curso de especialização em avaliação de programas sociais experiências de...
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Curso de Especialização em Avaliação de Programas Sociais
Experiências de avaliação em programas sociais do governo federal
Componentes:
Alexandro Rodrigues Pinto
Ana Cláudia C. P. de Vasconcelos Juana Andrade de Lucini
Maria de Lourdes Magalhães Maria José de Freitas
Leila Chnaiderman Aquilino Rachel Cossich Furtado
Shirley Guimarães Conceição Sizue Imanishi
Brasília – julho de 2005
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Sumário
Introdução
2 Contextualização 2.1 Cadastro Único
2.2 Programa Bolsa Família
2.2.1 Principais eixos de ação do Bolsa Família
3 Principais ações, em curso, da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania 3.1 CADASTRO ÚNICO
3.1.1 Cruzamento de informações com bases cadastrais
3.1.2 Atualização cadastral
3.1.3 Estratégia para Capacitação dos gestores estaduais e municipais
3.1.4 Central de Relacionamento do Fome Zero - 08007072003
3.1.5 Central de Atendimento da SENARC/MDS
3.2 PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
3.2.1 Adesão dos municípios ao Cadastro Único e ao Programa Bolsa Família
3.2.2 Normalização das ações relativas à participação e ao controle social
3.2.3 Descentralização do Sistema de Gestão de Benefícios
3.2.3 Gestão das ações de descumprimento das condicionalidades
3.2.4 Estratégia para inclusão de população tradicional (indígenas e quilombolas)
4 Fontes de recursos orçamentários (Lei Orçamentária Anual –LOA) 5 Metas e resultados do Programa Bolsa Família 6 Análise do Relatório de Avaliação do TCU - Programa Bolsa Família 6.1 PARTE I – INFORMAÇÕES GERAIS DO PBF
6.2 PARTE II – ANÁLISE DO ESCOPO DOS OBJETIVOS DO TRABALHO.
7 COMENTÁRIOS DO GRUPO SOBRE A AVALIAÇÃO DO TCU 7.1 Conclusões do Relatório de Avaliação do TCU
7.2 Adequação da avaliação realizada
7.3 Possibilidade de avaliação econômica do Programa
7.4 Proposta de metodologia alternativa
7.5 Conclusão sobre os aspectos gerais do Relatório
8 Lista de Siglas
9 Relação da Legislação
10 Referências Bibliográficas
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1. Introdução
Este documento visa apresentar a análise do Relatório de Avaliação do Programa Bolsa
Família, realizado pelo Tribunal de Contas da União – TCU, no período de maio a julho de
2004, cujos objetivos e escopo do trabalho foram o de: ”verificar em que medida a ausência
de definição das sistemáticas de monitoramento das condiconalidades e de controle social
pode estar prejudicando o alcance dos objetivos do Programa Bolsa-Família; e de
examinar a existência de dificuldades de acesso às transferências financeiras por parte dos
beneficiários.”
Porém, é importante considerar que a auditoria originou-se do Acórdão nº 1.046/2003 –
Plenário, de 6/8/03, relativo à fiscalização realizada no Programa Fome Zero - Cartão
Alimentação, a pedido do então Ministro Extraordinário de Segurança Alimentar, Jose
Graziano, com o fim de avaliar a operação e a conformidade das ações governamentais de
transferência de renda (Cartão Alimentação, Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás,
PETI e Bolsa Agente Jovem).
No curso dessa ação o Programa Bolsa Família, foi instituído pela Medida Provisória nº 132, de
20/10/03, convertida na Lei nº Lei nº 10.836, de 09 de janeiro de 2004, o qual unifica 4
(quatro) programas dos 6 (seis) programas de transferência de renda mencionados. A partir
de então, a auditoria concentrou os trabalhos no novo Programa mantendo os aspectos
previstos com as adequações necessárias em função das medidas. Isso demonstra um
descompasso entre os objetivos e escopo do trabalho encomendado e o que efetivamente
foi realizado.
A Avaliação do TCU ocorre em meio a muitas mudanças e com isso perde de vista o objeto
a ser avaliado, focando nos objetivos anteriormente definidos e a própria metodologia
adotada pelo órgão não dispõe de recursos para superar as dificuldades encontradas.
Nesse ponto, é importante enfatizar que o próprio TCU em seu relatório faz menção as
dificuldades identificadas na etapa de planejamento da auditoria, principalmente no que se
refere à ausência de regulação e falta de definição no curso do processo de
operacionalização do Programa.
O Programa Bolsa Família só veio a ser regulamentado com a publicação do Decreto nº
5.209, de 17 de setembro de 2004, cuja finalidade foi de unificar os procedimentos de
gestão e execução das ações de transferência direta de renda do Governo Federal,
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especialmente às concessões de benefício dos programas remanescentes - Bolsa Escola,
Cartão Alimentação, Bolsa Alimentação e Auxílio Gás, bem como as ações do
Cadastramento Único do Governo Federal.
Além do mais, o Bolsa Família agrega em seu escopo uma nova filosofia de transferência
de renda, na perspectiva da inclusão social e da equidade da população que vive em
situação de vulnerabilidade social. O Programa adota a renda como critério de elegibilidade
como os programas remanescentes, porém numa nova perspectiva de inclusão das
famílias, diferentemente dos programas que estavam em curso; ademais o Bolsa Família
adota um modelo de gestão matricial com responsabilidades compartilhadas, com entres
federados, ministérios setoriais, agente operador e instâncias de controle social. Esse
modelo é sustentado pelos seguintes princípios organizativos: descentralização,
intersetorialidade e participação e controle social, tornando assim o Programa mais robusto
e complexo em todas as suas dimensões.
Ainda nessa direção é importante acrescentar que o Bolsa Família, na ocasião da avaliação
realizada pelo TCU, se encontrava em pleno processo de unificação de base de dados dos
programas remanescentes e de regulamentação da norma superior.
O Cadastro Único também passou por um longo processo de mudanças e adequação até
ser unificado ao Programa Bolsa Família. Atualmente, mais de 70% da demanda do
Cadastro Único é em torno das ações do Programa Bolsa Família. O desafio é tornar as
informações do Cadastro Único confiáveis e que elas permitam a construção de indicadores
que possam orientar o planejamento, monitoramento e avaliação das políticas sociais
destinadas a esse público-alvo, além de cumprir o seu papel de Cadastro Único dos
Programas Socais do governo federal.
Nesse contexto o grupo entendeu que seria coerente fazer uma breve contextualização a
respeito do histórico do Cadastramento Único e do Programa Bolsa Família, principalmente
em relação aos aspectos da evolução do Programa e as medidas em curso, para em
seguida realizar a análise do conteúdo do relatório de acordo com o roteiro proposto pela
coordenação do curso.
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2. Contextualização
2.1 CADASTRO ÚNICO
A criação do Cadastro Único - CADUNICO transcorreu em meio a disputas internas entre
ministérios setoriais e entre operadores de serviços. A antiga Secretaria de Estado de
Assistência Social (SEAS) desejava, desde o primeiro semestre de 2001, organizar os
programas de transferência de renda do governo federal através de um Cadastro Único.
Para tanto, fez um projeto piloto em parceria com o Banco do Brasil e com a DATAPREV -
Empresa de Informação e Tecnologia da Previdência Social.
Contudo, essa experiência não foi bem sucedida nem as disputas internas se consolidaram.
Os ministérios setoriais, da Saúde e da Educação, principalmente, tinham fortes interesses
em dar continuidade aos cadastros próprios. Apenas no 2º semestre de 2001, com o apoio
decisivo da Casa Civil e com a reclamação generalizada das prefeituras ante a imensa
demanda por cadastramentos, a SEAS consegue se antecipar com a publicação do Decreto
nº 3.877, de 24 de julho de 2001, que institui o Cadastramento Único para Programas
Sociais do Governo Federal, superando as dificuldades com os ministérios setoriais que já
estavam realizando os cadastramentos próprios por intermédio das prefeituras.
No período, de 2002 o Cadastro Único estava vinculado ao Departamento de
Desenvolvimento de Informações Sociais, da Secretaria de Planejamento e Avaliação do
extinto Ministério da Assistência Social e contava somente com 08 técnicos para atender as
demandas dos municípios.
Para a maioria dos municípios, o cadastramento era um peso, os custos para sua execução
eram dos municípios, cujos “lucros” iam, na verdade, para o governo federal que, à época,
não pactuava com os municípios. O cadastro era de propriedade exclusiva do Governo
Federal, sequer retornava para as prefeituras poderem usá-lo como instrumento de. Em
2003, com a instituição do Programa Bolsa Família PBF, este passa a ser também objeto
do atendimento prestado.
Em setembro de 2003, houve introdução de uma nova versão do sistema V. 5.0 para
permitir aos gestores municipais a alteração de dados. O Cadastro Único que era de uso
exclusivo do governo federal passas a ser compartilhado com Estados e Municípios. Isso
foi fundamental para consolidar as responsabilidades compartilhadas. Além disso, a nova
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versão do sistema demonstra que o Cadastro Único não poderia mais ser compreendido
como algo estático e cumpridor da tarefa única de preenchimento de cotas determinadas
pela União, mas como um sistema dinâmico que captura as mudanças de condições de
vida da população residentes em cada localidade do território nacional.
No decorrer dessas ações, no primeiro semestre de 2003, o Tribunal de Contas da União
– TCU, realizou auditoria sobre o processo de cadastramento das famílias nos municípios
brasileiros. Segundo o Relatório do Tribunal, os municípios tinham um prazo para o
cadastramento até, no máximo, outubro de 2002; e apenas 5 estados conseguiram
finalizar suas atividades, ou seja, completar as cotas. Pois era um cadastro orientado para
completar cotas de programas, de acordo com regras próprias de cada um.
De acordo com os resultados apresentados pelo Tribunal o cadastramento foi feito
praticamente sem planejamento e com capacitação precária dos gestores municipais e
apresenta a seguinte lista de motivos: (a) ausência de consulta prévia a estados e
municípios sobre os instrumentos e ações pertinentes ao Cadastro Único; (b) ausência de
teste; (c) mudanças de orientação ao longo do processo de cadastramento; (d)
deficiências no treinamento e capacitação dos agentes envolvidos no processo de
cadastramento; (e) insuficiência de recursos humanos para cadastramento e (f)
dificuldades no envio das informações à Caixa Econômica Federal. Além disso, o TCU
destacava que uma das premissas do CADUNICO, a identificação unívoca de cada
beneficiário, não era atendida em virtude da precariedade nos mecanismos de atribuição
do Número de Identificação Social (NIS).
O TCU registrou também os aspectos positivos do CADUNICO e a “ausência de indícios,
como prática generalizada, de cadastramento direcionado por razões clientelistas”. E que
as inconsistências detectadas podem ser corrigidas “desde que sejam adotadas
providências saneadoras” para que não se tenha que realizar “novo cadastramento, com
os indesejáveis custos adicionais”.
Após a criação do Ministério do MDS em janeiro de 2004, o Cadastro Único e o Programa
Bolsa Família passam a integrar a mesma estrutura organizacional, sob a
responsabilidade da Secretaria Nacional de Renda e de Cidadania (SENARC) com seus 3
(três) Departamentos: Gestão do Programa de Transferência de Renda, Operação e de
Cadastro Único.
Com essas mudanças o Cadastro passa por um processo de reorientação de suas ações,
ou seja em vez de um cadastro orientado para atender cotas de programas dispersos, o
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Cadastro Único passa a ser um instrumento de identificação das necessidades das
famílias pobres e extremamente pobres, permitindo o planejamento de políticas públicas
dos governos federal, estadual e municipal, de forma coordenada, o compartilhamento do
Cadastro, que era de uso exclusivo do governo federal, com Estados e Municípios foi
fundamental para caracterizar a nova concepção.
A partir da nova reorganização o Cadastro Único passou a realizar uma série de eventos
macrorregionais em parceria com os entes federados com o objetivo de apresentar uma
análise da situação atual do Cadastro e de elaborar propostas de aprimoramento visando
torná-lo uma ferramenta eficaz para o diagnóstico da situação das famílias brasileiras de
baixa renda e para implementação de políticas públicas dos três entes federados.
2.2 Programa Bolsa Família
O Programa Bolsa Família (PBF) é o mais ambicioso programa de transferência de renda
da história do Brasil. O Programa foi instituído pela Medida Provisória nº 132 de 20/10/03,
convertida na Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004 e regulamentada pelo Decreto nº
5.209, de 17 de setembro de 2004. O PBF tem a finalidade de unificar os procedimentos de
gestão e execução das ações de transferência direta de renda do Governo Federal,
especialmente às concessões de benefício dos programas remanescentes - Bolsa Escola,
Cartão Alimentação, Bolsa Alimentação e Auxílio Gás, bem como as ações do
Cadastramento Único do Governo Federal.
O Bolsa Família é considerado a principal estratégia do governo para o fortalecimento da
agenda do Fome Zero na medida em que busca articular as políticas sociais para a
emancipação das famílias beneficiárias, além de somar esforços com os entes federados
no sentido de integrar os programas de transferência de renda locais com o Programa
Bolsa Família federal, que resulta de modo geral no aumento de renda das famílias
beneficiárias do Programa.
Os principais objetivos do Programa, são: promover o acesso à rede de serviços públicos,
em especial, de saúde, de educação e assistência social; combater a fome e promover a
segurança alimentar e nutricional; estimular a emancipação sustentada das famílias que
vivem em situação de pobreza e extrema pobreza; combater a pobreza; e promover a
intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das ações sociais do Poder Público.
O processo de inclusão das famílias no Programa Bolsa Família se dá a partir do
Cadastramento de toda a família feita pelo município na Base de Dados do Cadastro Único.
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A seleção das famílias é feita após o processamento das informações que são geradas
pelo agente operador, a Caixa Econômica Federal (CAIXA), observando o critério de
elegibilidade do Programa, ou seja, a renda familiar mensal per capita de até R$100,00
(cem reais), bem como as estratégias de expansão do Programa que são definidas pela
SENARC.
Nessa perspectiva, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS)
define as diretrizes e estratégias considerando a representatividade territorial de cobertura
do Programa, a estimativa de famílias pobres dos municípios brasileiros - resultante de
estudos e pesquisas socioeconômicos sobre a população de baixa renda -, os acordos
entre a União, estados, Distrito Federal e municípios, a capacidade operacional de todos os
parceiros envolvidos e a disponibilidade orçamentária nas diversas esferas de governo.
A estratégia do MDS, para o ano de 2005, visando atingir a meta de 8,7 milhões de
famílias, está pautada nos seguintes critérios:
(a) atendimento de famílias com renda per capita, mensal, de até R$ 50,00 devem ser
priorizadas;
(b) cobertura de, pelo menos, 70% das famílias que fazem parte do público alvo do
programa em todos os municípios;
(c) migração de famílias com benefícios de programas remanescentes (Bolsa Escola,
Bolsa Alimentação, Auxílio Gás, Cartão Alimentação) para o Bolsa Família;
(d) substituição das famílias que não atendem aos critérios do Programa por famílias do
público-alvo: para cada benefício cancelado pelos municípios, será feita inclusão
correspondente;
(e) atendimento as demandas de populações tradicionais (índios e quilombolas);
(f) atendimento as famílias indicadas pelos estados e municípios que firmaram Termo
de Cooperação visando a integração de programas de transferência de renda locais.
A concessão de benefício às famílias está subdividida, em dois tipos: benefício básico e
benefício variável, de acordo com a composição familiar. Cada família do Programa recebe
entre R$ 15,00 e R$ 95,00 por mês, dependendo da sua situação socioeconômica e do
número de crianças e adolescentes entre 0 e 15 anos, gestantes e mães amamentando,
conforme quadro resumo, a seguir:
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Critério de Elegibilidade Situação das
Famílias Renda Mensal
per capita
Ocorrência de filhos de 0-15 anos
Quantidade e Tipo de Benefícios
Valores do Benefício
1 Membro (1) Variável 15,00 2 Membros (2) Variável 30,00 Situação de
Pobreza De R$50,00 a R$ 100,00
3 ou + Membros (3) Variável 45,00 Sem ocorrência Básico 50,00
1 Membro Básico + (1) Variável 65,00 2 Membros Básico + (2) Variável 80,00
Situação de Extrema Pobreza Até R$ 50,00
3 ou + Membros Básico + (3) Variável 95,00
A coordenação, a gestão e a operacionalização do Programa Bolsa Família são de
responsabilidade do MDS, por intermédio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
(SENARC), compreendendo a prática de atos necessários à concessão e ao pagamento de
benefícios, à gestão do Cadastramento Único do Governo Federal, à supervisão do
cumprimento das condicionalidades e da oferta de programas complementares - em
articulação com os Ministérios setoriais e demais entes federados – Estados, municípios e
Distrito Federal, e o acompanhamento e a fiscalização de sua execução.
O modelo de gestão do Bolsa Família baseia-se nos seguintes princípios organizativos:
intersetorialidade, descentralização, participação e o controle social, cujas responsabilidades
são compartilhadas com os ministérios setoriais, saúde e educação; com as unidades da
federação, estados, municípios, com o agente operador, Caixa Econômica Federal e também
conta com o apoio da sociedade civil por meio das instâncias de controle social. Nessa
perspectiva, o MDS firmou um convênio com a Secretaria Federal de Controle da
Controladoria Geral da União, do que resultou a inclusão do Programa Bolsa Família no
escopo das fiscalizações mensais realizadas por aquele órgão de Controle Interno,
permitindo ampliar a quantidade de fiscalizações sobre os programas federais de
transferência de renda.
Além disso, firmou também parceria com os Ministérios Público, Estaduais e Federal, a partir
desse esforço de cooperação entre esses órgãos, a fiscalização dos programas de
transferência de renda do MDS será reforçada pela atuação de promotores e procuradores,
formando assim a Rede Pública de Fiscalização.
Outra medida importante, nessa direção, está relacionada com a assinatura dos Termos de
Cooperação com estados e Distrito Federal, incorporando à realização de atividades de
acompanhamento e execução dos programas nos municípios.
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2.2.1 Eixos de ação do Programa Bolsa Família (PBF)
1. Cadastro Único de Programas Sociais do Governo Federal
2. Integração de programas de transferência de renda locais com o Programa Bolsa Família
federal, mediante a assinatura de Termo de Cooperação.
3. Gestão de Benefícios
4. Gestão das Condicionalidades
5. Programas Complementares
6. Estratégias de atendimento as demandas de populações tradicionais
7. Normalização das ações de Controle Social do PBF
8. Fiscalização (Rede Pública de Fiscalização).
9. Monitoramento e Avaliação.
3. Principais ações, em curso, da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
3.1 CADASTRO ÚNICO
O Cadastro Único de Programas Sociais do Governo Federal, instituído pelo Decreto n.
3.877/2001, é de responsabilidade dos municípios, estando a sua coordenação a cargo
do MDS, por intermédio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) e o
agente operador a Caixa Econômica Federal - CAIXA.
O Cadastro é um instrumento de coleta de informações que tem como objetivo identificar
todas as famílias em situação de pobreza no País - definidas como sendo aquelas com
renda igual ou inferior a 1/2 salário mínimo por pessoa.
3.1.1 Cruzamento de informações com bases cadastrais - Relação Anual de Informações Sociais (RAIS-2003).
Foi realizado, entre os meses de junho e julho de 2005, um batimento/cruzamento da folha
de pagamento do Programa Bolsa Família com a Relação Anual de Informações Sociais
(RAIS) e dessa ação resultou na identificação de cerca de 328 mil casos de pessoas com
renda declarada na RAIS superior a R$ 100.00. Essas informações de inconsistências
foram enviadas, em CD, aos municípios para que as informações sobre a situação das
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famílias identificadas nesse batimento com a RAIS fossem legitimadas ou refutadas. Além
disso, esse diagnóstico fez com que a SENARC prorrogasse o prazo para que os
municípios realizassem a complementação dos dados das famílias antigo Cadastro do
Bolsa Escola -CADBES.
Assim, os municípios terão até o dia 30/10, prazo final para a complementação do
CADBES. Ainda existem, aproximadamente, três milhões de famílias no CADBES que
necessitam atualizarem os registros de cadastros encontrados na RAIS.
Após 31/07 o MDS não receberá mais esses resultados no aplicativo de inconsistências: o
município deverá atualizar a renda somente no Cadastro e a Coordenação-Geral de
Sistemas do Departamento do Cadastro Único da SENARC examinará periodicamente a
base, para acompanhar o processo de atualização dos 328 mil casos. Esse trabalho que o
Cadastro realizou com a RAIS será replicado com outras bases do Governo Federal.
Foi disponibilizada, no portal da CAIXA, a relação de beneficiários do PBF que estão com
renda acima de R$100,00 na RAIS. O Informe do Programa Bolsa Família nº 3 (errata)
orienta os municípios a buscarem tal relação e a priorizarem esses casos.
3.1.2 Atualização cadastral ou validação cadastral O MDS publicou, recentemente, a Portaria nº 360, de 12/06/05, que estabelece critérios e
procedimentos relativos à transferência de recursos financeiros aos Municípios, Estados e
Distrito Federal, destinados à implementação e desenvolvimento do Programa Bolsa-
Família e à manutenção e aprimoramento do Cadastro Único de Programas Sociais, com
objetivo de fornecer apoio financeiro aos municípios, para as atividades de cadastramento
e para o aprimoramento da gestão do PBF e além disso conferir unicidade aos registros
do Cadastro Único bem como validar a base, possibilitando que o PBF atinja as metas de
expansão com qualidade.
Até 31 de dezembro de 2005, os municípios com o apoio técnico logístico dos Governos
Estaduais, por meio das Coordenações Estaduais, que também receberão os recursos
financeiros transferidos pelo MDS, deverão realizar a atualização e/ou complementação
das informações das famílias cadastradas, principalmente àquelas dos programas
remanescentes, além da inclusão de novas famílias com renda mensal per capita de R$
50,01 até R$ 100,00, potenciais beneficiárias do PBF. Isso se aplica aos municípios que
ainda não atualizaram e/ou complementaram essas informações ou que ainda não
atingiram o total estimado de famílias pobres ou extremamente pobres no município.
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3.1.3 Estratégias de capacitação dos gestores estaduais e municipais que atuam no Cadastro Único e no Programa Bolsa Família
A equipe da SENARC vem realizando seminários internos, com o objetivo de uniformizar
as informações entre os servidores que atuarão nas ações de capacitação nos estados e
municípios. Os seminários tiveram como expositores os coordenadores-gerais e técnicos
da SENARC e versaram sobre todos os temas concernentes ao Bolsa Família e ao
Cadastro Único. Além dos técnicos envolvidos nas atividades de capacitação, participaram
também os integrantes da Coordenação de Atendimento/DECAU, do 0800 - FOME ZERO
e da empresa contratada: INFORME.
Avalia-se que a presença do MDS nas atividades de capacitação de todos os municípios
brasileiros é inviável, dada à insuficiência de recursos humanos da Secretaria e o perfil dos
técnicos disponíveis para a atividade. Assim, sugere-se a substituição desse desenho por
uma estratégia de capacitação focada e baseada na construção de material didático auto-
explicativo, sobre a versão 6.0 que em melhoria em relação a V.5.0 é que permitirá os
municípios trabalharem em rede, ou seja um computador /servidor onde os dados ficam
armazenados e é por onde os dados serão enviados e recepcionados quando a CAIXA
enviar o arquivo retorno, os outros computadores serão clientes e darão manutenção as
informações e ainda terá uma funcionalidade específica para tratamento das
multiplicidades, ele fornece um relatório sobre todas as multiplicidades detectadas na base
das prefeituras, antes a prefeitura tinha que abrir a sua base ou bases , abrir os domicílios
e identificar pessoa a pessoa os casos de multiplicidades .
A estratégia prevê a capacitação presencial somente de um grupo de municípios em cada
unidade federativa. A perspectiva é realizar capacitação presencial. Com isso os
municípios com maior dificuldades na gestão do PBF e aqueles de melhor desempenho
podem atuar como disseminadores de informação. Para que essa estratégia logre êxito, é
condição a elaboração de material didático, de excelente qualidade técnica e linguagem
clara, que exponha os procedimentos para a operação da versão 6.0 e do sistema de
gestão de benefícios. Esse primeiro escopo de atuação cria as condições para definir
ações de capacitação mais estruturadas, que contemplem não só o repasse de
informações aos gestores estaduais (por meio das Coordenações Estaduais ) municipais e
integrantes das instâncias de controle social estadual e municipal, mas também o
acompanhamento periódico da gestão local do Programa.
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3.1.4 Central de Relacionamento do Fome Zero/MDS e da CAIXA
Foram atualizadas cerca de 630 FAQs, (perguntas e respostas mais demandadas), as
quais serão repassadas aos operadores do 0800 do FOME ZERO/MDS, que serão
capacitados no mesmo momento que ocorrer a capacitação dos gestores e técnicos das
Coordenações Estaduais do PBF e do Cadastro. Também serão incluídos os operadores
das centrais de relacionamento da CAIXA - 08005740101 - para atendimento aos
cidadãos e 08005730104 - para atendimento aos gestores, com vistas à uniformização
do atendimento prestado ao gestor e para que de fato a Coordenação de Atendimento da
SENARC seja um 2º nível de atendimento especializado.
Os operadores da central de relacionamento da CAIXA, localizada em São Paulo, que
prestam atendimento aos gestores estaduais e municipais serão qualificados pelos
técnicos da SENARC para melhorar o desempenho do atendimento que hoje vem sendo
realizado.
3.1.5 Central de Atendimento da SENARC
A Coordenação de Atendimento da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania é
composta por 7 (sete) pessoas, que embora qualificadas não consegue atender a
demanda dos entes federados. Os atendentes realizam 4 (quatro) tipos de atendimento
aos gestores municipais e estaduais: i) atendimento telefônico às dúvidas apresentadas
pelos gestores; ii) monitoramento do andamento do programa nos municípios; iii)
atendimento presencial aos gestores que comparecem à SENARC, por mês a
Coordenação atende em média 100 gestores; IV) respostas para demandas via Ofício.
O atendimento telefônico é a principal atividade da coordenação, que tem atendido a
média mensal de 1.600 telefonemas. O monitoramento é realizado por demanda dos
outros setores da Secretaria, de acordo com o diagnóstico realizado sobre os problemas
na gestão local: atualmente, os operadores têm monitorado a situação dos municípios que
ainda não integram o programa Bolsa Família, com o objetivo de que estes efetuem o
cadastramento das famílias pobres, possibilitando a entrada de beneficiários no Programa.
O atendimento presencial geralmente ocorre em função de visitas expontânea, ao MDS, de
gestores municipais e estaduais, em média são feitos 100 atendimentos mensais. No que
tange ao atendimento por correio eletrônico, as dúvidas dos gestores chegam por meio dos
seguintes endereços:
[email protected];[email protected];bolsafamilia@
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mds.gov.br; gestão.bolsafamí[email protected];[email protected];
A Coordenação de Atendimento é também responsável pela interlocução com a CAIXA, no
que se refere às dúvidas e problemas dos municípios, mantendo um contato constante,
via Ofício ou e-mail institucional - ( [email protected]) e encaminhando, sempre que
necessário, os problemas e dúvidas apresentadas pelos Estados/Municípios e
Beneficiários com relação aos cartões dos beneficiários que não chegam, datas de
pagamentos , sistema operacional (aplicativo do CadÚnico ) demandas de capacitação e,
assuntos tecnológicos, só para citar alguns . A CAIXA responde por e-mail institucional ou
Ofício quais foram às medidas adotadas para resolução dos problemas e dúvidas ou qual
encaminhamento para solucioná-los. Em média/mês são realizados, aproximadamente,
100 encaminhamentos, mensais, para CAIXA.
Outra atribuição da Coordenação de Atendimento da SENARC é atualizar os dados do
Cadastro Único no sítio do MDS. Sempre que necessário, dados das famílias cadastradas
e no Programa, planilhas e gráficos, são periodicamente renovados, e, outras, como
instruções operacionais, que deverão estar no sítio, conforme necessidade.
Além disso, a coordenação também recebe, autoriza e acompanha a disponibilização dos
formulários de cadastramento aos municípios: é feita a recepção dos pedidos de
formulários dos municípios para executarem o cadastramento, a alimentação da planilha
de pedidos de formulários, o envio para CAIXA pelo e-mail institucional de formulários
([email protected]), recepção e recebimento da resposta, CAIXA e arquivo de
pedidos dos formulários. Hoje a média/mês é de 1020 pedidos de formulários, as
solicitações municipais são feitas por fax ou correio de posse da solicitação, a
Coordenação autoriza o envio dos formulários por meio do e-mail ([email protected]).
3.2 PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
3.2.1 Adesão dos municípios ao Programa Bolsa Família e ao Cadastramento Único de Programas Sociais.
O MDS publicou a Portaria nº 246, de 20/05/05, que aprova os instrumentos necessários
à formalização da adesão dos municípios ao Bolsa Família, à designação dos gestores
municipais do Programa e à informação sobre sua instância local de controle social, e
define o procedimento de adesão dos entes locais ao PBF.
Os municípios têm até o dia 20 de setembro de 2005, para aderir ao Programa Bolsa
Família e ao Cadastro Único. A formalização da adesão dos municípios requer a
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constituição formal e suporte ao efetivo funcionamento de Conselho ou Comitê de
Controle Social do Programa Bolsa Família, ou delegação de competência a um conselho
ou instância anteriormente existente, respeitada a intersetorialidade e a paridade entre
governo e sociedade, nos termos do art. 29 do Decreto nº 5.209, de 2004.
É também um dos requisitos para a adesão, a designação do gestor local do Programa
Bolsa Família, o qual deverá responder:
a) pela interlocução com a instância local de controle social do Programa;
b) pela gestão e coordenação municipal do programa;
c) pela articulação com os governos federal e estadual; e
d) pela integração do Programa Bolsa Família com as áreas de saúde, educação,
assistência social e segurança alimentar, dentre outras, quando existentes,
visando ao desenvolvimento das ações do Programa Bolsa Família no âmbito
municipal.
3.2.2 Normalização das ações relativas à participação e o controle social
Do mesmo modo, o MDS considerando a importância da normalização do controle social, um dos princípios organizativos do Programa, publicou, concomitante com a portaria de adesão, a Instrução Normativa nº 01, de 20/05/05, que divulga orientações aos municípios, Estados e Distrito Federal para constituição de instância de controle social do Programa Bolsa Família e para o desenvolvimento de suas atividades.
O controle e a participação social do Programa Bolsa Família serão realizados, em âmbito local, por instância (conselho ou comitê) instalada pelo Poder Público municipal, respeitada a intersetorialidade e a paridade entre governo e sociedade.
Os conselhos ou comitês são órgãos de caráter permanente, com funções de
acompanhar, avaliar e fiscalizar a execução da política de transferência de renda e
inclusão social e devem ser compostos por integrantes das áreas da assistência social, da
saúde, da educação, da segurança alimentar e da criança e do adolescente, quando
existentes, sem prejuízo de outras áreas que o Município julgar conveniente.
Por decisão do Poder Público municipal, o controle social do Programa Bolsa Família
poderá ser realizado por instância anteriormente existente, como as de controle social dos
Programas Remanescentes ou os conselhos setoriais vinculados a outras políticas
públicas, garantidas a intersetorialidade e a paridade entre governo e sociedade.
15
3.2.3 Descentralização do Sistema de Gestão de do Benefícios
Para a realização da gestão de benefícios em âmbito municipal foi
desenvolvido o Sistema de Gestão de Benefícios que pode ser acessado via Internet.
Com esse sistema informatizado, bloqueios, cancelamentos e desbloqueios de
benefícios financeiros do Programa Bolsa Família são realizados de maneira fácil,
rápida e direta. Para ter acesso a esse sistema, é necessário, antes de tudo, que o
Município formalize junto ao MDS o Termo de Adesão ao Programa Bolsa Família. A
partir daí, o representante legal do município poderá formalizar convenio com a CAIXA
e os usuários designados por ele sejam credenciados junto ao Agente Operador do
PBF, isto é, a CAIXA.
3.2.4 Gestão das condicionalidades
As condicionalidades são contrapartidas sociais que devem ser cumpridas pelo núcleo
familiar, para que possam receber o benefício mensal, visando propiciar as condições
mínimas necessárias para garantir o processo de inclusão social sustentável.
O objetivo do conjunto das condicionalidades é assegurar o acesso a diretos sociais básicos,
promovendo a participação efetiva das famílias no processo educacional e nos programas de
saúde que promovam a melhoria das condições de vida na perspectiva da emancipação das
famílias.
A suspensão ou cancelamento dos benefícios concedidos resultante do acompanhamento
das condicionalidades encontra-se em fase de aprovação. Mas, o Decreto nº 5.209, de
17/09/05, já prevê os seguintes casos de suspensão ou cancelamento:
a) comprovação de trabalho infantil na família devendo ser enviado aos órgãos
competentes;
c) comprovação de fraude ou prestação deliberada de informações incorretas quando do
cadastramento;
d) desligamento por ato voluntário do beneficiário ou por determinação judicial;
e) alteração cadastral na família, cuja modificação implique a inelegibilidade ao Programa;
ou
f) aplicação de regras existentes na legislação relativa aos Programas Remanescentes,
respeitados os procedimentos necessários à gestão unificada.
Sistema de Informação de Vigilância Alimentar e Nutricional - SISVAN - módulo Bolsa
Família ou módulo federal, utilizado para a consolidação semestral do acompanhamento
16
das ações de saúde das famílias beneficiárias do Bolsa Família. O módulo pode ser
acessado on line no sítio: www.saude.gov.br/alimentacao .
Sistema de Controle da Freqüência Escolar – SICAFE – deve ser acessado no sitio:
www.caixa.gov.br. Para sua Cidade.
O Ministério da Educação dispõe, para o ano de 2005, de recursos na ordem de R$ 100
milhões para financiar projetos de ações educacionais que serão repassados aos
municípios por meio do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação (FNDE), como
mecanismo de estímulo para que os municípios informem a freqüência escolar dos alunos
de 6 a 15 anos, cujas famílias são beneficiárias do Programa Bolsa Família. A informação
da freqüência escolar é um dos requisitos básicos para que o município receba esses
recursos, ou seja o município deve enviar a freqüência escolar, bimestralmente, ao MEC.
O fundamental desse trabalho não é punir. O que se quer é criar a consciência de que a
educação é fundamental para a superação da situação de pobreza em que se encontra
grande parte das famílias brasileiras. O acompanhamento é importante para que os pais
continuem recebendo o benefício uma vez que o pagamento do Bolsa Família é
vinculado, entre outros critérios, à manutenção dos filhos nas escolas. A presença desses
estudantes é obrigatória em 85% das aulas.
3.2.5 Estratégias para inclusão de população tradicional e específica no PBF.
O MDS por intermédio da SENARC vem intensificando as ações de cadastramento para
identificação e inclusão das famílias indígenas e quilombolas no Programa Bolsa Família.
4. Fontes de recursos orçamentários (Lei Orçamentária Anual –LOA)
No exercício de 2003, os atos administrativos e de gestão necessários à execução
orçamentária e financeira do Programa Bolsa Família foram realizados pelos Ministérios
da Educação, da Saúde, de Minas e Energia e pelo Gabinete do Ministro Extraordinário
de Segurança Alimentar e Combate à Fome.
No ano de 2004, as dotações relativas aos programas federais de transferência de renda
e ao Cadastramento Único, foram descentralizadas para o MDS, órgão responsável pela
execução do Programa Bolsa Família.
17
Tabela 1 – Recursos para pagamento de benefícios - PERÍODO: 2002 - 2005
Ano de 2002* Ano de 2003** Ano de 2004*** Ano de 2005
Bolsa Escola 1.771.300 1.607.000 - -
Bolsa Alimentação 300.000 360.000 - -
Auxílio Gás 609.200 800.200 - -
Cartão Alimentação - 1.034.400 - -
Bolsa Família - 0 - -
Total 2.682.502* 3.803.603** 5.393.700 *** 6.537.800 Fonte: MPOG/SIDOR, SIAFI e Relatório final PLOA – 2005. * No ano de 2002 foram executados 84,61% e em 2003, 88,31% dos recursos previstos na LOA . ** No ano de 2003, foram executados, 88,31% do montante dos recursos previstos na LOA . *** no ano de 2004, foram executados, 98,43% do montante dos recursos previstos na LOA .
Conforme os dados da tabela 1, observa-se que houve variação de incremento de recursos
para o pagamento de benefícios das famílias do Programa Bolsa Família, de 48,02%, no
período e 2002 a 2003. Já no período de 2003 a 2004 houve incremento de 58,14% e de
2004 a 2005 de 23,15%. É importante registrar que entre o período de 2002 a 2005 houve um
incremento de 188,3%.
5. Metas e resultados do Programa
A meta, definida pela Presidência da República, no lançamento do Programa, é atingir o
total de 11,2 milhões de famílias com renda mensal per capita de até R$ 100,00 (cem reais)
até o ano de 2006. A meta para o ano de 2004 de 6,5 milhões famílias beneficiárias foi
cumprida. Para 2005, a meta é atingir 8,7 milhões de famílias beneficiárias, em julho de
2005, já são atendidas sete milhões e meio de famílias. E até dezembro de 2006, atingir a
meta global de 11,2 milhões de famílias.
Confira, na tabela 3, os resultados da execução do físico-financeira do Programa Bolsa
Família, no período de 2003 a julho de 2005, relativo ao processo de migração das famílias
beneficiárias do Bolsa Escola e demais programas remanescentes para o Bolsa Família.
Antes, porém, é importante conhecer a evolução dos números do Programa Bolsa Escola,
período de 2001 e 2002, na tabela 2.
18
5.2. Resultados em números BOLSA ESCOLA
Tabela 2- FÍSÍCO FINANCEIRO DO BOLSA ESCOLA- 2001 a 2003
Ano de 2001 Ano de 2002
Nº Famílias BES Recursos
Financeiros
Nº Famílias BES Recursos
Financeiros
4.793.983 408.583.920 5.106.509 1.531.277.441
Fonte: Coordenação-Geral de Orçamento/ Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) Tabela 3 - FÍSÍCO FINANCEIRO DO BOLSA ESCOLA DEPOIS DA MIGRAÇÃO PARA O BOLSA FAMÍLIA- 2003 a 2005
Ano de 2003 Ano de 2004 Ano de 2005
Nº Famílias BES
Recursos Financeiros
Nº FamíliasBES
Recursos Financeiros
Nº Famílias BES
Recursos Financeiros
3.771.199 1.424.144.340 3.042.794 961.836.180 2.274.240 401.458.155
Fonte: Coordenação-Geral de Orçamento/ Secretaria Nacional de Renda de Cidadania -SENARC/MDS.
5.2. Resultados em números BOLSA FAMÍLIA
Tabela 4 - FÍSÍCO FINANCEIRO DO BOLSA FAMÍLIA- 2003 a 2005
Ano de 2003 Ano de 2004 Até JULHO - 2005
Nº Famílias PBF
Recursos Financeiros
Nº FamíliasPBF
Recursos Financeiros
Nº Famílias PBF
Recursos Financeiros
3.615.596 263.243.105 6.571.842 3.791.787.498 7.319.720 3.124.383.701
Fonte: Coordenação-Geral de Orçamento/ Secretaria Nacional de Renda de Cidadania -SENARC/MDS.
5.3. Resultados em números CONDICIONALIDADES DA EDUCAÇÃO
Tabela 5 – EVOLUÇÃO DA APURAÇÃO DA FREQÜÊNCIA ESCOLAR- Out/2003 a Jul/2005
TRIMESTRE % ESCOLAS COM FREQÜÊNCIA INFORMADA
2º TRIM/2003 10%
3º TRIM/2003 19%
4º TRIM/2003 13%
OUT-NOV/2004 55,2%
FEV - MAR - ABR /2005 79,1% Fonte: Sistema de Informação da Freqüência Escola – MEC.
19
Tabela 6 – COMPARATIVO DA EVOLUÇÃO DO ACOMPANHAMENTO DO Nº DE CRIANÇAS, Nº DE ESCOLAS E DE MUNICÍPIOS – OUT-NOV/2004 e MAR-ABR/2005
OUT/NOV-2004 FEV-MAR-ABR-2005
Nº % Nº %
Nº TOTAL DE CRIANÇAS 12.393.146 - 12.975.071 -
Nº CRIANÇAS COM CONTROLE 6.301.753 51% 7.970.802 61%
Nº ESCOLAS 114.141 55% 163.378 79%
Nº DE MUNICÍPIOS 3.872 70% 5.320 96% Fonte: Sistema de Informação da Freqüência Escola – MEC.
20
6. Análise do Relatório de Avaliação do TCU
6.1 PARTE 1 - Informações gerais do Programa Bolsa Família A primeira parte do roteiro que diz respeito aos dados do Programa Bolsa Família, objeto
da auditoria operacional realizada pelo TCU, foi reformulado neste trabalho haja vista que
o conteúdo das informações, disponíveis naquela ocasião, ainda não havia sido
regulamentado.
Ainda em relação a este aspecto é importante mencionar que a auditoria do TCU originou-
se do Acórdão nº 1.046/2003 – Plenário, de 6/8/03, relativo à fiscalização realizada no
Programa Fome Zero, a pedido do então Ministro Extraordinário de Segurança Alimentar,
Jose Graziano, com o fim de avaliar a operação e a conformidade das ações
governamentais de transferência de renda (Cartão Alimentação, Bolsa Escola, Bolsa
Alimentação, Auxílio Gás, PETI e Bolsa Agente Jovem).
Contudo, em função da criação do Programa Bolsa Família, Lei nº 10.836, de 09 de
janeiro de 2004, dos 6 (seis) programas de transferência de renda, mencionados, 4
(quatro) foram unificados e a auditoria concentrou os trabalho no novo Programa,
mantendo os aspectos previstos com as adequações necessárias.
6.1.1 Objeto da avaliação: Programa Bolsa Família
6.1.2 Justificativa para a implementação: o Bolsa Família tem por finalidade a
unificação dos procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda
do Governo Federal e do Cadastramento Único do Governo Federal, instituído pelo
Decreto nº 3.877, de 24 de julho de 2001.
6.1.3 Duração do programa: o Programa foi lançado, oficialmente, em 20 de outubro de
2003, e encontra-se em processo de implementação. O período estabelecido para o
atendimento aos 11,2 milhões de famílias é até dezembro de 2006.
6.1.4 População alvo: atender o universo de 11,2 milhões de famílias conforme
estimativa de famílias pobres, CENSO 2000 do IBGE e PNAD/2001-revisada.
6.1.5 Critério de elegibilidade: são as famílias em situação de extrema pobreza, com
renda per capita de até R$ 50,00 e as famílias em situação de pobreza e extrema
pobreza, com renda mensal per capita de R$ 50,01 a R$100,00.
21
6.1.6 Número de beneficiários: 7,3 milhões de famílias em 100% dos 5.561 municípios
brasileiros em julho de 2004.
6.1.7 Fonte de financiamento: no ano de 2003, os programas remanescentes contavam
com recursos na ordem de R$ 3.803.603. Em 2004, foram destinados R$ 5.393.700,
sendo que 68,6% são provenientes do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza,
instituído pela Emenda Constitucional nº 31, de 14/12/00. No Ano de 2005, foram
destinados 6.537.800, de varias fontes conforme pode ser verificado na tabela 1. No
período de 2003 a 2005 houve um incremento de aproximadamente 100%. É importante
registrar que entre o período de 2002 a 2005 houve um incremento de 188,3%. Consulte
dados da tabela 1.
6.1.8 Despesa total (anual): a cada ano, à medida que o Programa vem sendo
ampliado, são agregados novos recursos cujas execuções tiveram as seguintes
evoluções: no ano de 2002 - 84,61% - 2003, 88,31% e no ano de 2004 - 98,43% do
montante dos recursos previstos na Lei Orçamentária Anual (LOA).
6.1.9 Ministério Executor: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome -
MDS
6.1.10 Instâncias de Implementação: Secretaria Nacional de Renda de Cidadania –
SENARC.
Ministérios setoriais:
Ministério da Saúde –MS e Ministério da Educação – MEC
Unidades Federadas: Estados, municípios e Distrito Federal por meio das
Secretarias Intersetoriais: Saúde, Educação e Assistência Social entre
outras
6.1.11 Operador do Programa: Caixa Econômica Federal – CAIXA.
22
6. 2 PARTE 2 - Análise do escopo dos objetivos do trabalho
6.2.1 Natureza da avaliação realizada
A avaliação realizada pelo Tribunal de Contas da União tem o desenho de uma avaliação
de processo, cujo escopo dos objetivos do trabalho, são:
Verificar em que medida a ausência de definição das sistemáticas de
monitoramento das condicionalidades e de controle social pode prejudicar o
alcance dos objetivos.
Examinar a existência de dificuldades de acesso às transferências de renda por
parte dos beneficiários quando do recebimento e uso dos cartões magnéticos.
6.2.2 Metodologia de avaliação utilizada
As informações foram obtidas por meio de visitas a quatro estados da federação (Bahia,
Goiás, Minas Gerais e Rio Grande do Sul), onde foram entrevistados gestores federais e
municipais dos programas Bolsa-Família, Bolsa-alimentação e Bolsa-Escola,
responsáveis pelo Cadastro Único, diretores de escolas e de unidades de saúde,
conselheiros e beneficiários.
A escolha dos estados teve como critério o maior volume de famílias beneficiárias em
cada região geográfica (com exceção da região Norte).
Em cada estado foram selecionados quatro municípios, além da capital, com base nos
seguintes critérios: facilidade de acesso com relação à capital; boas práticas nos
programas Bolsa-Alimentação e Bolsa-Escola; alto percentual de famílias pobres
atendidas pelo Bolsa-Família; e ausência de agência da Caixa.
O relatório ressalta que a falta de definição de pontos importantes do programa prejudicou
a elaboração de critérios de auditoria para a verificação do desempenho operacional do
Bolsa-Família e que o estágio incipiente de implementação do programa determinou o
caráter exploratório do trabalho de avaliação.
6.2.3 Principais indicadores evidenciados
O relatório de avaliação destaca que a equipe do programa só possuía um indicador para
o acompanhamento da avaliação, qual seja: a Taxa de Pobreza (indicador de impacto),
que por sua vez não possuía a fórmula de cálculo ainda definida. O relatório também
23
justifica que um dos problemas identificados para a ausência de definição quanto ao
indicador é a ausência de uma definição oficial de linha de pobreza. Para contornar tal
situação, os avaliadores propõem uma série de indicadores para contribuir na gerência do
programa.
Um problema identificado no relatório de avaliação, quanto aos indicadores sugeridos, é
que alguns também dependem da definição de uma linha de pobreza oficial. De qualquer
forma, cabe o questionamento de até que ponto os conceitos de pobreza são úteis para o
acompanhamento e a gestão dos programas de transferência de renda. Esses
indicadores de fato captam o impacto do programa sobre as condições de vida das
famílias?
6.2.4 Conclusões do Relatório de Avaliação
Com base nas informações contidas no relatório, o TCU cumpre a sua função de fiscalizar
as ações de governo, mas deixa a desejar em relação ao foco da ação, embora o relatório
registre também as dificuldades encontradas na operacionalização da auditoria, haja vista
que o Programa encontrava-se em sua fase mais crítica, a de unificação das ações e
bases de dados dos programas remanescentes, bem como a não-regulamentação.
Contudo, é importante registrar que o relatório agrega valor a medida que ressalta alguns
aspectos positivos, a saber: (a) as evidências têm mostrado que transferir renda com
condicionalidades, entre domicílios mais pobres, tem se tornado um meio efetivo de
promoção e acumulação de capital humano.; (b) a unificação é tida como uma iniciativa
de grande relevância; (c) a simplificação de acesso contribuiu para a ampliação de
cobertura, além de facilitar o acesso; (d) o resgate da unidade família e não mais nos
seus membros isoladamente.
De acordo ainda com os resultados do relatório o processo de distribuição de cartões, de
modo geral, não apresentou maiores dificuldades, apenas recomendação para revisão do
cadastramento de senhas para aumentar a segurança dos beneficiários.
Mas o relatório também apresenta alguns aspectos frágeis, a saber: (a) falta de
sistemática de monitoramento das condicionalidades e normas relativas ao
descumprimento; (b) desestruturação dos sistemas de monitoramento das
condicionalidades da área de educação, sem que um novo tenha tomado o seu lugar; (c)
na área da saúde não houve mudança significativa no acompanhamento das
condicionalidades, porém faltou definição por parte da gestão do Bolsa Família; (d) falta
de regulamentação do formato institucional do controle social tem impedido avanços
24
importantes nessa direção; (e) dificuldades dos beneficiários em participar do controle
social, principalmente por falta de informações; (f) necessidade de capacitação e
informação dos agentes públicos; (g) constatação de muita dificuldade de acesso à
informação por parte dos gestores municipais
6.2.5 Recomendações da Avaliação
O TCU por meio do relatório faz as seguintes recomendações:
a) disseminação dos critérios de inclusão de famílias no Programa, de priorização
das famílias cadastradas, de cumprimento das condicionalidades e de canais para
apresentação de denúncias.
b) regulamentação dos sistemas de controle das condicionalidades e do controle
social;
c) envio aos municípios das listagens necessárias ao acompanhamento das
condicionalidades;
d) articulação com os Programas Agentes Comunitários de Saúde (PACS) e Saúde
da Família (PSF), visando promover o cumprimento e acompanhamento das
condicionalidades de saúde, das famílias beneficiadas pelo Bolsa Família.
e) Capacitação dos agentes envolvidos no controle social
f) Instituição de indicadores de desempenho
g) Revisão dos procedimentos de cadastramento das senhas e disponibilização aos
municípios, pela CAIXA, da relação mensal, com endereços de beneficiários que
não retiraram seus cartões ou que não sacaram os benefícios para viabilizar a
realização de busca ativa.
7. COMENTÁRIOS DO GRUPO SOBRE A AVALIAÇÃO DO TCU
7.1 Conclusões do Relatório do TCU
De acordo com as informações disponíveis no relatório observa-se que a maioria das
constatações é bastante óbvia para um Programa que se encontra em fase de
estruturação. Além disso, essas conclusões e recomendações caberiam, sim, aos
programas remanescentes que se encontravam em curso há pelo menos dois anos,
exceto o Cartão Alimentação.
É importante, porém, reconhecer o esforço do TCU na construção de um diagnóstico
capaz de fornecer aos gestores algumas informações relevantes sobre a
25
operacionalização do Programa, no âmbito local, sobretudo no que se refere ao
acompanhamento do cumprimento das condicionalidades e ao controle social. Esses dois
eixos são compatíveis com os aspectos mais frágeis do Programa, cujo processo de
estruturação requer o fortalecimento das alianças e parcerias entre governo e sociedade.
O acompanhamento da gestão das condicionalidades agrega toda uma complexidade por
ser uma ação intersetorial que exige dos atores envolvidos muita habilidade de
negociação para dar materialidade a essas ações. Além disso, trata-se de uma ação de
responsabilidades compartilhadas entre as três esferas de governo, ministérios setoriais
da saúde e da educação e as famílias beneficiárias.
O Controle Social exige igualmente habilidades dos gestores das três esferas de governo
e da sociedade civil, cujos representantes devem ser escolhidos com autonomia em
relação aos governantes e ao governo.
7.2 Adequação da avaliação
O grupo considerou que os objetivos da avaliação foram oportunos e pertinentes e devem
ser amplamente discutidos, pelos atores sociais, do âmbito do governo e de toda a
sociedade. Porém, foi verificado que o objeto avaliado e a própria metodologia, demonstra
fragilidade e descompasso entre as diretrizes do Bolsa Família e a avaliação do que se
pretendia, a ausência de sistemática de monitoramento das condicionalidades e de
controle social. Do mesmo modo, verifica-se que as conclusões e recomendações
aparecem fragmentadas e dissociadas desses objetivos.
7.3 Possibilidade de avaliação econômica do programa
A avaliação econômica é possível desde que no estudo seja contemplados outros
aspectos de caráter social uma vez que a transferência de renda não se constitui num fim
em si mesmo, é sim mais uma estratégia do governo para tirar essas famílias da situação
de vulnerabilidade social, o que exige que se conheça qual a configuração específica da
pobreza em que elas se encontram e também sua natureza e especificidade para que se
possa promover uma série de programas que possibilitem a construção de “portas de
saída” para emancipação dessas famílias.
Por outro lado, a unificação dos programas remanescentes confere maior racionalidade
administrativa, ao simplificar procedimentos e reduzir custos na execução do Programa e
além disso, a unificação privilegia a família, com todos os seus membros como publico alvo,
o que vem agregar valor à medida que reconhece as famílias como núcleo de proteção
26
social e eixo integrador das ações do Programa, e ao mesmo tempo em que elege a mulher
como responsável pelo recebimento e pela aplicação dos benefícios.
7.4 Metodologia alternativa para avaliação do Programa
A avaliação realizada pelo TCU enfocou no processo de implementação do Programa
Bolsa Família. Como o programa está caminhando para o seu segundo ano completo,
seria oportuno realizar uma avaliação com foco nos resultados do programa.
Um outro desenho possível seria uma avaliação de desempenho, entendendo
desempenho como o grau de alcance dos objetivos e metas. A avaliação de desempenho
focalizar qualidade, eficiência e eqüidade.
7.5 Conclusão sobre os aspectos gerais do Relatório do TCU
Essa modalidade de auditoria de natureza operacional, também chamada de auditoria de
desempenho, realizada pelo Tribunal de Contas da União, é muito oportuna uma vez que
contribui com a publicização das ações realizadas pelo poder executivo federal numa
demonstração de que a redução da pobreza e da desigualdade social, não é atribuição
um único poder o ente da federação, deve, sim, ser um esforço conjunto de toda a
coletividade.
8. Lista de siglas BF – Benefício Fixo ou Básico BV - Benefício Variável BAL - Bolsa Alimentação BES – Bolsa Escola CAIXA - Caixa Econômica Federal CADBES - Cadastro do Programa Bolsa Escola CADÚNICO - Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo Federal CEPBF – Comitê-Executivo do CGPBF CGPBF - O Conselho Gestor do Programa Bolsa Família CONFRE - Aplicativo desenvolvido pela CAIXA para o Controle de Freqüência Escolar IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
27
MEC – Ministério da Educação MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MS – Ministério da Saúde NIS – Número de Identificação Social PBF – Programa Bolsa Família PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil SENARC – Secretaria Nacional de Renda de Cidadania SISVAN – Aplicativo de Vigilância Alimentar e Nutricional.
9. Relação da Legislação
1. Decreto nº 3.877, de 24 de julho de 2004. Institui o Cadastramento Único para Programas Sociais do Governo Federal.
2. Lei nº 10.836, de 09 de janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Família e dá outras providências.
3. Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004. Regulamenta a Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Família, e dá outras providências.
4. Portaria Interministerial - MEC/MDS, nº 3.789, de 17/11/2004. Dispõe sobre as atribuições e normas para a oferta e o monitoramento das ações de EDUCAÇÃO relativas as condicionalidades das famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família.
5. Portaria Interministerial - MS/MDS, nº 2.509, de 18/11/2004. Dispõe sobre as atribuições e normas para a oferta e o monitoramento das ações de SAÚDE relativas as condicionalidades das famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família.
6. Portaria nº 660, de 11 de novembro de 2004. Estabelece regras de fiscalização e acompanhamento, do Programa Bolsa Família.
7. Portaria nº 1, de 3 de setembro de 2004. Disciplina as ações de fiscalização, acompanhamento e controle da execução e gestão local de programas municipais e estaduais, apoiados financeiramente pela União, do Programa Bolsa Família.
8. Portaria nº 737 de 15 de dezembro de 2004. Regulamenta o Benefício Variável de Caráter Extraordinário do Programa Bolsa Família.
9. Portaria nº 246 de 20 de maio de 2005. Define normas para a adesão dos municípios ao Programa Bolsa Família e aprova os instrumentos necessários à formalização da adesão.
28
10. Instrução Normativa nº 1, de 20 de maio de 2005. Divulga procedimentos operacionais aos Municípios para tratamento de bloqueios por multiplicidade cadastral.
11. Portaria nº 360, de 12 de julho de 2005. Estabelece critérios e procedimentos relativos à transferência de recursos financeiros aos Municípios, Estados e Distrito Federal.
10. Referências bibliográficas
BRASIL. Lei nº 10.836, de 09 de janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Família e dá outras providências. Diário Oficial da União, Poder Executivo. Brasília-DF, 12 jan. 2004.Seção I, p.1.
______. Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004. Regulamenta a Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Família, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Poder Executivo. Brasília-DF, 20 set. 2004. Seção I.
______. Portaria nº 246, de 20 de maio de 2005. Aprova as normas e instrumentos para a formalização da adesão dos municípios ao Programa Bolsa Família. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Diário Oficial da União, Brasília-DF, 23 de maio, 2005. Seção I.
______. Portaria nº 360, de 12 de julho de 2005. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Estabelece os critérios de repasse de recursos aos municípios, Estados e ao DF. Diário Oficial da União, Brasília-DF, 14 de julho, 2005. Seção I.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório de Avaliação de Programas: Programa Bolsa Família. Ministro-Relator Ubiratan Aguar: - Brasília-DF. TCU – Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo. 2004
Brasília 08 de agosto de 2005.
29