. 12, y ¿Podremos vivir juntos? Iguales y diferentes, trad. de Horacio Pons, México, Fondo de Cultura Económica, 1997.


pluralismo jurídico, ya que uno de sus límites se lo impide: la unicidad de la soberanía del Estado.

El derecho al derecho que las naciones indígenas demandan al interior del Estado en que habitan pretende que las nuevas reglas constitucionales de la plurinacionalidad-pluriculturalidad reconozcan que al interior de un mismo territorio sí pueden coexistir de manera organizada distintos siste-mas jurídicos. El desafío es encontrar juntos los modos de coordinación jurisdiccional interculturales.

El pluralismo jurídico puede pasar de ser un modelo para estudiar el fenómeno jurídico estatal (importante, pero limitado), a un modelo matriz y motriz de un proceso de estudio y vivencia de los fenómenos jurídicos interculturales.18 Este proceso es inédito, está abierto a la imaginación y creatividad jurídicas. En este sentido, existen ya propuestas legislativas hechas realidad jurídica en las Constituciones locales, principalmente, de Chihuahua (única que tiene un capítulo especial sobre los derechos de los pueblos indígenas) y de Oaxaca (con una reciente ley reglamentaria en la materia).

Históricamente hablando los avances logrados en dichos textos son muchos, sin embargo, se necesitan socializar las normas para que no sean letra muerta. Chiapas y Quintana Roo han integrado en la estructura de sus poderes judiciales, el reconocimiento del derecho de la autoridad in-dígena a participar en los tribunales del estado (en los juzgado de paz y conciliación, para el caso de Chiapas), y el reconocimiento de la ju-risdicción indígena municipal (Quintana Roo). En otros estados existen sólo proyectos de leyes reglamentarias en materia indígena (incluyendo al Distrito Federal).

En materia federal existen en el Senado de la República tres iniciativas de reforma constitucional en materia indígena: la del gobierno federal, la del Partido Acción Nacional y la del Partido Verde Ecologista de México.

18 Barragán, Julia, “Las funciones del derecho frente a la diversidad de paisajes cultu-rales”, Isonomía. Revista de Teoría y Filosofía del Derecho, México, núm. 3, octubre de 1995; Facchi, Alessandra, “Pluralismo giuridico e societá multietnica: proposte per una definizione”, Sociologia del diritto, Milán, año XXI, núm. 1, Istituto di Filosofia e Socio-logia del Diritto, Universitá degli Studi di Milano, 1994; Sousa Santos, Boaventura de, “Stato e diritto nella transizione post-moderna. Per un nuevo senso comune giuridico”, Sociologia del diritto, 3, Milán, Istituto di Filosofia e Sociologia del Diritto, Universitá degli Studi di Milano, 1990.


También la Comisión de Concordia y Pacificación para el estado de Chia-pas ha elaborado un proyecto con base en los Acuerdos de San Andrés.19

C. El tipo de Estado

Los territorios de las naciones indígenas deben ser integrados como parte del territorio del Estado. Debe celebrarse un nuevo pacto federal entre jefes políticos indígenas y no indígenas para que los territorios que ocupan tengan el reconocimiento como entidades de derecho público, es decir, como entidades que forman parte del poder político de México.

La forma de gobierno que se propone, por ser más cercana a las comu-nidades indígenas (por número poblacional) es la de municipios (también porque las otras que se establecen, les quedarían grandes: la de entidad federativa y la de Estado federal). No es tan simple. En todo caso bienve-nidas las propuestas... y la apertura.

Las naciones indígenas demandan su derecho a la autonomía territorial con derecho al usufructo de los recursos naturales. Las formas de gobier-no que puedan encontrarse (autonomías comunales, autonomías regiona-les, autonomías pluriétnicas...) podrían darse como formas nuevas o bien como municipios, nuevas entidades federativas o como confederaciones. La mixtura no está excluida, lo importante es encontrar juntos las formas que sienten las bases del respeto pleno al desarrollo individual y colecti-vo, con dignidad, solidaridad, justicia, de indígenas y no indígenas.

La República no sólo debe ser de un federalismo plurinacional, sino también debe serlo en lo democrático. Las formas de ejercicio del poder en las naciones indígenas deben conocerse para ser respetadas. Existen comunidades donde las Asamblea del Pueblo directamente toma las deci-siones o bien son los ancianos del pueblo los que deciden en última ins-tancia. También la forma de elección de los gobernantes internos se rigen por estas modalidades.20

19 Véase Cuerpo de asesores del EZLN, “Cuadro comparativo de la iniciativa de la Cocopa y las observaciones del Ejecutivo”, La Jornada, México, 13 de enero de 1997, pp. 6 y 7; Coordinación para el Diálogo y la Negociación de Chiapas, “Acuerdos de San Andrés”, Documentos sobre Chiapas (mimeo), México, Secretaría de Gobernación, febrero de 1998; “Iniciativa de las reformas constitucionales sobre Acuerdos de San An-drés”, La Jornada, México, 16 de marzo de 1998, pp. 18 y 19; “Iniciativa presidencial sobre derechos y cultura indígenas”, La Jornada, México, 16 de marzo de 1998, p. 6.

20 El proceso de transición democrática en el que nos encontramos ha abierto un de-bate inédito entre los constitucionalistas: el de reformar o cambiar la Constitución, véase


La coexistencia de toma de decisiones para grupos pequeños (comu-nidades, pueblos, rancherías), para grupos mayoritarios (estados nacio-nales) y para países (organismos supranacionales), debe verse como un conjunto que debe estar organizado, y no donde el más poderoso debe imponerse al más débil.

Los tipos de sociedad, derecho y Estado que bajo el paradigma consti-tucional plurinacional-pluricultural se intentan re-construir ya no se fun-dan en la creencia de que lo que estamos viviendo es lo mejor y debe servir de modelo para los demás. No hay modelos mejores o peores, sino diferentes, que ahora intentan dialogar en circunstancias lo más igualita-rias posibles para aprender del otro y respetarse mutuamente.

A los problemas existentes de igualdad, justicia, libertad, seguridad, se agregaría el de autonomía. Los límites establecidos por el paradigma anterior tendrían que ampliarse: la unicidad de la soberanía tendría que reconocer el respeto a las jurisdicciones indígenas; la indivisibilidad del territorio nacional tendría que reconocer el respeto de los territorios indí-genas, y la inviolabilidad de los derechos humanos tendría que reconocer no sólo el respeto a los derechos individuales y sociales, sino también a los derechos culturales.

IV. conclusIón

Con las reglas establecidas por el paradigma constitucional monona-cional-monocultural se han intentado, pues, reconocer algunos derechos de los pueblos indígenas. Sin embargo se han dado ante los órganos le-gislativos establecidos (donde la presencia indígena es nada significativa) y siempre cuidando no extralimitarse. Con base en lo expuesto, dichas

Fix-Zamudio, Héctor, “¿Constitución renovada o nueva Constitución?”, 80 aniversario. Homenaje a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Sena-do de la República-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997; Cárdenas Gra-cia, Jaime F., Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996; González Oropeza, Manuel, “Una nueva Constitución para México”, Memoria del Simposio Inter-nacional “El significado actual de la Constitución”, México, UNAM, Instituto de In-vestigaciones Jurídicas, 1998; Hernández, María del Pilar, “Legitimidad constitucional, nueva Constitución y otros tópicos”, Memoria del Simposio Internacional “El Significa-do Actual de la Constitución”, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998.


reformas constitucionales (federal y estatales) se han convertido, en su fondo, en letra muerta.

Sin la participación real de las naciones indígenas, sin un debate social que interiorice en la población la naturaleza y alcance de las reformas, sin mentalidades profesionales informadas y convencidas de los cambios, los derechos de los pueblos indígenas como se decía en la Colonia española serán para “que se obedezcan, pero no se cumplan”, y ahora bajo la Re-pública mexicana, su actualización colonial, para “que se reforme, pero no se apliquen”.

Por ello, desterrar la exclusión significa instrumentar los mecanismos para iniciar un proceso de debate sobre un nuevo paradigma constitucio-nal plurinacional-pluricultural. En este debate se establecerían los temas, procedimientos, representantes y tiempos de nuevos constituyentes (fe-deral y locales).

La metodología para la construcción de este paradigma es dialógico,21 complejo,22 debe fundarse en el diálogo intercultural donde lo propio, lo complementario y lo diferente se estructuran en nuevas reglas. Re-glas que deben estar basadas en dos principios: el derecho a la igualdad jurídica respetando las diferencias culturales y el derecho a la diferen-cia con base en la tolerancia.

El proyecto de realización de los derechos [es decir, el paradigma procedi-mental del derecho], que está referido a las condiciones de funcionamiento de nuestra sociedad, es decir, de una sociedad determinada, históricamente surgida, no puede ser sólo formal. A pesar de lo cual este paradigma del derecho ya no prejuzga —como lo hacía el liberal o el ligado al estado social— un determinado ideal de sociedad, una determinada visión de la vida buena, y ni siquiera una determinada opción política. Pues es formal en el sentido de que se limita a señalar condiciones necesarias bajo las que los sujetos jurídicos, en su papel de ciudadanos, puede entenderse entre sí sobre cuáles son sus problemas y sobre cómo deben ser resueltos. Cierta-mente, el paradigma procedimental del derecho lleva aneja una esperanza respecto de sí mismo, a saber, la de determinar no sólo la autocomprensión

21 Sousa Santos, Boaventura de, “Para una concepción multicultural de los derechos humanos” (conferencia), Seminario La Herencia y el Futuro de la Sociología en el Siglo XXI, organizado por el Instituto de Investigaciones Sociales y el Centro de Investiga-ciones Interdisciplinarias en Humanidades y Ciencias, de la UNAM, el 17 de febrero de 1997.

22 Morin, Edgar, Introduction a la pensée complexe, 2a. ed., París, ESF, 1991.


de las élites que manejan el derecho como expertos, sino la de todos los implicados. Pero esta expectativa nada tiene que ver con la intención de adoctrinar a nadie, ni tiene en sí nada de totalitaria, sea dicho esto para prevenir una objeción un tanto traída de los pelos, pero que una y otra vez se repite contra la teoría del discurso. Pues el nuevo paradigma se pone a sí mismo a discusión bajo sus propias condiciones; pues en la medida que acuñase el horizonte de una comprensión dentro de la cual todos (cada uno a su manera y en términos de una división del trabajo) participasen en la interpretación de la Constitución, todo cambio histórico que se percibiese en el contexto social tendría que ser entendido como un desafío a someter a revisión y a examen la propia comprensión paradigmática del derecho. Esa comprensión paradigmática, al igual que el estado de derecho mismo, conserva un núcleo dogmático, a saber, la idea de autonomía, conforme a la cual los hombres sólo pueden actuar como sujetos libres en la medida en que sólo obedezcan a leyes que ellos mismos se hayan dado conforme a las convicciones a que intersubjetivamente hayan llegado.23

23 Habermas, Jürgen, op. cit., pp. 531 y 532.

273

Capítulo quinto

EL CONVENIO 169 DE LA OIT Y LA REFORMA CONSTITUCIONAL INDÍGENA

I. introducción

El Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Indepen-dientes1 adoptado el 27 de junio de 1989 por la OIT, está en vigor en Méxi-co desde el 5 de septiembre de 1991.

El gobierno mexicano ratificó ante la OIT este Convenio el 5 de sep-tiembre de 1990, el Senado lo aprobó el 11 de julio de 1990 (Diario Oficial de la Federación, en adelante DOF, 3 de agosto de 1990) y fue publicado en el DOF de 24 de enero de 1991. Con base en el artículo 38 del Convenio éste entra en vigor un año después de su ratificación ante la OIT. A diez años de su vigencia el Estado mexicano tiene un año para denunciarlo, es decir, no volver a ratificarlo, si considera que sus obliga-ciones ya han sido cumplidas (artículo 39).

En este trabajo analizaré las obligaciones que el Estado mexicano se ha comprometido a cumplir al ratificar el Convenio, es decir, las políticas públicas de integración pluricultural y su impacto en el derecho nacional, con base en la reforma constitucional del 14 de agosto de 2001.2

II. las políticas públicas de integración pluricultural

El Convenio 107 de 1957 justificó las políticas públicas de asimilación de las culturas indígenas en las culturas nacionales con base en las carac-

1 Este Convenio es el producto de la revisión del Convenio sobre Poblaciones Indí-genas y Tribales (número 107), adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) el 26 de junio de 1957 y publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 7 de julio de 1960.

2 “Decreto por que se aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., se reforma el artículo 2o., se deroga el párrafo primero del artícu-lo 4o.; y se adicionan un sexto párrafo al artículo 18, y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la Federación, t. DLXXV, núm. 10, primera sección, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4.


terísticas y criterios de éstas. Se consideró a los pueblos indígenas como culturas en vías de extinción o “en transición”. El Convenio 169 de 1989 se basa ahora en el reconocimiento de la permanencia de las culturas indí-genas y establece políticas públicas de integración pluriculturales a través de transformaciones legislativas e institucionales con la participación de los pueblos indígenas. Existen dos tipos de políticas públicas en relación con los pueblos indígenas que inciden en el derecho nacional: las basadas en el respeto a la libre determinación de los pueblos indígenas al interior del Estado y las que se fundamentan en el respeto al desarrollo participa-tivo, sustentable y equitativo.

1. Políticas públicas de respeto a la libre determinación

En tres ámbitos del derecho nacional inciden las obligaciones de res-peto a la libre determinación: en el derecho cultural, en el derecho políti-co y en el derecho judicial.

A. En el derecho cultural

La política del Estado en relación con los pueblos indígenas está obli-gada a considerar sus culturas como patrimonio de la humanidad. En este sentido, deberá establecer medidas para proteger su integridad cultural respetando y preservando los idiomas, religiones, medicina y educación indígenas. Con esto se reconoce el derecho a la diferencia cultural obli-gándose el Estado, igualmente, a combatir toda discriminación que pue-dan sufrir los pueblos indígenas. El Estado así se obliga a apoyar la ad-quisición y administración de medios de comunicación masiva por parte de los pueblos indígenas, para que puedan transmitir y, en su caso, defen-der su imagen e identidad cultural.

Estas obligaciones contenidas en el Convenio 169 implican dos tipos de medidas por parte del Estado: el reconocimiento de la autonomía cul-tural de los pueblos indígenas y la asunción explícita de proteger dicha autonomía.

a. El reconocimiento de la autonomía cultural

En la reforma constitucional está reconocida la autonomía cultural de los pueblos indígenas cuando se establece en el artículo segundo que “La

CONVENIO 169 DE LA OIT Y REFORMA CONSTITUCIONAL INDÍGENA 275

Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en los pueblos indígenas”.3 En este sentido, como este reconocimiento se da al interior del Estado, tal como el Convenio lo establece, me parece in-necesaria la adición que establece, más como aclaración o constatación, como una irreverente advertencia, que: “La Nación Mexicana es única e indivisible (artículo 2o., primer párrafo)”. Lo que sí me parece plau-sible de la reforma es el de considerar que comunidades equiparables a los pueblos indígenas, como podrían ser los menonitas, árabes, judíos, chinos, italianos..., es decir, comunidades de extranjeros establecidos en nuestro país, puedan tener los mismos derechos que aquéllos (artículo 2o., apartado B, fracción IX, tercer párrafo).

Los párrafos introductorios del artículo segundo nos dan elementos de identificación de los sujetos de los derechos, es decir, de los pueblos indí-genas. Estos elementos constan en el Convenio 169: los históricos como poblaciones que sufrieron un proceso de colonización y que conservan parte o el total de sus culturas, y el principio de autoadscripción con base en el cual los mismos pueblos tienen el derecho de determinar quiénes son sus miembros. La reforma completa estos elementos para identificar a las comunidades indígenas como integrantes de los pueblos caracteri-zadas como unidades culturales asentadas en un territorio, y que eligen a sus autoridades con base en sus normas internas.

El artículo establece que el “reconocimiento” lo harán los Estados, en el contexto en que esto se afirma se refiere a los elementos de identifica-ción de los pueblos indígenas, por tal motivo considero que debe enten-derse dicho reconocimiento como la obligación que tienen los estados para identificar a los sujetos de los derechos. Así se puede evitar la con-fusión que la redacción del párrafo quinto introductorio ha provocado ya que dicha obligación se establece después de afirmarse que “El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional”. Lo cual debería ser el párrafo seis, que introduciría los ámbitos de expresión de dicho derecho. Uno de los cuales es la autonomía cultural como consta expresamente también en la fracción primera del apartado “A”.

Este reconocimiento está protegido cuando se establecen expresamen-te las obligaciones del Estado en la materia.

3 Esta frase es lo único que se conservó del artículo cuarto reformado el 28 de enero de 1992.


b. Protección a la autonomía cultural

Con base en el tercer párrafo del artículo 1o. el Estado mexicano se obliga a combatir toda forma de discriminación motivada por el origen étnico o “nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la con-dición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las pre-ferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”. Este sería el fundamento constitucional para una ley en contra de la discriminación en México.4

En el apartado B del artículo 2o. se establece la obligación del Estado mexicano para establecer nuevas políticas e instituciones que garanticen el desarrollo integral de los pueblos indígenas. Con esta obligación ex-presa se rompe el círculo vicioso de las reformas constitucionales que reconocían derechos, pero no se aplicaban, se decía que eran principios programáticos aplicables cuando el Estado pudiera, pero en realidad jus-tificaban su inconstitucionalidad por omisión. Otro avance, en este sen-tido, es que también una reforma constitucional establezca la obligación del Estado para designar las partidas presupuestales específicas para que se cumpla lo encomendado por esta reforma, “así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas (artículo 2o., apartado B, fracción IX, párrafo segundo).5 Con estas obligaciones explícitas las acciones de inconstitu-cionalidad en caso que el Congreso federal las incumpla será el camino legal de los pueblos indígenas para exigir su cumplimiento ante la Supre-ma Corte de Justicia, así como las controversias constitucionales en caso que las legislaturas locales tampoco cumplan con estas obligaciones.

La obligación de apoyar el acceso a medios de comunicación masiva propios, que consta en el Convenio y en la Iniciativa, está reconocida en la reforma (artículo 2o., apartado B, fracción VI).

4 La Comisión Ciudadana de Estudios contra la Discriminación, incluso ya elaboró un Anteproyecto de Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación en México. Dicha Comisión ha publicado un informe sobre las discusiones de esta ley llamado La discriminación en México: por una nueva cultura de la igualdad.

5 Sobre el debate en relación con el porcentaje a asignar, veéase Becerril, Andrea, “Indígenas, ignorados en el proyecto de gasto social”, La Jornada, México, 15 de no-viembre de 2001, p. 21; Gómez Mena, Carolina, “Programas indígenas requieren por lo menos $140 mil millones. No hay intención de enviarles recursos: Héctor Sánchez”, La Jornada, México, 22 de noviembre de 2001, p. 22.


Analizaremos los aspectos de la política indigenista en el ámbito cultu-ral cuando veamos su impacto en el derecho social, en el de la seguridad social, en el laboral y en el ambiental.

Toquemos ahora el impacto del respeto a la libre determinación en el derecho político y en el judicial.

B. En el derecho político

La obligación del Estado a reconocer y aplicar el derecho de los pue-blos indígenas a la libre determinación en su interior están señalados en el Convenio 169. El ejercicio de este derecho, se aclara, no puede ser apli-cado en el ámbito del derecho internacional, sino en el ámbito político de cada Estado. De esta manera, el Estado mexicano se obliga a reconocer la integridad de la organización política de los pueblos indígenas a través del respeto a sus formas propias de elección de sus autoridades y a las formas de gobernarse a sí mismos.

La reforma constitucional reconoce el derecho de los pueblos indíge-nas a elegir sus autoridades y a que éstas ejerzan sus formas propias de gobierno, con “la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones” en el marco de la unidad nacional (artículo 2o., apartado A, fracción II). Una de las controversias en relación con este reconocimiento es que no se establece el nivel de gobierno al cual los pue-blos indígenas accederían. Con lo cual se entiende que son los estados los que decidirán, en el marco constitucional vigente, el nivel de gobierno que tendrán las autoridades indígenas (municipal y/o comunitario). En este sentido, me parece desafortunada la inclusión en el apartado A (donde se establece el reconocimiento de los ámbitos de expresión autonómica), de que los pueblos y comunidades indígenas serán consideradas como “enti-dades de interés público”. Reconocimiento que debería haberse hecho en el apartado B, que es donde constan las bases de la política indigenista tu-telar con participación de los pueblos indígenas. Un ejemplo de entidades de interés público, con base en el artículo 41, fracción I, constitucional, son los partidos políticos, con lo cual el Estado tutela su actividad, pero no los considera autoridades:

La Constitución mexicana, a diferencia de otras, otorga una naturaleza es-pecialísima a los partidos políticos, los reputa como entidades de interés público, es decir, los partidos en México no son asociaciones privadas,


como en el derecho anglosajón, ni órganos del Estado, como alguna vez fueron considerados por la doctrina jurídica alemana, sino que son asocia-ciones intermedias entre los ciudadanos y las instituciones. No tiene carác-ter de personas morales de derecho público como los organismos descen-tralizados, pero tampoco su estatuto es de derecho privado.6

A no ser que este reconocimiento, que tienen que hacer los estados de los pueblos indígenas como entidades de interés público, se entienda y se aplique, precisamente, en relación con su política de atención social hacia ellos. El impacto del respeto a la libre determinación en el dere-cho político implica el reconocimiento, de los pueblos indígenas como entidades de derecho público, es decir, como órganos del poder político nacional, como autoridades, tal como lo establece la iniciativa de refor-ma, y no como asociaciones intermedias entre los ciudadanos indígenas y las instituciones estatales. Para lo cual, como también consta en dicha iniciativa, se tienen que convertir en municipios: “Las legislaturas de los Estados podrán proceder a la remunicipalización de los territorios en que estén asentados los pueblos indígenas, la cual deberá realizarse en con-sulta con las poblaciones involucradas (artículo 115, fracción X, segundo párrafo)”. En este sentido, la reforma sólo reconoció, dentro del ámbito municipal, el derecho de las comunidades indígenas a “coordinarse y aso-ciarse”, no se sabe para qué y cómo, eso lo tendrá que establecer la ley (artículo 115, fracción tercera).7

Otro aspecto de los derechos políticos que no contiene la reforma cons-titucional es la posibilidad contemplada en la iniciativa de redistritar los ámbitos de participación electoral a nivel nacional y estatal (artículos 53 y 116), tomando en cuenta la ubicación geográfica de los pueblos indígenas, para propiciar su participación en los órganos de decisión política nacio-nal y estatal ya establecidos. Sólo se estableció en un artículo transitorio, es decir, fuera de contexto y por tanto con consecuencias jurídicas meno-

6 Cárdenas Gracia, Jaime, “Artículo 41”, Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos comentada, t. I, 9a. ed., México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997, p. 496.

7 Sobre elementos para la distinción entre entidades de derecho público y de interés público, véase Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 33a. ed., revisada y actualizada por Manuel Fraga, México, Porrúa, 1994, pp. 81-88; Gaxiola Moraila, Federico Jorge, “Derecho privado y derecho público”, Diccionario Jurídico Mexicano, t. III-D, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1983, pp. 197-199; Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo. Doctrina, legislación y jurisprudencia, 17a. ed., corregida y au-mentada por Andrés Serra Rojas Beltri, México, Porrúa, 1996, pp. 891-901.


res e inciertas, que únicamente debía hacerse la redistritación en distritos electorales uninominales (artículo 3o.). A nivel municipal se reconoció el derecho de los pueblos indígenas a elegir representantes solamente en los municipios ya establecidos “con población indígena”, en los térmi-nos que los estados establezcan (artículo 2o., apartado A, fracción VII).

Los derechos políticos de los pueblos indígenas con base, pues, en la reforma constitucional tendrán que desarrollarse en las legislaciones de los estados: señalando el nivel de gobierno, las características de las aso-ciaciones y los términos de la elección de sus representantes en munici-pios ya establecidos. Algo que no resulta claro realizar en el corto plazo. Tal parece que la técnica legislativa estuvo al servicio, en esta reforma, de la confusión, desafortunadamente, para evitar, parece ser, el desarrollo legislativo ordenado, continuo, de los derechos de los pueblos indígenas.

C. En el derecho judicial

Las políticas públicas de derecho judicial en relación con los pueblos indígenas se refieren, por una parte, al reconocimiento de su derecho a ejercer su derecho, es decir, sus sistemas normativos y su jurisdicción, y por otra, de la obligación del Estado a garantizar su derecho a acceder a la justicia estatal.

a. El reconocimiento del derecho indígena

La reforma constitucional reconoce la existencia de los sistemas nor-mativos indígenas y condiciona su desarrollo al respeto de los derechos humanos, principalmente los de las mujeres (artículo 2o., apartado A, fracción II). Reconocimiento y condición negociada en los acuerdos de San Andrés y que consta en el Convenio y en la iniciativa de reforma.

El derecho indígena, establece la reforma, tendrá que ser validado por las autoridades judiciales del Estado. El espíritu del reconocimiento su-giere que por ello debe entenderse su respeto pleno y desarrollo coordi-nado con las instancias judiciales estatales.

b. El acceso a la justicia del Estado

El Estado se obliga, para garantizar el derecho de los pueblos indíge-nas a acceder a sus órganos jurisdiccionales, a que en todos los juicios se


tomarán en cuenta los normas indígenas, y que en éstos habrá traductores e intérpretes de sus lenguas y culturas (artículo 2o., apartado A, fracción VIII). Lo ideal es que esto se traduzca en órganos jurisdiccionales del Es-tado ad hoc de y para indígenas, es decir, que sus miembros sean indíge-nas que conozcan sus lenguas y culturas, tal como ya existe en el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Quintana Roo donde una Magistratura de Asuntos Indígenas fue creada como parte de éste y su encargado es un indígena que habla y conoce la cultura maya.8

La reforma constitucional toma en consideración la propuesta del Con-venio en el sentido de considerar las características económicas, sociales y culturales de los indígenas al ser sancionados penalmente, ya que la iniciativa establecía que en caso del encarcelamiento de un indígena se debería asignar a un centro penitenciario cercano a su domicilio para fa-cilitar su rehabilitación social, y ahora la reforma recoge este principio y lo amplía para cualquier sentenciado, sea indígena o no (artículo 18). Sin embargo, la iniciativa y la reforma no consideran la propuesta del Con-venio en el sentido de que en caso de la aplicación de sanciones penales a indígenas: “Deberá darse la preferencia a tipos de sanción distintos del encarcelamiento (artículo 10, párrafo 2)”.

El derecho al territorio, como elemento esencial de una comunidad política y jurídica reconocida, en este caso, al interior del derecho polí-tico del Estado, no está establecido explícitamente en el Convenio. Sin embargo, al reconocerse la existencia de autoridades políticas y judiciales indígenas, su ámbito espacial de validez donde estas autoridades ejerce-rán su competencia y jurisdicción tendrá que establecerse con flexibili-dad, tal como lo establece el artículo 34 del Convenio, tomando en con-sideración las condiciones de cada país. Sin el reconocimiento explícito del territorio indígena, como categoría política, como nivel de gobierno, los derechos culturales, políticos y judiciales mencionados tendrán un soporte material frágil.

2. Políticas públicas de respeto al desarrollo

El principio de participación es uno de los pilares de la pluricultura-lidad que el Convenio sustenta. Significa que el Estado se obliga a con-

8 Fuente: Ley de Justicia Indígena para el Estado de Quintana Roo (Periódico Oficial de 14 de agosto de 1997), mimeógrafo, Chetumal, INI, Delegación Estatal, Procuración de Justicia, sin fecha. El texto puede consultarse en www.juridicas.unam.mx.


sultar a los pueblos indígenas en relación con las políticas públicas que intente aplicar en sus comunidades. Esto es válido tanto en el ejercicio de las políticas públicas de respeto a la libre determinación de los pue-blos indígenas como de las que pretendan incidir en el mejoramiento de sus condiciones de vida, la protección de la salud, la preservación y en-riquecimiento de sus culturas y recursos naturales. Lo que significa que el desarrollo de los pueblos indígenas deber ser participativo, equitativo y sustentable.

El principio de participación y las características de un desarrollo in-tegral de los pueblos indígenas consta en la reforma constitucional, en el artículo 2o., apartado B, primer párrafo y fracción IX. Con base en estas normas los planes de desarrollo (nacionales, estatales y municipales) y los que se deriven, como el Plan Puebla Panamá, que el Estado pretenda aplicar en comunidades indígenas, deberán ser diseñados y aplicados, con la participación de los pueblos indígenas. Es de destacar que el Es-tado se obliga a propiciar, en particular, la participación política y el desarrollo educativo, de salud, productivo, de las mujeres indígenas (ar-tículo 2o., apartado B, fracción V y VIII). Las obligaciones que el Estado asume en materia de desarrollo inciden en cuatro ámbitos del derecho nacional: en el derecho social, en el derecho a la seguridad social, en el laboral y en el ambiental.

A. En el derecho social

El Estado se obliga, al ratificar el Convenio, a garantizar el derecho a la educación de los pueblos indígenas respetando sus culturas, así como a combatir la discriminación por origen étnico en materia de empleo y garantizar el derecho a una vivienda digna para los indígenas mexicanos que habitan en su territorio.

La reforma constitucional establece, por su parte, que el Estado se obliga a impulsar la educación bilingüe e intercultural (se obliga incluso a establecer un sistema nacional de becas) y a incorporar en los progra-mas educativos del Estado el conocimiento indígena (artículo 2o., apar-tado B, fracción II). Combatir la discriminación por origen étnico consta en el tercer párrafo del artículo 1o. En materia de vivienda se obliga a fa-cilitar el acceso al financiamiento público y privado (idem, fracción IV).


B. En el derecho a la seguridad social

El Estado se obliga por el Convenio 169 a garantizar el derecho a la salud de los pueblos indígenas estableciendo clínicas en las comunidades y combatiendo la discriminación en los centros de salud del Estado.

En la reforma constitucional el Estado asume su obligación para:

Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la aplicación de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la me-dicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas median-te programas de alimentación, en especial de la población infantil (idem, fracción III).

El combate a cualquier forma de discriminación, como ya se mencio-nó, consta en el artículo 1o.

C. En el derecho laboral

En materia laboral el Convenio establece que no podrá discriminarse en materia de empleo a los indígenas. La reforma, como ya menciona-mos, estableció que está prohibida toda discriminación motivada por ori-gen étnico (artículo 1o., párrafo tercero). En los juicios y procedimientos laborales, por otra parte, tendrán que tomarse en cuenta las normas in-dígenas y deberán proporcionarse, en el desarrollo de los mismos, a los trabajadores indígenas, intérpretes y defensores que tengan conocimiento de sus lenguas y culturas (artículo 2o., apartado , fracción VIII). La crea-ción de empleos en zonas indígenas será obligatoriamente impulsada por el Estado (ibidem, fracción VII), así como las acciones para garantizar el cumplimiento de los derechos laborales de los trabajadores migrantes, tanto en el país como en el extranjero (ibidem, fracción VIII).

D. En el derecho ambiental

El medio ambiente y los recursos naturales existentes en las comu-nidades indígenas, con base en el Convenio, deberán ser preservados. Cualquier política pública que pretenda modificar el medio ambiente o explotar los recursos naturales indígenas deberá aplicarse sólo con el consentimiento informado de los pueblos indígenas.


La reforma garantiza el acceso a los recursos naturales existentes en sus tierras y territorios (donde habitan), es decir, al usufructo, salvo los que son de dominio exclusivo de la nación. Y con base en el principio de participación contenido en el primer párrafo del apartado B y su fracción IX, cualquier política de desarrollo en comunidades indígenas deberá ser diseñada y operada con la participación de los pueblos indígenas.

III. conclusión

El cumplimiento del Estado mexicano de las obligaciones del Conve-nio está incompleto. La reforma constitucional del 14 de agosto cumple parcialmente con él. Se debe completar con base en lo que ya estaba acordado en San Andrés Larráinzar y que consta en la iniciativa de re-forma. De esta manera se podrá retomar la negociación con los pueblos indígenas para discutir los temas de “democracia y justicia”, “desarrollo” y “mujeres indígenas”, y así cumplir cabalmente con el Convenio.

En un Estado de derecho responsable no se debe jugar con las aspi-raciones legítimas de su población, en este caso, los pueblos indígenas. Las obligaciones del Estado contenidas en el Convenio y ahora en la Constitución en relación con los pueblos indígenas deben cumplirse en-mendándose las confusiones, ampliándose los contenidos, y sobre todo, instrumentando su aplicación con políticas, partidas presupuestales e ins-tituciones de impacto inmediato, eficiente y eficaz.

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Capítulo sexto

LA LIBRE DETERMINACIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

I. IntroduccIón

La libertad es a los individuos, lo que la libre determinación es a los pue-blos: su razón de ser y estar sobre la Tierra. Así como un individuo debe ser libre para elegir lo que ha de ser su desarrollo sentimental, familiar, profesional y social, del mismo modo los pueblos deben ser libres para determinar lo que ha de ser su desarrollo espiritual, familiar, cultural, eco-nómico, político y social.

Los pueblos indígenas del mundo no han sido plenamente libres para decidir lo que ha de ser su desarrollo. Un pueblo, en general, en tal situa-ción tiene dos caminos para ejercer su derecho a la libre determinación: el reconocimiento externo por la comunidad internacional como un Estado soberano más (casos recientes de este tipo de reconocimiento son el de Suiza y Palestina), o el reconocimiento interno por el Estado en el que habitan como entidades autónomas.

Los pueblos indígenas, hasta ahora, han estado planteando su derecho a la libre determinación al interior de los Estados en donde habitan. Y la comunidad internacional ya ha reconocido este derecho así planteado en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) cuando establece que “La utilización del término pueblos en este Conve-nio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional (artículo 1o.)”.1 Esto significa que el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas se debe ejercer no contra el Estado donde ellos se encuentran, sino con el Estado. Los pueblos indíge-nas aspiran no a convertirse en Estados internacionalmente reconocidos (reconocimiento externo), sino a ser entidades con autonomía al interior

1 Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, apro-bado por la OIT en 1989 y por México el 3 de agosto de 1990, y ratificado y promulgado el 24 de enero de 1991.


de los Estados (reconocimiento interno). Veamos cuál ha sido el trata-miento del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas en los proyectos de declaraciones de derechos de los pueblos indígenas de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y de la Organización de Estados Americanos (OEA).

II. en la declaracIón de la onu

Al crearse en 1982 el Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas en la ONU, una de sus obligaciones fue la de crear normas para proteger a los pueblos indígenas, es decir, impulsar el respeto a sus derechos. En sus re-uniones anuales comenzaron a participar directamente dirigentes de pue-blos indígenas. Así se fue imponiendo la idea de proponer a la comunidad internacional una Declaración, es decir, un documento que contuviera los derechos de los pueblos indígenas.

Uno de los ámbitos de discusión donde los Estados han sido muy cui-dadosos es la aprobación del derecho a la libre determinación de los pue-blos indígenas. Algunos de los Estados hacen una lectura de este dere-cho pensando en que su reconocimiento por la comunidad internacional (reconocimiento externo) implicaría la desunión o balcanización de sus Estados o de los demás. Me parece, con base en las demandas planteadas por los pueblos indígenas al interior de los Estados, que esta lectura es inexacta. Lo que los pueblos indígenas pretenden al intentar que la Asam-blea General de la ONU apruebe dicha Declaración, donde se contiene su derecho a la libre determinación, es tener un respaldo jurídico que for-talezca sus demandas de respeto a su desarrollo ante los Estados donde viven (reconocimiento interno).

El proyecto contiene el reconocimiento expreso del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas con algunos elementos de conte-nido y su desarrollo autonómico.

1. Reconocimiento y definición

El artículo 3o. del proyecto reconoce que: “Los pueblos indígenas tie-nen derecho a la libre determinación”. Y nos da elementos de la defini-ción de dicho derecho cuando establece ahí mismo: “En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libre-

LA LIBRE DETERMINACIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS 287

mente su desarrollo económico, social y cultural”.2 El ejercicio de este derecho matriz está limitado al interior de los Estados, es decir, la comu-nidad internacional no considera que con base en el derecho a la libre determinación los pueblos indígenas podrán comportarse como nuevos Estados. Se trata del reconocimiento a ejercer su libre determinación en el seno de los Estados: “Nada de lo señalado en la presente Declaración se interpretará en el sentido de que confiera a un Estado, grupo o persona derecho alguno a participar en una actividad o realizar un acto contrario a la Carta de las Naciones Unidas (artículo 45)”.

Los derechos autonómicos que se decantan del reconocimiento a la libre determinación son: la autonomía política, la jurisdiccional, la terri-torial y la económica.

2. Autonomía política

En la Declaración se especifica que la expresión del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas es su autonomía para autogober-narse en lo político, cultural, social y económico:

Los pueblos indígenas, como forma concreta de ejercer su derecho de li-bre determinación, tienen derecho a la autonomía o el autogobierno en cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, en particular la cultura, la religión, la educación, la información, los medios de comuni-cación, la salud, la vivienda, el empleo, el bienestar social, las actividades económicas, la gestión de tierras y recursos, el medio ambiente y el acceso de personas que no son miembros a su territorio, así como los medios de financiar estas funciones autónomas (artículo 31).

El artículo 32 refuerza este derecho al autogobierno cuando establece que “Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar las estructuras y a elegir la composición de sus instituciones de conformidad con sus pro-pios procedimientos”.

La pertenencia cívica al Estado no está reñida con la pertenencia cultu-ral, por ello se acepta para la primera el reconocimiento de los indígenas

2 Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Po-blaciones Indígenas, Comisión de Derechos Humanos Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías, 46 periodo de sesiones, en www.laneta.apc.org/rci/leyes/inter/docs/indionu.html, consulta el 8 de marzo de 2002.


como ciudadanos mexicanos, por ejemplo, y con base en la segunda a ser reconocidos como ciudadanos rarámuri: “Los pueblos indígenas tienen el derecho colectivo de determinar su propia ciudadanía conforme a sus costumbres y tradiciones. La ciudadanía indígena no menoscaba el dere-cho de las personas indígenas a obtener la ciudadanía de los Estados en que viven (artículo 32)”.

3. Autonomía jurisdiccional

Otro ámbito de expresión autonómica reconocido a los pueblos indí-genas es su derecho al derecho, es decir, a concebir, aprobar y aplicar sus propias normas al interior de sus comunidades (condicionado al respeto de los derechos humanos): “Los pueblos indígenas tienen derecho a pro-mover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sus cos-tumbres, tradiciones, procedimientos y prácticas jurídicas característicos, de conformidad con las normas de derechos humanos internacionalmente reconocidas (artículo 33)”.

4. Autonomía territorial

Por desarrollo territorial se entiende en la Declaración el derecho de los pueblos indígenas a usufructuar la tierra y el medio ambiente de los lugares donde habitan común e históricamente, así como su derecho a que sus títulos y formas propias de propiedad sean reconocidos, garantizados y respetados por el Estado:

Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, desarrollar, controlar y uti-lizar sus tierras y territorios, comprendido el medio ambiente total de las tierras, el aire, las aguas, los mares costeros, los hielos marinos, la flora y la fauna y los demás recursos que tradicionalmente han poseído u ocupado o utilizado de otra forma. Ello incluye el derecho al pleno reconocimiento de sus leyes, tradiciones y costumbres, sistemas de tenencia de la tierra e instituciones para el desarrollo y la gestión de los recursos, y el derecho a que los Estados adopten medidas eficaces para prevenir toda injerencia, usurpación o invasión en relación con estos derechos (artículo 26).


5. Autonomía económica

Parecería fuera de lugar que en pleno proceso de globalización eco-nómica, con la apertura de mercados en uno solo, el mundial, se esté re-conociendo el derecho a los pueblos indígenas para preservar su sistema económico propio. Lo que está en el espíritu de este reconocimiento no es, sin embargo, la confrontación con dicho modelo, sino el respeto de éste a las decisiones de tipo económico que se ejercen en su seno, es de-cir, su integración con participación libre e informada y apoyo solidario:

Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y desarrollar sus siste-mas [...] económicos [...] a que se les asegure el disfrute de sus propios medios de subsistencia y desarrollo y a dedicarse libremente a todas sus actividades económicas tradicionales y de otro tipo. Los pueblos que han sido desposeídos de sus medios de subsistencia y desarrollo tienen derecho a una indemnización justa y equitativa (artículo 21).

III. en la declaracIón de la oea

La Asamblea General de la OEA solicitó en 1989 a la Corte Interame-ricana de Derechos Humanos (CIDH) elaborar un proyecto de declara-ción relativa a los derechos de los pueblos indígenas del continente: AG/RES.1022 (XIX-O/89). El 18 de septiembre de 1995 la CIDH aprobó el borrador de dicho proyecto, el cual fue sometido a las observaciones de los Estados miembros en 1997: AG/RES. 1479 (XXVII-O/97). Al año siguiente se convocaría a expertos gubernamentales para discutir el pro-yecto: AG/RES. 1549 (XXVIII-O/98). Y en 2001 se solicita al Conse-jo Permanente de la OEA realice un Sesión Especial de Trabajo donde se tenga una discusión de alto nivel sobre el proyecto: AG/RES. 1780 (XXXI-O/01).3

La Declaración de la OEA recoge planteamientos ya establecidos en la Declaración de la ONU, en algunos casos los copia literalmente, otros los conjunta y en otros los amplía.

3 Las resoluciones se pueden consultar en www.oas.org y el texto del Proyecto de Declaración Americana de los Derechos de los Pueblos Indígenas en www.laneta.apc.org/rci/leyes/inter/docs/declamerc.html.


1. Reconocimiento, definición y autonomía política

La Declaración integra estos tres aspectos en un artículo y recoge lite-ralmente lo establecido en la Declaración de la ONU (artículos 3o. y 31).

Art. XV. Derecho al autogobierno, administración y control de sus asuntos internos.

1. Los Estados reconocen que las poblaciones indígenas tienen dere-cho a determinar libremente sus status político y promover libremente su desarrollo económico, social y cultural, y consecuentemente tienen dere-cho a la autonomía o autogobierno en lo relativo a sus asuntos internos y locales, incluyendo cultura, religión, educación, información, medios de comunicación, salud, habitación, empleo, bienestar social, actividades económicas, administración de tierras y recursos, medio ambiente e ingre-so de no-miembros; así como a los recursos y medios para financiar estas funciones autónomas.

Igualmente confirma que el reconocimiento del derecho a la libre de-terminación de los pueblos indígenas no es externo, internacional, sino interno, al interior de los Estados: “Nada en este instrumento implica otorgar derecho alguno a ignorar las fronteras entre los Estados (artículo XXIV)”.

2. Autonomía jurisdiccional

La Declaración reconoce también el derecho de los pueblos indígenas a concebir, aprobar y aplicar sus sistemas normativos, es decir, su dere-cho indígena, como parte del derecho nacional:

Art. XVI. Derecho Indígena.1. El derecho indígena es parte constituyente del orden jurídico de los

Estados y de su marco de desenvolvimiento social y económico.2. Las poblaciones indígenas tienen el derecho de mantener y reforzar

sus sistemas legales indígenas, de aplicarlos en los asuntos internos en las comunidades, incluyendo en los sistemas de dominio inmobiliario y de recursos naturales, en la resolución de conflictos internos y entre comuni-dades indígenas, en la prevención y represión penal, y en el mantenimiento de la paz y armonía internas.


No se establece la condición de que en el ejercicio del derecho indí-gena se tendrán que respetar los derechos humanos establecidos, pero se entiende que así es dado que el reconocimiento interno implica el respeto al marco jurídico nacional vigente, el cual incluye los tratados aprobados por éste.

3. Autonomía territorial

La Declaración recoge el derecho ya establecido al usufructo de los recursos naturales existentes en las tierras y territorios de los pueblos in-dígenas, y lo amplía en el sentido de reconocer sus títulos de propiedad previos a la existencia de los Estados actuales como no sujetos a la venta, embargo o a prescripción:

Art. XVIII. Formas tradicionales de propiedad y supervivencia étnica. De-recho a tierras y territorios [...]

3. Cuando los derechos de propiedad y uso de los pueblos indígenas sur-gen de derechos preexistentes a la existencia de los Estados, éstos deberán reconocer dichos títulos como permanentes, exclusivos, inalienables, im-prescriptibles e inembargables. Ello no limitará el derecho de los pueblos indígenas para atribuir la titularidad dentro de la comunidad de acuerdo con sus costumbres, tradiciones, usos y prácticas tradicionales; ni afectará cualquier derecho comunitario colectivo sobre los mismos. Dichos títulos serán solo modificables de común acuerdo entre el Estado y el pueblo in-dígena respectivo con pleno conocimiento y comprensión por éstos de la naturaleza y atributos de dicha propiedad.

Otra innovación de la Declaración de la OEA es la consideración del derecho a ser debidamente informados antes de cualquier proyecto que pretenda implantarse en sus tierras:

5. En caso de pertenecer al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o que tenga derechos sobre otros recursos existen-tes sobre las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedi-mientos para la participación de los pueblos interesados en determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explota-ción de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados de-berán participar en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir indemnización de acuerdo al derecho internacional, por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.


4. Autonomía económica

La Declaración de la OEA explicita el espíritu del derecho de los pue-blos indígenas a decidir libremente sus políticas de producción, distribu-ción y consumo, en el contexto del mercado globalizado, es decir, respeto y coparticipación:

Art. XXI. Derecho al desarrollo.1. Los Estados reconocen el derecho de los pueblos indígenas a decidir

democráticamente respecto a los valores, objetivos, prioridades y estrate-gias que presidirán y orientarán su desarrollo, aun cuando los mismos sean distintos a los adoptados por el Estado nacional o por otros segmentos de la sociedad. Las poblaciones indígenas tendrán derecho sin preferencias y valores, y de contribuir a través de su formas propias, como sociedades distintivas, al desarrollo nacional y a la cooperación internacional.

2. Los Estados tomarán las medidas necesarias para que las decisiones referidas a todo plan, programa o proyecto que afecte derechos o condi-ciones de vida de pueblos indígenas, sean hechas con el consentimiento y participación libre e informada de dichos pueblos, a que se reconozcan sus preferencias al respecto y a que no se incluya provisión alguna que pueda tener como resultado efectos negativos para la normal subsistencia de dichas poblaciones. Los pueblos indígenas tienen derecho a restitución e indemnización de acuerdo al derecho internacional por cualquier per-juicio, que pese a los anteriores recaudos, la ejecución de dichos planes o propuestas pueda haberles causado; y a que se adopten medidas para mitigar impactos adversos ecológicos, económicos, sociales, culturales o espirituales.

IV. conclusIón

A veinte años de un interés sistemático de la comunidad internacional por atender la situación social y el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas del mundo, es de destacar la participación directa, sin intermediarios, de los indígenas en la elaboración de las declaraciones de la ONU y de la OEA relacionadas con el respeto a su libre determi-nación. Los temores infundados de los Estados para no aprobar dichas declaraciones se manifiestan, por una parte, en pensar que serán motivo de división o balcanización y, por otra parte, en la creencia explícita (a veces involuntaria) de que los pueblos indígenas son culturas atrasadas e


indolentes. No imaginan a las poblaciones, territorios y autoridades indí-genas viviendo a su lado de manera autónoma e integrada a los Estados porque sería como dormir con el enemigo según su inconsciente colonial.

La comunidad internacional debe apoyar este esfuerzo por mejorar las condiciones de vida de los pueblos indígenas que habitan en el nada hon-roso mundo de la exclusión, es decir, fuera de los Estados, en el cuarto mundo, para que tengan un desarrollo integral dentro de los Estados. La paz del mundo de ello depende.

295

Capítulo séptimo

LAS INICIATIVAS DE REFORMAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA INDÍGENA

I. introducción

Existen normas vigentes en materia federal que reconocen derechos a los pueblos indígenas contenidas en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, adoptado el 27 de junio de 1989 por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, apro-bado por México el 3 de agosto de 1990 y ratificado y promulgado el 24 de enero de 1991. En este Convenio se establecen las bases para reconocer el derecho matriz y motriz de las naciones indígenas: el derecho a su auto-nomía, a su libre determinación. Ello implica el respeto en los siguientes ámbitos de su desarrollo:

— Respeto a su integridad cultural (artículo 1o.), incluso interfronteras (artículo 32).

— Respeto a sus derechos individuales y colectivos: salud, educación, empleo, vivienda (artículo 2.b., 3.b.c., 8)

— Respeto a su participación en las consultas del Estado sobre los pue-blos indígenas (artículo 6o.), en materia de salud, educación, desarro-llo, medio ambiente y territorios (artículo 7o.).

— Respeto a su organización política (artículo 8o.). — Respeto a su derecho consuetudinario (artículo 8o.). — Respeto a su organización jurisdiccional (artículo 8o.). — Respeto a sus derechos territoriales, tierras, recursos naturales (ar-

tículos 13 a 19). — Respeto a su derecho a ser diferentes, y en consecuencia a no ser

discriminados en el trabajo (artículo 20), en los servicios de salud (artículo 24).

— Respeto a sus modos de formación y producción (artículos 21 a 23). — Respeto a su medicina tradicional (artículo 25). — Respeto a su educación bilingüe e intercultural (artículos 26 a 31).


La existencia de esta plataforma legislativa permitió que en los Acuer-dos de San Andrés se concretizarán, con base en el tema de discusión acordado, los derechos de los indígenas. En su traducción jurídica en el proyecto de reformas constitucionales de la Cocopa se nota su influencia. Este proyecto a su vez ha influenciado los proyectos del Partido Acción Nacional y el del gobierno federal. Analizaremos lo que les caracteriza, lo que se agrega, lo que se quita, las omisiones, las confusiones y los cambios que proponen al artículo 4o. constitucional.1

II. características

1. La influencia

Lo primero que es necesario destacar es que las iniciativas del PAN y de Labastida tienen como referencia estructural, formal, la iniciativa de la Cocopa. Proponen la reforma a los mismos artículos y conservan, en ge-neral, sus párrafos y fracciones (artículos 4o., 18, 53, 73, 115 y 116). En cuanto a lo material, el contenido, reconocen el carácter pluricultural de México sustentada originalmente en los pueblos indígenas, la definición establecida para estos en el Convenio 169 (artículo 1o.), y el derecho a su autonomía.

2. La adición

Establecen en el artículo 115, fracción V, un párrafo que reconoce las facultades de los municipios en materia de desarrollo rural y urbano.

3. Las omisiones

Las iniciativas del PAN y de Labastida omiten respecto a la iniciativa de la Cocopa en el artículo 115 el reconocimiento expreso, por una parte, del respeto al ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía y, por otra parte, el reconocimiento como entidades de derecho público.

1 Hasta los noventa se incorporó en la Constitución mexicana una normatividad ex-presa sobre los indígenas en el artículo 4o., y en el artículo 27, fracción VII.

LAS INICIATIVAS DE REFORMAS EN MATERIA INDÍGENA 297

4. Las limitaciones

Las iniciativas del PAN y del Ejecutivo Federal reconocen el dere-cho a la autonomía de los pueblos indígenas y proponen como única vía de ejercicio la municipal. En este sentido, los pueblos indígenas podrán ejercer su derecho a determinar su vida libremente quienes tengan la ca-tegoría jurídico-política de municipio, para lo cual el PAN propone una especie de Constituciones municipales llamadas cartas municipales.

Respetar los niveles de gobierno (municipal, estatal y federal), como lo establecen los Acuerdos de San Andrés, no significa que el derecho a la libre determinación expresada en la autonomía de los pueblos indígenas tendría que ejercerse sólo a través de los niveles de gobierno estableci-dos, en este caso el municipal. Ésta es una posibilidad y los pueblos indí-genas tendrán que decidir si la aceptan. En esta lógica podría plantearse también la posibilidad de ejercer la autonomía como entidad federativa.

Lo establecido en los Acuerdos de San Andrés, en todo caso, signifi-ca que la autonomía puede ejercerse a través de las formas de gobierno existentes (municipio, estado, federación) y de otras formas (autonomía comunal, autonomía regional...). En este último caso, tendrían que respe-tar los niveles de gobierno establecidos.

5. Las confusiones

Las iniciativas que se comentan, a pesar de reconocer el carácter plu-ricultural de México sustentado en los pueblos indígenas y reconocer su definición jurídica como tales (Convenio 169, artículo 1o.), utilizan de manera incongruente el término “comunidades indígenas”. El uso con-gruente del término pueblos indígenas tendrá incluso que ser aclarado en la iniciativa de la Cocopa (artículos 26; 73, fracción XXVIII, y 115, fracción IX), o bien explicitar el sentido jurídico del término comunida-des indígenas en el articulado de las iniciativas. Esto último, tal como ya lo hace la iniciativa de reformas constitucionales en materia indígena del gobierno de Oaxaca.2

En la exposición de motivos de la iniciativa del PAN no se establece la diferencia entre los términos pueblos indígenas y comunidades indí-

2 “Llama a las etnias ‘pueblos indígenas’ y las identifica como tales [y a] las comuni-dades las identifica como las formas organizativas en que esos ‘pueblos’ existen.”, Cór-dova, Arnaldo, “El ejemplo de Oaxaca”, La Jornada, México, 25 de marzo de 1998, p. 7.


genas, lo que hace suponer que es cuestión de aclarar su postura. Y en el contexto de su exposición de motivos considero que al reconocer el dere-cho a la autonomía al interior del Estado mexicano, se entiende en tanto pueblos indígenas, tal como lo reconocen en el primer párrafo del artículo 4o. de su iniciativa.

La exposición de motivos de la iniciativa Labastida, por el contrario, a pesar de reconocer en el artículo 4o. el carácter pluricultural de la nación mexicana y de aceptar explícitamente la definición de los sujetos de dere-chos propuesta por la Cocopa (tomada a su vez del Convenio 169), hace una distinción entre el término pueblos indígenas y el de comunidades indígenas. Argumenta que el término pueblo es un elemento propio a todo Estado, en este caso, al mexicano. Así, sólo existe un sujeto de derechos: el pueblo mexicano. En consecuencia, reconocer que al interior del pue-blo mexicano existen otros pueblos (se entiende, los pueblos indígenas) como sujetos específicos de derechos sería ir en contra de la soberanía del Estado, cuyo único titular es el “pueblo mexicano”. Y para que los pue-blos indígenas pudieran considerarse como sujetos de derechos derivado de la soberanía (como atributo del Estado) tendría que precisarse las ca-tegorías de nacionalidad y ciudadanía (indígenas, se entiende).3

Todo el mundo ya está de acuerdo en que los derechos de los pueblos indígenas deben ser reconocidos jurídicamente (en Constituciones y le-yes). Los pueblos indígenas han aceptado, pues, esta lógica del recono-cimiento, es decir, en y por el Estado en que viven, respetando su unidad nacional, su soberanía, su integridad territorial, sus derechos humanos establecidos. Parecería que los temores (en este sentido, infundados, por supuesto) respecto a los derechos que los pueblos indígenas demandan “violarían”, “atentarían”, contra dichos atributos del Estado mexicano habían desaparecido. La iniciativa Labastida argumenta que el término pueblo mexicano establecido en la Constitución como fuente de la sobe-ranía del Estado, pues, es un concepto histórico y que el reconocimiento de pueblos indígenas en la primera frase del artículo 4o.: “Comparte el carácter histórico y es fundamento de la definición de México como una nación pluricultural”.4 Luego se resbala, quiero decir, es poco consistente al señalar que, a pesar de reconocer lo anterior, no se les puede considerar

3 Secretaría de Gobernación, “Exposición de motivos de la Iniciativa de reformas constitucionales en materia de derechos y cultura indígenas que presenta el Ejecutivo Federal al Congreso mexicano”, en www.gobernación.com.mx, p. 4.

4 Idem.


como sujetos de derechos y que, en consecuencia, sólo podrán ser sujetos de derechos “las localidades, ejidos, comunidades y, en su caso, munici-pios, donde hay una clara presencia indígenas”.5

No se reivindican derechos por tener la categoría de pueblo como ele-mento constitutivo de un Estado (todavía no se está frente a la demanda de la creación de los estados indígenas mexicanos, para lo cual se acudiría a la Organización de Naciones Unidas), sino que se reivindican derechos por tener la categoría de pueblo como parte del Estado mexicano (al cual se acude porque se le acepta). En este sentido, se entiende que el pueblo mexicano tiene una composición pluricultural: pueblo mestizo, pueblos indígenas, pueblos extranjeros. Argumentar que no se pueden aceptar de-rechos a los pueblos indígenas como parte del Estado, sería continuar con el régimen jurídico de exclusión o de inclusión condicionada unilateral, es decir, con el colonialismo jurídico de Estado.

En el artículo 4o. de cada iniciativa se establecen los principios ge-nerales que sirven de base para poder interpretar y aplicar las reformas a los demás artículos (18, 26, 53, 73, 115 y 116). Por ello, se analizarán los principios de reconocimiento de la pluriculturalidad nacional, de los sujetos de derechos, y del derecho a la libre determinación.

III. el artículo 4o.

1. La nación pluricultural

Las tres iniciativas reconocen que la nación mexicana es pluricultural, y que tal hecho se basa en la existencia de los pueblos indígenas. Este re-conocimiento es el fundamento constitucional para la reconstrucción del Estado, el derecho y la sociedad en México, es decir, de un Estado plu-rinacional y pluricultural de derecho. Plurinacional porque se incluyen los derechos de las naciones indígenas mexicanas y de la nación mestiza mexicana: una nación de naciones, un pueblo de pueblos. De esta manera se consolida la unidad entre los mexicanos reconociendo la heterogenei-dad cultural de sus pueblos indígenas y mestizo. Pluricultural porque se incluyen los derechos de las culturas extranjeras radicadas en México.

5 Idem.


Los textos establecen: “La Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas”.6

2. Los sujetos de los derechos

La iniciativa de la Cocopa rescata la definición de pueblos indígenas establecida en el artículo 1o. del Convenio 169, a la cual la iniciativa Chuayffet del 20 de diciembre de 19967 omitía, ahora la iniciativa La-bastida la recoge (14 de marzo de 1998). El PAN por su parte la acepta implícitamente al remitirse a los tratados internacionales.

Se define que los sujetos de los derechos de los pueblos indígenas

Son aquéllos que descienden de poblaciones que habitaban en el país al inicarse la colonización y antes de que se establecieran las fronteras de los Estados Unidos Mexicanos, y que cualquiera que sea su situación jurídica, conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y po-líticas, o parte de ellas.

3. El derecho a la libre determinación

La iniciativa de la Cocopa reconoce que los pueblos indígenas tienen el derecho a la libre determinación, expresada en su autonomía como parte del Estado mexicano. Y luego establece las características de dicha autonomía:

— Libre decisión para su organización social, económica, política y cultural.

— Libre aplicación de su organización jurídica, es decir, de sus sistemas normativos. Para lo cual tendrán que respetar las garantías indivi-duales, los derechos humanos y la dignidad e integridad de las muje-res. Y sus procedimientos, juicios y decisiones jurisdiccionales serán convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado.

— Libre elección de sus autoridades. Para lo cual podrán ejercer sus propias formas de gobierno garantizando la participación de las mu-jeres en condiciones de equidad.

6 Frase que forma parte de la reforma de enero de 1992, la cual es lo único rescatable de dicha reforma.

7 Véase Cuerpo de asesores del EZLN, “Cuadro comparativo de la Iniciativa de la Cocopa y las observaciones del Ejecutivo”, La Jornada, México, 13 de enero de 1997, pp. 6 y 7.


— Libre participación y representación políticas (en las legislaturas y en el gobierno local y nacional)8 de acuerdo con sus especificidades culturales.

— Libre acceso al uso y disfrute de manera colectiva a los recursos na-turales de sus tierras y territorios (entendido éste como la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan y ocupan),9 excepto aque-llos que la nación tenga un dominio directo.

— Libre preservación y enriquecimiento de sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que configuran su cultura e identidad.

— Libre adquisición, operación y administración de sus propios me-dios de comunicación.10

La iniciativa del PAN reconoce sólo la autonomía para las comunida-des indígenas en el ámbito municipal, a través de cartas municipales, que tendrán que ser aprobadas por las legislaturas de los estados a propuesta de los ayuntamientos. Las cuales deberán cumplir los siguientes requisi-tos y tener los siguientes principios normativos.

Los requisitos: respetar las garantías individuales; los derechos huma-nos; la dignidad, integridad y participación de la mujer en condiciones de equidad; las formas democráticas de acceso al poder; la preservación del entorno ambiental y las condiciones bajo las cuales sus procedimientos y decisiones serán convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado.

Los principios normativos sobre: su organización social, económica, política y cultural; la aplicación de sus usos y costumbres; el procedi-miento para elegir a sus autoridades y su reconocimiento; las formas para acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales dentro de su ámbito territorial, salvo aquellos cuyo dominio directo co-rresponda a la nación y se respeten los derechos de terceros; la preser-vación y enriquecimiento de sus lenguas, conocimientos y todos los ele-mentos que configuren su cultura e identidad.

Acción Nacional omite dentro de los principios normativos lo relativo al fortalecimiento de la participación y representación políticas de los pueblos indígenas en los congresos y gobiernos locales y federal, su-

8 Este es el contexto en los Acuerdos de San Andrés.9 Artículo 13.2 del Convenio 169.

10 En los Acuerdos de San Andrés, el Estado se comprometía, incluso, a otorgárselos.


pongo porque se considera que no es el lugar adecuado donde debe estar dicho reconocimiento. También se omite lo relativo a la adquisición, ope-ración y administración de medios de comunicación por parte de los pue-blos indígenas. ¿Simple descuido? ¿O se considerará que no debe constar en las cartas municipales?

La iniciativa Labastida reconoce que los pueblos indígenas tienen de-recho a la libre determinación, expresada a través de la autonomía de las comunidades indígenas. El término pueblos indígenas está jurídicamente definido en la iniciativa, en cambio el de comunidades indígenas no.

Las características que debe tener el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas en la iniciativa Labastida se apega a la inicia-tiva de la Cocopa, salvo que en el acceso de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales no se menciona “de sus tierras y territo-rios” (como lo hace Cocopa), o “dentro de su ámbito territorial”(como lo reconoce el PAN), porque se considera que Cocopa lo utiliza como “ele-mento del Estado” lo que significaría “fraccionar el territorio nacional”. Lo cual resulta poco consistente, ya que el término territorio está tomado del Convenio 169: como la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan y ocupan (artículo 13.2).

Otra salvedad que hace la iniciativa Labastida es que la adquisición, operación y administración de los medios de comunicación de los pue-blos indígenas, se hará con base en las leyes que se establezcan en la materia. La iniciativa Chauyffet se remitía a lo que la ley ya existente estableciera. ¿Dos formas diferentes de redacción como sinónimo de dos equipos políticos que buscan marcar su competencia o incompetencia? No lo sé. Lo cierto es que la iniciativa del gobierno federal es anticonsti-tucional por omisión al no tomar en cuenta que la plataforma legislativa contenida en el Convenio 169 (por ser ley suprema de toda la Unión, con base en el artículo 133 constitucional) establece que las obligaciones que el Estado mexicano adquiere al ratificar dicho Convenio deberán cum-plirse con flexibilidad y considerando las condiciones del país. Ratificar un Convenio internacional y no adoptar “las medidas que éste pide [tiene como] resultado final [el] equivalente al de si lo hubiera rechazado”.11

11 Barrios Figueroa, José, Derecho internacional del trabajo. Con referencias y so-luciones aplicadas a México, con la colaboración de Lucelia López Ramírez e Ignacio Jiménez Silvestre, México, Porrúa, 1987, p. 157.

303

Capítulo octavo

DEBATE NACIONAL SOBRE LOS DERECHOS INDÍGENAS: LO QUE SAN ANDRÉS PROPONE, ¿SAN LÁZARO,

DESCOMPONE?*

I. IntroduccIón

Cinco aspectos constan en la iniciativa de reforma a la Constitución fede-ral mexicana en materia indígena:1 el fundamento constitucional del Es-tado pluricultural de derecho; los derechos de los pueblos indígenas; las obligaciones de los pueblos indígenas; las obligaciones del Estado mexi-cano; las obligaciones del Poder Legislativo Federal y las obligaciones de los estados de la federación.

II. El fundamEnto constItucIonal dEl EstadoplurIcultural dE dErEcho

El titular de la soberanía del Estado es el pueblo. En nuestra Consti-tución no se habían mencionado las características culturales del pueblo de México. A partir de la reforma al artículo 4o., en 1992, se reconoció que dichas características son diversas: “La Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indí-genas”. La nación mexicana, el pueblo de México, la sociedad mexicana, la población existente en el territorio nacional, con base en este recono-cimiento, es culturalmente heterogénea. Este reconocimiento jurídico no

* Publicado en González Galván, Jorge Alberto (coord. y prólogo), Constitución y derechos indígenas, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, pp. 269-281.

1 La Iniciativa fue elaborada el 29 de noviembre de 1996, con base en los acuerdos firmados en San Andrés Larránizar, Chiapas, por el gobierno federal y el Ejército Zapatis-ta de Liberación Nacional (EZLN), el 16 de febrero de 1996, y enviada por el presidente Vicente Fox al Senado el 5 de diciembre de 2000. Fuente: Foros para la Revisión Integral de la Constitución, México, Secretaría de Gobernación, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, 2001, pp. 23-26.


refleja sino lo que ha sido una constante sociológica: la existencia de cul-turas diferentes en nuestra historia. De esta manera, el Estado mexicano, entendido como la sociedad mexicana políticamente organizada, es pluri-cultural. Este es el fundamento constitucional para el reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas.

El reconocimiento de derechos colectivos en nuestra Constitución no es una novedad. De hecho, se considera que fue la primera en recono-cerlos cuando en 1917 se aprobaron los artículos 27 (los derechos de los campesinos) y 123 (los derechos de los trabajadores). Este original reconocimiento inauguró un proceso de construcción del Estado social de derecho. Con ello, el principio de igualdad jurídica se actualizó al reconocerse que la ley no podía ser igual ante aquellos que eran social y económicamente desiguales. Así, se estableció la obligación de las auto-ridades laboral y agraria para suplir la deficiencia de las quejas de trabaja-dores y campesinos cuando éstas no explicitaran a lo que se tenía derecho con base en los hechos expuestos en las demandas.

La iniciativa confirma que la nación mexicana es pluricultural, por tan-to que el titular de la soberanía del Estado es culturalmente heterogéneo. Con ello se consolidan las bases constitucionales para el reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, ampliándose el ámbi-to de protección del principio de igualdad jurídica no sólo a los que son en lo social y en lo económico diferentes, sino también en lo cultural. Esta es la razón para hablar ahora de la inauguración de un proceso de construc-ción novedoso del Estado mexicano, del Estado pluricultural de derecho.

III. los dErEchos dE los puEblos IndígEnas

Los derechos de los pueblos originarios son derechos históricos, es de-cir, imprescriptibles, no se extinguen por el paso del tiempo ni la subor-dinación política a la que puedan estar sometidos. Los pueblos indígenas de México han vivido bajo el dominio de otros pueblos y fueron éstos los que decidieron cuáles debían ser sus derechos. La iniciativa ha roto esta cadena (literalmente) puesto que ha sido el producto de la negociación entre los pueblos indígenas catalizados por el Ejército Zapatista de Libe-ración Nacional (sobre todo la de los pueblos indígenas organizados) y el Estado mexicano (los ejecutivos y congresos federales y chiapanecos a través del comisionado para la paz y de la Cocopa, respectivamente). Este

DEBATE NACIONAL SOBRE LOS DERECHOS INDÍGENAS 305

diálogo intercultural ha producido los siguientes contenidos en relación con los titulares de los derechos y el derecho a la libre determinación.

1. Los titulares de los derechos

La iniciativa retoma del Convenio 169 de la Organización Internacio-nal del Trabajo la definición de pueblos indígenas como titulares de los derechos:

Aquéllos que descienden de poblaciones que habitaban en el país al ini-ciarse la colonización y antes de que se establecieran las fronteras de los Estados Unidos Mexicanos, y que cualquiera que sea su situación jurídica, conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y po-líticas, o parte de ellas (artículo cuarto, primer párrafo).2

A esta definición debería incorporarse el criterio de la autoidentidad, también reconocido en dicho Convenio, el cual establece que deben ser los mismos indígenas los que se identifiquen como tales. Esto facilitará su situación como sujetos de imputación de derechos y obligaciones.

En la Iniciativa se reconocen como entidades de derecho público a las “comunidades indígenas”, sin embargo, no se define en el contexto de la reforma quiénes son éstas. Se entiende que son los pueblos indígenas, ya que comunidades indígenas nos hace pensar en los núcleos de población agrarios, según el artículo 27, fracción VII, vigente. Para aclarar esto, se tendría que homogeneizar en la iniciativa el uso del término pueblos indígenas, ya que es el que se define en la misma. La legislación de los Estados podrá establecer después las diferencias específicas entre “pue-blos indígenas” y “comunidades indígenas”, sin alterar el espíritu de sus derechos, como ya lo hizo, por ejemplo, la Constitución oaxaqueña.3

Considero que el término de pueblos indígenas comprende el de co-munidades indígenas, por ejemplo, el pueblo cora/nayerij comprende las comunidades de Jesús María, Santa Teresa, Mesa del Nayar... y el pueblo huichol/wirrárika comprende las comunidades de San Andrés, San Se-

2 Los artículos que se citan serán los que la iniciativa pretende reformar, salvo anota-ción en contrario.

3 Artículo 16, segundo párrafo, Periódico Oficial del 29 de octubre de 1990, en Insti-tuto Nacional Indigenista (ed.), Los pueblos indígenas en la legislación nacional. Recopi-lación de disposiciones específicas en materia indígena, 2a. ed., México, INI, 2001, p. 19.


bastián, Santa Catarina... Con estos ejemplos estoy pensando en parte de la zona indígena de Nayarit y Jalisco.


El derecho a la libre determinación es la matriz de prerrogativas reco-nocidas a los pueblos indígenas. La libre determinación es a los pueblos lo que la libertad es a los individuos: su razón de ser y estar sobre la Tierra. En otras palabras, el derecho a la libre determinación de los pue-blos indígenas es la facultad de decidir libremente su desarrollo social, económico, político, cultural y espiritual. Este derecho se reconoce para ser ejercido al interior del poder político nacional, es decir, respetando su legislación y reconocidas como autoridades. Respetando su legislación cuando se establece que: “Los pueblos indígenas tienen el derecho a la libre determinación y, como expresión de ésta, a la autonomía como par-te del Estado mexicano (artículo 4o., párrafo segundo)”. Y reconocidas como autoridades cuando propone reformar el artículo 115 para estable-cer que son entidades de derecho público (fracción IX, segundo párrafo).

Los ámbitos de expresión de la libre determinación se establecen de manera general cuando se dice que los pueblos indígenas podrán deci-dir sobre su organización interna: social, económica, política y cultural (artículo 4o., fracción I), y de manera específica, para decidir sobre sus sistemas normativos (fracción II), sistemas políticos (fracción III), tierras y territorios (fracción V), identidad cultural (fracción VI) y medios de comunicación masiva (fracción VII).

A. Organización interna

El derecho de los pueblos indígenas a organizar sus relaciones socia-les, económicas, políticas y culturales, está consagrado en la fracción I del artículo 4o.. Esta organización propia será reconocida como parte del Estado mexicano, como ya se mencionó, siempre que respete la legis-lación vigente en sus tres ámbitos: federal, estatal y municipal (la cual estará sujeta, como veremos más adelante, a llevar a cabo las reformas necesarias para que esta organización interna se desarrolle con dignidad, colaboración y solidaridad).


B. Sistemas normativos

El derecho a la juris dictio indígena, es decir, el derecho a ejercer su jurisdicción, la aplicación de sus normas, está reconocido cuando se es-tablece que en la aplicación de sus sistemas normativos para resolver los conflictos que se presenten deberán respetarse los derechos humanos. La iniciativa menciona en especial los de las mujeres, pero sería suficiente con derechos humanos puesto que éstos incluyen a las mujeres y a todas las garantías individuales vigentes (artículo 4o., fracción II). Se establece que los juicios, procedimientos y decisiones de las autoridades judicia-les indígenas serán convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado (idem).

Considero que al reconocer a los pueblos indígenas como entes de derecho público, como parte del Estado mexicano, su actividad jurisdic-cional debe estar sujeta a respetar la legislación vigente y por tanto a someter sus fallos, como los de cualquier autoridad, no a la convalida-ción u homologación de otra autoridad, sino a su revisión por un órgano jurisdiccional del Estado cuyo personal tenga “conocimiento de sus len-guas y culturas” (como ya se propone para la designación de intérpretes y traductores: artículo 4o., fracción VII, párrafo cinco) a solicitud de la parte afectada. Tenemos en México un antecedente: la Ley de Justicia Indígena de Quintana Roo reconoce la existencia de este órgano revisor perteneciente al Supremo Tribunal de Justicia del estado, cuyos magistra-dos deberán ser “miembros respetables de la comunidad, que dominen el idioma, y conozcan los usos, las costumbres y tradiciones de su comuni-dad, sin que sea necesario reunir los requisitos o tengan los impedimentos establecidos en la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado (artículo 9o., segundo párrafo)”.4 El reconocimiento y ejercicio de la autoridad judicial indígena debe ser plena. Así se establece también en Quintana Roo: “Si las partes, por la mediación del juez tradicional admiten arreglar sus diferencias mediante convenio, éste quedará homologado a una sen-tencia debidamente ejecutoriada, y si deciden someterse al arbitraje del juez tradicional, la resolución dictada tendrá el carácter de cosa juzgada (artículo 12)”.5

4 Ley de Justicia Indígena del Estado de Quintana Roo, Chetumal, INI, Delegación Estatal, Procuración de Justicia, s. f.

5 Idem.


Este es el espíritu del acuerdo establecido respecto al nuevo marco jurídico que el gobierno federal se ha obligado a reconocer en la Consti-tución: “Derechos de jurisdicción. Para que se acepten sus propios proce-dimientos para designar sus autoridades y sus sistemas normativos para la resolución de conflictos internos, con respeto a los derechos humanos (Acuerdos de San Andrés)”.6

La ley reglamentaria correspondiente tendrá que establecer los ámbi-tos de competencia de cada jurisdicción, para que de manera coordinada se apliquen las normas y los delitos no queden impunes sea cual sea el lugar en que se cometan. Dicha ley apoyaría igualmente los contenidos por hacerse en las legislaciones locales, tal como está previsto, en forma general, en los Acuerdos de San Andrés:

Competencia. Se necesita configurar una atribución concurrente con las instancias de gobierno federal, estatal y municipal, así como una distri-bución de competencias políticas, de manejo de recursos y protección de la naturaleza entre estas instancias políticas de gobierno del Estado Mexi-cano, a efecto de responder de manera oportuna a los requerimientos y demandas de los pueblos indígenas.7

C. Sistemas políticos

En la iniciativa se hace un reconocimiento a los sistemas de gobierno indígenas cuando se establece que los pueblos indígenas podrán elegir a sus autoridades y ejercer sus formas de gobierno, con plena garantía de que la participación de las mujeres será en condiciones de equidad (artí-culo 4o., fracción III).

Se establece, igualmente, que en ejercicio de sus derechos políticos, por formar parte del Estado mexicano, podrán participar y ser represen-tantes en las elecciones a cargos populares con base en la legislación elec-toral vigente. Por ello, se menciona que se harán ajustes en ésta: “Para establecer la demarcación territorial de los distritos uninominales y las circunscripciones electorales plurinominales, deberá tomarse en cuenta la ubicación de los pueblos indígenas, a fin de asegurar su participación y representación políticas en el ámbito nacional” (artículo 53); “para ga-

6 Foros para la Revisión Integral de la Constitución, México, Secretaría de Goberna-ción, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, 2001, p. 9.

7 Ibidem, p. 12.


rantizar la representación de los pueblos indígenas en las legislaturas de los estados por el principio de mayoría relativa, los distritos electorales deberán ajustarse conforme a la distribución geográfica de dichos pue-blos (artículo 116, fracción II)”.

En ejercicio de su libre determinación se reconoce el derecho a los pueblos indígenas para asociarse y coordinar sus acciones (entiendo que en cualquier materia, ya que no se especifica), para ello, se reconoce su derecho, por ejemplo, a administrar los fondos públicos que se les asignen (artículo 115, fracción IX, párrafo segundo). Como está redactado dicho párrafo, sin embargo, no clarifica los sujetos de este derecho de asocia-ción y de administración financiera, ya que se mencionan a comunidades, municipios y pueblos indígenas. Los pueblos abarcan comunidades y al reconocerse los derechos y obligaciones a los primeros se entiende que éstos incluyen a los segundos. En este sentido, supongo que sea cual sea la situación jurídica (pueblo o comunidad) su derecho a la libre determi-nación debe respetarse. Cuando se habla de municipios se entienden los que ya existen y que deciden autoidentificarse como un pueblo indígena. Entonces, ¿la hipótesis de decidir libremente asociarse para coordinar sus actividades y administrar los fondos públicos sería entre quiénes?

D. Tierras y territorios

La iniciativa reconoce la existencia de las tierras de los pueblos in-dígenas (e implícitamente con ello el respeto a sus títulos de propiedad ejidal y comunal, tal como lo establece el artículo 27, fracción VII, pri-mer párrafo). No se amplía su contenido porque se acordó en San Andrés debatir sobre la protección integral de las tierras indígenas (tal como ya lo establece también el artículo 27, fracción VII, párrafo segundo, vigente), en una mesa posterior:

Legislar para que se “garantice la protección a la integridad de las tierras de los grupos indígenas”, tomando en consideración las especificidades de los pueblos indígenas y las comunidades, en el concepto de integridad territo-rial contenido en el Convenio 169 de la OIT, así como el establecimiento de procedimientos y mecanismos para la regularización de las formas de la propiedad indígena y de fomento a la cohesión cultural.8

8 Ibidem, p. 16.


En relación con los recursos naturales que se encuentren en los te-rritorios indígenas (entendidos como la totalidad del hábitat que usan y ocupan, tal como los define el Convenio 169) se reconoce su derecho a su uso y disfrute colectivo, salvo aquellos cuyo dominio directo corres-ponde a la nación: los de la plataforma continental y zócalos submarinos de las islas, los del subsuelo (minerales, piedras preciosas, petróleo), y el espacio situado sobre el territorio nacional (artículo 27, párrafo cuarto, vigente). ¿Todos? ¿O se quiso decir sólo los de dominio exclusivo: petró-leo y energía eléctrica?

En la Constitución se establece que la propiedad de tierras y aguas co-rresponde originariamente a la nación. Esto es lo que “jurídicamente” se reconoció el siglo pasado. Sin embargo, hay que recordar que la propiedad originaria de tierras y aguas de este país corresponde históricamente a los pueblos indígenas. Ellos no están reclamando su derecho histórico a todo el territorio nacional, sino a que sus tierras que ahora usan y ocupan sean protegidas jurídicamente, integradas políticamente, respetadas cultural-mente y usufructuadas socialmente. La protección jurídica está relaciona-da con la regularización y certidumbre de sus títulos de propiedad (ejidal o comunal), la integración política con su inclusión en el pacto federal re-conociendo su autonomía (comunal, regional, municipal y/o estatal, aquí es donde yo utilizaría solamente el término de territorio: en el contexto de una reestructuración de la división política local y/o federal). El res-peto cultural a la tierra está relacionado con el ejercicio pleno de su espi-ritualidad (como todos sabemos, para los indígenas la madre tierra no es objeto de comercio), y el uso y disfrute social de los recursos naturales se relaciona con el mejoramiento de sus condiciones de vida (como socios y/o para promover inversión pública: escuelas, hospitales, alcantarillado, vivienda, agua potable, empleo...).

E. Identidad cultural

La iniciativa propone la reforma del artículo 4o. en el sentido de re-conocer el derecho de los pueblos indígenas a preservar y desarrollar todas aquellas concepciones y prácticas que formen parte de su identidad cultural: lenguas (idiomas), conocimientos (caza, pesca, agricultura, me-dicina...) y aquello que favorezca su configuración (religión, educación, producción...). Esto significa el respeto a sus formas de nombrar y nom-brarse, de relacionarse con la naturaleza al cazar, pescar, sembrar, creer


y producir (fracción VI). Este derecho a la cultura propia se consolida al reconocerse el derecho de los pueblos indígenas para adquirir, operar y administrar medios de comunicación (fracción VII).

IV. las oblIgacIonEs dE los puEblos IndígEnas

El ejercicio del derecho a la libre determinación de los pueblos indíge-nas se desarrollará en el contexto de la legislación vigente. En este sen-tido, no se trata de un derecho absoluto, no es el reconocimiento a crear nuevos Estados nacionales al interior del país, sino del ejercicio respon-sable de su autonomía como parte del Estado mexicano y en un marco que asegure la unidad del Estado nacional, con lo cual se desprende su obligación de respetar y aplicar las normas vigentes (federales, estatales y municipales) en sus territorios por sí mismos o en coordinación con las autoridades correspondientes. Esta interpretación se desprende de la lectura tanto del párrafo segundo del artículo 4o. que establece: “Los pue-blos indígenas tienen el derecho a la libre determinación y, como expre-sión de ésta, a la autonomía como parte del Estado mexicano.”, como del primer párrafo de la fracción X del artículo 115 que reconoce su derecho “para la elección de sus autoridades o representantes y para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, en un marco que asegure la unidad del Estado nacional”.

En la iniciativa se especifican algunas obligaciones en algunos ámbi-tos de expresión de su autonomía: la obligación de respetar los derechos humanos en ejercicio de sus sistemas normativos (artículo 4o., fracción II), y la obligación de respetar los recursos naturales de dominio directo (exclusivo) de la nación en ejercicio de su derecho al usufructo colectivo de sus recursos naturales (idem, fracción V).

Así como podría afirmarse que el único derecho que se reconoce a los pueblos indígenas es el derecho a la libre determinación (derecho matriz), igualmente podría decirse que la única obligación que se establece es la de respetar la legislación nacional vigente (obligación matriz). En este sentido, aunque no se especificaran todos los derechos y todas las obliga-ciones que se derivan en los aspectos que toca la iniciativa, se entiende que se ejercerán y aplicarán respetando las normas constitucionales y re-glamentarias vigentes. Sería la ley instrumental o reglamentaria de dicha reforma constitucional, en particular, la que aclararía, ajustaría, comple-mentaría, explicaría, los contenidos más específicos de dichos derechos y obligaciones.


V. las oblIgacIonEs dEl Estado mExIcano

La iniciativa establece que las autoridades federales, estatales y muni-cipales deberán aplicar medidas a favor de los pueblos indígenas en ma-teria de desarrollo, educación, antidiscriminación, indígenas migrantes y acceso efectivo a la jurisdicción del Estado, con la participación de los mismos pueblos indígenas (principio general establecido en el Convenio 169 y recogido en los Acuerdos de San Andrés).

1. Desarrollo

Se obliga al Estado a promover el desarrollo equitativo y sustentable de los pueblos indígenas, para lo cual éstos deben ser tomados en cuenta en la elaboración de los planes y programas de desarrollo que el Estado pretenda aplicarles, obligándose también a garantizarles el acceso equi-tativo a la distribución de la riqueza nacional (artículo 26). Se obliga también a establecer “las instituciones y políticas necesarias para garan-tizar la vigencia de los derechos de los pueblos indígenas y su desarrollo integral, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con dichos pueblos (artículo 4o., fracción VII, párrafo cinco)”. Esta reforma sería el fundamento constitucional para que la política del Estado en re-lación con los pueblos indígenas deje de ser una política sexenal que ha considerado a éstos como el objeto de sus políticas, para convertirse en una política de Estado que los considere como sujetos de su propio de-sarrollo. Con ello, el Instituto Nacional Indigenista dejaría de ser un ins-trumento de aplicación de políticas coyunturales para convertirse en un órgano de aplicación de políticas estructurales como secretaría de Esta-do, por ejemplo. Esta obligación se impone igualmente a las autoridades de los estados de la federación y municipales (artículos 4o., fracción VII y 115, fracción V, respectivamente).

2. Educación

En materia educativa se establece la obligación del Estado para im-pulsar la educación bilingüe e intercultural de los pueblos indígenas con el concurso de estos. También se obliga al Estado para que en los planes y programas de estudio, generales y regionales, se promueva el respeto y conocimiento (de su historia y situación actual) de las diversas culturas


existentes en el país, con la participación de éstas (artículo 4o., fracción VII, párrafos segundo y cuarto).

3. Antidiscriminación

Se obliga al Estado a combatir toda forma de discriminación (artículo 4o., fracción VII, párrafo segundo). Se entiende no sólo en relación con los pueblos indígenas, sino de otras culturas existentes en el país (meno-nitas, judíos, chinos, musulmanes, italianos...).

4. Indígenas migrantes

Se establece la obligación para impulsar programas de protección de los derechos de los indígenas migrantes en el país y en el extranjero (ar-tículo 4o., fracción VII, párrafo cuarto).

Me parece adecuado que se reconozca que los derechos de los indíge-nas deberán aplicarse no solamente en sus pueblos y comunidades, sino también fuera de éstos. En esta circunstancia, su derecho y su obligación matrices deberán aplicarse: su derecho a la libre determinación y su obli-gación de respetar las normas vigentes en el lugar donde se encuentren. Y por parte de las autoridades: su obligación de aplicar las normas vigentes considerando la especificidad cultural de los indígenas, ya sea que vivan en comunidad (como unidad cultural y geográfica), o de manera indivi-dual o familiar.

5. Acceso efectivo a la jurisdicción del Estado

La reforma de 1992 al artículo 4o. constitucional reconoció que so-lamente en los juicios agrarios se tomarían en cuenta los sistemas nor-mativos indígenas. Ahora, la iniciativa establece que se deben tomar en cuenta sus prácticas jurídicas y especificidades culturales en todos los juicios y procedimientos que involucren individual y colectivamente a indígenas. Igualmente, el Estado se obliga a asistirlos, en dichos juicios y procedimientos, con intérpretes y defensores (particulares o de oficio) que tengan conocimiento de sus lenguas y culturas (artículo 4o., fracción VII, párrafo 5).

Asimismo, en caso de que un indígena sea declarado culpable de la co-misión de un delito por las autoridades judiciales del Estado, éste se obli-


ga a que el indígena compurgue su pena, de preferencia, en una prisión cercana a su domicilio, para facilitar así la readaptación a su comunidad (artículo 18). Medida muy apropiada que podría adoptarse para cualquier reo que se encuentre en un municipio o estado de la federación que no sea el propio.

VI. las oblIgacIonEs dEl podEr lEgIslatIvo fEdEral

La iniciativa faculta (y en una lectura a contario sensu, obliga) al Con-greso Federal para establecer los ámbitos de competencia en materia in-dígena para hacer valer los derechos de los pueblos indígenas en todos los niveles de gobierno: federal, estatal y municipal:

El Congreso tiene facultad... Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los estados y de los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias, respecto de los pueblos y co-munidades indígenas, con el objeto de cumplir los fines previstos en los artículos 4o. y 115 de esta Constitución.

VII. las oblIgacIonEs dE los Estados dE la fEdEracIón

En el párrafo siete de la fracción VII del artículo 4o. constitucional se establece, como consecuencia lógica formal, que los estados de la fede-ración deberán llevar a cabo las reformas a su legislación para adaptar y garantizar la efectiva aplicación de los derechos indígenas en sus ámbi-tos de competencia: “Las Constituciones y las leyes de los estados de la República, conforme a sus particulares características, establecerán las modalidades pertinentes para la aplicación de los principios señalados, garantizando los derechos que esta Constitución reconoce a los pueblos indígenas”. Por ello, se obliga a los estados de la federación a respetar “el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía, recomen-dándose que en dicho ejercicio se puede abarcar uno o más pueblos indí-genas, de acuerdo a las circunstancias particulares y específicas de cada entidad federativa” (artículo 115, fracción IX).

Me parece que al reconocerse que el ejercicio de la libre determinación se respetará en cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía, por estar en el artículo 115 podría interpretarse que existe


una contradicción, ya que uno de los ámbitos y niveles en que se puede hacer valer la autonomía es el municipio, pero no debe ser el único. Así, un pueblo indígena (compuesto por diferentes comunidades) por no tener la categoría política de municipio podría entenderse que no tiene derecho a su libre determinación. Este no sería el espíritu del reconocimiento de los pueblos indígenas en la Constitución.

En materia de administración financiera de fondos públicos por parte de los pueblos indígenas, se establece la obligación de los estados para expedir la legislación que determine las funciones y facultades que se les transferirán para el ejercicio coordinado de dicho presupuesto.

VIII. conclusIón

En San Lázaro (entendido aquí genéricamente como los espacios le-gislativos de debate) es donde se tiene que formalizar jurídicamente los acuerdos políticos de San Andrés. Ojalá que la competencia de los téc-nicos del derecho en los congresos esté abierta a apoyar la sensibilidad política de los representantes del pueblo (si realmente estos se consideran como tales).

317

Capítulo noveno

LA VALIDEZ DEL DERECHO INDÍGENA EN EL DERECHO NACIONAL*

I. IntroduccIón

El primer intento de validación o de reconocimiento constitucional amplio del derecho indígena en el derecho nacional se materializa en la iniciativa de reformas elaborada por la Comisión de Concordia y Pacificación (Co-copa). El dictamen de dicha iniciativa fue aprobado por el Senado y la Cá-mara de Diputados, el 25 y 28 de abril del año en curso, respectivamente.1 Dicho dictamen tendrá que ser ahora discutido y, en su caso, aprobado por lo menos por 16 legislaturas de los estados para su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Por derecho indígena se puede entender el conjunto de normas que el Estado establece en relación con los derechos de los pueblos indígenas y el conjunto de normas internas de éstos. La iniciativa se refiere al pri-mer ámbito, donde se encuentra el reconocimiento al segundo, es decir, el reconocimiento de los sistemas normativos de los pueblos indígenas, llamados “usos y costumbres”. El dictamen aprobado por el Congreso de la Unión integró las reformas, básicamente, en el artículo 2o. Éste con-tiene seis párrafos iniciales y dos apartados. En esta ponencia abordaré los puntos relacionados con el reconocimiento del Estado pluricultural de derecho y los derechos reconocidos a los pueblos indígenas.2

* Artículo publicado en Carbonell, Miguel y Pérez Portilla, Karla (coords.), Comen-tarios a la reforma constitucional en materia indígena, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, pp. 37-50.

1 La iniciativa fue elaborada el 29 de noviembre de 1996, con base en los acuerdos firmados en San Andrés Larránizar, Chiapas, por el gobierno federal y el Ejército Zapatis-ta de Liberación Nacional (EZLN), el 16 de febrero de 1996, y enviada por el presidente Vicente Fox al Senado el cinco de diciembre de 2000. Foros para la Revisión Integral de la Constitución, México, Secretaría de Gobernación, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, 2001, pp. 23-26.

2 El dictamen consultado fue tomado de la página www.senado.gob.mx. Éste, por cierto, no contiene la exposición de motivos correspondiente (consulta de primero de


II. el fundamento constItucIonal del estadoplurIcultural de derecho

El titular de la soberanía del Estado es el pueblo (artículo 39 constitucional).3 Cuando el poder republicano se consolida adopta las características del poder monárquico: único e indivisible, es decir, ab-solutista.4 Esto originó en los hechos que el pueblo, como titular ahora de la soberanía del Estado republicano, se considerara también único e indivisible, es decir, homogéneo culturalmente. Esta homogeneidad fue dictada e impuesta por la parte de la población que detentaba la hegemo-nía política. De esta manera, el pueblo franco o francés (culturalmente hablando), se consolidó negando los derechos culturales de los pueblos bretón y corzo, por ejemplo. En México, el poder republicano consolida su pueblo (el que habla español y vive bajo los valores de las sociedades occidentales) negando los derechos culturales de los pueblos rarámuri, wirrárika, nayerij... Para la población de las nacientes repúblicas libera-les que no correspondían con las características culturales de la parte que detentaba el poder político, el Estado republicano siguió siendo como el Estado monárquico, un Estado absolutista, es decir, etnocida, monocul-tural, colonialista.

La reforma constitucional de 1992 vino a establecer las bases para la conformación de un Estado republicano, ya no etnocida ni monocultu-ral, sino respetuoso de la heterogeneidad de su población, cuando reco-noció que las características culturales del titular de su soberanía eran diversas: “La Nación mexicana tiene una composición pluricultural sus-tentada originalmente en sus pueblos indígenas”.5 Lo cual confirma la iniciativa en el artículo 4o.6 La nación mexicana, el pueblo mexicano, la sociedad mexicana, la población existente, pues, en el territorio na-cional, con base en este reconocimiento, es culturalmente heterogénea. Este reconocimiento jurídico no refleja sino lo que ha sido una constante

mayo de 2001). La Minuta de la Cámara de Diputados me fue proporcionada por la Di-rección de Procuración de Justicia del Instituto Nacional Indigenista.

3 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, t. I, 9a. ed., México, UNAM, 1997, p. 39.

4 Pierre, Nora, “Republique”, Dictionnaire critique de la révolution francaise, sous la direction de Francois Furet et Mona Ozuf, París, Flammarion, 1988, p. 836.

5 Diario Oficial de la Federación, de 28 de enero de 1992.6 Foros para la Revisión..., cit.. p. 4.

VALIDEZ DEL DERECHO INDÍGENA EN EL DERECHO NACIONAL 319

sociológica: la existencia de culturas diferentes en nuestra historia. De esta manera, el Estado mexicano, entendido como la sociedad mexicana políticamente organizada, es pluricultural. Por ello, las demandas de los pueblos indígenas, puesto que se plantean al interior del Estado nacional, no pretenden provocar la desunión de toda la población ni la separación del territorio del país, sino que se entienda, al incluir el respeto a las di-ferencias culturales, que la noción de unicidad e indivisibilidad del poder político mexicano no puede seguir excluyendo los derechos colectivos de los pueblos indígenas.

Esta aclaración no tendría lugar si el dictamen no hubiera agregado que “La Nación Mexicana es única e indivisible”.7 Algo que resulta inne-cesario y que no mejora la iniciativa. Demuestra una falta de sensibilidad histórica y política, como reflejo todavía de una mentalidad colonial: ex-cluyente, intolerante, racista. La misma exposición de motivos de la ini-ciativa ya lo aclaraba: “La Nación mexicana tiene una composición plu-ricultural, pero un solo Estado nacional soberano: el Estado mexicano”.8

El reconocimiento de derechos colectivos en nuestra Constitución, por otra parte, no es una novedad. De hecho, se considera que fue la primera en reconocerlos cuando en 1917 se aprobaron los artículos 27 (los dere-chos de los campesinos) y 123 (los derechos de los trabajadores). Este original reconocimiento inauguró un proceso de construcción del Estado social de derecho. Con ello, el principio de igualdad jurídica se actualizó al reconocerse que la ley no podía ser igual ante aquellos que eran social y económicamente desiguales. Así, se vino a establecer la obligación de las autoridades, laboral y agraria, para suplir la deficiencia de las quejas de trabajadores y campesinos cuando éstas no mencionaran a lo que te-nían derecho con base en los hechos expuestos en las demandas.9

La iniciativa confirma, pues, que la nación mexicana es pluricultu-ral, por tanto que el titular de la soberanía del Estado es culturalmente heterogéneo. Con ello se consolidan las bases constitucionales para el

7 Artículo 2o., primer párrafo.8 Foros para la Revisión..., cit., p. 24.9 Reforma constitucional al artículo 107, fracción II, publicada en el Diario Oficial

de siete de abril de 1986; reforma a la Ley Federal del Trabajo, de los artículos 685 a 1010 (Diario Oficial de cuatro de enero de 1980), y al Reglamento Interior de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, de 16 de enero de 1981, y reforma a la Ley de Amparo, ar-tículos 76 y 79, de 20 de mayo de 1986, en www.juridicas.unam.mx, consultada el 20 de mayo de 2001.


reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, am-pliándose el ámbito de protección del principio de igualdad jurídica no sólo a los que son en lo social y en lo económico diferentes, sino también en lo cultural. Esta es la razón para hablar ahora de la inauguración de un proceso de construcción novedoso del Estado mexicano, del Estado puricultural de derecho.

¿Cuáles son dichos derechos colectivos?

III. los derechos de los pueblos Indígenas

Los derechos de los pueblos originarios son derechos históricos, es de-cir, imprescriptibles, no se extinguen por el paso del tiempo ni la subor-dinación política a la que puedan estar sometidos. Los pueblos indígenas de México han vivido bajo el dominio de otros pueblos y fueron éstos los que decidieron cuáles debían ser sus derechos. La iniciativa ha roto esta cadena (literalmente) puesto que ha sido el producto de la negociación, principalmente, entre los pueblos indígenas catalizados por el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (sobre todo la de los pueblos indígenas organizados) y el Estado mexicano (los ejecutivos y congresos federales y chiapanecos a través, principalmente, del comisionado para la paz y de la Cocopa, respectivamente). Este diálogo intercultural ha producido los siguientes contenidos en relación con los titulares de los derechos y el derecho a la libre determinación.

1. Los titulares de los derechos

La iniciativa retoma del Convenio 169 de la Organización Internacio-nal del Trabajo la definición de pueblos indígenas10 como titulares de los derechos:

Aquéllos que descienden de poblaciones que habitaban en el país al ini-ciarse la colonización y antes de que se establecieran las fronteras de los Estados Unidos Mexicanos, y que cualquiera que sea su situación jurídica, conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y po-líticas, o parte de ellas (artículo cuarto, primer párrafo).

10 Artículo 1, sección 1, inciso b, en Foros para la Revisión..., cit., p. 80. Dicho Con-venio ratificado por México (Diario Oficial de la Federación del 24 de enero de 1991).


El dictamen quitó la aclaración respecto de que se consideran pue-blos indígenas los que vivían también “antes de que se establecieran las fronteras de los Estados Unidos Mexicanos”. Algo que tampoco mejora la iniciativa, ya que denota más bien el espíritu colonial todavía latente. Lo que sí la mejora es haber incorporado, para identificar a los pueblos indígenas como sujetos de derechos, el criterio de autoidentidad: “La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quienes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas (artículo 2o., párrafo tercero)”.11

El dictamen también mejora la iniciativa cuando define (ya que ésta no lo hacía) lo que debe entenderse por comunidades indígenas: “Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquéllas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reco-nocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres (artículo 2o., párrafo cuarto)”.12 Supongo que se ha retomado la expresión “usos y costumbres” ya que se refieren, en este contexto, al aspecto electoral (como ya es común en Oaxaca). Sin embargo, considero que la iniciativa reconoce a los sistemas normativos de los pueblos indígenas, con lo cual incluye a sus normas electorales. La expresión “usos y costumbres” es una reminiscencia colonial, que fue utilizada por primera vez en el siglo XVI en una cédula real para condicionar la aplicación de los sistemas normativos de los indígenas si se oponían a la ley castellana o a la moral cristiana.13

Además de las definiciones y del criterio de autoidentidad señalados para identificar a los sujetos de los derechos, el dictamen establece que deberá tomarse en cuenta los “criterios etnolingüísticos y de asentamien-to físico” (artículo 2o., párrafo cinco). Algo que me parece redundante y que complica la interpretación ya que habla de “reconocimiento” y no de identificación, y menciona que ello lo hará las legislaturas de los estados, antes de la frase que reconoce el derecho a la libre determinación de los

11 Criterio que consta en el Convenio 169: artículo 1, sección 2, en Foros para la Revisión..., cit., pp. 80 y 81.

12 Algo que ya constaba en la Constitución de Oaxaca: Artículo 16, segundo párrafo (Peródico Oficial del 29 de octubre de 1990), en Instituto Nacional Indigenista (ed.), Los pueblos indígenas en la legislación nacional. Recopilación de disposiciones específicas en materia indígena, 2a. ed., México, INI, 2001, p. 19

13 García Gallo, Alfonso, Manual de historia del derecho español, vol. 2, 4a. ed., Madrid, Artes Gráficas y Ediciones, 1971, p. 234.


pueblos indígenas. Lo cual hace pensar que el “reconocimiento” se refie-re a este derecho y no a su identificación.


El derecho a la libre determinación es la matriz de prerrogativas reco-nocidas a los pueblos indígenas. La libre determinación es a los pueblos lo que la libertad es a los individuos: su razón de ser y estar sobre la Tie-rra. En otras palabras, el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas es la facultad de decidir libremente su desarrollo social, eco-nómico, político, cultural y espiritual. Este derecho se les reconoce a los pueblos indígenas para ser ejercido al interior del poder político nacio-nal, es decir, respetando su legislación y reconocidas como autoridades. Respetando su legislación cuando se establece en la iniciativa que: “Los pueblos indígenas tienen el derecho a la libre determinación y, como ex-presión de ésta, a la autonomía como parte del Estado mexicano (artículo 4o., párrafo segundo)”. Y reconocidas como autoridades cuando propone reformar el artículo 115 para establecer que son entidades de derecho pú-blico (fracción IX, segundo párrafo).

En el dictamen se reconoce el derecho a la libre determinación y con-firma que los pueblos indígenas respetarán la legislación vigente al es-tablecer que dicho derecho “se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional” (artículo 2o., párrafo quinto). Sin embargo, no reconoce a las comunidades indígenas como autoridades del Estado mexicano, es decir, como entidades de derecho público, sino como “entidades de interés público” (apartado A, fracción VIII, párrafo segundo), es decir, como órganos subordinados, tutelados, por el Estado. El contexto del reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas en la Constitución es como personas jurídicas, como sujetos de derechos colectivos, donde el derecho nacional reconoce válida la existencia de sus autoridades y normas internas como parte del mismo, por ello se habla de entidades de derecho público. La noción de interés público hace referen-cia no a las personas (jurídicas o físicas) sino a la finalidad de las normas que emite el Estado: son normas de derecho público cuando el fin que se persigue es de beneficio colectivo, de interés público, y son normas de derecho privado cuando el fin es satisfacer un interés particular.14 El Es-

14 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 33a. ed., revisada y actualizada por Ma-nuel Fraga, México, Porrúa, 1994, pp. 81-88; Gaxiola Moraila, Federico Jorge, “Derecho


tado puede reconocer organizaciones de individuos como empresas e ins-tituciones de interés público cuando los fines que persiguen son de bene-ficio colectivo, pero no son consideradas como autoridades del Estado.15

Uno de los derechos que se decantan del derecho a la libre determina-ción es el derecho de los pueblos indígenas a concebir, aprobar y aplicar sus sistemas normativos internos.

A. El derecho al derecho

El derecho indígena, entendido como el derecho de los pueblos indí-genas a concebir y aplicar sus normas internas está validado por el dere-cho nacional cuando se establece que en “la aplicación de sus sistemas normativos...”.16 En esta frase se está reconociendo que en los pueblos in-dígenas existen normas concebidas y aprobadas por ellos mismos, y que en su aplicación, o sea, en su derecho a la juris dictio (su derecho a decir el derecho), es válido también siempre y cuando se respeten los derechos humanos. La iniciativa y el dictamen mencionan en especial los de las mu-jeres, pero entiendo que por derechos humanos se incluye los derechos de las mujeres y a todas las garantías sociales e individuales vigentes.

La iniciativa establece que los juicios, procedimientos y decisiones de las autoridades judiciales indígenas serán convalidados por las autori-dades jurisdiccionales del Estado. El dictamen sustituye “convalidados” por validados (idem). Considero que al reconocer a los pueblos indígenas como entes de derecho público, como parte del Estado mexicano, sus jui-cios, procedimientos y resoluciones están sujetos a respetar la legislación vigente y por tanto a someterlos, como los de cualquier autoridad, no a la convalidación, validación u homologación de otra autoridad, sino a su revisión por un órgano jurisdiccional del Estado cuyo personal, en este caso, tenga “conocimiento de sus lenguas y culturas” (como ya se esta-

privado y derecho público”, Diccionario Jurídico Mexicano, t. III-D, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1983, pp. 197-199.

15 Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo. Doctrina, legislación y jurispruden-cia, 17a. ed., corregida y aumentada por Andrés Serra Rojas Beltri, México, Porrúa, 1996, pp. 891-901.

16 Artículos 4o., fracción II de la Iniciativa, y 2o., apartado A, fracción II del Dicta-men.


blece para la designación de intérpretes y traductores)17 a solicitud de la parte afectada. Tenemos ya en México un antecedente de esto: la Ley de Justicia Indígena de Quintana Roo reconoce la existencia de este órgano revisor (o de apelación) perteneciente al Supremo Tribunal de Justicia del estado, cuyos magistrados deberán ser “miembros respetables de la comunidad, que dominen el idioma, y conozcan los usos, las costumbres y tradiciones de su comunidad, sin que sea necesario reunir los requisitos o tengan los impedimentos establecidos en la Ley Orgánica del Poder Ju-dicial del Estado (artículo 9o., segundo párrafo)”.18 El reconocimiento y ejercicio de la autoridad judicial indígena debe ser plena. Así se establece también en Quintana Roo:

Si las partes, por la mediación del juez tradicional admiten arreglar sus diferencias mediante convenio, éste quedará homologado a una sentencia debidamente ejecutoriada, y si deciden someterse al arbitraje del juez tra-dicional, la resolución dictada tendrá el carácter de cosa juzgada (artículo 12).19

Este es el espíritu del acuerdo establecido respecto al nuevo marco jurídico que el gobierno federal se ha obligado a reconocer en la Consti-tución: “Derechos de jurisdicción. Para que se acepten sus propios proce-dimientos para designar sus autoridades y sus sistemas normativos para la resolución de conflictos internos, con respeto a los derechos humanos (Acuerdos de San Andrés)”.20

La ley reglamentaria correspondiente tendrá que establecer los ámbi-tos de competencia de cada jurisdicción, para que de manera coordinada se apliquen las normas y los delitos no queden impunes sea cual sea el lugar en que se cometan. Dicha ley apoyaría igualmente los contenidos por hacerse en las legislaciones locales, tal como está previsto, en forma general, en los Acuerdos de San Andrés:

Competencia. Se necesita configurar una atribución concurrente con las instancias de gobierno federal, estatal y municipal, así como una distri-

17 Artículo cuarto, fracción VII, párrafo cinco de la Iniciativa, y artículo 2o., apartado A, fracción VIII, primer párrafo, del Dictamen.

18 Ley de Justicia Indígena del Estado de Quintana Roo, Chetumal, INI, Delegación Estatal, Procuración de Justicia, sin fecha.

19 Idem. 20 Foros para la Revisión..., cit., p. 9.


bución de competencias políticas, de manejo de recursos y protección de la naturaleza entre estas instancias políticas de gobierno del Estado Mexi-cano, a efecto de responder de manera oportuna a los requerimientos y demandas de los pueblos indígenas.”21 Los aspectos de coordinación ju-risdiccional tendrían que establecerse en una ley federal y no en una ley local (como lo pretende el Dictamen, según lo explica su exposición de motivos). En todo caso, la elaboración de una ley reglamentaria en materia indígena facilitaría el desglose de los contenidos por la legislación local.

IV. conclusIón

Desde una perspectiva histórica son innegables los avances logrados sobre el reconocimiento o validez del derecho indígena en el derecho na-cional en los años recientes: ante los rezagos académicos se han generado una lluvia de reflexiones multidisciplinarias que enriquece el proceso; ante rezagos jurídicos tenemos 16 Constituciones locales y la federal que reconocen la existencia de pueblos indígenas; ante los rezagos políticos se ejerce el derecho a la autonomía en Oaxaca; ante los rezagos judicia-les se ejerce el derecho a la jurisdicción en Quintana Roo. ¿Esto es sufi-ciente? Por supuesto que no. La mayor parte de estos reconocimientos, por un lado, se iniciaron en un contexto poco propicio a la participación directa y plural de los pueblos indígenas y han sido esfuerzos institucio-nales coyunturales carentes de voluntad política para aplicar, y ampliar, cabalmente las reformas. Por otro lado, los alcances, en general, han sido limitados ya que los órganos públicos encargados de aplicar dichas re-formas (sean instituciones administrativas o judiciales) no han tenido la capacidad financiera suficiente ni su personal ha sido actualizado para actuar con base en la letra y espíritu de esos cambios.

La constante hasta ahora es que el reconocimiento del derecho indí-gena por el Estado ha estado sujeto a los vaivenes político-electorales, y hasta emocionales, de los ejecutivos locales y federal, así como de sus legisladores, es decir, de la población no indígena que ha ejercido, histó-ricamente, el monopolio de la producción de normas. Si se quiere intentar corregir esta tendencia se tendría que ir incorporando personal, a las ins-tancias ejecutivas, legislativas y judiciales del Estado, con conocimientos de las lenguas y culturas de los pueblos indígenas. Parte de este proceso

21 Ibidem, p. 12.


podría considerar la posibilidad de convocar a nuevos congresos consti-tuyentes para darnos Constituciones (federal y locales), con representan-tes de los pueblos indígenas, que respondan a las demandas de respeto a las diferencias culturales para que las relaciones sociales sean igualitarias y de solidaridad social, para que las condiciones de vida de la mayor parte de la población sean dignas.

327

Capítulo décimo

LOS DERECHOS INDÍGENAS EN MÉXICO: ¿HACIA UN PARADIGMA CONSTITUCIONAL PLURICULTURAL?

I. introducción

El 14 de agosto de 2001 debió haber sido un día de fiesta nacional: se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma constitucional en materia indígena.1 ¿Qué pasó para que esto no fuera así? ¿El paradigma constitucional vigente acaso no incluyó los derechos de los pueblos indí-genas con base en la iniciativa original? ¿La reforma aprobada terminó con la exclusión constitucional de los indígenas, para fincar así las bases de un nuevo paradigma? Antes de dar elementos de explicación a estas preguntas veamos primero quiénes son los productores del paradigma constitucional establecido, qué tipo de problemas intenta solucionar y cuáles son sus lí-mites estructurales.2

El paradigma constitucional vigente ha sido concebido, reformado y aplicado, históricamente, sin la participación efectiva de los pueblos in-dígenas: la noción de pueblo se entendió como el producto de una mezcla donde, de hecho, la cultura indígena tendía a desaparecer; la celebración del pacto federal de gobierno no incluyó a los jefes políticos de los pue-blos indígenas y el derecho nacional nunca reconoció las normas y juris-dicciones indígenas. En este contexto, los pueblos indígenas han vivido en las entrañas de un constitucionalismo republicano colonialista.3

1 “Decreto por el que aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., se deroga el párrafo primero del artículo 4o.; y se adicionan un sexto párrafo al artículo 18, y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la Federación, México, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4. Puede consultarse en www.juridicas.unam.mx.

2 Sobre la noción de paradigma, en general, y social, en particular, y desarrollo amplio de estos puntos, ver mi trabajo: “Las etnias en México: hacia una sociedad plurinacional y pluricultural (los paradigmas constitucionales y los derechos indígenas)”, en Ordóñez Cifuentes, José Emilio Rolando (coord.), Balance y perspectivas del derecho social y los pueblos indios de Mesoamérica, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999.

3 Idem.


En cuanto a los problemas que intentó resolver este paradigma consti-tucional etnocrático y racista son: acabar con los “fueros y privilegios” a través de la aplicación de la ley sin distinciones de raza, sexo o religión, para acceder a niveles de justicia dignos donde la libertad del individuo estuviera plenamente asegurada.4 En relación con sus límites estableció que la solución de estos problemas debería llevarse a cabo sin poner en peligro la unidad e indivisibilidad del territorio, de la población y del go-bierno, nacionales. ¿Cuál territorio, población y gobierno? Aquellos que la cultura jurídica criolla y mestiza establecieron sin la participación de las culturas indígenas de México, es decir, sin trastocar los pilares de su hegemonía.

La concepción, discusión y aplicación, de la reforma indígena de 2001 ¿rompió o transformó este paradigma constitucional? Analicémoslo en función de los productores de dicha reforma y de los productos que se contienen en la misma.

II. los productores de la reforma: los poderes legislativos

Desde el momento en que el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) acepta el diálogo con el gobierno federal para combatir las cau-sas que motivaron el levantamiento armado, las demandas indígenas se procesan al interior del Estado nacional, es decir, dentro de sus límites.5 Se pretende con ello, a través de un proceso históricamente inédito (escu-chando a los pueblos indígenas), no romper con la unidad e indivisibilidad del Estado nacional, sino su transformación a través de la inclusión en éste de las poblaciones, territorios y autoridades indígenas. Así, se acordó en Chiapas que los resultados de las discusiones temáticas que se fueran agotando pasaran a los órganos de deliberación legislativa nacional para su aprobación.6

4 La propuesta de los problemas que el modelo cultural occidental intenta resolver está tomada de Sousa Santos, Boaventura de, “Para una concepción multicultural de los derechos humanos” (conferencia), Seminario La Herencia y el Futuro de la Sociología en el Siglo XXI, organizado por el Instituto de Investigaciones Sociales y el Centro de Inves-tigaciones Interdisciplinarias en Humanidades y Ciencias, de la UNAM, el 17 de febrero de 1997.

5 Este proceso se inicia con las conversaciones llevadas a cabo en la Catedral de San Cristóbal de las Casas hasta el diálogo en San Andrés Larráinzar (1994-1996).

6 Acuerdos de San Andrés, de 16 de febrero de 1996, en Foros para la Revisión Integral de la Constitución, México, Secretaría de Gobernación, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, 2001.

LOS DERECHOS INDÍGENAS EN MÉXICO 329

La reforma indígena de 2001 es el producto de la discusión del primer tema acordado: “derechos y cultura indígenas”. Los tres temas pendientes son: “democracia y justicia”, “desarrollo” (donde se discutiría el artículo 27 relacionado con la protección de las tierras indígenas), y el tema “mu-jeres indígenas”.

Para determinar si este proceso modifica el paradigma constitucional colonialista establecido analizaremos cómo se concibió y aprobó la re-forma.

1. La concepción de la reforma indígena

La reforma indígena se concibió con base en la iniciativa de reforma constitucional elaborada por la Comisión de Concordia y Pacificación (Cocopa).7 La cual fue hecha con base en los llamados Acuerdos de San Andrés firmados por el EZLN y los representantes del Ejecutivo y Legis-lativo federales y el Legislativo de Chiapas.8 Dichos Acuerdos fueron la culminación de un proceso, decía, históricamente inédito, en el que el Es-tado nacional concibe una reforma constitucional atendiendo los puntos de vista de los pueblos indígenas. En este sentido, se puede afirmar que el proceso de concepción de la reforma indígena modifica el paradigma de exclusión constitucional.

2. La aprobación de la reforma constitucional

Con base en lo pactado con el gobierno mexicano, el presidente Vicen-te Fox, como jefe de Estado, presenta la iniciativa Cocopa ante el Senado de la República para su aprobación.9 Con esto, surge el segundo interlo-cutor programado hacia la inclusión constitucional de los pueblos indíge-nas: los poderes legislativos. Es por ello que el EZLN decide acudir ante el Congreso federal para defender la iniciativa. Fueron escuchados en la Cámara de Diputados después de un tratamiento irrespetuoso de la Cáma-ra de origen e ineptitud negociadora de la Cocopa.10

7 29 de noviembre de 1996, en Foros para la Revisión..., cit.8 Idem. 9 5 de diciembre de 2000, en Foros para la Revisión..., cit.

10 Pérez Silva, Ciro y Aponte, David, “EZLN y CNI hablarán casi tres horas en tribu-na. Listo, el formato del diálogo con los diputados”, La Jornada, México, 28 de marzo de 2001, en www.jornada.unam.mx, consultada el 13 de febrero de 2002.


Hubo una lectura errónea a la demanda zapatista de ocupar la tribu-na del Senado. Se interpretó como excusa para el lucimiento personal y como acto intimidatorio del proceso de discusión. Quienes así pensaron mostraron un desconocimiento del momento histórico en el que estaban inmersos y demostraron que la mentalidad colonialista y racista seguía intacta a pesar del terremoto de enero de 1994 en Chiapas y sus conse-cuencias en la conciencia política nacional. Por fortuna, la Cámara de Diputados estuvo a la altura de las circunstancias y ver y escuchar a los zapatistas en su tribuna fue todo un poderoso ejercicio de pedagogía de-mocrática cultural cuyos efectos están latentes y no hemos podido toda-vía traducir.

Después de la aprobación por el Senado de la reforma indígena y luego por la Cámara de Diputados en abril de 2001, la mayoría de los congresos locales hicieron lo mismo.11 Desde el punto de vista de la composición cultural de los miembros de los poderes legislativos federal y locales se podría afirmar que prácticamente todos representan a la cultura llamada mestiza o ladina. Los pocos indígenas que forman parte de los poderes legislativos no representan a sus pueblos sino a los partidos que los pos-tularon (los cuales tienen un déficit programático en materia de inclusión de representantes indígenas y defensa de los derechos de sus pueblos).12

El proceso de aprobación formal de la reforma indígena ha sido cues-tionado por cientos de comunidades indígenas ante, un tercer inesperado interlocutor, el máximo órgano del Poder Judicial, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).13 Las acciones de inconstitucionalidad en contra de la reforma indígena aprobada se presentaron, por una parte, por

11 El Senado aprobó la reforma el 25 de abril de 2001 y los diputados tres días des-pués. Fueron 17 Congresos locales que la aprobaron y 10 no: Pérez U., Matilde, “Ley indígena. La promulgación, sin veredicto sobre controversias”, La Jornada, México, 14 de agosto de 2001, en www.jornada.unam.mx, consultada el 13 de febrero de 2002.

12 Gómez, Magdalena, “Los partidos políticos ante los pueblos indígenas”, La Jorna-da, México, 30 de enero de 2002, p.19.

13 Castillo García, Gustavo, “Admitió la Corte controversia de Oaxaca contra la ley indígena. Dio 30 días para informar cómo se aprobó la legislación”, La Jornada, México, 18 de agosto de 2001, p. 6; Méndez, Enrique, “Ediles de Oaxaca presentarán controversia contra ley indígena”. Vendrán más de 400 alcaldes de municipios que se rigen por usos y costumbres”, La Jornada, México, 24 de agosto de 2001, p. 12, y Victor Ballinas y Matilde Pérez U., “Recibe la SCJN cuatro recursos más en contra de las reformas consti-tucionales en materia indígena. Con ellos, el total de las demandas entregadas al máximo tribunal del país sumó 324”, La Jornada, México, 26 de septiembre de 2001, p. 26.


no haber cumplido con los requisitos de consulta previa a los pueblos indígenas en relación con las modificaciones realizadas por el Senado (con base en el artículo 6o. del Convenio 169 de la Organización Interna-cional del Trabajo)14 y, por otra, por considerar que los congresos locales que aprobaron la reforma no lo hicieron por las tres cuartas partes de sus miembros. Hasta este día la SCJN no ha emitido su resolución.15

Veamos ahora con base en el contenido de la reforma indígena, vigente desde el 14 de agosto del año pasado, si sus productos modifican la socie-dad, el Estado y el derecho.

III. los productos de la reforma:la sociedad, el estado y el derecho

1. La sociedad

Las Constituciones de los emergentes Estados liberales del siglo XIX reconocieron derechos para todos los habitantes de sus países sin tomar en cuenta su origen étnico, social, sexual, político o religioso. Todos de-bían ser tratados en condiciones de igualdad por la ley. En este sentido, una de las características que el Estado explicitó, por ejemplo, fue la de ser un Estado sin religión oficial, es decir, un Estado laico. En materia cultural, sin embargo, el Estado mexicano no fue neutral: estableció po-líticas unilaterales de asimilación de las culturas indígenas en la cultura oficial, entiéndase la “nacional”, la que habla castellano y reproduce los valores culturales de las sociedades llamadas “modernas”.

La reforma constitucional al artículo 4o. ya en 1992 marcó la pauta para considerar que el Estado no sería más partidario del etnocidio, sino respetuoso de la diversidad cultural cuando estableció que: “La Nación

14 Ver aprobación de dicho Convenio en el Diario Oficial de la Federación de 3 de agosto de 1990, y su ratificación y promulgación en el de 24 de enero de 1991.

15 Se había dicho que la resolución sería en enero, luego en febrero y después que se llevarían meses más: Aranda, Jesús y Diego, Martín, “En enero, respuesta a controversias contra la ley indígena: Góngora. El Senado interpuso 296 recursos de reclamación”, La Jornada, México, 28 de septiembre de 2001, p. 24, y Aranda, Jesús y Ballinas, Víctor, “A más tardar en febrero, fallo de la Corte sobre reforma indígena, tras desistimiento del Senado. Retira mesa directiva reclamo interpuesto contra recursos de 297 municipios”, La Jornada, México, 7 de noviembre de 2001, p. 25; Fuentes, Víctor, “Abruman a Cor-te quejas contra reforma indígena. Llevará meses desahogar controversias”, Reforma, México, 4 de febrero de 2002, p. 13A.


mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas”.16 En este contexto nadie consideró que con dicho reconocimiento la unidad de la sociedad, del pueblo, estaría en pe-ligro. Por el contrario, este reconocimiento modificó el paradigma consti-tucional establecido que excluía las características culturales de los pue-blos indígenas.

Este reconocimiento fue retomado en la iniciativa de la Cocopa y con-firmado por el Senado (artículo 2o., párrafo segundo), pero agregó de ma-nera innecesaria (puesto que las reformas se estaban dando al interior del Estado) los límites del paradigma: “La Nación Mexicana es única e indi-visible” (artículo 2o., primer párrafo). Esta advertencia, más que aclara-ción, desnudó los impulsos racistas latentes en los legisladores. A pesar de estos resabios coloniales, el modelo está tocado: la reforma constata jurídicamente lo que la historia demuestra que somos, una sociedad plu-ricultural.17 De este modo, el Estado, así como en materia religiosa es neutral y se obliga a reconocer a todas las religiones, en materia cultural es neutral y se obliga a reconocer a todas las culturas: la mestiza o ladina, las indígenas y las de extranjeros radicados de manera permanente en el país. Las de estos últimos cuando se establece que “Sin perjuicio de los derechos establecidos a favor de los indígenas, sus comunidades y pue-blos, toda comunidad equiparable a aquéllos tendrá en lo conducente los mismos derechos tal y como lo establezca la ley” (artículo 2o., apartado B, último párrafo). Incluso se actualiza el principio de igualdad de todos ante la ley al obligarse el Estado a combatir la discriminación basada no sólo en el origen étnico sino en el origen “nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o me-noscabar los derechos y libertades de las personas” (artículo 1o., párrafo tercero). Con esto, la aparente neutralidad de la ley es desnudada a favor del reconocimiento de las diferencias culturales de las personas a quienes va dirigida.

16 “Decreto por el que se reforma el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la Federación, México, 22 de enero de 1992, en www.juridicas.unam.mx, consultada el 13 de febrero de 2002.

17 Aguilar Rivera, José Antonio, El fin de la raza cósmica. Consideraciones sobre el esplendor y decadencia del liberalismo en México, México, Océano, 2001.


Asimismo, el Estado reconoce que las condiciones de vida de los pue-blos y comunidades indígenas son desiguales respecto al resto de la po-blación.18 Por ello, se obliga a modificar sus instituciones y las políticas públicas educativas, sanitarias, de vivienda, empleo, género, carreteras y medios de comunicación (artículo 2o., apartado B). Dichas políticas pú-blicas tendrán que ser elaboradas con la participación efectiva de los pue-blos indígenas, incluyendo los planes de desarrollo (artículo 2o., apartado A, párrafo primero, fracción IX). Se pasa de un indigenismo de imposi-ción a un indigenismo de participación. De esta manera, el paradigma se modifica al abandonar las políticas de un Estado etnocida, asimilacionis-ta, por el fundamento constitucional de un Estado pluricultural: respetuo-so de las diferencias culturales y atento a la satisfacción de las necesida-des vitales de los más desfavorecidos en coparticipación.

2. El Estado

La formación del Estado federal excluyó a los territorios y a los go-biernos indígenas. La iniciativa de la Cocopa intenta enmendar esta omi-sión histórica al reconocer el derecho a la libre determinación de los pue-blos indígenas. Por ello, se recomienda a los congresos locales actualizar su división política interna a través de la remunicipalización, para que de esta manera se concretice la personalidad jurídica de sus pueblos y comu-nidades como entidades de derecho público, es decir, como órganos del poder político estatal.19

La reforma aprobada por el Senado reconoce el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación, pero omite la recomendación de re-municipalizar los estados ya que cambia la posibilidad de reconocer a los

18 Aguirre, Mayra Nidia, “SEP: sólo 1 de cada 100 jóvenes indígenas estudia la uni-versidad”, El Universal, México, 23 de abril de 2002, p. A12; Ballinas, Víctor, “Docu-menta la FIDH violaciones a derechos de indígenas en estados. Esterilizaciones forzadas entre los casos”, La Jornada, México, 8 de diciembre de 2001, p. 10; Boffil Gómez, Luis A., “Destinarán 580 millones de dólares a la nutrición de indígenas en 5 años. 8.5 millo-nes padecen anemia: Ríos Espinoza. Mortalidad infantil de 50% en comunidades aparta-das, dice”, La Jornada, México, 28 de septiembre de 2001, p. 28; Breach, Miroslava, “Más de 5 mil indígenas, víctimas de explotación en ranchos de Chihuahua. Laboran de sol a sol, pero los enganchadores reciben 40% de sus salarios”, La Jornada, México, 23 de septiembre de 2001, p. 36; González, Cecilia, “Sin electricidad 535 mil indígenas. Ni de la guerra se enteran”, Reforma, México, 14 de octubre del 2001, p. 12A.

19 Véase iniciativa en Foros para la Revisión..., cit.


pueblos y comunidades como partes del poder político estatal al estable-cer que serían consideradas como “entidades de interés público”.20 Esto significa que los indígenas deben seguir siendo considerados como obje-tos tutelados por el Estado y no como actores políticos dentro del Estado. Constitucionalmente las entidades de interés público no son autoridades, como los partidos políticos (artículo 41, fracción I).21

El espíritu que anima la reforma es el de considerar a los pueblos in-dígenas como órganos del Estado, es decir, el de poner fin a su exclusión política. La reforma aprobada contradice este espíritu y, en todo caso, los estados tienen la obligación de legislar para que el reconocimiento de la autonomía de sus pueblos y comunidades indígenas se dé respetando el espíritu que la anima. El modelo constitucional excluyente se modifica al reconocer el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas, pero los deja indefensos para concretizar dicho derecho al no considerar la remunicipalización y en consecuencia el reconocimiento de los pue-blos y comunidades como entidades de derecho público.

3. El derecho

En la historia constitucional de México dos fueros jurisdiccionales se reconocen al interior del Estado: el eclesiástico y el militar. Con la refor-ma constitucional de agosto del año pasado se reconoce el fuero indígena (artículo 2o., apartado A, fracción segunda). El Estado se obliga además a que en todos los juicios que se lleven ante sus tribunales se deberán aplicar los sistemas normativos de los pueblos indígenas (artículo 2o., apartado A, fracción VIII).

La condición consensuada para el funcionamiento de las jurisdiccio-nes indígenas es el pleno respeto a los derechos humanos (al igual que para los otros fueros). Se establece que las resoluciones serán validadas por los tribunales del Estado (artículo 2o., apartado B, fracción segunda). Esta validación deberá entenderse como la posibilidad que tiene un afec-tado para apelar dichas decisiones ante un tribunal del Estado conforma-

20 Artículo dos, párrafo cinco y apartado A, último párrafo.21 Cárdenas Gracias, Jaime, “Artículo 41”, Constitución Política de los Estados Uni-

dos Mexicanos Comentada, t. I, 9a. ed., México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997, p. 496.


do con personas que conozcan el idioma y la cultura indígena (tal como ya lo establece la Ley de Justicia Indígena del Estado de Quintana Roo).22

El paradigma constitucional excluyente de los sistemas jurídicos indí-genas ha sido también modificado al incluirse a las jurisdicciones indíge-nas como parte del derecho constitucional.

IV. conclusión

Con la reforma indígena de 2001 el paradigma constitucional exclu-yente de los pueblos indígenas no ha muerto, pero está tocado. En cuanto a la composición de los órganos legislativos la iniciativa original esta-blecía la redistritación para que hubiera representantes de los pueblos indígenas en los congresos federal y locales. La reforma sólo considera la segunda posibilidad (artículo 2o., párrafo cinco, y apartado B, último párrafo y tercero transitorio).

En relación con la composición cultural de la sociedad mexicana se re-conoce que es pluricultural, pero se advierte que es “única e indivisible” políticamente, es decir, que la hegemonía cultural mestiza se mantiene. Por ello, a pesar de reconocerse el derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas no se aceptó explícitamente la remuni-cipalización de las entidades federativas.

Los sistemas normativos indígenas se reconocen como parte del dere-cho nacional, pero sin el reconocimiento explícito de los pueblos y comu-nidades indígenas como entidades de derecho público (con jurisdicciones territoriales determinadas), el ámbito espacial de validez de las normas indígenas será frágil y, como hasta ahora, vulnerable.

La reforma indígena necesita ajustes para que recupere la sintonía con el espíritu que la sustenta: el respeto pleno a las diferencias culturales y el desarrollo justo y digno de los pueblos originarios de México. Las demandas de los pueblos indígenas al plantearse al interior del Estado no pretenden romper con el paradigma constitucional establecido sino trans-formarlo al incluir a sus poblaciones, territorios y gobiernos. Los límites del paradigma quedan intactos, pero se busca resolver sus problemas no resueltos, replanteándolos: igualdad ante la ley reconociendo las diferen-cias culturales y la justicia social atendiendo las desigualdades.

22 Periódico Oficial del 14 de agosto de 1997, en www.juridicas.unam.mx.

337

Capítulo décimo primero

REFORMA INDÍGENA EN MÉXICO*

I. introducción

Hace diez años nadie imaginó que la Constitución llegaría a tener un ar-tículo con la extensión que ahora tiene el artículo 2o. relacionado con los derechos de los pueblos indígenas. Asimismo, hace diez años era difícil pronosticar, con total certidumbre, que un partido político distinto al en-tonces gobernante ocuparía la Presidencia de la República.

El escenario político de México de finales del siglo XX se vio marcado por la aparición pública del movimiento zapatista indígena en Chiapas. Una variable fundamental que explica los cambios que el México de prin-cipios de este nuevo siglo experimenta lo constituye la toma de concien-cia social, política y cultural que el zapatismo desencadenó.

Este proceso de reflexión toca sensiblemente el corazón del ser nacio-nal: la democracia. El impulso que consolida un escenario de reforma constitucional en materia indígena se basa en un contexto de construc-ción de nuestra democracia cultural y el de una presidencia de alternancia en una democracia política.

Hasta ahora estos fenómenos de democracia cultural y política se han desarrollado sin lazos orgánicos sólidos recíprocamente estructurados y eficaces. El diálogo en que dichos fenómenos se funda (y justifica) ha ge-nerado escenarios paralelos que ocasionan malentendidos e incompren-siones.

Los actores principales del diálogo de San Andrés que son los pueblos indígenas catalizados en el EZLN y el gobierno federal, y los actores principales de los diálogos parlamentarios que son los partidos políticos, actúan como si no formaran parte de esta misma obra que todos estamos tratando de consolidar: un México democrático en lo cultural y en lo po-lítico.

* Trabajo presentado en la Comisión de Asuntos Indígenas del Senado de la Repúbli-ca, el 23 de octubre de 2001.


La iniciativa de reforma constitucional indígena producto de San An-drés no tuvo la recepción esperada, como continuación diálogo, en los espacios parlamentarios federales. “Te oigo, pero no te escucho”, fue la impresión que se tuvo de la visita del EZLN a la Ciudad de México. Aquí se perdió un tiempo valioso para organizar juntos esos lazos de comu-nicación entre todos los actores y así generar ese estado de ánimo, que ahora se ha dañado, y que es necesario reconstruir, que es la confianza mutua, la buena fe.

El contenido de la reforma que aprobó el Senado en abril pasado y la manera en que los procesos de aprobación por la Cámara de Diputados federal y los congresos locales (y que ha sido publicada en agosto en el Diario Oficial de la Federación), no abonaron el camino para recuperar la confianza y así poder retomar el diálogo en San Andrés. Prueba de ello son las acciones de inconstitucionalidad presentada por cientos de co-munidades indígenas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el “Interpreta mi silencio” del EZLN.

Lo que se esperaba de los actores del Congreso federal era que mejora-ran la iniciativa de reforma constitucional en materia indígena presentada por el Ejecutivo federal en turno por ser, por una parte, no una promesa de campaña, sino porque era una obligación adquirida por el Estado mexi-cano, y por otra, porque su contenido había sido el producto de un largo, delicado y arduo proceso de intercambio de ideas en Chiapas.

Las mejoras que hizo el Senado han sido ignoradas por sus críticos ante los cambios y omisiones que no toman en cuenta el contenido de la iniciativa ni el espíritu de respeto que la anima.

Veamos cuáles son las mejoras y cuáles son sus críticas en relación con el derecho a no ser discriminado por el origen étnico, el Estado pluricul-tural de derecho, los sujetos de los derechos, el derecho a la libre deter-minación, el indigenismo pluricultural.

II. el derecho a no ser discriminado por el origen étnico

El reconocimiento de este derecho en la adición al artículo 1o. me pa-rece un acierto, dado que motivó su ampliación a la prohibición de cual-quier discriminación motivada también en el origen “nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cual-

REFORMA INDÍGENA EN MÉXICO 339

quier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”.

Este reconocimiento establece el fundamento constitucional de una ley en contra de la discriminación en México.

III. el estado pluricultural de derecho

La confirmación en el artículo 2o. de que la nación mexicana es pluri-cultural me parece también un acierto, ya que corresponde al verdadero rostro que la historia y nuestro presente constatan. Dicho reconocimien-to fundamenta la construcción de un Estado que fue llamado “social” al integrar los derechos de los trabajadores y campesinos, y ahora merece llamarse “pluricultural” al ampliar su protección no sólo para aquellos que son social y económicamente diferentes, sino que también lo son en lo cultural.

Sin embargo, la primera frase (que no constaba en la iniciativa) es-tablece más como advertencia que como constatación que “La Nación Mexicana es única e indivisible”. Me parece que esto obedece quizá al temor infundado de que al confirmar que somos una nación de muchos pueblos el país se puede dividir.

Los pueblos indígenas están planteando el reconocimiento de sus de-rechos al interior del Estado, es decir, con él y no contra él. Ellos saben, con base en el Convenio 169 de la OIT que sus derechos como pueblos no pueden ser reconocidos fuera del Estado en que viven, es decir, no pueden formar nuevos Estados nacionales, en consecuencia no pueden separarse del Estado mexicano, no pueden dividirlo.

IV. los sujetos de los derechos

Los párrafos tercero, cuarto y quinto del artículo 2o. nos dan elemen-tos de definición de los pueblos indígenas. Retoman la definición de la iniciativa (que consta en el Convenio 169) al dar los elementos históri-cos de ser poblaciones que sufrieron un proceso de colonización y que conservan sus culturas o parte de ellas. El Senado subsana una omisión al incorporar a esta definición el principio de autoadscripción que consta en el Convenio 169 y que consiste en que es el pueblo indígena mismo el que tiene que decidir quiénes forman parte de su comunidad.


Otro acierto de la reforma es que la iniciativa mencionaba también a las “comunidades indígenas”, pero no las definía. Se establece ahora que: “Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que for-men una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costum-bres”.

Después de estos elementos de identificación de los pueblos y comu-nidades indígenas debería iniciarse en el párrafo siguiente con la segunda frase ya que los complementa:

El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento fí-sico.

Y la primera frase del párrafo quinto debería ser el párrafo que introdu-ce el apartado A: “El derecho de los pueblos indígenas a la libre determi-nación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional”.

V. el derecho a la libre determinación

El derecho a la libre determinación es a los pueblos lo que la libertad es a los individuos: su razón de ser y estar sobre la Tierra. Es la facultad de decidir libremente su desarrollo cultural, social, espiritual, económico, jurídico, político. Un individuo con el derecho asegurado por parte del Estado a ejercer su libertad tendrá más posibilidades de ejercer los demás derechos. Igualmente, un pueblo con el derecho garantizado por parte del Estado en que vive para ejercer su libre determinación tendrá más posibi-lidades de ejercer sus demás derechos. Este reconocimiento se encuentra en el primer párrafo del apartado A del artículo 2o. y los derechos que se decantan se establecen en sus ocho fracciones.

Mencionaré tres de estos derechos que considero fundamentales: el de-recho a la autonomía política, a la autonomía jurídica y a la autonomía territorial.


VI. el derecho a la autonomía política

Este derecho se reconoce cuando se establece que podrán:

Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicio-nales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados.

Sin embargo, el ámbito espacial de validez, es decir, el ámbito geográ-fico, físico, territorial, en el que las autoridades ejercerán sus competen-cias no se menciona. La iniciativa mencionaba el ámbito municipal. De esta manera, los estados de la República se pueden encontrar sin elemen-tos para concretizar en su Constitución y leyes dicho derecho. A esto hay que agregar que la reforma les quitó la posibilidad del reconocer a los pueblos indígenas como entidades de derecho público (como consta en la iniciativa), es decir, como órganos del poder político nacional, para que sólo sean reconocidos como órganos bajo la tutela del Estado, es decir, como “entidades de interés público”.

VII. el derecho a la autonomía jurídica

Este derecho está reconocido cuando se establece que los pueblos in-dígenas podrán:

Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Consti-tución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley estable-cerá los casos y procedimientos de validación por los jueces o tribunales correspondientes.

Con este reconocimiento condicionado se eliminan los temores de que la jurisdicción indígena pueda ser un espacio donde algunos de sus lla-mados “usos y costumbres” puedan seguirse reproduciendo violaciones a la dignidad humana de algunos de sus miembros. En este sentido, en “los casos y procedimientos de validación” de sus resoluciones deberá enten-derse como la posibilidad que tendría una persona que considere que sus


derechos no fueron respetados para apelar dicha sentencia ante la juris-dicción estatal (la cual tendrá que estar integrada por jueces que “tengan conocimiento de su lengua y cultura”, tal como lo establece la misma re-forma tratándose de intérpretes y defensores, y como ya se reconoce para jueces en la Ley de Justicia Indígena del estado de Quintana Roo).

VIII. el derecho a la autonomía territorial

Tanto la iniciativa como la reforma hacen mención de las tierras indí-genas en cuanto al uso y disfrute de sus recursos naturales, lo cual sería a título colectivo (con base en la iniciativa) y ahora es de manera preferente (con la reforma), salvo los recursos que se consideran estratégicos (algo que aclaró la reforma). Dado que el tipo de propiedad existente en las co-munidades indígenas es colectivo, de hecho, cualquier tipo de posesión, uso y disfrute de los recursos naturales pasa por la Asamblea. En todo caso, se tiene que establecer el tipo de protección a las tierras indígenas que por mandato constitucional del artículo 27, fracción VII, tiene que hacerse en la ley reglamentaria correspondiente (que la misma reforma confirma: artículo 2o., apartado A, fracción V), producto de la discusión del tema sobre el Desarrollo acordado en San Andrés. Los otros temas pendientes son “mujeres indígenas” y “democracia y justicia”.

El apartado B del artículo 2o. establece las bases de una política de Estado construida con la participación activa de los pueblos indígenas.

IX. el indigenismo pluricultural

El indigenismo monocultural como política de Estado que intentó con-vertir, asimilar, “mexicanizar”, a los pueblos indígenas se ha abandonado oficialmente. El Estado mexicano, con base en el apartado B del artículo 2o., se obliga a establecer instituciones y políticas públicas relacionadas con los pueblos indígenas solamente con su plena participación en cuanto a su concepción y ejecución:

La Federación, los Estados y los Municipios establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comu-nidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.


De esta manera, la política social y cultural del Estado da un giro im-portante para la (re)construcción de los pueblos indígenas y de la nación mexicana como un mosaico pluricultural cuyo desarrollo y enriqueci-miento nos debe enorgullecer a todos. Así, las reformas a las leyes y re-glamentos correspondientes y los planes de desarrollo, como por ejemplo el Plan Puebla-Panamá, se deben diseñar y operar con la participación informada de los pueblos indígenas involucrados.

Todos esperamos que para el cumplimiento efectivo de estas obliga-ciones el Congreso federal y los estados de la federación establezcan en el ejercicio presupuestal próximo las partidas presupuestales que estén a la altura de las necesidades que se tienen que cubrir y así detener el deterioro social y económico de este importante sector de la población mexicana.

La discusión, reconocimiento y aplicación, de los derechos de los pue-blos indígenas es un asunto de Estado, nos involucra a todos. La eficacia de este proceso debe estar fundado en la buena fe, tolerancia, responsa-bilidad e imaginación de los actores sociales, políticos y culturales in-volucrados. Por ello, considero que el proceso de reforma indígena debe incorporarse a la discusión de la reforma del Estado. La necesidad de una profunda reforma del Estado surgió desde Chiapas, pero su discusión se ha dado de forma paralela a la reforma indígena. Ambos procesos tienen que encontrar sus caminos de encuentro para que el México democrático en lo político, en lo cultural, en lo social y en lo económico, quizá en un nuevo Congreso Constituyente, sea una realidad.

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Capítulo décimo segundo

LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 2001*

I. introducción

Con la reforma constitucional al artículo 2o. en 2001 se inicia un proceso de construcción de un nuevo paradigma constitucional ya no monocultu-ral, sino pluricultural. Analizaremos las características generales de dicha reforma y en particular la relacionada con el reconocimiento del derecho indígena como fuente formal del derecho mexicano y, en consecuencia, como jurisdicción del Estado.

El artículo 2o. de la Constitución se reformó en 2001 para reconocer los derechos de los pueblos indígenas.1 El gobierno federal y el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) acordaron los siguientes temas de discusión con el fin de que, al ir agotando la discusión de cada uno, se enviara la iniciativa correspondiente al Congreso de la Unión para su aprobación: I. Derechos y culturas indígenas, II. Democracia y justicia, III. Desarrollo, y IV. Mujeres indígenas.2

La Comisión de Concordia y Pacificación para el estado de Chiapas (Cocopa), después de agotada la discusión del primer tema, elabora la iniciativa de reforma constitucional correspondiente el 29 de noviembre de 1996, a la cual el gobierno federal hace algunas observaciones el 2 de febrero de 1998, que el EZLN no acuerda y la iniciativa no se presenta al Congreso.3

* El contenido de este apartado forma parte de la obra Los derechos del pueblo mexi-cano. México a través de sus Constituciones, México, Cámara de Diputados, 2005.

1 “Decreto por el que aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., se deroga el párrafo primero del artículo 4o.; y se adicionan un sexto párrafo al artículo 18, y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la Federa-ción, México, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4.

2 Acuerdos de San Andrés Larráinzar, en www.ezlnaldf.org, consulta de 16 de junio de 2005.

3 “Observaciones del Gobierno Federal a la iniciativa de la Cocopa sobre Derechos y Cultura Indígena”, consultado originalmente en www.ezln.org, el 16 de junio de 2005,


Hasta el 5 de diciembre de 2000 el Ejecutivo Federal en turno envía la Iniciativa al Congreso de la Unión tal como la elaboró la Cocopa.4 El Senado de la República, como Cámara de origen, realizó el dictamen de reforma constitucional que aprobó y lo mismo hicieron las cámaras de di-putados federal y la mayoría de las locales, para que se publicara la refor-ma en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 2001.

Analizaremos su contenido, la controversia constitucional que generó, su reglamentación y su contexto internacional.

II. el contenido

El artículo 2o. establece en sus primeros cinco párrafos el reconoci-miento de la nación mexicana pluricultural (principio del pluralismo cul-tural), define los sujetos de los derechos y reconoce el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas.

El principio del pluralismo cultural basado en el reconocimiento de nuestra pluriculturalidad ya existía desde la reforma constitucional al ar-tículo 4o. de 1992 y no se estableció ninguna reserva o temor por dicho reconocimiento. En cambio, esta reserva o temor aflora casi diez años después para advertir (más que aclarar) que ese reconocimiento no signi-fica un cheque en blanco a los pueblos indígenas para que puedan atentar en contra de la “unicidad e indivisibilidad” de la nación. Si fuera el caso, los pueblos indígenas no negociarían con el Estado su integración, por lo cual considero innecesaria esta “aclaración” o “advertencia” (como se quiera ver).

El sujeto de los derechos reconocidos es el pueblo indígena, el cual está compuesto de comunidades. Ambos se definen, el primero como gé-

pero cambió a www.ezln.org.mx y el documento no consta. Sin embargo, se puede con-sultar en http://zedillo.presidencia.gob.mx/pages/chiapas/docs/sgo2feb98.html, consulta de 30 de septiembre de 2010; Gómez, Magdalena, “Lo que debe usted saber de la inicia-tiva de la Cocopa. A propósito de las objeciones oficiales y oficiosas”, La Jornada, 8 de abril de 2001, en www.jornada.unam.mx, consultada el 16 de junio de 2005.

4 “Ayer, en su discurso de toma de posesión, el presidente Vicente Fox adelantó que su primer acto de gobierno en materia legislativa será enviar la próxima semana al Con-greso de la Unión, ‘como iniciativa de ley, el documento elaborado por la Cocopa que sin-tetiza los acuerdos de San Andrés’, que firmaron el pasado gobierno y el EZLN, pero que el hasta el jueves jefe del Ejecutivo federal se negó a ratificar.”, Henríquez, Elio y Aponte, David, “Ordena Fox el retiro de 53 retenes en tres zonas de Chiapas”, La Jornada, 2 de diciembre de 2000, en www.jornada.unam.mx, consultada el 16 de junio de 2005.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO 347

nero y el segundo como especie. Se considera a los pueblos indígenas como poblaciones originarias que sufrieron un proceso de colonización y que conservan todas o parte de sus instituciones. Esta definición tiene ele-mentos contenidos en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio 169) de la Organización Internacio-nal del Trabajo (OIT). Este Convenio fue adoptado el 27 de junio de 1989 por la OIT, y está en vigor en México desde el 5 de septiembre de 1991.5

La definición de comunidades indígenas es una novedad jurídica por-que el Convenio 169 no las define. El caso mexicano muestra que esta aclaración era pertinente ya que se mencionaban en la iniciativa de refor-ma, pero no se les definía. Son comunidades indígenas aquellas que inte-gran un pueblo indígena y tienen una organización, territorios e idiomas propios.

En cuanto a los indígenas en lo individual se considera que el criterio de autoadscripción se tomará en cuenta para determinar su identidad, es decir, que un indígena será considerado como tal si el mismo así lo con-sidera y su comunidad lo acepta. Este principio se encuentra en el Con-venio 169.

El derecho a la libre determinación se reconoce a los pueblos indíge-nas en el marco constitucional. Con este reconocimiento dicho derecho se convierte en un principio de derecho nacional, ya que su existencia original es de derecho internacional. Esto significa que es un derecho que debe ejercerse al interior de los Estados, es la lógica de la integración por consenso y no por imposición. Esta lógica está establecida en el mismo Convenio 169 a efecto de evitar caer en los temores de los Estados de legitimar procesos independentistas, es decir, la lógica de la separación.

Este marco constitucional fundado en las decisiones políticas funda-mentales tiene que ser reinterpretado en función de las decisiones políti-cas fundamentales en materia indígena (el principio del pluralismo cul-tural, el principio del pluralismo político y el principio del pluralismo jurídico). En este sentido:

5 El gobierno mexicano ratificó ante OIT este Convenio el cinco de septiembrede 1990, el Senado lo aprobó el 11 de julio de 1990 (véase Diario Oficial de la Federación detres de agosto de 1990) y fue publicado en el Diario Oficial de la Federación de 24de enero de 1991. Este Convenio es el producto de la revisión del Convenio sobre Pobla-ciones Indígenas y Tribales (número 107), adoptado por la OIT el 26 de junio de 1957 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de julio de 1960.


— El principio de la soberanía del Estado mexicano debe entenderse que incluye además de las autonomías de las entidades federativas a las autonomías de los pueblos indígenas.

— El principio del sistema representativo federal y local deberá en-tenderse que en su formación y ejercicio tienen que participar los pueblos con representantes propios elegidos con base en sus proce-dimientos electorales.

— El principio de los derechos humanos tienen que ser entendidos (tanto por la sociedad mestiza como por la indígena) en el senti-do que los son tanto los derechos de las personas en lo individual, como los derechos de los pueblos en lo general.

— El principio de la división de poderes debe entenderse en el sentido de que las comunidades indígenas en ejercicio del poder político conferido, éste no deberá ser autoritario, despótico.

— El principio del régimen federal deberá ser entendido como un nue-vo pacto en proceso de consolidación donde se deberán incluir los territorios y gobiernos indígenas en una nueva división política te-rritorial.

— El principio de la supremacía del Estado sobre las iglesias implica que las concepciones y prácticas religiosas que los pueblos indíge-nas y sus comunidades elijan no serán oficiales en su interior, es decir, no podrán existir autonomías indígenas confesionales.

— El principio de control de la constitucionalidad de leyes y actos supone que las normas y ejercicio del poder indígena, como de cual-quier autoridad, estarán sujetos a revisión cuando se considere que son violatorios de una norma constitucional federal.

El artículo 2o. establece la obligación a las legislaturas de los estados para que reglamenten este derecho a la libre determinación de sus pue-blos indígenas también con base en sus especificidades históricas, socia-les, culturales, geográficas.

El contenido siguiente del artículo 2o. toma el precedente organizativo del artículo 123 constitucional al desarrollarse en dos apartados. El apar-tado A reconoce los derechos políticos de los pueblos indígenas, es decir, su reconocimiento como autoridades: como entidades de derecho públi-co. Y el apartado B reconoce los derechos sociales, culturales y económi-cos de los pueblos indígenas, es decir, su reconocimiento como culturas diferentes: como entidades de interés público.


Los derechos políticos entendidos como la capacidad que tienen los pueblos indígenas para determinar su propia organización social, en sen-tido amplio, comprenden, en lo particular, su derecho a establecer las re-glas de sus relaciones culturales, políticas, económicas y jurídicas.

Esto significa que los pueblos indígenas, con base en el apartado A del artículo 2o., en cuanto a sus derechos culturales, pueden hacer valer sus propios idiomas, tener una educación bilingüe e intercultural, practicar sus creencias religiosas, vestir a su manera y desarrollar sus propias ac-tividades artísticas.

En cuanto a sus derechos políticos al interior de sus comunidades pue-den elegir a sus propias autoridades y que éstas ejerzan sus funciones con base en sus propias formas de elección y de gobierno (principio del plu-ralismo político). Se explicita que los derechos de las mujeres a participar políticamente deben ser respetados.

En cuanto a sus derechos jurisdiccionales pueden hacer valer sus nor-mas consuetudinarias, orales, para asegurar la convivencia pacífica y re-solver cualquier conflicto que se presente, respetando (como cualquier autoridad reconocida) los derechos humanos de los propios miembros de sus comunidades (principio del pluralismo jurídico). Se espera que la ley reglamentaria de estos derechos explicite que por “validación” de las decisiones judiciales indígenas por parte de las autoridades jurisdiccio-nales federales o locales no indígenas (no pongo “estatales” porque con el reconocimiento constitucional de la jurisdicción indígena, también ésta es estatal), signifique su revisión o apelación, como en cualquier acto de autoridad, y únicamente a petición de parte afectada.

La protección de sus tierras y el acceso a sus recursos naturales están establecidos, sólo habrá que esperar para determinar su alcance la regla-mentación correspondiente (y, en su caso, retomar las mesas de discusio-nes para explicitar estos derechos).

Toda norma debe considerarse autoaplicativa, es decir, que por ser norma vigente debe ser de aplicación inmediata. Sin embargo, hay una perversa práctica “constitucional” que considera que una norma consti-tucional no es obligatoria hasta que se reglamenta. Esto ocasionó, en el contexto del presidencialismo absoluto en el que habíamos vivido, que reformar la Constitución haya sido una práctica sexenal corriente. La fal-ta de aplicación de algunas normas constitucionales se justificaba además con “argumentos” pseudo jurídicos de que eran obligaciones “programá-ticas”, legitimando la impunidad e irresponsabilidad política del Estado.


Esta práctica desafortunadamente pervive a pesar de que la alternancia en el poder ha mermado el ejercicio autoritario de la función ejecutiva. Esto se ha debido a la “politización” del tema indígena. La causa indígena ha sido el monopolio de la polarización: todos estamos de acuerdo en que deben tener derechos pero dime desde qué bandera los defiendes y te diré si estás entre los buenos o entre los malos.

Cierto, la confianza no se decreta, se gana día a día. Por eso la causa indígena debe ser la única bandera para que lo que se vaya normando se vaya aplicando y que las diferencias de interpretación las resuelvan, como en cualquier Estado de derecho que se precie de serlo, los tribunales. Por ejemplo, en el apartado A, se obliga a las legislaturas (y esto no es nada “programático”) para reglamentar el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas existentes en sus entidades federativas. La iniciati-va de reforma constitucional establecía como obligatorio la redistritación electoral federal y local, para que los pueblos indígenas aspiraran a tener representantes en los congresos. Sin embargo, esto no se atendió y se dejó en transitorios como posibilidad.6 La creación de los espacios legislati-vos como espacios pluriculturales tendrá que esperar. En este sentido, el “derecho” concedido a los pueblos indígenas en el apartado A para tener representantes en los ayuntamientos cuando la mayoría de la población sea indígena refleja, en este caso, el pobre alcance de lo aprobado.

En el último párrafo del apartado A se establece como obligación para los estados el reconocimiento también de los pueblos indígenas y sus co-munidades como entidades de interés público, es decir, como sujetos de derechos sociales, económicos y culturales. En el apartado B se desarro-llan estos derechos.

El Estado se obliga a establecer las instituciones y políticas públicas que garanticen a los pueblos indígenas el cumplimiento de sus derechos y su desarrollo integral. Se pretende que dichas instituciones y políticas sean con la participación de los pueblos indígenas. Después de la refor-ma constitucional el Congreso federal ha aprobado tres leyes que, en este sentido, tienen un déficit de participación de los pueblos indígenas: la Ley General de los Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, la

6 Esta posibilidad se reglamentó y se crearon 28 distritos federales con población mayoritariamente indígena para las elecciones de 2006 y 2009, véase del autor: “La redis-tritación electoral y la participación política de los pueblos indígenas en México: balance y perspectivas (2006-2009)”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, año XLI, núm. 121, enero-abril de 2008, pp. 173-211.


Ley de la Comisión Nacional de Desarrollo para los Pueblos Indígenas, y la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación.7

Los derechos a los que el Estado se obliga aplicar en relación con los pueblos indígenas son: el derecho al desarrollo económico; el derecho a la educación bilingüe e intercultural (para ello se obliga a crear un siste-ma de becas para estudiantes indígenas en todos los niveles educativos y que los programas educativos tengan un contenido de las diferentes cul-turas regionales); el derecho a la salud, haciendo efectivo su acceso a los centros de salud, respetando la medicina tradicional y realizando progra-mas favoreciendo la nutrición infantil; el derecho a la vivienda; el dere-cho a los servicios sociales básicos; los derechos de las mujeres indígenas (salud, educación, producción y participación política); el derecho a estar comunicado; el derecho a difundir su cultura, a través de medios de co-municación masiva propios; los derechos económicos a la productividad y al desarrollo sustentable; los derechos de los trabajadores migrantes y sus familias, en el país y en el extranjero; los derechos económicos de planificación del desarrollo nacional y estatal, y el derecho a una justa distribución de la riqueza, a través de partidas presupuestales suficientes para cumplir con estas obligaciones.

Si la organización del contenido del artículo 2o. tiene como referente el artículo 123 y sus apartados, igualmente se debería desarrollar una re-glamentación del apartado A con una Ley sobre la Autonomía Indígena, y del apartado B con una Ley de Desarrollo de los Pueblos Indígenas. A nivel local estas referencias ayudarían igualmente la reglamentación de estos apartados.

III. la controversia constitucional

La aprobación de la reforma indígena en la Constitución originó la inconformidad de los pueblos indígenas, quienes presentaron controver-sias constitucionales ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La Corte resolvió que no era competente para revisar el proceso de reforma

7 Diario Oficial de la Federación de 13 de marzo de 2003, 21 de mayo de 2003, y 11 de junio de 2003, respectivamente, en www.juridicas.unam.mx, consultada el 14 de enero de 2004. Esta última es reglamentaria del primer párrafo del artículo primero, pero la menciono aquí porque la reforma a dicho párrafo formó parte del decreto de reforma indígena del 14 de agosto de 2001.


constitucional llevado a cabo por el Constituyente permanente porque éste es soberano.

Los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación nunca ima-ginaron, quizá, que llegaría a sus manos un asunto sobre el reconocimien-to de los derechos de los pueblos indígenas en la Constitución.8 Las con-troversias constitucionales impugnaban la violación del procedimiento de reforma constitucional establecido en el artículo 135.9 Para resolver el caso conforme a derecho debieron no solamente aplicar estrictamente la técnica jurídica, sino también los fines del derecho a los pueblos indíge-nas: justicia, igualdad, bien común.

La decisión era histórica: marcaría la pauta para la continuación del proceso de integración digna de los pueblos indígenas en el Estado, el derecho y la sociedad. La situación inédita en la que los ministros se en-contraban hacía indispensable considerar los siguientes datos históricos respecto a la relación entre el derecho y los pueblos indígenas:

— Que el derecho no existe, es una invención del ser humano. El gru-po humano ha intuido, históricamente, diferentes maneras de orga-nizar su orden respecto a las relaciones entre sí y su entorno. El de-recho indígena concibe su orden conjuntando relaciones humanas y medio ambiente.

— Que el colonialismo jurídico no es una fatalidad, es histórico. La imposición de concepciones y prácticas jurídicas de una cultura aje-na a la indígena ha sido la constante histórica. Las culturas jurídicas indígenas han sobrevivido bajo la imposición del orden de los ná-huatl, españoles y mexicanos.

— Que el derecho indígena no siempre fue no escrito, es verbal y con-suetudinario por obligación. En los llamados “libros de pinturas” prehispánicos constaban normas y hechos jurídicos. El orden co-lonial obligó al derecho indígena a reproducirse en la oralidad y la costumbre.

8 “Después de publicada la reforma constitucional en materia indígena, más de 330 municipios mayoritariamente indígenas demandaron a través de su síndico Procurador en vía de controversia constitucional...”, en Espinoza Sauceda, Guadalupe et al., Los pueblos indígenas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, Centro de Orientación y Asesoría a Pueblos Indígenas-Convergencia Socialista-Comisión Indepen-diente de Derechos Humanos de Morelos, diciembre de 2002, p. 25.

9 Ibidem, p. 19.


— Que el discurso del mestizaje justificó, de hecho, la desaparición de la cultura indígena. Si fuéramos el producto de una mezcla cultural hablaríamos nahuañol y no es así, el idioma dominante es el español y reproducimos sus valores culturales implícitos.

— Que los espacios legislativos han sido el monopolio de la cultura jurídica no indígena. La concepción y aprobación de Constitucio-nes (federales y locales) y sus leyes secundarias, desde el siglo XIX, han excluido a representantes indígenas elegidos por sus pueblos.

— Que el sistema federal de gobierno no incorporó los territorios y gobiernos indígenas. Los “jefes políticos” de las provincias que de-cidieron unirse a la federación, no eran indígenas. Los territorios y gobiernos indígenas no fueron tomados en cuenta en el pacto federal.

— Que la libre determinación es a los pueblos indígenas lo que la libertad es a los individuos: su razón de ser y estar sobre la Tierra. Así como un individuo necesita tener garantizada su libertad para decidir sobre su desarrollo sentimental, familiar y profesional, tam-bién los pueblos indígenas necesitan tener garantizado por el Estado su libre determinación para decidir sobre su desarrollo socioeconó-mico, cultural y político.

— Que los operadores en los espacios jurisdiccionales han sido for-mados sin el conocimiento de la historia y actualidad de las cultu-ras jurídicas indígenas. Poncio Pilatos se lavó las manos cuando se dio cuenta que desconocía las razones por las cuales la cultura jurí-dica judía le pedía condenar a Jesús y decidió en ejercicio y defensa de su propio derecho, el romano. El caso es trágico y se explica por la subordinación impuesta a la jurisdicción judía.

Las controversias constitucionales presentadas por los pueblos indíge-nas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación no esperaban un final trágico. Los tiempos de cambio que respiramos nos hacían suponer que los ministros no se lavarían las manos y condenarían a los pueblos indíge-nas a seguir cargando la cruz de la exclusión social, política y jurídica. El proceso de consolidación del Estado de derecho al que todos aspiramos demanda que las resoluciones no solamente reflejen la aplicación técni-camente impecable de las normas existentes, sino también una aplicación de las normas al caso concreto que haga justicia, en este caso, a los pue-blos indígenas de México.

Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, coordinador de la Comisión de De-recho Constitucional y Amparo de la Barra Mexicana, destacó el fun-


cionamiento en los años recientes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En defensa del federalismo ha protegido de ser removidos a servidores pú-blicos municipales, y ha sostenido el principio de inamovilidad judicial de juzgadores locales. Ha incursionado en el control constitucional de leyes electorales. Al tiempo que se ha enfrentado a problemas políticos de gran envergadura, como por ejemplo: la intervención de fuerzas armadas en se-guridad pública; la procedencia de un juicio político en contra de un gober-nador; el asunto del ‘fobaproa’, mediante el cual exigió al titular ejecutivo federal entregar información al congreso, y más recientemente el aborto y las cuotas electorales por género.

Destacaba Arturo Zaldívar este activo funcionamiento de la Suprema Corte en el contexto de la construcción del Estado democrático de dere-cho, por oposición a la actitud pasiva que tuvo durante el autoritarismo priísta, donde se abstuvo de defender los derechos políticos “por no tra-tarse de garantías individuales” y prácticamente contribuyó a institucio-nalizar la tortura al conceder “mayor validez a las confesiones realizadas ante policías judiciales o agentes del ministerio público, sin presencia del abogado del indiciado”.10

El máximo tribunal del país nos acostumbró, pues, por sus decisiones recientes, a que sus actuaciones eran no solamente sustentadas en la pul-critud jurídica sino también en la responsabilidad y conciencia social, es decir, a proceder como un actor fundamental en el proceso de consolida-ción del Estado social, democrático y pluricultural de derecho.

La ministra Olga Sánchez Cordero incluso recomendaba hace unos meses a los jueces evitar “alejarse de la realidad y de los problemas que aquejan a la sociedad para sumirse en conceptos meramente teóricos que no contribuyen a la realización de la justicia”.11 Y para reforzar su propuesta citaba a Daniel E. Herrendorf: “Si es ignorado el dato socioló-gico proveniente de las dinámicas cambiantes, el derecho se convierte en anacrónico”.12

10 Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo, “La justicia constitucional en México. Balance y retos”, Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, pp. 421-440.

11 Sánchez Cordero de García Villegas, Olga, Jueces que necesitamos. Jueces que no necesitamos, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2001, p. 25.

12 Idem.


Por los antecedentes expuestos es de extrañar que la Corte declarara la improcedencia de las controversias:13

“Por lo expuesto y fundado, se resuelve:ÚNICO.- Es improcedente la presente controversia constitucional”.14 Es de extrañar también que Olga Sánchez Cordero, ministro ponente,

haya propuesto abstenerse, de facto, revisar el fondo del asunto por con-siderar que la Corte no es competente para pronunciarse respecto al cum-plimiento de las normas constitucionales que establecen el procedimiento de reforma a la Constitución, ya que el poder reformador de la Constitu-ción (los congresos federal y locales) es soberano y no está incluido en los presupuestos establecidos en el artículo 105, con lo cual se pretende evitar caer en un activismo judicial.

Este Alto Tribunal estima que si bien la parte actora impugna en la presente controversia la invalidez del proceso reformatorio, no puede soslayarse el hecho de que los vicios que se le atribuyen ocurrieron durante la sustancia-ción de dicho proceso, que jurídicamente no pueden desvincularse de su objeto que es la aprobación y declaratoria de reformas de algunos precep-tos de la Constitución [...] y toda vez que esas reformas constitucionales emanan de una autoridad no incluida expresamente en ninguna parte del artículo 105 constitucional, fuerza es concluir que la presente controver-sia, apoyada en dicho precepto, resulta improcedente, toda vez que a esta Suprema Corte de Justicia la Carta Fundamental de la República no le confiere facultad expresa.15

Este criterio fue sostenido en la tesis 39/2002:

procedimiento de reformas y adiciones a la constitución fede-ral. no es susceptible de control jurisdiccional. De acuerdo con el artículo 135 de la Constitución [...] el procedimiento de reformas y adi-ciones a la Constitución no es susceptible de control jurisdiccional, ya que

13 Castillo, Gustavo y Aranda, Jesús, “SCJN: improcedentes, las controversias cons-titucionales contra la ley indígena”, La Jornada, México, 7 de septiembre de 2002, en www.jornada.unam.mx, consultada el 24 de septiembre de 2002.

14 Controversias constitucionales 82/2001 y 48/2001 promovidas, respectivamente, por los ayuntamientos de los municipios de Santiago Amoltepec y de San Pedro Quiatoní Tlacolula, del estado de Oaxaca, en contra del procedimiento que culminó con las refor-mas publicadas como constitucionales en materia indígena, p. 91. Texto de la resolución que consta de 725 páginas proporcionada vía Internet por el doctor Eduardo Ferrer.

15 Ibidem, p. 80.


lo encuentra en sí mismo; estos es, la función que realiza el Congreso de la Unión, al acordar las modificaciones, las legislaturas estatales al apro-barlas, y aquél o la Comisión al realizar el cómputo de votos de las legis-laturas locales y, en su caso, la declaración de haber sido aprobadas las reformas constitucionales no lo hacen en su carácter aislado de órganos ordinarios constituidos, sino en el extraordinario de órgano reformador de la Constitución, realizando una función exclusivamente constitucional, no equiparable a la de ninguno de los órdenes jurídicos parciales, constituyen-do de esta manera una función soberana, no sujeta a ningún tipo de con-trol externo [las cursivas son mías], porque en la conformación compleja del órgano y en la atribución constitucional de su función, se encuentra su propia garantía.16

Ante esto los ciudadanos nos preguntamos ¿quién nos va a proteger de los posibles abusos de un Constituyente dominado por una mayoría absoluta de un partido político o de una alianza de partidos que decidiera, por ejemplo, penalizar con la muerte a todos los homicidas? ¿Se justifica social y políticamente que la Corte se abstenga de revisar un posible caso de autoritarismo legislativo sólo porque se considera soberano al poder reformador de la Constitución? ¿Acaso el Poder Judicial no comparte la soberanía como atributo del Estado y no de uno de sus órganos? ¿Acaso la soberanía no se funda en el pueblo y no en sus representantes? ¿Cómo se explica que la ministra ponente de la resolución a pesar de reconocer su solidaridad con los indígenas y su situación proponga abstenerse de entrar al fondo de las controversias? En este orden de ideas, coincido con el voto minoritario de los ministros:

El tema a debate, con rigor jurídico, no debió enfocarse del modo expues-to [...] el considerando en el que se sustentó la mayoría del miembros del Pleno para fundar la improcedencia de la controversia constitucional, par-tió del supuesto de que se cuestionaban las reformas constitucionales en materia indígena y, lógicamente, arribó a esa conclusión. Pensamos que un análisis riguroso de las demandas respectivas debió conducir a un supuesto diverso, a saber, si pueden formar parte de la Constitución las adiciones y reformas que derivaron de un procedimiento inconstitucional. De este problema central se sigue el relativo a si la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene competencia para examinar ese problema. Como se ve, el enfoque de la cuestión debatida varía sustancialmente: para la mayoría se

16 Espinoza Sauceda, Guadalupe et al., op. cit., pp. 75 y 76.


propuso la inconstitucionalidad de una adición y reforma a la Constitu-ción; para la minoría, lo que se discutía era si el procedimiento previsto en la Constitución fue idóneo para producir el nacimiento de nuevas normas con el rango de constitucionales. Para la mayoría, la Suprema Corte carece de competencia para examinar la constitucionalidad de normas constitu-cionales; para la minoría, la Suprema Corte es competente para analizar si se respetó la Constitución al llevarse a cabo un procedimiento de refor-mas constitucionales. Para la mayoría, la controversia constitucional no está prevista para examinar una reforma constitucional emanada del Poder Reformador reconocido en el artículo 135 de la Constitución; para la mi-noría, la controversia constitucional sí está prevista para determinar si el Congreso de la Unión, a través de las Cámaras de Senadores y Diputados y las Legislaturas de los Estados, al participar en el procedimiento previsto en el artículo citado, lo respetaron íntegramente y, por tanto, si las normas que produjeron pueden formar parte de la Constitución.17

El voto mayoritario de la Corte sostuvo también que las controversias constitucionales sólo proceden en contra de “actos o disposiciones gene-rales” contrarias a la Constitución y que por tales se debería entender “los actos propiamente dichos y las leyes y los reglamentos federales, locales y municipales, mas no a las reformas y adiciones constitucionales ni el proceso que les de origen”.18

El argumento no aporta elementos de respuesta a la pregunta de fon-do: ¿qué cualidad tiene la norma constitucional que establece el proce-dimiento de reforma a la Constitución que no tengan las demás para que no sea sujeto a revisión su cumplimiento? Por lo cual cabe preguntarse: ¿acaso el máximo tribunal de la nación está renunciando a sus funciones de ser el guardián de la Constitución?

Controversia constitucional es improcedente para impugnar el procedimiento de reformas y adiciones a la constitución fede-ral. [Tesis 40/2002] De lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, de la Constitución [...] y de las diversas exposiciones de motivos y dictámenes relativos a las reformas a este precepto constitucional, se desprende que la tutela jurídica de la controversia constitucional es la protección del ámbito de atribuciones de los órganos del Estado que derivan del sistema federal (Federación, Estados, Municipios y Distrito Federal) y del principio de di-

17 Controversias constitucionales 82/2001 y 48/2001..., cit., pp. 95 y 96.18 Ibidem, pp. 81 y 82.


visión de poderes a que se refieren los artículos 40, 41, 49, 115, 116 y 122 de la propia Constitución, con motivo de sus actos o disposiciones genera-les que estén en conflicto o contraríen a la Norma Fundamental, lo cual se encuentra referido a los actos en estricto sentido y a las leyes ordinarias y reglamentos, ya sean federales, locales o municipales, e inclusive tratados internacionales. De lo anterior deriva que el citado precepto constitucional no contempla dentro de sus órganos, poderes o entidades que pueden ser parte dentro de una controversia constitucional, al órgano reformador de la Constitución, previsto en el artículo 135 del mismo ordenamiento, pues no se trata de un órgano de igual naturaleza que aquellos en quienes se confían las funciones del gobierno; además de que se integra por órganos de carácter federal y locales, es a quien corresponde, de forma exclusiva, por así disponerlo la Constitución federal, acordar reformas y adiciones a ésta, y de ahí a establecer las atribuciones y competencias de los órganos de gobierno, sin que tampoco, al referirse al citado artículo 105, fracción I, a “disposiciones generales”, comprenda las normas constitucionales [las cursivas son mías].19

La decisión de los ocho ministros que se declararon incompetentes para revisar el cumplimiento del procedimiento de reforma constitucional es preocupante, nos deja en la indefensión, abre el camino al absolutismo, ya no presidencial, sino legislativo.20 Para los pueblos indígenas dicha re-solución los condena a seguir cargando la cruz de la exclusión social, polí-tica y jurídica. No entrar al fondo de la reforma por una lectura formalista sin integrar el dato sociológico convierte a la Constitución en una norma anacrónica. No se tiene la intención de perpetuar la exclusión de los indí-genas al no revisar si sus derechos están satisfactoriamente reconocidos en la reforma constitucional aprobada, sin embargo, no hay que olvidar que se puede ser injusto no sólo por acción, sino también por omisión.

19 Espinoza Sauceda, Guadalupe et al., op. cit., pp. 76 y 77.20 Algunos ministros de la Corte han expuesto los argumentos de su decisión en los

siguientes periódicos: Castro, Juventino V., “Las reformas constitucionales en materia indígena”, El Universal, México, 12 de septiembre de 2002, en www.el-universal.com.mx, consultada el 24 de septiembre de 2002; Sánchez Cordero de García Villegas, Olga, “Constitución y derechos indígenas”, El Universal, 30 de septiembre de 2002, en www.el-universal.com.mx, consultado el 30 de septiembre de 2002; Silva Meza, Juan N., “El fallo sobre ley indígena, legal, no complaciente. Una resolución favorecedora habría per-judicado al poder judicial”, entrevista de Jesús Aranda, La Jornada, 30 de septiembre de 2002, p. 8.


El Tribunal Electoral, por su parte, ha considerado que el derecho electoral indígena no viola por sí el principio de igualdad, y que debe respetar el principio de universalidad del sufragio.21 Antes de la reforma de 2001, el Tribunal ya había confirmado la obligatoriedad del derecho electoral indígena en Oaxaca reconocido desde la reforma constitucional al artículo 4o. de 1992 y en la Constitución local.

Usos y costumbres indígenas relacionados con el procedimien-to electoral consuetudinario. ciudadanos y autoridades están obligados a respetarlos (Legislación de Oaxaca).—En términos de lo dispuesto en los artículos 4o., párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 16, párrafos primero y se-gundo, y 25, párrafo decimoquinto, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, si en la ley se reconoce la validez y vigencia de las formas de organización social, política y de gobierno de las comu-nidades indígenas, entonces resulta que los ciudadanos y las autoridades comunitarias, municipales, estatales, del Distrito Federal y federales, están obligados a respetar las normas consuetudinarias o reglas internas respec-tivas.

Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciuda-dano. SUP-JDC-037/99. Incidente de ejecución de sentencia.—Herminio Quiñónez Osorio y otro.—19 de julio de 2000.—Unanimidad de votos.—Ponente: José de Jesús Orozco Henríquez.—Secretario: Juan Carlos Silva Adaya.

Nota: El contenido del primer párrafo del artículo 4o. de la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, quedó incorporado en el artículo 2o. de la misma Constitución, conforme con la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de 14 de agosto de 2001.22

El desarrollo jurisprudencial en materia indígena es pobre. La confian-za en el Poder Judicial federal y local no es algo común en la ciudadanía. La tradicional subordinación a los poderes ejecutivos y la corrupción ha

21 “Usos y costumbres. Las elecciones por este sistema no implican por sí mismas violación al principio de igualdad”, SUP-JDC-013/2002, Indalecio Martínez Domínguez y otros, 5 de junio de 2002, Unanimidad de votos, ponente: José Luis de la Peza, Secre-tario: Marco Antonio Zavala Arredondo, tesis S3EL 152/2002; y “Usos y costumbres. Elecciones efectuadas bajo este régimen pueden ser afectadas si vulneran el principio de universalidad del sufragio”, ibidem, Sala Superior tesis S3EL 151/2002, en www.trife.org.mx, consulta de 20 de junio de 2005.

22 www.trife.org.mx, consulta de 20 de junio de 2005.


minado la confianza en sus funciones. Sin embargo, a nivel federal se va ganando terreno en el contexto de la democratización y desmantela-miento del autoritarismo político, no siendo así todavía a nivel local, por lo cual los poderes judiciales deben librar la batalla a favor de su plena independencia y saneamiento institucional.

IV. reglamentación

A nivel federal tres leyes reglamentarias de la reforma indígena se han aprobado: la Ley General de los Derechos Lingüísticos de los Pueblos In-dígenas publicada en el Diario Oficial de la Federación del 13 de marzo de 2003; la Ley de la Comisión Nacional de Desarrollo para los Pueblos Indígenas publicada en el Diario Oficial de la Federación del 21 de mayo de 2003, y la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2003.

Los derechos lingüísticos reconocidos en la ley para los pueblos in-dígenas son: el derecho a practicarlos en sus comunidades como len-guas nacionales, el derecho a utilizar sus idiomas para realizar trámites administrativos ante la administración pública del Estado, el derecho a utilizar sus idiomas para acceder a la información pública, el derecho a utilizar sus idiomas para acceder a la jurisdicción del Estado (el cual se obliga a proporcionarles gratuitamente intérpretes y defensores que conozcan sus culturas y sus idiomas), y el derecho a utilizar sus idiomas para acceder a la educación obligatoria, bilingüe e intercultural.

La Ley de los Derechos Lingüísticos crea el Instituto Nacional de las Lenguas Indígenas con las obligaciones de asegurar el desarrollo, respeto y divulgación de los idiomas indígenas; acreditar a los intérpretes indíge-nas; impulsar la creación de las gramáticas indígenas y la investigación etnolingüística, así como la creación de institutos similares en los estados.

La ley que crea la Comisión Nacional de Desarrollo para los Pueblos Indígenas sustituye al Instituto Nacional Indigenista con el fin de impul-sar las políticas públicas de atención a los pueblos indígenas como enti-dades de interés público, es decir, fomentando su desarrollo económico, social y cultural.

La ley para combatir la discriminación es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 1o. de la Constitución, el cual fue adicionado en el decreto de la reforma indígena. Dicho párrafo establece la prohibición de cualquier acto discriminatorio fundado en el origen étnico de la persona


(destaco aquí sólo este fundamento por la materia indígena, que es el ob-jetivo de estudio aquí).

Esta ley establece en su artículo 14 que los órganos y autoridades de la federación se obligan a:

I. Establecer programas educativos bilingües y que promuevan el inter-cambio cultural;

II. Crear un sistema de becas que fomente la alfabetización, la con-clusión de la educación en todos los niveles y la capacitación para el em-pleo;

III. Crear programas permanentes de capacitación y actualización para los funcionarios públicos sobre la diversidad cultural;

IV. Emprender campañas permanentes de información en los medios de comunicación que promuevan el respeto a las culturas indígenas en el marco de los derechos humanos y las garantías individuales;

V. En el marco de las leyes aplicables, cuando se fijen sanciones pena-les a indígenas, procurar que tratándose de penas alternativas, se imponga aquella distinta a la privativa de la libertad, así como promover la aplica-ción de sustitutivos penales y beneficios de preliberación, de conformidad con las normas aplicables;

VI. Garantizar que en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se tomen en cuenta sus costumbres y especificidades culturales, respetando los preceptos de la Constitución, y

VII. Garantizar, a lo largo de cualquier proceso legal, el derecho a ser asistidos, si así lo solicitan, por intérpretes y defensores que tengan cono-cimiento de su lengua.

La reglamentación del artículo 2o. a nivel local ha sido pobre, sólo los siguientes estados han cumplido con su obligación: Estado de México (10 de septiembre de 2002), San Luis Potosí (11 de julio de 2003), Tabasco (15 de noviembre de 2003), Durango (22 de febrero de 2004), Jalisco (29 de abril de 2004), Puebla (10 de diciembre de 2004),23 Nayarit (18 de di-ciembre de 2004), Jalisco (11 de enero de 2007), Durango (22 de julio de 2007), Querétaro (27 de julio de 2007) y Baja California (26 de octubre de 2007).24

23 La reforma del Estado de México en www.cddiputados.gob.mx, y las demás en www.cdi.gob.mx, consulta de 19 de junio de 2005.

24 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (ed.), La vigencia de los derechos indígenas en México. Análisis de las repercusiones jurídicas de la refor-


Los estados de Quintana Roo, San Luis Potosí y Michoacán son los únicos que han elaborado una ley especializada en derechos jurisdiccio-nales de sus pueblos indígenas: Ley de Justicia Indígena del Estado de Quintana Roo, Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo, 17 de di-ciembre de 1997; Decreto 501. Ley de Administración de Justicia Indí-gena y Comunitaria del Estado de San Luis Potosí, Periódico Oficial del Estado de San Luis Potosí, edición extraordinaria, 1o. de junio de 2006, Ley de Justicia Comunal del estado de Michoacán de Ocampo, Perió-dico Oficial del Estado de Michoacán, 8 de mayo de 2007 (leyes que analizaremos en detalle en el apartado siguiente: El pluralismo jurídico intercultural).

Las reformas reglamentarias del artículo 2o. a nivel local no han hecho más que copiar, en general, lo que dice la reforma constitucional fede-ral, es decir, tienen un carácter declarativo que no crea las instituciones que instrumenten los reconocimientos. Son reformas “baratas” que no les cuesta a los estados: “Se reforma, pero no se aplique”.

San Luis Potosí tuvo la “audacia” de reconocer a sus comunidades indí-genas como “sujetos de derecho público, personalidad jurídica y patrimo-nios propios”, es decir, hizo lo que ha sido una crítica a la reforma federal: la falta de reconocimiento explícito como autoridades indígenas, como entidades de derecho público (aunque Oaxaca ya lo reconocía desde antes de la reforma federal). También se ocupó, al igual que el Estado de Méxi-co, de aprobar una ley reglamentaria de sus reformas constitucionales. No es fácil vencer las inercias, pero al menos se han propuesto reformas para avanzar, con todo y las limitaciones.

Los demás estados no han realizado las reformas para adaptarse al mandato de la Constitución federal, ¿no se le llama a ello irresponsabi-lidad por omisión constitucional? ¿En qué Estado de derecho vivimos que la reglamentación federal de los apartados del artículo 2o. no se ha llevado a cabo? ¿Acaso se cree que es suficiente con las leyes de la Co-misión Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas, la de los dere-chos lingüísticos, y la del combate a la discriminación, las cuales fueron aprobadas sin cumplir con el requisito constitucional de consulta a los pueblos indígenas? No nos extrañe, ni querramos envolvernos después en la bandera nacional, si por estas omisiones se orilla a los pueblos indíge-

ma constitucional federal sobre derechos y cultura indígenas en la estructura del Estado, diciembre 2007, en www.cdi.gob.mx, consulta de 2 de septiembre de 2008.


nas a demandar el reconocimiento y aplicación de sus derechos por vías jurídicas fuera del Estado nacional, es decir, a la comunidad internacional de Estados.

V. el derecho internacional indígena

El desarrollo del derecho internacional indígena ha sido sistematizado por James Anaya de manera completa y crítica.25 Cletus Gregor Barié muestra muy bien el panorama de la legislación internacional, implícita y explícitamente, relacionada con los pueblos indígenas.26

La presencia de los pueblos indígenas como actores en los organismos internacionales para impulsar el reconocimiento de sus derechos se em-pieza a impulsar en los años setenta (Declaración de Barbados de 1971) y se consolida en los ochenta, a partir de la creación en del Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas de la Organización de Naciones Unidas en 1982.

El único precedente legislativo que explicita los derechos de los pue-blos indígenas antes de los setenta, es el Convenio 107 de la OIT de 1957. La fuerza que fueron adquiriendo en el Grupo de Trabajo hizo que este Convenio se revisara, para que los considerara como pueblos y no poblaciones, y para que el espíritu de la integración cultural por imposi-ción que permeaba en el Convenio se transformara en un espíritu de inte-gración por consenso. Y así fue, en 1989 se aprobó en el seno de la OIT el Convenio 169 donde además se reconocía el derecho de los pueblos indígenas a su libre determinación al interior de los Estados nacionales.

¿Cómo fue que un organismo que regula las condiciones del trabajo en el mundo se interesó en reconocer los derechos de los pueblos indígenas?

25 Anaya, James S., Los pueblos indígenas en el derecho internacional, presentación de Bartolomé Clavero, traducción de Luis Rodríguez-Piñero Royo, en colaboración con Pablo Gutiérrez Vega y Bartolomé Clavero, Madrid, Trotta, 2005. Así mismo se puede consultar Rouland, Norbert et al., Derecho de minorías y de pueblos Autóctonos, México, Siglo XXI, 1999.

26 En www.gregor.padep.org.bo, consulta de 20 de junio de 2005. Se puede comple-mentar la consulta de estos documentos en Buergenthal, Derechos Humanos Internacio-nales, trad. de Ángel Carlos González Ruiz, 2a. ed., México, Gernika, 2002, y Donelly, Jack, Derechos Humanos Universales en Teoría y en la Práctica, trad. de Ana Isabel Stellino, México, Gernika, 1994.


Veamos las acciones y medidas legislativas que emprendió sobre los de-rechos indígenas para tratar de dar respuesta.27

Entre las acciones destacan: la propuesta de estudios sobre las con-diciones laborales de los trabajadores indígenas (1921); la creación de la Comisión de Expertos en Trabajo Nativo (1926); la celebración de la Primera Conferencia de los Estados de América Miembros de la Organi-zación Internacional del Trabajo, celebrada en Santiago, Chile, en 1936, donde se propuso que los países de América Latina proporcionaran un informe sobre la situación económica y social de los indígenas (el cual sólo Perú realizó);28 la celebración de la Segunda Conferencia de los Es-tados de América Miembros de la OIT, celebrada en la Habana, Cuba, en 1939, donde se renovó la propuesta de la primera conferencia, enviando un cuestionario a los países (lo que se hizo el año siguiente); la celebra-ción de la Tercera Conferencia de los Estados de América Miembros de la OIT, celebrada en la Ciudad de México en 1946, donde se hicieron las propuestas de crear una Subcomisión Especial encargada del Estudio de las Cuestiones Indígenas, y de una Comisión de Expertos sobre los Pro-blemas Sociales de las Poblaciones Indígenas del Mundo, ambas desde el punto de vista de su condición de trabajadores y no antropológico; en 1949 la celebración de la Cuarta Conferencia de los Estados de América Miembros de la OIT, en Montevideo, Uruguay, donde se propuso que la Comisión de Expertos en Trabajo Indígena (que se creara), atendiera la ca-pacitación, seguridad y asistencia social de los indígenas, y que se elabo-raran estudios monográficos por países sobre la distribución demográfica y ocupacional de los indígenas, y en 1953 la publicación de Poblaciones

27 Cfr. Organización Internacional del Trabajo (ed.), Condiciones de vida y de trabajo de las poblaciones indígenas de América Latina, Informe II de la Cuarta Conferencia de los Estados de Améroca Miembros de la Organización Internacional del Trabajo, celebra-da en Montevideo, Uruguay, en abril de 1949, Ginebra, 1949; Lerner, Natán, Minorías y grupos en el derecho internacional. Derechos y discriminación (capítulo 5, Poblaciones indígenas: el Convenio de 1989), México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1991; Secretaría del Trabajo y Previsión Social (ed.), México y la organización Inter-nacional del Trabajo, 5a. ed., México, 1998; Molina Palafox, Marco Antonio, Análisis comparativo de los Convenios 107 y 169 de la Organización Internacional del Trabajo y su aplicación en México, Tesis de doctorado, División de Estudios de Posgrado, Facultad de Derecho UNAM, verano de 1998.

28 Poblete Troncoso, Moisés, Condiciones de vida y de trabajo de la población indí-gena del Perú, Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 1938.


indígenas. Condiciones de vida y de trabajo de las poblaciones autócto-nas de los países independientes.29

Entre las medidas legislativas destacan los siguientes convenios y re-comendaciones sobre pueblos indígenas: el Convenio 29 sobre el Trabajo Forzoso (1930); el Convenio 50 sobre Reclutamiento de Trabajadores In-dígenas (1936); el Convenio 64 sobre los Contratos de Trabajo en Lengua Original a los Trabajadores Indígenas, aprobado en 1939; el Convenio 65 sobre la Derogación de Sanciones Penales a Trabajadores Indígenas por Incumplimiento del Contrato (1939, Recomendaciones relacionadas: 58 sobre la duración mínima de los contratos escritos de los trabajado-res indígenas; 59 sobre la inspección del trabajo indígena); el Convenio 66 sobre los Trabajadores Migrantes (1947, Recomendaciones relacio-nadas: 62 sobre trabajadores emigrantes; 100 sobre la protección de los trabajadores emigrantes en los países y territorios insuficientemente de-sarrollados); el Convenio 86 sobre la Duración Máxima de los Contratos de Trabajo a Trabajadores Indígenas (1947); el Convenio 104 sobre la Confirmación de la Abolición de Sanciones Penales a Trabajadores In-dígenas por Incumplimiento de Trabajo (1955); el Convenio 107 sobre las Poblaciones Indígenas y Tribales (1957, Recomendación relacionada: 104 sobre la protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras tribales y semitribales en los países independientes); el Convenio 110 sobre las Plantaciones (1958, Recomendación relacionada: 110 so-bre las condiciones de empleo de los trabajadores de las plantaciones); el Convenio 111 sobre la Discriminación en el Empleo y la Ocupación (1958, Recomendación relacionada: 111 sobre discriminación en materia de empleo y ocupación); el Convenio 122 sobre la Política del Empleo (1964, Recomendación relacionada: 122 sobre la política de empleo); el Convenio 141 sobre la Organización de Trabajadores Rurales (1975; Re-

29 Estudios y documentos, nueva serie, núm. 35, Ginebra, 1953. En 1955 la OIT recibió 33 cuestionarios contestados por países del mundo, incluyendo a México, ver Oficina Internacional del Trabajo (ed.), Condiciones de vida y trabajo de las poblaciones indígenas en los países independientes, trigésima novena reunión de la Conferencia In-ternacional del Trabajo de 1956 [sic], Informe VIII (2), Ginebra, 1955. Austria, Noruega y los Países Bajos contestaron el cuestionario, pero no se manifestaron sobre el fondo “porque el problema en estudio no se plantea respecto a ellos”, pp. 1 y 2. La posición de Noruega y de los Países bajos ha cambiado, ya que han aprobado el Convenio que aquí se analiza, y Austria está en proceso de aprobación, ver Kuppe, René, “El Convenio OIT 169 y tres países europeos. Una contribución al discurso sobre derechos humanos en Europa”, Crítica Jurídica, México, núm. 14, 1994.


comendación relacionada: 149 sobre la organización de trabajadores ru-rales y su función en el desarrollo económico y social), y el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (1989).

En cuanto a la legislación ratificada por México en materia de dere-chos de los pueblos indígenas tenemos los siguientes convenios: Conve-nio 29 ratificado el 12 de mayo de 1934, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) del 10 de agosto de 1935; Convenio 107 ratificado el 1o. de junio de 1959, publicado en el DOF del 7 de julio de 1960; Con-venio 110 ratificado el 20 de junio de 1960, publicado en el DOF el 14 de septiembre de 1960; Convenio 111 ratificado el 11 de septiembre de 1961, publicado en el DOF el 3 de enero de 1961; Convenio 141 ratifi-cado el 28 de junio de 1978, y publicado en el DOF el 4 de diciembre de 1978, y el Convenio 169 ratificado el 5 de septiembre de 1990, publicada su aprobación en el DOF el 3 de agosto, y su ratificación y promulgación el 24 de enero de 1991.

El Convenio 169 ha sido la única arma jurídica que los pueblos indí-genas han tenido para justificar el reconocimiento de sus derechos en los Estados donde viven. Los Estados latinoamericanos enraizados en un na-cionalismo jurídico trasnochado han hecho de la norma internacional una enemiga, una yegua de Troya, que pone en peligro la sacrosanta pureza del derecho interno, por lo cual su vigencia es prácticamente nula. En esta relación de fuerzas los derechos indígenas se debaten en un mar de iner-cias, desprecios e irresponsabilidades. Los Estados aprueban las normas internacionales y las aplican siempre y cuando no afecten sus intereses, necolonialismo puro: “apruébese, pero no se cumpla”.

Los proyectos de declaraciones de los derechos de los pueblos indí-genas impulsados por la Organización de las Naciones Unidas (“Univer-sal”), y por la Organización de Estados Americanos (“Americana”), están prácticamente en el cajón de los olvidos por el temor de que dichos docu-mentos legitimen el derecho de los pueblos indígenas a su independencia. El que algo debe, algo teme.

Las instancias internacionales no han servido de mucho para apoyar la plena vigencia de los derechos indígenas. Se declaran, como la Suprema Corte mexicana, incompetentes: la OIT actúa por querella, y los pue-blos indígenas no lo pueden hacer directamente, sino a través de algún sindicato; la Corte Interamericana de Derechos Humanos sólo atiende los casos individuales de indígenas, después que agotaron las instancias


judiciales nacionales (si apenas tienen para comer, cómo van a pagar los servicios que se requieren para llegar a agotar estas instancias).

La mayoría de las Constituciones del continente americano recono-cen los derechos de los pueblos indígenas:30 Argentina el 22 de agosto de 1994, Belice el 21 de septiembre de 1981, Bolivia el 6 de febrero de 1995, Brasil el 5 de octubre de 1988, Canadá en 1982, Chile el 11 de marzo de 1981, Colombia el 4 de septiembre de 1991, Ecuador el 10 de agos-to de 1998, El Salvador el 31 de enero de 1992, Guatemala el 14 de enero de 1986, Honduras el 14 de enero de 1986, Nicaragua el 1o. de febrero de 1995, Panamá en 1994, Paraguay el 7 de septiembre de 1993, Perú en 1993, Uruguay el 8 de diciembre de 1996, y Venezuela el 15 de diciem-bre de 1999.

Estas Constituciones reconocen que sus proyectos de naciones ya no son la aspiración de ser una cultura “nacional”, homogénea culturalmen-te, “mestiza”, sino que sus proyectos de nación son la construcción de relaciones sociales, políticas, económicas y jurídicas, pluriculturales, plu-riétnicas, plurilingües. La Constitución colombiana ha desarrollado un conjunto de derechos de los pueblos indígenas que la mayoría de las Cons-tituciones no tienen: reconocimientos de la inalienabilidad de las tierras indígenas (artículo 63), de la jurisdicción indígena (artículo 246), y de la autonomía territorial indígena (artículo 286). Asimismo, la falta de leyes reglamentarias no ha sido un obstáculo para aplicar la reforma indígena, por el respaldo jurisprudencial de la Suprema Corte.31

Se percibe una falta de voluntad política para desarrollar las normas que den vida a las reformas constitucionales. Los países han afrontado su obligación de reconocer los derechos de sus pueblos indígenas de manera coyuntural, sin responsabilizarse por los impactos sociales, culturales y

30 Barié, Cletus Gregor, Pueblos indígenas y derechos constitucionales en América Latina: panorama, 2a. ed., Instituto Indigenista Interamericano-Comisión Nacional de Desarrollo para los Pueblos Indígenas y editorial Abya-Yala, 2003; sobre los derechos indígenas en Canadá: Virtual Law Office: Bill Henderson, en www.bloorstreet.com, con-sultada el 20 de junio de 2005; se puede consultar los textos de legislación reglamentaria en González Guerra, Gisela, (comp.), Derechos de los Pueblos Indígenas. Legislación en América Latina, México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1999; Walsh, Catherine, “Interculturalidad, reformas constitucionales y pluralismo jurídico”, en www.icci.nativeweb.org/boletin/36/walsh.html, consultada el 21 de enero de 2004.

31 Castrillón Orrego, Juan Diego, La dinámica internacional y nacional en la for-mación de los derechos indígenas: el caso Colombia, tesis de Doctorado en Derecho, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, abril de 2005.


económicos, que estos reconocimientos implican. Ello puede orillar, al igual que en nuestro país, a que sus demandas de reconocimiento y apli-cación efectiva de sus derechos las lleven a instancias jurídicas fuera de los Estados nacionales. La aprobación de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas por la Asamblea General el 13 de septiembre de 2007, constituye un logro de los pueblos indígenas para que en los Estados donde viven puedan consolidarse cul-tural y políticamente.32

En junio de 2005 escribí:

México se despertó esta semana con una “Alerta Roja” en la zona zapatista del estado de Chiapas.33 No sabemos qué consecuencias pueda esto tener. Dicen que se van concentrar para decidir sobre su futuro donde está en juego el perder, quizá, lo logrado hasta ahora.

No sé si la paciencia pacifista del neozapatismo se agotó. No sé si se retiran para concentrarse y concentrar la atención de los medios de comu-nicación. No sé si pre-sienten que el ejército federal se está preparando para atacarlos. No sé si quieren que los planteamientos de las precampañas rumbo a las elecciones presidenciales no olviden el tema indígena. No sé si decidieron romper nuevamente el silencio con las armas. No sé si están pensando en acudir a instancias internacionales para el reconocimiento de su libre determinación. No sé si quieren jugar al gato y al ratón con el ejército federal.

Sólo el tiempo nos dirá la respuesta correcta. Considero que la vía ar-mada nunca ha sido ni será la mejor forma de resolver los problemas. Ojalá que ni el ejército federal ni el ejército zapatista reinicien las hostilidades. Urge más bien retomar las armas del diálogo, de la tolerancia, de la con-fianza, de la esperanza.

Las enmiendas que se consideren necesarias hacer para clarificar y po-der aplicar la reforma constitucional en el corto plazo debería ser el propó-sito que la sociedad civil debemos exigir a las partes. La violencia siembra semillas muertas por eso nada se puede esperar de bueno intercambiando balas. Sólo con el diálogo respetuoso y responsable se puede sembrar se-millas vivas esperando consolidar la dignidad y elevar las condiciones de vida de los pueblos indígenas intercambiando ideas.

32 Puede consultarse en anexos esta Declaración.33 “Los zapatistas declaran la «alerta roja»”, 21 de junio de 2005, en www.actualida

des.terra.es, consulta de 23 de junio de 2005.


VI. conclusión

En todo proceso legislativo se decantan tres niveles de análisis: la dis-cusión, la aprobación y la aplicación. En el nivel de discusión relaciona-do con la reforma indígena se puede afirmar que se enfrentaron las dos visiones de país: la monocultural y la pluricultural. De los encuentros y desencuentros entre ambas surgió la iniciativa de reforma constitucional como producto de un fenómeno inédito históricamente y en consecuencia con aciertos y aspectos a enmendar. Esto último se esperaba que hiciera el Congreso de la Unión en el nivel de aprobación de la reforma. La Comi-sión de Concordia y Pacificación debió haber sido el puente activo entre el nivel de discusión y el de aprobación para cabildear ante los grupos parlamentarios una aprobación de la reforma que no alterara el espíritu de la misma, es decir, la inclusión respetuosa y digna de los pueblos in-dígenas en la Constitución. No fue el caso y el Senado en lugar de sólo mejorar la reforma, oscureció su actuación con algunos agregados inne-cesarios, ambiguos y algunas omisiones.

Las mejoras del Senado fueron: incluir el principio de autoadscripción de los pueblos indígenas y los elementos de definición de las comunidades indígenas; aclarar que el acceso a los recursos naturales no incluirían las áreas estratégicas; sistematizar las bases de una política indigenista de par-ticipación con los pueblos indígenas y la obligación constitucional de que los presupuestos de egresos federal y estatales establezcan partidas espe-ciales para el cumplimiento de dicha política.

Reconocer que somos una sociedad pluricultural y añadir que “La Na-ción Mexicana es única e indivisible” es innecesario, ya que las deman-das indígenas se plantean al interior del Estado: no pretenden desunir ni dividir. Reconocer el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas sin explicitar, como lo hacía la iniciativa, que son por tanto en-tidades de derecho público, aunque era innecesario porque estaba implí-cito, causó más confusión que claridad. Y más confusión causó al estable-cer en el apartado A, es decir, en el marco de los derechos autonómicos, que los pueblos indígenas serían también reconocidos como entidades de interés público.

Una de las omisiones del Senado fue no considerar la propuesta de ampliar los derechos políticos de los pueblos indígenas a participar en las elecciones federales y estatales al establecerse en la iniciativa original la redistritación electoral (artículos 53 y 116). Solamente el artículo 3o.


transitorio del decreto de reforma estableció, de manera incompleta a tí-tulo de recomendación, que “Para establecer la demarcación territorial de los distritos electorales uninominales deberá tomarse en consideración, cuando sea factible, la ubicación de los pueblos y comunidades indíge-nas, a fin de propiciar su participación política”.

La reforma indígena, históricamente, es un avance sustancial hacia la construcción de un país pluricultural y justo. Las enmiendas por hacer podrían ser la ocasión para que la discusión y ampliación de los derechos de los pueblos indígenas se realice en su ámbito de debate de fondo: la reforma del Estado. No hay culpas que pagar, sino responsabilidades que asumir.

Mi propuesta es que una revisión de la reforma constitucional en ma-teria indígena debe ser considerada, pues, como parte de la reforma del Estado. En este sentido, se debe considerar la reforma indígena como un “paquete legislativo” que incluya las leyes reglamentarias correspondien-tes, donde se establezcan las nuevas instituciones que se encarguen de consolidar la autonomía y el desarrollo de los pueblos indígenas.

El marco del diálogo también debe ser revisado. La discusión de los temas debería concentrase en una sola mesa y proponer una sola reforma indígena integral.

El desafío sigue estando ahí: no hemos podido, a pesar de las reformas legislativas, crear las nuevas instituciones que impulsen de manera efec-tiva el respeto a los derechos de los pueblos indígenas y garanticen su de-sarrollo económico, educativo, sustentable. En este sentido, este trabajo, no pretende ser un mero recuento de datos y opiniones, sino espera influir en las masas… encefálicas de los que tienen en sus manos velar por la aplicación efectiva de los derechos indígenas como corresponde a cada uno de los derechos del pueblo mexicano. De entre los que se encuentran los derechos jurisdiccionales.

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Capítulo décimo tercero

LA DÉCADA NEOZAPATISTA

I. introducción

Hace poco Javier Marías mencionaba que en el franquismo existía una ausencia de crítica a las novelas y películas que “combatían el régimen o denunciaban «la moral burguesa» [...] porque su ataque a ellas se iden-tificaba groseramente, sin más, con un ataque a lo que defendían”.1 En diez años de zapatismo existe un panorama legislativo en materia indíge-na, formalmente hablando, positivo e inédito, pero hay una ausencia casi absoluta de crítica al neozapatismo por considerar, inercias mentales del antiguo régimen, supongo, que sería atacar la causa de los indígenas. Ha habido un “blindaje temático” (el término es de Javier Marías) en relación al grito pacifista de la Selva Lacandona y sus procedimientos (estamos hablando de los últimos diez años), lo cual va en contra del llamado a la libertad que se postula, por ejemplo, incluyendo, se entiende, la libertad de pensamiento de los militantes y simpatizantes. Se ha pecado por omisión al no fomentar la discusión sobre los errores cometidos, para corregirlos y avanzar en los logros.

Me pongo el saco académico para revisar los que han sido los aciertos y faltas del gremio en relación con el tema. El levantamiento armado chiapaneco de 1994 tuvo una reacción inmediata positiva: dejó las ar-mas para tomar el lápiz (o el teclado). Para el medio académico, al igual que en otros, la discusión nos tomó fuera de la base, rezagados en las explicaciones y propuestas. El tema se puso de moda y hubo desde los bienintencionados hasta los oportunistas, quienes se subieron a ese pe-queño pero poderoso tren. Algunos sobrevivieron a las altas y bajas del camino. La mayoría, anda montada en otros medios o en busca de ellos. Hubo conversos de ocasión y por vocación.

1 Marías, Javier, “Empalago”, El País Semanal (suplemento dominical de El País), Madrid, 26 de septiembre de 2004, p. 110.


Los intelectuales que abrazaron la causa indígena, en general, no se unieron a ella, la compraron. La causa fue un objeto novedoso del mer-cado académico que sirvió para reciclar papers y colocarse ahí donde apuntaban las luces y los micrófonos. La tinta que ha corrido desde en-tonces ha servido cuando mucho para describir los acontecimientos, no para explicarlos y criticarlos, sino para ahondar la postura de los buenos en contra de los malos gobiernos en turno. En lugar de construir puentes, el sudor de las frentes, anegadas en el campo o en los cubículos, cavamos con tesón las zanjas de la polarización. Se podrá argumentar que al prin-cipio no se tuvo otro camino frente a un interlocutor autoritario, ignorante y voluble. Bienvenido el desafío para el paciente y congruente militante, pero no para un matrimonio intelectual por conveniencia entre los hechos y su pensador.

El balance tiene un cierto lado bueno: la producción académica en ma-teria indígena ha tenido su boom y sus best sellers (sin aspirar, por supues-to, a competir con el mago Potter), las editoriales abrieron líneas y estan-terías, las universidades algunas materias y programas y los medios sus canales y estrellas. El impacto de todos en las mentalidades es un proceso en marcha algo difícil de cuantificar, pero, eso sí, irreversible.

Pensar el fenómeno desde el campo de los abogados es más desolador que un Zócalo de domingo por la mañana. Los juristas por su formación, o deformación, habían vivido, por un lado, alineados al antiguo régimen, es decir, al autoritarismo, y, por otra parte, alienados a san Juan Kelsen, al formalismo. Lo primero nos hizo ver a los zapatistas como transgresores de la ley y lo segundo como balcanizadores, es decir, como temibles re-volucionarios, temibles no por los pasamontañas y sus rifles de palo, sino por ser indios y estar organizados. Como elementos de explicación hacia una sociología de los profesionales del derecho indígena mencionaré tres características: el racismo, el autoritarismo y el formalismo. Me centro en los sujetos por aquello de la influencia, mayor o menor, que tienen en la elaboración de las leyes.

II. el racismo

La demanda de los pueblos indígenas para que el Estado reconozca lo que está obligado a reconocer por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo en relación con su derecho a la libre determi-nación, fue interpretada como el germen de la desintegración nacional.

LA DÉCADA NEOZAPATISTA 373

Temor infundado porque la intención no es romper sin integrarse a la nación. Esta postura esconde el miedo a que la Moctezuma revenge sea aplicada no a los extranjeros sino a los mestizos mexicanos.

Este tic racista se puso de manifiesto al agregar, más como advertencia que aclaración (innecesaria), en el primer párrafo de la reforma constitu-cional indígena, que la nación mexicana es única e indivisible. Innecesa-ria porque la reforma se da como parte de la aceptación de las reglas del juego establecidas. Dicha postura resalta aquello que, precisamente, se quiere evitar: que el fenómeno mundial de la diversidad cultural sea un generador de desunión y no de orgullo nacional.

III. el autoritarismo

Si la libertad es al individuo lo que la libre determinación es a los pueblos, los pueblos indígenas siguen sin ser tratados como dueños de su destino. A pesar de establecerse el fundamento constitucional para que los pueblos indígenas formen parte del poder político estatal y aunque digan explícitamente que éstos son entidades de derecho público (como San Luis Potosí y Estado de México) con personalidad jurídica (todo esto que se pide en el debate nacional que conste en la reforma federal), si-guen siendo autoridades sin imperium, sin ejercicio de la fuerza pública, sin poder para hacer válidas todas sus decisiones en el territorio donde se encuentran (pregúnteles si no a la Policía Comunitaria de Guerrero). La remunicipalización no se ha dado todavía para permitir que los pueblos indígenas dejen de estar al servicio de interlocutores políticos y culturales espurios y tomar parte directamente de las decisiones y beneficios. Si-guen siendo autoridades de papel, es decir, vulnerables y, lo que es peor, desechables. Oaxaca ya desde antes de la reforma era la excepción a la regla, sin embargo, necesita revisar y adecuar su legislación al mandato constitucional federal de 2001.

Donde de plano no hubo pie para que los indígenas pusieran un pie en los congresos federal y locales a través de la redistritación electoral (ya que esta propuesta no se aprobó). Tienen razón, han de temer que los con-gresos se llenen de morrales, huaraches, copal y, más aún, que nos hagan ver como imbéciles cuando tomen la tribuna y nos hablen en sus idiomas. ¡Por Dios, ni que estuviéramos en el Parlamento europeo!


IV. el formalismo

Para la mente cuadriculada de los abogados el tema indígena ha sido un rompecabezas. Nuestro problema es que intentamos formar el cuadro creyendo que las piezas están en algún lado. Ahí está el detalle: las piezas no existen, hay que crearlas. Acostumbrados a armar, pero no a crear, los abogados hemos tirado la toalla y nos hemos ido por el camino fácil de decir a todo que no se puede, que la legislación no lo permite, como si no supiéramos que estas piezas normativas vigentes fueron hechas sin tomar en cuenta los territorios, poblaciones y gobiernos indígenas.

Ante el temor del dueño de la casa a que lo roben, la mejor opción es llenarse de candados por todas partes. Por ello, ante el temor de los se-nadores a que los indígenas tomaran por asalto la tribuna senatorial, en lugar de hacer una reconstrucción de la reforma constitucional para me-jorarla (un trabajo, pues, dicen los que saben, de ingeniería constitucional adecuado), tomaron el camino más fácil: el de poner candados a cada re-conocimiento de derechos como si de menores de edad o kamikazes sepa-ratistas se tratara. Una chamba, finalmente, de cerrajería constitucional, sin tomar en cuenta que de por sí negociar con las reglas del juego estruc-turalmente establecidas es ya un tremendo candado al que se ha tenido la prudencia y congruencia de no destruir, sino proponer su transformación.

Mi ejercicio no es de descalificación, sino de calificación. Por ello, diré que la reforma constitucional en materia indígena, como está, con-tiene lo que la teoría constitucional denomina decisiones políticas fun-damentales. Con base en esta teoría se hace una lectura de lo que dice implícitamente una norma constitucional. Para mí, lo que la norma cons-titucional en materia indígena dice implícitamente es que existen tres decisiones fundamentales que el pueblo a través del constituyente perma-nente estableció en la reforma indígena como proyecto de nación: el prin-cipio del pluralismo cultural, el del pluralismo político y el del pluralismo jurídico. Estos principios son los pilares de lo que yo llamo el Estado pluricultural de derecho.

V. el principio del pluralismo cultural

Con base en el reconocimiento de la pluralidad como característica cultural de la nación mexicana fundada en la existencia de los pueblos indígenas, hemos dejado de ser lo que no hemos sido: el producto de una


mezcla, si lo fuéramos hablaríamos nahuañol, por ejemplo. En este país son idiomas oficiales ya el español y los 62 idiomas indígenas. Las polí-ticas públicas ya no buscarán unilateralmente “mexicanizar” al indígena, sino respetar e impulsar, se espera, la diversidad cultural con la participa-ción informada y representativa de los pueblos indígenas. Este mandato constitucional todavía no se ha cumplido, ya que no se ha establecido la institucionalidad que garantice dicho principio. Su importancia debería llevarnos a la creación de una secretaría de relaciones interculturales a nivel federal, y su equivalente a nivel local. Esta nueva institucionalidad nos garantizaría el cumplimiento del reconocimiento a los pueblos indí-genas como entidades de interés público, es decir, como organizaciones sociales que por sus características culturales el Estado se compromete a respetar y desarrollar.

VI. el principio del pluralismo político

Una tesis de la Corte establece que las autoridades ejidales no son autoridades. Espero que esta tesis no se la receten a las autoridades indí-genas. En el derecho mexicano, con base en el artículo 2o. de la Constitu-ción, las personas elegidas con apego a las normas electorales indígenas son autoridades con imperium, pueden aplicar sus normas e imponer sus decisiones. Este reconocimiento hace de las autoridades indígenas órga-nos del poder político de este país, es decir, entidades de derecho público. Que esto no se haga valer, es otra cosa. Que esto no se reglamente a nivel local es anticonstitucional y una irresponsabilidad política, histórica y moral.

VII. el principio del pluralismo jurídico

No veo cómo cada uno de los tribunales o juntas federales y locales aplicarán el derecho indígena y tendrán intérpretes en los 62 idiomas in-dígenas, tal como lo establece la reforma constitucional. Parece esto una mezcla de inocencia por omisión y cinismo por comisión. Como fuere. Que responda, en todo caso, la psiquiatría parlamentaria.

Al reconocerse la existencia de los sistemas normativos indígenas se establece que el derecho indígena es una fuente formal del derecho mexi-cano. Esto implica que el abogado de este país debe tener formación en el conocimiento del derecho indígena. Díganme ustedes si las facultades


de derecho la han incluido como materia obligatoria en sus programas. Díganme ustedes si los estudios de actualización de los operadores judi-ciales federales y locales, por ejemplo, incluyen el análisis del derecho indígena.

Los tribunales indígenas deben respetar la dignidad de los integrantes de sus pueblos, es decir, sus derechos humanos. Los que no respetaron la dignidad de los tribunales indígenas fueron quienes establecieron que sus decisiones serían “validadas” por los tribunales federales y locales, como si los tribunales indígenas no formaran parte válidamente del Poder Judicial de este país al reconocerse constitucionalmente sus autoridades y sistemas normativos.

El desafío para los abogados es crear las nuevas piezas del rompeca-bezas, es decir, las normas de respeto y coordinación entre los tribunales federales y locales y los tribunales indígenas, así como las nuevas reglas de integración y funcionamiento del órgano que revise, no que valide, las decisiones judiciales indígenas, a petición de parte cuando considere que sus derechos humanos no fueron respetados. El perfil de dicho órgano revisor lo ha propuesto Quintana Roo al crear la Magistratura de Asuntos Indígenas, cuyo titular es una persona honorable de la comunidad, que habla el maya, conoce la cultura maya y no es abogado.

Dicen los teóricos de las decisiones constitucionales fundamentales que atrás de éstas se encuentran los factores reales de poder de un pue-blo. Así, detrás de la legislación e institucionalidad en materia religiosa, militar, laboral y agraria, están la Iglesia católica, las fuerzas armadas, los trabajadores y los campesinos. En este sentido, la legislación e insti-tucionalidad existentes y venideras tienen que demostrar realmente que los pueblos indígenas forman parte de este grupo.

VII. conclusión

Creo que los tiempos que corren nos permiten a los abogados de indí-genas desalinearnos y desalienarnos, para que con el pensamiento libre contribuyamos a la construcción de los puentes interculturales que nos permitan transitar de ida y vuelta sin temores y con dignidad a todas las culturas. Yo le apuesto a los logros para continuar avanzando y a la re-visión de los errores para evitar repetirlos. En este sentido, el aporte del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, a diez años de su presencia propositiva, es el de haber impulsado la liberación nacional de las ener-


gías creadoras, ésas que bajo las fuerzas dominantes del autoritarismo permearon nuestras relaciones sociales, políticas, jurídicas y académicas. Esta libre circulación de las ideas hace suponer que el escenario es ahora fértil para que nuestra democracia se vea fortalecida con la participación directa, pública, institucional, de los zapatistas. Su silencio hoy, es decir, la falta de interés para retomar el diálogo, le está haciendo el juego sin querer a las fuerzas que desean que todo siga igual y no se avance en la causa de los derechos indígenas. Creo que los llamados y críticas desde la clandestinidad no tienen el impacto que tuvieron cuando los canales de discusión estaban cercados. La conciencia crítica de frente al autoritaris-mo es una lucha ganada, es necesario ahora consolidar la práctica crítica de cara a la recién nacida democracia.

Javier Marías decía en su artículo que la autocrítica social es parte de la normalidad democrática. Mi reflexión quiere creer, con todo y sus de-fectos residuales, que la nuestra no se debe ignorar, sino ejercer respon-sablemente, es decir, con honestidad intelectual y buena fe.

379

Capítulo décimo cuarto

EL PLURALISMO JURÍDICO INTERCULTURAL*

I. introducción

Los estados de la República mexicana que han legislado en materia de derechos jurisdiccionales indígenas estableciendo una ley reglamentaria especializada en la materia son tres: Quintana Roo, San Luis Potosí y Mi-choacán.1 El estado de Quinta Roo es pionero en la regulación de los de-rechos jurisdiccionales indígenas al establecer en 1997 su Ley de Justicia Indígena. Las leyes en la materia de San Luis Potosí y de Michoacán son de 2006 y 2007, respectivamente.

Análisis especial merece el caso de la justicia indígena en Guerrero, donde desde 1995 los tlapanecos, mixtecos y nahuas de diez municipios y ahora 72 comunidades, con una población de 100 000 personas, cuentan con 700 policías y un conjunto de jueces menores llamados comisarios y un colegiado de jueces que resuelven los delitos graves y las apelaciones en llamadas Casas de Justicia y Seguridad Comunitaria, sin que exista una legislación correspondiente del Congreso local, por ello la llamare-mos aquí jurisdicción de facto, aunque tiene fundamento constitucional federal (artículo 2o.) e internacional (Convenio 169 de la OIT).2 Las tres jurisdicciones indígenas de jure y esta última de facto serán analizadas

* Esta parte se integró en el programa del Congreso Nacional sobre el Derecho Cons-titucional de los Estados, celebrado el 10 de septiembre de 2008, en la Universidad Autó-noma del Estado de México.

1 “Ley de Justicia Indígena del Estado de Quintana Roo”, Periódico Oficial del Es-tado de Quintana Roo, 17 de diciembre de 1997; “Decreto 501. Ley de Administración de Justicia Indígena y Comunitaria del Estado de San Luis Potosí”, Periódico Oficial del Estado de San Luis Potosí, edición extraordinaria, 1o. de junio de 2006, “Ley de Justicia Comunal del estado de Michoacán de Ocampo”, Periódico Oficial del Estado de Michoacán, 8 de mayo de 2007. El desarrollo de esta parte se hará con base en estos textos.

2 Muñoz Ramírez, Gloria, “La policía comunitaria de Guerrero no deja de crecer. Trece años”, Ojarasca, suplemento de La Jornada, en www.jornada.unam.mx, consulta de 20 de noviembre de 2008; “13 aniversario. 14 y 15 de octubre 2008, Tilaza, Malinal-tepec, Guerrero”, en www.policiacomunitaria.org.


en cuanto a los siguientes aspectos: nombramiento de jueces y sus requi-sitos, normas aplicables, tipo de juicios, competencia establecida, decla-ración de la jurisdicción espacial y personal, características de validez y revisión de las sentencias y designación de las partidas presupuestales judiciales.

II. los jueces

Un juez indígena puede ser nombrado por los integrantes de su comu-nidad donde reside, o por una autoridad judicial del estado correspon-diente. En cuanto a los requisitos que deben cumplir los aspirantes a juez nombrados por su comunidad destaca la honorabilidad, la responsabili-dad, la respetabilidad, la residencia permanente en la comunidad, estar casado, hablar el idioma de su comunidad y conocer la cultura de su pue-blo, donde se incluye “la costumbre”, “los usos y costumbres”, es decir, el sistema normativo interno. Cuando interviene en el nombramiento una autoridad judicial ajena a la comunidad se le puede o no exigir el título universitario de abogado.

En el estado de Quintana Roo los jueces indígenas mayas son nombra-dos en asamblea por sus propias comunidades, y el magistrado maya, a propuesta de las comunidades, es designado por el Tribunal Superior de Justicia. En cuanto a los requisitos del juez deberá ser una persona hono-rable y que conozca el idioma y la cultura de su comunidad. El magistra-do maya se establece que no deberá ser abogado. En el estado de San Luis Potosí el juez auxiliar es nombrado por la asamblea del pueblo con base en las normas internas, por lo que se considera que los requisitos genera-les ya señalados serán tomados en cuenta para su nombramiento: honora-bilidad, responsabilidad, respetabilidad, y conocimiento del idioma y de la cultura de su comunidad. En el estado de Michoacán el juez comunal indígena es nombrado por el Consejo del Poder Judicial del estado.

En la jurisdicción indígena de Guerrero los indígenas mencionados aplican de facto su jurisdicción con jueces menores llamados comisarios y un colegiado de jueces de delitos graves y de apelación, designados to-dos en sus asambleas.

III. las normas

Las normas que aplican los jueces indígenas son, principalmente, no escritas, consuetudinarias, algunas de ellas las ponen por escrito por obli-

EL PLURALISMO JURÍDICO INTERCULTURAL 381

gación de la autoridad agraria federal en sus estatutos comunales, o en avisos para que las conozcan y respeten los mestizos del lugar o que estén de visita. En las tres jurisdicciones indígenas de jure y la de facto que se analizan, aunque apliquen normas procesales no escritas, los resultados de los mismos suelen hacerse constar por escrito con el objetivo de in-formar y hacer constar lo decidido por el juez y aceptado por las partes.

Al obligarse al juez indígena a que aplique en sus actuaciones la legis-lación de derechos humanos local, federal e internacional, se le debería brindar la asesoría o consultoría jurídica especializada en el ramo por parte del estado, para que el juez indígena los aplique de acuerdo a su cultura. Los indígenas con títulos de licenciados en derecho serían las personas idóneas para esta tarea.

IV. los juicios

Las cuatro jurisdicciones indígenas aplican un procedimiento oral, que es una característica ancestral de su cultura jurídica cuya experiencia no ha sido tomada en cuenta en la concepción y aplicación de los juicios orales en las jurisdicciones federal y locales.3 Las características que se valoran del sistema acusatorio oral frente al sistema inquisitivo escrito son prácticas propias del actual sistema jurisdiccional indígena: audien-cias públicas, inmediatez del juzgador, concentración del caso en una au-diencia continua, contradicción de pruebas entre las partes, oportunidad de la mediación y conciliación en todo momento, igualdad procesal en la presentación de pruebas, sentencia pública después de haberse escuchado a los interesados.4

En las tres jurisdicciones indígenas de jure y la de facto que se anali-zan, aunque apliquen normas procesales no escritas, los resultados de los mismos suelen hacerse constar por escrito con el objetivo de informar y hacer constar lo decidido por el juez o aceptado por las partes.

3 González Ibarra, Juan de Dios y Peña Rangel, Emilio, “Epistemología e historia del juicio penal oral”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 123, 2007, pp. 1291-1312; Carbonell, Miguel y Ochoa Reza, Enrique, ¿Qué son y para qué sirven los juicios orales?, 3a. ed., prólogo de Ernesto Canales, México, Porrúa, 2008.

4 Carbonell, Miguel y Ochoa Reza, Enrique, op. cit., pp. 37-39.


V. la competencia

Sólo la jurisdicción indígena de Guerrero aplica de facto una compe-tencia en todos los asuntos que se le presentan, desde delitos menores hasta delitos graves.5 A las jurisdicciones de jure se les sigue conside-rando jurisdicciones inferiores porque sólo resuelven asuntos “menores” en cuantía y gravedad. Esto es un rezago colonialista, ya que la cultura jurídica española impidió a la jurisdicción indígena el juicio de los delitos graves, es decir, su jurisdicción penal, llamada en la época criminal,

porque esta no la han de tener los dichos caciques donde oviere pena de muerte o de mutilación de miembro, quedando siempre para Nos y nues-tras Audiencias y gobernadores la juridición suprema, assí en lo civil como en lo criminal, y para hazer justicia donde ellos no la hizieren.6

En Quintana Roo el juez indígena tiene la siguiente competencia (ar-tículos 14 a 19) en materia civil: contratos y adeudos hasta 100 salarios mínimos, y convenios en materia agrícola, ganadera, avícola, de caza y pesca o forestales; en materia familiar: matrimonios y su disolución, atención de los hijos, y conflictos que atenten la dignidad y costumbres familiares, y en materia penal: robo, fraude, abuso de confianza y daños, no mayores de 100 salarios mínimos, abigeato menor, abandono de per-sonas y se exceptúan los delitos graves.

En el estado de San Luis Potosí el juez auxiliar tiene la siguiente com-petencia (artículos 21 a 29) en materia civil: es la misma que la del juez indígena de Quintana Roo sobre convenios y contratos que se señalan, siempre y cuando no excedan de 80 días de salario mínimo; en materia fa-miliar: custodia de menores, pensiones alimenticias, y controversias que no sea competencia de los jueces de primera instancia o menores, y en materia penal: robo, fraude, abuso de confianza y daños, no mayores de 80 salarios mínimos, abigeato de una cabeza, delitos de querella (adulte-rio, estupro, difamación, allanamiento de morada y amenazas), lesiones menores, y “bajo ninguna circunstancia conocerán de los demás delitos del Código Penal”.

5 Reunión Nacional con Jueces Indígenas, organizada por la Comisión Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas, en la Ciudad de México, en 2007.

6 García Gallo, Alfonso, Manual de historia del derecho español, vol. 2, Madrid, Artes Gráficas y Ediciones, 1979, p. 797.


En Michoacán la Ley Orgánica del Poder Judicial establece la siguien-te competencia (artículos 63 a 67) de los jueces comunales,7 en materia civil y mercantil: los asuntos que no excedan de 300 veces el salario mí-nimo, las pensiones alimenticias; en materia familiar: matrimonios, pa-tria potestad, separación de personas, atención de los hijos, concubinato, requerimiento del cónyuge para su reincorporación al domicilio conyu-gal. En estas tres materias es competente para resolver los asuntos que se presenten a través de la “mediación y conciliación”. En materia penal es competente para aplicar multas hasta 100 días de salario mínimo, pena de prisión hasta de un año, y para sancionar con apercibimientos, cau-ción de no ofender y pena alternativa. En la ley respectiva se establece que no es competente para juzgar delitos graves (artículo 15).

VI. la jurisdicción

Las jurisdicciones indígenas que se analizan aplican sus normas en los espacios territoriales ya establecidos y reconocidos. En cuanto a las per-sonas que se encuentran en dicho espacio, en Quintana Roo y Guerrero se les aplican las normas del lugar aunque no sean indígenas. En San Luis Potosí y en Michoacán, las personas del lugar, sean indígenas o no, tienen la “alternativa” de elegir la jurisdicción indígena o la local.

VII. las sentencias

Las sentencias en las tres jurisdicciones de jure que se analizan tienen una validez de pleno derecho, es decir, que no necesitan ser “homologa-das” ni “validadas” por otra autoridad. El legislador local resuelve de este modo la controversia a favor del reconocimiento de los sistemas jurídicos indígenas en el espíritu del ejercicio independiente de su juris dictio.

La falta de un reconocimiento jurídico local a la jurisdicción indígena de Guerrero no le ha impedido aplicar en los hechos válidamente sus nor-mas propias. Podrán no ser “legales” a los ojos de la autoridad local, pero lo son a los ojos de las comunidades al aceptarlas y respetarlas, es decir, son además normas legítimas.

7 Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Michoacán, en www.ordenjuridico.gob.mx, consulta de 20 de noviembre de 2008.


En cuanto a la posibilidad de someter a revisión las resoluciones de los jueces indígenas por la parte afectada, en Quintana Roo se estableció una jurisdicción local especializada en el Tribunal Superior de Justicia, cuyo magistrado es un indígena maya con conocimiento de su idioma y cultu-ra, y no tiene título universitario de licenciado en derecho. La creación de un tribunal especializado de apelación en materia indígena a nivel local y a nivel federal, me parece la mejor opción para evitar lo imposible: que en todos los tribunales locales y federales se aplique el derecho indígena y se auxilien con traductores e intérpretes indígenas. Digo imposible por-que mientras no se actualice y forme a los abogados en derecho indíge-na, y además se capaciten a los traductores e intérpretes en las múltiples modalidades de lenguas indígenas, la norma jurídica federal que así lo establece no se podrá cumplir, y para ello tendrán que pasar muchas dé-cadas. Lo más práctico y posible es seguir el ejemplo de Quintana Roo, adaptado a cada circunstancia local y a la federal.

Mientras lo anterior no suceda, en San Luis Potosí las resoluciones del juez auxiliar indígena podrán ser apeladas ante un juez no indígena “me-nor” o “de primera instancia”, y no apelables en Michoacán por conside-rar que el juez comunal es un mero mediador o árbitro.

Raquel Irigoyen propone para Guatemala la creación de tribunales mixtos donde jueces “estatales” y jueces indígenas resuelvan las apela-ciones en contra de los jueces indígenas de primera instancia.8

VIII. el presupuesto judicial

Si la función jurisdiccional indígena desde la reforma de 2001 es re-conocida constitucionalmente, entiendo que forma parte de las funciones judiciales del Estado y que por tanto los órganos y funcionarios judiciales indígenas deberían formar parte del presupuesto de egresos. Sin embargo todavía no es así. En este país, hay todavía funcionarios judiciales que re-ciben un salario por su trabajo y otros que no. Así como la Suprema Corte estableció el criterio de que la autoridad indígena debe cubrir con un sala-rio a toda persona que realice un servicio público en su comunidad,9 de-

8 Yrigoyen Fajardo, Raquél Z., Pautas de coordinación entre el derecho indígena y el derecho estatal, Guatemala, Fundación Myrna Mack, 1999, en www.alertanet.org, consultada el 20 de noviembre de 2008.

9 Tribunales Colegiados de Circuito, “Autoridades indígenas regidas por usos y cos-tumbres. El nombramiento que otorgan para que un gobernado desempeñe un servicio


bería pugnar en el próximo proyecto del presupuesto de egresos para que el Estado le proporcione la partida presupuestal necesaria para construir en las comunidades las sedes de los órganos judiciales indígenas y se es-tablezcan los salarios de funcionarios judiciales indígenas. A nivel local, los tribunales superiores de justicia deberían pugnar en el mismo sentido.

Lo ideal es que se establezcan nuevos municipios indígenas, para que el presupuesto que reciban se haga directamente, sin intermediarios, asig-nado por los Congresos y donde se incluyan los costos por el funciona-miento de sus gobiernos y el salario de todos sus funcionarios.

Con nuevos municipios indígenas, con nuevas jurisdicciones indíge-nas plenas y con nuevas culturas indígenas, aspiraremos a construir el nuevo rostro del Estado, el del Estado pluricultural de derecho.

público, sin su consentimiento y sin remuneración alguna, es un acto violatorio en sí mis-mo de la garantía prevista en el artículo 5 de la Constitución federal”, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVII, marzo de 2008, p. 1735, tesis XIII.1º.35ª, tesis aislada, materia administrativa, en http://www2.scjn.gob.mx/ius2006/UnaTesislnkTmp.asp?nIus=170126&cPalPrm=AUTORIDADES,INDIGENAS,&cFrPrm=, consultada el 27 de noviembre de 2008.

387

Capítulo décimo quinto

LAS DECISIONES POLÍTICAS FUNDAMENTALES EN MATERIA INDÍGENA

I. introducción

Las normas constitucionales no sólo establecen explícitamente derechos, obligaciones, estructuras orgánicas, funciones, sino también reconocen implícitamente, según Carl Schmitt, las pautas de futuro de un país, es decir, decisiones políticas fundamentales:

Es necesario hablar de la Constitución como de una unidad, y conservar entre tanto un sentido absoluto de Constitución. Al mismo tiempo, es pre-ciso no desconocer la relatividad de las distintas leyes constitucionales. La distinción entre Constitución y ley constitucional es sólo posible, sin em-bargo, porque la esencia de la Constitución [las cursivas son nuestras] no está contenida en una ley o en una norma. En el fondo de toda formación reside una decisión política del titular del poder constituyente [las cursivas son del autor], es decir, del Pueblo en la Democracia…1

Coincido con Octavio Paz en el sentido de que para que algo exista debe ser nombrado, por ello Schmitt dijo al analizar la Constitución de Weimar que ésta reconocía implícitamente el Estado burgués de dere-cho como decisión política fundamental, con base en el establecimiento del principio de los derechos humanos y del principio de la división de poderes.2 Respecto a la noción de Estado de derecho se puede afirmar que es “aquel Estado cuyos diversos órganos e individuos miembros se encuentran regidos por el derecho y sometidos al mismo; esto es, Estado de derecho alude aquel Estado cuyo poder y actividad están regulados y controlados por el derecho”, y que es llamado burgués

* Este trabajo fue presentado en el foro sobre el aniversario de la Constitución mexi-cana celebrado el 5 de febrero de 2009 en el Senado de la República.

1 Schmitt, Carl, Teoría de la Constitución, trad. de Francisco Ayala, Madrid, Alianza Editorial, 1982, p. 47.

2 Ibidem, pp. 47, 48, 137 y ss.


como resultado de la influencia del constitucionalismo liberal (adquiriendo así) una connotación técnica y se identificó con un ideal político especí-fico, y se utiliza para designar cierto tipo de Estado que se estimaba que satisfacía las exigencias de la democracia y de la seguridad jurídica.3

Para Felipe Tena Ramírez detrás de los principios constitucionales se encuentran factores reales de poder que hacen que una Constitución no pueda “menos que recoger […] impuestos por la época”.4 Y que al incor-porarse en la Constitución se convierten “en derecho, en instituciones ju-rídicas, y quien, atente contra ellos atenta contra la ley, y es castigado”.5

Ignacio Burgoa señala que los factores reales de poder:

Son los elementos diversos y variables que se dan en la dinámica social de las comunidades humanas y que determinan la creación constitucional en un cierto momento histórico y condicionan la actuación de los titulares de los órganos del Estado en lo que respecta a las decisiones [las cursivas son mías] que éstos toman en el ejercicio de sus funciones públicas que tienen encomendadas.6

Jorge Carpizo se manifiesta en el mismo sentido al considerar que las decisiones fundamentales son dinámicas, históricas, sujetas a los cambios sociales: “Las decisiones no son universales, sino están determinadas por la historia y realidad socio-política de cada comunidad. Las decisiones fundamentales son principios que se han logrado a través de luchas. Son parte de la historia del hombre y de su anhelo de libertad”.7

José Ramón Cossío señala que para la plena efectividad de lo estable-cido en una Constitución es necesario actualizar su interpretación, ex-plicitar sus contenidos, es necesario construir un nuevo discurso cons-

3 Orozco Henríquez, J. Jesús, “Estado de derecho”, Nuevo Diccionario Jurídico Mexicano, t. D-H, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, p. 1564.

4 Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 13a. ed., México, Porrúa, 2000, p. 29.

5 Lasalle, Ferdinand de, ¿Qué es la Constitución?, Buenos Aires, Siglo XXI, p. 62, citado por Tena, op. cit., pp. 28 y 29.

6 Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, 8a. ed., México, Porrúa, 1991, pp. 348y 349.

7 Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, 13a. ed., México, Porrúa, 2002, pp. 121 y 122.

DECISIONES POLÍTICAS FUNDAMENTALES EN MATERIA INDÍGENA 389

titucional.8 Considero, en efecto, que existe un déficit explicativo, por ejemplo, de las decisiones políticas fundamentales implícitas en la Cons-titución con base en algunas de sus reformas. En este trabajo analizaré el caso mexicano en relación con las decisiones políticas fundamentales re-conocidas en la reforma constitucional en materia indígena de 2001, pre-tendo así explicitar su contenido para que se cumpla con lo establecido.9

Parto de la hipótesis de que el poder constituyente al establecer los derechos de los pueblos indígenas y políticas públicas de participación indígena reconoció principios inéditos: el pluralismo cultural, el político y el jurídico. Detrás de estos principios están los pueblos indígenas y su lucha por la igualdad y la justicia. Los pueblos indígenas se manifiestan, de esta manera, como un factor real de poder que marcan la pauta del país hacia un Estado pluricultural de derecho.

Las decisiones fundamentales de una Constitución se han considerado que son políticas porque establecen, principalmente, las características del gobierno que un pueblo decide. Así, Carl Schmitt observó que el pue-blo, en la Constitución de Weimar, había decidido que su gobierno fuera: democrático, republicano, federal, representativo.10

Karl Loewenstein a pesar de considerar que las decisiones fundamen-tales pueden no ser solamente de tipo político, sino también de tipo reli-gioso, moral, social y económico, no consideró que una decisión pudiera ser también de tipo cultural:

La determinación de la decisión política fundamental, o toma de la de-cisión política, consiste en la elección de una, entre varias posibilidades políticas fundamentales frente a las que se encuentra la comunidad estatal. Como decisiones políticas fundamentales, deben considerarse aquellas re-soluciones de la sociedad que son decisivas y determinantes, en el presente y frecuentemente en el futuro, para la conformación de dicha comunidad. Conciernen tanto a asuntos extranjeros como internos, materialmente pue-

8 Cossío D., José Ramón, “Sobre la eficacia de los derechos sociales”, en Ávila Ortiz, Raúl y Gil Rendón, Raymundo (coords.), Derecho y Cultura, t. II, México, Academia Mexicana para el Derecho, la Educación y la Cultura, invierno 2002-2003, p. 15.

9 “Decreto por el que aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., se deroga el párrafo primero del artículo 4o.; y se adicionan un sexto párrafo al artículo 18, y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la Federa-ción, primera sección, México, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4.

10 Schmitt, Carl, op. cit., pp. 47 y 48.


den ser de naturaleza política, socioeconómica y hasta moral, por ejemplo, cuando se refieren a cuestiones religiosas [...] La decisión conformadora más importante con la que se enfrenta una nación es la elección de su sis-tema político y, dentro de ese sistema, de la forma específica de gobierno bajo la cual desea vivir [Otros tipos de decisiones son] la elección entre el libre cambio y el proteccionismo [...]; el sistema impositivo y su influencia en la distribución de la riqueza.11

Ignacio Burgoa al clasificar a las decisiones fundamentales calificó como “culturales”: la obligación que tiene el Estado de brindar la edu-cación, es decir, como una función pública.12 Jorge Carpizo, por su par-te, no consideró que la reforma constitucional que reconoció en 1992 a México como una nación pluricultural tuviera implícita una decisión po-lítica fundamental, por ello en las ediciones de sus obras La Constitución mexicana de 1917 de 2002, y Estudios constitucionales de 1999, considera sólo las siguientes decisiones fundamentales: la soberanía, el sistema re-presentativo, los derechos humanos, la división de poderes, el federalismo, la supremacía del Estado sobre las iglesias, la protección constitucional de los derechos, y el control de la constitucionalidad de leyes y actos.13

Considero que el déficit teórico en la explicación de las decisiones po-líticas fundamentales implícitas en la Constitución mexicana no es nue-vo.14 Al establecerse, por ejemplo, los derechos sociales en 1917: los de-rechos de los trabajadores y de los campesinos. La doctrina no remarcó las pautas de futuro, el enriquecimiento del proyecto de país que estos derechos contenían, y que podríamos llamar el principio de justicia agra-ria (artículo 27) y el principio de justicia social (artículo 123). Estos prin-cipios conformaron el llamado Estado social de derecho. En el siglo XX:

La idea del Estado de derecho clásico, individualista y liberal [evolucionó] hacia los que se ha dado en llamar ‘Estado social de derecho’ con el objeto de adaptar las estructuras jurídicas y políticas a las nuevas necesidades del

11 Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, 2a. ed., trad. de Alfredo Gallego Ana-bitarte, Barcelona, Ariel, 1976, pp. 63-64.

12 Burgoa, Ignacio, op. cit., pp. 355-356.13 Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, 13a. ed., México, Porrúa, 2002,

pp. 122-123; y Estudios constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa, 1999, pp. 298 y ss. 14 Consideraré aquí el sentido amplio de las Decisiones Fundamentales como polí-

ticas: al incluir no sólo aquellas que tengan que ver con formas de autogobierno, sino aquellas que modifiquen el ser social, económico y cultural de un pueblo.


desarrollo técnico, social, económico y político y cultural […] con la con-cepción del Estado social de derecho se ha pretendido superar las deficien-cias del individualismo clásico liberal, caracterizado por el abstencionismo estatal, a través del reconocimiento y tutela de ciertos derechos sociales y la realización de objetos de bienestar y justicia sociales. De este modo, el Estado social de derecho se caracteriza por su intervención creciente en las actividades económicas, sociales, políticas y culturales con un Ejecutivo fuerte, pero controlado, para coordinar y armonizar los diversos intereses de una comunidad pluralistas, y en el que se redistribuyen los bienes y ser-vicios en busca de la justicia social.15

Se reconoció que el Estado había cambiado pero no se explicitaron los principios que el Estado social de derecho reconoció. Alberto Trueba Urbina, quizá, fue un poco la excepción al destacar la importancia del establecimiento de los derechos sociales en la Constitución, dando lugar al constitucionalismo social en el mundo.16

En relación con la reforma constitucional en materia indígena de 2001 no se puede dejar pasar desapercibidas las decisiones políticas fundamen-tales contenidas en el principio del pluralismo cultural, el del pluralismo político y el del pluralismo jurídico. Estos principios son inéditos en la teoría constitucional. Con base en dichos principios el Estado asume que la población existente en su territorio es culturalmente diversa; que la de-mocracia se puede ejercer no sólo a través de los partidos políticos y por el voto libre y secreto, sino por medio del consenso que se obtenga a tra-vés del debate en asambleas comunitarias, y que al lado de la jurisdicción militar y eclesiástica, se reconoce la jurisdicción indígena. Todo esto con-forma las pautas de futuro hacia la consolidación del Estado pluricultural de derecho, como decisión política fundamental del pueblo mexicano. Analicemos sus principios.

II. El principio dEl pluralismo cultural

Al establecerse en la Constitución que la nación tienen una composi-ción culturalmente diversa sustentada originalmente en sus pueblos indí-genas (artículo 2o., segundo párrafo), se está reconociendo que la pobla-

15 Orozco Henríquez, J. Jesús, op. cit., p. 1565.16 Trueba Urbina, Alberto, La primera Constitución político-social del mundo. Teoría

y proyección, México, Porrúa, 1971, pp. 46 y ss.


ción mexicana es pluricultural. De esta manera, se abandona el discurso del mestizaje, el cual nos impuso una identidad única basada en la homo-geneidad cultural. Se nos dijo que éramos el producto de una mezcla y que teníamos una continuidad cultural evolutiva, cuando en realidad no hablamos náhuañol, sino el idioma del colonizador, ni la llamada cultura nacional es superior ni mejor —por ser la cultura dominante— a las cul-turas indígenas.

El principio del pluralismo cultural significa que el Estado se obliga a establecer las políticas que garanticen el respeto y desarrollo de las dife-rentes maneras de hablar, pensar, imaginar, vestir y actuar de los habitan-tes del país, en general, y de los pueblos indígenas, en particular. Se pasa de considerar que culturalmente el pueblo, como elemento legitimador del poder político, ya no debe aspirar a ser culturalmente homogéneo, sino que desde el punto de vista sociológico es y ha sido diverso en lo cultural.

Se pasa de un proceso de identidad impuesta a un proceso de identidad revalorada. Por ello, la reivindicación de los derechos culturales no debe interpretarse como un “nuevo racismo”.17 La revalorización de la identi-dad cultural, ciertamente, puede llevar a que el grupo imponga una cul-tura única (una cultura aislada), una cultura independiente (una cultura separada de las demás), o una cultura cerrada (una cultura que limita su desarrollo). Esto, por supuesto, sería una patología, sería caer en aquello que se está tratando de evitar. El proceso de reivindicación de los dere-chos culturales, por el contrario, pretende revalorar la identidad cultural considerando que cada grupo desarrolla una cultura propia, no única, es decir, una cultura que se considera parte del todo; una cultura comple-mentaria, no independiente, o sea, una cultura que tiene concepciones y prácticas que aportan a la dinámica del conjunto, y una cultura abierta, no cerrada, es decir, receptiva a las influencias positivas que el todo pro-ponga. En este sentido, la identidad del pueblo mexicano, con base en la reforma constitucional en materia indígena, no puede seguirse conside-rando, por un lado, única e indivisible (artículo 2o., primer párrafo) como argumento para justificar la “unidad nacional” (ya que esto ha ocasionado en los hechos la exclusión de los pueblos indígenas), y por otro lado, que la identidad mexicana es pluricultural (artículo 2o., segundo párrafo). No

17 Diversity & Multiculturalism: The New Racism, sponsored by the Ayn Rand Insti-tute, en www.multiculturalism.anyrand.org, consulta de 3 de septiembre de 2003.


pueden coexistir la etnofobia que considera la existencia de una cultura (en abstracto), y la etnofilia que revaloriza las concepciones y prácticas culturales diversas como parte de las manifestaciones de los grupos por ser y estar sobre la Tierra. La unidad en la diversidad tiene que ser tam-bién revalorada.

III. El principio dEl pluralismo político

La Constitución establece que el nombramiento de las autoridades in-dígenas puede llevarse a cabo sin la participación de los partidos ni a través del voto libre y secreto, sino por medio de las asambleas comuni-tarias en donde el consenso determina la elección o por la decisión de un Consejo de Ancianos, es decir, por medio de las propias normas electo-rales vigentes en las comunidades indígenas (artículo 2o., apartado “A”, fracción III).

Por “pluralismo político” se ha entendido la existencia de diferentes instituciones u organismos que ofrecen sus programas y candidatos a la ciudadanía, para que a través del voto se elijan a los mejores. Me parece que en el contexto de este trabajo es posible hablar también de pluralis-mo político si consideramos que sea a través de partidos políticos o sin éstos la Constitución reconoce ahora que la elección de autoridades tiene procedimientos diferentes. En este sentido, el principio del pluralismo político significa que el Estado se obliga a establecer las políticas que garanticen el respeto y desarrollo de las diferentes maneras de elegir a las autoridades y su funcionamiento, en general, y a las de los pueblos indígenas, en particular.

Este derecho político colectivo interno de los pueblos indígenas debe-ría ejercerse sobre una nueva reestructuración política municipal, la cual en la mayoría de los estados del país sigue sin reconocerse, a pesar del mandato expreso de la Constitución.

En cuanto al derecho político externo de los pueblos indígenas, es de-cir, su derecho a formar parte de los órganos legislativos federal y loca-les, la reforma no recogió la propuesta de realizar una redistritación en los padrones electorales correspondientes. Sólo estableció en un artículo transitorio que ello se haría, en su caso, para la elección de diputados fe-derales. El Instituto Federal Electoral lo hizo para la elección de 2006 y se crearon 28 distritos con población mayoritaria indígena, con el fin de que los partidos postularan candidatos de origen indígena y así llevar la


voz indígena al Congreso. De los 28 que ganaron la elección sólo siete se reconocen como indígenas.18

Esperemos que los partidos en la elección interna de sus candidatos en estos 28 distritos, cumplan con el espíritu de la norma al hacer suyos los candidatos que los pueblos indígenas decidan y así comenzar a escuchar las voces de los pueblos indígenas en el Congreso de 2009.

IV. El principio dEl pluralismo jurídico

Al establecer el poder constituyente en la Constitución que los pueblos indígenas tienen el derecho a aplicar sus sistemas normativos (artículo 2o., apartado A, fracción II), reconoce que al interior del territorio nacio-nal el Estado se obliga a garantizar la existencia y desarrollo de la juris-dicción indígena, es decir, de establecer los contenidos del principio del pluralismo jurídico, entendido como la coexistencia de sistemas jurídicos diferentes al interior del Estado mexicano. Esto nos enfrenta a un desafío jurídico inédito históricamente: ¿cómo coordinar la coexistencia de la ju-risdicción estatal y la indígena?

Me parece que se pueden encontrar elementos de respuesta a esta pre-gunta si se enfoca este desafío desde la perspectiva del derecho al acceso a la justicia. Para ello, es necesario distinguir el derecho al acceso a la jus-ticia impartida por los pueblos indígenas, y el derecho al acceso a la justicia impartida por los tribunales del Estado.

1. El derecho al acceso a la justicia impartidapor las instituciones indígenas propias

La Constitución mexicana establece que para garantizar la existencia y desarrollo de las jurisdicciones indígenas será necesario desarrollar los contenidos reglamentarios de los siguientes mandatos constitucionales:

18 González Galván, Jorge Alberto, “La redistritación electoral y la participación po-lítica de los pueblos indígenas en México: balance y perspectivas (2006-2009)”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, año XLI, núm. 121, enero-abril de 2008, pp. 173-211.


a) El reconocimiento a la jurisdicción indígena.b) La determinación de los principios-marco de funcionamiento de la

jurisdicción indígena.c) La elaboración de la ley sobre validación de las resoluciones de la

jurisdicción indígena.

A. El reconocimiento a la jurisdicción indígena

La Constitución mexicana reconoce la existencia de los sistemas nor-mativos de los pueblos indígenas para regular y solucionar sus conflictos internos, es decir, el derecho de los pueblos indígenas a decir su derecho, su juris dictio, su jurisdicción (artículo 2o., apartado A, fracción II). Este reconocimiento significa que los órganos indígenas encargados de impar-tir justicia forman parte de la función judicial del Estado mexicano.

El mandato constitucional implícito en este reconocimiento está enca-minado a que entendida la jurisdicción como la “potestad-deber atribuida e impuesta a un órgano gubernamental para dirimir litigios de trascenden-cia jurídica, aplicando normas sustantivas e instrumentales por un oficio objetivamente competente y un agente imparcial”,19 se señale reglamen-tariamente los elementos que expliquen:

a) Las características de las normas indígenas.b) Los fines de las normas indígenas.c) Los órganos y procedimientos de aprobación de las normas indí-

genas.d) La competencia de las normas indígenas.e) Los órganos y procedimientos de aplicación de las normas indí-

genas.

a. Las características de las normas indígenas

Las normas indígenas son, en general, consuetudinarias, orales, colec-tivistas y cosmológicas. Son consuetudinarias porque se considera que la repetición de conductas adquiere, por su confirmación a través del tiem-po, carácter de validez, de vigencia, de positividad, de obligatoriedad.

19 Flores García, Fernando, “Jurisdicción”, Enciclopedia Jurídica Mexicana, t. IV F-L, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, p. 784.


Son orales porque la palabra tiene un valor, un compromiso, por sí mis-ma, aunque no exista un escrito que la avale. Son colectivistas porque las permisiones o prohibiciones que se aprueban toman en cuenta el benefi-cio de la comunidad o para evitar un perjuicio a la misma, y son cosmoló-gicas porque la norma interna que canaliza las acciones u omisiones está arraigada en la razón humana y las razones de los elementos naturales del entorno: tierra, aire, fuego, agua.20

b. Los fines de las normas indígenas

Los fines de un conjunto de reglas colectivas es mantener un orden. Este orden pretende ser justo para cada uno de los integrantes de la comu-nidad y asegurar la continuidad del grupo. Estos fines no son ajenos a las culturas jurídicas indígenas, sin embargo, por considerar que sus normas internas están relacionadas con los mandatos de los elementos de la na-turaleza, sus fines se caracterizan por ser ecológicos, es decir, la relación entre los seres vivos es de fraternidad, el hombre es el hermano hombre; el fuego, el hermano fuego; el agua la hermana agua, todos relacionados en un equilibrio inestable donde el sol es el padre sol, y la tierra la madre tierra.

c. Los órganos y procedimientos de aprobaciónde las normas indígenas

El órgano que, tradicionalmente, aprueba las normas al interior de una comunidad indígena es el Concejo de Ancianos. Los requisitos para formar parte de esta institución pueden ser que la persona ha cumplido con todos los cargos o puestos públicos reconocidos por la comunidad, o que por su formación como hombre de conocimiento (chaman, sacerdote, brujo) es socialmente aceptado. Los procedimientos que estos órganos legislativos aplican para la aprobación de las normas están relacionados con las características de éstas al ser aplicadas al caso concreto: consue-tudinario, oral, colectivista y cosmológico.

20 “Derecho indígena”, Enciclopedia Jurídica Mexicana, t. IX, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, pp. 425-549. Los demás puntos listados serán desarrollados también con base en esta fuente.


d. La competencia de las normas indígenas

El orden jurídico de cualquier cultura debe ser competente para resol-ver todos los casos que se presenten en su ámbito territorial reconocido. La competencia de las normas indígenas, por cuestiones históricas rela-cionadas con el colonialismo jurídico en que sus jurisdicciones se han desarrollado, ha estado limitada o condicionada. La Colonia española re-conoció su existencia pero condicionó su aplicación al respeto de los prin-cipios de la moral cristiana, ni las leyes de Castilla, por ello, en particular le impuso que la materia criminal quedara en manos exclusivamente de los tribunales novohispanos. Esta herencia se siguió aplicando a los pueblos indígenas después del periodo de Independencia: sólo los delitos menores fueron parte de su competencia, quedando en manos de la juris-dicción estatal la competencia de los delitos graves (como el homicidio).

En la actualidad sigue sucediendo que el presunto responsable del de-lito de homicidio cometido en una comunidad indígena siendo aquél par-te de ésta no es juzgado por sus pares (culturalmente hablando), sino en espacios jurisdiccionales donde se aplican procedimientos y criterios de una cultura diferente. Por supuesto, para enmendar esta imposición cul-tural será necesario establecer que la competencia de los tribunales indí-genas, en particular, deberá ser plena y que la validación de su ejercicio deberá ser a petición de parte cuando ésta considere que se han violado sus derechos humanos.

e. Los órganos y procedimientos de aplicaciónde las normas indígenas

El órgano encargado de aplicar las normas para autorizar una acción o resolver un conflicto es el gobernador, tatamandón, principal, o en su caso, el alcalde o juez, de la comunidad. En casos de interés general en lo administrativo, como en lo penal, suelen intervenir en las resoluciones definitivas el Concejo de Ancianos.

El procedimiento principal de aplicación de una norma indígena al caso concreto es la oralidad. Se caracteriza también, en general, por su inmediatez, publicidad, y, dependiendo el caso, por su brevedad.

Por ser comunidades pequeñas, donde, como se suele decir, todo el mundo se conoce, los procesos judiciales se suelen desarrollar en un am-biente casi familiar, donde la autoridad pareciera comportarse más como


un padre comprensivo que como una lejana y fría autoridad. Por el con-trario, la autoridad indígena suele escuchar los conflictos y solucionarlos con regaños (como buen padre de familia), recomendaciones, cuidados, compensaciones, y hasta expulsiones, destierros.

B. La determinación de los principios-marco de funcionamientode la jurisdicción indígena

La norma constitucional establece que los sistemas normativos de los pueblos indígenas se sujetarán a los principios generales de la Constitu-ción federal, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres (artículo 2o., apartado A, fracción II).

El mandato constitucional explícito en esta norma tiende a establecer un desarrollo reglamentario cuyos elementos de contenido en relación con el marco jurídico de su funcionamiento serían los siguientes:

— El principio de soberanía del Estado federal. — El principio del sistema representativo. — El principio de los derechos humanos. — El principio de división de poderes. — El principio del régimen federal. — El principio de supremacía del Estado sobre las iglesias. — El principio de control de la constitucionalidad de leyes y actos.

Es decir, el marco jurídico del funcionamiento de las jurisdicciones indígenas estará basado en el respeto a las decisiones políticas fundamen-tales ya reconocidas por el constituyente. Este marco constitucional me parece tiene que ser reinterpretado en función de las decisiones políticas fundamentales reconocidas en materia indígena. La soberanía del Estado mexicano incluye ahora, además de las autonomías de las entidades fe-derativas, la autonomía de las entidades indígenas. El sistema represen-tativo federal y local deberá entenderse que en su formación y ejercicio tienen que participar los pueblos con representantes propios elegidos con base en sus procedimientos electorales.

Los derechos humanos tienen que ser entendidos (tanto la sociedad mexicana como la indígena) en el sentido que los son tanto los derechos de las personas en lo individual, como los derechos de los pueblos en lo


general. La división de poderes debe entenderse en el sentido de que las comunidades indígenas en ejercicio del poder político conferido, dicho ejercicio no deberá ser autoritario, despótico.

El régimen federal deberá ser entendido como un nuevo pacto en pro-ceso de consolidación donde se deberán incluir los territorios y gobier-nos indígenas en una nueva división política territorial. La supremacía del Estado sobre las iglesias implica que las concepciones y prácticas religiosas que los pueblos indígenas y sus comunidades elijan no serán oficiales en su interior, es decir, no podrán existir autonomías indígenas confesionales.

Y el principio de control de la constitucionalidad de leyes y actos su-pone que las normas y ejercicio del poder indígena, como de cualquier autoridad, estarán sujetos a revisión cuando se considere que son violato-rios de una norma constitucional federal.

C. La elaboración de la ley sobre validación de las resolucionesde la jurisdicción indígena

La reforma constitucional en materia indígena remite de manera ex-plícita a la elaboración de una norma reglamentaria cuando se establece que la ley establecerá los casos y procedimientos de validación de los sistemas normativos de los pueblos indígenas por los jueces o tribunales correspondientes (artículo 2o., apartado A, fracción II).

En el contexto del reconocimiento de los derechos de los pueblos in-dígenas destaca la necesidad de establecer los pilares que sostengan el desarrollo de las culturas indígenas. Uno de estos pilares es el respeto a su manera de hablar, vestir, gobernarse, pensar, sentir, actuar. Por ello, resul-ta poco afortunada la utilización de la palabra validación de los sistemas normativos indígenas que harán los tribunales “correspondientes”, ya que al reconocer los sistemas normativos indígenas en la Constitución se está considerando que las normas indígenas forman parte del orden jurídico del Estado, del derecho del Estado, y en consecuencia son válidas por sí mismas. La doctrina así lo entiende:

La gran mayoría de los juristas están de acuerdo en afirmar que el derecho es un conjunto de normas. Con base en esta tesis es común encontrar la expresión “validez” referida a estas normas que en conjunto integran el orden jurídico. Se dice que cada una de las normas que pertenecen a un


orden son válidas. De esto se deduce que una norma inválida no es una norma. La expresión ‘norma inválida’ constituye una contradicción, pues si de algo se afirma que es una norma, entonces se afirma simultáneamente que es válida. Una norma inválida no es una norma alguna. Es la negación del carácter normativo de algo.21

No es el espíritu de la reforma indígena negar el carácter normativo del derecho indígena. Por el contrario, el mandato constitucional implica desarrollar los contenidos reglamentarios donde se otorgue jurisdicción definitiva a los sistemas normativos indígenas, para resolver las contro-versias en cuanto al fondo. Estas resoluciones por estar sujetas al respeto de los derechos humanos podrán ser impugnadas ante órganos jurisdic-cionales de mayor jerarquía.22 De este modo, un tribunal de segundo gra-do revisará, a petición de una o ambas partes, dichas resoluciones.

¿Qué características deberán tener estos tribunales de apelación en ma-teria indígena para garantizar el derecho a la justicia que imparten?

2. El derecho al acceso a la justicia impartida por las instituciones estaduales y federales

El derecho al acceso a la justicia impartida por las instituciones locales y federales deberá ser reglamentado con base en los siguientes mandatos constitucionales (artículo 2o., apartado A, fracción VIII):

a) El reconocimiento del acceso pleno a la jurisdicción del Estado.b) El reconocimiento del derecho indígena como fuente formal del de-

recho mexicano.c) La creación de una defensoría de oficio indígena.d) La creación de tribunales especializados en materia indígena.

A. El acceso pleno a la jurisdicción del Estado

La Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la

21 Schmill Ordóñez, Ulises, “Validez del derecho”, Enciclopedia Jurídica Mexicana, t. VI, Q-Z, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, p. 950.

22 Sobre los tipos de resoluciones judiciales, véase Fix-Zamudio, Héctor, “Resolucio-nes judiciales”, ibidem, pp. 274-275.


autonomía para acceder plenamente a la jurisdicción del Estado (artículo 2o., apartado A, fracción VIII).

El mandato constitucional marca la pauta para el establecimiento de los criterios y mecanismos generales de coordinación jurisdiccional con las instituciones de impartición de justicia del Estado.

La distinción entre las jurisdicciones ya existentes y las indígenas debe entenderse de manera didáctica, ya que ambas al ser reconocidas por las normas constitucionales son estatales. El Estado conserva el monopolio de la producción y aplicación de las normas y en ejercicio del mismo organiza su funcionamiento reconociendo, por ejemplo, en relación con las jurisdicciones indígenas, que parte de su población existente en su territorio por ser culturalmente diferente se les aplicarán las normas apro-badas por dichas poblaciones. Las demás normas existentes aprobadas a nivel federal y estatal se aplicarán por parte de las autoridades correspon-dientes en territorios indígenas en coordinación con las autoridades de los pueblos indígenas.

Este enfoque pretende superar la etapa de confrontación entre jurisdic-ción estatal versus jurisdicción indígena al explicar su coexistencia antes del reconocimiento formal de ésta última en el seno del Estado.

B. El reconocimiento del derecho indígena como fuente formaldel derecho mexicano

En todos los juicios y procedimientos en que sean parte los indígenas, individual y colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitu-ción (artículo 2o., apartado A, fracción VIII). Este mandato constitucio-nal apunta a que se explicite reglamentariamente que los sistemas nor-mativos de los pueblos indígenas serán aplicados en las instituciones de impartición de justicia del Estado, señalándose los principios normativos generales y específicos que los juzgadores deberán aplicar en sus actua-ciones, recomendaciones, resoluciones o sentencias.

El operador judicial en los tribunales ya establecidos por su compe-tencia está obligado a aplicar, principalmente, si su materia es civil, por ejemplo, el derecho civil, si es penal el derecho penal, si es materia admi-nistrativa el derecho administrativo, si es fiscal el derecho fiscal... ahora todos estos tribunales cuando un indígena se presente ante ellos (a falta


de tribunales en materia indígena) tienen la obligación de aplicar el de-recho indígena.

Para que esta obligación se cumpla el Estado debe, como en otras mate-rias, actualizar a sus operadores judiciales en el conocimiento y aplicación de las normas que los pueblos indígenas consideran vigentes en sus comu-nidades. Para ello, el Estado deberá reconocer, es decir, redactar, con la par-ticipación de los pueblos indígenas, los principios normativos conceptuales y funcionales del derecho indígena en general a nivel federal por el Con-greso de la Unión, y en particular a nivel local por los Congresos de las entidades federativas. En este ejercicio legislativo tendrá que establecer-se las competencias de las jurisdicciones federal y locales y las indígenas. Este ejercicio hará que las contradicciones puedan ser canalizadas respe-tando los contenidos culturales implícitos y explícitos en las conductas que se pretendan regular en las diferentes jurisdicciones. Este ejercicio me recuerda el que se presenta cuando se propone regular las marchas, las manifestaciones públicas, para poder canalizar las contradicciones entre el derecho a manifestarse y el derecho al libre tránsito de cada persona.

Una de las formas, institucionalmente hablando, de apoyar a los ope-radores judiciales del Estado a garantizar el pleno acceso de los indíge-nas a la justicia que imparten es la creación de una defensoría de oficio indígena.

C. La creación de una defensoría de oficio indígena

Los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por in-térpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura (artículo 2o., apartado A, fracción VIII). El mandato constitucional se-ñala la obligación de reglamentar la creación de una defensoría de oficio indígena que señale los requisitos de ingreso, formación, actualización y funcionamiento del personal de asesoría y gestoría jurídica del operador judicial en materia de derecho indígena.

La prestación de asistencia jurídica gratuita es una de las obligacio-nes del Estado para garantizar el acceso a la justicia que imparte. Se ha considerado que la falta de conocimiento jurídico y el débil desarrollo económico de las personas les impide ejercer ante los espacios judicia-les plenamente sus derechos, por ello el Estado mexicano reconoce que es obligatoria la designación de un abogado a la persona que no pueda sufragar los gastos de un abogado particular, para que lo asesore. Así, a


nivel federal la Ley Federal de Defensoría Pública, creó el Instituto Fe-deral de Defensoría Pública adscrita al Poder Judicial de la Federación. A nivel local existen leyes de defensorías de oficio adscritas a los tribunales superiores de justicia. Las leyes federales establecen que es obligatoria la designación de un defensor de oficio en materia penal y agraria, y el Có-digo de Justicia Militar reconoce la Defensoría de Oficio Militar.23

Estos precedentes ayudan a explicar, y canalizar, el precepto constitu-cional que reconoce que los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura. La creación de una defensoría de oficio indígena con estas características, dadas las condiciones de desventaja económica de la población indígena, y por ser culturalmente diferentes, se justifica ple-namente.

D. La creación de los tribunales especializados en materia indígena

El Estado mexicano se obliga a garantizar a los indígenas el acceso pleno a la jurisdicción del Estado, validando, asimismo, las resoluciones de sus instituciones de impartición de justicia propios (artículo 2o., apar-tado A, fracciones II y VIII). El mandato constitucional implícito en esta norma es que el desarrollo reglamentario tiene que considerar que para garantizar a los indígenas su derecho a acceder a la jurisdicción plena del Estado, se tiene que considerar la creación de tribunales de apelación ad hoc, en materia indígena, al interior de los poderes judiciales, federal y locales, que revisen, a petición de parte, las resoluciones de las institucio-nes judiciales indígenas. Para ello, se tendrá que determinar su competen-cia, integración, funcionamiento y naturaleza jurídica de las sentencias.

Los estados de la República mexicana que han legislado hasta ahora en materia de derechos jurisdiccionales indígenas estableciendo una ley regla-mentaria especializada en la materia son tres: Quintana Roo (“Ley de Justi-cia Indígena del Estado de Quintana Roo”, Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo, 17 de diciembre de 1997); San Luis Potosí (“Decreto 501. Ley de Administración de Justicia Indígena y Comunitaria del Estado de San Luis Potosí”, Periódico Oficial del Estado de San Luis Potosí, edi-ción extraordinaria, 1o. de junio de 2006), y Michoacán (“Ley de Justicia

23 Ovalle Favela, José, “Defensoría de Oficio”, Enciclopedia Jurídica Mexicana, t. III D-E, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, pp. 63-66.


Comunal del estado de Michoacán de Ocampo”, Periódico Oficial del Estado de Michoacán, 8 de mayo de 2007).24 Otros estados han legis-lado en capítulos sobre derechos jurisdiccionales en una ley con otros contenidos.25 Mención especial merece el caso de la justicia indígena en Guerrero, donde desde 1995 los tlapanecos, mixtecos y nahuas de diez municipios y ahora 72 comunidades, con una población de 100 000 per-sonas, cuentan con 700 policías y un conjunto de jueces menores llama-dos comisarios y un colegiado de jueces que resuelven los delitos graves y las apelaciones en llamadas Casas de Justicia y Seguridad Comunitaria, sin que exista una legislación correspondiente del Congreso local, aun-que tiene fundamento constitucional federal (artículo 2o.) e internacional (Convenio 169 de la OIT).26

24 González Galván, Jorge Alberto, “El pluralismo jurídico intercultural en los estados de México”, Memoria del Congreso Nacional de Derecho Constitucional de los Estados, coordinador César Astudillo, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurí-dicas, 29 pp.

25 Después de la reforma constitucional federal de 2001 los estados que han regla-mentado en materia de Derechos y Culturas Indígenas son: Estado de México (1 de sep-tiembre de 2001), San Luis Potosí (13 de septiembre de 2003), Nayarit (18 de diciembre de 2004), Jalisco (11 de enero de 2007), Durango (22 de julio de 2007), Querétaro (27 de julio de 2007) y Baja California (26 de octubre de 2007), en: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (editora), La vigencia de los derechos indígenas en México. Análisis de las repercusiones jurídicas de la reforma constitucional federal sobre derechos y cultura indígenas en la estructura del Estado, diciembre 2007, en www.cdi.gob.mx, consultada el 2 de septiembre de 2008.

26 Muñoz Ramírez, Gloria, “La policía comunitaria de Guerrero no deja de crecer. Trece años”, Ojarasca, suplemento de La Jornada, en www.jornada.unam.mx, consultada el 20 de noviembre de 2008; “13 aniversario. 14 y 15 de octubre 2008, Tilaza, Malinalte-pec, Guerrero”, en www.policiacomunitaria.org, idem.

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Capítulo décimo sexto

LOS DERECHOS POLÍTICOS INDÍGENAS*

I. introducción

El derecho a la libre determinación indígena como derecho matriz de dere-chos tiene como uno de sus principales productos a los derechos políticos. Estos deben explicarse en el sentido de que el derecho matriz se entiende como la facultad de ejercer la libre determinación al interior de los Estados nacionales, es decir, su autonomía. Los derechos políticos tienen en este contexto dos ámbitos de ejercicio: el interno y el externo.

En el ámbito interno los derechos políticos de los pueblos indígenas consisten en ejercer libremente sus formas de gobierno: su derecho a acceder a las tomas de decisiones de su autogobierno. En el ámbito externo sus derechos políticos consisten en ejercer libremente su par-ticipación en las formas de gobierno de sus entidades federativas y en las federales: su derecho a acceder a la toma de decisiones guberna-mentales en estos dos niveles. El tema de este trabajo se ubica en este segundo contexto: en el ejercicio del derecho de los pueblos indígenas (de manera individual y colectiva) a participar en la toma decisiones gubernamentales locales y federales.

El Consejo General del Instituto Federal Electoral mexicano aprobó el 11 de febrero de 2004 la redistritación para las elecciones del 2 de julio de 2006 y del 2 de julio de 2009.1 En esta redistritación se establece que

* Este trabajo se presentó con el título: “La redistritación electoral y la paricipación política de los pueblos indígenas en México: balance y perspectivas (2006-2009)”, en el 52º Congreso Internacional de Americanistas: Pueblos y culturas de las Américas: diálogo entre globalidad y localidad, celebrado en Sevilla, España, del 17 al 21 de julio de 2006; y en el IV Congreso Internacional de la Red Latinoamericana de Antropología Jurídica, Justicia y diversidad en tiempos de globalización, Oaxtepec, Morelos, México, 16 al 20 de octubre de 2006. Se publicó en el Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, año XLI, núm. 121, enero-abril 2008, pp. 173-211.

1 Acuerdo CG104/2004 del Consejo General del IFE de 15 de julio de 2004 “por el que se aprueban los criterios y consideraciones operativas que se utilizarán en la for-mulación de los proyectos de división del territorio nacional en 300 distritos electorales


de 300 distritos uninominales 28 tienen 40% o más de población indíge-na.2 De esta manera, se da cumplimiento al mandato constitucional esta-blecido desde el 14 de agosto de 2001 en el sentido de tomar en cuenta la ubicación de los pueblos indígenas en la demarcación territorial de los distritos uninominales, “a fin de propiciar su participación política”.3 La redistritación indígena pretendía que se eligieran 28 diputados indígenas en la Cámara.4

En este trabajo analizaremos el proceso y criterios de aprobación de esta redistritación, destacando el tipo de participación que tuvieron los pue-blos indígenas. Se mencionarán los lugares donde se encuentran los distritos, sus candidatos y los resultados de la elección identificando a los diputados de origen indígena. Por último se analizará el impacto de las elecciones en los pueblos indígenas.

¿Quiénes aprobaron la redistritación?

II. los actores y la participación indígena

La federación está obligada, con base en la reforma constitucional de 2001, a garantizar la vigencia de los derechos indígenas, entiéndase entre ellos sus derechos políticos, con base en políticas que deben tomar en cuenta, en su diseño y aplicación, a los mismos pueblos indígenas.5 Quie-nes diseñaron y aplicaron la redistritación electoral fueron, principalmen-

federales uninominales, así como la creación del Comité Técnico para el seguimiento y evaluación de los trabajos de distritación.” Publicado en el Diario Oficial de la Fede-ración el 17 de agosto de 2004, en www.juridicas.unam.mx, consulta de 10 de junio de 2006.

2 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), Los pueblos indígenas en el proceso de Distritación 2005, México, Dirección General de Investiga-ción del Desarrollo y las Culturas de los Pueblos Indígenas, 23 pp.

3 Artículo tercero transitorio del “Decreto por el que se aprueba el diverso en el que se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., se reforma el artículo 2o., se deroga el párrafo primero del artículo 4º; y se adicionan un sexto párrafo al artículo 18, y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la Federación, México, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4.

4 Comisión Nacional de Desarrollo para los Pueblos Indígenas (CDI), “29 (sic) de los 300 representantes ante la Cámara de Diputados podrían ser indígenas. El IFE aprueba 29 distritos electorales indígenas”, 11 de febrero de 2005, en www.cdi.org.mx, consulta de 27 de abril de 2006.

5 Cit., nota 3, artículo 2, apartado “B”, párrafo primero.

LOS DERECHOS POLÍTICOS INDÍGENAS 407

te, los partidos políticos, donde la representatividad de los indígenas es prácticamente poca.6 Sin embargo, no se realizó una consulta amplia e informada a los pueblos indígenas de México para llevar a cabo dicha modificación electoral, incumpliendo la regla constitucional.

¿Si se hubiera hecho una consulta nacional para participar en la re-distritación electoral habrían participado los pueblos indígenas? La res-puesta es no, ya que el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) junto con el Congreso Nacional Indígena (CNI) consideró que la reforma constitucional de 2001 no respondió a sus expectativas porque lo que fi-nalmente se aprobó no fue lo que se había acordado con el Estado.7 Por lo tanto, han decidido no participar con éste en las modificaciones legislati-vas e institucionales derivadas de dicha reforma. ¿Los pueblos indígenas tuvieron razón en no participar en esta reforma electoral? Me parece que sí, ya que desde 1996 existía el acuerdo entre el Estado y los indígenas para asegurar a éstos una representación política en los espacios legisla-tivos federal y locales.8 Este compromiso se hizo constar en la Iniciativa de Reforma Constitucional redactada por la Comisión de Concordia y Pa-cificación (Cocopa) y aprobada por el EZLN y el gobierno federal, donde se establece en el artículo 4o., fracción IV, la obligación de fortalecer la participación y representación política de los pueblos indígenas tomando en cuenta sus características culturales, estableciéndose en los artículos 53 y 116 (y no en un artículo transitorio) el mandato de la redistritación

6 Los partidos contaron con el apoyo de profesionales de las Ciencias Sociales como Arnulfo Embriz de la CDI y de Francois Lartigue del Centro de Investigaciones y Estu-dios Sociales y Antropológicos (CIESAS).

7 EZLN, Comunicado [sobre la reforma constitucional], 29 de abril de 2001, en: http://www.ezln.org/documentos/2001/ezln010429b.es.htm, y “Reconocimiento Consti-tucional de los Derechos y la Cultura de Latifundistas y Racistas”, en: http://www.ezln.org/, consultas de 6 de febrero de 2002. Vargas, Rosa Elvira et al., “Polarización política al promulgarse la ley indígena. Nace muerta, es una «traición» del gobierno, afirma el CNI”, La Jornada, 15 de agosto de 2001, en www.jornada.unam.mx, consulta de 7 de junio de 2006.

8 Documento 2, de los Acuerdos de San Andrés, citado por el diputado federal Mar-celo Tecolapa Tixteco, en su Exposición de motivos a la iniciativa que formuló para reformar la Constitución federal y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, texto proporcionado por la doctora Elia Avendaño Villafuerte, de la Comi-sión Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas, junio de 2006.


electoral a nivel no sólo federal sino también local, con distritos plurino-minales (y no sólo uninominales).9

Lo anterior no se llevó a cabo, y se remitió a un artículo transitorio del decreto de reforma la obligación para la autoridad electoral de “cuando sea factible” tomar en cuenta “la ubicación” de los pueblos indígenas para asignarles la redistritación “uninominal”, pero no plurinominal, a nivel federal, es decir, sólo para elegir diputados federales, pero no sena-dores ni diputados locales indígenas.

¿Cuáles fueron los criterios que se aplicaron para la redistritación?

III. los criterios de redistritación

En el artículo 53 de la Constitución federal se establece el criterio de-mográfico, es decir, los distritos electorales uninominales (que no pueden ser menos de dos por estado) se establecerán con base en los resultados del Censo General de Población.10 Este criterio es criticado por la doc-trina porque el Censo General de Población es un referente poblacional estático, por lo que se requiere que se haga la redistritación con base en el padrón electoral cuya actualización es constante, permanente, reflejando así mejor la dinámica poblacional al momento de la redistritación.11

El criterio demográfico fue interpretado por el Instituto Federal Elec-toral en el sentido de que para la conformación de los distritos indígenas sería necesario tomar en cuenta que las localidades y municipios tuvie-ran una mayoría de población indígena, además que tuvieran continuidad geográfica, vías de comunicación y servicios públicos.12

La aplicación de estos criterios determinó la creación de 28 distritos, lo cual significa que sólo el 53% de la población indígena nacional fue to-mada en cuenta en la redistritación. El diputado federal Marcelo Tecolapa Tixteco afirma que “suponiendo que en esos distritos, en una contienda

9 Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, Cuadro comparativo de la Iniciativa COCOPA y el Convenio de 169 de la Organización Internacional del Traba-jo sobre pueblos indígenas, en www.centroprodh.org.mx, consulta de 10 de junio de 2006.

10 Artículo 53, primer párrafo de la Constitución federal mexicana, en www.juridicas.unam.mx, consulta de 7 de junio de 2007.

11 Costa Arduz, Rolando, “Geografía electoral”, Diccionario Electoral, 3a. ed., t. II, México, Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), et al., 2003, p. 656.

12 Acuerdo CG104/2004 del Consejo General del IFE…, cit.


electoral, todos los candidatos triunfadores fueran indígenas, solamente estaría representado el 47% del total de la población indígena del país”.13

Esto significa, pues, que casi la mitad de los indígenas por vivir dis-persos, no estar bien comunicados y no contar con electricidad y agua potable, no pudieron ser tomados en cuenta en esta reforma. El problema no es de ellos, el problema lo debe resolver el Estado para que puedan participar construyendo carreteras y brindando los servicios públicos ne-cesarios para que la población pueda participar y los candidatos puedan llevar su oferta política “a efecto de que estos conozcan las necesidades de cada lugar”.14

Estas desigualdades sociales se reflejan en desigualdades políticas, la exclusión social también es política, por ello sólo 11 estados pudieron ser escogidos para tener distritos indígenas.

¿En dónde se encuentran los distritos indígenas que se reconocieron, quiénes fueron los candidatos y quiénes ganaron las elecciones?

IV. los distritos, sus candidatos y los resultados

Los 28 distritos indígenas que se reconocieron se encuentran en los siguientes estados:15

Campeche 1

Chiapas 4

Guerrero 1

Hidalgo 2

Estado de México 1

Oaxaca 8

Puebla 3

Quintana Roo 1

San Luis Potosí 1

Veracruz 3

Yucatán 3

Total 28 28

13 En su exposición de motivos a la iniciativa que formuló… ver nota 8.14 Costa Arduz, Rolando, op. cit., p. 655.15 Dirección General de Investigación del Desarrollo y las Culturas de los Pueblos

Indígenas, Los pueblos indígenas en el proceso de Distritación 2005, México, Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, pp. 18-23.


No es de extrañar que Oaxaca haya sido escogido con el mayor núme-ro de distritos indígenas porque desde antes de la reforma constitucional de 2001 sus poblaciones ya vivían como municipios. En el resto de los estados siguen sin cumplir con el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas, es decir, siguen sin ser reconocidos dentro de la es-tructura política local como municipios libres y soberanos.

Los candidatos que se registraron por los cinco partidos nacionales fueron los siguientes:16

Campeche

Distrito 01 (Campeche). El 40.6% del electorado de este distrito es indígena.

Dentro de este distrito quedaría representado el 76.7% de la población indígena de Campeche.

partido acción nacional

Entidad Distrito Propietario Suplente

Campeche 01 Alcala Ortiz Rafael Eduardo Barrera Lira Rosalba

16 La localización y organización de la lista de candidatos de las cinco fuerzas políti-cas registradas: Partido Acción Nacional, la coalición “Por el Bien de Todos” integrada por el Partido de la Revolución Democrática, el Partido Convergencia y el Partido del Trabajo, y la coalición “Alianza por México” integrada por el Partido Revolucionario Institucional y el Partido Verde Ecologista de México, el Partido Nueva Alianza y el Par-tido Alternativa Socialdemócrata y Campesina, en este trabajo, fue realizada por Paola Alejandra Rodríguez Delgado con base en la siguiente fuente: “Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se registran las candidaturas a Dipu-tados al Congreso de la Unión por el principio de mayoría relativa, de las coaliciones «Alianza por México» y «Por el Bien de Todos» y, en ejercicio de la facultad supleto-ria, las candidaturas presentadas por los partidos políticos nacionales: Acción Nacional, Nueva Alianza y Alternativa Socialdemócrata y Campesina, con el fin de participar en el Proceso Electoral Federal 2005-2006”, así como las cancelaciones y sustituciones que el IFE aprobó el 15 de mayo, en www.ife.org.mx, consulta de 7 de junio de 2006.


por el Bien de todos


Campeche 01 Duarte Quijano Margarita Nelly

Zavala Salazar Manuel Jesús

alianza por méxico


Campeche 01 Mendez Lanz Víctor Manuel

Bernes Chan Blanca Rosalina

nueva alianza


Campeche 01 Camaal Mena José Angelino

Hurtado Ruiz Guadalupe Lucrecia

alternativa socialdemócrata y campesina


Campeche 01 Balan Baas Lourdes del Carmen

Hernández Piña Miguel Francisco


Los resultados de la votación fueron los siguientes:17

Distrito PAN A.P.M

C.B.T N.A ALT. C.N.

R V.V V.N. V.T

1 Campeche

32.06%

34.76%

19.49%

9.05%

0.99%

0.13%

96.48%

3.52%

100%

Distrito Diputado electo Suplente Partido político

1Campeche

Mendez Lanz Víctor Manuel

Bernes Chan Blanca Rosalina

Coalición Alianza Por

México

Chiapas

Distrito 01 (Ocosingo): 67.02% de población indígena (P.I.). Distrito 02 (Palenque): 71.93% de P.I.Distrito 03 (Simojovel): 74.82% de P.I.Distrito 05 (San Cristóbal de las Casas): 72.41% de P.I.

Estos cuatro distritos electorales concentran al 81% de la población indígena del estado.



Chiapas 01 May Gómez Elsy Esmeralda

González Gutiérrez Carlos Leoncio

17 El significado de las siglas son: PAN: Partido Acción Nacional, A.P.M: Alianza por México, conformada por el Partido Revolucionario Institucional y Partido Verde Ecolo-gista; C.B.T: Coalición por el bien de todos conformada por el Partido de la Revolución Democrática, el Partido Convergencia y el Partido del Trabajo; N.A: Nueva Alianza, ALT: Alternativa, C.N.R: candidatos no registrados, VV: Votos Válidos, V.N: Votos Nu-los, V.T: Votación Total. Los resultados fueron organizados por Paola Alejandra Rodrí-guez Delgado.


Chiapas 02 Pérez Gomez Robinson

Zenteno Ramos Jesús Manuel

Chiapas 03 Aguilar Gordillo Amando

Camacho Castillejos Porfirio

Chiapas 05 Vargas Macossay Norma Francisca Molina López Gaspar



Chiapas 01 Hernández Méndez Andrés López Arcos Pedro

Chiapas 02 Molina Zenteno Omar Pérez Conde José

Chiapas 03 Ruiz Margarito López Gomez Lucina

Chiapas 05 Cameras Flores Hugo Hermilo

Sánchez Gutierrez Reyna Isabel

alianza por méxico


Chiapas 01 Gebhardt Garduza Yari del Carmen

Estrada Alvaro Mariana

Chiapas 02 Ortíz del Carpio Víctor Hernández Pérez Lorenzo

Chiapas 03 Díaz Solorzano Elmar Darinel Chulin Jiménez Pedro

Chiapas 05 Lescieur Talavera Jorge Mario

Pérez Domínguez Lorenzo


nueva alianza


Chiapas 01 Díaz Soto Belzay Domingo

Álvarez Lopez Agustín Román

Chiapas 02 Pérez Pérez Antonio Hernández Hernández Antonio

Chiapas 03 Hernández Leyva Julio Valentín

Chambor Yuk Carmelo

Chiapas 05 García Paniagua Asunción

Bonifaz Domínguez Aristea Aurora



Chiapas 01 Solis San Román Margarita Zurita Vega Rogelio

Chiapas 02 Ramos Castellanos Ituriel

Gómez Álvarez Antonio

Chiapas 03 Gómez López Veronica De León González Jorge Luis

Chiapas 05 Ruiz Ruiz Mariano Santa Ana Cabral Ángel Federico


Los resultados de la votación fueron los siguientes:

Distrito PAN A.P.M

C.B.T N.A ALT. C.N.

R V.V V.N. V.T

1. Palenque 7.48%

45.45%

40.24%

0.90%

0.81%

0.14%

95.03%

4.97%

100%

2. Bochil 9.68%

49.31%

34.58%

0.72%

0.57%

0.15%

95.01%

4.99%

100%

3. Ocosingo 6.22%

45.60%

41.12%

1.09%

0.67%

0.15%

94.85%

5.15%

100%

5. San Cristóbal

12.47%

44.92%

33.79%

2.31%

1.13%

0.38%

95.00%

5.00%

100%


1 Palenque

Gebhardt Garduza Yari del Carmen

Estrada Álvaro Mariano

Coalición Alianza por México

2Bochil

Ortíz Del Carpio Víctor

Hernández Pérez Lorenzo


3Ocosingo

Díaz Solorzano Elmar Darinel

Chulin Jiménez Pedro


5San Cristóbal

Lescieur Talavera Jorge Mario

Pérez Domínguez Lorenzo



Guerrero

Distrito 05 (Tlapa de Comonfort): 83.9% de P.I.



Guerrero 05 Nava García Alma Elizabeth Bazán Flores Juvenal



Guerrero 05 Aguirre Alcaide Víctor

Huerta López José Misael

alianza por méxico


Guerrero 05 Morales Prieto Javier Solís Bautista Inés Yolanda

nueva alianza


Guerrero 05 Ortíz Benavides Felix Aparicio Soto Javier Adrián



Guerrero 05 Pichardo Castillo Mario Martín

Francisco Gallardo Evaristo



Distrito PAN A.P.M

C.B.T N.A ALT. C.N.

R V.V V.N. V.T

5 Tlapa de Como…

7.45%

33.80%

50.89%

2.37%

0.72%

0.13%

95.37%

4.63%

100%


5.Tlapa de Como…

Aguirre Alcaide Víctor

Huerta López José Misael

Coalición Por el Bien de Todos

hidalgo

Distrito 01 (Huejutla de Reyes): 78% de población indígena.Distrito 02 (Ixmiquilpan): 45.8% de población indígena.



Hidalgo 01 Martínez Viniegra J. Jesús

Melo Hernández Doricela

Hidalgo 02 Pérez Espinoza AbelEstrada Guzmán María Del Pilar

Leticia



Hidalgo 01 Fayad Herrera Enrique

Sánchez Naranjo Eugenio

Hidalgo 02 Trejo Villafuerte Alberto Pérez Acosta Gastón


alianza por méxico


Hidalgo 01 Guerreo Juárez Joel Azuara Castelán María del Carmen

Hidalgo 02 Ramírez Martínez José Edmundo

Hernández García Leticia

nueva alianza


Hidalgo 01 Bautista Osorio Severo Vite Ramos Elpidio

Hidalgo 02 Pérez Serrano Yolanda

Rojo Hernández Rodolfo



Hidalgo 01 Hernández de la Cruz Francisco Trejo Lara Filogonio

Hidalgo 02 Domínguez Godinez Irene

Gerardo Miranda Macedonio


Distrito PAN A.P.M

C.B.T N.A ALT. C.N.

R V.V V.N. V.T

1. Huejutla de Reyes

18.33%

35.83%

33.58%

5.82%

0.79%

0.21%

94.55%

5.45%

100%

2. Ixmiquilpan 15.73%

37.68%

36.76%

5.10%

1.15%

0.30%

96.71%

3.29%

100%


Distrito Diputado Electo Suplente Partido Político

1. Huejutla de Reyes

Guerrero Juárez Joel

Azuara Castelan María del Carmen

Coalición Alianza por

México

2. IxmiquilpanRamírez

Martínez José Edmundo

Hernández García Leticia


México

estado de méxico

Distrito 09 (Ixtlahuaca): 53.4% de población indígena



México 09 Castillo de la Cruz Marcelina

Trujillo Ocampo Adrián



México 09 Tenorio Esquivel Alejandro

Mondragón Santos Crisoforo Francisco

alianza por méxico


México 09 Gomez Lugo Elda Blanco Rodríguez Eduardo


nueva alianza


México 09 Celis Olea Francisco Moreno Moreno Celerino



México 09 García Reyes Sandra Jiménez de La Cruz Catalina


Distrito PAN A.P.M

C.B.T N.A ALT. C.N.

R V.V V.N. V.T

9. Ixtlahuaca 22.72%

35.41%

31.23%

4.46%

1.72%

0.62%

96.17%

3.83%

100%


9.Ixtlahuaca

Gómez Lugo Elda

Blanco Rodríguez Eduardo

Alianza por México

Oaxaca

Distrito 01 (San Juan Bautista Tuxtepec): 40% de P.I.Distrito 02 (Teotitlán de Flores Magón) 89% de P.I.Distrito 04 (Tlacolula de Matamoros): 76% de P.I.Distrito 05 (Santo Domingo Tehuantepec): 41% de P.I.Distrito 06 (H. Cd. de Tlaxiaco): 62% de P.I.Distrito 07 (Juchitán de Zaragoza): 63% de P.I.Distrito 10 (Miahuatlán de Porfirio Díaz) 42% de P.I.Distrito 11 (Santiago Pinotepa Nacional): 43% de P.I.


Partido acción nacional


Oaxaca 01 Mendoza Hernández Faustino

Velazco Cobos María Luisa

Oaxaca 02 Mendoza Sánchez María de Jesús Ortíz Pereda Mario

Oaxaca 04 Orozco Velasco Romeo Osorio Gómez Romeo Cirilo

Oaxaca 05 García Henestroza Gerardo Pérez Flores Fernando

Oaxaca 06 Jiménez Ramirez Roberto

López Chávez Francisco Javier

Oaxaca 07 Altamirano Lagunas Ernesto Guillermo

Sánchez Jiménez Cecilio

Oaxaca 10 Jarquin Rojas Álvaro Demetrio Masdefiol Suárez Jordi

Oaxaca 11 Bramlett Ríos Luis Enrique Ortega García Brigida



Oaxaca 01 Dehesa Mora Daniel Gómez Rivera Teodulo


Oaxaca 02 García Martínez Sheila Saucedo Olivera Pilar María del Carmen

Oaxaca 04 Martínez Martínez Carlos Roberto

Mendoza Vásquez Raúl

Oaxaca 05 Altamirano Toledo Carlos

León Aragón Alejandro

Oaxaca 06 Romero Guzmán Rosa Elia

Romero Solano Matías

Oaxaca 07 Santiago Jiménez Candida López Santos Roberto

Oaxaca 10 Hernández Silva Benjamín

Valencia Ramírez Aida Fabiola

Oaxaca 11 De Los Santos Molina Joaquín Conrado

Merino García Marcela

alianza por méxico


Oaxaca 01 Loyo Ortega Sergio Ramírez Martínez Heriberto

Oaxaca 02 Villanueva Abrajan Patricia

Virgen Carrera Víctor Manuel

Oaxaca 04 Coheto Martínez Vitalico Cándido Diego Cruz Eva

Oaxaca 05 Acevedo Gutíerrez Agustina

Becerril Morales Héctor


Oaxaca 06 Aguilar Robles David Hernández Cuevas Marco Antonio

Oaxaca 07 Toledo Luis Jorge Gurrión Matías Daniel

Oaxaca 10 Aparicio Sánchez Florencia Carolina

Sánchez Aguilar Héctor César

Oaxaca 11 Mayren Carrasco David Daniel

Cervantes Reyes Ricardo Hernán

nueva alianza


Oaxaca 01 Aguilar Garza Rosario Calderón Lucas Felipe

Oaxaca 02 García Pereda Victoria Guzmán Brigada José Alfredo

Oaxaca 04Martínez Martínez

Wenceslao Constantino

Martínez Merín Benito

Oaxaca 05 Carmona Morales Mario

González Burgos Alma Candelaria

Oaxaca 06 Picazo Castro Nahum Mauricio

Hernández Ramos Filemon

Oaxaca 07 Antonio Sánchez Luz María

González López Servando de Jesús


Oaxaca 10 Díaz Méndez Ramón Ruiz Edmundo

Oaxaca 11 Martínez Castellanos María Guadalupe Dora Vega Justina Virginia



Oaxaca 01 Zamudio Salinas José María

Hernández Nava Jacob

Oaxaca 02 López Santiago Elena Hernández López Isaias

Oaxaca 04 Méndez Gómez Oliva Yiridia

Méndez López Maribel

Oaxaca 05 García García Daniel Ruiz Vásquez Justino

Oaxaca 06 Hernandez Paz Paulino Luiz Martínez Alicia

Oaxaca 07 López Vallejo Sonia Andréz López Gamaliel

Oaxaca 10 Altamirano Gutiérrez Felicitas Marciana

García López Guadalupe

Oaxaca 11 Méndez Vázquez Nahum

Méndez García Roberto



Distrito PAN A.P.M

C.B.T N.A ALT. C.N.

R V.V V.N. V.T

1 San Juan Bautista

25.16%

32.16%

36.45%

1.78%

1.34%

0.46%

97.36%

2.64%

100%

2 Teotiltlán de Flores…

13.02%

42.55%

37.90%

0.57%

0.59%

0.19%

94.82%

5.18%

100%

4 Tlacolula 20.16%

31.47%

39.01%

2.07%

2.05%

0.42%

95.18%

4.82%

100%

5 Santo Domingo…

10.14%

40.44%

44.87%

1.38%

0.69%

0.24%

97.78%

2.22%

100%

6 H. Cd. Tlaxiaco

9.11%

33.88%

47.76%

1.12%

1.09%

0.38%

93.33%

6.67%

100%

7 Juchitán de Zar…

9.91%

44.94%

41.50%

0.75%

0.49%

0.17%

97.77%

2.23%

100%

10 Miahuatlán

18.25%

35.76%

38.51%

1.15%

1.17%

0.42%

95.26%

4.74%

100%

11 Santiago Pinotepa.

10.00%

38.67%

44.76%

1.17%

0.80%

0.28%

95.69%

4.31%

100%


1San Juan Bautista

Dehesa Mora Daniel

Gómez Rivera Teodulo


2 Teotiltlán De

Flores…

Villanueva Abrajan Patricia

Virgen Carrera Víctor Manuel


4 Tlacolula

Martínez Martínez Carlos

Roberto

Mendoza Vásquez Raúl


5 Santo

Domingo…

Altamirano Toledo Carlos

León Aragón Alejandro



6 H. Cd. Tlaxiaco

Romero Guzmán Rosa

Elia

Romero Solano Matias


7 Juchitán De

Zar…

Toledo Luis Jorge

Gurrión Matias Daniel


10 Miahuatlán

Hernández Silva Benjamin

Valencia Ramírez Aida Fabiola

Coalición Por el Bien de Todos.

11 Santiago Pinotepa.

De Los Santos Molina Joaquin

Merino García Marcela


PueBla

Distrito 01 (Huauchinango): 41.8% de P.I.Distrito 04 (Zacapoaxtla): 80.6% de P.I.Distrito 16 (Ajalpan): 57.6% de P.I.



Puebla 01 Galindo Santos Edith Lucrecia

Cabrera Gomez Juan Manuel

Puebla 04 Macip Castilla René Martín

Quiroz Rolon Irma Encarnación

Puebla 16 Méndez Gómez José Barranco Tenorio Raúl




Puebla 01 Castillo Lafarja Minerva Guadalupe

Lechuga Silva Sebastián

Puebla 04 Martínez Rodríguez Zeferino

Becerril Cipriano Alberto

Puebla 16 Carrera Cabrera Olivia Paz Pérez Toscano Flavio

alianza por méxico


Puebla 01 Amador Leal Narcizo Alberto

Esquitin Lastiri Rosa María

Puebla 04 Herrera Coyac Wenceslao

González Ramos Reynaldo

Puebla 16 Mendoza Cortés Mario

López Balbuena Guillermina

nueva alianza


Puebla 01 Hernández Prior Adán Amador

Vargas Rayón Mercedes


Puebla 04 Alejo Domínguez Cupertino

Viveros Ortíz María Elena

Puebla 16 Anzaldo Amayo Yolanda Matilde

Trujillo Alonso Roberto



Puebla 01Valderrabano

Hernández José de Jesús

Monroy Castillo Ignacia

Puebla 04 Borunda Lucero Sara

Báez Vázquez Marco Antonio

Puebla 16 Varillas Gómez Rafael

Cuello Avendaño Óscar


Distrito PAN A.P.M

C.B.T N.A ALT. C.N.

R V.V V.N. V.T

1.Huauchinango

27.38%

31.41%

30.68%

4.75%

1.03%

0.46%

95.71%

4.29%

100%

4.Zacapoaxtla

24.29%

33.08%

20.67%

14.15%

0.89%

0.40%

93.48%

6.52%

100%

16.Ajalpan

24.29%

38.38%

27.57%

4.36%

0.82%

0.21%

95.64%

4.36%

100%


Distrito Diputado Electo Suplente Partido político

1.Huauchinango

Amador Leal Narcizo Alberto

Esquitin Lastiri Rosa María


México

4.Zacapoaxtla

Herrera Coyac Wenceslao

González Ramos Reynaldo

Coalición Alianza Por

México

16.Ajalpan

Mendoza Cortés Mario

López Balbuena Guillermina


México

Quintana roo

Distrito 02 (Othón P. Blanco): 47.4% de población indígena.



Quintana Roo 02 Medina Rodríguez Hassan

Manzanilla Calderón Rosa Elena



Quintana Roo 02 Erales Jiménez Roberto Te López Victoriano

alianza por méxico


Quintana Roo 02 Espinoza Abuxapqui Eduardo Elias

Pech Santos Julio Alberto


nueva alianza


Quintana Roo 02 Mezquita Garma Joaquín Alberto

Rovirosa Rodriguez Roberto



Quintana Roo 02 Solís Escalante Miguel Ángel

Moguel Moo Felipe de Jesús


Distrito PAN A.P.M

C.B.T N.A ALT. C.N.

R V.V V.N. V.T

2 Othón P. B.

16.20%

51.73%

25.94%

2.61%

0.72%

0.15%

97.35%

2.65%

100%


2 Othón P. Blanco

Espinoza Abuxapqui

Eduardo Elias

Pech Santos Julio Alberto

Coalición Alianza Por México

san luis potosí

Distrito 07 (Tamazunchale): 74.3% de población indígena.



San Luis Potosí 07 Rivera Rivera José

GuadalupeMartínez García

Nohemí




San Luis Potosí 07 Rodríguez Martell

DomingoIsabel Antonia Alfonso Tomas

alianza por méxico


San Luis Potosí 07 Cancelado Pozos Aguilar Paulino

nueva alianza


San Luis Potosí 07 Chipuli Barrios

Gregorio Cruz Arevalo Elvia



San Luis Potosí 07 Ávila Covarrubias

AidMartínez Ramos José

Antonio


Distrito PAN A.P.M

C.B.T N.A ALT. C.N.

R V.V V.N. V.T

7. Tamazunchale

36.03%

28.77%

22.13%

3.39%

1.26%

0.19%

91.78%

8.22%

100%


7. Tamazunchale

Rivera Rivera José Guadalupe

Martínez García Nohemi

Partido Acción Nacional


veracruz

Distrito 02 (Tantoyuca): 73% de población indígena.Distrito 06 (Papantla): 52.3% de población indígena.Distrito 18 (Zongolica): 52.2% de población indígena.



Veracruz 02 Sánchez Meráz Francisco Javier Delgado Vera Estela

Veracruz 06 Molina Fernández César Hipolto

Camarena Mandujano María Flavia

Veracruz 18 Montero Gómez Claudia Gines Jiménez Nayith



Veracruz 02 Flores Lara Jorge Cuervo Cuervo Edmundo

Veracruz 06 Del Río Virgen Jose Manuel

García García Norma Jovita

Veracruz 18 Ramírez Velásquez Fausto Cirenio

López Mena Luis Miguel


alianza por méxico


Veracruz 02 Pinete Vargas María del Carmen Santos Larios Andres

Veracruz 06 Yorio Saqui Domingo Pérez López Celedonia

Veracruz 18 Montalvo Gómez Pedro

Ortega Tzitzihua María Dolores Lucía

nueva alianza


Veracruz 02 Molina Montiel Antonio

García Perrusquia Hetor Eugenio

Veracruz 06 Saldaña Arteaga Emma Celia Olimedo Cruz Gaspar

Veracruz 18 Lara Santos Joel Marcial Alvarado Hugo



Veracruz 02 Cruz Juárez Genara Morales del Ángel Julián

Veracruz 06 Jiménez Salazar Guillermo Atzin Pérez Florencio

Veracruz 18 Aguilar Arista Carolina

Villalpando Saldaña Reyes



Distrito PAN A.P.M

C.B.T N.A ALT. C.N.

R V.V V.N. V.T

2 Tantoyuca

32.27%

33.90%

27.96%

1.25%

0.70%

0.11%

96.20%

3.80%

100%

6Papantla

24.75%

26.41%

43.91%

1.16%

0.71%

0.15%

97.09%

2.91%

100%

18 Zongolica

29.44%

35.75%

26.78%

2.37%

0.88%

0.25%

95.46%

4.54%

100%


2Tantoyuca

Pinete Vargas María del Carmen

Santos Larios Andrés


6Papantla

Del Río Virgén José Manuel

García García Norma Jovita


18Zongolica

Montalvo Gómez Pedro

Ortega Tzitzihua María Dolores

Lucía

Coalición Alianza Por México

yucatán

Distrito 01 (Valladolid): 89.6% de P.I.Distrito 02 (Progreso): 61.4% de P.I.Distrito 05 (Ticul): 84.2% de P.I.



Yucatán 01 Díaz Mena Joaquín Jesús

Alcocer y Gazca Teresa de Jesús


Yucatán 02 Díaz Lizama Rosa Adriana

Herrera Dorantes Juan Carlos

Yucatán 05 Escaroz Soler Gerardo Antonio

Azarcoya Gutiérrez Gaspar Manuel



Yucatán 01 Peniche Patrón Noe Antonio

Herrera Alcocer Gaudencio

Yucatán 02 Aguilar Ruíz Ana Gabriela

Nadal López Karla Patricia

Yucatán 05 Martínez Montalvo Nancy Aracelly

Dzul y Montes Mireya del Carmen

alianza por méxico


Yucatán 01Alpizar Carrillo

Lucely del Perpetuo Socorro

Alcocer Rosado José Luis

Yucatán 02 Blanco Pajon José Luis

Núñez Zapata María Eugenia Del Pilar

Yucatán 05 Salomón Barbosa Carlos Daniel

Medina Cano Naybi Yaniree


nueva alianza


Yucatán 01 Ucan Chan Lucila Inés Durán May José Tomas

Yucatán 02 Maldonado Herrera Rodolfo de Jesús

Ríos Basto Reina María del Carmen

Yucatán 05 Santos Morales Freddy Manuel

Vázquez Flota Lizbeth Mayte



Yucatán 01 Peña Andere José Elías

Alberto Gamboa Mercedes Del Rosario

Yucatán 02 Cuevas Ortiz Rosa Catalina

Cristin Sampedro Lourdes Matilde

Yucatán 05 Burgos González Ana Laura

Osorio Muñoz Lizbeth Gabriela

Los resultados de la votación son los siguientes:

Distrito PAN A.P.M

C.B.T N.A ALT. C.N.

R V.V V.N. V.T

1. Valladolid

45.30%

38.76%

12.90%

0.81%

0.35%

0.08%

98.21%

1.79%

100%

2. Progreso

40.16%

43.91%

9.94%

2.42%

0.82%

0.34%

97.58%

2.42%

100%

5. Ticul

42.16%

40.89%

11.10%

2.43%

0.72%

0.17%

97.48%

2.52%

100%



1.Valladolid

Díaz Mena Joaquín Jesús

Alcocer y Gazca Teresa De Jesús


2.Progreso

Blanco Pajon José Luis

Núñez Zapata María Eugenia

del Pilar


5.Ticul

Escaroz Soler Gerardo Antonio

Azarcoya Gutiérrez Gaspar

Manuel


En cuanto a las candidaturas presentadas es necesario destacar que en los 28 distritos se nombraron los candidatos correspondientes por parte de todos los partidos políticos. Es de destacarse porque a veces los parti-dos a pesar de ser nacionales no solían tener fuerza en algunos estados y por tanto no designaban candidatos en algunos distritos. A nivel nacional, según Xóchitl Gálvez, ex comisionada de la CDI, la participación indí-gena fue de 57.5%, destacándose los distritos de Campeche, San Luis Potosí y Yucatán.18

Los resultados de la elección consultados en la página electrónica del Instituto Federal Electoral, arriba mencionados, concluyen que en estos 28 distritos con población mayoritaria indígena: 17 los ganó la coalición Alianza por México (los ahora diputados fueron todos postulados por el PRI), ocho los ganó la coalición Por el Bien de Todos (seis diputados fueron postulados por el PRD, uno por el PT y uno por Convergencia), y tres distritos los ganó el PAN.19

¿Cuántos de los candidatos y de los diputados electos son indígenas?

18 Urrutia, Alonso, “Sólo nueve diputados son de extracción indígena: Gálvez. Nece-saria más representación en el Congreso, afirma”, La Jornada, México, 5 de octubre de 2006, p. 12.

19 Para Xóchitl Gálvez los resultados son diferentes: 19 distritos los ganó la coalición Por el Bien de Todos (PRD-PT y Convergencia), cinco el PAN y cuatro la coalición Alianza Por México (PRI-PVEM). Idem. No sé si es un error del reportero o de la Comi-sionada, para saberlo se pueden consultar los resultados en el sitio de Internet del IFE o en el portal de la Cámara de Diputados.


V. los diputados indígenas

En cuanto a los candidatos registrados de origen indígena consulté an-tes de las elecciones, el 8 de junio de 2006, al antropólogo Arnulfo Em-briz Osorio, quien es director general de investigación del desarrollo y las culturas de los pueblos indígenas, de la Comisión Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas, y quien formó parte del Comité Técnico para el Seguimiento y Evaluación de los Trabajos de Distritación, y me co-mentó que tienen en curso la investigación para determinar el número de indígenas que son candidatos en los 28 distritos. A reserva de los re-sultados que arroje la investigación, me comentó que con base en la in-formación que disponía en ese momento ninguno es indígena. Yo le dije que había revisado las listas de candidatos de las tres principales fuerzas políticas y que me parecía haber identificado como indígena a Margarito Ruíz por el distrito Simojovel de Chiapas, y me confirmó que en efecto él es indígena tojolabal. En nota periodística de 5 de octubre de 2006, Xó-chitl Gálvez menciona que la coalición Por el Bien de Todos postuló sólo 2% de candidatos de origen indígena, la coalición Alianza por México, sólo el 1.7% y que el Partido Acción Nacional no postuló a ningún candi-dato de origen indígena.20

Los resultados de la investigación empírica sobre el origen indígena de los diputados electos hasta el 4 de octubre realizada por Paola Ale-jandra Rodríguez Delgado fueron los siguientes:21 siete son indígenas, 19 no lo son y de dos no se supo su origen. De los siete que se consideran indígenas sólo dos contestaron personalmente a la pregunta, y el resto lo hicieron saber a través de terceras personas. Ello es importante destacar por el principio de autoadscripción como indígena. De los siete diputados que se reconocen como indígenas cuatro pertenecen al PRI, dos al PRD y uno al PAN.

De los 19 que no se reconocen como indígenas sólo dos contestaron personalmente (uno del PAN y otro del PRD), el resto contestó por me-dio de terceras personas (11 del PRI, tres del PRD, y uno del PT, del PAN y de Convergencia). De estos 19, 11 pertenecen al PRI, cuatro al PRD, dos al PAN, uno al PT y uno a Convergencia. De los dos diputados

20 Idem. 21 La investigación empírica se desarrolló con base en llamadas telefónicas, correos

electrónicos y consulta personal en la Cámara a los diputados electos.


que no se obtuvo información porque no contestaron los correos electró-nicos ni las llamadas, ambos son del PRI.

Los detalles de esta investigación se muestran en el siguiente cuadro:

Entidad Distrito Diputado Partido Origen indígena

Campeche 1 CampecheMéndez Lanz

VíctorManuel

PRI

Su asistente, el señor Luis

García, dice que el diputado le

comentó que sí es indígena y pertenece a la etnia tojolabal.

Chiapas 1 PalenqueGebhardt

Garduza Yari del Carmen

PRI

El e-mail que ella escribió dice lo

siguiente:“Nacida al interior de la Etnia 'chol,

por lo que hablo la lengua de ellos y crecí conociendo

su Indeosincracia

(sic); soy defensora de los derechos de los

indígenas, choles y tzeltales y he trabajado en la prevención del

delito en relación a los usos y

costumbres”.


Chiapas 2. Bochil Víctor Ortíz del Carpio PRI

Las personas que trabajan con él dicen

que no pueden dar este tipo de información.

Chiapas 3. Ocosingo Elmar Darinel Díaz Solorzano PRI

El secretario particular Eliu

Cerecedo dice que el diputado no

pertenece a algún grupo indígena. Forma parte de

la Comisión de Asuntos Indígenas.

Chiapas5. San

Cristóbal de las Casas

Jorge Mario Lescieur Talavera

PRI

No es indígena, dice José Alberto Gordillo Flechas

secretario particular, que

“curiosamente” la misma comunidad

decidió que el diputado fuera un

no indígena.


Guerrero 5. Tlapa de Comonfort

Víctor Aguirre Alcaide PRD

La secretaria Efigenia Lucatero

investigó que el diputado sí pertenece a un grupo étnico de

Guerrero llamado tlapanecos de

Guerrero.

Forma parte de la Comisión de Asuntos Indígenas.

Hidalgo 1. Huejutla de Reyes

Joel Guerrero Juárez PRI

La señorita Maité Carrión le preguntó y dice que no es

indígena.

Hidalgo 2. Ixmiquilpan

José Edmundo Ramírez Martínez

PRI

Él mismo llamó, dice que

“afortunadamente” sí es descendiente

de indígenas hñahñus del Valle del Mezquital y que pertenece a

una organización indígena que es el Concejo Supremo

Hñahñu.


México 9. Ixtlahuaca

Elda Gómez Lugo PRI

Su secretaria la señorita Lorena Zedillo, da el

recado de que no es indígena.


Oaxaca 1. San Juan Bautista

Daniel Dehesa Mora PRD

No se considera indígena, da el recado la

secretaria Vanessa Romero

Oaxaca 2. Teotitlán de Flores

Patricia Villanueva

AbrajánPRI

El secretario particular, el

licenciado Martín, dice que ella no es

indígena.

Oaxaca 4. TlacolulaCarlos Roberto

Martínez Martínez

PRD

Descendiente de zapotecas de la

sierra de Oaxaca, Guelatao de

Juárez, informa la señorita Alicia su

secretaria.Es integrante

de la Comisión de Asuntos Indígenas.


Oaxaca 5. Santo Domingo

Carlos Altamirano

ToledoPRD

Su asistente la señorita Beatriz Álvarez dice que el le contestó que no desciende de indígenas pero

habla zapoteco y que a él mismo no le quedaba

muy claro si esto era suficiente

para considerarse indígena, ya que por otro lado él

le comento a ella que hay muchas

personas que se consideran indígenas y ni

siquiera hablan el idioma.

Oaxaca 6. H. Cd. Tlaxiaco

Rosa Elia Romero Guzmán

PT

El asistente Ricardo Cabrera dice que no es

indígena.


Oaxaca 7. Juchitán de Zaragoza

Jorge Toledo Luis PRI

El asistente Esli Yafet Cruz dice que el diputado

no es indígena, y que la población

de Juchitán de Zaragoza

es meramente urbana, que no tiene la cifra

exacta pero ellos creen no puede ser

de más de 40% indígena.

Oaxaca 10. Miahuatlán

Benjamín Hernández Silva PRD

Él contestó por e-mail, lo

siguiente:

“En respuesta a su petición le comento,

lamentablemente no pertenezco a ninguna étnia ni grupo indígena.”

Oaxaca 11. Santiago Pinotepa

Joaquín De Los Santos Molina PRD

Su secretaria da el recado de que no

es indígena.

Puebla 1. Huauchinango

Narcizo Alberto Amador Leal PRI

La señorita Rebeca Drivas

investigó que no es indígena el

diputado.


Puebla 4. Zacapoaxtla

Wenceslao Herrera Coyac PRI

Enrique Pineda, asistente, dice que sí es un

indígena náhuatl de la región de Zacapoaxtla.

Secretario de la Comisión de Asuntos Indígenas.

Puebla 16. Ajalpan Mario Mendoza Cortés PRI

El secretario particular lic.

Justino Cerezo informa que el diputado no es

indígena.

Quintana Roo

2. Othón P. Blanco

Eduardo Elías Espinoza

AbuxapquiPRI

Su secretaria la señorita

Guillermina Velásquez

investigó que él no es indígena.


San Luis Potosí

7. Tamazunchale

José Guadalupe Rivera Rivera PAN

La señorita Viridiana

Torres, quien está encargada en el área de

información del PAN, menciona que el diputado

le comentó que desciende de indígenas

náhuatl y vive en una comunidad náhuatl que se

llama San Martín Chalchucuautla,

y entre otros cargos que ha desempeñado

en su vida política está el

ser secretario de acción agraria del Concejo Supremo de la etnia náhuatl.

Secretario en la Comisión de Asuntos Indígenas.

Veracruz 2. Tantoyuca

María Del Carmen Pinete

VargasPRI

Leonel Vidal, asistente, dice que ella no pertenece

a algún grupo étnico.

Veracruz 5. Papantla José Manuel Del Río Virgen

CONV…No es indígena dice la señorita Gabriela Luna


Veracruz 18. Zongolica

Pedro Montalvo Gómez PRI

La secretaria Victoria Villalobos dice que lo único que el diputado

le comentó tras hacerle la

pregunta es que tiene familiares indígenas, pero

no dijo nada con respecto a él

mismo.

Yucatán 1. Valladolid Joaquín Jesús Díaz Mena PAN

Viridiana Torres, de la oficina de

información del PAN, me comunica que el diputado le dijo que no es

indígena.


Yucatán 2. Progreso José Luis Blanco Pajón PRI No se recibió

respuesta.

Yucatán 5. Ticul Gerardo Antonio Escaroz Soler PAN

Él contestó por e-mail, lo siguiente:

“Desafortunadamente, sin renegar de mis

orígenes, la vida no me dio la fortuna de

pertenecer a etnia alguna.”


Cuando la Cámara de Diputados integró la Comisión de Asuntos In-dígenas sólo ocho de los diputados electos en distritos indígenas fueron nombrados: cuatro del PRI, dos del PAN y dos del PRD. De los cuatro del PRI dos se reconocen como indígenas, del PAN uno y del PRD uno también. En esta Comisión se nombró como presidente al indígena Mar-cos Matías Alonso (PRD) quien no fue electo como diputado dentro de los 28 distritos indígenas.

¿Cuál ha sido el impacto de la redistritación electoral en la participa-ción política de los pueblos indígenas?

VI. el impacto de la redistritación

El impacto en la participación política de los pueblos indígenas ha sido prácticamente inexistente, ya que, por una parte, los partidos políticos no transformaron sus métodos de elección de candidatos para adaptarse a la distritación indígena, y por otra parte, los pueblos indígenas se sienten ajenos a la redistritación por no haber participado en ella y porque tie-nen un alejamiento histórico con los partidos políticos ya que los han uti-lizado como “carne de cañón electoral”, es decir, objetos de manipulación política, y no sujetos políticos libres y concientes.

Este resultado ya lo había previsto un diputado: “Es muy remota la probabilidad de que en estos distritos surjan representantes indígenas, debido a las normas y prácticas de los partidos para la postulación de sus candidatos, a la conformación y mecanismos de control de los gru-pos de poder político y a los altos costos de las campañas electorales, principalmente”.22 Para Xóchitl Gálvez “lamentablemente en la postula-ción de candidatos los criterios utilizados por los partidos o coaliciones en esos distritos no fue el étnico, sino que se privilegiaron otros factores, como el de género, los jóvenes o los que se adecuaban más a los intereses de las alianzas”.23

Los pueblos indígenas tienen el dilema de seguir considerando si los partidos políticos van a seguir siendo sus mediadores para que sus de-mandas sean atendidas o emerger como actores políticos de manera orga-nizada con base en sus propias normas electorales para tener representan-

22 Marcelo Tecolapa Tixteco, en su exposición de motivos a la iniciativa que formu-ló..., véase nota 9.

23 En Urrutia, Alonso, op. cit., p. 12.


tes en los congresos legislativos establecidos o en congresos legislativos propios reconocidos por el Estado.

Analicemos la primera opción. En la lógica del reconocimiento de los derechos indígenas al interior de los Estados nacionales, los derechos po-líticos de los pueblos indígenas a formar parte de los órganos legislativos establecidos se han encontrado, hasta ahora, ante la incomprensión de la clase política mexicana para integrarlos plenamente.

El déficit programático en materia indígena de los partidos políticos y las dinámicas internas excluyentes de los grupos partidistas por el poder han hecho que los indígenas sean una materia políticamente poco ren-table. Y cuando los indígenas, de manera aislada, sin la intervención de sus pueblos, acceden a los espacios legislativos locales o federales pasan desapercibidos social y políticamente, y para sus pueblos son personas ajenas a los intereses comunitarios puesto que para lograr sus propósitos tuvieron que acudir a los partidos políticos, por ello no se considera que estén haciendo un servicio a su comunidad, sino que están al servicio de su interés particular haciendo una carrera política, disfrazado como un interés por la patria. Este ha sido el caso desde el siglo XIX con indíge-nas ilustres como Benito Juárez, pasando por diputados y senadores no tan ilustres en el siglo XX, y concluyendo con unos cuantos en las legis-laturas de este inicio de siglo XXI.

La tarea de hacer que los legisladores no indígenas, quienes suelen, pues, copar los espacios legislativos, tomen conciencia de los derechos indígenas y emprendan medidas a efecto de reconocerlos y aplicarlos efectivamente ha mostrado sus límites puesto que ello suele pasar sólo si existe una presión social muy fuerte, y esto resulta un desgaste perma-nente para los pueblos indígenas quienes por tener una organización más espontánea, coyuntural, que institucional, estructural, no pueden sostener sus demandas hasta que éstas se atiendan y apliquen realmente.

La segunda opción parece lejana en México. Los pueblos indígenas consideran a los partidos políticos como enemigos de sus pueblos, por-que sólo se acuerdan de ellos en épocas electorales y después los olvidan, dejándolos divididos políticamente y en la pobreza de siempre. Por ello, pensar en convertirse en partido político, resulta como invitar a un ángel a convertirse en demonio.


Un antecedente en contra de lo anterior, sin embargo, se presentó en Oaxaca donde se registró ante el Instituto Estatal Electoral “el primer partido político indígena” de México.24 Que amerita un estudio aparte.

El Ejército Zapatista de Liberación Nacional después de enero de 1994 dejó las armas pero no se bajó del caballo. La consulta que hicieron en 1995 en relación con la pregunta de si a la gente le gustaría que el EZLN se convirtiera en una organización o fuerza política “independiente y nue-va”, la respuesta fue afirmativa para alrededor de la mitad de los que con-testaron.25 Esta recomendación no ha sido atendida, quizá porque, como dice Neil Harvey, constituye uno de los postulados políticos centrales del zapatismo en estos 11 años: “El ejercicio de nuevas formas de hacer po-lítica contra el modelo partidista dominante”.26 El mismo autor considera que en esta lógica la participación política que el zapatismo promueve ha pasado de una pretensión de impulsar la formación de una organización nacional (Convención Nacional Democrática, Movimiento de Liberación Nacional, Frente Zapatista de Liberación Nacional) a impulsar mediante otra forma de hacer política, es decir, desde abajo, “una nueva red de personas y grupos” (idem).

Por último, me parece que es necesario considerar que la lucha del pueblo mexicano por consolidar un sistema democrático pasa por esta-blecer las reglas del juego de manera plural, incluyente y transparente. Es innegable que en esta lucha el EZLN ha tenido un papel determinante, ya que al exponer sus postulados de fuerte contenido social y político nos hizo tomar conciencia de las injusticias del modelo económico neoliberal y del modelo político autoritario, y con ello nos puso desde 1994 en el siglo XXI, el siglo de un modelo económico con sensibilidad social y de un modelo político democrático pluricultural.

Con esto quiero decir que el sistema de partidos que tanto nos ha costa-do construir (en vidas y en dinero) es hoy la herramienta más sensata para acceder y ejercer una función pública de gobierno, por tanto debemos

24 Martínez Sánchez, Francisco, “El primer partido político indígena en México”, De-recho y Cultura, núm. 13, enero-abril 2004, en www.juridicas.unam.mx, consultada el 7 de junio de 2006.

25 Rodríguez Araujo, Octavio, “El valor de las encuestas”, La Jornada, 8 de septiem-bre de 2005, en www.jornada.unam.mx, consulta de 7 de junio de 2006.

26 Harvey, Neil, “Apuestas y riesgos en la Sexta Declaración de la Selva Lacando-na, La Jornada, 10 de julio de 2005, www.jornada.unam.mx, consulta de 7 de junio de 2006.


cuidarla y, por supuesto, mejorarla. En este sentido, la otra campaña im-pulsada por los zapatistas tiene el mérito de que a pesar de considerar que un postulado central del zapatismo es, como afirma Harvey, “el ejercicio de nuevas formas de hacer política contra el modelo partidista dominan-te”, esto no significa la destrucción de éste (o no debería). Y me parece que el subcomandante Marcos en su recorrido por México hasta antes de las elecciones pasaba de un discurso radical a uno moderado según el lugar donde se encontrara provocando confusión y por tanto más in-diferencia que adhesión, al rechazar frontalmente, por una parte, a todos los partidos,27 y por otra parte, aceptando que la vía electoral es válida siempre y cuando los partidos obedezcan a la sociedad.28 Yo me quedo con esta última visión y que por tanto, lo primero es un recurso discursivo para lograr lo segundo.

Las energías creadoras que el zapatismo se encargó de liberar desde 1994 deben seguirse manifestando para que la participación política de los indígenas, a título individual o colectivo, en el sistema democrático del siglo XXI, les permita acceder a los espacios de decisión no sólo le-gislativa, sino también ejecutiva y judicial del estado. Para ello, se tiene que seguir proponiendo mejoras a las reglas del juego para adaptarlas a estas necesidades, no importando si se decide participar a través de los partidos políticos establecidos o formando nuevos partidos o con candi-daturas independientes, ni quién es el partido gobernante en turno.

Por lo expuesto y pensando en las próximas elecciones federales para la renovación en 2009 de la Cámara de Diputados, en particular, y de cualquier elección de renovación del Senado y de los congresos locales en puerta, en general, se propone la redistritación uninominal y plurino-minal para la elección de diputados y senadores indígenas a nivel federal, y de diputados indígenas a nivel local, con base en el criterio étnico úni-camente. Para ello se tendrá que:

— Opción A. Establecer la cuota étnica como obligación de los par-tidos políticos para designar el número de candidatos indígenas en correspondencia porcentual a la población indígena a la que repre-

27 Bellinghausen, Hermann, “Los partidos políticos no son buenos; sólo dividen. Se reunió Marcos con mixtecos y tlapanecos”, La Jornada, 18 de abril de 2006, en http://www.jornada.unam.mx/2006/04/18/018n1pol.php, consulta de 8 de junio de 2006.

28 En entrevista televisiva a Carmen Aristegui por CCN en Español, mayo de 2006.


sentarán a nivel federal o local.29 Dichos candidatos indígenas po-drán ser seleccionados entre los militantes indígenas o de los que los pueblos indígenas seleccionen con base en sus propias normas de designación.

— Opción B. Establecer que en los distritos uninominales y plurino-minales indígenas se elegirán a los candidatos con base en las nor-mas electorales propias de los pueblos indígenas concernientes sin la intervención de los partidos políticos, y para ello se tendrán que reactivar los procesos de remunicipalización para que los pueblos indígenas puedan elegir a sus candidatos funcionando como mu-nicipios constitucionalmente reconocidos en cada entidad federa-tiva. Yo me pronuncio a favor de esta segunda opción por ser una reforma de fondo, estructural, que sentaría las bases del Estado del siglo XXI que todos estamos construyendo: socialmente solidario, políticamente democrático y culturalmente plural.

29 Para ampliar la explicación general sobre la cuota étnica, ver Pacari Vega, Nina, “Cuota de Etnia”, Diccionario Electoral, t. I, cit., pp. 298-304.

453

Capítulo décimo séptimo

LOS DERECHOS DE LOS NIÑOS: ESCLAVOS DEL SIGLO XXI*

Un niño nace esclavo porque está en manos inexpertas.

I. introducción

La primera vez que expuse el tema sobre los derechos de los niños indí-genas en abril de 2005 mencioné que la sociedad mexicana había logrado lo que la ciencia, en toda su existencia, no había podido: crear el hombre invisible, el indígena, el niño indígena. En las Jornadas Lascasianas de noviembre de 2006 aclaré que de nada ha servido declarar la invisibilidad de los niños indígenas para que sus derechos se cumplan, que es necesario utilizar otra metáfora para que la toma de conciencia sobre sus condiciones de vida mejoren, por ello me atrevo a afirmar que los niños son los escla-vos del siglo XXI.

Esta esclavitud no es privativa de los pueblos indígenas, sino de todos los países incluidos los llamados desarrollados. Todos los pueblos ponen a los niños en manos inexpertas porque desde que se decide tener un niño no se piensa en él como un sujeto de derechos, sino como un objeto de placer, en el mejor de los casos, o en el peor, un objeto de la inconcien-cia, desinformación, frustración, soledad, fracaso sentimental o ambición económica.

La vida extraordinaria de un niño en las manos ordinarias de los adul-tos (a veces de adolescentes), sociedades y Estados, donde han nacido,

* Ponencia: “Los derechos de los niños indígenas”, presentada en el Seminario sobre Los Derechos de los Niños, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 8 de abril de 2005, y en las Jornadas Lascacianas Internacionales, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 22-24 de noviembre de 2006. Se publicó en Ordóñez Ci-fuentes, José Emilio Rolando (coord.), La defensa de los derechos de los pueblos origina-rios, afroamericanos y migrantes. XVI Jornadas Lascasianas Internacionales, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2008, pp. 167-184.


los han convertido en sus esclavos impotentes, en sus rehenes para el chantaje sentimental o económico, o en instrumentos para llenar sus va-cíos sociales o emocionales.

En este trabajo expondremos en la primera parte la situación de escla-vitud que sufren los niños en general, y los niños indígenas en particular, y en la segunda parte analizaremos los instrumentos para su liberación: sus derechos.

II. la situación de esclavitud

Según los datos estadísticos sobre la situación de los niños en el mun-do, América Latina y México muestran muy bien las consecuencias de la falta de conciencia sobre el niño como sujeto de derechos.

En el mundo se considera según el organismo encargado por Naciones Unidas del desarrollo de la infancia, UNICEF, que 171 millones de niños trabajan (de los cuales seis millones lo hacen en trabajos forzados); 143 millones han perdido a uno de sus padres; más de un millón están presos (la mayoría esperando ser juzgados por delitos menores); decenas de millo-nes viven en la calle; cientos de miles están involucrados en conflictos armados; decenas de miles son empleados en actividades vinculadas con la delincuencia, y en 2003 se consideró que el 34% de niños en el mun-do no fueron registrados, lo que significa que 48 millones de niños no existen y en consecuencia no pueden ser tomados en cuenta en el diseño de políticas públicas de desarrollo, es decir, no tienen derechos.1 En este contexto, los niños indígenas presentan un menor índice de escolaridad y vacunación, y las tasas más altas de mortalidad, que el resto de la pobla-ción infantil, y la protección de sus derechos en las instancias judiciales es inadecuada.2

En América Latina según UNICEF existen 40 millones de niños que viven en condiciones de extrema pobreza, es decir, que sobreviven con menos de un dólar al día, y entre el 10 y 20% no han sido registrados desde 1999, lo cual significa que no son tomados en cuenta en las políti-

1 Tello Díaz, Carlos, “Los niños”, Proceso. Semanario de Información y Análisis, México, 19 de noviembre de 2006, p. 66.

2 “UNICEF: Niñas y niños indígenas son los más vulnerables”, agencias, 26 de febre-ro de 2004 en www.mujereshoy.com, consulta de 22 de agosto de 2006. En la búsqueda de los datos estadísticos fui auxiliado por mi asistente Paola Alejandra Rodríguez.

LOS DERECHOS DE LOS NIÑOS 455

cas públicas de desarrollo.3 En cuanto a los niños indígenas de América Latina se considera que el índice de escolaridad es cuatro veces inferior que el de los demás niños.4

Para la representante de UNICEF en México los niños indígenas en-frentan situaciones de mayor desigualdad.5 Veamos por qué. Existen 25 millones de niños que viven en la pobreza, es decir, 60% de la población infantil.6 Para la Red por los Derechos de la Infancia en su informe “La Infancia Cuenta en México 2006”, 17.9 millones de niños viven en po-breza “patrimonial”, de los cuales el 30% son niños indígenas.7

En materia de salud y alimentación, se considera que en México mi-llón y medio de niños padecen desnutrición,8 de los cuales cuatro de cada cinco niños son indígenas.9 El 70% del total de niños que padecen desnu-trición en el país se concentran en ocho estados: Veracruz, Oaxaca, Chia-pas, Guerrero, Yucatán, Estado de México, Puebla e Hidalgo.10 Para la Red por los Derechos de la Infancia 6.9 millones de niños viven en situa-ción de pobreza alimentaria.11 Para UNICEF por cada 1000 nacimientos mueren 28 niños antes de los cinco años,12 y 164 108 mujeres menores son madres (entre 15 y 17 años).13

3 En Tello Díaz, op. cit., p. 66.4 “Escolaridad de niños y niñas indígenas es cuatro veces menor al del resto de me-

nores”, Diario El Mundo, 12 agosto de 2003, en www.mujereshoy.com, consulta de 22 de agosto de 2006.

5 Aranda, Jesús, “Niños indígenas enfrentan situaciones de mayor desigualdad: Yu-riko Yasukawa”, la Jornada, México miércoles 2 de marzo de 2005, en www.jornada.unam.mx/2005/03/02/044n2soc.php, consulta de 18 de octubre de 2006.

6 En Tello Díaz, op. cit., p. 66.7 Chávez M., Iliana, “En pobreza alimentaria sobreviven 6.9 millones de niños mexi-

canos”, Diario Monitor, México, 23 de noviembre de 2006, pp. 1A y 9A.8 Balboa, Juan, “Incumplida la convención sobre derechos infantiles”, La Jornada

México 21 de noviembre de 2004 en www.jornada.unam.mx/2004/11/21/043n4soc.php, consultada el 24 de agosto de 2006.

9 UNICEF, en Tello Díaz, op. cit., p. 66.10 “Concentran ocho estados 70% de la desnutrición infantil”, Síntesis de noticias

relacionadas con los pueblos indígenas de la CDI, México, 7 de septiembre de 2006 en cdi.gob.mx/index.php?id_seccion=80, consultada el 7 de septiembre de 2006.

11 Chávez M., Iliana, op. cit., pp. 1A y 9A.12 Tello Díaz, op. cit., p. 66.13 Chávez M., Iliana, op. cit., pp. 1A y 9A.


En materia educativa se considera que más de dos millones de niños entre cinco y 14 años no asisten a la escuela,14 40 000 niños indígenas no acceden a la educación básica (lo cual constituye el 8% de la matrícula nacional según la Secretaría de Educación Pública),15 40% de niños in-dígenas que asisten a la escuela no la concluyen,16 y que cerca de 4500 niños indígenas entre 6 y 12 años que viven en la Ciudad de México no reciben educación bilingüe e intercultural.17

En materia de trabajo se considera según UNICEF que tres millones de niños entre 6 y 14 años trabajan,18 para la Red por los Derechos de la Infancia estos niños son “víctimas de explotación laboral”.19 En los cam-pos de Sinaloa se estima que 14 000 niños menores de 14 años “trabajan”, muchos de ellos de origen indígena.20 Resulta vergonzoso que se regule el trabajo infantil para proteger sus “derechos laborales”, cuando debería estar prohibido absolutamente que los menores trabajen, ya que el Estado debería garantizar sus derechos a la educación y bienestar como política pública prioritaria.

En materia de protección social y familiar el balance tampoco es positi-vo. Desde hace 25 años dos niños son asesinados al día en México,21 y del total de niños que nacieron en 2005 murieron el 18.8%.22 Para UNICEF desde hace 10 años en México un niño es violado cada hora,23 y para la

14 Balboa, op. cit. Véase nota 10.15 Poy Solano, Laura, “Sin educación, unos 40000 niños indígenas”, La Jornada,

México, 3 de diciembre de 2005, en www.jornada.unam.mx/2005/12/03/041n2soc.php, consultada el 23 de octubre de 2006.

16 “A un año de su vigencia, las Leyes sobre derechos de la niñez en México con-tinúan pendientes de aplicación”, en http://www.derechosinfancia.org.mx/Legislacion/legislacion11.htmoletín, consultada el 12 de septiembre de 2006.

17 “Más De 4 Mil Niños Indígenas En La Ciudad De México, Excluidos Del Sis-tema Educativo”, Boletín De Prensa N° 08/2005, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, México, D.F., 30 de enero de 2005, en www.cdhdf.org.mx/index.php?id=bol0805, consultada el 5 de septiembre de 2006.

18 Balboa, op. cit., ver nota 10.19 Chávez M., Iliana, op. cit., pp. 1A y 9A.20 “Contratan a miles de menores en campos agrícolas de Sinaloa”, Comisión de De-

rechos Humanos del Distrito Federal, Boletín de Prensa N° 68/2005, México, 12 de julio de 2005, en www.cdhdf.org.mx/index.php?id=bol6805, consultada el 5 de septiembre de 2006.

21 UNICEF, en Tello Díaz, op. cit., p. 66.22 Red por los Derechos de la Infancia,en Chávez M., Iliana, op. cit., pp. 1A y 9A.23 Tello Díaz, op. cit., p. 66.


Red por los Derechos de la Infancia 8 500 000 niños viven expuestos a la violencia doméstica.24

Esta desigualdad, explotación e insensibilidad, que sufren los niños en el mundo, América Latina y México, es la consecuencia de no conside-rarlos como sujetos de derechos a los que se tiene que respetar, sino como objetos a los que se puede manipular, utilizar como mercancía sexual o laboral, golpear, violar y hasta asesinar impunemente, como esclavos de los padres, de las sociedades y de los Estados, todos somos responsables de esta situación de esclavitud de los niños.

¿Qué tendríamos qué hacer para cambiar la situación de esclavitud que viven los niños en una situación de libertad y bienestar? El primer paso sería considerar que un niño desde que pueda ser concebido mentalmente por sus padres deben éstos estar plenamente concientes de que un niño es un sujeto de derechos y que por tanto deben saber perfectamente cuáles son los derechos del niño que tendrán que, de manera prioritaria, cumplir desde que es concebido biológicamente y así el niño aspire a nacer libre en manos expertas.

III. los derechos para la liberación

Me parece que un niño, sea indígena o no, en cualquier parte del mun-do, debe tener derecho, desde el momento en que sus padres lo conciben mentalmente, a ser tomado en cuenta en la decisión que ellos toman. La concepción mental de un hijo es una decisión de tres no sólo de dos, es decir, de los progenitores y del futuro hijo. El ser tomado en cuenta signi-fica que en la decisión final de tener un hijo, los padres tomen en cuenta, por tanto, sus derechos:

— A ser esperado. — A ser querido. — A ser respetado. — A ser cuidado física y mentalmente. — A nacer de manera natural por parto. — A ser lactado por su madre. — A ser vestido.

24 Chávez M., Iliana, op. cit., pp. 1A y 9ª.


— A ser alimentado. — A un ambiente social y familiar seguro. — A ser educado. — A ser registrado. — A practicar el idioma de sus padres. — A divertirse de manera sana y creativa.

La lista podría continuar, pero veamos qué dicen los textos legislati-vos. Desde el 20 de noviembre de 1989 la Organización de las Naciones Unidas aprobó la Convención sobre los Derechos de los Niños, la cual ha sido aprobada por el Senado mexicano el 19 de junio de 1990, ratificada por el Ejecutivo federal el 21 de septiembre de 1990 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de enero de 1991.25

La Convención establece que el sujeto de derechos que protege es una persona que tiene menos de 18 años (artículo 1o.). En este sentido, se entiende que son sujetos de derechos todos los menores de 18 años in-dígenas y no indígenas, mujeres y hombres, pobres y ricos (artículo 41).

El derecho del menor a no ser discriminado por su minoría de edad (ar-tículo 2o.) me parece un acierto ya que rompe con el principio que otor-gaba el “derecho” de los padres o de la sociedad a decidir por ellos por considerarlos “incapaces”, sin voluntad propia. Los niños nacen libres, no son propiedad de los padres ni de la sociedad.

Me parece también un acierto que se considere “el interés superior del niño” en la aplicación de la Convención (artículo 3o.), es decir, que sus derechos están por encima de los derechos de los padres, de la sociedad y del Estado.

Un Estado responsable no se obliga a aquello que no puede cumplir, por ello resulta irresponsable que se mencione en el artículo 4o. que el Estado que apruebe la Convención “hará todo lo posible” para que se apliquen de manera efectiva los derechos de los niños.

25 Carbonell, Miguel, Derechos de las niñas y los niños. Legislación básica, México, Porrúa, 2004, y Santamaría, Benjamín, Los derechos de las niñas y de los niños. Sólo para menores de 18 años, México, Trillas, 2002. “Convención sobre los Derechos del Niño”, Oficina del alto comisionado de las naciones unidas para los derechos humanos, en www.ohchr.org/spanish/law/crc.htm, consultada el 23 de agosto de 2006. La búsqueda y selección de legislación internacional y nacional sobre los derechos específicos de los niños indígenas fueron realizadas por Paola Rodríguez.


Reconocer derechos implica asumir obligaciones por parte no sólo del Estado sino también de los padres, el artículo 5o. establece la obligación de éstos para orientar a los niños en cuanto al goce de sus derechos. El Estado debería primero, para que esto sea efectivo, “orientar” a los padres sobre los derechos de los niños, para que los progenitores no sientan que “pierden autoridad” ante los niños.

El derecho a nacer y crecer sanamente está reconocido en el artículo 6o.; el derecho del niño a tener un nombre y una nacionalidad, es decir, reconocido por sus padres y el Estado a través del registro civil, para que se asuman las obligaciones de éstos se encuentra en el artículo 7o.; el de-recho a la identidad significa el desarrollarse en lo personal y colectivo de manera independiente, respetuosa y solidaria (artículo 8o.).

El niño tiene derecho a estar con sus padres aunque estén separados (artículo 9o.) y reunirse con ellos en su propio país o en el extranjero (ar-tículo 10). El niño tiene derecho a ser protegido para que nadie lo separe a la fuerza de sus padres, es decir, se lo robe (artículo 11).

Un niño tiene derecho a expresar siempre sus opiniones de manera respetuosa, es decir, a que sus padres lo tomen en cuenta y no decidan sin consultarlo previamente de manera respetuosa y clara (artículo 12). El derecho del niño a ser está reconocido en el artículo 13, ya que establece que las maneras en que manifieste sus emociones y creatividad sin afectar a otros niños deben ser respetadas.

El derecho a la religión de los niños es un derecho que los padres debe-rán respetar cuando asuman su mayoría de edad, mientras tanto el Estado laico debe respetar el derecho de los padres a practicar con sus hijos sus creencias religiosas (artículos 14 y 30). El derecho a reunirse con fines pacíficos está garantizado en el artículo 15. Los niños tienen derecho a su privacidad. Los niños a veces necesitan estar solos y tener sus espacios y objetos propios que tienen que ser plenamente respetados (artículo 16).

La información y los objetos que un niño reciba deben ser solamente aquellos que le brinden un beneficio y por tanto no lo perjudiquen física y mentalmente: derecho a un ambiente protegido (artículo 17), este derecho incluye a su protección en contra del maltrato y el abuso, sobre todo el sexual (artículo 19 y 34). El padre y la madre están obligados a asegurar el desarrollo sano del niño. Con esto se rompe con la función tradicional de que el padre sólo debe aportar dinero y la mujer sólo atención domés-tica, ambos deben proveer económicamente y atender las labores del ho-gar, que incluye el cuidado de los niños (artículo 18).


Cuando un niño, por algún motivo, no tiene o no vive con sus padres, el Estado se obliga a cumplir con sus derechos para que se desarrolle dignamente (artículos 20). El niño en las condiciones señaladas tiene de-recho a ser adoptado por personas que asuman las obligaciones de sus pa-dres biológicos (artículo 21). Cuando un niño por circunstancias ajenas a su voluntad vive refugiado en otro país se le deben respetar sus derechos (artículo 22). Un niño con capacidades diferentes tiene los mismos dere-chos que los demás niños, adaptados a sus características (artículo 23).

Los derechos del niño a la salud y a la seguridad social están recono-cidos en los artículos 24, 25 y 26. El derecho a una vida tranquila en lo económico, social y emocional está garantizado en el artículo 27. Los derechos a la educación y al idioma para que sea un niño libre de pensa-miento y solidario socialmente se encuentran en los artículos 28, 29 y 30.

Los derechos que se reconocen a los niños son para proteger y esti-mular su digno y sano desarrollo físico, emocional e intelectual, por ello el derecho a divertirse, a jugar, a crear, es fundamental también (artículo 31). Ya hemos comentado que este desarrollo del niño no debe ser obs-taculizado con actividades laborales, es decir, el niño no debe trabajar, por ello “el derecho” a ser protegido en contra del trabajo peligroso en su casa o fuera de ella (artículo 32) es una vergüenza que se mencione. El Estado está obligado proteger los derechos del niño cuando sus padres no puedan cumplir con sus obligaciones.

Un niño tiene derecho a ser protegido de las drogas, los secuestros, la explotación física, el engaño, la crueldad, la pena de muerte, penas de prisión injustas y trato indigno en los tribunales (artículos 33, 35, 36, 37 y 40). La guerra es una patología humana que desafortunadamente todavía existe y por lo cual no debería enorgullecernos ni mucho menos “regu-lar”, es vergonzoso considerar que los “derechos” del niño en un conflic-to armado deben ser respetados durante y después del conflicto, como si fuera algo normal (artículos 38 y 39).

En el conjunto de derechos que contiene la Convención es necesario destacar que en cuatro de ellos se hace mención a los niños indígenas:

• Los Estados parte alentarán a que los medios de comunicación to-men en cuenta la necesidades lingüísticas del niño que pertenezca a un grupo minoritario o indígena (artículo 17).


• Los niños que han sido privados de su medio familiar tendrán se-guridad en la continuidad en la educación, y a su origen étnico, religioso cultural y lingüístico (artículo 20).

• El niño tiene derecho a asumir una vida responsable en sociedad libre, con espíritu de comprensión, paz, tolerancia, igualdad de los sexos, amistad entre todos los pueblos, grupos étnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indígena (artículo 29).

• Derecho a pertenecer a minorías étnicas, religiosas y lingüísticas, tener su propia vida cultural, practicar su propia religión, y emplear su propio idioma (artículo 30).

• Todo niño que ha infringido leyes penales contará con la asistencia de un intérprete (artículo 40).

En el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre derechos indígenas se reconoce el derecho de los niños a tener una edu-cación bilingüe e intercultural: leer y escribir en sus propios idiomas para poder participar en sus comunidades y acceder a conocimientos generales para participar en la comunidad nacional (artículos 28 y 29).26

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) también ha estableci-do, desde el 14 de diciembre de 1990, reglas para proteger los derechos de los menores privados de libertad como la no discriminación por mo-tivos de raza u origen étnico (artículo 4o.) y el derecho a una educación adecuada a sus necesidades étnicas particulares (artículo 38).27 La ONU igualmente reconoce que para prevenir la delincuencia juvenil es necesa-rio atender de manera especial a los niños de familias indígenas y formar a los menores en el conocimiento y respeto de las diferencias culturales (artículos 15, 21 y 27).28

26 “Textos de legislación indígena, ámbito de educación”, de la página del Banco In-teramericano de desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, www.iadb.org/sds/IND/ley/leyn/countryset.cfm?, consulta de 13 de septiembre de 2006. Este Convenio fue ratificado por el Senado mexicano el 11 de julio de 1990 y aprobado por el Ejecutivo federal el 5 de septiembre del mismo año.

27 “Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de liber-tad”, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/h_comp37_sp.htm, consultada el 13 de septiembre de 2006.

28 Directrices de las Naciones Unidas para la prevención de la delincuencia juvenil, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en


La legislación mexicana regula los derechos de los niños en los si-guientes documentos. La Constitución federal reformó el artículo 4o. para establecer estos derechos:

1) El derecho a la alimentación.2) El derecho a la salud.3) El derecho a la educación.4) El derecho al sano esparcimiento.29

El derecho a la alimentación de los niños indígenas, en particular, está reconocido en el artículo 2o. constitucional desde el 21 de agosto de 2001.30

La ley reglamentaria del artículo 4o. constitucional en materia de dere-chos de la infancia se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 2000 con el título Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.31 En esta ley se establece que los derechos de los niños están por encima de cualquier derecho, incluyendo los dere-chos de los padres: principio del interés superior de la infancia (artículos 3o., 4o. y 14).

Se reconoce también el derecho a la vida (artículo 15), a la no discri-minación (artículo 16), a un ambiente familiar y social sano (artículo 19), a su integridad física y emocional: contra el maltrato y abuso sexual (ar-tículo 21); a la identidad: nombre, registro, nacionalidad y grupo cultural (artículo 22); a vivir en familia: aunque sus padre estén separados y poder adoptar una familia sustituta (artículo 23 a 27); a la salud: asistencia mé-dica, nutrición, vacunación (artículo 28); a la atención especial a niños con capacidades diferentes (artículos 29 a 31); a la educación en un espí-ritu de comprensión, paz y tolerancia (artículo 32); a la sana recreación: prohibición del trabajo a menores de catorce años (artículos 33 a 35); al

http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/h_comp47_sp.htm, consultada el 13 de sep-tiembre de 2006.

29 Diario Oficial de la Federación, del 7 de abril de 2000.30 “Decreto por el que se aprueba el diverso en el que se adicionan un segundo y tercer

párrafos al artículo 1o., se reforma el artículo 2o., se deroga el párrafo primero del artí-culo 4o.; y se adicionan un sexto párrafo al artículo 18, y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la Federación, primera sección, México, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4.

31 Carbonell, Miguel, op. cit., pp. 33-60.


libre pensamiento y el derecho a la cultura (artículos 36 y 37); a partici-par: libre expresión y libre asociación (artículo 38); al debido proceso: garantías de inocencia, celeridad, defensa, de no carearse, de contradic-ción y de oralidad (artículos 44 a 47).

En cuanto al reconocimiento explícito de los derechos de los niños indígenas se destacan:

— El derecho a la no discriminación por el origen étnico (artículo 16). — El derecho a la identidad por el grupo cultural (artículo 22). — El derecho a la no discriminación educativa por razones culturales

(artículo 32). — El derecho de los niños perteneciente a un grupo indígena a disfrutar

libremente de su lengua, cultura, usos, costumbres, religión, recursos y formas específicas de organización social (artículo 37).

— El derecho al debido proceso considerando que en la determinación de las sanciones se debe tomar en cuenta la condición económica del infractor (artículo 55, fracción IV).

A nivel local algunos derechos de los niños indígenas han sido recono-cidos en Oaxaca, Chiapas, Quintana Roo y el Distrito Federal. En Oaxaca se reconocen los siguientes derechos:

• Educación básica, formal, bilingüe e intercultural (artículo 24).• Gozar de plenas garantías contra actos de separación de niñas y

niños de sus comunidades (artículo 30).• Derecho a la vida, integridad física y mental, a la libertad y a la

seguridad (artículo 50).32

En Chiapas se reconocen los siguientes derechos de los niños de la entidad:

• El estado fomentará los derechos de las niñas y niños indígenas (artículo 13).

32 Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Oaxa-ca, de 21 de marzo de 1998, en “Textos de legislación indígena, ámbito de educación, territorio y derechos de familia”, de la página del Banco Interamericano de desarro-llo, Departamento de Desarrollo Sostenible, www.iadb.org/sds/IND/ley/leyn/countryset.cfm?country=ME&topic=1&mark=1, consultada el 31 de agosto de 2006.


• Fomentará la plena vigencia de los derechos de mujeres y niños indígenas (artículo 31).33

• Los niños indígenas tendrán derecho a que los jueces de paz co-nozcan de oficio los asuntos en los que se atente contra ellos, y se decreten medidas de protección respectivas y proponiendo alterna-tivas (artículo 37).

• Contar con programas que impulsarán el estado y municipios para que lo niños indígenas mejoren sus niveles de salud, alimentación, educación, información acerca de lo nocivo de consumo y de sus-tancias que afecten la vida humana (artículo 38).34

En el estado de Quintana Roo se reconocen los siguientes derechos a los niños indígenas:

• Acceso a la educación básica, formal, bilingüe y bicultural (artícu-lo 23).

• Cuidado y protección de los niños de las comunidades mayas y la preservación de sus tradiciones (artículo 27).

• Derechos individuales de los niños y las niñas indígenas a la vida, integridad, libertad y seguridad de sus personas (artículo 31).35

• Derecho a que los jueces indígenas intervengan de oficio en los ca-sos en que las mujeres y niños indígenas se vean afectados en sus derechos, bienes, posesiones, o se atente contra su integridad física, sano desarrollo, salud, formación personal y cultural (artículo 13).

33 Constitución local, reforma de 9 de octubre de 1990, en “Textos de legislación indígena, ámbitos de idioma y jurisdicciòn”, de la página del Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, www.iadb.org/sds/IND/ley/leyn/countryset.cfm?country=ME&topic=1&mark=1, consultada el 1 de septiembre de 2006.

34 Ley de Derechos y Cultura Indígenas del Estado de Chiapas, de 29 de julio de 1999, en “Textos de legislación indígena, ámbito mujeres indígenas y educaciòn”, de la página del Banco Interamericano de desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible www.iadb.org/sds/IND/ley/leyn/countryset.cfm? country=ME&topic=1&mark=1, consultada el 4 de septiembre de 2006.

35 Ley de Derechos, Cultura y Organización Indígena del Estado de Quintana Roo, de 30 de julio de 1988, en “Textos de legislación indígena, ámbito de educación, mu-jeres y derecho de familia”, de la página del Banco Interamericano de desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, www.iadb.org/sds/IND/ley/leyn/countryset.cfm?country=ME&topic=1&mark=1, consulta de 31 de agosto de 2006


• Los jueces tradicionales serán competentes en materia de delitos cometidos por menores de 16 años (artículo 17).

• Los jueces tradicionales conocerán de faltas administrativas come-tidas por los menores de 16 años (artículo 19).36

La Ley sobre Menores Infractores del Distrito Federal con vigencia en toda la República establece los siguientes derechos de los niños:

• Derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores que conozcan su lengua y cultura (artículo 3o.).

• Derecho a que se tomen en cuenta sus usos y costumbres al momen-to de aplicárseles esta ley (artículo 5o.).37

¿Cuál es el balance en cuanto a la aplicación de los derechos de los niños y la calidad de las leyes que buscan garantizarlos?

El balance es pobre: para el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) el Estado mexicano tiene una calificación de 6.5 en cuanto al cumplimiento de los derechos de los niños,38 y para la Red por los Dere-chos de los Niños la calificación que tiene sobre la calidad de sus leyes sobre derechos de la infancia es de 4.39

La reciente película de Alejandro González Iñárritu, Babel, da cuenta, por otra parte, como no importando la posición social de los padres ni el poco o mucho desarrollo de los países en el mundo, los niños son escla-vos de los adultos y por tanto los tratan no como sujetos de derechos sino como objeto de sus frustraciones, ignorancia o egoísmo: unos padres que se van a curar de la muerte natural de su bebé haciendo un viaje al fin del mundo dejando a sus hijos solos en manos de su nana; ésta que sin per-

36 Ley de Justicia Indígena del Estado de Quintana Roo, en “Textos de legislación indígena, ámbito de jurisdicción”, de la página del Banco Interamericano de desarro-llo, Departamento de Desarrollo Sostenible, www.iadb.org/sds/IND/ley/leyn/countryset.cfm?country=ME&topic=1&mark=1, consultada el 1o. de septiembre de 2006.

37 Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en Ma-teria Común y para toda la República en Materia Federal, publicada en el Diario Ofi-cial de la Federación, el 25 de junio de 2003, en “Textos de legislación indígena, ámbito de jurisdicción”, de la página del Banco Interamericano de desarrollo, Depar-tamento de Desarrollo Sostenible, www.iadb.org/sds/IND/ley/leyn/countryset.cfm? country=ME&topic=1&mark=1, consulta de 1 de septiembre de 2006.

38 Tello Díaz, op. cit., p. 66.39 Chávez M., Iliana, op. cit., pp. 1A y 9A.


miso de los padres los saca del país para no faltar a la boda de su hijo; un padre solo aficionado a la cacería en países lejanos dejando solas mucho tiempo a su esposa e hija sordomuda, quien ve a su madre muerta después de suicidarse con un arma del padre, y un padre que compra un rifle y se lo da a sus hijos menores de edad para que cuiden los animales matando chacales y sólo consiguen herir, accidentalmente, a una mujer.

Los derechos de los niños deberían estar asegurados desde antes de que los padres pensaran en tenerlos. Si el Estado, la sociedad y los padres no pueden asegurar estos derechos, es mejor vivir en un Estado, sociedad y familia, sin niños. Si queremos que sigan naciendo seres humanos tene-mos que asegurarnos, primero, de manera responsable, que serán queri-dos y que tendrán una vida digna y afectivamente sana.

El Estado debe asumir la responsabilidad de educarnos no sólo en ma-teria de educación sexual, sino también en educación emocional. La so-ciedad debe asumir la responsabilidad de prepararse económica y mental-mente para brindar la protección y educación necesaria de los niños. Y los padres debemos asumir la responsabilidad social de proteger a los niños para que se desarrollen física y mentalmente de manera adecuada tomando conciencia de que los hijos no nos pertenecen, no son de nuestra propie-dad, y que por tanto no son objetos de los que podemos disponer a nuestro antojo, sino seres humanos independientes, libres y completos, a los que debemos apoyar para su bienestar de manera desinteresada, informada y respetuosa.

El Estado y la sociedad no nos deberían permitir ser padres si antes no acreditamos que somos aptos para asumir dicha responsabilidad. Así como se necesita pasar un examen de manejo para tener derecho a con-ducir un coche, así deberíamos aprobar un examen de salud económica y emocional para aspirar a ser padres.

467

Capítulo décimo octavo

EL DERECHO AL ACCESO A LA JUSTICIA FEDERAL*

Para el maestro Héctor Fix-Zamudio.

I. introducción

El fundamento constitucional de México como nación pluricultural esta-blecido en el artículo 2o. de la Constitución federal a partir de 20011 y el reconocimiento de las lenguas indígenas como idiomas nacionales en la Ley de los Derechos Lingüísticos de 20032, están teniendo un impacto positivo en el funcionamiento procesal del Poder Judicial Federal al admi-tirse por primera vez en su historia un amparo en lengua indígena en 2006.3

Este es un precedente importante para considerar que el idioma no debe ser una barrera que impida al ciudadano indígena ejercer plenamen-te su derecho a acceder a la justicia que impartan los órganos jurisdiccio-nales estaduales y federales.4

* Publicado como: “El primer juicio de amparo en lengua indígena: los idiomas del derecho en el México pluricultural del siglo XXI”, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo (coords.), La ciencia del derecho procesal constitucional. Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador del derecho, t. XII, Ministerio Público, Contencioso Administrativo y Actualidad Jurídi-ca, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2008, pp. 517-530.

1 “Decreto por el que aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., se reforma el artículo 2o., se deroga el párrafo primero del artículo 4o.; y se adicionan un sexto párrafo al artículo 18, y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la Federación, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4.

2 “Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas”, Diario Oficial de la Federación, 13 de marzo de 2003.

3 Consejo de la Judicatura Federal (ed.), “Primer Juicio de Amparo en Lengua In-dígena”, Compromiso. Órgano Informativo del Poder Judicial de la Federación, año 6, núm. 68, México, febrero 2007, pp. 12-14.

4 Fix-Fierro, Héctor, “Artículo 17”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, t. I, 9a. ed., México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídi-cas, 1997, p. 196.


En este trabajo analizaremos la relación entre idiomas y derecho en su primera parte y en la segunda la relación entre jurisdicciones indígenas y jurisdicciones estaduales y federales.

II. los idiomas del derecho

Los imperios imponen como lengua franca su propio idioma para re-gular su orden interno y el de sus relaciones con los pueblos conquista-dos. Así, el náhuatl fue impuesto por los aztecas, el latín por los romanos y el castellano por los españoles. Este derecho imperialista concedía a los pueblos sometidos la vigencia de sus órdenes normativos internos en sus propios idiomas siempre y cuando respetaran el derecho imperial y no pusieran en peligro su hegemonía. Este fenómeno es conocido como colonialismo jurídico.5

La actitud colonialista lleva a los imperios a imponer sus propias nor-mas cuando así lo consideren pertinente: la prohibición romana de matri-monios entre hermanos a los egipcios; la prohibición de ejecutar penas de muerte por los romanos a los judíos, y la prohibición de sancionar delitos graves por los castellanos a los indígenas de América.6

El afán de no perder su hegemonía orilla a los imperios también a crear espacios judiciales para que los pueblos sometidos puedan dirimir sus conflictos. Así se creó durante el periodo colonial español el Juzgado para Indios con el fin de que las normas aprobadas por los españoles sobre los indígenas pudieran aplicarse proporcionándoles intérpretes o lenguas, ya que las normas estaban en el idioma del conquistador y no conocían las etapas del proceso.7

5 González Galván, Jorge Alberto, “Tradiciones jurídicas diferentes”, Cultura y dere-chos de los pueblos indígenas de México, México, D.F., Archivo General de la Nación y Fondo de Cultura Económica, 1996, pp. 199-210.

6 David, René y Camille Jauffret-Spinosi, Les grands systémes de droit contempo-rains, neuviéme édition, París, Dalloz, 1988; Burgoa Orihuela, Ignacio, El proceso de Cristo. Monografía jurídica sinóptica, 2a. ed., México, Porrúa, 2001, y González Galván, Jorge Alberto, El Estado y las etnias nacionales en México. La relación entre el derecho estatal y el derecho consuetudinario, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurí-dicas, 1995.

7 Borah, Woodrow, El juzgado general de indios en la Nueva España, trad. de Juan José Utrilla, México, Fondo de Cultura Económica, 1996.

EL DERECHO AL ACCESO A LA JUSTICIA FEDERAL 469

En los espacios judiciales coloniales no se aplicó el derecho indígena ya que su reconocimiento como fueros estaba circunscrito a sus comuni-dades, sin jurisdicción para delitos graves y de vigencia condicionada al respeto de las leyes de Castilla y los principios de la moral cristiana. Al-gunas leyes indígenas fueron traducidas al castellano con el ánimo inte-lectual de conocerlas y detectar las “debilidades” culturales del enemigo, y no para respetarlas y aplicarlas en los tribunales coloniales.8

Con el desmantelamiento del aparato político y judicial prehispánico, que en algunos lugares se sustentaba en los códices, los pueblos indíge-nas tuvieron que refugiarse en la oralidad para reconstruir sus órdenes normativos internos.

En el siglo XIX se consolida el idioma castellano como idioma oficial del derecho del Estado republicano naciente a pesar de que la mayoría de la población no lo hablaba. En este siglo el idioma más conocido era el náhuatl, por ello Maximiliano de Habsburgo intentó ganarse el apoyo de los indígenas ordenando traducir al náhuatl algunas leyes decretadas a favor de ellos.9

Como los criollos y mestizos fueron los que tomaron las riendas del poder estatal desde el siglo XIX, el castellano se convirtió prácticamente en el único idioma oficial del derecho. Ni el acceso a las altas esferas del poder local y federal de ilustres indígenas, como Benito Juárez, pudieron, ni siquiera intentaron, que los idiomas indígenas también fueran recono-cidos como idiomas oficiales. El proyecto de reunificación del territorio nacional impactó en lo cultural al grado de no cuestionar la existencia, en los hechos, de un solo idioma y una sola religión. La bandera liberal, por otra parte, pregonaría la supresión de los fueros y privilegios deter-minando con ello la existencia también de un solo derecho, ya que los órdenes normativos internos de los pueblos indígenas y de sus comu-nidades (los fueros indígenas) ya no serían reconocidos jurídicamente,

8 Alcobiz, Andrés de, “Estas son las leyes que tenían los indios de la Nueva Espa-ña. Anáhuac o México”, en Manuel Orozco y Berra, Historia antigua de la conquista de México, t. 1, México, Porrúa, 1960, pp. 223-228; Alva Ixtlilxóchitl, Fernando, “Las Ordenanzas de Nezahualcoyotzin”, Obras históricas, t. 1, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Históricas, 1975, pp. 385-386.

9 Leyes para la restitución y respeto a la propiedad colectiva, de 26 de junio y 16 de septiembre de 1866, en Lilia Díaz, “El liberalismo militante”, Historia general de Méxi-co, vol. 2, 3a. ed., México, El Colegio de México, 1981, p. 895.


condenándolos a sobrevivir en la clandestinidad social bajo el cobijo del aislamiento y la oralidad.

La Constitución de 1917 reconoció los derechos de los trabajadores y campesinos, incluyendo los novedosos derechos colectivos como sindi-catos y ejidos. Nacía la primera Constitución social y en consecuencia el Estado social de derecho.10 Los indígenas y sus territorios, gobiernos y órdenes normativos, siguieron siendo inexistentes jurídicamente. El Esta-do mexicano estableció durante la mayor parte del siglo XX una política pública de “mexicanización” de la población indígena, para integrarla (unilateralmente) a la cultura “nacional”, la que se desarrolla hablando castellano solamente.11

La aprobación en 1989 del Convenio 169 en materia de derechos in-dígenas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), marcó un nuevo camino: los pueblos indígenas están en desarrollo (no son pobla-ciones en vías de extinción), y tienen derecho a decir su derecho consue-tudinario y aplicarlo en sus propios idiomas.12 La reforma constitucional del 28 de enero de 1992, por otra parte, cambió de manera radical el proyecto de nación mestiza para sustituirlo por un proyecto de nación pluricultural.13 Estableció, asimismo, el reconocimiento de la organiza-ción social indígena y de su derecho, el cual debería aplicarse en los tri-bunales agrarios.

La falta de voluntad política determinó que no se llevara a cabo la re-glamentación del artículo 4o. La aparición del Ejército Zapatista de Libe-ración Nacional (EZLN) en 1994, fue el detonante para que se ampliara el reconocimiento de los derechos indígenas. Desde 1994 la discusión y reglamentación de los derechos indígenas han tenido en México un im-

10 Orozco Henríquez, J. Jesús, “Estado de derecho”, Nuevo diccionario jurídico mexi-cano, t. D-H, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, p. 1565.

11 Aguirre Beltrán, Gonzalo, y Pozas Arciniegas, Ricardo, “Instituciones indígenas en el México actual”, La política indigenista en México. Métodos y resultados, vol. 2, México, INI- SEP, 1981, p. 25.

12 Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, en vigor en México desde el cinco de septiembre de 1991 (ratificado ante OIT el cinco de septiembre de 1990, el Senado lo aprobó el 11 de julio de 1990, ver Diario Oficial de tres de agosto de 1990, y fue publicado en el Diario Oficial de 24 de enero de 1991).

13 González Galván, Jorge Alberto, “Reforma al artículo 4o. constitucional: pluralidad cultural y derechos de los pueblos indígenas”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 79, enero-abril de 1994, pp. 105-111.


pulso históricamente novedoso. En materia judicial destaca la Ley de Justicia Indígena del Estado de Quintana Roo aprobada el 6 de agosto de 1997, donde se considera que las resoluciones de los jueces indígenas son cosa juzgada y que el afectado puede apelar, en su caso, ante un ma-gistrado nombrado por las comunidades indígenas, quien conoce el idio-ma y la cultura maya y no necesariamente debe ser abogado. Los juicios se desarrollan oralmente en maya y sólo hay una constancia sumaria de los casos en español.

La ley mencionada establece en su artículo 3o. transitorio que su publi-cación deberá hacerse en español y maya. La intención es buena pero su conocimiento no se garantiza porque la alfabetización en maya, y en las lenguas indígenas de los demás pueblos de México, no existe. Por ello de nada sirve que se traduzcan las Constituciones y leyes del país en idio-mas indígenas. Se necesita que las normas se cumplan, primero, aunque el ciudadano común indígena no las conozca, el obligado a conocerlas y aplicarlas correctamente es la autoridad federal, estadual e indígena. Segundo, se tiene que impulsar la creación de gramáticas indígenas y su enseñanza en las comunidades, y mientras ello sucede, la divulgación por radio y televisión de los contenidos normativos en idiomas indígenas se-ría lo más recomendable.

El estado de Oaxaca en materia electoral indígena, por tener una gran mayoría de municipios con población indígena, han desarrollado una le-gislación de respeto al derecho electoral en idiomas indígenas, ya que éste es válido cuando se desarrolla oralmente en las asambleas y sólo se hace constar sus resolutivos en español.14

Estos precedentes muestran que el proyecto de nación pluricultural está teniendo sus efectos en la concepción, aprobación y aplicación del derecho en México. Con base en este proyecto de nación pluricultural la norma se concibe no sólo como un producto de la razón humana, sino también de las razones de la naturaleza (de sus elementos y seres vivos); la norma se aprueba no sólo en los espacios donde se encuentran única-mente los representantes de una población, sino donde se concentran los representantes y la población, y en cuanto a su aplicación, la norma no

14 Velásquez, María Cristina, El nombramiento. Las elecciones por usos y costumbres en Oaxaca, Oaxaca, Instituto Estatal Electoral, 2000.


sólo es válida haciéndose constar por escrito en todas las etapas del pro-ceso, sino es válida también recreándose de manera oral.15

Los idiomas del derecho en el México pluricultural del siglo XXI son 63: el castellano y 62 indígenas. En este sentido, el desafío para las juris-dicciones federales, estaduales e indígenas, es establecer las reglas para su coordinación respetuosa y eficaz.

III. las jurisdicciones pluriculturales

La nación pluricultural fue confirmada constitucionalmente en la refor-ma al artículo 2o. de 2001.16 Su efecto en el ámbito judicial es contunden-te: se reconoce al derecho indígena como fuente formal, positiva, válida, vigente, del derecho mexicano. Se reconoce así diversas maneras de con-cebir, aprobar y aplicar el derecho. Me interesa destacar el aspecto de su aplicación, ya que desde el momento en que se establece el fundamento constitucional de un derecho pluricultural la aplicación del mismo se tiene que dar en espacios jurisdiccionales pluriculturales: sensibles a la diver-sidad de idiomas y de maneras de ser y pensar culturalmente. Ya se men-cionaron los primeros pasos que en este sentido se han dado en Quintana Roo y Oaxaca. Se tiene ahora que impulsar una reglamentación nacional que asegure a los indígenas de todo el país su efectivo acceso no sólo a la justicia impartida en sus propios espacios jurisdiccionales, sino también a los espacios jurisdiccionales estaduales y federales.

1. Las jurisdicciones estaduales y federales

En cuanto a la reglamentación de las jurisdicciones estaduales y fe-derales como jurisdicciones pluriculturales, tenemos los precedentes de la reforma constitucional de 1992 donde se estableció que el derecho indígena debería aplicarse en materia agraria. Reformas penales estable-

15 González Galván, Jorge Alberto, “Derecho indígena”, Enciclopedia Jurídica Mexi-cana, t. IX, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005, 247 pp.

16 “Decreto por el que aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., se reforma el artículo 2o., se deroga el párrafo primero del artícu-lo 4o.; y se adicionan un sexto párrafo al artículo 18, y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la Federación, México, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4.


cieron que en los tribunales correspondientes se debería proporcionar un intérprete para auxiliar a un presunto responsable indígena e incluso or-denar peritajes antropológicos para auxiliar al juez.

La reforma constitucional de 2001 establece que en todos los juicios se debe garantizar el acceso a la justicia federal y estadual. En este sentido, se establece en la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación (del 11 de junio de 2003) que ninguna persona será discriminada en los espacios jurisdiccionales federales y estaduales por su origen étnico, y en la Ley General de los Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas (del 13 de marzo de 2003) que el acceso a la justicia federal y estadual deberá garantizarse en los idiomas indígenas.

La pregunta es ¿cómo garantizar el efectivo acceso a la jurisdicción federal y estadual de los indígenas en el México pluricultural del siglo XXI? Me parece que la solución es creando tribunales especializados pluriculturales. En un Estado de derecho responsable lo que se pretende es que la norma aprobada se respete y que en consecuencia se garantice el orden, la justicia, la igualdad y el bienestar común. En la aplicación de la norma federal, estadual e indígena, para cumplir con estos fines, se care-ce de los espacios jurisdiccionales federales y estaduales adecuados a las necesidades que ahora las normas establecen: conocimientos del derecho indígena, de los idiomas y de las culturas indígenas. En este sentido, me parece que no es la solución crear de manera aislada y unilateralmente juzgados indígenas o comunales (como en Chiapas, Puebla y Michoacán) y ministerios públicos bilingües (como en Michoacán y el Distrito Fede-ral), ni tampoco nombrar intérpretes indígenas y autorizar peritajes antro-pológicos en todos los tribunales federales y estaduales.

Se necesita de espacios jurisdiccionales estaduales y federales integra-dos con personas que conozcan el derecho indígena, los idiomas indíge-nas y las culturas indígenas. Los operadores judiciales que ya existen no han sido formados ni capacitados en estos conocimientos y hacerlo nos llevaría años. El mandato normativo es de aplicación inmediata, por ello lo más factible y recomendable es, primero, que en las facultades de dere-cho se establezca como materia obligatoria el conocimiento del derecho indígena para los estudiantes como parte de su formación general como futuros profesionistas de un país pluricultural. Segundo, crear a nivel lo-cal o estadual una magistratura indígena con facultades de revisión de las resoluciones de los jueces indígenas a petición de parte y de aplicación de las normas locales o estaduales en todas las materias (constitucional, pe-


nal, civil, administrativo, mercantil, electoral...) cuando esté involucrado un individuo o una comunidad indígena.

Esta magistratura indígena deberá estar integrada de manera uniperso-nal o colegiada por indígenas (originarios y, en su caso, inmigrados con residencia temporal o definitiva) del estado o entidad federativa corres-pondiente, nombrados por las comunidades a las que pertenezcan por ser personas honorables, con experiencia humana (por tener familia propia y haber desempeñado cargos, por ejemplo) y conocer el idioma y la cultura de su pueblo. El conocimiento por parte de los magistrados indígenas de las normas locales o estaduales se hará, en esta primera etapa, a través de la asesoría de licenciados en derecho, de preferencia de origen indí-gena del lugar. Esta magistratura tendrá su sede en el Tribunal Superior de Justicia del estado con oficinas en las cabeceras municipales, y en su caso, en las comunidades.

A nivel federal, una Suprema Corte de Justicia en materia indígena se antoja pertinente o varias magistraturas federales unipersonales o cole-giadas, con facultades para revisar en última instancia las resoluciones de los magistrados locales indígenas y para aplicar las normas federales en todas las materias en los estados y en territorios indígenas cuando un in-dígena o sus comunidades estén involucrados. Los ministros o magistra-dos indígenas federales serán nombrados por las comunidades indígenas del país representando a diferentes regiones por ser personas honorables con experiencia al servicio de sus comunidades y que conocen los idio-mas y las culturas indígenas de sus comunidades. El conocimiento por parte de los ministros o magistrados indígenas federales de las normas federales se hará a través de la asesoría de licenciados en derecho, de preferencia indígenas.

El funcionamiento de las magistraturas indígenas estaduales y federa-les tendrá que establecerse reformando las leyes orgánicas de los poderes judiciales federal y estaduales. Asimismo, se tendrán que establecer sus competencias y las reglas de coordinación con las jurisdicciones indíge-nas.

2. Las jurisdicciones indígenas

Cuando el constituyente permanente reconoce en el artículo 2o. que los sistemas normativos internos de los pueblos indígenas funcionarán


respetando los derechos humanos está estableciendo la carta de natura-lización, el fundamento constitucional, de las jurisdicciones indígenas como jurisdicciones del Estado mexicano. El respeto a los derechos hu-manos como obligación inherente a la función judicial del Estado tendrá que ser cumplido también por las jurisdicciones indígenas.

La ley que validará su funcionamiento tendrá que ser la que establezca los principios de su funcionamiento a nivel federal, como norma general, dejando a las entidades federativas establecer los mismos a nivel estadual o local. Esta legislación reglamentaria de la jurisdicción indígena tendrá que establecer las reglas de integración y competencia general y local, así como las reglas de coordinación entre ellas y con las jurisdicciones estadual y federal.

Estos principios generales y locales deberán tomar en cuenta que la tierra es la madre tierra para los indígenas, es decir, la matriz y el ele-mento motriz, de su vida cultural y comunitaria, y que por ello habrá que establecer el ámbito espacial de validez de la norma indígena remunici-palizando, por ejemplo, el territorio estadual.

Asimismo, se tendrá que reconocer el carácter oral de la norma indí-gena, sin menoscabo de su posible redacción en sus propios idiomas y en español, si así lo deciden los pueblos para salvaguardar la eficacia de sus normas. El carácter consuetudinario de la norma es otra característi-ca que tendrá que reconocerse, ya que en las comunidades indígenas “la costumbre es ley”.

Los elementos de la naturaleza y los seres vivos no humanos siguen teniendo en la mayor parte de los pueblos indígenas una fuerza coactiva que influyen en sus relaciones sociales, por ello la norma indígena tiene una carga cosmológica que tendrá que reconocerse.

La fuerza del colectivo sobre el individuo había sido una constante para conservar la integridad y el orden del grupo. Sin embargo, la acep-tación constitucional de la jurisdicción indígena lleva aparejado la apli-cación de los derechos humanos por parte de la autoridad indígena. De este modo, se pretende no debilitar al colectivo, sino fortalecerlo respe-tando la dignidad humana de cada uno de sus integrantes. El proceso de revalorización de las culturas indígenas, en general, pasa también por la revalorización del individuo indígena, en particular.

La competencia jurisdiccional, entendida como el ámbito material de validez de la norma indígena, tendrá que establecerse tomando en cuenta su necesidad de recuperar su independencia perdida a través de la histo-


ria. Por ello, deberá establecerse que la jurisdicción indígena será compe-tente para aplicar sus normas en todos los ámbitos, aspectos, áreas, ma-terias, campos, de su vida cultural. El procesal constitucional indígena, así como el penal, civil, administrativo, electoral... deberán considerarse como competencias jurisdiccionales plenas. Las cuales tendrían que re-gularse para que en ciertos casos, con consentimiento de los pueblos, pu-dieran ser exclusivas de la federación o de los estados por razones de tipo cultural o por falta de personal o equipo para aplicar sus propias normas. Las reglas de coordinación jurisdiccional tendrán que resolver los posi-bles problemas de competencia que se presenten entre las jurisdicciones federales, estaduales e indígenas.

La integración de los tribunales indígenas deberá estar basada en el respeto a sus propias normas de elección basadas, en general, en la ce-lebración de una asamblea donde se nombra a personas con experiencia personal y pública (por la edad y los cargos ya ejercidos) y de honorabili-dad reconocida. Destaco la excepción cultural de los indígenas huicholes quienes sus mayores deciden en sueños a los que ejercerán las funciones de jueces.17

“Lo que no está prohibido, está permitido”, este adagio o principio jurídico que todo profesional del derecho conoce, debió haber estado en la mente de Carlos Morales Sánchez, defensor público federal, cuando decidió defender a la indígena chinanteca Amelia Castillo Galán, acu-sada de cometer un delito contra la salud en modalidad de posesión de mariguana, interponiendo, en colaboración con el traductor indígena chi-nanteco Juventino Pérez Gómez, el primer amparo en lengua indígena.18 El presunto delito se cometió en 2006 y el “16 de enero (de 2007), el ma-gistrado correspondiente sobreseyó el juicio de amparo, ello en virtud de que en segunda instancia se revocó el auto de formal prisión”.19

El caso es recurrente en todo el país, la ignorancia o la necesidad puede orillar a los indígenas a involucrarse en la producción o transporte de dro-gas. Con conocimiento de causa o sin ello, el caso es que su defensa jurí-

17 En Encuentro Nacional de Jueces Indígenas, organizado por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, en la ciudad de México, del 24 al 26 de oc-tubre de 2006.

18 Consejo de la Judicatura Federal (ed.), “Primer Juicio de Amparo en Lengua In-dígena”, Compromiso. Órgano Informativo del Poder Judicial de la Federación, año 6, núm. 68, México, febrero de 2007, pp. 12-14.

19 Ibidem, p. 14.


dica ante las jurisdicciones estaduales y federales suele estar en manos de operadores judiciales que no conocen el derecho indígena, el idioma y la cultura indígenas. Por ello, es de destacarse la valentía y el sentido común jurídico del defensor para interponer el amparo en chinanteco. Valiente porque estaba haciendo algo inédito profesionalmente, y con sentido co-mún jurídico porque debió recordar que no existe norma alguna que obli-gue interponer el juicio de amparo solamente en lengua castellana.

Lo valioso en esta novedosa tarea emprendida para este audaz aboga-do, como en todo lo nuevo, fue que aprendió cosas que nadie le enseñó en la Facultad de Derecho ni lo actualizaron en el juzgado sus autorida-des superiores: que los términos como derecho, Constitución, autoridad responsable, tercero perjudicado, no son el monopolio cultural del idioma castellano, y que no todos los idiomas tienen gramáticas por ser tonales. Quiero pensar que actuó llevado por algo que ya no se enseña en las fa-cultades de derecho: por humanismo.

El Estado pluricultural de derecho adoptado por el constituyente per-manente del siglo XXI al reconocer los derechos indígenas exige la for-mación de profesionales del derecho conscientes de las diversas maneras, culturalmente hablando, de concebir, aprobar y aplicar, el derecho. Debe saber, y sentir, que no existe el monopolio cultural de lo que es y debe ser el derecho; que el derecho en México es válido en 63 lenguas y que esta di-versidad de culturas jurídicas es un patrimonio al que es necesario conocer y, sobre todo, respetar. La tarea no es menor, pero con valentía, sentido común y humanismo, lo podemos lograr.

cuarta parte el estado, los indÍgenas y el … · Éste es el origen de los tan de moda...

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