curso mba em gestÃo pÚblica · 2018. 10. 31. · diferenciada para o uso dos instrumentos de...
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Curso MBA EM GESTÃO PÚBLICA Disciplina ESTADO, SOCIEDADE E DEMOCRACIA
Paulo Márcio GARCIA JUNIOR José Eduardo PEREIRA FILHO
Eduardo BEZERRA Lucynei SOUZA
Revisado por Prof. Marcos Neves
www.avm.edu.br
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05 Apresentação
07 Aula 1
Ética
46 Aula 2 Federalismo e descentralização
67 Aula 3 Políticas públicas
97 Aula 4 Relações públicas internacionais
122 Referências bibliográficas
Estado, Sociedade e Democracia C
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O controle social no Brasil tem seu grande marco estabelecido pela Constituição Federal de 1988 que, pautando-se pelos princípios da descentralização e da participação popular, criou instrumentos para que a sociedade possa exercer o seu papel de participante e controladora das ações do Estado na busca do bem comum, do interesse público e da consolidação da democracia. Reconhecendo a necessidade de incorporar a sociedade civil organizada em uma rede de controle para prevenir a corrupção e o desperdício de recursos públicos, a disciplina de “Estado, sociedade e democracia, é um instrumento que orienta a implementação, o monitoramento, a avaliação e a revisão do programa de políticas públicas, subsidia os processos de tomada de decisão e estabelece os compromissos entre os diversos atores para o alcance do seu objetivo no horizonte temporal da gestão pública. Esta disciplina norteia o conjunto de temas e atividades que permitem refletir sobre as transformações do Estado contemporâneo e as mudanças organizacionais nas relações entre o Estado, a Sociedade e a democracia a organização política e cultural da sociedade no processo de construção e fortalecimento da democracia e da cidadania por meio da ética profissional. São, portanto, temas tratados nesta disciplina: ética; federalismo e descentralização; políticas públicas e relações públicas internacionais.
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Este caderno de estudos tem como objetivos: Despertar o interesse dos participantes na compreensão das
transformações do Estado contemporâneo e as mudanças organizacionais nas relações entre o Estado, o Mercado e a Sociedade, bem como a organização política e cultural da sociedade no processo de construção e fortalecimento da democracia e da cidadania.
Aula 1 | Ética 7
Ética Paulo Márcio Garcia Junior
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O homem vive em sociedade, convive com outros homens e, portanto, cabe-lhe pensar e responder as questões de suas relações. Esta é uma questão que parece óbvia, mas não existe um consenso a este respeito. Assim, apesar de parecer uma questão simples e fácil, a ética tem os seus aspectos complexos e por esta razão é difícil uma busca de harmonia e senso comum. Este é o ponto central desta primeira aula. Assim, esta aula oferece a você as ferramentas para identificar e aplicar os princípios dos valores éticos e morais na relação entre o comportamento e o processo de tomada de decisão, e implementar o instrumental adequado e coerente com o tipo do fenômeno que se deseja investigar no exercício de sua profissão de gestor público. Ao decorrer da aula, você será orientado(a) à compreensão diferenciada para o uso dos instrumentos de análise critica racional e ética nos processos de tomada de decisão. São, portanto, temas tratados nesta aula: Ética e moral: conceituação e distinção - Caráter social da ética e estrutura do ato moral - Doutrinas éticas fundamentais - ética da lei natural - moralidade e legalidade - a consciência e a prática do bem - princípios de bioética - corrupção na política e ética - legal x justo - a questão do Estado – Ética no Serviço Público.
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Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de: Identificar e aplicar os princípios dos valores éticos e morais na
relação entre o comportamento e o processo de tomada de decisão;
Aplicar o instrumental adequado e coerente com o tipo do fenômeno que se deseja investigar no exercício de sua profissão de gestor público.
Aula 1 | Ética 8
Palavras iniciais
Gostaríamos, inicialmente, de parabenizá-lo pela
escolha desse curso. Sabemos que as pessoas que
buscam se aprofundar na área de Administração Pública
possuem uma compreensão diferenciada da relação
homem-meio, sendo sensíveis à atual situação das
necessidades do público para com o Estado. Esses
desafios são inerentes à complexidade da sociedade
contemporânea que necessita ampliar as
disponibilidades para o atendimento das demandas dos
cidadãos bem como a sua eficiência e amplitude.
Nesse contexto, o entendimento da ética como
um elemento necessário para o convívio do ser humano
em sociedade, faz-se necessário buscar, na história e
na filosofia, as suas bases. Entender cada sociedade, os
mitos, as regras, os conceitos e, principalmente, o
relativismo das relações humanas.
Falar de filosofia e ética sem mencionar Sócrates
seria o mesmo que falar de Teoria da Relatividade sem
mencionar Einstein, independente da abordagem ou da
escola que mais se assemelhem com as crenças da
sociedade em que estamos inseridos.
Da mesma forma, temos que mencionar Freud,
Nietzsche, entre vários outros, que discutiram
exaustivamente essa questão. A única diferença para
Sócrates é que ele não escreveu nem uma linha. Tudo
que supostamente Sócrates ensinou, foi escrito por
Platão ou Xenofonte que podem ter adicionado alguma
observação ou complementação ao seu pensamento.
Para termos uma idéia da importância de
Sócrates para o desenvolvimento do estudo da ética,
ela surgiu na antiga Grécia, por volta de 500 a 300
a.C., através das suas observações e de seus
discípulos.
Dica do professor
Seja bem-vindo! Estamos iniciando juntos o estudo desta primeira aula de Gestão Pública. Esperamos que você aproveite bastante os ensinamentos do mesmo e, particularmente, as reflexões que este oferece. Que os subsídios oferecidos aqui consolidem a formação de uma nova mentalidade das relações gerenciais da coisa pública. Por esta razão, o estudo da Ética entra nesta primeira aula.
Aula 1 | Ética 9
O homem vive em sociedade, convive com
outros homens e, portanto, cabe-lhe pensar e
responder as questões de suas relações. Esta é uma
questão que parece óbvia, mas não existe um consenso
a este respeito. Assim, apesar de parecer uma questão
simples e fácil, a ética tem os seus aspectos complexos
e por esta razão é difícil uma busca de harmonia e
senso comum. Este é o ponto central da Ética.
Nesta aula, teremos a oportunidade de conhecer
melhor os significados e definições associadas à Ética e
à moral. A nossa ementa irá tratar de noções e
princípios fundamentais; ética do humano; ética
aplicada; ética na economia; ética na política; ética e
cidadania.
O objetivo geral de nosso estudo é capacitá-lo a
identificar, os princípios dos valores éticos e morais na
relação entre o comportamento e o processo de tomada
de decisão e aplicar o instrumental adequado e
coerente com o tipo do fenômeno que se deseja
investigar no exercício de sua profissão de gestor
público.
Para tanto, dividimos os nossos estudos nos
seguintes tópicos:
Ética e moral: conceituação e distinção;
A consciência e a prática do bem;
Princípios de bioética;
Corrupção na política e ética;
Ética do humano;
Legal x justo;
A questão do estado;
Compromisso com a sociedade;
Ética e economia;
Universalidade e ética;
Contextualização da crise de valores;
Princípios gerais de ética profissional;
Ética no Serviço Público.
Para refletir
O físico Stephem Hawking, de bastante renome internacional, afirma que a filosofia atualmente trata exclusivamente da interpretação das palavras. Qual a sua opinião sobre isso?
:: Ética:
Parte da filosofia responsável pela investigação dos princípios que motivam, distorcem, disciplinam ou orientam o comportamento humano, refletindo especialmente a respeito da essência das normas, valores, prescrições e exortações presentes em qualquer realidade social. HOUAISS, Antonio. VILLAR, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001.
Aula 1 | Ética 10
Ética e moral: conceituação e distinção
Moral e ética são palavras freqüentemente
empregadas como sinônimas. São tidas como um
conjunto de princípios ou padrões de conduta. Ética é
na verdade, o estudo da moral, ou melhor, a filosofia
da moral. Assim, é um pensamento reflexivo sobre os
valores e as normas que regem as condutas humanas.
A ética é a teoria ou a ciência do comportamento
moral dos homens em sociedade. É a ciência de uma
forma específica do comportamento humano.
Em outro sentido mais restrito, ética refere-se a
um conjunto de princípios e normas que um grupo
estabelece para seu exercício profissional como os
códigos de ética dos médicos, dos advogados, dos
psicólogos.
Já a palavra moral, por ter adquirido sentido
pejorativo, associado ao moralismo, é mais utilizada
para relacionar valores e regras que pessoas prezam.
Embora freqüentemente se assuma a sinonímia
entre as palavras ética e moral e se empregue a
expressão clássica, é necessário estabelecer relações e
hierarquias entre esses valores para nortear as ações
em sociedade.
Situações corriqueiras e práticas da vida
colocam essa necessidade em evidência. Por exemplo,
é ou não ético roubar um remédio, cujo preço é
inacessível, para salvar alguém que, sem ele, morreria?
Colocado de outra forma: deve-se privilegiar o valor
vida (salvar alguém da morte) ou o valor propriedade
privada (no sentido de não roubar)?
Importante
Ética – por definição é a ciência da moral. Moral – conjunto de regras que são aceitas pelas sociedades e prescindem de regulamentações oficiais.
Aula 1 | Ética 11
Seria um erro pensar que, desde sempre, os
homens têm as mesmas respostas para questões
semelhantes. Com o passar do tempo, as sociedades
mudaram e também mudaram os homens que as
compõem.
Na Grécia Antiga, por exemplo, a existência de
escravos era perfeitamente legítima: as pessoas não
eram consideradas iguais entre si, e o fato de umas não
terem liberdade era considerado normal.
Existem diversos exemplos oferecidos pela
história e pela prática social: até pouco tempo atrás, as
mulheres eram consideradas seres inferiores aos
homens, e, portanto, não merecedoras de direitos
iguais.
Outro exemplo: na Idade Média, a tortura era
considerada prática legítima, seja para a extorsão de
confissões ou como castigo. Hoje, tal prática é
considerada indigna para a maioria das sociedades e,
portanto, imoral.
A moralidade humana deve ser enfocada no
contexto histórico e social. Por conseqüência, um
entendimento sobre a ética pede uma reflexão sobre o
momento histórico e as convenções da sociedade na
qual se insere.
Sócrates, relatado por Platão, refletiu sobre a
natureza do bem moral, na busca de um princípio
absoluto de conduta correta e acabou desenvolvendo
duas formulações mais conhecidas: que nada deveria
ser em excesso e que o indivíduo deveria conhecer a si
próprio.
Neste mesmo período clássico da filosofia grega,
os sofistas rejeitavam a tradição e consideravam que os
Quer saber mais?
Platão – discípulo de Sócrates que colocava a busca da felicidade como o centro das preocupações éticas. O homem só encontra a felicidade na prática das virtudes. O ideal buscado pelo homem virtuoso é a imitação de Deus: aderir ao divino.
Aula 1 | Ética 12
princípios morais advêm de convenções humanas em
vez de questões míticas.
Nos diálogos de Platão encontrados em seu livro
A República, são descritas as discussões com Sócrates
a respeito das virtudes e da natureza do bem que se
identifica com a sabedoria. Já a ignorância, com o vício
e, assim, tanto uma qualidade como outra pode ser
aprendida. Para se alcançar o bem, há que
compreendê-lo.
Aristóteles, que era discípulo de Platão, fez um
aprofundamento do estudo da ética relacionada com a
obtenção do bem já preconizada por seu professor.
Assim, a felicidade humana não provém de prazeres
nem de riquezas, mas do desenvolvimento da
racionalidade, na vida teórica e contemplativa.
No corpo da obra de Aristóteles, encontra-se um
texto de maior importância devido a ser reconhecido
como autêntico: Ética a Nicômaco. As opiniões sobre a
ética de Aristóteles não são de caráter mítico, mas
baseadas em virtudes intelectuais e morais,
correspondentes às duas partes da alma humana.
As questões éticas foram analisadas por diversos
filósofos em diferentes períodos históricos. De qualquer
forma, o seu estudo é dividido em dois campos como
referido acima como partes da alma humana:
Problemas gerais e fundamentais como
liberdade, consciência, bem, valor, lei e
outros;
Problemas específicos ou concretos como
ética profissional, ética na política, ética
sexual, ética matrimonial, bioética.
Quer saber mais?
Sofistas – na antiga Grécia, mestres da retórica que tomavam a si a tarefa de ensinar conhecimentos gerais, gramática e a arte da eloqüência para os cidadãos gregos postulantes à participação ativa na vida política, tendo com freqüência acrescentado questionamentos polêmicos aos debates filosóficos da época. Houaiss, Antonio. Villar, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001.
Para pesquisar
Esse é um ponto importante. Voltaremos a conversar sobre o mesmo mais tarde. Por hora pesquise sobre a bioética.
Aula 1 | Ética 13
Já a moral é um conjunto de regras, normas,
princípios e valores aceitos livre e conscientemente,
que determinam a conduta do indivíduo e de seu
convívio em sociedade. Assim, podemos esquematizar
a diferença entre ética e moral considerando a seguinte
ilustração:
Ilustração 1 – Esquema geral de ética e moral
A ética tem um sentido de reflexão e a moral
está mais relacionada com a ação, mas ambas visam o
convívio adequado nas sociedades.
A ética trata do comportamento do homem, da
relação entre sua vontade e a obrigação de seguir uma
norma, do que é o bem e de onde vem o mal, do que é
certo e errado, da liberdade e da necessidade de
respeitar o próximo.
A ética revela que:
Nossas ações têm efeitos sobre a sociedade;
Cada homem deve ser livre e responsável por
suas atitudes;
A justiça é a principal das virtudes;
Nossos valores têm uma origem histórica;
A moral é filha do seu tempo;
Devemos adequar nossas vontades às
obrigações sociais.
Para refletir
Se a moral é adequada a cada tempo, ela então não é uma questão absoluta, ela é mutável. Então o bem e o mal são conceitos relativos?
ÉTICA MORAL
Reflexão Ação
:: Bioética:
É uma ética aplicada, chamada também de “ética prática”, que visa “dar conta” dos conflitos e controvérsias morais implicados pelas práticas no âmbito das Ciências da Vida e da Saúde do ponto de vista de algum sistema de valores (chamado também de “ética”).
Aula 1 | Ética 14
Alguns autores tratam a moral como um sistema
de regulamentação das relações entre os indivíduos ou
de suas relações com a sociedade. A moral, também, é
uma forma de comportamento humano que se encontra
nas dimensões de tempo e espaço da sociedade.
A CONSCIÊNCIA E A PRÁTICA DO BEM
A atitude moral pretende ser uma expressão do
bem e do bom já que deve ser um ato positivo e que
cria algum tipo de valor. Fica uma questão a ser
respondida: o que é o bom?
Nesse contexto do bom como algo de valor
positivo, chega-se ao seu oposto, o mau, algo que se
coloca em sua oposição. Em algumas culturas, o bom é
a valentia, já o mal é a covardia. Em outras sociedades,
o bom provém daquilo que expressa a vontade de Deus
ou concorda com ela e o mau tudo aquilo que a
contrapõe.
Mais recentemente, o bom é o que está de
acordo com a natureza humana concebida de uma
maneira universal e abstrata. Ele é de tal maneira
constituído que é absoluto, sem restrição ou condição
que o invalide. Expressa os interesses humanos, em
especial aqueles provenientes das classes dominantes.
Não há classe social que aceite algo que se
contraponha aos seus interesses como algo bom.
Essa questão nos leva a refletir sobre os
interesses das classes sociais que eventualmente
conflitam uma com as outras e transforma o bom como
algo relativo e não mais absoluto. Para resolver esse
dilema, entram em cena as concepções principais do
bom como aquilo que traz felicidade, prazer, boa vontade,
verdade, poder, riqueza ou a utilidade e outros valores.
Para refletir
Como se percebe a consciência? Como consciência antecedente, admoesta-nos para o bem, apresentando o bem aos nossos olhos como uma meta atraente e prevenindo-nos contra as seduções da desordem e do mal. Insiste no ditame da consciência em razão do qual o homem se decide.
Aula 1 | Ética 15
Essa visão que a felicidade é o bom ou a mais
alta expressão do bem é conhecida como
eudemonismo. Cabe salientar que esta visão, em seu
princípio, defendida por Aristóteles, tinha uma
verdadeira aversão ao trabalho, que defendia que a
felicidade do homem provinha do exercício da razão, da
reflexão e que era atributo unicamente humano. Desse
humano estavam excluídos os escravos e as mulheres.
A ética cristã, por seu lado, posteriormente,
transfere esta felicidade para o lado não terreno, e o
seu lado pleno só pode ser alcançado no céu como uma
compensação de uma vida ruim. Assim, a felicidade
ideal vem substituir a felicidade terrena e real,
defendida pelos iluministas e materialistas do século
XVIII.
Immanuel Kant ou Emanuel Kant (Königsberg, 22 de Abril de 1724 — Königsberg, 12 de Fevereiro de 1804) foi um filósofo prussiano, geralmente considerado como o último grande filósofo dos princípios da era moderna, um representante do Iluminismo, indiscutivelmente um dos seus pensadores mais influentes. Kant teve um grande impacto no Romantismo alemão e nas filosofias idealistas do século XIX, tendo esta sua faceta idealista sido um ponto de partida para Hegel. À parte, essa vertente idealista que iria desembocar na filosofia de Hegel (e Marx), alguns autores consideram que Kant fez, ao nível da epistemologia, uma síntese entre o Racionalismo continental (de René Descartes e Gottfried Leibniz, onde impera a forma de raciocínio dedutivo), e a tradição empírica inglesa (de David Hume, John Locke, ou George Berkeley, que valoriza a indução).
Aula 1 | Ética 16
Na sociedade contemporânea, a prosperidade é
um fator dominante e o homem vale pelo que possui
em vez daquilo que é. A felicidade se resume na
satisfação da posse e da propriedade de bens materiais.
Nesse tipo de sociedade, onde não se privilegia o
princípio da propriedade privada nem a importância do
dinheiro, onde o destino pessoal não se possa conceber
separado da comunidade, os homens terão de buscar
algum outro tipo de felicidade.
Em contraposição ao eudemonismo, surge o
hedonismo, onde o bom é o prazer e o mau o seu
contrário. Faz-se necessário distinguir os dois sentidos
de prazer: 1) sentimento ou estado afetivo agradável
cujo oposto é o desprazer ou um estado afetivo
desagradável; 2) sensação agradável produzida por
certos estímulos e cuja oposição é a dor ou uma
sensação ruim no corpo.
O hedonismo toma um importante papel na
sociedade atual já que incentiva o prazer imediato, fácil
de obter e que não pode ser medido a não ser por
aqueles que o percebem.
O filósofo Kant argumenta que o bom é algo
incondicional, sem restrição, não depende de
circunstâncias ou condições que escapem ao controle
humano bem como das conseqüências dos seus atos. A
felicidade está sujeita a certas condições e, na sua
ausência, o homem não poderá ser feliz. O bom como
felicidade implica uma bondade condicionada.
As qualidades humanas como a moderação, o
autocontrole ou a reflexão serena não são boas em
quaisquer circunstâncias. A honestidade, a lealdade e
outras qualidades humanas não são boas quando a
serviço de fins moralmente condenáveis. A honestidade
e a lealdade podem estar a serviço de um código de
honra entre criminosos.
Aula 1 | Ética 17
Para este tema, Kant preconiza a boa vontade
como o bom e procura colocar a sua definição de uma
maneira mais formal e que passou a ser mais conhecida
como o formalismo kantiano.
Outro viés para a abordagem do bom é
relacioná-lo com a sua utilidade e daí advir o nome
utilitarismo. Para compreender melhor as
argumentações dos utilitaristas, é importante saber
basicamente duas questões:
Útil para quem?
Em que consiste o útil?
A primeira pergunta se justifica para excluir
eventuais opiniões egoístas onde se poderia considerar
que o bom é bom e proveitoso apenas para mim. Desta
forma, o utilitarismo estaria em diametral oposição ao
egoísmo, onde o bem seria o útil para os outros mesmo
que em desacordo com interesses pessoais.
Dentro do conceito utilitário do bom, está
implícita a sua relação com as conseqüências dos atos
já que eles sempre serão considerados bons para evitar
um mal maior. Um ato será bom se tiver boas
conseqüências, independentemente do motivo que
levou a fazê-lo ou da intenção que se pretendeu
concretizar.
PRINCÍPIOS DE BIOÉTICA
A biociência, em especial a genética, evoluiu de
forma espetacular nos últimos anos. Este crescimento
não foi acompanhado pelas regulamentações jurídicas e
a sociedade se vê diante do desafio de regular e
discutir novas questões de modo a resguardar aspectos
culturais na área da ciência.
:: Honestidade:
O ato, qualidade ou condição de ser honesto. Isto pode incluir ser a pessoa ou instituição verdadeira em seus atos e declarações, não propensa a enganar, mentir ou fraudar; sem malícia, ter caráter.
Aula 1 | Ética 18
Diante disso, das freqüentes inovações, faz-se
urgente a necessidade do aprofundamento de temas
polêmicos como fundamentos da bioética, a clonagem
humana, a reprodução humana assistida, recursos
genéticos, eutanásia, diagnóstico pré-natal, transgenia,
filiação de homossexuais (adoção de crianças);
biopirataria, doação de órgãos e tecidos, pesquisas com
células troco embrionárias.
Entre as definições diferenciadas para definir
bioética, destacamos algumas:
Conjunto de considerações que pressupõe a
realidade moral dos médicos e biólogos em
suas pesquisas e na aplicação delas;
Podemos defini-la como sendo o estudo
sistemático das dimensões morais - incluindo
visão, decisão, conduta e normas morais -
das ciências da vida e do cuidado da saúde;
Podemos dizer que bioética é apenas a
disciplina que se preocupa em refletir sobre
as conseqüências das ações de saúde sobre
aqueles que estão sujeitos a elas;
É uma disciplina que busca vincar uma
consciência crítica e tenta assegurar posturas
éticas nas ações do cotidiano da área de
saúde, com destaque para as práticas
médicas, e nas experimentações científicas
que envolvem seres humanos.
É um ramo do conhecimento humano que se
apóia mais na razão e no bom juízo moral de
seus investigadores do que em alguma
corrente filosófica ou autoridade religiosa.
Para refletir
Os processos transgênicos podem trazer mais produtividade e conseqüentemente mais riqueza para os cidadãos. Como algo que traz mais bem-estar pode ser eticamente contestado?
Aula 1 | Ética 19
A bioética nasce em um ambiente científico,
como uma necessidade sentida pelos próprios
profissionais da saúde, em seu significado mais amplo,
o de proteger a vida humana tendo um caráter
interdisciplinar, pois juntam profissionais da área
médica, teólogos, sociólogos, juristas, antropólogos,
psicólogos, filósofos.
Ela possui um fundamento, baseado na
antropologia filosófica, porque compreende o homem
na totalidade de suas expressões e na infinidade de sua
realização como pessoa. Por essas razões cada um dos
temas tratados pela bioética, deve ser analisado
separadamente para ser compreendido em sua
totalidade.
CORRUPÇÃO NA POLÍTICA E ÉTICA
Platão (427-347 a.C.), que pregava a renúncia
do indivíduo em favor da comunidade, acreditava que o
talento e o gênio só se revelariam aos poucos, ao longo
da vida. Por isso, a formação dos cidadãos começaria
antes mesmo do nascimento, pelo planejamento
eugênico (condições que favorecem a reprodução e
melhoria da raça humana) da procriação. As crianças
deveriam ser tiradas dos pais e enviadas para o campo,
uma vez que Platão considerava corruptora a influência
dos mais velhos.
Até os dez anos, a educação seria
predominantemente física e constituída de brincadeiras
e esporte. A idéia era criar uma reserva de saúde para
toda vida. Em seguida, começaria e etapa da educação
musical (abrangendo música e poesia), para se
aprender harmonia e ritmo, saberes que criariam uma
propensão à justiça, e para dar forma atrativa a
conteúdos de Matemática, História e Ciência. Depois
dos dezesseis anos, à música se somariam os exercícios
físicos, para equilibrar força muscular e aprimoramento
do espírito.
Para refletir
Atualmente, os adolescentes têm que decidir sobre aquilo em que vai trabalhar, qual profissão irá seguir. Não seria o modelo de Platão mais adequado? Como ele poderia ser viabilizado nos dias atuais?
:: Bioética:
É o estudo transdisciplinar entre biologia, medicina e filosofia (dessa, especialmente as disciplinas da ética, da moral e da metafísica), que investiga todas as condições necessárias para uma administração responsável da vida humana (em geral) e da pessoa (em particular).
Aula 1 | Ética 20
Aos vinte anos, os jovens seriam submetidos a
um teste para saber que carreira deveriam abraçar. Os
aprovados receberiam, então, mais dez anos de
instrução e treinamento para o corpo, a mente e o
caráter. Nos testes que se seguiriam, os reprovados se
encaminhariam para a carreira militar e os aprovados
para a filosofia – nesse caso, os objetivos dos estudos
seriam pensar com clareza e governar com sabedoria.
Aos trinta e cinco anos, terminaria a preparação dos
reis-filósofos. Mas ainda estavam previstos quinze anos
de vida em sociedade, testando os conhecimentos entre
os homens comuns e trabalhando para se sustentar.
Somente os que fossem bem-sucedidos se tornariam
governantes.
O debate público sobre a ética na política com
frequência tem se dado em contextos de denúncias de
práticas corruptas e corruptoras das relações e
instituições. Nestas ocasiões, a discussão sobre ações
éticas e ética parlamentar se estabelece a partir da
troca de acusações entre contendores de ocasião.
Observando a situação política mundial,
percebemos a necessidade de formarmos profissionais
bons no sentido técnico, mas, aliado a isso, deve-se
buscar de maneira inadiável uma boa formação no
sentido ético. Se a educação não se preocupar com
esses dois aspectos, vamos continuar vendo
profissionais assumirem seus postos de trabalho,
colocando os interesses particulares acima dos
interesses sociais e públicos.
A conduta ética na vida parlamentar encontra-se
intrinsecamente relacionada a uma categoria que a
engloba e dá sentido. O Estado deve observar a
redação que vincula a ética e o decoro.
Para refletir
Comente a seguinte frase: Na hora de fazer a faxina, cabe a nós, educadores, mostrar aos jovens que as nações que prosperaram foram as que acreditaram em valores elevados.
Aula 1 | Ética 21
De um lado, observamos a ênfase em
sistematizar e construir padrões gerais de avaliação de
comportamento, de outro, encontramos substantivos
que expressam qualidades pessoais decorrentes de
certa valoração ou reconhecimento social.
No dia-a-dia, este termo é muitas vezes usado
indiferentemente, mas devemos levar a sério a
diferença que a permanência de ambos os termos (ética
e decoro) preservam quando se está considerando
documentos que, como no caso dos textos legislativos,
têm a redação escrutinada e discutida tão
minuciosamente.
Dito de outra forma, isso iria se traduzir em
regras impessoais de aplicação abrangente – como a
noção da ética exige – a responsabilidade de sujeitos
que, como a noção de decoro sugere, gozam de certa
distinção por sua inserção diferenciada na hierarquia
política que a representação instaura. Como atribuir
deveres e responsabilidades qualificadas aos que
participam privilegiadamente nas decisões sobre os
destinos da coletividade, sem com isto instituir
privilégios? Eis a questão a qual a vinculação entre
ética e decoro parlamentar evoca.
A ética na política requer apenas que os seus
membros atuem segundo princípios básicos da ética
pessoal? Basta que tenham boas intenções, que a
causa seja justa e que não obtenham lucros pessoais?
E quando o ganho é político, o procedimento é
impróprio segundo as regras daquela função de modo
que compromete a própria integridade do processo
democrático?
Essas são as questões principais da ética na
política e devem ser equacionadas para o bem público.
Para refletir
A expressão "ética da responsabilidade" é uma forma mitigada do clássico princípio republicano de Maquiavel de que os fins justificam os meios.
Aula 1 | Ética 22
ÉTICA DO HUMANO
De acordo com um mito romano antigo, na
formação do ser humano, entraram em ação dois
deuses primordiais – a Terra, dando-lhe o corpo e
beleza e o Céu, conferindo-lhe vida e energia. Mas para
que o ser humano pudesse viver como humano e
mantivesse Céu e Terra unidos nele, deveria ser
acompanhado pelo Cuidado, por todo o tempo de sua
vida.
É fácil de entender porque no ser humano há
Céu e Terra, espírito e matéria. Difícil é se entender o
porquê do cuidado. As teorias filosóficas explicaram
isso. Precisamos do cuidado porque sem ele o ser
humano não vive nem sobrevive. Um recém-nascido
deixado a si mesmo, após poucas horas, morre. Se não
cuidarmos de nossa saúde, de nossa formação
permanente e de nossa espiritualidade, lentamente,
vamos degenerando, adoecemos, desatualizamo-nos e
embrutecemos. O cuidado é a maior força que se opõe
à lei suprema da entropia. Tudo o que cuidamos dura
muito mais, desde a camisa que usamos até as mãos
que escrevem um texto.
O cuidado é uma relação amorosa para com a
realidade, pois pelo cuidado nos envolvemos com ela e
mostramos nosso interesse e até preocupação com ela.
Mas o cuidado é mais que tudo isso. Ele é a atitude que
antecede a todos os demais atos e os possibilita, sejam
os atos da vontade, sejam os da inteligência.
Eles somente são humanos se nascerem do
cuidado e são acompanhados por ele. Então, são
construtivos e não irresponsáveis e deletérios. É por
essarazão que alguns filósofos consideram o cuidado a
verdadeira essência do humano. Ele naturalmente é
impregnado de cuidado essencial.
Quer saber mais?
A lei da entropia preconiza que tudo no universo tende a se desorganizar.
Aula 1 | Ética 23
Por causa desta essencialidade, o cuidado
fornece a base real da sociedade, da ética, da política e
da ecologia. É base da sociedade que, segundo
Aristóteles, é o espaço público organizado onde
podemos viver sem medo.
Onde há cuidado, não existe medo, mas paz. A
ética do cuidado funda o consenso mínimo entre os
humanos, que garante a sobrevivência de todas as
pessoas e da natureza. A política imbuída de ética
significa cuidado para com o bem-estar do povo, mais do
que administração da economia e gerenciamento de
instituições. Onde prevalece o cuidado, a natureza é
preservada e cada ser é respeitado, pois tudo o que
existe e vive merece continuar a existir e a viver.
Contemporaneamente, há uma carência
incomensurável de cuidado. Por isso, o número de
pobres cresce no mundo, as crianças são condenadas a
viver na rua, as pessoas idosas são abandonadas.
Milhões morrem antes do tempo e a Terra é
sistematicamente depredada, colocando em risco nosso
futuro comum.
Só o cuidado, transformado em padrão de
compreensão e de atuação, articulado com a
solidariedade e a responsabilidade, poderá salvar a
vida, a espécie humana e o planeta. Sem ele, não há
paz nem alegria de viver.
O que faz uma verdadeira comunidade é a
decisão consciente dos seus membros de dividir a
responsabilidade pelo seu destino comum. Uma
comunidade emerge de um processo intencional, que
envolve ganhar conhecimento uns dos outros, constituir
um conjunto de objetivos em comum e de modos de
realizá-los – uma metodologia –, e firmar entre eles
algum tipo de contrato.
Para refletir
Como o comportamento humano pode desprezar as questões de pobreza e abandono em um mundo dominado pela tecnologia e pela globalização?
Aula 1 | Ética 24
Cada membro assume a responsabilidade de
realizar determinadas tarefas e contribuições e a co-
responsabilidade em cuidar do bem uns dos outros e do
conjunto da comunidade.
A metodologia que se fundamenta numa
combinação dinâmica e criativa de ação e reflexão, de
prática e teoria, chama metodologia da práxis.
Metodologia significa o estudo do caminho para realizar
determinados objetivos. A metodologia da práxis propõe
um caminho que articula prática e teoria, ação e
conhecimento.
Nesta metodologia, o ciclo não é representado
por um círculo, mas por uma espiral que se move para
frente e para cima, num movimento não linear que
envolve fluxos e saltos para frente e para trás. Sua
resultante, porém, é maior bem-estar coletivo, maior
autonomia e um controle crescente pela comunidade
sobre seus recursos e seu desenvolvimento. Os passos
deste ciclo são:
Compartilhar uma visão – É o projeto mais
amplo e de mais longo prazo que une a comunidade e
os trabalhadores sociais que a apóiam. Costuma haver
conflitos de intencionalidade e de visão entre a
comunidade e os trabalhadores sociais que a apóiam. A
interação entre os trabalhadores sociais e a
comunidade é um processo educativo, que deve ser
levado durante todo o processo de desenvolvimento.
A definição de uma visão abrangente e de longo
prazo é crucial, permite que a comunidade defina os
objetivos e estratégias que ligam a realidade atual com
aquilo que deve ser realizado através do processo de
desenvolvimento.
Para refletir
A expressão "ética da responsabilidade" é uma forma mitigada do clássico princípio republicano de Maquiavel de que os fins justificam os meios.
Aula 1 | Ética 25
Estabelecer objetivos gerais – Estes são marcos
a serem realizados através do trabalho do
desenvolvimento. Emergem tanto das expectativas da
comunidade, das suas interações com os trabalhadores
sociais, e do resultado da pesquisa participativa. Os
objetivos podem ser gerais ou específicos, conforme
estejam relacionados a processos mais abrangentes e
de longo prazo, ou específicos e de mais curto prazo;
Pesquisa da situação – Ponto de partida. Assume
que os protagonistas do desenvolvimento são os
próprios membros da comunidade. A pesquisa deve ser
participativa, buscando envolver ativamente o maior
número possível dos seus membros. Os líderes naturais
da comunidade podem ser parceiros cruciais dos
trabalhadores sociais na pesquisa. Esta não deve
limitar-se à realidade interna da comunidade, mas sim
buscar as interconexões com os âmbitos mais amplos
da realidade;
Estabelecer objetivos específicos para a ação –
Este é, na verdade, o primeiro estágio do planejamento
da ação. A comunidade, ou pelo menos seus líderes
naturais, deve ganhar controle dos resultados da
pesquisa para poder definir os objetivos específicos da
ação, distinguindo objetivos prioritários e secundários,
e estabelecendo uma escala de tempo como parte do
desenho estratégico da ação;
Missão/compromisso – Ações relacionadas com
procedimentos concretos, mas também com as
tomadas de decisão coletivas. Em termos simples,
quem vai ficar responsável pelo que, e como serão
tomadas as decisões operacionais;
Plano de ação – Momento de fazer um plano que
tem duas dimensões: estratégica, relacionada com as
diretrizes gerais para o processo que visa à realização
dos objetivos, tomando a situação e os sujeitos que foram
Quer saber mais?
Consumidor ético Os consumidores éticos e solidários podem ser quaisquer pessoas, físicas ou jurídicas, que consumam bens e serviços, tais como: empresas, governo (compras públicas), profissionais de qualquer área, produtores, comerciantes, crianças, jovens e idosos...
Dica do professor
Estratégia – o que fazer. Tática – como fazer.
Aula 1 | Ética 26
identificados na pesquisa como pontos de partida; e
tática relacionada com ações e procedimentos
imediatos que concretizarão o processo de
desenvolvimento no cotidiano da comunidade;
Ação – Colocar em prática as ações e
procedimentos previstos no plano. É a dimensão crucial
do processo de desenvolvimento, a dimensão prática,
em oposição aos momentos anteriores, que são mais
relacionados ao pensamento, ao planejamento;
Avaliação/nova pesquisa – Consiste numa
pesquisa sobre a nova situação objetiva e subjetiva
gerada a partir da ação realizada. Abre o espaço para
um novo ciclo de desenvolvimento, envolvendo uma
rediscussão da visão, dos objetivos e do compromisso à
luz da experiência acumulada e das novas percepções.
LEGAL X JUSTO
O direito é a disciplina que mais se aproxima
com a moral porque possui regras que regulam as
relações humanas. Tanto uma área como a outra
possuem pontos em comum bem como outros que são
opostos e se contradizem.
O direito e a moral postulam as boas regras de
convivência humana e esperam que haja um rito
comum, uma conduta padrão. Tanto um como o outro
possuem as suas regras em tons imperativos; têm
objetivos relacionados com a coesão social e são
adaptáveis historicamente no tempo.
Quanto às diferenças, podem-se mencionar
alguns fatores que expõem as diferenças entre o legal e
o justo ou entre o legal e o ético. As regras morais se
cumprem através da convicção intima e que são aceitas
coletivamente. Já o legal não necessita de convencimento
Para refletir
Se a coerção não é um procedimento moral, como ele pode ser um componente fundamental para a operacionalidade do Estado?
Aula 1 | Ética 27
do indivíduo e está codificado oficialmente para que as
regras sejam conhecidas e cumpridas e sujeitas as
sanções específicas.
O direito depende de um dispositivo coercitivo
externo e de natureza estatal. O Estado passa a
compor as relações dos cidadãos e pode-se verificar em
algumas circunstâncias que uma moral pode estar
harmonizada com o poder estatal, mas em outras
condições eles podem conflitar ou se contradizer.
A moral e o direito possuem elementos comuns,
mas apresentam diferenças. O direito, como um
comportamento humano, é sancionado pelo Estado e a
ética como se apóia na natureza da moral não necessita
de sanção estatal.
No âmbito filosófico, essas noções têm
desempenhado um papel importante no balizamento
das discussões referentes à teoria moral. De um lado, a
predileção pelos ideais de justiça que tem marcado a
fronteira entre as teorias do dever moral, identificadas
com a tradição legal. De outro lado, estão as teorias
mais preocupadas com os valores do viver bem,
vinculadas às perspectivas morais.
Apesar do processo de mediação estatal estar
marcado por uma preocupação com questões de
eqüidade, estas são excessivamente dissociadas da
idéia de justiça, fazendo com que os motivos que
deram origem ao conflito sejam colocados em segundo
plano, inviabilizando uma resolução mais objetiva da
diferença entre o equânime e o não-equânime.
A QUESTÃO DO ESTADO
A questão da defesa de um Estado absoluto,
forte marca um novo pensamento a respeito do homem
e a sociedade em que vive. Esta contextualização histórica
Quer saber mais?
A Moral estabelece regras que são assumidas pela pessoa, como uma forma de garantir o seu bem-viver. A Moral independe das fronteiras geográficas e garante uma identidade entre pessoas que sequer se conhecem, mas utilizam este mesmo referencial moral comum.
Aula 1 | Ética 28
passa principalmente pela compreensão do impacto de
um clima de instabilidade política, experimentado pela
sociedade inglesa da época no século XVII.
Uma sociedade e suas relações, juntamente com
o papel do Estado como sustentáculo, servem até os
nossos dias como referência para se pensar o Estado e
suas vicissitudes. Desse período até os nossos dias, a
humanidade, apesar de seus consideráveis avanços,
apresenta-se com um comportamento inalterado,
quando analisada pela ótica do poder político.
O poder político continua sendo o principal meio
que funda e dá coesão às relações sociais. É fácil
constatar que os mecanismos de dominação entre os
homens pouco diferem dos elaborados quatro séculos
atrás.
Daí se poder afirmar que diante da evidente
atualidade do pensamento histórico, que tenta
compreender o homem e o Estado, ultrapassa a mera
tentativa de explicação mitológica, sobre o momento de
passagem do estado de natureza do homem para o
estado de sociedade. Na realidade, o que se observa é
a compreensão dos processos e mecanismos que
movem o ser humano em sociedade, através de uma
perspectiva visão cristã predominante.
O ser humano como ser, o qual é incompleto,
busca permanentemente através dos deslocamentos
dos objetos de desejos a sua inalcançável completude.
Homem como um ser com desejos intermináveis, se
desdobra para aquilo que é sua principal proposta: o
desejo do homem pelo poder. Da compreensão do
homem como um ser que deseja o poder, como uma
forma incessante de sobrevivência, pode-se inferir a
essência do Estado como uma entidade que é composta
pela soma dos vários poderes individuais dos homens
em sociedade. É neste momento que se dá a passagem do
Quer saber mais?
A moral O Estado absolutistas O absolutismo é a primeira forma de Estado moderno. A formação dos Estados absolutistas não teve o mesmo percurso em todos os países europeus, e nem ocorreu de forma tranqüila. Fortes conflitos entre países, entre burguesia e aristocracia, entre católicos e protestantes, entre camponeses e senhores e entre Estado e sociedade civil marcaram a constituição do mundo capitalista.
Para refletir
O Estado é algo criado pelo homem para restringir a sua liberdade natural, mas que permitiu o seu desenvolvimento social.
Aula 1 | Ética 29
estado de natureza humana para o estado de
sociedade, quando o individual é sobreposto pelo
coletivo.
O Estado se constitui essencialmente por ser
possuidor de um poder muitas vezes superior ao de
qualquer homem individualmente. Esta é a base do
Estado e é esta uma condição sine qua non da sua
existência: o Estado surge como uma solução ao
instável estado de natureza em que viviam os homens,
validando que a permanente e necessária compulsão
para se desejar obter poder é uma das principais causas
que inviabilizam a vida do homem no estado de
natureza.
A base de criação do Estado está na necessidade
de se exercer um controle sobre a natureza humana,
que é movida pelo desejo de poder incessante. Isso
inviabiliza a vida em estado de natureza e força o ser
humano a procurar saída. Assim, a institucionalização
do Estado é uma decisão racional que viabiliza a troca
de uma liberdade ilimitada do estado de natureza,
porém de pouco valor, por uma liberdade controlada,
entretanto com segurança, existente no estado de
sociedade.
O Estado, portanto, surge como uma restrição a
que o homem impõe sobre si mesmo como forma de
cessar o estado de guerra de todos contra todos. Existe
uma incompatibilidade estrutural entre as leis da
natureza (justiça, eqüidade, piedade.) e as paixões
naturais dos homens, só sendo possível o controle
dessas paixões naturais através da coerção do Estado.
COMPROMISSO COM A SOCIEDADE
As transformações socioeconômicas, bem como
as mudanças que se operam no seio de uma cultura,
Para refletir
Estado Liberal Enfoque Liberal: constitui-se numa interpretação feita pela burguesia nos diferentes momentos do desenvolvimento do capitalismo. Esse enfoque nos mostra que o Estado objetiva a realização do bem comum e de que é neutro. Sendo uma instituição política que, por estar acima dos interesses das classes sociais, é responsável pelo aperfeiçoamento do corpo social no seu conjunto.
Aula 1 | Ética 30
impõem desafios, uma vez que fazem surgir o problema
referente à oposição entre relativismo e universalismo.
Como uma norma moral pode adquirir
validade universal?
Por que os valores e os princípios morais
variam nas diferentes sociedades?
Como é possível adequar a liberdade da
vontade às obrigações determinadas pela lei?
Como encontrar um equilíbrio entre a
responsabilidade moral e os impulsos, desejos e
inclinações que constituem a nossa condição?
A ética se impõe como a condição fundamental
de possibilidade para a prática das virtudes e o
exercício da cidadania.
Os direitos de cidadania dependem da ordem
jurídica e política do Estado, e os dispositivos
constitucionais que definem os direitos e deveres do
cidadão.
Todos os indivíduos, enquanto cidadãos são iguais perante a lei.
Na prática, as desigualdades sociais e as
estruturas de poder impedem que tal idéia se efetive.
Cidadania e desigualdade são duas questões que se
deve saber como compatibilizar? Como ser plenamente
cidadão numa realidade marcada pela desigualdade,
pela negação da meritocracia e pela subversão do
princípio de justiça?
ÉTICA E ECONOMIA
Na cultura ocidental, a ideia de justiça implica
noções de equilíbrio, de restabelecimento de uma
ordem perturbada e de medida, sendo justo o que é bem
ordenado, que ocupa seu devido lugar e não é excessivo.
Por isso, a justiça se opõe à desmedida.
Para refletir
Estado Marxista Enfoque Marxista: fundamenta-se na existência de uma sociedade de classe onde os interesses são antagônicos, o que inviabiliza a realização do bem comum e a neutralização do Estado. Segundo esse enfoque, o Estado é uma instituição política controlada por uma classe social dominante, e que representa o predomínio dos interesses dessa classe sobre o conjunto da sociedade, embora estes se apresentem como interesses universais de toda sociedade. Esse enfoque foi constituído em cima da crítica ao enfoque liberal de Estado.
Aula 1 | Ética 31
Nesta concepção, coexistem duas ideias
principais que interessam à ética e à economia: a
concepção de justiça entendida como igualdade e a da
justiça entendida como equidade.
Em substância, a primeira postula que todo
indivíduo tem direito à igual consideração de seus
interesses e, portanto, deve receber igual prestação de
serviços que satisfaçam suas necessidades, inclusive os
cuidados e a assistência necessários para garantir sua
saúde e bem-estar. A vantagem desta posição é seu
caráter não discriminatório, e a desvantagem é seu
caráter abstrato, visto que desconsidera as
desigualdades iniciais existentes entre indivíduos. Este
é o caso, por exemplo, quando grupos organizados,
portadores de alguma doença específica, conseguem
obter todos os cuidados disponíveis para todos os
portadores, independentemente de sua condição
econômica.
Já a segunda concepção considera que, em
situações de desigualdade entre as partes, é justo
privilegiar a menos favorecida, como forma de
compensá-la, de equilibrar o sistema social como um
todo e de torná-lo menos injusto. Isso implica que, em
situações de escassez de recursos, o poder público
deverá privilegiar as formas de justiça distributiva que
favoreçam as populações mais desprotegidas, que são,
também, quase sempre, as que representam o maior
número de indivíduos de uma população.
Mas tais considerações permanecem abstratas
se não tivermos em devida conta o fato pragmático de
que nossas sociedades só podem resolver a questão da
justiça graças à implementação de políticas
institucionais capazes de utilizar de forma racional os
recursos necessários, atingindo as metas planejadas e
satisfazer as necessidades da população.
Importante
Quando se discute a pobreza, deve-se, portanto, apontar para essa racionalidade terrível e inaceitável, que revela um fosso assustador entre ética e economia.
Aula 1 | Ética 32
É por isso que se coloca o problema de como
relacionar o âmbito econômico e o âmbito ético nas
políticas públicas de alocação de recursos.
Que indicações podemos deduzir das
considerações precedentes para pensar uma relação
correta entre público e privado? Embora as questões
públicas não possam ser reduzidas à mera mercadoria,
tampouco pode ser encarada independentemente de
seus custos. Por esta razão, a gestão pública deve ser
associada à ética. Devem ser pensadas juntas e
negociadas tendo em vista o objetivo da criação do
ideal entre partes de conflito.
A resposta, neste caso, é fazer com que as
políticas públicas sejam inclusivas, positivas e não
excludentes e determinadas a partir de um olhar que
elimina as questões polêmicas dos recursos finitos ou
escassos.
UNIVERSALIDADE E ÉTICA
Viver sob parâmetros éticos requer a eleição de
princípios do agir, em consonância com os quais se
possa pautar a trajetória da vida. É necessário um
exercício continuado para aprender a escolher os
valores e essa atitude perdura no decorrer de toda
nossa vida. Mas como poderemos nos valer das opções
feitas como referência e roteiros de ação em nossa vida
cotidiana que deve estar em sintonia com a sociedade
onde nos inserimos?
Voltando ainda à Grécia Antiga, a concepção da
ética vinha atrelada a alguns elementos constitutivos
que supunham excelência a expressões como bravura,
ponderação, justiça, piedade, saúde, força e beleza. Daí
decorriam, para os gregos, as características distintivas da
particularidade humana na correspondência entre corpo e
alma.
Dica do professor
Falar de ética é falar de convivência humana. Há necessidade de ética porque os seres humanos não vivem isolados; e os seres humanos convivem não por escolha, mas por contingência, por sua constituição vital. Há necessidade de ética porque há o outro ser humano. Vale lembrar que o “outro”, literalmente, é o “ethnos” (em grego), o “outro cultural”, de onde as etnometodologias tiraram a densa referência a seu objeto.
Para refletir
Tudo que é moral é justo?
Aula 1 | Ética 33
A ética era derivada de tomadas de decisão que
deveriam ser postas em prática, dirigidas ao bem,
motivadas pela busca de uma vida equilibrada e
pautadas em parâmetros tidos como valorosos para a
sociedade. A harmonia decorreria da própria noção
grega de excelência: o agir ético corresponderia a um
dado exercício da alma, continuado, cotidiano,
motivado pela própria suposição da universalidade do
bom enquanto bem comum e compartilhado.
A virtude é posta como uma vocação a ser
atualizada, para alguns, e uma disposição de espírito,
que aparece pela força do hábito para outros.
Submeter-se ao hábito requer valorizar a
formação e, assim, podemos depreender a dimensão
pedagógica da ética.
Entre atos e palavras, os extremos são
exatamente elementos impróprios e contrários entre si,
um como deficiência e o outro - seu oposto - como
excesso. A ponderação, o equilíbrio e a moderação
seriam, pois, fonte da sabedoria, entendendo-se por
sabedoria sabor e saber, juntos e apurados sabedoria
supõe certamente paixão pelo conhecimento.
Esse desejo cultural acarreta para o indivíduo
uma inquietação de espírito, um interesse para com as
grandes questões e um elevado grau de humildade.
O conflito ético como um dilema entre
responsabilidades que, por vezes, tem por ponto de
partida a divergência entre princípios contraditórios,
porém válidos e competitivos entre si. Assim é
necessário que a concepção de moralidade não seja tão
abstrata a ponto de se desvincular por completo de seu
contexto de produção.
Aula 1 | Ética 34
Há duas perspectivas morais, consoantes a
hábitos herdados e tradições culturais acumuladas
pelos dois gêneros: uma ética da justiça e uma ética do
cuidado. Para cada um desses modos de agir, no
campo da ação moral, haveria necessidade de um
aprendizado específico, de uma pedagogia da razão,
por um lado; e da sensibilidade, por outro. O objetivo
da educação seria uma atualização da máxima de
Píndaro na Grécia arcaica: "torna-te o que tu és".
Como teórica da política, o sentido de tal
sentença: "de acordo com a fé aristocrática que
professa o poeta, a virtude não se aprende, leva-se no
sangue. Chegar a ser o que se é consistiria em não trair
nem deixar de aproveitar a nobreza e o lugar que,
desde o berço, se possui" (Camps, 1995, p. 145). A
modernidade reservou papel oposto para o lugar social
da educação: exatamente o de romper, pela dialética,
com tal fatalismo elitista e aristocrático.
CONTEXTUALIZAÇÃO DA CRISE DE VALORES
Um dos efeitos da globalização que mais
chamam a atenção é o fato de ela trazer à tona a
pluralidade de valores e culturas. Se hoje estamos vivendo
Píndaro - foi o mais brilhante poeta do século V a.C.. Nasceu numa província próxima a Tebas, provavelmente em 522 a.C., na pequena cidade de Cinoscéfalos, na Beócia. Era de família aristocrática e fez seus estudos em Atenas. Escreveu sua primeira Ode, a Sétima Pítica, com menos de vinte (20) anos de idade, para Alcmeônidas de Mégacles, em 486 a.C., segundo os estudiosos P. E. Easterling e B. M. W. Knox (1999) 226-7. Em vida, gozou de grande fama, a qual perdurou por toda a Antigüidade. Ficou conhecido pelo epíteto de “príncipe dos poetas”. Porque sua notoriedade se espalhara por toda a Grécia, Píndaro tornou-se um poeta profissional itinerante. Entre outros, compôs por encomenda para Hieron I de Siracusa, em 478/467 a.C., Teron de Acragás, em 488/472 a.C., e Arcesilau IV de Cirene, em 462 a.C.. Morreu em Argos com quase oitenta (80) anos, por volta de 438 a.C.
Aula 1 | Ética 35
uma crise de valores, ela não é antes uma crise relativa
ao significado dos valores e a nossa capacidade de nos
governarmos e fixarmos um rumo para nossas vidas.
No entanto, falar diretamente de pluralidade dos
valores como uma desorganização social, poderia
significar ignorar o fato de que, em muitas regiões do
mundo, as pessoas continuam a confiar nos quadros de
referência tradicionais para conferir sentido e ordem a
suas vidas, como indivíduos e como sociedade. Nesse
aspecto, não se pode afirmar que a crise de valores
seja universal.
Todas as culturas são iguais em termos de
dignidade. Cada uma delas pode ser vista como
encarnação de parte da totalidade humana. Porém, há
que se considerar que existem diferenças, muitas das
vezes, insuperáveis entre uma e outra cultura. O
mundo contemporâneo, igualmente ao mundo como
sempre foi, é conflituoso, beligerante. Temos conflitos
graves que, pelo nosso desenvolvimento tecnológico,
não caberiam mais, no entanto, eles existem.
Insistindo no impacto dos efeitos da globalização
que gerou a exclusão dos países pobres, que ainda não
compartilham os benefícios de alguns processos
econômicos. Esta mesma globalização criou, também,
marginalização nos países ricos e naqueles em
desenvolvimento que se encontram relativamente
integrados na economia mundial.
Mas a globalização também multiplicou a riqueza,
desencadeando forças produtivas numa escala sem
precedentes. Devemos renunciar aos elementos positivos
da globalização, às possibilidades de maior riqueza por ela
oferecidas, e reverter o relógio da História, supondo que
isso seja possível? A resposta a esta indagação é
seguramente negativa. Como, então, podemos imaginar a
atenuação dos efeitos colaterais da marginalização numa
época em que se contraiu o papel do Estado?
Para refletir
A dignidade é algo que toda a sociedade preconiza, no entanto, muitas sociedades têm práticas consideradas condenáveis. Como essa questão pode ser equacionada à luz de uma ética universal?
Para refletir
Use valores éticos para solucionar dilemas Refira-se à lista de valores éticos ao solucionar conflitos, sejam eles entre funcionários, ou com clientes, fornecedores, ou outros parceiros. Certifique-se de que as soluções consideradas são compatíveis com os valores com os quais a sua declaração ética está comprometida.
Aula 1 | Ética 36
Assim como os Estados podem reduzir seus
desequilíbrios sociais internamente, também é possível
imaginar um grupo de Estados que seja capaz de
propor alternativas para aliviar as conseqüências sociais
da globalização. Não é tarefa simples. Sabemos que os
problemas de hoje são de natureza global, como a
volatilidade dos capitais mundiais, o tráfico de drogas,
a proteção do meio ambiente, as migrações etc.
O desafio reside em completarmos a transição
da etapa do reconhecimento de que os problemas são
globais para outra fase mais adiantada, na qual
estejam criados os instrumentos concretos e
estabelecida a mobilização para a mudança. Sem ter a
pretensão de oferecer uma resposta completa a este
desafio, as propostas de mudança devem preencher
quatro condições:
A primeira é de que as propostas de mudança
sejam universais, que possam, pela
negociação, encontrar alguma forma de
consenso nos interesses dos Estados, pobres
e ricos, em desenvolvimento e desenvolvidos;
A segunda condição é de que todas as
propostas sejam viáveis, que não sejam
irrealistas nem ingênuas, que não exacerbem
rivalidades;
A terceira é de que as propostas sejam
capazes de mobilizar aqueles Estados e
outros atores que contem com efetivo peso
para influenciar o processo de negociação;
E a quarta condição é a de que as propostas
incorporem um conteúdo ético que as tornem
capazes de se situar acima da mística do
mercado e do jogo de poder.
É chegado o tempo de tentarmos introduzir a
ética da solidariedade nas formas de atuação do Estado
e, através delas, no conjunto da sociedade. Os estados não
Dica do professor
Um conjunto de valores éticos é uma importante ferramenta para que gerentes e empregados tomem decisões empresariais condizentes com as metas e convicções de sua companhia. Quando bem alinhavada e implementada, uma declaração de valores éticos especifica a forma pela qual sua empresa administrará os negócios.
Aula 1 | Ética 37
podem fazer tudo, nem as lideranças mundiais. Não
obstante, em razão do papel que desempenham, do
exemplo que podem dar os governos e seus líderes
podem ser catalisadores da mudança, trazendo de volta
valores éticos numa época que parece carente deles.
PRINCÍPIOS GERAIS DE ÉTICA PROFISSIONAL
Casa que não tem pão, todo mundo briga e
ninguém tem razão. Falar em ética sem pensar no
contexto social, econômico e político, pode ser um bom
discurso, mas ficará distante da real possibilidade de
exercê-la. Falemos de ética a partir das necessidades
básicas do homem em função de suas relações
profissionais.
Ética, como ciência normativa, é um dos
princípios da conduta humana, diretrizes no exercício
de uma profissão, estipulando os deveres que devem
ser seguidos no desempenho de uma atividade
profissional, também denominada filosofia moral.
Os sofistas se mostraram céticos no que se
refere aos sistemas morais absolutos e, na filosofia do
estoicismo, a natureza é ordenada e racional. Embora
a vida seja influenciada por circunstâncias materiais, o
indivíduo tem que se tornar independente desses
condicionamentos através da prática de algumas
virtudes fundamentais como a prudência, o valor, a
temperança e a justiça.
Estoicismo - se opõe ao epicurismo que é hedonista. Para os estóicos, o fim supremo, o único bem do homem, não é o prazer, a felicidade, mas a virtude. Como o bem absoluto e único é a virtude, o mal único e absoluto é o vício. A paixão, na filosofia estóica, é sempre má, pois é movimento irracional, vício da alma. De tal forma, a única atitude do sábio estóico deve ser o aniquilamento da paixão, até a apatia.
Aula 1 | Ética 38
Thomas Hobbes, no Leviatã (1651), afirmava
que os seres humanos são maus e necessitam de um
Estado forte que os reprima e por isso, a
regulamentação profissional e os seus códigos de ética.
A advocacia, por exemplo, classifica-se entre as
profissões no rol das mais antigas e duradouras. Para
não irmos ainda muito além, Cícero já exercia tal ofício
em Roma, há 2000 anos atrás, e atualmente no
terceiro milênio ela desponta com um grande número
de pessoas que exercem esta profissão.
Entre as disciplinas em que existem códigos de
ética e disciplina, pode-se citar o de Publicidade,
Administração de Empresas, Contabilidade, Economia
etc.
Na busca do esclarecimento sobre os atributos
em torno da ética profissional, o serviço profissional é
um bem de consumo e, para ser consumido, há de ser
feito de uma maneira adequada e esperada pelo
contratante. Algumas profissões rejeitam
completamente esta idéia, posicionando-se como mais
importantes que outras e tentando estabelecer regras
de poder para adquirir mais benefícios sociais.
O bom estado das relações profissionais, seus
resultados, a eliminação de abusos e tantos outros
assuntos interligados, há que se desenvolver
mecanismos de regulação. Não se procura um
profissional como se busca um bem de consumo num
supermercado, afirmam alguns, como já mencionado, mas
isso se aplica a todos os profissionais.
Dica de leitura
A obra de HOBBES, Thomas. (“Leviatã ou matéria, forma e poder de um estado eclesiástico e civil”. São Paulo: Abril, 1984) é considerada, na área da ciência política, como um marco que se impõe como importante referencial à passagem do pensamento político para a modernidade política.
O ideal ético estóico não é o domínio racional da paixão, mas a sua destruição total, para dar lugar unicamente à razão: maravilhoso ideal de homem sem paixão, que anda como um Deus entre os homens. Daí a guerra justificada do estoicismo contra o sentimento, a emoção, a paixão, donde deriva o desejo, o vício, a dor, que devem ser aniquilados.
Aula 1 | Ética 39
Podem-se definir normas éticas como sendo
aquelas que disciplinam o comportamento profissional
do homem, quer o íntimo e subjetivo, quer o exterior e
social. Prescrevem deveres para a realização de valores
e não implicam apenas juízos de valor, mas impõem a
escolha de uma diretriz considerada obrigatória, numa
determinada coletividade. Caracterizam-se pela
possibilidade de serem violadas.
Daí, portanto, a adoção de um ordenamento
jurídico a fim de constituir um parâmetro nos quais os
profissionais de qualquer área devam adotar, com a
finalidade de avaliar a própria conduta diante da
sociedade e de suas exigências morais.
Igualmente, não é possível deixar esse assunto
ao critério de cada profissional. Boas intenções, altos
ideais de moralidade, nem sempre bastam para
produzir soluções acertadas.
Este conjunto de preceitos morais deve nortear a
conduta do indivíduo no ofício ou na profissão que exerce,
devendo necessariamente contribuir para a formação de
uma consciência profissional composta de hábitos dos
quais resultem a integridade e a probidade, de acordo
com as regras positivadas num ordenamento jurídico.
A presunção de probidade, que o profissional
deve transparecer à sociedade, tem que ser encarada de
É importante estar sempre bem informado, acompanhando não apenas as mudanças nos conhecimentos técnicos da sua área profissional, mas também nos aspectos legais e normativos. Vá e busque o conhecimento. Muitos processos ético e disciplinar nos conselhos de classe profissionais acontecem por desconhecimento ou negligência. Competência técnica, aprimorar, atualizar, sigilo, respeito, boas maneiras, privacidade, tolerância, fidelidade, flexibilidade, correção de conduta, envolvimento, ter relações genuínas com pessoas, responsabilidade, corresponder à confiança que é depositada etc.
Aula 1 | Ética 40
forma solene a digna. Quem procura um profissional
está quase sempre em situação de necessidade para a
solução de algo que busca. Precisa nutrir ao menos a
convicção de estar tratando com alguém acima de
qualquer suspeita.
Finalmente, a ética profissional deve ser estimada
e desempenhada com máxima austeridade, pois a moral
juntamente com a ética profissionais deve ser cultivada
para melhorar a credibilidade de uma atividade
econômica onde atuam pessoas que recebem
demandas de outras.
A ética tem que se coadunar com a realidade de
todos que vivem num mesmo espaço social, cheio de
pressões e exigências. Isto não quer dizer que podemos
corromper as leis básicas de qualquer profissão. A luta
é pela excelência, pelo diferenciado, não por uma
concorrência baseada em abaixar preços, e muitas
vezes atacar e denegrir colegas. Somente uma
formação moral forte, concreta, pode manter o
indivíduo em equilíbrio.
Crie um ambiente de trabalho onde questões possam ser discutidas. Esteja sempre aberto e atue em conformidade com os valores de sua empresa. Explique de que forma as decisões tomadas na empresa são condizentes com seus valores, todas as vezes que você comunicar políticas importantes aos funcionários e a outros. Solicite aos gerentes que demonstrem que suas decisões não estão só vinculadas ao aspecto financeiro do negócio, mas são compatíveis com os valores éticos da empresa. Esclareça aos funcionários não apenas a responsabilidade deles pela execução de suas atribuições, mas também quanto à prática dos princípios adotados pela empresa ao empreender todas as suas tarefas. Encoraje os funcionários a consultar seus gerentes sempre que lhes ocorrer qualquer preocupação.
Aula 1 | Ética 41
ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO
A ética no serviço público apresenta uma
repercussão maior do que aquela que temos na vida
privada. Por ser público, a sua transgressão torna-se
conhecida por todos. No entanto, se a sua definição se
apresenta clara e precisa pela Constituição e nas leis e
normas decorrentes, o seu controle, mesmo com os
avanços ocorridos nos últimos anos, ainda é falho, pois
práticas privadas são transportadas para o serviço
público de forma natural. O Estado é produto da
Sociedade e não o inverso.
A Constituição de 1988, em seu art. 37, caput,
estabelece que a administração pública direta e indireta
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá, dentre
outros princípios, os da impessoalidade e da
moralidade. Esses dois princípios estão intrinsicamente
relacionados à ética.
O primeiro estabelece o dever de se agir com
imparcialidade na defesa do interesse público; o
segundo é o padrão de comportamento, que deve
atender os ditames da lei e a real intenção e vontade
do agente, que não pode se afastar do interesse
público.
Os principais instrumentos legais que visam
permitir esse controle são os seguintes:
a) Lei nº. 1.579, de 18 de março de 1952 –
Dispõe sobre as Comissões Parlamentares de
Inquérito;
b) Lei nº. 4.717, de 29 de junho de 1965 –
Regula a Ação Popular;
c) Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992
(Improbidade Administrativa) – Dispõe sobre
as sanções aplicáveis aos agentes públicos
Aula 1 | Ética 42
nos casos de enriquecimento ilícito no
exercício de mandato, cargo, emprego ou
função na administração pública direta,
indireta ou fundacional e dá outras
providências.
Além desses instrumentos de controle que
podem ser exercidos pelo Poder Legislativo (CPI),
Ministério Público (Improbidade Administrativa) e pelo
cidadão (Ação Popular), a Constituição Federal reservou
aos Tribunais de Contas – art. 71, o controle dos atos
dos administradores públicos.
No entanto, a ética do servidor público federal
está devidamente regulamentada através do Decreto
nº. 1.171, de 22 de junho de 1994, que aprovou o
Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do
Poder Executivo Federal. Observem que é um código
que apenas para o servidor público do Poder Executivo
Federal.
As regras deontológicas, que são os princípios,
fundamentos e sistema ético que rege o servidor
constante no código, reafirma que os atos, dentro e
fora do serviço público, podem refletir no próprio poder
estatal – item I, ocasionando, portanto, a necessidade
que o comportamento ético do servidor não se limite ao
exercício do cargo, mas também a sua vida privada.
Os limites éticos que norteiam o servidor no
exercício da função, do que é legal e o que é o ilegal, o
justo ou injusto, o conveniente e o inconveniente, o
oportuno e o inoportuno, passam a incluir o que é
honesto e o desonesto.
A incorporação de tais princípios nos coloca sob
um novo problema, pois permeia uma subjetividade
capaz de gerar conflitos, pois não haverá uma
Aula 1 | Ética 43
objetividade capaz de gerar um entendimento único
sobre o comportamento, passando essa avaliação ao
momento do fato e ao critério do avaliador do
momento.
A questão da ética no serviço público necessita
ser debatida a exaustão e depende, para o seu avanço,
de mudanças no comportamento ético da sociedade,
pois o servidor, antes de fazer parte do Estado, ele é
produto dessa sociedade.
RESUMO
Vimos até agora:
Existe diferença entre ética e moral, a ética
tem um sentido de reflexão e a moral está
mais relacionada com a ação, mas ambas
visam o convívio adequado nas sociedades.
Portanto, é necessário estabelecer relações e
hierarquias entre esses valores para nortear
as ações em sociedade;
O debate público sobre a ética na política com
frequência tem se dado em contextos de
denúncias de práticas corruptas e corruptoras
das relações e instituições. Nestas ocasiões, a
discussão sobre ações éticas e ética
parlamentar se estabelece a partir da troca de
acusações entre contendores de ocasião;
O Estado surge como uma solução ao instável
estado de natureza em que viviam os
homens, validando que a permanente e
necessária compulsão para se desejar obter
poder é uma das principais causas que
inviabilizam a vida do homem no estado de
natureza;
Aula 1 | Ética 44
A presunção de probidade, que o profissional
deve transparecer à sociedade, tem que ser
encarada de forma solene a digna. Quem
procura um profissional está quase sempre
em situação de necessidade para a solução de
algo que busca. Precisa nutrir ao menos a
convicção de estar tratando com alguém
acima de qualquer suspeita.
Federalismo e Descentralização
AU
LA2
Apr
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o
Esta segunda aula apresenta os conceitos de federalismo e de descentralização administrativa, e quais as consequências que essa forma de organização política e administrativa tem na gestão pública. Procurando demonstrar a importância da forma de organização do Estado brasileiro e a da sociedade civil. São, portanto, temas tratados nesta aula: Estado, federalismo e descentralização; federalismo e descentralização, conceitos controversos; diferentes tipos de descentralização; e o contexto brasileiro.
Obj
etiv
os
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de:
Compreender os conceitos de federalismo e de descentralização
administrativa e as suas diversas formas. A necessidade de haver uma sociedade mais participativa como
um pressuposto para o controle maior da atuação do Estado.
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 47
Federalismo e descentralização
INTRODUÇÃO
Pensar em políticas públicas é pensar nas várias
funções sociais que são possíveis de serem exercidas
pelo Estado, tais como saúde, educação, previdência
social, saneamento básico, moradia, entre outras.
Contudo, para que sejam implementadas as diversas
políticas em cada área social, é necessário definir e
compreender toda a estrutura institucional do Estado
que irá contemplar tais funções, isto é, seu conjunto de
órgãos, autarquias, ministérios, e todo o processo de
financiamento e gestão.
Não se pode esquecer que, no campo das
políticas públicas, além do critério técnico-
administrativo envolvido, há o aspecto político, uma
vez que a dimensão política está intimamente
relacionada ao processo decisório, o Estado faz
escolhas condicionadas pelos diversos interesses dos
grupos sociais, ou seja, o Estado terá que intermediar e
negociar esses interesses, na busca de se
estabelecerem critérios de justiça social visando um
discernimento político sobre suas funções sociais e qual
será o alcance dessas funções.
Será a qualidade do processo político que
determinará o desempenho da Administração Pública,
dependendo do engajamento e do comportamento de
todos os atores envolvidos nas decisões políticas e da
conciliação dos interesses dos indivíduos, das
instituições e da sociedade.
Neste cenário, se desenvolve o conteúdo desta
aula: a partir do entendimento do papel do Estado,
ampliam-se os conceitos de federalismo e
descentralização (a fiscal, a política e a de políticas
Importante
A descentralização é freqüentemente concebida como a transferência de autoridade dos governos centrais para os governos locais, tomando-se como fixa a autoridade total dos governos sobre a sociedade e a economia.
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 48
públicas). Traz-se à luz, também, a perspectiva do
Estado contemporâneo brasileiro e de seus agentes
públicos, uma vez que esses servidores são
diretamente responsáveis pela boa administração da
instituição.
Estado, federalismo e descentralização
De acordo com Skocpol (1999), o Estado possui
uma função central no processo de construção política.
Os estados concebidos como atores são definidos como
elementos da sociedade que se organizam para buscar
alocação favorável de recursos, e para estabelecer
critérios de atuação e regulação sobre determinadas
questões ou conflitos, visando a atender interesses
próprios, independentemente de estarem ou não
participando do governo. Desta forma, a ideia de
Estado pressupõe independência na ação e na
intervenção. Nas pesquisas sobre o Estado, a autora
expõe duas grandes tendências: a primeira concebe o
Estado autônomo e ator social que tenta alcançar seus
objetivos políticos; a segunda refere-se ao Estado como
instituição que promove a formação de grupos e a
realização de ações coletivas, orientando a vida política
da sociedade. Os enfoques centrados na sociedade
estabelecem uma autonomia relativa à ação do Estado,
em determinadas circunstâncias. Segundo
Rueschemeyer e Evans (1999), o Estado pode formular
e perseguir objetivos que não são simplesmente
reflexos das demandas de grupos de interesse para que
predominem as transformações econômicas.
Para Evans (1995), uma efetiva Administração
Pública requer integração entre uma burocracia de
Estado moderna, disciplina fiscal e mecanismos de
participação do cidadão. Sua visão das deficiências na
qualidade e quantidade de serviços públicos colocados à
disposição dos cidadãos e a corrupção o fazem sugerir
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 49
alternativas conceituais, como o hibridismo. A crítica de
Mitchell e Simmons (2003) é que, devido à falta de
disciplina imposta pelo mercado à iniciativa privada, a
burocracia pública substitui os cálculos econômicos
racionais por rotinas, por mais controle sobre os
controles ineficientes. A economia mundial recessiva
devido ao segundo choque do petróleo em 1979, a
decorrente crise fiscal do Estado, a fraca capacidade de
governança e a globalização econômica forçaram o
Governo a repensar seu modus operandi.
É importante ressaltar que as noções de Estado,
Governo e Administração Pública são distintas.
Recorrendo aos ensinamentos de Meirelles (1997),
podemos conceituá-los como:
O Estado realiza a função administrativa por
meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas. No
desempenho de suas atribuições, o Estado adota duas
formas básicas de organização e atuação
administrativas: centralização e descentralização.
A centralização administrativa ocorre quando o
Estado realiza suas tarefas de forma direta, por
Estado: é a pessoa jurídica territorial soberana. É constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo (componente humano), Território (base física) e Governo soberano (elemento condutor do Estado). Seus poderes são tripartidos: Legislativo (elaboração da lei – função normativa); Executivo (conversão da lei em ato individual e concreto – função administrativa) e Judiciário (aplicação da lei – função judicial). Governo: é toda atividade exercida pelos representantes do Poder, ou seja, é a expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. Administração Pública: é a atividade concreta do Estado dirigida a satisfazer as necessidades de interesse público utilizando prerrogativas de Poder, ou seja, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.
Importante
O federalismo remete-se à palavra foedus, de origem latina, que significa contrato. Esta palavra foi usada para descrever acordos cooperativos entre estados, geralmente para finalidades de defesa.
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 50
intermédio dos órgãos e agentes integrantes da
administração direta. Sendo assim, os serviços são
prestados diretamente pelos órgãos do Estado,
integrantes de uma mesma pessoa política, ou seja,
União, Estados, Distrito Federal ou Municípios.
A descentralização administrativa ocorre quando
o Estado (União, Estados, Distrito Federal ou
Municípios) desempenha algumas de suas funções por
intermédio de outras pessoas jurídicas. A
descentralização, portanto, pressupõe a existência de
duas pessoas jurídicas distintas, quais sejam: o Estado
e a entidade que executará o serviço, por ter recebido
do Estado essa atribuição.
Com base nos conceitos desenvolvidos acima,
pergunta-se: O que é mais importante, políticas de
Governo ou políticas de Estado? Por quê?
FEDERALISMO E DESCENTRALIZAÇÃO: CONCEITOS
CONTROVERSOS
Conforme nos ensinam Bobbio, Matteucci e
Pasquino (2004), na cultura política o termo
Federalismo é usado para designar dois objetos
diferentes: enquanto numa primeira acepção designa a
teoria do Estado federal, numa segunda, um tanto
obscura, refere-se a uma visão global da sociedade. O
Estado federal é um estado dotado de características
próprias que o distinguem dos outros tipos de Estado.
Já no segundo modo, trata-se de uma doutrina social
de caráter global comportando uma atitude autônoma
para com os valores e a sociedade.
Para Rodden (2005), o federalismo não é uma
distribuição particular de autoridade entre governos,
mas sim um processo, estruturado por um conjunto de
instituições, por meio do qual a autoridade é distribuída
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 51
e redistribuída. O autor assevera, ainda, que no
federalismo para algum subconjunto das decisões ou
atividades do governo central, torna-se necessário
obter o consentimento ou a cooperação das unidades
subnacionais, ou seja, a representação dos estados na
elaboração de políticas do governo central faz parte da
essência do federalismo.
Esse mesmo autor define descentralização como
a transferência de autoridade dos governos centrais
para os governos locais, tomando-se como fixa a
autoridade total dos governos sobre a sociedade e a
economia. O autor afirma que a essência da
descentralização reside no fato de que ela permite
maior poder discricionário para os governos locais.
Já a clássica definição de Elazar (1987) trata o
federalismo como uma parceria, estabelecida e
regulada por um pacto, cujas conexões internas
refletem um tipo especial de divisão de poder entre os
parceiros, baseada no reconhecimento mútuo da
integridade de cada um e no esforço de favorecer uma
unidade especial entre eles. Embora o federalismo
restrinja o poder da maioria, consubstanciado na esfera
nacional, precisa, igualmente, responder à questão da
interdependência entre os níveis de governo.
Se extrapolarmos para uma visão sob o ponto
de vista da ciência da Administração, poderíamos dizer
que a interdependência federativa não pode ser
alcançada pela mera ação impositiva e piramidal de um
governo central, pois a federação supõe uma estrutura
mais matricial, sustentada por uma soberania
compartilhada. Embora as esferas superiores de poder
estabeleçam relações hierárquicas frente às demais,
seja em termos legais, seja em virtude do auxílio e do
financiamento às outras unidades governamentais, o
governo federal tem prerrogativas específicas para
manter o equilíbrio federativo e os governos
Importante
Os esforços para definir a descentralização concentraram-se principalmente na autoridade fiscal e, em menor grau, na autoridade política e da gestão de políticas.
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 52
intermediários igualmente detêm forte grau de
autoridade sobre as instâncias locais. A singularidade do
modelo federal está na maior horizontalidade entre os
entes: os processos de barganha dos pactuantes
subnacionais afetam decisivamente as relações
verticais em um sistema federal. Assim sendo, no
federalismo o processo decisório é compartilhado.
Antes de iniciarmos os conceitos de
descentralização, são necessárias algumas observações
pertinentes. Em primeiro lugar, é necessário trazer à
baila o conceito de centralização. Se há alguma
verdade que os conceitos de centralização e
descentralização apresentam distintos ordenamentos, é
também verossímil que só se encontram em sua
totalidade apenas na teoria, ainda mais, se comparados
entre si. Se a descentralização total nos conduz a
romper com a própria noção de Estado, também é
utópica uma centralização total no Estado moderno,
caracterizado por uma grande quantidade e
complexidade de finalidades e funções. Não existe
sistema político-administrativo que seja exclusivamente
orientado para uma ou outra parte.
Segundo Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004),
centralização é a redução ao mínimo indispensável da
quantidade de poderes das entidades locais e dos
órgãos periféricos, a fim de que possam ser
considerados como entidades subjetivas de
administração. Já a descentralização é quando os
órgãos centrais do Estado possuem o mínimo de poder
indispensável para desenvolver as próprias atividades.
Esses autores conectam o federalismo e a
descentralização por meio do conceito de
descentralização política. Para eles, a descentralização
política distingue-se da descentralização administrativa
não apenas pelo tipo diferente de funções exercidas,
mas também pelo que se caracteriza o seu fundamento.
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 53
A descentralização política expressa uma idéia de direito
autônomo, enquanto que a descentralização adminis-
trativa conceitua a derivação dos poderes adminis-
trativos, do aparelho político-administrativo do Estado.
Para os autores, a descentralização política não
coincide com o federalismo: um Estado federal é,
certamente, politicamente descentralizado, mas temos
estados politicamente descentralizados que não são
federais. Somente quando a descentralização assume
os caracteres da descentralização política pode-se falar
de federalismo ou, em um âmbito menor, de uma real
autonomia política das entidades territoriais.
Podemos inferir, assim, que o federalismo pode
ou não ser identificado à descentralização política. Em
sentido amplo, a forma federativa implica por si só uma
ideia de descentralização na ótica interna do Estado,
uma vez que se prevê autonomia jurídica para as
unidades da federação. Assim, o mero aumento do
número de unidades federativas (exemplo: criação de
novos municípios), por assim dizer, é uma forma de
“descentralização política”.
Contudo, para Affonso (1995), identificar
“federalismo” com “descentralização” é uma inversão
conceitual que privilegia apenas uma parte dos atores
envolvidos no pacto federativo: Estados e municípios.
Significa desprezar a dimensão associativa que o
federalismo pressupõe. Deve-se considerar que existem
mecanismos para descentralizar a gestão em países
unitários, assim como centralizá-la em federações.
Federalismo: arranjo institucional que permite lidar com maior diversidade e heterogeneidade preservando a unidade nacional, comportando conteúdo e fenômenos sociais e políticos. Descentralização: é a transferência de autoridade e responsabilidade, no que diz respeito a funções públicas, do governo central para os governos locais ou intermediários, para organizações governamentais semi-independentes e/ou para o setor privado.
Importante
Muito raramente os governos centrais cedem autonomia plena para aos governos subnacionais. Na maioria das situações, a descentralização envolve um movimento de uma situação de completo controle do governo central para a de um envolvimento de conjunto entre o centro e uma ou mais unidades subnacionais.
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 54
Com base nos conceitos acima, cite vantagens e
desvantagens da centralização e da descentralização.
OS DIFERENTES TIPOS DE DESCENTRALIZAÇÃO
É importante destacar que a visão sobre o que é
descentralização mudou ao longo do tempo, e mesmo no
momento corrente registram-se diferentes definições em
torno do tema. “Descentralização”, “desconcentração”,
“delegação”, “transferência de atribuições” são alguns dos
verbetes encontrados para descrever processos que
ocorrem neste campo de fenômenos. O termo
“descentralização” pode vir acompanhado de adjetivos
que alteram sua significação: “descentralização política”,
“descentralização administrativa”, “descentralização
fiscal”, “descentralização funcional” e “descentralização
territorial” foram algumas das expressões encontradas.
Para D’arcy e Alcazar (1986), é diferenciada a
descentralização administrativa da descentralização
política. A descentralização administrativa se verificaria
quando a gestão é transferida, mas a capacidade de
legislar sobre o serviço ainda pertence às instâncias
superiores. Neste caso, a descentralização se
assemelha à desconcentração ou à delegação. Segundo
os mesmos autores, a descentralização política
ocorreria quando as jurisdições locais, além de serem
responsáveis pela prática concreta dos serviços,
possuem autonomia de decisão e planejamento.
Existem na literatura a respeito do tema
classificações distintas para o grau de descentralização,
decorrentes de diferentes critérios utilizados. A
classificação de D’arcy e Alcazar usa como critério o
grau de poder decisório, e em ordem crescente deste
grau apresenta a delegação, a desconcentração e a
descentralização. A delegação e a desconcentração
seriam graus de descentralização administrativa, com
menor poder decisório, enquanto a descentralização,
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 55
com nível máximo de poder decisório, é sinônimo de
descentralização política.
Em Borja et al (1986), o critério utilizado foi a
participação da população local no processo decisório.
Nesta classificação, os três níveis apontados em ordem
crescente da participação da população local foram:
desconcentração, descentralização funcional e
descentralização territorial. Esta classificação sublinha a
importância da esfera local, privilegiando a menor
subdivisão do Estado federativo, o município, como o
espaço da participação popular.
No contexto do presente trabalho, descentralizar
implica necessariamente uma redistribuição de poder,
e, portanto, uma multiplicação dos núcleos de poder
político. Uma consequência seria a descentralização da
arrecadação fiscal, ou descentralização fiscal, para dar
maior autonomia às unidades federativas subnacionais.
Sua adoção só se justificaria à medida que se
alcançasse uma oferta mais equânime de serviços
públicos e uma melhor distribuição de renda. Seria o
modelo racional ou funcional de transição de um
sistema centralizado para descentralizado, pautado nos
princípios citados por Sato (1993, p.14):
Ser flexível e não obedecer a um padrão
rígido, de tal forma a levar em conta
diferentes realidades regionais e locais;
Ser gradual, pois nem todos os governos
locais estão aptos a receber todas as funções
ao mesmo tempo;
Ser progressivo em termos de funções e
cargos, conforme a capacitação da entidade
executora;
Dica de leitura
SOUZA, Celina. Federalismo e Descentralização na Constituinte de 1988: Processo Decisório, Conflitos e Alianças. Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, V. 44, nº 3, 2001, pp. 513 a 560.
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 56
Ser transparente de tal modo que todos,
executantes e beneficiários, tenham acesso às
informações sobre as decisões de alocação de
recursos e responsabilidades;
Admitir controle social, isto é, criar mecanismos
efetivos e institucionalizadores de controle da
ação pública por parte da população.
Para os defensores do liberalismo político, a
descentralização representa um instrumento de
proteção das liberdades individuais contra as ameaças
de um Estado necessariamente invasivo e centralizador.
Dessa forma, processos como a privatização de
empresas estatais, a transferência de responsabilidade
da prestação de serviços públicos do Estado para o
setor privado, as políticas de incentivo das ONG’s, entre
outros, são considerados processos de descentralização
do Estado, capazes de gerar comportamentos com
maior capacidade de iniciativa e maior adequação às
demandas da sociedade.
Diferentemente para Borja et al (1986), a
descentralização é uma condição necessária, mas não
suficiente para a maior democratização das relações
políticas. Para que houvesse uma maior participação
das classes populares no processo decisório, seria
preciso, antes, a descentralização da gestão de políticas
públicas. Mas nem sempre a descentralização implicaria
diretamente a maior participação popular, pois essa
dependeria de outros fatores como as especificidades
históricas e as relações entre população e burocracia.
De acordo com Sato (1993, p.14), considera-se
a descentralização como um “instrumento de
reestruturação do poder, aproximando os problemas a
instituições de nível intermediário e local e transferindo-
lhes a capacidade de tomar decisões, dado que não há
descentralização efetiva sem capacidade normativa a
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 57
cada nível”. À capacidade normativa soma-se a
capacidade de custear as políticas previstas, o que pode
ser feito através do direcionamento de arrecadação
própria ou pela dotação de fundos alimentados por
transferências de outras instâncias governamentais.
A noção de descentralização, quando focada no
município, tem como argumento central e legitimador a
proximidade entre o governo e os cidadãos, que torna
possível estabelecer uma relação direta e imediata da
organização representativa com o território e a
população ao mesmo tempo em que a esfera local está
muito mais sujeita ao controle público do que a federal e
a estadual. O município, ente federativo que representa
a escala local, passou a ser encarado como aquele no
qual efetivaria a participação popular na gestão de
políticas públicas.
Assim sendo, podemos condensar os conceitos
acima citados:
A descentralização fiscal (também comumente
chamada de descentralização dos gastos) refere-se à
distribuição das despesas e receitas entre os níveis de
governo. Essa descentralização importa na realização
da maior parte do gasto público em níveis regionais e
locais. Há que se observar as fontes de financiamento da
descentralização do gasto, ou seja, se ela provém de
transferências intragovernamentais, receitas
compartilhadas com o centro, de acordo com
pressupostos pré-fixados (por exemplo, leis tributárias,
fiscais ou imposições constitucionais) ou da arrecadação
de receitas próprias, tais como impostos ou tarifas pagas
por usuários.
A descentralização política refere-se a uma
estratégia para redistribuição do poder político do
Estado, do nível central para os níveis periféricos. Baseia-
se, assim, na concepção de que a descentralização
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 58
afeta as relações de poder e bens entre diferentes
grupos na sociedade. Ela é justificada como estratégia
para democratização do poder por meio da ampliação
dos níveis de participação cidadã e da multiplicação de
estruturas de poder, com vistas à eficiência da gestão
pública. Observa-se que as autoridades locais eleitas
por voto popular têm maior grau de autonomia na
gestão das políticas do que as autoridades nomeadas.
A descentralização de políticas públicas refere-se
à transferência da gestão de serviços sociais (como
saúde, educação, habitação) do Governo Federal para
os estados e municípios. Para se realizar de forma
includente, deve observar os seguintes requisitos: a) a
efetivação do processo de descentralização das políticas
sociais devem seguir os reflexos da capacidade de
indução dos entes federativos (que controlam a política
em um determinado momento) e da aceitação por
parte destes entes (estados e municípios) que passarão
a ser o gestor de tal política; b) a capacidade de
indução de uma política está associada à transferência
de recursos financeiros, do ente federal para os entes
subnacionais, que tenham grau de dependência maior e
baixa capacidade de arrecadação, incorporação
tecnológica e que não contem com profissionais
qualificados; c) o problema de êxito de uma política
depende, também, da capacidade administrativa e de
gestão dos municípios e dos estados envolvidos.
Outros conceitos importantes são listados a
seguir:
Outorga: é um tipo de serviço descentralizado, quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por Lei, determinado serviço público ou de utilidade pública caracterizado pela sua definitividade (o prazo é indeterminado). Exemplos: Autarquias (INSS, CVM, DNER, CFA), Empresas Públicas (CEDAE, CEF, SERPRO), Sociedades de Economia Mista (PETROBRAS, Banco do Brasil) e Fundações Públicas (FUNAI, FNS).
Importante
Na dimensão política, a descentralização é uma estratégia para redistribuição do poder político do Estado, do nível central para os níveis periféricos.
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 59
O CONTEXTO BRASILEIRO
Diferentemente de muitas federações, a
brasileira é um sistema de três níveis (triplo
federalismo) porque incorporou os municípios,
juntamente com os Estados, como partes integrantes
da federação, refletindo a pressão dos municípios no
momento da elaboração da Constituição de 1988,
rompendo com a concepção que os municípios faziam
parte dos Estados, mas onde a autonomia para tratar
dos assuntos locais lhe pertencia exclusivamente. Os
três níveis de governo têm seus próprios poderes
legislativos e os níveis Federal e estadual têm seus
próprios poderes judiciários. Os Estados são
representados igualitariamente no Senado federal,
havendo uma desproporção na representação dos
Estados na Câmara dos Deputados, onde essa
representação não corresponde ao peso da população.
A visão mais comum sobre a federação brasileira
evidencia-se na expressão empregada por Golbery do
Couto e Silva, “sístoles e diástoles” descrevendo os
Delegação: é um tipo de serviço descentralizado, quando o Estado transfere, por contrato (concessão) ou ato unilateral (permissão ou autorização), unicamente a execução do serviço, para que o delegado o preste ao público em seu nome e por sua conta e risco, nas condições regulamentares e sob controle estatal caracterizado pela sua transitoriedade (o prazo é certo e, ao seu término, retorna ao delegante). Exemplos: concessionários de energia elétrica, de serviços de telecomunicações. Desconcentração: é todo o serviço que a Administração executa centralizadamente, mas o distribui entre os vários órgãos da mesma entidade, para facilitar sua realização e obtenção pelos usuários. A desconcentração é uma técnica administrativa de simplificação e aceleração do serviço dentro da mesma entidade, diversamente da descentralização, que é uma técnica de especialização, consistente na retirada do serviço dentro de uma entidade e transferência a outra para que o execute com mais perfeição e autonomia.
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 60
sucessivos ciclos de centralização e descentralização,
explicados pelas variações do regime político brasileiro.
Assim, a história federativa brasileira foi
marcada por sérios desequilíbrios entre os níveis de
governo. No Império o Estado era unitário, havendo
poucos poderes para as provinciais, divisões
administrativas, cujos chamados Presidentes de
Província eram nomeados pelo Imperador. As grandes
revoltas ocorridas no Império durante o período
regencial aclamavam pelo federalismo, como o foi a
Revolta dos Farrapos, a mais longa guerra civil
brasileira, pois as oligarquias provinciais desejavam
maiores poderes. No período inicial do regime
republicano, na chamada República Velha, predominou
um modelo centrífugo, com os estados tendo ampla
autonomia, pouca cooperação entre si e um governo
federal bastante fraco, em parte para se contrapuser
aquilo que foi o Império, um estado centralizado. Nos
anos Vargas, o Estado nacional fortaleceu-se, mas os
governos estaduais, particularmente no Estado Novo,
perderam autonomia, assim como os municípios, cujos
prefeitos eram nomeados pelo Governado do Estado.
Essa perda de autonomia dos Estados e municípios era
necessária para retirar parte dos poderes das
oligarquias estaduais, em nome de um projeto de
desenvolvimento nacional, que necessitava acumular
capital e investir na infraestrutura, já que o capital que
investiria era fundamentalmente estatal. O interregno
1946-1964 foi o primeiro momento de maior equilíbrio
em nossa federação, tanto do ponto de vista da relação
entre as esferas do poder como da prática democrática.
Mas o golpe militar acabou com esse padrão e por cerca
de 20 anos manteve-se um modelo autoritário com
grande centralização política, administrativa e
financeira. A redemocratização do país marcou um
novo momento no federalismo. As elites regionais,
particularmente os governadores, foram fundamentais
Dica do professor
A revisão histórica destes dados é muito importante para compreensão do momento atual. Leia com atenção e tire suas dúvidas quando necessário.
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 61
para o desfecho da transição democrática. Além disso,
lideranças de discursos municipalistas associavam o
tema da descentralização à democracia e também
participaram ativamente na formulação de diversos
pontos da Constituição de 1988.
Desde a promulgação da Constituição de 1988,
outorgar o rótulo de centralizado ou descentralizado ao
federalismo brasileiro parece não dar conta da sua
atual complexidade. A federação tem sido marcada por
políticas públicas federais que se impõem às instâncias
subnacionais, mas que são aprovadas pelo Congresso
Nacional e por limitações na capacidade de legislar
sobre políticas próprias. Além do mais, poucas
competências constitucionais exclusivas são alocadas aos
estados e municípios, como também ocorre em outros
países em desenvolvimento, tais como o México e a
África do Sul. Por outro lado, estados e municípios
possuem autonomia administrativa considerável,
responsabilidades pela implementação de políticas
aprovadas na esfera federal, inclusive muitas por
emendas constitucionais, e uma parcela dos recursos
públicos poucas vezes concedida pelas constituições
anteriores, em particular para os municípios.
Se juridicamente os estados e municípios
apresentam autonomia administrativa considerável,
essa autonomia se torna formal, no momento que no
campo tributário e financeiro temos uma rigidez
normativa quanto ao estabelecimento dos tributos, a
forma de arrecadação e a vinculação das receitas, que
não permitem a definição de prioridades nas políticas
públicas por parte do gestor, tornando plataforma
comum nas campanhas políticas a prioridade da saúde,
educação, transporte e emprego, não havendo como o
cidadão distinguir claramente a diferenciação do que é
proposto pelos diversos partidos políticos, pois todos
discursam praticamente a mesma coisa.
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 62
Outro aspecto que merece ser destacado é que
após a República Velha, quando a autonomia federativa
sofreu restrições, foram adotadas outras formas de
descentralização de políticas públicas, como as
autarquias e as fundações. Ocorre que em um período
curto de tempo, a autonomia dessas organizações foi
sendo restringida, em face dos interesses da alta
Administração Pública. Mesmo recentemente, com a
Reforma do Estado iniciada no final dos anos 90, as
chamadas autarquias especiais (ANTT, ANS, ANATEL,
ANP, etc...), que são em grande parte reguladoras dos
contratos de concessão de serviços públicos, a sua
autonomia é contestada, seja pela população, seja pelo
próprio poder público, no momento que as suas
decisões, baseadas em estudos técnicos e contratos
firmados entre o poder público e os concessionários,
contrariam interesses dos mais diversos.
Como o Estado vai refletir a composição e
cultura de uma sociedade, cabe à pergunta: de que
forma é a sociedade brasileira: ela é democrática?
Temos uma sociedade civil de fato organizada?
Verifiquemos um caso do nosso dia-a-dia, como
é a participação de um condomínio de apartamentos.
Nele temos o interesse patrimonial somado aos custos
a serem rateados entre os condôminos para a
manutenção do prédio, e por consequência, dos seus
imóveis. Portanto, são questões que afetam o
patrimônio e as finanças do cidadão. A prática, no
entanto, demonstra haver uma participação pequena
nas assembleias e na gestão do condomínio. Essa
participação pequena torna o condomínio fadado a ter
situações de má gestão, por incompetência ou má-fé,
ocasionando enormes prejuízos para todos. Observem
que a lei permite a participação de todos nas
assembleias, na aprovação das contas e de obras, mas
a omissão gera enormes problemas, os mesmos que
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 63
temos na gestão do Estado. Em regra, depois dos
desfalques ou omissões, é que o cidadão desperta para
o problema.
Conclusão
À guisa de conclusão, cabe ser ressaltado que,
embora cada vez mais a sociedade exija
responsabilidade e competência na gestão dos recursos
arrecadados, devem a ela retornar na forma de serviços
públicos de qualidade, o desenvolvimento dos conceitos
aqui expendidos dependem, essencialmente, do
amadurecimento da sociedade civil e da superação da
tradição histórica de falta de incentivo à participação
popular, características ainda presentes em alguns
modelos institucionais estatais.
É o que nos alertam, por exemplo, Campos
(1990) ao afirmar que ainda falta no Brasil uma cultura
de participação cidadã, inexistindo uma tradição de
conquista pela cidadania ou qualquer compromisso
popular com o associativismo e Melo Neto e Froes
(2001) ao citarem a apatia social existente na nossa
sociedade.
Há que se ter uma ênfase num viés mais
participativo: maior participação popular, maior
consciência e mobilização social, opinião pública
contundente e cobrança por parte da sociedade de uma
nova postura gerencial pública. A Administração Pública
é um ator fundamental, mas não o único, na condução
das mudanças sociais: deve-se ter uma participação
mais ativa de todos os envolvidos e uma conciliação
dos mais diversos interesses sociais. Por meio de uma
nova agenda administrativa, se transformará a
sociedade.
Dica da professora
Finalmente, chegamos ao fim desta aula que tratou de um importante tema para a disciplina de Estado, Sociedade e Democracia.
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 64
Os administradores públicos devem envidar
todos os esforços para recolocar a Gestão Pública no
seu conspícuo lugar, sem desperdício de tempo e
dinheiros públicos.
A sociedade brasileira é detentora de tal
benemerência.
RESUMO
Vimos até agora:
O Estado realiza a função administrativa por
meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas.
No desempenho de suas atribuições, o Estado
adota duas formas básicas de organização e
atuação administrativas: centralização e
descentralização;
Para alguns autores, a descentralização
política não coincide com o federalismo: um
Estado federal é, certamente, politicamente
descentralizado, mas temos estados
politicamente descentralizados que não são
federais. Somente quando a descentralização
assume os caracteres da descentralização
política pode-se falar de federalismo ou, em
um âmbito menor, de uma real autonomia
política das entidades territoriais;
A descentralização de políticas públicas
refere-se à transferência da gestão de
serviços sociais (como saúde, educação,
habitação) do Governo Federal para os
estados e municípios;
Desde a promulgação da Constituição de
1988, outorgar o rótulo de centralizado ou
Aula 2 | Federalismo e Descentralização 65
descentralizado ao federalismo brasileiro
parece não dar conta da sua atual
complexidade;
A sociedade civil brasileira não se apresenta
de fato organizada, no momento que se omite
na atuação daquilo que lhe é facultado por lei,
demonstrando que a nossa cultura resiste a
democracia participativa.
Políticas Públicas Eduardo Bezerra
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Esta aula incita uma discussão teórico-metodológica acerca da análise de políticas públicas no Brasil. Discutem-se alguns conceitos básicos da análise de políticas públicas assim como as contribuições das abordagens do neo-institucionalismo e da análise de estilos políticos para esse campo de investigação que de fato, nas últimas décadas, ganhou mais espaço e importância dentro das ciências política e administrativa. Finalmente, discutem-se as implicações dessas abordagens, que surgiram nos países desenvolvidos como regimes democráticos estáveis e consolidados, para a prática da análise de políticas públicas no contexto político-administrativo de países em desenvolvimento como o Brasil, caracterizados como democracias delegativas ou regimes neopatrimoniais, cujas características mais relevantes para o tema aqui discutido são as instituições democráticas frágeis e a coexistência de comportamentos político-administrativos modernos e tradicionais. São, portanto, temas tratados nesta aula: Conceitos de políticas públicas; o processo de produção de políticas públicas; atores políticos, participação e controle; avaliação de políticas públicas.
Obj
etiv
os
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de:
Ter uma visão de conjunto do campo de desenvolvimento de
políticas públicas, abordando conteúdos instrumentais para o processo de formulação, implementação e avaliação de programas governamentais.
Aula 3 | Políticas Públicas 68
O que é política pública?
As políticas públicas, em termos gerais, são
cursos de ação, fluxo de informação relativo a um
objetivo público desenvolvido pelo setor público que
deve contar com a freqüente participação da
comunidade e do setor privado.
Os objetivos das políticas públicas podem
parecer confusos, contraditórios ou meramente
declarativos, na distribuição de tarefas entre o setor
público, a comunidade e o setor privado.
As políticas públicas podem ser ineficientes ou
ineficazes quando estão relacionadas à distribuição de
tarefas entre o setor público, a comunidade e o setor
privado.
A condução de uma política pública requer do
governo uma liderança eficaz e uma grande sinergia
entre os interesses da sociedade, do governo e do
sistema político.
Políticas são unidades mínimas de transação do
setor público. Na formulação e na execução de qualquer
política pública, aparece um hiato entre a situação
problema e a situação ideal.
O ponto de partida de qualquer política pública é
uma situação problema, uma situação real, uma
questão a ser resolvida. Essa situação, o input, é a
informação utilizada pelos atores públicos para alcançar
uma meta, um desejo, uma situação ideal para a
sociedade, ou seja, a formulação de uma política
pública exequível que resolva o problema do cidadão.
A situação real é o ponto de partida para a
criação da agenda e para a formulação da política. Os
problemas do dia-a-dia, as necessidades, os conflitos e as
Dica do professor
Políticas Públicas como instrumento de Ação Governamental. O que tem valor não é pregar, é agir. Tanto pior se muito se fala e pouco se faz. (J. G. Seume)
Aula 3 | Políticas Públicas 69
dificuldades enfrentadas pelos cidadãos, são os que
orientam os atores das políticas públicas quando da
criação da agenda.
É a partir da montagem da agenda que ficam
concatenadas as principais reivindicações e os pontos
de vista majoritários do cidadão.
A situação real oferece os subsídios para os
atores formularem políticas que venham ao encontro
dos anseios da sociedade.
Os conhecimentos objetivos são importantes
para os atores das políticas públicas, entretanto, os
requisitos subjetivos, tais como sensibilidade,
criatividade para mostrar a situação real para os
diversos grupos de interesse, saber mobilizar através
dos meios de comunicação a participação popular
servem para criar um clima e um ambiente de sinergia
entre cidadão e governo.
Não é demais relembrar que o objetivo da
política pública é o de transformar uma situação
problema real, que incomoda a sociedade, em uma
situação ideal, ou seja, a uma situação de fato e de
direito, uma nova política pública, que solucione um
problema levantado pela sociedade. Assim, é natural a
existência de conflitos de ideias e resistência à
mudança do status quo.
A existência de conflito e de grupos de
interesses é um ponto positivo e salutar, pois vivemos
em uma sociedade pluralista e democrática.
Os resultados de uma política pública estão
diretamente relacionados com as maiores utilidades
sociais. Ouvir a sociedade e procurar criar políticas
sociais que vão ao encontro dos anseios do cidadão é
garantia de bons resultados. Quando isso ocorre, podemos
Aula 3 | Políticas Públicas 70
dizer que há uma sinergia entre governante e cidadãos
desde a formulação até a execução de uma política
pública.
É importante que, na formulação e execução de
uma política pública, os autores mantenham a direção e
o objetivo, porque a trajetória ótima de uma política
pública exige não somente conhecimentos
constitucionais e legais, mas, também, dos atores
contendores, perspicácia, estratégia e persistência em
todas as etapas das políticas públicas, as quais devem
ser representativas e corresponder a um ponto da
agenda pública, além de satisfazer uma demanda social
prioritária.
DEFINIÇÃO DE POLÍTICA
As palavras política e pública são dois adjetivos
de origem latina, politucus e publicus. A expressão
política pública é um neologismo que vem sendo
estudado desde meados da década de 50. Na década
de 70, os estudos sobre ele se intensificaram,
principalmente entre os cientistas políticos anglo-
saxões. Tais estudos estão voltados para os caminhos
da ação governamental, ou seja, sobre o modo de
operar do Estado que se traduz no ato de “fazer”
políticas públicas.
Os estudos, também, procuram analisar o modo
de funcionamento da máquina estatal, usando como
ponto de partida a identificação das características das
agências públicas realizadoras de políticas, dos atores
participantes desse procedimento de fazer políticas
públicas; dos mecanismos, critérios e estilos decisórios
utilizados pelas instituições responsáveis por fazer
políticas; das inter-relações entre essas variáveis,
agências e atores; e das variáveis externas que
influenciam esse procedimento.
Dica do professor
A chave da criatividade é a habilidade de fazer conexões pouco usuais. (Osborn)
Aula 3 | Políticas Públicas 71
A POLÍTICA
Segundo Bobbio, o significado clássico e
moderno de política é derivado do adjetivo originado de
pólis, politkós, que significa tudo o que se refere à
cidade e, conseqüentemente, o que é urbano, civil,
público, e até mesmo sociável e social.
Foi com a obra denominada “Política”, de
Aristóteles, que o termo se expandiu. Essa obra é
considerada o primeiro tratado sobre a natureza,
funções e divisão do Estado e sobre as várias formas de
governo, com a significação mais comum de arte ou
ciência do governo, isto é, de reflexão, não importando
se com intenções meramente descritivas ou
normativas, dois aspectos dificilmente discrimináveis,
sobre a cidade (Bobbio 1997).
O termo política foi utilizado durante séculos
para designar obras dedicadas ao estudo daquelas
esferas de atividades humanas que se referem, de
algum modo, às coisas do Estado. O termo sofreu
modificações no significado original e com o passar do
tempo foi substituído por outras expressões como
ciência do Estado, doutrina do Estado, ciência política,
filosofia política. Esses termos são utilizados para
indicar a atividade ou conjunto de atividades que, de
alguma maneira, têm como referência o adjetivo pólis,
ou seja, o Estado.
A política, também, pode ser entendida como
forma de atividade ou práxis humana, está ligada ao
poder e ao estabelecimento de um sistema político que
implica escolhas públicas ou privadas.
A política é algo que está diretamente associado
à observação e ao monitoramento de eventos, à
recepção e à emissão, processamento, análise de
informações e à tomada de decisão, visto que é uma
Quer saber mais?
Ter talento político é saber prever o que vai acontecer amanhã, na próxima semana, no próximo mês, no próximo ano – e saber, depois, explicar por que nada do previsto aconteceu. Winston Churchill.
Dica de leitura
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. Tradução de Carmem C. Varrialle, Gaetano Lo Mônaco, João Ferreira, Luís Guerreiro Pinto Cacais. Brasília: Universidade de Brasília, 1998.
Dica de leitura
BOBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade: Para uma Teoria da Política. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. São Paulo: Paz e Terra, 1997.
Aula 3 | Políticas Públicas 72
atividade de controle, independente da ocorrência de
produção ou consumo de bens ou serviço. A escolha de
uma política, portanto, está relacionada à tomada de
decisões para se efetivar uma escolha, quer seja
pública ou privada.
A DICOTOMIA ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO
Os juristas explicam o significado do adjetivo
público, utilizando a velha máxima do direito romano, a
dicotomia existente entre o direito público e o privado.
A divisão fundamental existente entre direito
público e o direito privado, é conhecida desde os
romanos e está, também, associada ao conceito de
sociedade civil.
A necessidade de produzir formas modernas de
solidariedade e o conceito de sociedade civil aparecem
associados a três constatações, entre elas, o direito
público e o direito privado. Com relação a essa
constatação, enfatiza o autor:
A sociedade civil tem a ver com processos de diferenciação entre Estado e mercado, direito privado e direito público. Ela identifica a vida ética e a construção de estruturas de solidariedade com a limitação da influência do mercado e do Estado sobre as formas interativas de organização social.
Sinteticamente, podemos dizer que o termo
público pode ser entendido como o que é de todos e
para todos; opõe-se ao termo privado, que está voltado
para o lucro ou para o consumo.
Bobbio (1997), ao tratar da dicotomia
público/privado, compara essa classificação axiológica
com a sociedade de iguais e sociedade de desiguais e
menciona o seguinte:
Aula 3 | Políticas Públicas 73
Sendo o direito um ordenamento de relações sociais, a grande dicotomia público/privado duplica-se, primeiramente, na distinção de dois tipos de relações sociais: entre iguais e entre desiguais.
O TERCEIRO SETOR: AS ONGS
No que se refere ao público não-estatal, o
terceiro setor é representado por organizações
estruturadas e localizadas fora do aparato formal do
Estado, não destinadas a distribuir lucros aferidos com
suas atividades entre os seus diretores ou entre um
conjunto de acionistas. São autogovernados,
envolvendo indivíduos, num significativo esforço
voluntário.
A definição proposta é portadora de uma
mensagem. Ela sugere que há no mundo um terceiro
personagem, além do Estado e do mercado. Um
“terceiro setor”, “não governamental” e “não-lucrativo”,
organizado, independente, que mobiliza,
particularmente, a dimensão voluntária do
comportamento das pessoas.
A noção do público não-estatal contribui para
assinalar a importância da sociedade como fonte do
poder político, atribuindo-lhe papel expresso – bem
além do voto – na conformação da vontade política e
reivindicando suas funções de críticas e controle do
Estado e, em geral, sua preocupação com a res publica.
Mas o tema do público não-estatal implica atribuir à
sociedade uma responsabilidade na satisfação de
necessidades coletivas, mostrando que, também, nesse
campo o Estado e o mercado não são as únicas opções
válidas.
É cada vez mais freqüente, entre os governantes
modernos, o desenvolvimento de políticas que vão ao
encontro dos anseios dos cidadãos. Não há dúvidas de que
Quer saber mais?
Não devemos subestimar o prazer que sentimos em ouvir alguma coisa que já sabemos. (Enrico Fermi)
Aula 3 | Políticas Públicas 74
uma política para ser bem-sucedida não pode prescindir
do apoio do cidadão e da sociedade civil organizada.
As ONGs – (Organizações não-governamentais)
vêm funcionando como elo de ligação governo/cidadão
em muitos projetos, principalmente, aqueles das áreas
sociais. No Brasil, por exemplo, há muitas ONGs que
trabalham na implementação de projetos sociais e
competem por contratos governamentais com
instituições públicas e privadas, para dirigir pesquisas e
coordenar projetos, na área social.
No entanto, por não refletirem de fato a
organização da sociedade, as ONG´s passaram, em
parte, a serem alvo de denúncias quanto ao mal uso
dos recursos públicos, em face dos falhos mecanismos
de controle exercidos pelo poder público, de forma
proposital ou não, bem como a constituição de inúmera
organizações sociais apenas para concorrerem aos
contratos de gestão dos serviços públicos, isto é, não
eram provenientes de uma organização já existente ou
com comprometimentos reais com a sociedade e a
comunidade.
As ONG´s são regidas pela Lei nº. 9.637, de 15
de maio de 1998, e as OSCIPS, organizações da
sociedade civil de interesse público, pela Lei nº. 9.790,
de 23 de março de 1999.
Esse fato mostra que a administração pública, nesse final de século, está passando por transformações. A premissa maior, dessas transformações, está voltada para a existência de um Estado menor, um Estado voltado que atenda as necessidades básicas do cidadão: educação, cultura, saúde, habitação, segurança pública e emprego.
Aula 3 | Políticas Públicas 75
POLÍTICAS PÚBLICAS: ORIGEM, CONCEPÇÕES
TEÓRICAS E PROCEDIMENTAIS
As políticas públicas e as escolhas públicas
passaram a ser objeto de investigação por parte de
cientistas políticos a partir dos anos 50.
A escolha pública, ou programa denominado
public choice é uma teoria cujo principal objetivo é o de
aplicar um método da ciência econômica a um objetivo
que tradicionalmente tem sido considerado no âmbito
da ciência política: grupos de interesses, partidos
políticos, processo eleitoral, análise da burocracia,
escolha parlamentar e análise constitucional.
As políticas diferem-se umas das outras ora pelo
seu caráter específico, ora pelo procedimento legal
exigido para sua consecução. A política pública pode
ser, por exemplo, política de segurança nacional, de
segurança pública, de saúde ou política de estabilização
econômica, de habitação, e assim por diante.
Com relação ao procedimento legal exigido, a
Constituição Federal é a viga mestra que norteia todo o
procedimento, desde a construção da agenda, da
formulação, da implementação e da avaliação.
É a partir da Constituição que os atores
responsáveis pela formulação e pela implementação de
políticas públicas guiam suas atividades de
formuladores de política.
Os estudos sobre política pública, atualmente, não ficaram restritos a este ou àquele segmento das ciências sociais. É especialmente relevante para o estudo das políticas públicas ter em conta a diferenciação metodológica da economia, sociologia, ciência política e administração no trato do problema de política.
Quer saber mais?
Sem a teoria, a prática nada mais é que a rotina dada pelo hábito. (Louis Pasteur)
Aula 3 | Políticas Públicas 76
Podemos dizer que as políticas públicas se
constituem em um processo de seleção de metas, a
cargo de atores presentes no sistema decisório e nela está
compreendida a identificação dos meios para a
consecução das metas.
É como um sistema de regras que dizem
respeito à direção dos negócios públicos ou a um
conjunto de objetivos que delineiam determinado
projeto de ação governamental.
Especifica no que diz respeito ao
estabelecimento de um sistema de política de
segurança, implica uma escolha. Como nas ações
humanas, a ação política consiste em tomar decisões,
em escolher de algum modo entre as diversas
alternativas e em tentar efetivar a escolha. Isto implica
uma série de decisões até se chegar à decisão
governamental. Ocorrendo a decisão governamental, a
política pública modifica o status quo da sociedade e
mexe com uma ordem preestabelecida.
A formação e o desenvolvimento de cada uma
das fases das políticas públicas seguem o seguinte
procedimento:
Quando se trata de uma política pública inter-regional, como é o caso, por exemplo, da integração policial dos órgãos de segurança pública do Brasil e da Argentina - a atenção no que se refere às normas constitucionais deve ser redobrada, tendo em vista as possíveis implicações relacionadas à soberania nacional. Salienta-se que a não observância dos procedimentos legais pode gerar contendas internas relacionadas à competência do órgão formulador ou implementador, até questões externas relacionadas à soberania nacional e relações exteriores. Portanto, a não observância dos ditames legais pode culminar em conflitos internos e até em conflitos diplomáticos entre os países envolvidos.
Quer saber mais?
Mais segredos da ciência foram descobertos por homens simples que por homens de prestígio popular – estes vivem ocupados com assuntos populares. (Roger Bacon)
Aula 3 | Políticas Públicas 77
Construção da agenda;
Formulação de políticas;
Implementação de políticas;
Avaliação de políticas.
Etapas da política pública
A Agenda e o Processo Decisório nas
Políticas Públicas
A agenda é o espaço de constituição da lista de
problemas ou de assuntos que chamam a atenção do
governo e dos cidadãos. Kingdon (1984) diferencia três
tipos de agenda:
Sistêmica ou não governamental;
Governamental;
De decisão.
A primeira agenda é aquela que contém a lista
de problemas ou assuntos que são, há anos,
preocupação do país, sem contudo merecer a atenção
devida do governo; mencionamos como exemplo os
assuntos relacionados com a segurança pública.
A segunda contém na lista os problemas que
merecem a atenção do governo. Mencionamos como
exemplo os assuntos relacionados ao turismo. E a
terceira, apresenta a lista de problemas a serem
decididos.
Contudo, podemos considerar dois tipos de
agenda: a sistêmica e a institucional. A primeira,
sistêmica, é agenda de discussão e a segunda,
institucional, é a agenda de caráter mais específico e
concreto. No processo decisório, são vários os critérios
levados em consideração quando da decisão
governamental.
Dica de leitura
SASSA, Olivier S. “A Formulação da Política Pública nos Países em Desenvolvimento: A Utilidade dos Modelos Contemporâneos de Tomada de Decisão”. Documento Reproduzido pelo Programa de Treinamento Sudeco/PNUD/Banco Mundial para o 1º Seminário sobre Políticas Públicas. Novembro de 1988.
Aula 3 | Políticas Públicas 78
Nas variáveis estão os partidos políticos, as
normas e a opinião pública que estabelecem tipos de
decisão, tais como a barganha, a presunção e o
comando; a ação da maioria congressual, o ato de
decisão do presidente, denominado pelo autor como
presidencial decision making e o incrementalismo.
Para Easton e Lasswell (In: Sassa 1988),
tradicionalmente, o fluxo é o seguinte:
Primeiro, aparece determinado problema em
uma determinada sociedade ou região;
As informações circulam e se tornam
disponíveis para as unidades de decisão;
Em seguida, são formuladas as políticas para
dar uma resposta positiva à sociedade.
Há sempre conflito entre velhos e novos
problemas e sublinha, também, o conceito de ter status
de agenda, isto é, o assunto ou a demanda que tem a
possibilidade de ser agendado.
Um assunto ou um problema pode sair da
agenda sistêmica para a governamental e vice-versa,
quando há eventos dramáticos, crises ou influência de
um quadro de indicadores ou acumulação de
informações e experiência. Assim, a atenção
governamental trabalharia em função desses três
acontecimentos.
Segundo Kingdon (1984), a agenda
governamental é influenciada pelos participantes ativos
e por processos pelos quais algumas alternativas e
alguns itens se tornam proeminentes.
Para o mencionado autor, os participantes ativos
podem ser classificados como atores governamentais e
atores não governamentais. O primeiro grupo é
composto pelo alto staff da administração. São eles o
Dica de leitura
KINGDON, W. John. Agendas, Alternatives and Public Polices. Boston: Little Brown, 1984.
Aula 3 | Políticas Públicas 79
presidente, staff do executivo e políticos nomeados
para cargos públicos; o funcionalismo de carreira; os
parlamentares e funcionários do Congresso.
O alto staff da administração é vital para a
construção da agenda, mas menos vital para a
especificação de alternativas e menos ainda para a fase
de implementação. Seus recursos para a ação estão
ligados às suas prerrogativas legais.
Os funcionários de carreira seriam vitais para a
especificação de alternativas e mais ainda para a fase
de implementação, não influenciando na construção da
agenda.
O último grupo de atores governamentais
estaria dividido em parlamentares e staff do Congresso.
Os parlamentares podem ter influência decisiva na
agenda, tendo em vista os seus recursos, a autoridade
legal, o acesso natural à publicidade e longa
experiência na atividade política.
O grupo de atores não-governamentais abrange
os grupos de pressão ou de interesses, que agem mais
no sentido de bloquear do que de promover assuntos.
Pertencem a esse grupo os acadêmicos que cuidam
mais da especificação de alternativas do que da
construção da agenda, tendo sempre uma atuação mais
longa; pesquisadores e consultores, a mídia, que
exerce uma influência de forma mais localizada; e os
partidos políticos e a opinião pública com uma grande
influência na formação da agenda.
Os grupos governamentais e não
governamentais podem ser subdivididos em atores
visíveis e atores invisíveis.
Aula 3 | Políticas Públicas 80
Os atores visíveis seriam o presidente, os
parlamentares, a mídia, os partidos políticos e os
integrantes das campanhas eleitorais.
Os atores invisíveis seriam os acadêmicos, tanto
pesquisadores quanto consultores, e os funcionários do
Executivo e do Congresso.
Nas políticas públicas, no que se refere ao
processo decisório, o problema central é reconhecer
quem está envolvido nessas séries de decisões, umas
de rotina, outras não.
É geralmente aceito que as medidas de políticas
envolvem mais de uma decisão e isso sugere que a
política pública não deve ser concebida como um ato
isolado e único, mas, sim, como processo social
dinâmico que pode ser uma agregação de numerosas
decisões menores tomadas ao longo do tempo.
Esse é um dos motivos pelos quais os estudos
sobre políticas públicas não devem estar restritos a
este ou àquele segmento social.
No processo de política pública, o que se
discerne como sendo decisão final pode marcar o fim,
senão o princípio de um processo muito mais amplo de
considerações alternativas.
O comportamento dos fazedores de políticas
públicas pode ser distinguido, segundo os seus valores
políticos, de organização, pessoais, governamentais e
ideológicos.
Os fazedores oficiais de políticas são os
legisladores, executores, administradores e juízes, que
podem ser subdivididos em dois grupos: primário, que
possui direito constitucional para ação; e
Aula 3 | Políticas Públicas 81
suplementares, compreendendo as burocracias das
agências administrativas nacionais.
Para esse autor, os fazedores de políticas
públicas seriam o Executivo e o Legislativo, e as
agências administrativas e as Cortes do Poder
Judiciário.
Os participantes não-oficiais, ou fazedores não
oficiais, seriam os grupos de interesse, os partidos
políticos, correspondendo a interesses agregados e
simples indivíduos.
A esse respeito, os indivíduos têm o direito de
ser ouvidos e os oficialls, a obrigação de ouvir.
Há três níveis de política: a micropolítica, que
envolve a análise do processo decisório no interior de
uma dada organização, o subsistema e a macropolítica,
a qual trata das relações da política com as dinâmicas
econômicas e sociais.
O processo de formação de políticas deve
responder a três questões:
Como os assuntos chamam a atenção dos
fazedores das políticas?
Como essas políticas são formuladas?
Como uma determinada proposição é
escolhida entre as alternativas apresentadas?
No que se refere à macropolítica, Monteiro
(1997) diz que podemos reconhecer seis classes de
participantes do jogo de escolhas públicas:
Os políticos, em sua atuação nas escolhas
majoritárias da legislatura, e muito
especialmente, por sua atribuição de decidir
Aula 3 | Políticas Públicas 82
quanto à mudança nas regras constitucionais;
Os burocratas, numa relação de monopólio
bilateral com a legislatura patrocinadora;
O presidente da república, sob cuja autoridade
opera a burocracia governamental;
Os juízes que fazem a revisão das decisões da
legislatura e da burocracia;
Os grupos de interesses especiais, como
identificados nas ações dos cidadãos no processo
político, inclusive o uso do voto;
Os cidadãos, no papel de eleitores da
representação legislativa e do presidente da
República.
Portanto, a agenda governamental é o espaço
em que se constituem os problemas, assuntos ou
demandas que os fazedores das políticas públicas
escolhem, ou são compelidos a escolher e procuramos
apresentar como e quem participa do processo de
elaboração da agenda, que é o primeiro passo para
formulação e implementação de qualquer política
pública, assunto que será abordado em seguida.
FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Hoope, Van de Graf e Van Dijik (in: Viana, 1996)
mencionam que a fase de formulação e de
implementação constituem os dois momentos
importantes e distintos das políticas públicas. São dois
momentos distintos, porque a formulação é assunto
alocado no espaço político e a implementação no
espaço administrativo. A última fase das políticas
públicas é a avaliação.
A formulação envolve troca, intermediações,
conflitos e poder. Tudo isso ocorre dentro de um
cenário político, com formuladores de diferentes
motivações, origens sociais, recursos, habilidades e
personalidades. Esse é um dos motivos que faz com
Dica de leitura
MONTEIRO, Jorge Viana. Economia & Política – Instituições de Estabilização Econômica no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 1997.
Dica de leitura
VIANA, Ana Luiza. Abordagens Metodológicas em Políticas Públicas. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro:FGV, v. 30 n.º 2 mar./abril, 1996, ps. 5-43.
Aula 3 | Políticas Públicas 83
que os atores governamentais firmem diferentes
políticas, mesmo quando envolvidos em contextos
similares. A fase da formulação pode ser dividida em
três etapas:
Quando dados passam a se constituir
informações importantes;
Quando valores, ideais, princípios e ideologia
são congruentes com informações fatuais
para produzir conhecimento sobre ação
orientada;
Quando o conhecimento empírico e normativo
é transformado em ações públicas, aqui e
agora.
É nesse processo que surge a pergunta-chave do
porquê do sucesso de uma política: o que os
formuladores deixaram para os implementadores?
Portanto, é necessário uma perfeita interação entre
formuladores, implementadores e o público-alvo para o
sucesso de determinada política.
Os problemas na relação formulação-
implementação estão na desconexão entre os níveis de
conhecimento de formuladores e implementadores e
público-alvo.
Lewis Schneider propõe etapas para a fase de
formulação:
Percepção da necessidade;
Elaboração de um plano preliminar;
Equacionamento do problema do
financiamento;
Plano detalhado;
Aprovação institucional;
Implementação;
Feedback.
Dica de leitura
SCHNEIDER, Lewis M. Urban mass tranportation: a survey of the decision making process. In: BAUER, Raymond A. & GERGEN, Keneth J. The study of policy formation. 1971.
Dica de leitura
ANDERSON, James E. Public policy making. Thomas Nelson and Sons, 1975.
Aula 3 | Políticas Públicas 84
James Anderson também propõe outra
importante definição de fases para a formulação:
Demandas políticas;
Decisões políticas;
Articulação política;
Produto da política;
Resultado da política.
Os “fazedores” oficiais de política são
legisladores, executores, administradores e juízes.
Podem ser divididos em dois grupos: primários, que
possuem direito constitucional para ação; e
suplementares, compreendendo as burocracias das
agências administrativas nacionais. Assim, os “fazedores”
oficiais seriam o Executivo e o Legislativo, e as
agências administrativas e as cortes do Poder
Judiciário. Os participantes não-oficiais seriam os
grupos de interesse, os partidos políticos e simples
indivíduos.
Anderson sugere que o processo de formação de
políticas deve responder a três questões:
Como os assuntos chamam a atenção dos
“fazedores”?
Como são formulados?
Como uma determinada proposição é
escolhida entre outras alternativas?
De um lado, temos a formulação e o processo
político e, de outro, a implementação e a
administração. Nos sistemas políticos modernos, com
características pluralistas, “fazer” política é geralmente
um processo muito complexo.
Aula 3 | Políticas Públicas 85
Implementação de políticas públicas
A implementação situa-se no âmbito dos
resultados, ou seja, está voltada para um processo
racionalizado de procedimentos e rotinas. A
implementação é vista, ainda, como ação social,
traduzindo-se no encontro de diferentes intenções, de
diferentes atores. O processo de implementação de
política pública envolve mudanças que influenciam os
participantes.
Todavia, existem dificuldades conceituais para
se definir e distinguir a especificidade e a autonomia da
fase de implementação da própria política e
principalmente do programa. O senso comum tenderia
a considerar o momento da decisão como aquele em
que se dá a formulação e a política torna-se programa.
Entretanto, novas decisões ocorrem em todos
aqueles momentos cruciais que, ao longo da
implementação, alteram a estratégia original ou
condicionam a continuidade do programa.
Portanto, é preciso reconhecer o jogo político na
fase de implementação. Caso contrário, teríamos que
pressupor que as burocracias governamentais são
completamente desinteressadas e racionais.
Na verdade, o caráter político da fase de
implementação é essencial à vida democrática,
garantindo o controle social da ação governamental.
Os graus de consenso ou de conflitos, em torno
das metas e dos objetivos, podem ocorrer de várias
formas e explicam os autores que, quanto menor a
quantidade de mudança, maior é o consenso obtido e
vice-versa.
Quer saber mais?
Contribuições recentes têm enfatizado a importância de incorporarem os stakeholders – grupos envolvidos pelas políticas e nelas interessados – ao processo de formulação e implementação de políticas. Ver SILVA, Pedro Luiz Barros & COSTA, Nilson do Rosário. A avaliação de programas públicos: reflexões sobre a experiência brasileira: relatório técnico. Brasília, Ipea, 2002.
Aula 3 | Políticas Públicas 86
A esse respeito, Vieira (1999) menciona a
ocorrência de uma relação inversamente proporcional
entre as duas variáveis: mudanças e consenso.
Quanto maior a quantidade de mudança, menor
consenso, e quanto menor quantidade de mudança,
maior o consenso.
A participação dos formuladores na fase da
implementação influencia positivamente o consenso
sobre os objetivos da política. O bom entrosamento
entre formuladores e implementadores é fundamental
para o êxito de todo o processo.
A capacidade das agências executoras também
favorece o desempenho. Características como sistema
de controle, redes de comunicação, hierarquia,
competência da equipe. Representam o modelo de
gestão adotado pelas agências e influenciam os
resultados.
A execução das atividades depende da clareza
com que as metas e objetivos são fixados. Porém, as
condições políticas, sociais e econômicas; a opinião
pública; a posição das elites, dos partidos da oposição,
dos grupos privados não-institucionais.
A fase de implementação é quando se
implantam intenções para obter impactos e
conseqüências. Nesse processo, o sujeito das políticas
são o governo ou os atores governamentais e o objeto,
os grupos de cidadãos e outros atores privados.
Outra clássica dicotomia diz respeito à relação
entre a administração e a política.
A administração como sendo o conjunto das
atividades diretamente destinadas à execução concreta
das tarefas ou incumbências consideradas de interesse
Aula 3 | Políticas Públicas 87
público ou comum, numa coletividade ou numa
organização estatal.
A política apresenta-se como sendo o caminho
de ação estatal, ou seja, o Estado em ação. É o modo
de operar o Estado que se traduz no ato de fazer
política pública.
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Segundo a Unicef (1990), a avaliação pode ser
definida como exame sistemático e objetivo de um
projeto ou programa, finalizado ou em curso, que
contemple o seu desempenho, implementação e
resultados, com vistas à determinação de sua
eficiência, efetividade, impacto, sustentabilidade e a
relevância de seus objetivos.
O propósito da avaliação é guiar os tomadores
de decisão, orientando-os quanto à continuidade,
necessidade de correções ou mesmo suspensão de uma
determinada política ou programa.
DICOTOMIA POLÍTICA-INSTRUMENTAÇÃO Segundo Kliksberg, existe a crença de que o problema central está na fase de formulação (planejamento). Superada esta fase, mediante uma concepção adequada das políticas públicas, empreender-se-ia a etapa de pura implementação. Qualquer dificuldade seria de ordem administrativa, passiva de correções através de ajustes organizacionais. A realidade das políticas sociais demonstrou que trata-se de um equívoco. A fase de implementação é altamente complexa, envolvendo mais que simples processos de execução de instruções, mas estratégias competitivas dentro do setor público e com a sociedade civil. Ver KLIKSBERG, Bernardo. A Modernização do Estado para o Desenvolvimento Social - algumas questões chaves. Revista de Administração Pública. vol.30, jan – fev. 1996.
Aula 3 | Políticas Públicas 88
A avaliação de desempenho tem muita
importância no setor público, na medida em que os
serviços públicos não têm um mercado consumidor
competitivo que possa servir como medida da qualidade
e eficácia de sua prestação, sobretudo pelo
comportamento da demanda, o Estado é obrigado a
proceder à avaliação regular de seus programas e
atividades.
O que se coloca é a necessidade crucial e
urgente de se obter maior eficiência e maior impacto
nos investimentos governamentais em programas
sociais.
À medida que o Estado passa a delegar a
execução de serviços públicos a agências autônomas e
a empresas privadas, cresce a necessidade de
avaliação. A desestatização dos serviços exige a adoção
de formas de definição de desempenho em contrato,
baseadas na prévia definição de indicadores e medidas
de sucesso, impondo à administração pública a
necessidade de desenvolver instrumentos e
metodologias de avaliação.
PARADOXO Apesar da importância da avaliação de programas sociais nos países em desenvolvimento, historicamente, a administração pública brasileira não teve a preocupação de avaliar programas públicos, em geral, e programas sociais, em particular. Durante anos, a produção de conhecimento técnico na busca da melhoria dos padrões de gerenciamento do setor público sempre esteve muito mais voltada para os processos de formulação de programas do que para os relacionados a sua implementação e avaliação. Existem, entretanto, evidências de que esse desinteresse histórico está diminuindo rapidamente. A principal razão foram as reformas estruturais, a partir dos anos 90, como abertura comercial, reforma do Estado, desestatização e outras medidas que geraram desemprego, redução de salários, concentração de renda.
Aula 3 | Políticas Públicas 89
Mas, também, diante das transformações nas
economias nacionais da América Latina e de problemas
daí decorrentes, tais como desemprego, precarização
dos postos de trabalho e empobrecimento, as políticas
públicas de corte redistributivo e compensatório
assumem importância crucial, tanto no Brasil quanto
em muitos outros países da América Latina.
Nesse contexto, aumentou a exigência de maior
efetividade da ação pública, bem como a necessidade
de avaliação mais rigorosa das atividades das políticas,
programas e projetos, especialmente os de forte
alcance social.
No entanto, políticas, programas e projetos
buscam diversos objetivos e destinam-se a viabilizar
diversos propósitos de intervenção. Pelo caráter
complexo das políticas públicas, seus objetivos são
conseqüentemente, ambíguos, contraditórios ou
abstratos, e sua avaliação é impossível a partir de
indicadores físico-financeiros simples.
FUNÇÃO AVALIAÇÃO NA AMÉRICA LATINA
Estudo revelam uma importante convergência de política pública no Brasil, Argentina e Chile; no que diz respeito ao desenvolvimento de instrumentos de avaliação de políticas e programas no âmbito da discussão sobre as novas funções do Estado na provisão social e na promoção do desenvolvimento. Foi destacado que as experiências no Brasil e no Chile são mais amplas, enquanto a Argentina focaliza a função avaliação nos programas sociais. Vale mencionar o caso da Colômbia: em 1991, a função avaliação tornou-se lei constitucional. O Departamento Nacional de Planejamento (DNP) teve a responsabilidade de estabelecer um sistema nacional de avaliação. Uma coletânea de Relatórios Técnicos reúne alguns dos resultados dos estudos realizados no âmbito da parceria do Ipea com o BID, instrumentalizada pela Cooperação Técnica ATN/SF-5574-RG.
Ver SILVA, Pedro Luiz Barros & COSTA, Nilson do Rosário. A avaliação de programas públicos : reflexões sobre a experiência brasileira : relatório técnico. Brasília : Ipea, 2002.
Aula 3 | Políticas Públicas 90
Nesse ambiente complexo, os formuladores de
política buscam minimizar o grau de incerteza sobre os
resultados da inovação que se manifesta em vários
níveis:
Os formuladores de política – mas também os
próprios especialistas e estudiosos –
enfrentam grandes limitações cognitivas
sobre os fenômenos nas quais intervêm. Tais
limitações derivam da complexidade dos
fenômenos sociais com os quais lidam e das
próprias limitações do conhecimento
disponível;
Os formuladores de política não controlam,
nem muito menos têm condições de prever,
as contingências que afetam o ambiente de
implementação;
Os planos e programas são documentos que
delimitam apenas o conjunto de cursos de
ação e decisões que os agentes devem seguir
ou tomar. Um amplo espaço para os
comportamentos discricionários dos agentes
implementadores está aberto;
Os formuladores expressam suas preferências
individuais ou coletivas por meio de
programas e políticas, cujo conteúdo
substantivo pode não estar de acordo com as
preferências da comunidade a que se
destinam. Projetos e programas não podem
ser vistos como algo ideal e coletivo, e sim
como fruto da experimentação social.
Quanto à avaliação das políticas (Viana, 1996),
essas podem ser de quatro tipos: a investigação; a
investigação avaliativa; a avaliação; e de
monitoramento. Esses tipos se diferenciam pelo
momento em que são realizados – antes, durante ou
depois da política. Pelo objeto do estudo, pelos
Aula 3 | Políticas Públicas 91
objetivos do estudo, pelas técnicas que empregam,
pela relação que estabelecem com a política.
Apresentamos um quadro explicativo desse
sistema de avaliação (Franco e Cohen. In: Viana 1996).
Tipos de estudos
Tipos Investigação Investigação avaliativa
Avaliação Monitoramento
Momento _ Durante ou depois Durante ou depois Durante Objeto _ Aplicação de
método de investigação científica ou empírica sobre avaliação
Averiguar e medir quem se beneficiou, em que medida, de que modo, porquê. Avaliar adequação entre meios e fins
Atividade gerencial
Objetivo Básica: incremento de conhecimento Aplicada: conhecimento para modificar racionalidade
Informações (casuais e lógicas) sobre eficácia de métodos
Informações sobre operação e impacto. Maximizar eficiência. Aumento da racionalidade
Controle de: Entrega de insumos; Calendário de trabalho; Entrega dos produtos de acordo com as metas
Técnicas _ _ Próprias: custo-benefício e custo efetividade
_
Relação com a política
Própria Própria Própria Própria
No que se refere à avaliação, outro aspecto
importante, dentro do estudo das políticas públicas, são
os modelos analíticos e, entre eles, temos os seguintes
modelos: o modelo de processo burocrático, o modelo
de recursos humanos, o modelo político e o modelo
simbólico.
O modelo burocrático tem como base a
identificação, na estrutura organizacional responsável
pela implementação da política, dos objetivos, dos
papéis e das tecnologias definidas para sua operação.
Nesse modelo, a implementação de uma política
é vista como um meio deliberadamente desenhado para
Aula 3 | Políticas Públicas 92
atingir metas e objetivos, de forma que as escolhas
seriam feitas mediante regras e processos efetivos, em
que a organização é vista de modo normativo e
descritivo.
Assim, o sucesso do processo de implementação
dependeria da forma de rotina existente em cada nível
da organização, a favor ou contra a política e, em
especial, entre os trabalhadores de linha, a burocracia
local ou burocracia do street level, ou seja, os que têm
contato com o cliente.
Segundo Medina (1987), ao propor a política,
seria então necessário averiguar as condições reais que
afetam as rotinas diárias das pessoas que prestam o
serviço e quais seriam as reações dessas pessoas com
a nova política.
O modelo de recursos humanos valoriza a
interdependência de pessoas e organização, no sentido
de cooperação, consenso e laços interpessoais fortes.
Para Medina, o foco desse modelo está na melhor
maneira de conjugar as necessidades dos indivíduos,
bem como suas habilidades e valores, papéis e
relacionamentos. A incongruência desses fatores gera,
fatalmente, implementação falha, pois não há, desta
forma, consenso, nem compromisso, entre os
implementadores e a burocracia.
O ponto fraco desse modelo, segundo Medina, é
que ele não trata das condições de conflito,
instabilidade e dissensão. O mencionado modelo reforça
isoladamente a cooperação, o consenso e a criação de
laços interpessoais fortes, o que faz com que esse
modelo tenha um caráter mais normativo do que
descritivo.
Aula 3 | Políticas Públicas 93
O modelo político realça mais o conflito, a
barganha, a coerção e o compromisso do que o
consenso na vida das organizações.
O modelo político propõe que as organizações
seriam melhor atendidas como entidades políticas, ou
seja, como um sistema de indivíduos e grupos
interatuantes, defendendo diferentes interesses,
demandas e ideologias mediante o uso de poder e de
outros recursos.
Nesse modelo, a tomada de decisão consiste em
um processo de barganha, e a implementação em uma
série complexa de decisões barganhadas, refletindo
preferências e recursos dos participantes.
O ponto fraco do modelo político, segundo
Medina, seria também o seu ponto forte, explicando o
autor o seguinte: na medida em que permite
interpretar eventos isolados, sem atribuir-lhes um
propósito geral, ele não oferece um critério rigoroso
para o sucesso ou fracasso de uma política, pois todos
os seus julgamentos normativos são simples assertivas
de vantagens relativas no processo de barganha.
O último modelo é o denominado simbólico. Esse
modelo afirma que o mais importante em qualquer
evento não é o que aconteceu, mas o seu significado. O
significado de um acontecimento é determinado não
simplesmente pelo que ocorreu, mas pelas maneiras
pelas quais os seres humanos o interpretam.
Muitos dos processos e eventos mais
importantes em organizações são substancialmente
ambíguos e incertos, sendo que a ambigüidade e a
incerteza minam os enfoques racionais de análises, pois
os seres humanos, diz-se, quando se vêem diante de
incertezas e ambigüidades, criam símbolos.
Dica de leitura
MEDINA, Ana Maria. Modelos e Lentes: Uma Discussão Sobre a Análise da Implementação de Políticas Públicas. Belo Horizonte: Análise & Conjuntura, 1987.
Aula 3 | Políticas Públicas 94
RESUMO
Vimos até agora:
O ponto de partida de qualquer política
pública é uma situação problema real, uma
questão a ser resolvida que pode ser
entendida como o input, a informação
utilizada pelos atores públicos para alcançar
uma meta, um desejo, uma situação ideal
para a sociedade, ou seja, a formulação de
uma política pública exeqüível que resolva o
problema do cidadão;
A política pode ser entendida como forma de
atividade ou práxis humana que está ligada
ao poder e ao estabelecimento de um sistema
político que implica escolhas públicas ou
privadas cujo termo público pode ser
entendido como o que é de todos e para
todos; opõe-se ao termo privado, que está
voltado para o lucro ou para o consumo;
AVALIAÇÃO DO PLANO PLURIANUAL 2000/2003
O Plano do governo federal “Avança Brasil”, segundo o relatório técnico do BID-Ipea, apontou restrições importantes quanto ao gerenciamento e à execução dos programas federais: Descontinuidade no fluxo de recursos; Dificuldade de articulação entre órgãos com ações
complementares; Insuficiência de pessoal qualificado; Infra-estrutura inadequada; Impedimentos para transferência direta por motivo
de inadimplência dos estados e municípios; Processos burocráticos complexos para celebração
de convênios e contratos, o que atrasa o repasse de recursos ou a obtenção de bens e serviços.
Aula 3 | Políticas Públicas 95
As ONGs (Organizações não-governamentais)
foram apresentadas como a possibilidade de
elo de ligação governo/cidadão em projetos,
principalmente, aqueles das áreas sociais. No
Brasil, por exemplo, há muitas ONGs que
trabalham na implementação de projetos
sociais e competem por contratos
governamentais com instituições públicas e
privadas, para dirigir pesquisas e coordenar
projetos, na área social, No entanto, essas
organizações, em parte, são objeto de
denúncias de desvio de dinheiro público,
pelos controles falhos a que são submetidos,
e da pouca participação da sociedade civil na
sua organização;
A formação e o desenvolvimento de cada uma
das fases das políticas públicas seguem o
seguinte procedimento: Construção da
agenda; Formulação de políticas;
Implementação de políticas; Avaliação de
políticas.
Relações Públicas Internacionais Lucynei de Souza
AU
LA4
Apr
esen
taçã
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Atualmente o Brasil emerge, em cenário internacional, como uma relevante fonte de ajuda ao desenvolvimento, apresentando uma dupla face: por um lado, identifica-se receptor histórico e tradicional de cooperação proveniente de organismos multilaterais e agências bilaterais de desenvolvimento; por outro, implementa cada vez mais programas e projetos que se inserem em uma modalidade de intervenção à qual convencionou-se designar Cooperação Sul–Sul, ou Cooperação entre Países em Desenvolvimento, destinando esforços consideráveis para promover o desenvolvimento de determinados coletivos na América Latina, África e Timor Oriental. Em face deste novo contexto internacional, esta aula sobre Relações Internacionais traz discussão de diversos conceitos e abordagens para se entender a importância das relações internacionais do Brasil com os outros países da América Latina e o mundo. Discutem-se conceitos de cooperação internacional e desenvolvimento, e as políticas externas do Brasil nas últimas décadas. São, portanto, temas tratados nesta aula: Conceitos e fundamentos de relações públicas – teoria da sociedade global – globalização e relações públicas internacionais: condicionantes e convergências – relações públicas internacionais e governo eletrônico – políticas multilaterais entre o Brasil - América e Brasil - União Européia.
Obj
etiv
os
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de:
Compreender os conceitos de Relações Públicas Internacionais
como uma ferramenta de união dos países, de fortalecimento de laços e parcerias, a fim de desenvolver o crescimento das sociedades;
Destacar que a atuação do RP se fará através de estratégias de relacionamento, de eventos ou instrumentos de comunicação e opinião pública.
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 98
Introdução
Atualmente, a evolução tecnológica via satélite
tem cercado a comunicação entre os países e
propiciado nível de investigação e aplicação mais
adequadas ao planejamento e funcionamento de
programas levando em conta aspectos culturais,
econômicos, tradição, religião, entre outros, ao receber
planos, estratégias e políticas de Relações Públicas de
companhias multinacionais adaptando-os às realidades
locais. O conceito adapta-se ao slogan: “Pense
globalmente, mas atue localmente”. (RIBEIRO-2001).
Segundo Silva, em meio a uma nova situação
mundial em que a “aldeia global” já se tornou
realidade, a “terceira onda” cobriu o mundo, mesmo
com proposições menos otimistas de uma revolução
das relações via redes computadorizadas. O mundo se
encontra em uma nova perspectiva das relações, no
qual as economias tornam-se cada vez mais
interdependentes e o processo de globalização ou
internacionalização, ou mundialização é inegável. As
organizações apresentam, a cada dia, mais condições
de se inter-relacionarem através das fronteiras em
virtude da formação de blocos de países como o
Mercosul, a União Européia, a ALCA, a Aladi, entre
outros.
Conceitos e fundamentos de relações
públicas
Segundo Black (1994, p. 119), citado por
Ribeiro, o termo Relações Públicas Internacionais “é a
intenção de conseguir uma compreensão mútua
salvando um vazio geográfico, cultural ou lingüístico ou
todos eles de uma vez. O termo utiliza-se, também,
para indicar atividades de Relações Públicas que se leva
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 99
ao término ou tem uma positiva importância fora do
seu país de origem”.
Segundo Simões, para conceituar Relações
Públicas, devemos partir da dedução da definição
operacional que oferece as tradicionais etapas do
exercício de RP:
Diagnosticar a dinâmica no sistema
organização-público na conjuntura político-
econômica;
Prognosticar o que irá acontecer, neste
sistema, a curtos e médios prazos;
Assessorar os líderes nas políticas
organizacionais;
Implantar programas de comunicação e, por
fim;
Avaliar os resultados da intervenção no
relacionamento organização-público.
Realizando uma leitura da definição operacional
que é quase de consenso mundial, chega-se a uma
definição conceitual que o termo RELAÇÕES PÚBLICAS
É A GESTÃO DA FUNÇÃO ORGANIZACIONAL POLÍTICA.
Nossa atividade é uma atividade administrativa, mais
especificamente, de gestão. Seu maior aporte na
ciência política encontra-se nos trabalhos de Hannah
Arendt. O objetivo pragmático dessa atividade é a
busca da cooperação no sistema organização-público.
Relações Públicas Internacionais são o conjunto de medidas, iniciativas, esforços e formas práticas de ação e expressão, que visam obter mais estreito e produtivo relacionamento entre os povos, no sentido de estimular e facilitar o entendimento, a coexistência e a cooperação entre eles; no sentido também de fomentar melhores e mais amplas atividades de intercâmbio comercial e industrial; e finalmente, com o objetivo de ampliar os níveis de cultura geral, através de mútuas facilidades de acesso aos respectivos patrimônios e instrumentos de cultura (BRASIL, 1977, p. 21).
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 100
Toda profissão possui uma finalidade moral. A
Medicina tem a busca da Saúde, O Direito busca a
Justiça. “As Relações Públicas buscam a Harmonia social
no sistema organização-público”. (http://www.rp-
bahia.com.br/o_que_sao.htm).
Além desses conceitos, vale a pena enfatizar
outros conceitos abordados por outros autores.
Para Ianhez, o termo "Relações Públicas é uma
função da alta administração, responsável pelo
desenvolvimento de estratégias e ações de
comunicação institucional. Elas interagem com as
demais áreas da organização, assessorando-as em suas
estratégias e ações de relacionamentos. Seu objetivo é
organizar o interesse do público com os da organização,
buscando a criação do melhor conceito possível para a
mesma, preservada a verdade dos fatos".
Philip Lesly, em Os fundamentos de Relações
Públicas e da comunicação (Pioneira, 1995) citado por
Kunsch, ao descrever a natureza e o papel das
Relações Públicas, mostra bem a amplitude do universo
de públicos com os quais as organizações podem se
relacionar. Essencialmente, o grande desafio para a
área é conseguir gerenciar a comunicação entre as
duas partes, mormente na complexidade da sociedade
contemporânea.
Contribuir para o cumprimento dos objetivos
globais e da responsabilidade social das organizações,
mediante o desempenho de funções e atividades
específicas, é outro desafio constante a ser considerado
como meta das Relações Públicas. Como partes
As Relações Públicas Internacionais se diferem das Relações Públicas pelo fato de que suas ações se realizam em um outro país. E sua diferença das Relações Internacionais é que esta atua no campo do direito, economia e diplomacia.
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 101
integrantes do sistema social global, as organizações
têm obrigações e compromissos que ultrapassam os
limites dos objetivos econômicos e com relação aos
quais têm que se posicionar institucionalmente,
assumindo sua missão e dela prestando contas à
sociedade.
Para tanto, não poderão prescindir de uma
comunicação viva e permanente, sob a ótica de uma
política de relações públicas. Uma filosofia empresarial
restrita ao marketing certamente não dará conta do
enfrentamento dos grandes desafios da atualidade. As
organizações têm que se valer de serviços integrados
nessa área, pautando-se por políticas que privilegiem o
estabelecimento de canais de comunicação com os
públicos a elas vinculados. A abertura das fontes e a
transparência das ações serão fundamentais para que
as organizações possam se relacionar com a sociedade e
contribuir para a construção da cidadania na perspectiva
da responsabilidade social (Kunsch – 2004).
Teoria da sociedade global
O estudo da sociedade global é freqüentemente
estudado no campo da sociologia, nas áreas da
humanidade e das relações internacionais.
Queiramos ou não, a plena globalização tem
ocorrido e há considerável debate sobre ela e o que
significa nas interações das sociedades. Estudiosos
O novo enfoque define a atividade de Relações Públicas como global, dedicada ao gerenciamento dos assuntos públicos das organizações, caracterizada pela sua ação social pública. Seu conceito essencial está direcionado ao seu papel estratégico na elaboração de políticas corporativas junto à alta administração das organizações o que resulta em uma exposição planejada de seu conceito, esperando-se com isso uma percepção favorável de seus públicos, mediante a credibilidade e fidelidade à marca organizacional. (Ferrari, 2004)
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 102
dividem-se em oposições teóricas de convergência e
divergência. As teorias convergentes contêm, como
integrantes do mundo, as sociedades que se
assentarem em crescimentos similares. Exemplos:
cadeias de fast food, comércio de marcas e símbolos
padronizados (HENNESSY, 1985, WAKEFIELD, 1996,
citado por RIBEIRO - 2006).
Lesley (1991), citado por Wakefield (1996),
aponta que o efeito da globalização resulta num certo
cabo-de-guerra, com conflitos, turbulências e
incertezas com cidadãos mais insatisfeitos.
As turbulências criam perdas e oportunidades
para a unidade organizacional que pode predizer
mudanças, identificar suas origens e construir
programas para comunicar-se com estas fontes e
minimizar prejuízos potenciais à organização. As
unidades de Relações Públicas, se bem treinadas no
meio ambiente exposto e com estratégias de
comunicação, podem desempenhar sua função crítica.
(Ribeiro, 2006).
As teorias culturais mostram a necessidade de
programas de Relações Públicas que sejam sensíveis às
diversas culturas.
As teorias da sociedade global mostram que as culturas interagem em crescente turbulência. Devem-se criar estruturas adaptáveis, pesquisa formativa e trabalho na resolução de conflitos. Isto necessita o uso de técnicas para identificar agentes de mudanças e construir relações com eles. Ribeiro (2006), citado por Wakefield (1996).
Divergência é uma reação da convergência ocorrendo quando valores externos invadem uma cultura, eles criam tensão entre as forças de mudanças e as que querem manter o status quo, evitando uma forma monolítica (Featherstone, 1990, citado por Wakefield, 1996). Instala-se uma poderosa contra-direção em oposição à uniformidade, rejeitando as influências estrangeiras e afirmando a cultura individual.
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 103
O domínio gerencial ilustra a necessidade de
sistemas abertos que se adaptam rapidamente às
mudanças, diversidade de funcionários e a visão
central equilibrada no global/local. A cultura e os
estudos comparativos sugerem que as organizações
necessitam agregar e expandir as expectativas além da
visão da cultura tradicional. As teorias do
gerenciamento comparado mostram necessidades para
a sensibilidade natural e apontam estudos que
envolvem a terceira cultura dos indivíduos. Isto pode
ser visto como uma conexão entre estudos das teorias
do gerenciamento com as teorias culturais.
GLOBALIZAÇÃO E RELAÇÕES PÚBLICAS
INTERNACIONAIS: CONDICIONANTES E
CONVERGÊNCIAS
A globalização é um dos processos de
aprofundamento da integração econômica, social,
cultural, política, com o barateamento dos meios de
transporte e comunicação dos países do mundo no final
do século XX e início do século XXI. É um fenômeno
observado na necessidade de formar uma Aldeia Global
que permita maiores ganhos para os mercados internos
já saturados.
A rigor, as sociedades do mundo estão em
processo de globalização desde o início da História. Mas
Para fazer intervenções quanto às teorias da comunicação, indicam a necessidade para a construção de relacionamentos e de Relações Públicas pró-ativas. Os avanços tecnológicos da informação têm possibilitado maior acesso, com rapidez, da comunicação das pessoas no mundo. O crescimento do acesso aos meios sugere três implicações teóricas para as Relações Públicas internacionais, que são: a natureza das mensagens enviadas pelos meios, o imperialismo dos meios e seus impactos e a proliferação dos resultados globais (Ribeiro, 2006).
:: Globalização:
“... crescente interdependência entre países, refletida nos crescentes fluxos internacionais de bens, serviços, capital e conhecimento”. Govindarajan e Gupta.
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 104
o processo histórico a que se denomina Globalização é
bem mais recente, datando (dependendo da
conceituação e da interpretação) do colapso do bloco
socialista e o conseqüente fim da Guerra Fria (entre
1989 e 1991), do refluxo capitalista com a estagnação
econômica da URSS (a partir de 1975) ou ainda do
próprio fim da Segunda Guerra Mundial.
As principais características da globalização são
a homogeneização dos centros urbanos, a expansão
das corporações para regiões fora de seus núcleos
geopolíticos, a revolução tecnológica nas comunicações
e na eletrônica, a reorganização geopolítica do mundo
em blocos comerciais (não mais ideológicos), a
hibridização entre culturas populares locais e uma
cultura de massa universal (Wikipédia – 2008).
Schilling define globalização nas seguintes
etapas: primeira fase da globalização, ou primeira
globalização, dominada pela expansão mercantilista (de
1450 a 1850) da economia-mundo européia; a segunda
fase, ou segunda globalização, que vai de 1850 a 1950,
caracterizada pelo expansionismo industrial-imperialista
e colonialista e, por última, a globalização propriamente
dita, ou globalização recente, acelerada a partir do
colapso da URSS e a queda do muro de Berlim, de
1989 até o presente.
Períodos da Globalização Data Período Caracterização 1450-1850 Primeira fase Expansionismo mercantilista 1850-1950 Segunda fase Industrial-imperialista-colonialista Pós-1989 Globalização recente Cibernética-tecnológica-associativa
Fonte: http://www.brasilescola.com/geografia/primeira-globa.htm
A primeira globalização, resultado da procura de
uma rota marítima para as Índias, assegurou o
estabelecimento das primeiras feitorias comerciais
européias na Índia, China e Japão, e, principalmente,
abriu aos conquistadores europeus as terras do Novo
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 105
Mundo. Feitos estes que Adam Smith, em sua visão
eurocêntrica, considerou os maiores em toda a história
da humanidade. Enquanto as especiarias eram
embarcadas para os portos de Lisboa e de Sevilha, de
Roterdã e Londres, milhares de imigrantes iberos,
ingleses e holandeses, e, um bem menor número de
franceses, atravessaram o Atlântico para vir ocupar a
América. Aqui formaram colônias de exploração, no sul
da América do Norte, no Caribe e no Brasil, baseadas
geralmente num só produto (açúcar, tabaco, café,
minério), utilizando-se de mão de obra escrava vinda
da África ou mesmo indígena; ou colônias de
povoamento, estabelecidas majoritariamente na
América do Norte, baseadas na média propriedade de
exploração familiar. Para atender as primeiras, as
colônias de exploração, o brutal tráfico negreiro tornou-
se rotina, fazendo com que 11 milhões de africanos
(40% deles destinados ao Brasil) fossem transportados
pelo Atlântico para labutar nas lavouras e nas minas.
A SEGUNDA FASE DA GLOBALIZAÇÃO (1850-
1950)
Os principais acontecimentos que marcam a
transição da primeira fase da globalização para a
segunda dão-se nos campos da técnica e da política. A
partir do século 18, a Inglaterra industrializa-se
aceleradamente e, depois dela, a França, a Bélgica, a
Alemanha e a Itália. A máquina a vapor é introduzida
nos transportes terrestres (estradas-de-ferro) e
marítimos (barcos a vapor) Conseqüentemente, esta
nova época será regida pelos interesses da indústria e
das finanças, sua associada e, por vezes amplamente
dominante, e não mais das motivações dinásticas-
mercantis. Será a grande burguesia industrial e
bancária, e não mais os administradores das
corporações mercantis e os funcionários reais quem
liderará o processo. Esta interpenetração dos bancos
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 106
com a indústria, com tendências ao monopólio ou ao
oligopólio, fez com que o economista austríaco Rudolf
Hilferding a denominasse de “O Capital Financeiro” (Das
Finanz kapital, título da sua obra publicado em 1910),
considerando-a um fenômeno novo da economia
política moderna. Lenin definiu-a como a etapa final do
capitalismo, a etapa do imperialismo.
A GLOBALIZAÇÃO RECENTE (PÓS-1989)
No decorrer do século 20, três grandes projetos
de liderança da globalização conflitaram-se entre si: o
comunista, inaugurado com a revolução bolchevique de
1917 e reforçado pela revolução maoísta na China, em
1949; o da contra-revolução nazi-fascista que, em
grande parte, foi uma poderosa reação direitista ao
projeto comunista, surgido nos anos de 1919, na Itália
e na Alemanha, estendendo ao Japão, que foi
esmagado no final da 2ª Guerra Mundial, em 1945; e,
finalmente, o projeto liberal-capitalista liderado pelos
países anglo-saxões, a Grã-Bretanha e os Estados
Unidos.
Num primeiro momento, ocorreu a aliança entre
o liberalismo e o comunismo (em 1941-45) para a
auto-defesa e, depois, a destruição do nazi-fascismo.
Num segundo momento, os vencedores, (os EUA e a
URSS) se desentenderam gerando a guerra fria (1947-
1989), onde o liberalismo norte-americano rivalizou-se
com o comunismo soviético numa guerra ideológica
mundial e numa competição armamentista e
tecnológica que quase levou a humanidade a uma
catástrofe (a crise dos mísseis de 1962).
Com a política da glasnost, adotada por Mikhail
Gorbatchov na URSS desde 1986, a guerra fria
encerrou-se e os Estados Unidos proclamaram-se
vencedores. O momento símbolo disto foi a derrubada
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 107
do Muro de Berlim ocorrida em novembro de 1989,
acompanhada da retirada das tropas soviéticas da
Alemanha reunificada e seguida da dissolução da URSS
em 1991. A China comunista, por sua vez, que desde
os anos 70 adotara as reformas visando sua
modernização, abriu-se em várias zonas especiais para
a implantação de indústrias multinacionais. A política de
Deng Xiaoping, de conciliar o investimento capitalista
com o monopólio do poder do partido comunista,
esvaziou o regime do seu conteúdo ideológico anterior.
Desde então só restou hegemônica no moderno sistema
mundial a economia-mundo capitalista, não havendo
nenhuma outra barreira a antepor-se à globalização.
Chegamos desta forma à situação presente onde
sobreviveu uma só superpotência mundial: os Estados
Unidos. É a única que tem condições operacionais de
realizar intervenções militares em qualquer canto do
planeta (Kuwait em 1991, Haiti em 1994, Somália em
1996, Bósnia em 1997). Enquanto na segunda fase da
globalização vivia-se na esfera da libra esterlina, agora
é a era do dólar, enquanto que o idioma inglês tornou-
se a língua universal por excelência. Pode-se até
afirmar que a globalização recente nada mais é do que
a americanização do mundo.
RELAÇÕES PÚBLICAS INTERNACIONAIS
As Relações Públicas Internacionais se diferem
das Relações Públicas pelo fato de que suas ações se
O termo globalização tornou-se uma palavra da moda e por isso seu significado quer dizer muitas coisas, gerando muita confusão quanto ao que realmente representa. Cardoso encara o termo como mais "um daqueles conceitos tão amplos, que é empregado por diferentes pessoas para explicar fatos de natureza completamente diversa", sendo que, mesmo quando relacionado diretamente à economia, ainda assim, pode ser associado a diferentes fenômenos (Cardoso, Galvão, 1998a, p. 38 apud Souza - 2000).
Para pesquisar
O aluno deverá fazer uma pesquisa: Tema - Globalização e MERCOSUL.
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 108
realizam em outro país. E sua diferença das Relações
Internacionais é que esta atua no campo do direito, da
economia e da diplomacia.
De acordo com Silva, para construir a noção de
Relações Públicas Internacionais, é necessário observar
que, de acordo com BLACK, “é a intenção de conseguir
uma compreensão mútua salvando um vazio
geográfico, cultural ou lingüístico ou todos eles de uma
vez. O termo utiliza-se, também, para indicar
atividades de Relações Públicas que se leva ao término
ou tem uma positiva importância fora do seu país de
origem” (1994, p. 119). Já para Wilcox, Aut e Agee, “o
esforço planejado e organizado de uma companhia,
instituição ou governo para estabelecer relações
mútuas benéficas com públicos de outras nações”
(1986, p. 370).
O autor ainda salienta que a diplomacia também
é apontada como uma atividade de Relações Públicas
Internacionais. Devemos salientar que o Brasil possui
profissionais de carreira diplomática que desenvolvem
esta prática.
Relações públicas internacionais e
governo eletrônico
A internet é um dos recursos mais importantes
para a disseminação da informação governamental. Em
diversos programas de governo eletrônico, uma das
estratégias é o desenvolvimento de portais com
interface amigável para o cidadão (Jardim, 2007).
O tema “governo eletrônico” insere-se num
universo temático e teórico que expressa configurações
político-informacionais emergentes, características da
contemporaneidade, pautadas no desenho de políticas
públicas governamentais. Fenômeno historicamente
Importante
A barreira tecnológica nem sempre se mostra como a mais importante, porque o desenvolvimento dos projetos de Governo Eletrônico é, antes de tudo, um empreendimento político.
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 109
recente, resultante de um processo de experimentação
que tem se ampliado em diversas partes do mundo.
Se interpretado como um dispositivo
informacional que transcende o objetivo de gerenciar
informação para o desempenho eficaz da organização
governamental, o Governo Eletrônico pressupõe
complexas relações político-sociais no seu desenho,
implementação e avaliação. Diversas barreiras e
resistências (Serna et al, 2004) sociais, corporativas,
legislativas, comportamentais e organizacionais
decorrem dessa complexidade, ao mesmo tempo em
que requerem soluções inovadoras na produção, uso e
difusão da informação governamental.
O governo brasileiro utiliza, desde o final dos
anos 1980, a TI como instrumento de Modernização da
administração pública (particularmente nas esferas
federal e estadual) e implementou, com êxito, um
programa de governo eletrônico.
Corroborando essa hipótese, um estudo
conduzido pela Organização das Nações Unidas (ONU)
e pela American Society for Public Administration
(ASPA) - Sociedade Americana para Administração
Pública classificou o governo eletrônico no Brasil em
um estágio avançado (presença transacional), ao lado
dos Estados Unidos e de outros 15 países
desenvolvidos.
O Governo Eletrônico apresenta diversas faces. Trata-se de uma construção indissociável de um processo relacionado com o redesenho da geopolítica informacional no quadro da globalização, o uso intensivo das Tecnologias da Comunicação e da Informação (TCI), os redimensionamentos organizacionais e simbólicos do aparelho de Estado-Nação e as novas agendas sociais no plano local, nacional e transnacional. (Jardim – 2007)
Você sabia?
O governo eletrônico em um Estado federativo envolve ações dos três níveis de governos. Governo federal, estadual e municipal.
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 110
No Brasil, ainda que a esfera federal tenha
assumido a liderança do processo, o uso das TIs no
exercício das atividades governamentais está presente
em todos os níveis de governo. Municipal, estadual e
federal (Mora, 2005).
Segundo Mora, em 2001, a ONU e a ASPA
realizaram um esforço para avaliar o estágio em que o
governo eletrônico se encontrava nos países membros
da ONU [ONU/ASPA (2001)]. A pesquisa usou duas
metodologias distintas. Na primeira, avaliaram o
conteúdo e os serviços disponibilizados online. Pelo
segundo método, a infra-estrutura de TI foi comparada
ao capital humano potencial, com o propósito de avaliar
a sustentabilidade de políticas de governo eletrônico. A
classificação derivada da primeira metodologia é muito
interessante e está descrita a seguir.
Os critérios de avaliação dos serviços e do
conteúdo disponibilizado online permitiram a
classificação dos países entre cinco diferentes
categorias, a saber:
Emerging presence — com uma presença formal
na internet, os websites governamentais disporiam de
informações básicas e, algumas vezes, de conteúdo
político;
Enhanced presence — o conteúdo torna-se mais
dinâmico, com instrumentos de busca, acesso ao site
por e-mail, atualizações periódicas e links para outras
páginas do governo;
Interative presence — presença de um vasto
conjunto de páginas governamentais, freqüentemente
atualizadas e com serviços online (tais como área de
comentários e download e submissão de formulários);
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 111
Transactional presence — sites seguros e uso de
senhas permitem transações completas e seguras e,
em alguns casos, reconhecimento da assinatura digital;
Seamless presence — pacote unificado de
serviços e informações, viabilizado pela remoção das
linhas de demarcação entre ministérios, agências e
órgãos no espaço cibernético (Mora, 2005).
A maior parte dos países estaria concentrada
nos estágios intermediários — enhanced presence
(37%) e interactive presence (35%) —, enquanto as
categorias extremas, emerging presence e
transactional presence, contam com, respectivamente,
18% e 10% da amostra. Quanto ao último estágio, o
seamless presence, nenhum governo o teria atingido,
sequer os Estados Unidos — uma liderança em termos
de governo eletrônico.
Na maior parte dos países observa-se um
esforço para intensificar o uso das TIs na administração
pública. Os avanços observados em 2001 foram mais
significativos do que os cinco anos anteriores
acumulados, com a gradual transformação das páginas
do governo em centros de informação virtual. O estudo
enfatiza o dinamismo do governo eletrônico e a
possibilidade de deslocamentos na amostra.
De acordo com Mora (2005), uma crítica que
poderia ser tecida a ambas as classificações decorre da
ênfase à presença governamental na internet, quando
a própria definição da ONU considera governo
eletrônico como a apropriação de TI pelo Estado. No
entanto, ainda que se argumente que a oferta de
Emerging presence – Presença emergente/formal Enhanced presence – Presença reforçada Interative presence – Presença interativa Transactional presence – Presença transacional Seamless presence – Presença unificada de serviços e informações
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 112
serviços e informações via rede enquanto indicador do
estágio de governo eletrônico possa induzir a
avaliações errôneas, a classificação de governo
eletrônico no estágio de presença transacional indica
um Estado suficientemente competente a ponto de
articular a presença governamental na internet.
Ainda segundo o autor. Os serviços e
informações governamentais disponíveis na internet
podem ser acessados por um portal, a Rede Governo, e
aumentaram significativamente nos últimos dois anos,
em parte resposta ao caráter sistêmico conferido ao
governo eletrônico pela Proposta de Política de Governo
Eletrônico para o Poder Executivo Federal. Assim, em
2002, o governo brasileiro ofereceu mais de 1.700
serviços na internet (contra 400 em 2000) e 22 mil
links para serviços e informações. Os acessos às
páginas governamentais cresceram entre 2000 e 2002
de 4,0 milhões em 2000 para 40 milhões em 2002.
Esse resultado é particularmente bom quando se
considera a restrição orçamentária a que o setor
público estava submetido no Brasil e que despesas com
TI são classificadas como despesas de capital (uma
rubrica sob rígido controle). Entre os serviços e
informações disponíveis na internet, podemos
mencionar como exemplos bem-sucedidos a consulta à
Constituição Federal e à legislação no site do Senado, o
acesso a variáveis econômicas e indicadores nos sites
da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do BACEN
(Banco Central do Brasil), do Ipeadata e do IBGE
(Instituto Brasileiro e Geografia e Estatística) e
programas como o Brasil Direto, patrocinado pela STN.
O governo eletrônico no Brasil alcançou resultados altamente positivos e, segundo estudo elaborado pela ONU/ASPA, foi classificado, com outros 16 países desenvolvidos, no estágio de transactional presence. Além disso, no ranking baseado em infra-estrutura disponível, o Brasil classificou-se em 18º lugar em uma amostra de 132 países (Mora, 2005).
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 113
Atualmente, temos acesso a diversos portais
governamentais, inclusive o portal de relações
internacionais: http://www.brasil.gov.b
No entanto, com o advento da Internet, as
relações se modificaram e foram além da relação de
governo-governo como se apresentava até então.
Desta forma, o escopo de análise se modificou, pois a
comunicação passa a apresentar relações de business
to business e people-to-people (Thussu, 2000).
Também se pode observar que os aspectos
abordados são gerais em relação à comunicação, não
tendo enfoque em uma das habilitações, mas tendo seu
foco de observação na estrutura de funcionamento das
comunicações. A complexidade das comunicações
internacionais em função da gama de fatores que
influenciam os processos mundiais leva ao pensamento
de que já não basta analisar estruturas de
funcionamento dos sistemas de comunicação, mas ir
além disto. Já pensando em uma análise das Relações
Públicas Internacionais, parte-se ao pensamento de um
Business to Business - B2B é o nome dado ao comércio eletrônico associado a operações de compra e venda, de informações, de produtos e de serviços através da Internet ou através da utilização de redes privadas partilhadas entre parceiros de negócios, substituindo, assim, os processos físicos que envolvem as transações comerciais. O B2B pode também ser definido como troca de mensagens estruturadas com outros parceiros comerciais a partir de redes privadas ou da Internet, para criar e transformar, assim, as suas relações de negócios.
IPeadata – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - O Ipeadata é uma base de dados macroeconômicos, financeiros e regionais do Brasil mantida pelo Ipea. Com acesso gratuito, oferece também catálogo de séries e fontes, dicionário de conceitos econômicos, histórico das alterações da moeda nacional, e dicas sobre métodos e fontes utilizadas.
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 114
novo enquadramento mais amplo desta complexidade
internacional, observando-a por meio dos olhos da
teoria de Relações Internacionais.
Políticas multilaterais entre o Brasil -
América e Brasil - União Européia
POLÍTICAS MULTILATERAIS
Segundo Ruggie, apud Santos, as relações
multilaterais referem-se à coordenação entre três ou
mais Estados, “segundo determinados princípios”. A
serem respeitados por todos os Estados que delas
participam. Essa definição tem como corolários:
A indivisibilidade no que diz respeito ao tipo
de comportamento que deve prevalecer
entre os estados membros de uma
coletividade;
A reciprocidade difusa, conceito elaborado
por Robert Kedrane, relativo ao tipo de
expectativa que prevalece no arranjo
multilateral, contrariamente às expectativas
específicas, típicas de acordos bilaterais em um
acordo multilateral espera-se que os
benefícios usufruídos pelos Estados que
compõem se tornarão equivalentes ao longo
do tempo.
a segurança coletiva é certamente paradigmática do “fenômeno multilateral”, os estados membros da liga das nações unidas e da organização das nações unidas (ONU) partilharam a obrigação de defenderem-se em conjunto contra toda ameaça que apareça concretamente como individual. O autor dá um exemplo recente de sua aplicação e a reação internacional à invasão Iraquiana do Kuait, em agosto 1990. O conselho de segurança adotou a resolução 678, autorizando os
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 115
membros da ONU a utilizar “os meios necessários” (leia-se: a força) para assegurar a implementação de resoluções anteriores que exigiriam a retirada do Iraque do Kuait e o restabelecimento da paz e da segurança internacionais na área.
(Santos – 2002)
Porque o Brasil sempre deu importância às
instâncias multilaterais e às reuniões internacionais?
Pela mesma razão que orienta a política exterior de
todos os estados nacionais, nenhum país do mundo,
por mais autônomo que seja ou pretenda ser, pode
prescindir suas fronteiras e mantendo-se isolado. Ou
seja, a troca de informações, de experiências e acesso
às tecnologias, que os estados descobrem, é vital para
o próprio desenvolvimento dos outros países. Se
considerarmos a conjuntura dos dois últimos lustros,
com o aumento da interdependência e da Globalização
fica mais fácil entender o papel exercitado pelos policy-
makers para consecução das políticas públicas.
(Miyamoto, 2000)
Instituições multilaterais e governança
global
A participação do Brasil em instâncias
multilaterais foi aprofundada sensivelmente nos últimos
anos. Uma das características da política externa
brasileira, em todos os momentos, inclusive no regime
militar, foi a presença constante em foros congregando
países sob as mais diferentes óticas, das culturais às
políticas, das econômicas às militares. (Shiguenoli –
2000)
O conceito de segurança coletiva é um tema hoje muito discutido no âmbito das Relações Internacionais. Ao longo dos séculos, vários fatores reacenderam a necessidade de um sistema de proteção mútua, onde as disputas pelo equilíbrio de poder deveriam ser deixadas de lado em prol da segurança coletiva (Siqueira-2007).
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 116
MERCOSUL
MERCOSUL (Mercado comum do Sul) é uma
associação econômica integrada criada em 1991, ou
seja, um bloco econômico onde estão Argentina, Brasil,
Paraguai e Uruguai baseado no Mercado Comum
Europeu, com o objetivo de reduzir e ou eliminar
impostos, proibições e restrições entre seus produtos.
É uma área de livre comércio devido às
dimensões de seus mercados nacionais, através da
integração constituem condição fundamental para
acelerar seus processos de desenvolvimento
econômico. Sendo assim, também uma união
alfandegária com o desejo de virar um mercado
comum, uma das formas mais acabadas de integração,
só superada pela figura da união econômica.
Em 2002, O MERCOSUL foi afetado pela situação
econômica da Argentina, o que levou grandes rumores
acerca de uma possível relação com os Estados Unidos
a fim de fragilizá-lo. Em 2004, a Argentina passou a ter
atitudes contrárias às estabelecidas e assinadas no
acordo fazendo com que a expansão do MERCOSUL
fosse prejudicada e adiada.
Em 2004, os países Chile, Bolívia, Equador,
Colômbia e Peru associaram-se ao MERCOSUL.
Em 2005, a Venezuela buscou sua adesão ao
acordo, mas teve que cumprir algumas exigências,
como adotar a TEC – Tarifa Externa Comum.
Esse acordo beneficiou as ligações comerciais e
financeiras entre os países parceiros, já que houve
implantação de indústrias filiais em países parceiros e
ainda o grande crescimento turístico entre os mesmos.
O Brasil assumiu a liderança do bloco econômico
e a Argentina vem em seguida na segunda colocação. O
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 117
Brasil exporta, para os países parceiros, diversos
produtos, entre eles, automóveis, bebidas, cigarros,
café, açúcar, eletrodomésticos, produtos eletrônicos,
calçados e óleos (Cabral, 2007).
É fundamental que cada vez mais nossas sociedades assumam o MERCOSUL e a relação estratégica entre o Brasil e a Argentina como fatores fundamentais em uma mudança verdadeira de perspectivas para os dois países. Que saibamos ver o outro como parte de nosso interesse mais essencial, como eixo de nossa própria inserção no resto do mundo. E que possamos gerar, em bases duradouras, essa cultura de integração que significará o passo definitivo de nossa região, e de nossos países, em particular, a uma nova etapa de seu desenvolvimento histórico.
(Luiz Felipe Lampreia, Diplomacia brasileira: palavras, contextos e
razões, Rio de Janeiro, Lacerda, 1999, pág. 178).
MERCOSUL e União Européia
Em dezembro de 1995, o MERCOSUL e a União
Européia assinaram o "Acordo-Quadro lnter-regional de
Cooperação", instrumento de transição para uma futura
"Associação lnter-regional" entre os dois agrupamentos
regionais, cujo pilar básico seria a implementação de
um programa de liberalizarão progressiva dos fluxos
comerciais recíprocos. O Acordo-Quadro, de natureza
ampla e aberta, contemplava objetivos de aproximação
e cooperação nas mais variadas áreas (comércio, meio
ambiente, transportes, ciência e tecnologia e combate
ao narcotráfico, entre outros). Nenhum tema foi
excluído a priori do escopo do Acordo.
A fim de facilitar o cumprimento dos objetivos
previstos, foi criada uma estrutura institucional
mínima, composta pelo Conselho de Cooperação (órgão
político que supervisiona a execução do Acordo-
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 118
Quadro), pela Comissão Mista de Cooperação (órgão
executivo do Acordo) e pela Subcomissão Comercial
(órgão técnico encarregado das negociações para a
futura liberalização comercial).
Foram realizados, no âmbito do Acordo-Quadro,
vários encontros entre os dois agrupamentos, tanto no
plano econômico (Comissão Mista, Subcomissão
Comercial e Grupos de Trabalho) quanto no político
(mecanismo de diálogo político).
Em junho de 1996, ocorreu a Primeira Comissão
Mista MERCOSUL-UE, em Bruxelas. A Subcomissão
Comercial MERCOSUL-UE reuniu-se, pela primeira vez,
no Brasil (Belo Horizonte), nos dias 5 e 6 de novembro
de 1996.
Em maio de 1998, em Bruxelas, a IV Reunião da
Subcomissão Comercial tomou nota da conclusão do
diagnóstico do relacionamento entre os dois
agrupamentos, requisito técnico que precedia a
avaliação e a definição de um mandato negociador para
futuras conversações sobre um aprofundamento dos
objetivos do Acordo. Com base nesse exercício, a
Comissão Européia adotou, em 22 de julho de 1998,
recomendação ao Conselho para a obtenção de
mandato para negociar uma associação inter-regional
com o MERCOSUL. O projeto aprovado contemplava o
desenvolvimento de parceria política, o reforço de
atividades de cooperação e a criação de uma zona de
livre comércio que deveria considerar a sensibilidade de
certos produtos e respeitar as regras da OMC.
O debate em torno da recomendação gerou
controvérsias na UE, verificando-se oposição, sobretudo
da França, que apresentou restrições relacionadas a
uma eventual abertura do mercado agrícola europeu a
produtos do MERCOSUL. Alegou, igualmente,
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 119
problemas de estratégia geral das negociações da UE,
que incluíam as futuras negociações na OMC e a
revisão de políticas comuns - entre as quais a Política
Agrícola Comum (PAC). A proposta européia de
mandato permaneceu em aberto até junho de 1999.
As negociações comerciais do MERCOSUL com a
União Européia dependem essencialmente das
tratativas para acesso a mercado no setor agropecuário
da chamada Rodada "Doha" da Organização Mundial do
Comércio. A questão fundamental é a redução do
protecionismo (eliminação das barreiras técnicas,
fitossanitárias e contingenciamento por intermédio das
malfadadas cotas de importação) e dos subsídios
concedidos pelos países desenvolvidos à produção e à
exportação de produtos agrícolas e pecuários.
A teoria mercantilista está presente em todas as
negociações, é o "toma lá dá cá". Usualmente, os
países desenvolvidos corrompem certos países em
desenvolvimento em troca de alguma ajuda
"humanitária ou financeira" para apoiar o
protecionismo ou a manutenção de subsídios contra os
países emergentes, como é o caso do Brasil.
A história do protecionismo e dos subsídios é
como a história do "tubo de creme dental, uma vez que
a pasta sai, é difícil recolocá-la novamente”. Diversos
especialistas em comércio internacional, inclusive
Rodada Doha: é o principal elemento do comércio mundial. Trata-se de exaustivas negociações entre as maiores potências comerciais do mundo, com o objetivo de diminuir as barreiras comerciais, focando o livre comércio. As negociações receberam o nome de “Doha”, capital do Qatar, pois foi nessa cidade que os países começaram a discutir a abertura do comércio mundial.
A Organização Mundial do Comércio (OMC) é a organização internacional que supervisiona um grande número de acordos sobre as "regras do comércio" entre os seus Estados-membros.
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 120
europeus, usam esta metáfora para ilustrar sempre o
recuo ou a recaída da Europa e dos Estados Unidos
sobre o processo de liberalização comercial, acesso a
mercado e a eliminação das barreiras técnicas nas
diversas rodadas de negociação do antigo GATT
(Acordo Geral de Tarifas e Comércio) e da atual
Organização Mundial do Comércio (Boniolo – 2004).
O texto abaixo foi publicado em 14/09/2007 -
Deise de Oliveira da Folha Online. Acordo MERCOSUL -
União Européia depende de desfecho de Doha.
Um possível acordo de comércio entre MERCOSUL e UE (União Européia) só deverá avançar com a conclusão da Rodada Doha da OMC (Organização Mundial de comércio). Com ou sem acordo entre os dois blocos, os participantes da Cátedra MERCOSUL da Sciences Po de Paris, reunidos nesta sexta-feira, em São Paulo, afirmam que as iniciativas de negociação comercial devem ser fortalecidas. "Com ou sem o acordo entre MERCOSUL e União Européia, o mercado já se encarregou de fortalecer essa relação, que é a mais importante para o Brasil, já que o bloco europeu responde por importantes valores em importações, investimentos e é o principal destino das exportações da indústria brasileira", disse Mário Marconini, presidente do Conselho de Relações Internacionais da Fecomércio. Segundo ele, no entanto, os negociadores do MERCOSUL aguardam a conclusão de Doha para o sucesso ou para o fracasso para conhecer as novas bases do comércio mundial.
Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 121
RESUMO
Vimos até agora:
De acordo com um consenso mundial, chega-
se a uma definição conceitual que o termo
RELAÇÕES PÚBLICAS É A GESTÃO DA
FUNÇÃO ORGANIZACIONAL POLÍTICA e seu
maior aporte na ciência política encontra-se
nos trabalhos de Hannah Arendt. O objetivo
pragmático dessa atividade é a busca da
cooperação no sistema organização-público;
As teorias culturais mostram a necessidade
de programas de Relações Públicas que sejam
sensíveis às diversas culturas. As teorias do
gerenciamento comparado mostram
necessidades para a sensibilidade natural e
apontam estudos que envolvem a terceira
cultura dos indivíduos. Isto pode ser visto
como uma conexão entre estudos das teorias
do gerenciamento com as teorias culturais;
A globalização em seu estágio recente, no
decorrer do século 20, três grandes projetos de
liderança conflitaram-se entre si: o comunista,
inaugurado com a revolução bolchevique de
1917; o da contra-revolução nazi-fascista que,
em grande parte, foi uma poderosa reação
direitista ao projeto comunista; e o projeto
liberal-capitalista liderado pelos países anglo-
saxões, a Grã-Bretanha e os Estados Unidos;
As Relações Públicas Internacionais se
diferem das Relações Públicas pelo fato de
que suas ações se realizam em outro país. E
sua diferença das Relações Internacionais é
que esta atua no campo do direito, da
economia e da diplomacia.
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