czas na kredyty studenckie | #1 analiza ca kj

Analiza1/2015

Marcin Kedzierski

INSTRUMENT ICL WSTEPEM DO NAPRAWYSZKOLNICTWA WYZSZEGO

CZAS NA KREDYTY STUDENCKIE

Marcin KędzierskiCzłonek zarządu Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Ekonomista, absolwent stosunków międzynarodowych na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie (2008) oraz studiów doktoranckich w KatedrzeGospodarki i Administracji Publicznej UEK (2013); współpracownik InstytutuTertio Millennio (2008−2009), członek zespołu europejskiego projektu VETWORKS, poświęconego ewaluacji w obszarze szkolnictwa zawodowegoi kształcenia ustawicznego (2009−2011), od 2011 roku asystent w KatedrzeStudiów Europejskich UEK. W latach 2009−2012 członek Zarządu ds. finan-sowych, a w okresie 2012−2015 prezes Klubu Jagiellońskiego; pomysło-dawca i redaktor naczelny portalu Visegrad Plus.

Czas na kredyty studenckie

Instrument ICL

wstępem do naprawy

szkolnictwa wyższego

w Polsce

Marcin Kędzierski

Spis treści

Tezy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Kredyty studenckie w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Propozycje reformy schematu kredytów studenckich . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Rekomendacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

4 Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Analiza 1/2015

Tezy:

1. Wielkość wydatków publicznych na edukację wyższą od 1990 rokuspadła z 1,12% PKB do 0,69% PKB.

2. Finansowanie studiów na uczelniach publicznych w całości z budżetupaństwa nie skłania przyszłych studentów do podejmowania racjonal-nych decyzji edukacyjnych.

3. Dzisiejszy model finansowania generuje zjawisko odwrotnej redystry-bucji (od biednych do bogatych).

4. 34% studentów w Polsce (pół miliona osób) ma trudności z pokryciemkosztów utrzymania. Jedynie 14% studentów otrzymuje stypendiumsocjalne.

5. Spośród rozwiązań mających na celu zwiększenie poziomu inwestycjiprywatnych w edukację wyższą, najbardziej efektywnym narzędziemjest wprowadzenie czesnych.

6. Wprowadzenie czesnych może zmniejszyć dostępność studiów, dlategowiele państw decyduje się na programy kredytowe. Optymalnym in-strumentem finansowania jest kredyt studencki, którego spłata uzależ-niona jest od przyszłych dochodów (income-contingent loan, ICL).

7. ICL działa z powodzeniem w kilku krajach świata, m.in. w Australii, Wiel-kiej Brytanii i na Węgrzech.

8. Wprowadzenie w Polsce ICL jest szansą na skokowy wzrost dostępnościkredytów studenckich. Dziś korzysta z nich zaledwie 3% studentówI roku (8 tysięcy osób), a co najważniejsze nie trafiają one do najbardziejpotrzebujących.

9. Wprowadzenie w Polsce instrumentu ICL, jako elementu systemu pomocy materialnej dla studentów, otwiera drogę do wprowadzeniaw Polsce odpłatności za studia i może być poważnym krokiem w stronęnaprawy szkolnictwa wyższego.

5Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego


Wstęp

Wadliwy model finansowania to jeden z głównych problemów edukacjiwyższej w Polsce. Dotyczy on nie tylko małej wysokości nakładów, na co ska-rżą się uczelnie wyższe, ale przede wszystkim metod ich alokacji. Prawie 90%środków na edukację wyższą trafia w Polsce wprost do uczelni wyższych w ra-mach tzw. dotacji stacjonarnej, co stanowi jeden z najwyższych wskaźnikówspośród państw UE. Co więcej, dotacja stacjonarna obliczana jest według al-gorytmu, w którym aż 65% stanowi stała przeniesienia. Oznacza to, że uczel-nia na starcie otrzymuje 65% dotacji z roku poprzedzającego. Rozwiązanietakie daje z jednej strony uczelniom wyższym stabilność, ale z drugiej stronywpływa negatywnie na ich rozwój i zmniejsza konkurencję na rynku usługedukacyjnych. Wynika to z faktu, że nawet przy zawieszeniu jakiejkolwiekdziałalności, uczelnia będzie otrzymać wsparcie przez kilka kolejnych lat.

Finansowanie studiów wyższych na uczelniach publicznych z budżetupaństwa wpływa negatywnie także na studentów, którzy w związku z brakiemczesnych nie są stymulowani do podejmowania racjonalnych decyzji w za-kresie wyboru uczelni, kierunku czy czasu trwania studiów. W rezultacie istniejący model finansowania prowadzi do nieefektywnego wydawania pub-licznych pieniędzy – liczba absolwentów określonych kierunków jest nieopty-malna, i to zarówno z perspektywy prywatnej (rynkowej), jak i publicznej.Ponadto, istniejący model nie spełnia kryterium sprawiedliwości, ponieważprowadzi do występowania zjawiska odwrotnej redystrybucji − osoby pocho-dzące z gorzej sytuowanych środowisk (osoby uboższe, mieszkańcy wsi) finansują w podatkach studia osób lepiej sytuowanych (osoby zamożniejsze,mieszkańcy miast). Co więcej, osoby defaworyzowane znacznie częściej stająprzed koniecznością korzystania z oferty studiów płatnych. W latach1995−2012 ponad połowa studentów płaciła za swoje studia. Obecniewskaźnik ten wynosi ponad 40%, co jednak i tak podważa mit o bezpłatnościedukacji wyższej w Polsce. Mit ten zakorzeniony jest w konstytucyjnym zapisie (art. 70 p. 2), który stanowi podstawowy argument głównych benefi-cjentów status quo – środowisk akademickich oraz przedstawicieli grup faworyzowanych – przeciw zmianom aktualnego modelu. Swoista tyrania sta-tus quo skutecznie uniemożliwia otwarcie realnej debaty o reformie finanso-wania studiów w Polsce.

Musimy jednak pamiętać, że wobec postępującego umasowienia edukacjiwyższej (nawet w obliczu demograficznego niżu i spadającego współczynnika


Analiza 1/2015

skolaryzacji), a przede wszystkim dynamicznie rosnących kosztów kształcenia(w latach 2001−2013 średnio o 6,2% rocznie), państwa będą systematycznietracić zdolność do gwarantowania bezpłatnej edukacji wyższej o wysokiejjakości, zwłaszcza biorąc pod uwagę proces starzenia się społeczeństwa i ros-nącą presję na zwiększanie środków budżetowych, przeznaczonych na finan-sowanie systemu ubezpieczeń społecznych. Zjawisko to potwierdzają dane– wielkość wydatków publicznych na edukację wyższą od 1990 roku spadłaz 1,12% PKB do 0,69% PKB. Efekty tych zmian widać już dziś – rok 2013 coczwarta uczelnia publiczna skończyła ze stratą.

Z tego powodu coraz więcej państw próbuje zwiększyć udział inwestycjiprywatnych w edukację wyższą. Uzasadnienie takiego działania jest proste –spośród triady korzyści wypływających z edukacji wyższej: wiedzy, prestiżuoraz relacji, jedynie pierwsza z nich może generować wystąpienie pozytyw-nych efektów zewnętrznych (positive externalities). Pozostałe mają charakterczysto prywatny. Dlatego też zrozumiałym wydaje się przenoszenie częścikosztów kształcenia na studentów. Współfinansowanie studiów (cost-sharing)najczęściej przybiera formę czesnych, które funkcjonują już w ponad 50 pań-stwach świata.

Uwzględniając jednak potencjalne ryzyko, związane ze zmniejszeniemdostępności studiów wyższych na skutek wprowadzenia współpłatności,rządy kilkunastu państw postanowiły skonstruować publiczne schematywspółfinansowania. Ich celem było stworzenie instrumentów finansowycho charakterze zwrotnym, które umożliwiałyby studentom odroczenie płatno-ści czesnego na okres po studiach. Spośród kilku rozwiązań, takich jak kon-trakty zabezpieczone potencjałem edukacyjnym jednostki (human capitalcontracts), kontrakty zabezpieczone majątkiem (equity contracts), podatekabsolwencki (graduate tax) czy kredyt studencki, którego spłata uzależnionajest od wysokości przyszłych dochodów (income-contingent loan, ICL), naj-większe uznanie w oczach zarówno ekspertów, jak i decydentów politycz-nych, znalazł ostatni ze wspomnianych instrumentów.

ICL można spotkać w kilkunastu krajach świata, przy czym w większościz nich wykorzystywany jest on do finansowania kosztów kształcenia. Wyjąt-kiem są Węgry, kraj o podobnych doświadczeniach historycznych i poziomierozwoju instytucjonalnego do Polski, który w 2001 roku wprowadził ICL jakoinstrument finansowania kosztów utrzymania, by dopiero po 10 latach roz-szerzyć go o czesne.

Wprowadzenie odpłatności za studia wyższe w Polsce wydaje się małoprawdopodobne w perspektywie kilku lat. Dlatego warto zastosować rozwią-



zanie węgierskie i przetestować ICL w zakresie funduszu wsparcia material-nego studentów, który dziś jest powszechnie krytykowany − co trzeci studentw Polsce boryka się z problemami finansowymi. Potencjalny sukces schematupowinien stanowić ważny argument w dyskusji o wprowadzeniu w Polsce po-wszechnej odpłatności za studia.

Kredyty studenckie w Polsce

Koszty utrzymania stanowią ważną część kosztów studiów wyższych. Ba-dania EUROSTUDENT z 2011 roku pokazują, że około 50% studentów w trak-cie pobierania edukacji wyższej mieszka poza domem rodzinnym, co wiążesię z koniecznością opłacenia wynajmu mieszkania studenckiego (akademik,stancja, etc.), jak również kosztów związanych z zakupem podstawowych artykułów spożywczych. W rezultacie przeciętny roczny koszt utrzymania stu-denta w Polsce wynosi 7 500 PLN, przy czym kwota ta jest zaniżona przezosoby mieszkające z rodzicami. Przeciętny roczny koszt utrzymania w przy-padku osób studiujących poza miejscem zamieszkania szacowany jest naokoło 10 000 PLN, co stanowi czterokrotność mediany miesięcznego wyna-grodzenia w Polsce. Innymi słowy, utrzymanie dziecka na studiach warte jesttyle, co czteromiesięczne przeciętne wynagrodzenie jednego z rodziców,a utrzymanie trójki oznacza konieczność poświęcenia rocznej pensji. Wielugospodarstw domowych nie stać na ten wydatek. Dowodem na to są wynikibadań EUROSTUDENT, które wskazują, że ze swojej sytuacji materialnej nie-zadowolonych jest aż 34,1% studentów, co w liczbach bezwzględnych prze-kłada się na około pół miliona osób.

Państwo, reagując na wspomniany problem, powołało fundusz pomocymaterialnej dla studentów, którego wartość w 2014 roku sięgnęła 1,75 mi-liarda PLN, co stanowiło około 15% budżetu Ministerstwa Nauki i SzkolnictwaWyższego (MNiSW). Środki z funduszu przeznaczane są na finansowanie sty-pendiów socjalnych, ale także innych rodzajów stypendiów, w tym za wynikiw nauce. Odsetek wartości stypendiów socjalnych w całym funduszu ulegasporym wahaniom – w latach 2004−2008 wzrósł z 25% do 45%, by w kolej-nym okresie (2008−2011) spaść z powrotem do 25%, i znów wzrosnąć doponad 40%.

Jednym z instrumentów wsparcia finansowego, który miał poprawić sytuację studentów w Polsce, są kredyty studenckie, wprowadzone ustawąz 17 lipca 1998 roku (Dz.U. 1998 nr 108 poz.685). Ustawa powoływała dożycia Fundusz Pożyczek i Kredytów Studenckich (FPiKS), który został uloko-


Analiza 1/2015

wany w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK). Zadaniem FPiKS było zarzą-dzanie schematem kredytowym, natomiast odpowiedzialność za obsługę kre-dytów udzielanych studentom przeniesiono na banki komercyjne, wybieraneprzez BGK na podstawie kryteriów takich jak m.in. liczba oddziałów (łączniew latach 1998−2014 zaangażowanych w schemat było dziewięć banków). Dopozostałych obowiązków FPiKS na mocy ustawy należało udzielanie kredytówstudenckich, spłata części należnej kwoty odsetek od kredytów pobranychprzez studentów, pokrywanie skutków finansowych umorzeń spłaty kredytówstudenckich, nabywanie papierów wartościowych emitowanych przez pań-stwo, pokrywanie kosztów egzekucji roszczeń wynikających z niespłaconychkredytów oraz pokrywanie kosztów operacyjnych, ponoszonych przez BGK.

Ustawa wprowadziła wiele obostrzeń dotyczących zarówno potencjal-nych beneficjentów, jak i wysokości kredytów oraz warunków korzystaniaz nich. Po pierwsze, o wsparcie mogli się ubiegać obywatele polscy, którzyrozpoczęli studia przed ukończeniem 25 roku życia. Po drugie, pierwszeństwow otrzymaniu kredytu przyznano studentom o niskich dochodach na osobęw rodzinie oraz osobom wybierającym preferowane kierunki studiów. Po trze-cie, kwota kredytu, udzielanego w miesięcznych ratach maksymalnie przez10 miesięcy w roku, nie mogła przekroczyć sześciokrotności przeciętnego



WyKRES 1: POMOC MATERIALNA DLA STUDENTóW W POLSCE W LATACh 1997−2014

Źródło: opracowanie własne na podstawie GUS

wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw za kwartał poprzedzający. Poczwarte wreszcie, ustalono maksymalną długość czasu pobierania kredytustudenckiego – był nim okres studiów, nie dłuższy jednak niż sześć lat.

Ustalono również, że wysokość odsetek pobieranych przez bank, a finan-sowanych z FPiKS, nie mogła być wyższa niż połowa stopy redyskontowejNBP. Ponadto, kredytobiorca został zobligowany do spłacenia odsetek nali-czonych od kredytu dopiero od momentu ukończenia studiów (odsetki nali-czone w trakcie trwania studiów obciążać miały FPiKS). Sama spłata miałarozpocząć się nie później niż po upływie roku od ukończenia studiów (niepóźniej niż 1 października roku następnego), i trwać nie dłużej niż dwukrot-ność okresu pobierania kredytu, przy czym kredytobiorca uzyskiwał możli-wość wcześniejszej spłaty, a wysokość raty nie mogła przekroczyć 20% jegomiesięcznego dochodu.

Wreszcie ustawa wprowadzała możliwość czasowego zawieszenia spłaty,a nawet umorzenia całości lub części kredytu w przypadku trudnej sytuacjiżyciowej kredytobiorcy, trwałej utraty zdolności do spłaty zobowiązań, brakuprawnej możliwości dochodzenia roszczeń lub uzyskania bardzo dobrych wy-ników w nauce. Decyzję o umorzeniu na wniosek BGK podejmować miał mi-nister po zaciągnięciu opinii Komisji do Spraw Pożyczek i KredytówStudenckich. Warto zauważyć, że ustawa nie precyzowała, jak interpretowaćpojęcia „trudne warunki życiowe” czy „dobre wyniki w nauce”. Wprowadziłajednak zapis, że szczegółowe warunki umorzenia kredytu, podobnie jaki wszystkie inne warunki udzielenia i spłaty pożyczki, będą ustalane na dro-dze rozporządzenia ministra. W praktyce o umorzenie 20% wartości kredytumogło się ubiegać 5% najlepszych absolwentów uczelni w danym roku.

Jedyna istotna nowelizacja przepisów dotyczących pożyczek i kredytówstudenckich została wprowadzona ustawą z 28 maja 2004 roku (Dz.U. 2004 nr152 poz.1598). W rezultacie zmian wydłużono możliwość pobierania kredytustudenckiego o cztery lata dla doktorantów (od 2004 roku maksymalnie 10 lat).Po drugie, przeniesiono moment rozpoczęcia spłaty kredytu i wydłużono godo dwóch lat po ukończeniu studiów. Po trzecie, wycofano zapis o uprzywi-lejowaniu studentów wybierających tzw. preferowane kierunki studiów.

Analiza danych przedstawionych w tabeli 1 pozwala wskazać dwie naj-większe słabości schematu kredytów studenckich w Polsce. Po pierwsze, zewzględu na długość trwania procedur weryfikacyjnych, studenci otrzymująśrodki dopiero po kilku miesiącach, z wyrównaniem za pierwszy semestr.W rezultacie instrument ten nie rozwiązuje problemu braku płynności finan-sowej studentów, którzy zdecydowali się na zaciągnięcie kredytu.


Analiza 1/2015



Rok akade-micki

Termin skła-dania wnio-

sków

Termin za-warciaumowy

kredytowej

Próg dochodowy*

Wysokość miesięcz-nej transzy kredytu

Odsetkiopłacaneprzez kre-dytobiorcę(uśrednio-ne dla po-szczegól-nych lat)

Całkowiteoprocento-

wanie kredy-tu (obliczane

jako stoparedyskonto-wa x współ-czynnik 1,2)

1998/1999

31 paździer-nika (prze-dłużony do24 listopa-

da)

uzgadnianypomiędzykredyto-

biorcąi kredyto-

dawcą

600 PLN 400 PLN 10,5% 25,2%

1999/2000 15 listopada 28 lutego 550 PLN

400 PLN (300 PLNprzy kredytach po-

ręczonych przezBGK)

8,5% 20,4%

2000/2001 15 listopada 28 lutego 750 PLN 400 PLN (330 PLN) 10,5% 25,2%

2001/2002 15 listopada 28 lutego 850 PLN 400 PLN (330 PLN) 8,5% 20,4%

2002/2003 15 listopada 28 lutego 1150 PLN 450 PLN 5,0% 12,0%




2006/2007 15 listopada 31 marca 1900 PLN

600 PLN (na wnio-sek studenta za zgo-dą banku wysokośćmiesięcznej transzymogła zostać obni-żona do 400 PLN)

2,25% 5,4%

2007/2008 15 listopada 31 marca 2200 PLN

600 PLN (na wnio-sek studenta wyso-

kość miesięcznejtranszy mogła byćobniżona do 400

PLN)

2,25% 5,4%

2008/2009 15 listopada 31 marca 2500 PLN 600 PLN (400 PLN) 3,00% 7,2%



2011/2012 15 listopada 31 marca 2100 PLN 600 PLN 2,25% 5,7%




TABELA 1: WARUNKI FUNKCJONOWANIA KREDyTóW STUDENCKICh W POLSCE W LATACh

1998/1999−2014/2015

* wartość wyliczana na członka rodziny Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MNiSW oraz danych NBP

WyKRES 2: LICZBA PORęCZEń KREDyTOWyCh UDZIELONyCh PRZEZ BGK I ARIMR W POLSCE W LATACh

2001−2014

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych otrzymanych od BGK

Po drugie, wartość miesięcznej transzy była ostatni raz indeksowanaw roku akademickim 2004/2005 – dziesięć lat później kwota 600 PLN nie wy-starcza na pokrycie przeciętnych miesięcznych kosztów utrzymania (siła na-bywcza miesięcznej transzy w tym okresie spadła o prawie 30%). Dodatkowąsłabością kredytów studenckich była skomplikowana procedura ubieganiasię o nie, w tym relatywna trudność uzyskania poręczenia BGK (lub ARiMR)przez osoby charakteryzujące się najniższym dochodem, choć warto zauwa-żyć, że obniżenie progu dochodowego w roku akademickim 2010/2011zwiększyło dostępność poręczeń.

Nie zmienia to faktu, że z powodów wskazanych powyżej słabości, kre-dyty studenckie, wbrew pokładanym w nich oczekiwaniom, odgrywają dziśmarginalną rolę w systemie pomocy materialnej dla studentów. W roku aka-demickim 2013/2014 wniosek o kredyt złożyło zaledwie 11,4 tysiąca osób,co stanowiło mniej niż 2% wszystkich studentów I roku. Co więcej, świado-mość istnienia takiego instrumentu wśród studentów jest nikła, a akcje pro-mocyjne prowadzone przez MNiSW oraz Parlament Studentów RP są de factofikcyjne (np. strona www.kredytstudencki.edu.pl odsyła do nieistniejącegoprofilu na portalu Facebook).

Analizę rynku kredytów studenckich, poza perspektywą kredytobiorcy,należy rozszerzyć o dwa podmioty – budżet państwa oraz kredytodawców(banki komercyjne). W latach 1998−2014 całkowity koszt obsługi schematukredytów studenckich (finansowanie części odsetek) po stronie budżetu pań-


Analiza 1/2015

stwa wyniósł w cenach bieżących ponad 2 miliardy PLN, i jak na tak długiokres nie jest to kwota znaczna, co wynika przede wszystkim z niewielkiegozainteresowania tą formą pomocy. W rezultacie FPiKS stanowi dziś niecałe0,5% budżetu MNiSW i zaledwie 6% funduszu pomocy materialnej dla stu-dentów, przez co nawet osoby zajmujące się problematyką studiów wyższychzdają się nie dostrzegać istnienia takiego instrumentu. Z drugiej strony trzebazauważyć, że przeciętny koszt dla budżetu w przeliczeniu na kredytobiorcęwynosi około 5000 PLN, czyli równowartość rocznej transzy kredytu.

Jeśli chodzi o kredytodawców, od 2008 roku na rynku kredytów studen-ckich pozostały cztery podmioty: PKO Bank Polski, Pekao SA, Bank PolskiejSpółdzielczości oraz SGB−Bank. Niekwestionowanym liderem rynku jest PKOBank Polski, który w latach 1998−2014 udzielił 256 tysięcy kredytów, co od-powiada dwóm trzecim wszystkich beneficjentów schematu. W roku akade-mickim 2013/2014 bank ten dysponował 75% udziałem w rynku kredytów



1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Liczba złożo-nych wnio-sków (tys.)

139,0 60,3 37,3 31,0 30,8 28,7 32,8 34,4 26,8 21,7 16,4 23,7 24,2 17,6 13,7 11,4

Liczba przy-znanych kre-dytów (tys.)

99,6 28,6 23,8 22,7 23,1 22,0 24,1 23,9 19,8 16,4 12,3 16,6 17,5 12,7 10,4 8,1

Skumulowa-na liczba

przyznanychkredytów

(tys.)

99,6 128,3 152,1 174,7 197,8 219,8 243,9 267,9 287,7 304,1 316,4 333,0 350,5 363,2 373,5 381,6

Liczba kredy-tów obsługi-

wanych przezbanki (tys.)

99,6 127,5 149,0 165,7 178,0 191,0 196,0 211,7 221,9 209,4 202,1 196,9 190,2 181,5 177,0 154,0

Skumulowa-na liczba

spłaconychlub umorzo-nych kredy-

tów (tys.)

0,0 0,8 3,0 9,0 19,9 28,8 47,9 56,2 65,8 94,7 114,3 136,1 160,3 181,6 196,5 227,6

TABELA 2: LICZBA UDZIELONyCh I SPłACONyCh KREDyTóW STUDENCKICh W LATACh

1998/1999−2013/2014

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MNiSW

studenckich, choć należy zauważyć, że swój udział systematycznie zwiększaPekao SA – z 5% w roku 2003 do prawie 20% w 2014 roku. Trzeba jednakzauważyć, że wartość rynku kredytów studenckich systematycznie maleje, coprezentuje wykres 4:

WyKRES 3: SZACUNKOWA WARTOŚć (MLN PLN) KREDyTóW STUDENCKICh UDZIELONyCh PRZEZ BANKI

W POLSCE W LATACh 1998/1999−2013/2014

Źródło: opracowanie własne

Jeśli weźmiemy pod uwagę niską przeciętną wysokość prowizji (0,5%)oraz ustawowe ograniczenie wysokości oprocentowania, całkowicie zrozu-miałe wydaje się stopniowe wycofywanie się większości banków z rynku kre-dytów studenckich ze względu na nieopłacalność tego rodzaju działalności.Warto też dodać, że nawet w przypadku dwóch największych graczy na rynku,udział kredytów studenckich w ich portfelach kredytowych oscyluje w okoli-cach 1−2%, przez co nie są one zainteresowane odgrywaniem istotnej roliw dyskusji nad zmianami schematu – w porównaniu do sporu o przewaluto-wanie kredytów mieszkaniowych udzielanych we frankach szwajcarskich,problem kredytów studenckich ma charakter marginalny.


Analiza 1/2015

Propozycje reformy schematu kredytów studenckich

Jedynym środowiskiem, które formalnie podjęło działania na rzecz re-formy schematu kredytów studenckich w Polsce, jest Parlament StudentówRP (wstępne zainteresowanie zmianami wyrażają również przedstawicieleRady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego). W uchwale Rady StudentówPSRP nr 55/2015 z 23 maja 2015 roku zgłoszone zostały poprawki do rozpo-rządzenia MNiSW z 18 maja 2010 roku w sprawie szczegółowych zasad, trybui kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studen-ckich (Dz. U. 2014 poz. 688). Uchwała proponuje kilka istotnych zmian, ma-jących na celu poprawę funkcjonowania schematu – do najważniejszychz nich zaliczyć należy:

1) uproszczenie procedury ubiegania się o kredyt studencki poprzez wpro-wadzenie możliwości składania oświadczeń,

2) przesunięcie terminu składania wniosków z 15 listopada na 15 lipca,3) przesunięcie terminu podpisania umowy kredytowej z 31 marca na 30

listopada,4) wprowadzenie czterech wysokości miesięcznych transz kredytu w wy-

sokości 400 PLN, 600 PLN, 800 PLN oraz 1000 PLN, wobec aktualnejsztywnej stawki w wysokości 600 PLN.

Propozycje Rady Studentów PSRP należy uznać za zasadne, z jednym za-sadniczym zastrzeżeniem. Istniejący w Polsce typ kredytów studenckich,nawet po wprowadzeniu zmian postulowanych przez PSRP, nie jest optymalnyani z perspektywy realizacji kryterium efektywności, ani kryterium sprawied-liwości, na co uwagę zwraca m.in. Europejskie Centrum Rozwoju KształceniaZawodowego (CEDEFOP, 2012), oraz szereg autorów zajmujących się proble-matyką finansowania studiów wyższych. Wynika to z faktu, że kredyty z tra-dycyjną formułą spłaty (raty o nominalnej wysokości) nie rozwiązująproblemu awersji do ryzyka (risk aversion), która dotyka osoby o niższych do-chodach w momencie podejmowania decyzji o rozpoczęciu studiów (zob.Chapman, higgins, Stiglitz, 2014; Kędzierski, 2016). W rezultacie kredyty tenie rozwiązują w optymalny sposób problemu równości dostępu do studiówwyższych, zwłaszcza dla osób pochodzących z uboższych rodzin lub obszarówwiejskich, tym bardziej, że poza ponoszeniem kosztów utrzymania wynikają-cych z pobierania studiów poza miejscem zamieszkania, osoby te częściej



korzystają z płatnych trybów kształcenia (zob. Domański, 2004; Barr, Craw-ford, 2005; Wasilewski, 2006).

Po drugie, relatywnie niskie oprocentowanie kredytów, któremu towa-rzyszy publiczne subsydiowanie odsetek, może generować nadmiernie kosztydla budżetu państwa. Po trzecie wreszcie, koszt subsydiów rozkłada się nawszystkich podatników, co przy aktualnie obowiązującym progu dochodo-wym (2500 PLN netto na osobę w rodzinie) może prowadzić do zjawiska od-wrotnej redystrybucji (zob. Barr, 2004; Barr, 2012).

W opinii większości ekspertów (zob. Kędzierski, 2016), spośród wieluróżnych instrumentów finansowania kosztów studiów, optymalnym z per-spektywy realizacji kryteriów efektywności i sprawiedliwości modelu finan-sowania edukacji wyższej jest instrument kredytu studenckiego, któregospłata uzależniona jest od wysokości przyszłych dochodów (income-contin-gent loan, ICL). W praktyce wygląda to następująco – każdy absolwent, któryskorzystał z ICL, zobligowany jest do spłaty określonej wysokości swoich rocz-nych dochodów (4−8% w Australii, 8% na Węgrzech, 9% w Anglii i Walii,10% w Nowej Zelandii), ale jedynie w przypadku, w którym przekroczą oneokreślony próg. Jeżeli absolwent nie uzyskuje dochodów wykraczającychponad próg, lub nie uzyskuje żadnych dochodów, spłata zostaje zawieszonado momentu uzyskania przez niego odpowiedniego poziomu dochodu.W przypadku, kiedy dochód życiowy nie umożliwi spłaty zobowiązania, prze-chodzi ono na budżet państwa.

ICL funkcjonuje już w kilkunastu krajach świata. Jako pierwsze wprowa-dziły go Australia (higher Education Contribution Scheme, hECS; 1989, od2004 hELP) i Nowa Zelandia (Student Loan Scheme, SLS; 1992), w Europieprekursorem była Wielka Brytania (Income Contingent Repayment, ICR;1997), natomiast w naszym regionie – Węgry (Diákitel, 2001). Z państw Eu-ropy Środkowej próbę wprowadzenia ICL podjęły także Czechy (2009−2011),ale wobec sprzeciwu środowisk akademickich i braku wsparcia politycznegoostatecznie instrument ICL nie wszedł w życie.

ICL w większości państw, które zdecydowały się na wprowadzenie tegoinstrumentu, wykorzystywany jest jako element schematu współfinansowa-nia studiów wyższych – kredyt przeznaczony jest na pokrycie kosztów kształ-cenia w postaci czesnego. Jednocześnie stosowane kredyty ICL nie są wprostwykorzystywane do finansowania kosztów utrzymania, np. w Australii do tegocelu powołano oddzielny instrument – AUSTUDy. Wyjątkiem były Węgry,gdzie pierwotnie kredyt ICL (Diákitel) przeznaczony był wyłącznie na pokryciekosztów utrzymania.


Analiza 1/2015

Ze względu na podobną charakterystykę sektora edukacji wyższej, jaki poziom rozwoju instytucjonalnego, ICL stosowany na Węgrzech stanowi naj-bardziej adekwatny punkt odniesienia przy konstruowaniu polskiej wersjikredytu studenckiego typu income-contingent. Warto przy tym zauważyć, żewęgierski kredyt studencki uznawany jest za jedną z najlepszych konstrukcjiICL spośród wszystkich krajów, które zdecydowały się na wprowadzenie tegoinstrumentu (zob. Barr, 2012). Cechami charakterystycznymi węgierskiegoICL są przede wszystkim (Berlinger, 2009):

1) powierzenie zarządzania schematem kredytowym wyspecjalizowanejagendzie rządowej, działającej w formie zakładu budżetowego (DiákhitelKözpont Zrt.), która pozyskuje środki na pokrycie akcji kredytowej głów-nie na międzynarodowym rynku finansowym, przy czym głównym źród-łem finansowania są preferencyjne kredyty z Europejskiego Banku In-westycyjnego i Węgierskiego Banku Rozwoju, umożliwiające obniżeniekosztu pozyskania kapitału,

2) ustalenie dodatnich realnych stóp procentowych, skutkujące brakiemobciążeń dla budżetu państwa z tytułu subsydiowania odsetek,

3) wprowadzenie dwuletniego opóźnienia w szacowaniu dochodu będą-cego podstawą obliczenia wysokości spłaty, co jest spowodowane niskąefektywnością służb skarbowych,

4) zastosowanie elastycznej wysokości miesięcznej transzy kredytu,5) wprowadzenie hybrydowej formuły spłaty poprzez wprowadzenie mi-

nimalnej wysokości spłaty (8% płacy minimalnej).

Zastosowanie powyższych działań umożliwia obniżenie ryzyka wystą-pienia dwóch negatywnych zjawisk – tzw. pokusy nadużycia (moral hazard),związanej z nadmiernym zabezpieczeniem kredytobiorcy, oraz selekcji ne-gatywnej (adverse selection), polegającej na wypychaniu ze schematu poten-cjalnych kredytobiorców charakteryzujących się niskim wskaźnikiem ryzykaniespłacenia zobowiązań (default ratio).

Ponadto, 10 lat doświadczeń z instrumentem Diákhitel otworzyło rzą-dowi Viktora Orbána możliwość wprowadzenia częściowych opłat za studia,któremu towarzyszyło uruchomienie drugiego instrumentu ICL, przeznaczo-nego wyłącznie do finansowania kosztów czesnego (Diákhitel2). Trzeba w tymmiejscu dodać, ze ICL na Węgrzech ma też swoje słabości – wskaźnik liczbystudentów korzystających z kredytu studenckiego (take-up ratio) na prze-strzeni lat 2001−2014 spadł z ponad 34% do 17%, pomimo istotnegospadku wysokości oprocentowania (z 11,95% w 2004 roku do 5,75% w roku



2015). Przyczyn spadku zainteresowania ICL na Węgrzech należy dopatrywaćsię po pierwsze w pogorszeniu się sytuacji wewnętrznej spowodowanej kry-zysem zadłużenia (2006−2008) oraz globalnym kryzysem finansowym(2008−2010), a po drugie w braku ciągłości władzy – rządzący w latach2002−2010 socjaldemokratyczny gabinet Ferenca Gyurcsany’ego prezento-wał inne priorytety w zakresie polityki finansowania studiów wyższych.Z tego też powodu wprowadzenie Diákhitel2 nastąpiło dopiero w 2011 roku,po odzyskaniu władzy przez Orbána (zob. Kędzierski, 2015).

Poniższa analiza porównawcza skutków wprowadzenia zmodyfikowa-nego instrumentu kredytów studenckich w duchu propozycji PSRP (KS0) orazkredytu studenckiego typu ICL (KS1)1 ma za zadanie dokonać oceny tychdwóch instrumentów z perspektywy kredytobiorców (studentów) oraz kre-dytodawcy (ostatecznie budżetu państwa).

Biorąc pod uwagę sytuację pojedynczego kredytobiorcy, bardziej ko-rzystną formułą spłaty charakteryzuje się instrument KS1, ponieważ prze-suwa większe obciążenia finansowe na późniejsze lata, kiedy absolwent zewzględu na zdobyte doświadczenie zawodowe jest w stanie uzyskiwać wyższe dochody.

TABELA 3: SyMULACJA WySOKOŚCI MIESIęCZNEJ SPłATy (W PLN) DLA KS0 I KS1 PRZy KREDyCIE O MIE-

SIęCZNEJ TRANSZy W WySOKOŚCI 800 PLN

Źródło: opracowanie własne


Analiza 1/2015

Rokspłaty 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

KS0 425,77 425,77 425,77 425,77 425,77 425,77 425,77 425,77 425,77 425,77 0

KS1 281,00 310,23 341,15 373,86 408,45 444,99 472,08 500,52 530,37 561,70 594,57

1 Przy założeniu (1) hybrydowego modelu spłaty, z progiem dochodowym w wy-

sokości płacy minimalnej, (2) spłaty kredytu w wysokości 8% rocznych dochodów

(przy uproszczeniu w postaci braku dwuletniego przesunięcia przy ocenie wysokości

dochodu), (3) oprocentowania na poziomie przeciętnej długookresowej stopy procentowej

+ 1% kosztów administracyjnych (łącznie 3,5%) i (4) przeciętnej wartości wynagrodzenia

absolwenta na poziomie 75% przeciętnego wynagrodzenia, rosnąca o pięć punktów

procentowych rocznie (osiągnięcie 100% przeciętnego wynagrodzenia po upływie

pięciu lat od zakończenia studiów).

Ocena dwóch schematów z perspektywy długookresowych kosztów dlabudżetu państwa wymaga kilku istotnych założeń. W przypadku KS0 jedynymkosztem budżetu jest subsydiowanie odsetek od kredytu w trakcie całegookresu spłaty, ponieważ koszty zarządzania i ściągania spłat spoczywają nabezpośrednim kredytodawcy, czyli banku. Przy założeniu miesięcznej transzyw wysokości 800 PLN, przeciętny koszt subsydiów odsetek od jednego kre-dytu wynosi 6 818,50 PLN. Oznacza to, że w latach 2016−2030, uwzględnia-jąc prognozy liczby studentów i wskaźnik beneficjentów KS0 (take-up ratio)na poziomie 30%, obsługa schematu kosztowałaby budżet państwa 9,4 mi-liarda PLN.

Bezpośredni koszt obsługi schematu KS1 dla budżetu państwa jestznacznie trudniej oszacować, co wynika głównie z faktu, że za zarządzanieschematem odpowiadać będzie specjalna agencja rządowa, której zadłużeniewlicza się do deficytu sektora finansów publicznych (maksymalna szacowanawartość zadłużenia może osiągnąć poziom 40 miliardów PLN, przy czym bę-dzie ono mieć charakter przejściowy, a odsetki będą pokrywane przez kredy-tobiorców). Gdyby jednak koszt schematu liczyć podobnie jak w przypadkuKS0, należy zwrócić uwagę, że subsydiowanie odsetek ma miejsce wyłączniedo momentu rozpoczęcia spłaty. W rezultacie skumulowany koszt subsydiówprzy identycznym wskaźniku beneficjentów w latach 2016−2030 wyniósłby6,3 miliarda PLN, czyli o ponad trzy miliardy mniej.

Należy jednak pamiętać, że zadłużenie z tytułu KS1 musiałoby być wli-czone do długu sektora finansów publicznych – skumulowana wartość zadłu-żenia w roku 2030 wyniosłaby 38 miliardów PLN, po czym zaczęłabysystematycznie maleć (w miarę spłaty zobowiązań przez kolejne roczniki ab-solwentów). Jeżeli uwzględnimy, że tzw. default ratio na Węgrzech wynosi2%, trzeba się liczyć z dodatkowym kosztem obsługi schematu w wysokości750 milionów PLN. Ostatecznie, koszt dla budżetu państwa w latach2016−2030 może przekroczyć 7 miliardów (w skali roku przeciętnie 500 mi-lionów PLN), ale i tak będzie on niższy niż w przypadku obsługi KS0. Dla po-równania warto jednak dodać, że w samym roku akademickim 2013/2014wartość udzielonych stypendiów socjalnych, z których skorzystało mniej niż15% studentów, wyniosła ponad 900 milionów PLN.



Rekomendacje

W pierwszym kroku, korzystając ze sprzyjającego klimatu do zmianyschematu kredytów studenckich i rozpoczęcia nowego cyklu politycznego,który zgodnie z teorią i praktyką polityk publicznych stwarza krótkookresowopewne możliwości zmian systemowych, należy:

1) od roku akademickiego 2016/2017 zastąpić istniejący instrument kre-dytami typu ICL, wzorowanymi na rozwiązaniach węgierskich,

2) przekształcić Fundusz Pożyczek i Kredytów Studenckich w rządowąspółkę celową, odpowiedzialną za zarządzanie schematem kredyto-wym,

3) przenieść część środków z Funduszu Pomocy Materialnej dla Studentówna rozruch nowej spółki – koszt akcji kredytowej w pierwszym roku,przy założeniu uczestnictwa w systemie 25−30% studentów I roku,powinien wynieść 700−800 milionów PLN,

4) rozpocząć działania na rzecz pozyskania przez FPiKS preferencyjnegokredytu z Europejskiego Banku Inwestycyjnego,

5) uruchomić ogólnopolską akcję informacyjną na poziomie szkół ponad-gimnazjalnych, poświęconą charakterystyce instrumentu ICL.

Wprowadzenie ICL jako instrumentu współfinansowania kosztów utrzy-mania powinno stanowić pilotaż przed wprowadzeniem co najmniej częścio-wej odpłatności za studia stacjonarne na uczelniach publicznych. Skutkamitakiej zmiany powinny być: wzrost poziomu inwestycji prywatnych, zwięk-szenie racjonalności przy wyborze studiów oraz stworzenie presji konkuren-cyjnej na uczelnie wyższe w zakresie jakości kształcenia. Mając jednak nauwadze, że w pierwszym okresie schemat ICL będzie wymagał zastosowaniaprocesów dostosowawczych, a FPiKS będzie potrzebował czasu na zdobycieniezbędnych doświadczeń, wprowadzenie opłat za studia należy odłożyćo kilka lat. Realną perspektywą wydaje się rok 2019−2020, kiedy rozpoczniesię w Polsce kolejny cykl polityczny. W tym czasie należy:

1) przeprowadzić moderowaną debatę publiczną, ukazującą nieefektyw-ność i niesprawiedliwość aktualnego modelu finansowania studiów wy-ższych,

2) zmienić art. 70 Konstytucji RP, mówiący o bezpłatności nauki w szkołachpublicznych,

3) przenalizować możliwość wykorzystania instytucji umorzenia częścilub całości zobowiązania z tytułu kredytu studenckiego jako narzędziawspierającego politykę demograficzną państwa.


Analiza 1/2015

Bibliografia:

1. Barr, N. (2004), higher education funding, „Oxford Review of EconomicPolicy” 20 (2), 264–283.

2. Barr, N. (2012), The higher Education White Paper: The Good, the Bad,the Un-speakable – and the Next White Paper, „Social Policy&Admi-nistration” vol. 46(5), 483−508.

3. Barr, N., Crawford, I. (2005), Financing higher Education: Answers fromthe UK, London and New york, Routledge.

4. Berlinger, E. (2009), An Efficient Student Loan System: Case Study ofhungary, „higher Education in Europe”, Vol. 34(2), 257−267.

5. CEDEFOP (2012), Loans for vocational education and training in Europe,Research Paper no. 20, Luxembourg.

6. Chapman, B., higgins, T., Stiglitz, J. (2014), Income Contingent Loans.Theory, Prac-tice and Prospects, Palgrave Macmillan, London.

7. Domański, h. (2004), Selekcja pochodzeniowa do szkoły średniej i nastudiach, „Stu-dia Socjologiczne” nr 2, 65−93.

8. Kędzierski, M. (2015), Income-contingent loan as the instrument of fi-nancing higher education in Central and Eastern Europe − lessons fromhungary, [w:] Surdej, A., Kędzierski, M. (red.), „Economic Challenges forhigher Education in Central and Eastern Europe”, Wydawnictwo AdamMarszałek.

9. Kędzierski, M. (2016), Możliwości wykorzystania kredytów studenckichjako instrument finansowania studiów wyższych w Polsce, rozprawadoktorska (w trakcie recenzji), Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie

10. Wasielewski, K. (2006), Społeczne zróżnicowanie uniwersytetu. Mło-dzież wiejska i wielkomiejska na UMK w Toruniu, „Studia Socjologiczne”1/2006.



Misją Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego jest stworzenie programuna rzecz podmiotowości Polaków. Wierzymy, że skuteczne, sprawnei dobre państwo stworzyć mogą tylko obywatele, którzy dzięki zorga-nizowanej wspólnocie, są w stanie osiągać swoje zbiorowe i indywi-dualne cele.

Nasza działalność angażuje jednak nie tylko czas, ale także środki finansowe, których rozmiar rośnie wprost proporcjonalnie do liczbyinicjatyw, które podejmujemy. Jeśli podzielasz nasze cele i dostrze-gasz, tak jak my, potrzebę budowy podmiotowości Polski i Polaków,zachęcamy Cię do wsparcia Centrum Analiz darowizną pieniężną, któ-rej wysokość możesz określić sam.

Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego89 2490 0005 0000 4520 9401 3436

Tytuł: Darowizna na cele statutowe

Analiza eksperta Centrum Analiz Klubu JagiellońskiegoPaździernik 2015

Redakcja merytoryczna: Bartłomiej RadziejewskiRedakcja stylistyczna i korekta: Anna Kiljan

Skład: Rafał SiwikOkładka: Kinga Promińska

Zapraszamy na naszą stronę internetową: www.cakj.pl

czas na kredyty studenckie | #1 analiza ca kj

Documents