deliberaÇÃo do conselho de administraÇÃo da … · 2016-07-19 · responsável sobre o estado...
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DELIBERAÇÃO DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DA
ENTIDADE REGULADORA DA SAÚDE
VERSÃO NÃO CONFIDENCIAL
Considerando que a Entidade Reguladora da Saúde nos termos do n.º 1 do artigo 4.º dos
Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto exerce
funções de regulação, de supervisão e de promoção e defesa da concorrência respeitantes
às atividades económicas na área da saúde nos setores privado, público, cooperativo e
social;
Considerando as atribuições da Entidade Reguladora da Saúde conferidas pelo artigo 5.º
dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto;
Considerando os objetivos da atividade reguladora da Entidade Reguladora da Saúde
estabelecidos no artigo 10.º dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º
126/2014, de 22 de agosto;
Considerando os poderes de supervisão da Entidade Reguladora da Saúde estabelecidos
no artigo 19.º dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de
agosto;
Visto o processo registado sob o n.º ERS/006/2016;
I. DO PROCESSO
I.1. Origem do processo
1. A ERS tomou conhecimento do teor da reclamação, inicialmente tratada em sede do
processo de reclamação n.º REC/3745/2015, subscrita, em 8 de janeiro de 2016,
pelas netas do utente A., na qual é referido que foi negado o direito de
acompanhamento ao utente A. no Serviço de Urgência (SU) do Hospital Senhora da
Oliveira – Guimarães (doravante Hospital de Guimarães).
2. Após análise da referida exposição, foi aberto o processo de avaliação n,º
AV/09/2016, sendo que o Conselho de Administração da ERS, por despacho de 26 de
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janeiro de 2016, determinou a abertura do processo de inquérito em curso, com o
propósito de averiguar se o estabelecimento visado cumpre e cumpriu as normas e
procedimentos no que respeita ao direito ao acompanhamento do utente, tal qual ele
se encontra configurado nos artigos 12.º e seguintes da Lei n.º 15/2014, de 21 de
março, que consolida a legislação em matéria de direitos e deveres do utente dos
serviços de saúde.
I.2. Da reclamação e da resposta do prestador
3. Na referida reclamação, as netas do utente A. referem que foi negado o direito de
acompanhamento no SU do Hospital de Guimarães ao seu avô, de 99 anos de idade,
totalmente dependente, o qual viria a falecer no decorrer desse episódio.
4. Concretamente, é referido na reclamação o seguinte:
“[…]
Vimos por este meio expor uma situação flagrante ocorrida no dia 07 de Janeiro
de 2016, tendo lugar no Hospital N. Srª da Oliveira - Guimarães. Nesse referido
dia, o nosso avô A., deu entrada por volta das 09h30 nos serviços deste hospital,
com problemas respiratórios.
É de referir, que o utente, neste caso nosso avô, tinha no momento 99 anos, […] é
de nosso direito (…) acompanhá-lo durante o período em que o doente se
encontra no serviço de urgência. Assim o tentamos fazer por diversas vezes ao
longo do dia, embora sem sucesso visto que, o serviço das urgências deste
hospital negou a entrada de um qualquer acompanhante dando como justificação
as novas e recentes regras implementadas pelo hospital. Regras que passo a
citar:
"O acompanhante entra com o doente no momento da admissão e sai logo que o
doente esteja acomodado" - como é que um doente de 99 anos sem falar e andar
pôde ficar "acomodado" num corredor, sozinho sem um acompanhante? "O
horário de visitas é o seguinte: 10 horas; 12 horas: 14 horas; 16 horas: 18 horas:
20 horas e 22 horas", "Estas visitas são coordenadas pelos enfermeiros das
respectivas unidades e terão a duração de 10 minutos" - como sabemos o serviço
de urgências está sempre sujeito a grande afluência lotando rapidamente, tal
como foi o caso, ora tendo cada visita a duração de 10 minutos como é que nesse
espaço de tempo o acompanhante pode ver o seu familiar e falar com o médico
responsável sobre o estado de saúde do mesmo?
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"No horário das 22 horas às 8 horas, é da responsabilidade do médico e
enfermeiros da unidade decidir a presença e visita dos acompanhantes" - Estando
esta decisão a cargo da equipa médica presente, como se justifica que às 20h00
os mesmos tenham proibido a entrada de um acompanhante?
"O chefe de equipa reserva-se no direito de suspender as visitas nos períodos de
maior afluência ou sempre que haja comprometimento de procedimentos técnicos
com segurança pelos doentes" - Como é possível o chefe de equipa poder
suspender o direito de um acompanhante, quando o doente é bastante debilitado?
Depois de analisado e refutado as normas internas deste hospital, podemos
concluir assim que o hospital sobrepôs-se às normas implementadas no Portal da
Saúde, barrando a entrada a qualquer acompanhante sendo para isso necessária
a presença de um agente da autoridade. Só com a presença deste, é que foi
possível a entrada de um familiar. Ambos, o familiar e o agente, foram
encaminhados para um gabinete onde reuniram com o chefe de equipa, que não
tinha conhecimento de que doente se tratava tendo pedido para aguardarem, de
modo a poder averiguar o estado do doente. De seguida, o chefe de equipa
acompanhada pela médica que estava de serviço nas urgências, dirigiram-se ao
familiar tendo a médica dado a notícia do seu falecimento.
Queremos com esta carta tentar de alguma forma apurar responsabilidades visto
que, desde o final da tarde até à hora da sua morte, nos foi consequentemente
barrada a entrada não nos deixando sequer despedir do nosso avô, quando
tínhamos o pleno direito de o ter acompanhado nas suas últimas horas de vida.
[…]”.
5. Em resposta à reclamação, por carta remetida às reclamantes, em 10 de fevereiro de
2016, o prestador o seguinte:
“[…]
(…) permitimo-nos recordar que o Sr. A., residente em […], deu entrada no SU no
dia 7 de janeiro de 2016, […].
Admitido ao SU, foi ainda triado de acordo com a Triagem de Manchester (sendo
este um procedimento padronizado) tendo-lhe sido atribuída pulseira amarela.
Conforme procuramos transmitir nas várias conversas tidas com a família, o Sr. A.
teve de facto acompanhamento, intermitente (como não poderia deixar de ser),
durante o tempo de permanência no SU. O mesmo foi prestado pelos
profissionais, por elementos da família e pela funcionária do Lar.
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O acompanhamento prestado, intermitente, deve-se apenas às limitações de
espaço e de fluxos do SU, e ao excesso de procura nesta altura do ano (picos de
gripe), situação essa também prevista na lei, pois como compreenderão visa a
proteção de todos os utentes e não a negação de acesso a visitas.
(…) foram imediatamente instaurados todos os procedimentos e diligência tidos
por adequados para o apuramento do efetivamente sucedido.
[…]”.
I.3 Diligências
6. No âmbito da investigação desenvolvida pela ERS, realizaram-se, entre outras, as
diligências consubstanciadas em:
a. Pesquisa no Sistema de Registo de Estabelecimentos Regulados (SRER)
da ERS, de onde se retirou que Hospital de Guimarães é um
estabelecimento prestador de cuidados de saúde que está registado sob o
n.º 112086, e sito na Rua dos Cutileiros - Creixomil, em Guimarães;
b. Pedido de elementos ao Hospital de Guimarães, datado de 22 de janeiro de
2016, e respetiva resposta.
II. DOS FACTOS
7. Considerando a reclamação apresentada, onde era referida a existência de uma
limitação ao exercício do direito de acompanhamento no SU do Hospital de
Guimarães, em especial, a situação ocorrida com o utente A., em virtude das medidas
adotadas pelo prestador alegadamente limitarem o exercício de um tal direito;
8. E considerando a consequente abertura do presente processo de inquérito, em 22 de
janeiro de 2016, a ERS remeteu um pedido de elementos ao prestador, tendo em
vista a obtenção de esclarecimentos adicionais, com o seguinte conteúdo:
“[…]
1. Se pronunciem, de forma completa e fundamentada, sobre o conteúdo da
exposição, tendo presente a Lei n.º 15/2014, de 21 de março,
nomeadamente, o disposto nos artigos 12.º e seguintes;
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2. Cópia do regulamento interno e/ou de todos os procedimentos/protocolos
internos em vigor especificamente referentes ao direito de acompanhamento
no serviço de urgência, nomeadamente as “novas e recentes regras
implementadas” a que as exponentes fazem referência no documento em
anexo;
3. Envio de identificação do utente (nome completo, número de utente) e cópia
do relatório do episódio de urgência da utente (Alert), em 7 de janeiro de
2016;
4. Informação relativa à distribuição de cores nos termos da Triagem de
Manchester, por referência ao universo de utentes atendidos no serviço de
urgência nos dias 6/7/8 de janeiro de 2016, no período compreendido entre as
8h e as 00h;
5. Informação relativa ao número de profissionais (médicos e enfermeiros), com
indicação das especialidades respetivas, presentes no serviço de urgência no
dia 7 de janeiro de 2016;
6. Informação sobre eventual processo de inquérito interno aberto pelo
Conselho de Administração do Hospital, bem como cópia de todos os
elementos já disponíveis;
7. Procedam ao envio de quaisquer esclarecimentos complementares julgados
necessários e relevantes à análise do caso concreto.
[…]”.
9. Por resposta rececionada em 19 de fevereiro de 2016, veio o Hospital de Guimarães
prestar os seguintes esclarecimentos:
“[…]
1. Relativamente ao episódio subjacente à questão supra, ampla e
deficientemente noticiado nos meios de comunicação social, corresponde à
verdade que, no dia e hora em questão, faleceu no SU deste Hospital um
utente de cerca de 100 anos (na realidade, 99 anos).
2. Não corresponde à verdade, no entanto, que ao referido utente tenha sido
negado o exercício do direito do acompanhamento, como decorre garantido pela
legislação citada.
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3. Na realidade, compulsados os elementos perfuntoria e imediatamente
disponíveis sobre a questão, relativamente ao utente, episódio, dia e hora que a
questão sob resposta encerra, resulta de forma clara e evidente que o utente (i)
foi admitido ao SU devidamente acompanhado, e (ii) teve vários momentos de
verificação e controle do seu estado de saúde por vários profissionais do HSOG a
trabalhar no âmbito do referido SU (cfr. elementos clínicos adiante juntos nos
elementos peticionados);
4. O que se nos afigura suscetível de ter sido interpretado como um impedimento
ao exercício do direito de acompanhamento trata-se na realidade da uma má
leitura e interpretação de norma interna, constante do SU no período em curso, e
que visa apenas garantir a melhor capacidade assistencial a todos os utentes que
recorrem aos serviços do HSOG, regulando também, e necessariamente para
este efeito, o fluxo de acompanhantes de todos e cada um dos utentes do SU do
HSOG.
5. Medida essa que, como bem se alcança e melhor se demonstrará, se encontra
dentro dos limites da Lei e existe para a proteção da saúde dos utentes e para
garantia da prestação dos melhores cuidados de saúde aos mesmos, e nunca
como impedimento absoluto ao acompanhamento dos utentes.
6. Partindo do princípio regra estatuído no diploma que regula a matéria em
questão (cfr. o n.° 1 do art. 12.° da Lei n.° 15/2014, na redação atual - disponível
em
(http://www.portaldasaude.Pt/portal/conteudos/informacoes+uteis/direitos+deveres
/direito+acompanhamento.htm -), o qual dispõe que:
Nos serviços de urgência do SNS, a todos é reconhecido e garantido o direito de
acompanhamento por uma pessoa por si indicada, devendo ser prestada essa
informação na admissão pelo serviço.
7. Este mesmo princípio encontra devida correspondência, respaldo e
densificação no corpo do regulamento de visitas e outros acessos do HSOG
(versão de 18.12.2015), nomeadamente no disposto no seu n.° 2 do artigo 3.°,
entre outras disposições mais ou menos específicas ao longo do referido
regulamento.
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8. Este princípio não é, no entanto e como se sabe, absoluto, admitindo
derrogações também consagradas no diploma, sempre em prol da defesa dos
direitos dos utentes e da prestação de cuidados aos mesmos.
9. O contexto de produção desta norma interna, específica para os SU, prende-se
com a necessidade de introduzir adaptações materiais e humanas na organização
do HSOG por forma a contemplar as orientações tutelares decorrentes do Plano
de Contingência de Temperaturas Extremas, Módulo de Inverno, aprovado pelo o
Despacho n.° 34/2015 de 9 de setembro (em anexo), que por sua vez reforça a
importância do Despacho n.° 4113-A/2015 e n.° 1/2015 de 10.11, e que especifica
algumas medidas para implementação deste Plano, com produção de efeitos
imediatamente e por período que abrange o dia 07 de janeiro de 2016;
10. A capacidade assistencial do HSOG assenta em variáveis como a procura dos
serviços do estabelecimento em determinado momento, os recursos materiais e
humanos disponíveis para a locação e outros, sendo o período em causa, por
definição, de afluxo anormal ao SU (exemplificativamente
http://rr.sapo.pt/informacao
detalhe.aspx/www.aedfrance.org/swf/swf/swfs/www.oecd.orQ/informacao
detalhe.aspx?fid=31&did=135455)
11. Em período e circunstâncias em que (i) o HSOG está obrigado a garantir a
melhor capacidade assistencial a todos os utentes, e sem que (ii) alguma vez haja
liminarmente sido recusado o direito a acompanhamento por parte dos utentes,
mas instituídas regras para impedir entropias nos fluxos dos SU,
12. Não pode senão considerar-se adequada, justa e proporcional a norma-
medida que baliza o exercício legítimo do direito a acompanhamento, por forma a
serem prestados os melhores cuidados de saúde a todos os utentes carenciados,
e em seu benefício.
(…)
(…) o Conselho de Administração deliberou pela instauração de procedimento de
inquérito e nomeação de instrutor, encontrando-se pendente a notificação deste.
Oportunamente remeteremos a V.as Ex.as os elementos constantes desse
processo (deliberação de instauração e nomeação de instrutor).
[…]”.
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10. Do documento intitulado “Identificação dos Acompanhantes no Serviço de Urgência
(SU)”, datado de 26 de novembro de 2014, resulta que “Sempre que seja necessário
por motivo de prestação de cuidados pode ser solicitado ao acompanhante que se
retire do interior do SU” (6.4);
11. E, bem assim, que, “Em casos excecionais, como a sobrelotação e falta de condições
de segurança para a prestação de cuidados no SU, pode o Chefe da Equipa, ou na
sua ausência, o Enf. Responsável de turno ou outro profissional mandatado para tal,
decidir pelo não acompanhamento dos utentes tendo em vista a qualidade dos
cuidados prestados e as condições de segurança para profissionais e utentes” (6.6).
12. No que respeita ao documento intitulado “Procedimento Específico do Serviço de
Urgência – Informação aos Acompanhantes”, documento não datado, consta o
seguinte:
“[…]
De acordo com o n.º 1 do artigo 12.º e do n.º 1 do artigo 14.º da Lei 15/2014, o SU
do Hospital de Guimarães reconhece o direito ao acompanhamento do doente por
uma pessoa por si indicada, bem como garante que o acompanhamento não
comprometa as condições e requisitos técnicos para a prestação de cuidados de
saúde com segurança e qualidade.
Ainda assim, e considerando a afluência de doentes a este serviço, o regime de
presença e visitas para o acompanhante do doente no serviço de urgência passa
a ter as seguintes regras:
1- O acompanhante entra com o doente no momento da admissão e sai logo que
o doente esteja acomodado;
2- O horário de visitas é o seguinte: 10 horas; 12 horas: 14 horas; 16 horas: 18
horas; 20 horas e 22 horas;
3- Estas visitas são coordenadas pelos enfermeiros das respetivas unidades e
terão a duração de 10 minutos;
4- Poderá ser permitida a permanência de um acompanhante junto do doente:
A) Com alteração do estado de consciência
B) Com deficiência
C) Caso o estado clínico do doente se altere
D) Outras situações, devendo sempre ser objeto de avaliação e autorização pelo
chefe de equipa ou, na sua ausência, pelo enfermeiro responsável de turno;
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5 - No horário das 22 horas às 8 horas, é da responsabilidade do médico e
enfermeiros da unidade decidir a presença e visita dos acompanhantes.
6- O chefe de equipa reserva-se no direito de suspender as visitas sempre que haja
comprometimento de procedimentos técnicos com segurança para os doentes.
7- Esta medida não se aplica à pediatria.
Nota: este procedimento é temporário, podendo ser alterado a qualquer momento,
logo que as condições o permitam”.
[…]”.
13. Conforme tabela dos doentes admitidos nos dias 6, 7 e 8 de janeiro de 2016 no SU,
resulta que, no dia dos factos (dia 7), foram 327 o número de doentes admitidos e,
especificamente no que respeita às cores atribuídas, foram 67 o número de utentes
triados com “cor amarela” (67).
14. Constatando-se, da análise dos dados relativos aos dias 6 e 8, que o dia 7 de janeiro
foi aquele em que se verificou um número mais reduzido quer de doentes admitidos
na globalidade, quer de doentes triados com “cor amarela”.
15. Por sua vez, no Regulamento do Serviço de Urgência, cuja última alteração data de
11 de novembro de 2014, mais concretamente, no artigo 25.º, é referido que “Todos
têm direito a ser acompanhados por uma pessoa por si indicada, de acordo com a
legislação em vigor” (n.º 1) e que “As adequações da legislação à realidade do CHAA
estão descritas na norma “Identificação dos Acompanhantes no Serviço de Urgência”
[…]” (n.º 2);
16. Já no artigo 26.º, n.º 13, é mencionado que “O acompanhamento de doentes no S.U.
obedecerá a norma própria decorrente da lei em vigor e das normas da instituição.
Contudo, o Chefe de Equipa e o Enfermeiro Responsável de Turno têm autonomia,
para sempre que considerem que está em causa o atendimento adequado dos
doentes e a segurança dos profissionais do S.U., o limitarem ou impedirem
transitoriamente”.
III. DO DIREITO
III.1. Das atribuições e competências da ERS
17. De acordo com o n.º 1 do artigo 4.º e o n.º 1 do artigo 5.º, ambos dos Estatutos da
ERS aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, 22 de agosto, a ERS tem por missão a
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regulação, supervisão, e a promoção e defesa da concorrência, respeitantes às
atividades económicas na área da saúde dos setores privados, público, cooperativo e
social, e, em concreto, da atividade dos estabelecimentos prestadores de cuidados de
saúde.
18. Sendo que estão sujeitos à regulação da ERS, nos termos do n.º 2 do artigo 4.º dos
mesmos Estatutos, todos os estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde, do
sector público, privado, cooperativo e social, independentemente da sua natureza
jurídica;
19. Consequentemente, o Hospital de Guimarães é um estabelecimento prestador de
cuidados de saúde registado no SRER da ERS sob o n.º 112086.
20. As atribuições da ERS, de acordo com o n.º 2 do artigo 5.º do dos Estatutos da ERS
compreendem “a supervisão da atividade e funcionamento dos estabelecimentos
prestadores de cuidados de saúde, no que respeita […entre outros] [ao] cumprimento
dos requisitos de exercício da atividade e de funcionamento, [à] garantia dos direitos
relativos ao acesso aos cuidados de saúde, à prestação de cuidados de saúde de
qualidade, bem como dos demais direitos dos utentes”.
21. No que toca à alínea a) do n.º 2 do artigo 5.º dos Estatutos da ERS, a alínea c) do
artigo 11.º do mesmo diploma estabelece ser incumbência da ERS “assegurar o
cumprimento dos requisitos legais e regulamentares de funcionamento dos
estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde e sancionar o seu
incumprimento”.
22. No que se refere, por outro lado, ao objetivo regulatório previsto na alínea b) do n.º 2
do artigo 5.º e alínea c) do artigo 10.º dos Estatutos da ERS, de garantia dos direitos
e legítimos interesses dos utentes, a alínea a) do artigo 13.º do mesmo diploma
estabelece ser incumbência da ERS “monitorizar as queixas e reclamações dos
utentes e seguimento dado pelos operadores às mesmas”.
23. Já a alínea a) do artigo 12º refere que “incumbe à ERS assegurar o direito universal e
equitativo à prestação de cuidados de saúde nos serviços e estabelecimentos do
Serviço Nacional de Saúde”.
24. Para tanto, a ERS pode assegurar tais incumbências mediante o exercício dos seus
poderes de supervisão, consubstanciado, designadamente, no dever de zelar pela
aplicação das leis e regulamentos e demais normas aplicáveis, e ainda mediante a
emissão de ordens e instruções, bem como recomendações ou advertências
individuais, sempre que tal seja necessário, sobre quaisquer matérias relacionadas
com os objetivos da sua atividade reguladora, incluindo a imposição de medidas de
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conduta e a adoção das providências necessárias à reparação dos direitos e
interesses legítimos dos utentes – cfr. alíneas a) e b) do artigo 19.º dos Estatutos da
ERS.
25. Tal como configurada, a situação denunciada poderá não só traduzir-se num
comportamento atentatório dos legítimos direitos e interesses dos utentes, incluindo
quer o direito dos utentes do SNS de acompanhamento no SU, quer o direito a que os
cuidados de saúde sejam prestados humanamente e com respeito pelo utente, mas,
também, na violação de normativos que à ERS cabe acautelar na prossecução da
sua missão de regulação da atividade dos estabelecimentos prestadores de cuidados
de saúde, conforme disposto no n.º 1 do artigo 5.º dos Estatutos da ERS.
26. Ora, perante este enquadramento, resulta a necessidade de análise dos factos, tal
como denunciados, sob o prisma de uma eventual limitação ou restrição do direito de
acompanhamento, tal e qual o mesmo se encontra consagrado no artigo 12.º e
seguintes da Le n.º 15/2014, de 21 de março;
27. A qual, por sua vez, está relacionada com o funcionamento e o cumprimento de
protocolos, regras e procedimentos nos Serviços de Urgência no estabelecimento
hospitalar do SNS referenciado na reclamação.
III.2 Do direito de acesso universal ao serviço público de saúde
28. O direito à proteção da saúde, consagrado no artigo 64.º da Constituição da
República Portuguesa (doravante CRP), tem por escopo garantir o acesso de todos
os cidadãos aos cuidados de saúde, o qual será assegurado, entre outras obrigações
impostas constitucionalmente, através da criação de um serviço nacional de saúde
universal, geral e, tendo em conta as condições económicas e sociais dos cidadãos,
tendencialmente gratuito.
29. Dito de outro modo, a CRP impõe que o acesso dos cidadãos aos cuidados de saúde
no âmbito do SNS deve ser assegurado em respeito pelos princípios fundamentais
plasmados naquele preceito constitucional, designadamente a universalidade,
generalidade e gratuitidade tendencial.
30. Por sua vez, a Lei de Bases da Saúde, aprovada pela Lei n.º 48/90, de 24 de agosto,
em concretização da imposição constitucional contida no referido preceito, estabelece
no n.º 4 da sua Base I que “os cuidados de saúde são prestados por serviços e
estabelecimentos do Estado ou, sob fiscalização deste, por outros entes públicos ou
por entidades privadas, sem ou com fins lucrativos”, consagrando-se nas diretrizes da
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política de saúde estabelecidas na Base II que “é objetivo fundamental obter a
igualdade dos cidadãos no acesso aos cuidados de saúde, seja qual for a sua
condição económica e onde quer que vivam, bem como garantir a equidade na
distribuição de recursos e na utilização de serviços”.
31. Bem como estabelece na sua Base XXIV como características do SNS:
“a) Ser universal quanto à população abrangida;
b) Prestar integradamente cuidados globais ou garantir a sua prestação;
c) Ser tendencialmente gratuito para os utentes, tendo em conta as condições
económicas e sociais dos cidadãos”.
32. No respeitante à vertente qualitativa, o acesso aos cuidados de saúde deve ser
compreendido como o acesso aos cuidados que, efetivamente, são necessários e
adequados à satisfação das concretas necessidades dos mesmos.
33. O que significa que a necessidade de um utente deve ser satisfeita mediante a
prestação de serviços consentâneos com o estado da arte e da técnica, e que sejam
os reputados como necessários e adequados, sob pena do consequente
desfasamento entre procura e oferta na satisfação das necessidades.
34. Cumprindo, por isso, analisar se o comportamento adotado pelo Hospital de
Guimarães foi suficiente para garantir o cumprimento do dever prestação de cuidados
necessários e atempados que lhe é imposto.
III.3. Do enquadramento legal da prestação de cuidados – dos direitos e interesses
legítimos dos utentes
35. A necessidade de garantir requisitos mínimos de qualidade e segurança ao nível da
prestação, dos recursos humanos, do equipamento disponível e das instalações, está
presente no sector da prestação de cuidados de saúde de uma forma mais acentuada
do que em qualquer outra área.
36. As relevantes especificidades deste setor agudizam a necessidade de garantir que os
serviços sejam prestados em condições que não lesem o interesse nem violem os
direitos dos utentes.
37. Efetivamente, a qualidade tem sido considerada como um elemento diferenciador no
processo de atendimento das expectativas de clientes e utentes dos serviços de
saúde.
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38. Particularmente, a assimetria de informação que se verifica entre prestadores e
consumidores reduz a capacidade de escolha dos últimos, não lhes sendo fácil avaliar
a qualidade e adequação do espaço físico, nem a qualidade dos recursos humanos e
da prestação a que se submetem quando procuram cuidados de saúde.
39. Por outro lado, os níveis de segurança desejáveis na prestação de cuidados de saúde
devem ser considerados seja do ponto de vista do risco clínico, seja do risco não
clínico.
40. No que ao risco clínico diz respeito, as causas mais frequentes de lesões radicam no
uso de medicamentos, nas infeções e nas complicações peri operatórias.
41. Estes eventos adversos, em grande parte evitáveis, são passíveis de provocar danos
na pessoa doente, sendo certo que os custos sociais e privados neles implicados são
de tal importância, que as principais organizações de saúde, como a OMS,
incrementaram planos de ação para a prevenção e um controlo mais eficaz sobre os
acontecimentos danosos associados aos cuidados e procedimentos de saúde
prestados.
42. O utente dos serviços de saúde tem direito a que os cuidados de saúde sejam
prestados com observância e em estrito cumprimento dos parâmetros mínimos de
qualidade legalmente previstos, quer no plano das instalações, quer no que diz
respeito aos recursos técnicos e humanos utilizados.
43. Os utentes dos serviços de saúde que recorrem à prestação de cuidados de saúde
encontram-se, não raras vezes, numa situação de vulnerabilidade que torna ainda
mais premente a necessidade dos cuidados de saúde serem prestados pelos meios
adequados, com prontidão, humanidade, correção técnica e respeito.
44. Sempre e em qualquer situação, toda a pessoa tem o direito a ser respeitada na sua
dignidade, sobretudo quando está inferiorizada, fragilizada ou perturbada pela
doença.
45. A este respeito encontra-se reconhecido na LBS, mais concretamente na sua alínea
c) da Base XIV, o direito dos utentes a serem “tratados pelos meios adequados,
humanamente e com prontidão, correção técnica, privacidade e respeito”.
46. Quando o legislador refere que os utentes têm o direito de ser tratados pelos meios
adequados e com correção técnica está certamente a referir-se à utilização, pelos
prestadores de cuidados de saúde, dos tratamentos e tecnologias tecnicamente mais
corretas e que melhor se adequam à necessidade concreta de cada utente.
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47. Ou seja, deve ser reconhecido ao utente o direito a ser diagnosticado e tratado à luz
das técnicas mais atualizadas, e cuja efetividade se encontre cientificamente
comprovada, sendo porém óbvio que tal direito, como os demais consagrados na
LBS, terá sempre como limite os recursos humanos, técnicos e financeiros
disponíveis – cfr. n.º 2 da Base I da LBS.
48. Por outro lado, quando na alínea c) da Base XIV da LBS se afirma que os utentes
devem ser tratados humanamente e com respeito, tal imposição decorre diretamente
do dever dos estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde de atenderem e
tratarem os seus utentes em respeito pela dignidade humana, como direito e princípio
estruturante da República Portuguesa.
49. De facto, os profissionais de saúde que se encontram ao serviço dos
estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde devem ter redobrado cuidado de
respeitar as pessoas particularmente frágeis pela doença ou pela deficiência.
50. Efetivamente, sendo o direito de respeito do utente de cuidados de saúde um direito
ínsito à dignidade humana, o mesmo manifesta-se através da imposição de tal dever
a todos os profissionais de saúde envolvidos no processo de prestação de cuidados,
o qual compreende, ainda, a obrigação de os estabelecimentos prestadores de
cuidados de saúde possuírem instalações e equipamentos, que proporcionem o
conforto e o bem-estar exigidos pela situação de fragilidade em que o utente se
encontra.
51. Quanto ao direito do utente ser tratado com prontidão, o mesmo encontra-se
diretamente relacionado com o respeito pelo tempo do paciente, segundo o qual
deverá ser garantido o direito do utente a receber o tratamento necessário dentro de
um rápido e predeterminado período de tempo, em todas as fases do tratamento.
52. Refira-se ademais que, a relação que se estabelece entre os estabelecimentos
prestadores de cuidados de saúde e os seus utentes deve pautar-se pela verdade,
completude e transparência em todos os aspetos da mesma.
53. Sendo que tais características devem revelar-se em todos os momentos da relação.
54. Nesse sentido, o direito à informação – e o concomitante dever de informar – surge
aqui com especial relevância e é dotado de uma importância estrutural e estruturante
da própria relação criada entre utente e prestador.
55. Trata-se de um princípio que deve modelar todo o quadro de relações atuais e
potenciais entre utentes e prestadores de cuidados de saúde e, para tanto, a
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informação deve ser verdadeira, completa, transparente e, naturalmente inteligível
pelo seu destinatário.
56. Só assim se logrará obter a referida transparência na relação entre prestadores de
cuidados de saúde e utentes.
57. A contrario, a veiculação de uma qualquer informação errónea, a falta de informação
ou a omissão de um dever de informar por parte do prestador são por si suficientes
para comprometer a exigida transparência da relação entre este e o seu utente.
58. E nesse sentido, passível de distorcer os legítimos interesses dos utentes.
59. Na verdade, o direito do utente à informação não se limita ao que prevê a alínea e) do
n.º 1 da Base XIV da Lei de Bases da Saúde (LBS), aprovada pela Lei n.º 48/90, de
24 de agosto, para efeitos de consentimento informado e esclarecimento quanto a
alternativas de tratamento e evolução do estado clínico.
60. Pressupõe, também, entre outros, o dever de informação sobre possíveis quebras ou
impedimentos na continuidade da prestação do cuidado de saúde, in casu, o tempo
de espera para o atendimento médico.
61. Esta comunicação deve ser realizada em tempo útil, para assegurar que o utente não
é prejudicado, no percurso para o restabelecimento do seu estado de saúde.
62. Garantindo assim o cabal direito de o utente ser humanamente tratado, pelos meios
adequados, com prontidão e correção técnica tal como descrito na alínea c) do n.º 1
da Base XIV da Lei n.º 48/90, de 24 de agosto (LBS).
III.4 Do direito ao acompanhamento nos serviços de urgência
63. Em 21 de março de 2014, foi aprovada a Lei n.º 15/2014, de 21 de março, que
revogou a Lei nº 33/2009, de 14 de julho, e a Lei n.º 106/2009, de 14 de setembro.1
64. Conforme resulta do seu preâmbulo e do disposto no seu artigo 1.º, o diploma visa a
consolidação dos direitos e deveres dos utentes dos serviços de saúde, não alterando
significativamente o regime anterior, mas antes aportando uma melhor clarificação
para a ordem jurídica vigente.
65. Assim, a Lei n.º 15/2014, de 21 de março, passou a apresentar, de forma clara e
integrada, as regras gerais de acompanhamento do utente dos serviços de saúde,
bem como as regras específicas de acompanhamento da mulher grávida durante o
1 Diplomas que fixavam o quadro normativo aplicável ao direito de acompanhamento, até à entrada
em vigor da Lei n.º 15/2014, de 21 de março.
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parto e do acompanhamento em internamento hospitalar, tudo aspetos que se
encontravam antes dispersos nas Leis n.º 14/85, de 6 de julho, Lei n.º 33/2009, de 14
de julho, e Lei n.º 106/2009, de 14 de setembro.
66. Diga-se que, de acordo com o n.º 1 do artigo 12.º do antedito diploma, “Nos serviços
de urgência do SNS, a todos é reconhecido e garantido o direito de acompanhamento
por uma pessoa por si indicada, devendo ser prestada essa informação na admissão
pelo serviço.”
67. Continua o artigo 13.º da mesma Lei que “nos casos em que a situação clínica não
permita ao utente escolher livremente o acompanhante, os serviços devem promover
o direito de acompanhamento, podendo de acordo com a lei, solicitar a demonstração
do parentesco ou da relação com o utente, invocados pelo acompanhante”.
68. Todavia, a Lei também refere que a natureza do parentesco ou da relação com o
utente não pode ser invocada para impedir o acompanhamento.
69. Por outro lado, os limites ao direito de acompanhamento estão expressamente
consagrados, existindo um elenco restrito de limites:
“[…] Não é permitido acompanhar ou assistir a intervenções cirúrgicas e a outros
exames ou tratamentos que, pela sua natureza, possam ver a sua eficácia e
correção prejudicadas pela presença do acompanhante, exceto se para tal for
dada autorização expressa pelo clínico responsável […]
O acompanhamento não pode comprometer as condições e requisitos técnicos a
que deve obedecer a prestação de cuidados médicos”.
70. Sendo certo que, nestes casos, “[…] compete ao profissional de saúde responsável
pela prestação de cuidados de saúde informar e explicar ao acompanhante os
motivos que impedem a continuidade do acompanhamento.”.
71. O artigo 15.º, por sua vez, faz referência aos direitos e deveres dos acompanhantes,
e salienta-se aqui não só o dever de urbanidade, como o respeito pelas indicações
dadas pelo profissional de saúde, quando devidamente fundamentadas.
72. Mas, em especial, o direito do acompanhante a ser devidamente informado, em
tempo razoável, sobre a situação do doente, nas diferentes fases do atendimento.
73. Ainda, e tal como já referido, a Lei n.º 15/2014, de 21 de março, vem também
estabelecer o regime para Acompanhamento em internamento hospitalar de crianças,
pessoas com deficiência, pessoas em situação de dependência e pessoas com
doença incurável em estado avançado e em estado final de vida em hospital ou
unidade de saúde – cfr. artigos 19.º a 23.º da Lei n.º 15/2014, de 21 de março.
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74. Para efeitos dos presentes autos, atente-se no artigo 20.º, o qual estatui que
“pessoas com deficiência, pessoas em situação de dependência e pessoas com
doença incurável em estado avançado e em estado final de vida em estabelecimento
de saúde têm direito ao acompanhamento permanente de ascendente, descendente,
cônjuge ou equiparado e, na sua ausência ou impedimento destes ou por sua
vontade, de pessoa por si designada.”.2
75. Refira-se, igualmente, e à semelhança do já previsto nos diplomas entretanto
revogados acima citados, que a Lei n.º 15/2014, de 21 de março, consagra, no n.º 1
do seu artigo 31.º, não só a obrigação de adaptação dos serviços de urgência do SNS
ao direito de acompanhamento, “de forma a permitir que o utente possa usufruir do
direito de acompanhamento sem causar qualquer prejuízo ao normal funcionamento
daqueles serviços”.
76. Mas, outrossim, que “o direito de acompanhamento nos serviços de urgência deve
estar consagrado no regulamento da respetiva instituição de saúde, o qual deve
definir com clareza e rigor as respetivas normas e condições de aplicação”.
III.5. Da anterior intervenção regulatória da ERS
77. A este propósito, recorde-se que, no âmbito do Processo de Inquérito n.º
ERS/7/2015-G, a ERS emitiu deliberação dirigida ao então Centro Hospitalar do Alto
Ave, E.P.E., a qual, porém, não incidiu especificamente sobre o direito ao
acompanhamento dos utentes, mas sobre as condições de funcionamento do SU e o
cumprimento das regras de triagem e Manchester3;
78. Embora tal deliberação se referisse à necessidade de o prestador dever igualmente
garantir, em permanência, que, na prestação de cuidados de saúde aos utentes, e em
concreto no SU, sejam respeitados os direitos e interesses legítimos dos utentes,
nomeadamente, o direito aos cuidados adequados e tecnicamente mais corretos, que
devem ser prestados humanamente e com respeito pelo utente, em conformidade
com o estabelecido no artigo 4º da Lei n.º 15/2014, de 21 de março.
2 Note-se que, nestes casos, não existe qualquer tipo de limitação ao acompanhamento, referindo-
se a lei às condições em que esse acompanhamento deve ser exercido, isto é, com respeito pelas instruções e regras técnicas relativas aos cuidados de saúde. Encontra-se também vedado o acompanhamento nas intervenções cirúrgicas, bem como a tratamentos em que a presença do acompanhante seja prejudicial para a correção e eficácia dos mesmos, com exceção para aqueles atos para a qual foi dada a autorização do clínico responsável. – cfr. artigos 21.º e 22.º da Lei n.º15/2014, de 21 de março.
3 Instrução consultável em www.ers.pt.
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III.6. Da análise da situação concreta
79. A situação em análise na presente deliberação visa avaliar se o Hospital de
Guimarães se encontra a cumprir os normativos referentes ao direito de
acompanhamento dos utentes no SU.
80. Estando, assim, a atuação da ERS sobre a situação em causa delimitada pelas suas
atribuições e competências, designadamente, no que toca a “assegurar o
cumprimento dos critérios de acesso aos cuidados de saúde” e “garantir os direitos e
interesses legítimos dos utentes”.
81. No que se refere ao acompanhamento do utente no episódio ocorrido no SU do
Hospital de Guimarães, no dia 7 de janeiro de 2016, foi possível apurar dos factos
trazidos ao processo que o prestador restringiu/condicionou/limitou o direito de
acompanhamento daquele pelas suas netas, sendo esse, aliás, um comportamento
que se encontra inclusivamente regulamentado nas suas normas e procedimentos
internos, conforme resposta do próprio prestador à ERS.
82. Neste contexto, referiram as reclamantes o seguinte:
“(…) é de nosso direito (…) acompanhá-lo [ao utente] durante o período em que o
doente se encontra no serviço de urgência. Assim o tentamos fazer por diversas
vezes ao longo do dia, embora sem sucesso visto que, o serviço das urgências
deste hospital negou a entrada de um qualquer acompanhante dando como
justificação as novas e recentes regras implementadas pelo hospital (…)”.
83. O prestador começa por dizer que “Não corresponde à verdade (…) que ao referido
utente tenha sido negado o exercício do direito do acompanhamento. (…) o utente (i)
foi admitido ao SU devidamente acompanhado, e (ii) teve vários momentos de
verificação e controle do seu estado de saúde por vários profissionais do HSOG a
trabalhar no âmbito do referido SU”.
84. Desde logo, do trecho citado parece resultar um equívoco por parte do prestador
quanto à noção de “acompanhamento”, porquanto faz alusão ao acompanhamento do
utente “por vários profissionais do HSOG”.
85. Isso mesmo decorre também da resposta enviada pelo prestador às reclamantes, na
qual é referido que “Conforme procuramos transmitir nas várias conversas tidas com
a família, o Sr. A. teve de facto acompanhamento, intermitente (como não poderia
deixar de ser), durante o tempo de permanência no SU. O mesmo foi prestado pelos
profissionais, por elementos da família e pela funcionária do Lar”.
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86. Uma vez mais, e pese embora se faça agora referência à família do utente, o
prestador volta a mencionar os profissionais de saúde e outros funcionários.
87. Ora, como é óbvio, o acompanhamento aqui em causa, e talqualmente se encontra
consagrado na Lei n.º 15/2014, de 21 de agosto, diz respeito àquele que é realizado
não por profissionais médicos, mas sim por pessoas do círculo familiar e pessoal do
utente.
88. Quanto ao acompanhamento propriamente dito, o prestador referiu, em resposta à
utente, que “O acompanhamento prestado, intermitente, deve-se apenas às
limitações de espaço e de fluxos do SU, e ao excesso de procura nesta altura do ano
(picos de gripe), situação essa também prevista na lei, pois como compreenderão
visa a proteção de todos os utentes e não a negação de acesso a visitas”.
89. Reiterando o prestador tal entendimento na resposta enviada à ERS:
“[…]
4. O que se nos afigura suscetível de ter sido interpretado como um impedimento
ao exercício do direito de acompanhamento trata-se na realidade da uma má leitura
e interpretação de norma interna, constante do SU no período em curso, e que visa
apenas garantir a melhor capacidade assistencial a todos os utentes que recorrem
aos serviços do HSOG, regulando também, e necessariamente para este efeito, o
fluxo de acompanhantes de todos e cada um dos utentes do SU do HSOG.
5. Medida essa que, como bem se alcança e melhor se demonstrará, se encontra
dentro dos limites da Lei e existe para a proteção da saúde dos utentes e para
garantia da prestação dos melhores cuidados de saúde aos mesmos, e nunca
como impedimento absoluto ao acompanhamento dos utentes.
6. Partindo do princípio regra estatuído no diploma que regula a matéria em
questão (cfr. o n.° 1 do art. 12.° da Lei n.° 15/2014 (…)
7. Este mesmo princípio encontra devida correspondência, respaldo e densificação
no corpo do regulamento de visitas e outros acessos do HSOG (versão de
18.12.2015), nomeadamente no disposto no seu n.° 2 do artigo 3.°, entre outras
disposições mais ou menos específicas ao longo do referido regulamento.
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8. Este princípio não é, no entanto e como se sabe, absoluto, admitindo
derrogações também consagradas no diploma, sempre em prol da defesa dos
direitos dos utentes e da prestação de cuidados aos mesmos.
9. O contexto de produção desta norma interna, específica para os SU, prende-se
com a necessidade de introduzir adaptações materiais e humanas na organização
do HSOG por forma a contemplar as orientações tutelares decorrentes do Plano de
Contingência de Temperaturas Extremas, Módulo de Inverno, aprovado pelo o
Despacho n.° 34/2015 de 9 de setembro (em anexo), que por sua vez reforça a
importância do Despacho n.° 4113-A/2015 e n.° 1/2015 de 10.11, e que especifica
algumas medidas para implementação deste Plano, com produção de efeitos
imediatamente e por período que abrange o dia 07 de janeiro de 2016;
(…)
11. Em período e circunstâncias em que (i) o HSOG está obrigado a garantir a
melhor capacidade assistencial a todos os utentes, e sem que (ii) alguma vez haja
liminarmente sido recusado o direito a acompanhamento por parte dos utentes, mas
instituídas regras para impedir entropias nos fluxos dos SU,
12. Não pode senão considerar-se adequada, justa e proporcional a norma-medida
que baliza o exercício legítimo do direito a acompanhamento, por forma a serem
prestados os melhores cuidados de saúde a todos os utentes carenciados, e em
seu benefício.
[…]”.
90. Efetivamente, o acompanhamento dos utentes não é um direito absoluto, podendo
estar sujeito a limitações.
91. Todavia, tal é admissível apenas e só nos casos taxativamente previstos no artigo
14.º, mormente no seu n.º 2, da Lei n.º 15/2014, de 21 de março.
92. Com efeito, a lei apenas limita o direito de acompanhamento nos seguintes casos:
“(i) Não é permitido acompanhar ou assistir a intervenções cirúrgicas e a outros
exames ou tratamentos que, pela sua natureza, possam ver a sua eficácia e correção
prejudicadas pela presença do acompanhante, exceto se para tal for dada autorização
expressa pelo clínico responsável;
(ii) O acompanhamento não pode comprometer as condições e requisitos técnicos a
que deve obedecer a prestação de cuidados médicos”.
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93. No caso concreto, está em causa o acompanhamento de um utente masculino de 99
anos, totalmente dependente, com patologias várias e em estado muito débil,
referindo-se-lhe as reclamantes como “(…) estando num estado muito crítico não
podendo sequer falar e andar, deste modo conclui-se (…) que era um doente
bastante debilitado/dependente, precisando assim de uma constante presença do seu
lado”.
94. Circunstancialismo, de resto, reconhecido pelo próprio prestador, que, na resposta às
reclamantes, se referem ao utente como “(…) detentor de múltiplas comorbilidades,
com sequelas de AVC (…), apresentando um quadro de dificuldade respiratória,
embora sem necessidade de Oxigénio”.
95. Apesar de estar prevista na lei a possibilidade de introdução de limites ao direito de
acompanhamento, tal não pode volver-se em regra aplicável de forma irrestrita em
toda e qualquer situação e sem a necessária ponderação circunstanciada a cada
caso concreto.
96. Nem mesmo nas situações em que se verifique uma grande afluência de doentes e
dos respetivos acompanhantes.
97. Se isto vale em tese, tanto mais vale, em especial, nas situações em que os utentes
se encontram assaz fragilizados, quer pela sua idade ou condição clínica, quer pela
situação de dependência em relação a terceiros.
98. Esse é o caso do utente A., com 99 anos de idade, totalmente dependente e com
patologias várias.
99. Aspetos que concorrem, no caso concreto, para uma situação generalizada de
debilidade da utente que eleva ao máximo as exigências inerentes ao direito de
acompanhamento.
100. Algo, de resto, expressamente visado pelo legislador no arrazoado do artigo 20.º da
Lei n.º 15/2014, de 21 de março.
101. No limite, e olhando o caso concreto, ou seja, a específica e debilíssima condição
de alguém como o utente A., o acompanhamento deste utente por familiares teria
sempre, em qualquer caso, de existir, e de modo permanente.
102. Tal não ocorreu, algo reconhecido pelo próprio prestador, que qualificou esse
acompanhamento como “intermitente”.
103. Não obstante, recaía sobre o prestador o ónus de, nos presentes autos, concretizar
e clarificar as razões que, em concreto, levaram ao condicionamento do
acompanhamento ao utente.
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104. Ora, o prestador limita-se a aduzir considerações vagas e de ordem genérica,
nomeadamente, a necessidade de cumprimento com as orientações decorrentes do
Plano de Contingência de Temperaturas Extremas, Módulo de Inverno (aprovado pelo
Despacho n.º 34/2015, de 9 de setembro) e o facto de a data dos acontecimentos (7
de janeiro de 2016) se localizar num período “(…) por definição, de afluxo anormal ao
SU”.
105. Ora, para além do carácter genérico destas considerações, acresce que, conforme
tabela dos doentes admitidos nos dias 6, 7 e 8 de janeiro de 2016 no SU (tabela
enviada pelo próprio prestador), o dia dos factos (dia 7) nem foi dos dias em que se
verificou uma maior afluência.
106. Ao invés, foi mesmo o dia com o menor número de doentes admitidos (327) e,
especificamente no que respeita às cores atribuídas, com o menor número de utentes
triados com “cor amarela” (67).
107. Considerados estes fatores, verifica-se que o prestador não adequou o seu
comportamento ao regime jurídico estabelecido na Lei n.º 15/2014, de 21 de março,
não justificando, ademais, em concreto, os motivos para a restrição do direito de
acompanhamento a um utente em situação tão precária como o utente A..
108. Não foi possível apurar o grau de limitação injustificada do direito de
acompanhamento do utente, na medida em que enquanto as reclamantes referiram
que lhes foi pura e simplesmente negado todo e qualquer acompanhamento.
109. O prestador argumentou ter permitido um acompanhamento “intermitente”.
110. No entanto, é seguro que não foi garantido, em pleno, o direito de
acompanhamento ao utente em causa.
111. Não tendo o prestador trazido conhecimento da ERS qualquer situação excecional
– das legalmente admissíveis e previstas nos n.os 1 e 2 do art. 14.º – que justificasse,
em concreto, o condicionamento do direito de acompanhamento a um utente de 99
anos com as debilidades em causa e num estado de dependência total.
112. De facto, a mera afluência acrescida de utentes e respetivos acompanhantes ao
serviço de urgência, por si só, não vale, à luz do artigo 14.º, como fundamento
admissível para a limitação, sem mais, do direito de acompanhamento.
113. Admite-se que, no dia em causa, possa ter existido uma “afluxo acrescido” que,
pela sua natureza imprevista, possa ter afetado, negativamente, o SU do prestador.
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114. No entanto, sempre se dirá que, estando em causa um serviço dinâmico como SU,
este, pelas suas características, está sempre sujeito, por natureza, a alguma
imprevisibilidade.
115. Reitere-se: para um utente na situação do utente A., não é admissível uma
limitação do direito de acompanhamento como a que se verificou nos presentes
autos.
116. Mais, o prestador não informou e explicou aos acompanhantes os concretos
motivos – mesmo que não legalmente admissíveis, como acima referido – para a
restrição ao acompanhamento, contra o que preceitua o n.º 3 do artigo 14.º.
117. Apenas os remetendo para a existência de regras internas que legitimavam,
alegadamente, o condicionamento ou restrição do direito de acompanhamento,
nomeadamente, as constantes do documento “Procedimento Específico do Serviço
de Urgência – Informação aos Acompanhantes”.
118. Pelo que forçoso é concluir que, no caso sub judice, se verificou uma violação do
direito ao acompanhamento, agravada pela situação de carência e debilidade física
da utente em questão e pela não comunicação aos acompanhantes dos motivos, em
concreto, para a restrição do acompanhamento.
119. Ademais, cumprirá ainda referir que, apesar da situação concreta versar sobre o
direito ao acompanhamento no SU, o Hospital de Guimarães terá sempre a obrigação
de cumprir todas as regras constantes da Lei n.º 15/2014, de 21 de março,
designadamente, também no que toca ao “acompanhamento da mulher grávida” e ao
“acompanhamento em internamento hospitalar”.
120. Em face de todo o exposto, torna-se premente que o Hospital de Guimarães
conforme a sua conduta em estrito cumprimento da Lei n.º 15/2014, de 21 de março,
no que especificamente se refere ao direito de acompanhamento dos utentes.
121. Desde logo devendo proceder à alteração/revisão das suas normas e
procedimentos internos, de forma a que os mesmos passem a estar em conformidade
com o disposto na lei.
Vejamos.
122. Do documento intitulado “Identificação dos Acompanhantes no Serviço de Urgência
(SU)”, datado de 26 de novembro de 2014, resulta que “Sempre que seja necessário
por motivo de prestação de cuidados pode ser solicitado ao acompanhante que se
retire do interior do SU” (6.4).
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123. E, bem assim, que, “Em casos excecionais, como a sobrelotação e falta de
condições de segurança para a prestação de cuidados no SU, pode o Chefe da
Equipa, ou na sua ausência, o Enf. Responsável de turno ou outro profissional
mandatado para tal, decidir pelo não acompanhamento dos utentes tendo em vista a
qualidade dos cuidados prestados e as condições de segurança para profissionais e
utentes” (6.6).
124. Por sua vez, do documento intitulado “Procedimento Específico do Serviço de
Urgência – Informação aos Acompanhantes” consta o seguinte:
“[…]
(…) o regime de presença e visitas para o acompanhante do doente no serviço de
urgência passa a ter as seguintes regras:
1- O acompanhante entra com o doente no momento da admissão e sai logo que o
doente esteja acomodado;
2- O horário de visitas é o seguinte: 10 horas; 12 horas: 14 horas; 16 horas: 18 horas;
20 horas e 22 horas;
3- Estas visitas são coordenadas pelos enfermeiros das respetivas unidades e terão a
duração de 10 minutos;
4- Poderá ser permitida a permanência de um acompanhante junto do doente:
A) Com alteração do estado de consciência
B) Com deficiência
C) Caso o estado clínico do doente se altere
D) Outras situações, devendo sempre ser objeto de avaliação e autorização pelo chefe
de equipa ou, na sua ausência, pelo enfermeiro responsável de turno;
5 - No horário das 22 horas às 8 horas, é da responsabilidade do médico e enfermeiros
da unidade decidir a presença e visita dos acompanhantes.
6- O chefe de equipa reserva-se no direito de suspender as visitas sempre que haja
comprometimento de procedimentos técnicos com segurança para os doentes.
7- Esta medida não se aplica à pediatria.
Nota: este procedimento é temporário, podendo ser alterado a qualquer momento, logo
que as condições o permitam”..
[…]”.
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125. Finalmente, o artigo 26.º, n.º 13, do Regulamento do Serviço de Urgência, cuja
última alteração data de 11 de novembro de 2014, preceitua que “O
acompanhamento de doentes no S.U. obedecerá a norma própria decorrente da lei
em vigor e das normas da instituição. Contudo, o Chefe de Equipa e o Enfermeiro
Responsável de Turno têm autonomia, para sempre que considerem que está em
causa o atendimento adequado dos doentes e a segurança dos profissionais do S.U.,
o limitarem ou impedirem transitoriamente”.
126. Resulta à evidência que o vertido nestes documentos, sobretudo nos últimos dois
citados, praticamente transforma a exceção em regra e vice-versa.
127. Isto é, transforma a limitação do acompanhamento em regime geral ou, pelo
menos, como regime de que o prestador pode lançar mão sempre que entender
necessário.
128. Quando não é essa, como já explanado, a letra e o espírito do regime gizado pelo
legislador no artigo 12.º e seguintes da Lei n.º 15/2014, de 21 de março.
129. Entre outras menções exemplificativas, atente-se, desde logo, no trecho “4- Poderá
ser permitida a permanência de um acompanhante junto do doente (…)”.
130. A utilização do verbo “Pode” indicia, precisamente, a ideia de que a regra é a da
limitação do acompanhamento e a exceção a possibilidade, situada na esfera
discricionária do prestador, de o acompanhante permanecer junto do doente.
131. Concluindo, os citados documentos (sobretudo os últimos dois) enfermam de
desconformidades em relação ao regime do direito acompanhamento do utente
vazado no artigo 12.º e seguintes da Lei n.º 15/2014, de 21 de março, mais
especificamente no que diz respeito à regra (direito ao acompanhamento) e exceção
(limites a esse direito) vigentes para esse regime.
IV. AUDIÊNCIA DOS INTERESSADOS
132. A presente deliberação foi precedida de audiência escrita dos interessados, nos
termos e para os efeitos do disposto no artigo 122.º do Código do Procedimento
Administrativo, aplicável ex vi artigo 24.º dos Estatutos da ERS, tendo, para o efeito,
sido chamados a pronunciar-se, relativamente ao projeto de deliberação da ERS, a
reclamante e o prestador envolvido.
133. Decorrido o prazo concedido para a referida pronúncia, a ERS rececionou a
pronúncia do prestador Hospital da Senhora da Oliveira, E.P.E., efetuada mediante o
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envio de ofício datado de 30 de março de 2016 (ref.ª n.º 41/CA), bem como a
pronúncia da reclamante, a qual deu entrada na ERS em 31 de março de 2016.
IV.1 Da pronúncia do prestador Hospital da Senhora da Oliveira, E.P.E.
134. Em sede de audiência de interessados, veio o prestador pronunciar-se, no que de
relevante comporta nesta sede, nos seguintes termos:
“[…]
1. Discordando respeitosamente dos pressupostos e conclusões segundo as
quais se adianta haver sido negado o direito de acompanhamento no SU do
Hospital de Guimarães, constata-se para os devidos efeitos que não procedeu a
ERS, em sede de inquérito, à audição sobre os factos de nenhum dos
profissionais envolvidos no episódio,
2. O que não deixa de causar estranheza (…);
(…)
4. Sobre os factos, de referir que o utente em causa (de género masculino, com
99 anos, e não feminino como decorre dos pontos 99 e 118 do projeto de
deliberação), de acrescentar apenas que o quadro clínico do utente apresentava à
data as seguintes evidências mais sobressalientes:
i. Utente que se encontrava residente num lar,
(…).
5. Pelo que, de acordo com um princípio de verdade material, inquisitório e
apuramento real do sucedido, desde já se requer, sobre a questão da existência
ou não de acompanhamento no SU da urgência, seja ouvida a funcionária do lar
onde o utente residia (…).
6. A qual atestará seguramente do que vimos afirmando, e que em suma síntese
corresponde a não ter havido qualquer limitação ilegítima ou desproporcional no
acompanhamento do utente em questão.
7. A talho [sic] de foice, diga-se que também se nos afigura a despropósito a
referência no artigo 77. do processo de Inquérito que correu termos sob a ref.ª
ERS/7/2015-G, uma vez que a factualidade subjacente e as matérias tratadas
correspondem a questões completamente diversas (…).
(…)
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11. (…) quanto ao equívoco (cfr.ponto 84) por parte do HSOG sobre o que
significa acompanhamento não existe, não obstante exista [sic] consabidamente
dois tipos de acompanhamento aos utentes: aquele stricto senso [sic], prestador
por familiares e acompanhantes, e o acompanhamento por parte dos prestadores
e colaboradores do HSOG, inerente à prestação de cuidados de saúde
(acompanhamento clínico).
12. A ambos foi dada competente resposta, como se evidenciou nas respostas
aos familiares do utente, e da ERS;
13. Ambos (…) foram intermitentes, de acordo com os recursos, o quadro clínico e
as necessidades paulatinamente demonstradas;
(…)
19. (…) não se pode sufragar o entendimento segundo o qual se declara:
“110. No entanto, é seguro que não foi garantido, em pleno, o direito de
acompanhamento ao utente em causa…”.
20. (…) ao contrário do que vem afirmado (…) o HSOG informou e explicou aos
acompanhantes os concretos motivos para a restrição ao acompanhamento,
conforme preceitua o n.º 3 do artigo 14.º.
(…)
26. Sem prejuízo de se encontrar, em face das conclusões da proposta de
deliberação, a analisar mais profundamente as suas normas internas (…)
27. No sentido de avaliar da oportunidade e conveniência de deixar mais evidente
a conformidade com o disposto no quadro legal aplicável, informando-se no
decurso do presente procedimento das conclusões entretanto apuradas.
[…]”.
IV.2 Da pronúncia da reclamante
135. Por seu turno, a reclamante pronunciou-se nos seguintes termos:
“[…]
Chegou-nos às mãos uma resposta cuidada e bastante detalhada por parte da
Entidade Reguladora de Saúde, mostrando que houve uma preocupação em
analisar toda a situação e todo o procedimento que o hospital teve para com esta
situação.
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(…) podemos perceber que o hospital insiste em dizer que houve um
acompanhamento ao doente, quando isso de facto não aconteceu privando assim
o meu avô debilitado de ter alguém de família a gerir o que de mais importante ele
necessitava naquele momento.
(…) a enfermeira que no dia a seguir reuniu conosco nem sequer nos conseguiu
explicar o sucedido e o porquê de o meu avô não ter o acompanhamento da
família (…).
Repete-se inúmeras vezes afirmando que nunca foi negado o acompanhamento
ao meu avô, e creio que o facto de repetir isto convictamente é para se tentar
convencer e no fundo ilibar qualquer culpa que o hospital possa ter na deficiente
conduta das regras de visita (…).
(…) houve realmente um grande erro por parte deste hospital ao restringir a
entrada permanente de familiares. (…) Existiu na realidade uma violação de
direitos para com o utente e para com os familiares, visto que o hospital foi contra
a lei impondo as suas próprias regras que prevaleceram acima da lei e não tendo
sequer a decência de explicar o porquê do não acompanhamento por parte de
familiares. Foram violados todos os direitos do utente mesmo quando a família
tentou chamar à razão o hospital mostrando as leis que estariam do seu lado.
[…]”.
IV.3 Análise dos fundamentos da pronúncia do prestador
136. Cumpre analisar os elementos invocados na pronúncia do prestador, aferindo da
suscetibilidade dos mesmos infirmarem ou alterarem a deliberação projetada.
137. As declarações prestadas foram consideradas e ponderadas pela ERS.
138. Relativamente à alegação de que “Sobre os factos, de referir que o utente em causa
(de género masculino, com 99 anos, e não feminino como decorre dos pontos 99 e
118 do projeto de deliberação),(…)”,
139. Refira-se que, como elementarmente decorre do conteúdo do projeto de
deliberação, desde a sua primeira página (em que o utente é identificado pelo nome
completo…) até à última, se trata de um utente do sexo masculino, constituindo tais
menções (a pontos 99 e 118) meros lapsus calami.
140. No que respeita à pronúncia do prestador de que “desde já se requer, sobre a
questão da existência ou não de acompanhamento no SU da urgência, seja ouvida a
funcionária do lar onde o utente residia (…)”,
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141. Importa frisar – se é que tal se mostra necessário – que o acompanhamento aqui
em causa não diz respeito ao prestado pelos funcionários do lar onde o utente residia;
142. Mas sim ao que não foi plenamente assegurado, como manda a lei, aos familiares
do utente no SU do prestador.
143. Familiares, esses, que são, de resto, os subscritores da reclamação que está na
génese do presente processo de inquérito.
144. Quanto à solicitação do prestador no sentido da funcionária do referido lar ser
inquirida, da análise de todos os elementos fatuais presentes nos autos não se lobriga
a necessidade ou conveniência em encetar tal procedimento, porquanto quer da
reclamação, quer da pronúncia do prestador em sede de processo de avaliação
(prévio à instauração do presente processo de inquérito);
145. É possível concluir como estando manifestamente aclarado o ocorrido na data dos
factos.
146. Sem prejuízo do que acabou de ser referido, não se deixe de salientar (e estranhar)
como o prestador, depois de solicitar tal inquirição, em nenhum momento identifica a
funcionária em causa pelo seu nome e morada.
147. Quanto ao ponto 7 da pronúncia do prestador, reitera-se o que, muito
cristalinamente, se destrinçou no projeto de deliberação notificado ao prestador:
“(…) no âmbito do Processo de Inquérito n.º ERS/7/2015-G, a ERS emitiu deliberação
dirigida ao então Centro Hospitalar do Alto Ave, E.P.E., a qual, porém, não incidiu
especificamente sobre o direito ao acompanhamento dos utentes, mas sobre as
condições de funcionamento do SU e o cumprimento das regras de triagem e
Manchester4;
Embora tal deliberação se referisse à necessidade de o prestador dever igualmente
garantir, em permanência, que, na prestação de cuidados de saúde aos utentes, e em
concreto no SU, sejam respeitados os direitos e interesses legítimos dos utentes,
nomeadamente, o direito aos cuidados adequados e tecnicamente mais corretos, que
devem ser prestados humanamente e com respeito pelo utente, em conformidade
com o estabelecido no artigo 4º da Lei n.º 15/2014, de 21 de março”
148. Quanto à asserção de que “(…) não obstante exista [sic] consabidamente dois tipos
de acompanhamento aos utentes: aquele stricto senso [sic], prestador por familiares e
4 Instrução consultável em www.ers.pt.
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acompanhantes, e o acompanhamento por parte dos prestadores e colaboradores do
HSOG, inerente à prestação de cuidados de saúde (acompanhamento clínico).
12. A ambos foi dada competente resposta, como se evidenciou nas respostas aos
familiares do utente, e da ERS;”
149. Cumpre esclarecer que, não obstante essa elementar evidência, o único “tipo” de
acompanhamento de que a ERS cuida e se ocupa no âmbito da sua intervenção
regulatória é, logicamente, o prestado por acompanhantes nos termos do artigo 12.º e
seguintes da Lei n.º 15/2014, de 21 de março.
150. Da pronúncia do prestador sobressai a reiteração de dois elementos já analisados e
valorados pela ERS no seu projeto de deliberação.
151. Por um lado, o prestador volta a reconhecer que o acompanhamento foi apenas
intermitente.
152. Quando, como já sublinhado, atentas as particulares circunstâncias do utente
(idade e condição clínica), se exigia, no caso concreto, que esse acompanhamento
tivesse sido permanente e pleno.
153. Sendo esse, de resto, o modo como o direito de acompanhamento se encontra
previsto e é postulado pela lei, apenas se admitindo limitações em casos excecionais
e devidamente fundamentos.
154. Por outro lado, o prestador volta a não demonstrar o porquê de, em concreto, ter
sido limitado o direito de acompanhamento ao utente, o qual, como repetidamente é
reconhecido pelo prestador, foi meramente “intermitente”.
155. Ora, se o acompanhamento é intermitente, não é, por definição, permanente e
pleno.
156. Relativamente, ainda, à afirmação de que “(…) o HSOG informou e explicou aos
acompanhantes os concretos motivos para a restrição ao acompanhamento (…)”,
157. Recorda-se que não só o prestador disso não informou e concretizou na pronúncia
enviada à ERS quando inquirida em sede do processo de avaliação que precedeu o
presente processo de inquérito;
158. Como, note-se, volta a não o fazer em sede de audiência de interessados.
159. Na verdade, o prestador limita-se a dizer que “informou e explicou”, não fazendo
qualquer tipo de prova do alegado.
160. Talqualmente consta do projeto de deliberação e aqui se reitera:
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“O prestador não informou e explicou aos acompanhantes os concretos motivos –
mesmo que não legalmente admissíveis, como acima referido – para a restrição ao
acompanhamento, contra o que preceitua o n.º 3 do artigo 14.º.
Apenas os remetendo para a existência de regras internas que legitimavam,
alegadamente, o condicionamento ou restrição do direito de acompanhamento,
nomeadamente, as constantes do documento “Procedimento Específico do Serviço
de Urgência – Informação aos Acompanhantes”.
161. Finalmente, o prestador informa que irá “avaliar da oportunidade e conveniência” em
alterar e/ou rever os seus documentos internos conforme instrução constante do
projeto de deliberação emitido.
162. A este respeito, urge clarificar que, em matéria das instruções legalmente emitidas
pela ERS, não cabe aos prestadores ponderar da sua oportunidade ou conveniência,
muito menos da sua necessidade.
163. Aos prestadores incumbe o dever legal de as acatar e executar, apenas
beneficiando de uma margem de autonomia no meio (mas não no fim) escolhido para
lhes dar cumprimento.
164. Em caso contrário, e de acordo com a lei e os Estatutos da ERS em vigor, os
prestadores incorrem em responsabilidade contraordenacional por desrespeito de
norma ou de decisão da ERS que, no exercício dos seus poderes regulamentares, de
supervisão ou sancionatórios, determinem qualquer obrigação ou proibição (artigo
61.º dos Estatutos da ERS).
165. Finalizando, o prestador não aduziu argumentos novos e/ou relevantes em sede de
audiência de interessados.
166. Assim se concluindo, pois, que a pronúncia do prestador não altera o conteúdo do
projeto de deliberação elaborado, razão pela qual a deliberação se deve manter no
sentido do projeto tal como emitido e regularmente notificado.
IV.4 Análise dos fundamentos da pronúncia da reclamante
167. Cumpre analisar os elementos invocados na pronúncia da reclamante aferindo da
suscetibilidade dos mesmos infirmarem ou alterarem a deliberação projetada.
168. As declarações prestadas foram consideradas e ponderadas pela ERS.
169. Da análise do teor do mesmo resulta que não só a reclamante não refuta o vertido
no projeto de deliberação da ERS, como confirma e reitera o teor da reclamação
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original, cuja análise por parte da ERS gerou as considerações expendidas no
sobredito projeto de deliberação.
170. Por outro lado, não são aduzidos argumentos novos e/ou relevantes.
171. Concluindo, a pronúncia da reclamante não altera o conteúdo do projeto de
deliberação elaborado, razão pela qual a deliberação se deve manter no sentido do
projeto tal como emitido e regularmente notificado.
V. DECISÃO
172. Tudo visto e ponderado, o Conselho de Administração da ERS delibera, nos termos
e para os efeitos do preceituado na alínea a) do artigo 24.º e das alíneas a) e b) do
artigo 19.º dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de
agosto, emitir uma instrução ao Hospital Senhora Oliveira – Hospital de Guimarães,
E.P.E. nos seguintes termos:
a) O Hospital Senhora Oliveira – Hospital de Guimarães, E.P.E. deve garantir, em
permanência, o direito de acompanhamento do utente dos serviços de saúde, de
acordo com as regras e orientações a cada momento aplicáveis, designadamente,
de acordo com a Lei n.º 15/2014, de 21 de março;
b) O Hospital Senhora Oliveira – Hospital de Guimarães, E.P.E. deve proceder à
alteração e/ou revisão das suas normas e procedimentos internos (nomeadamente,
os documentos “Identificação dos Acompanhantes no Serviço de Urgência (SU)”,
“Procedimento Específico do Serviço de Urgência – Informação aos
Acompanhantes” e “Regulamento do Serviço de Urgência”) em matéria de direito ao
acompanhamento, por forma a que estes passem a respeitar, na íntegra, o
estipulado no artigo 12.º e seguintes da Lei n.º 15/2014, de 21 de março;
b) O Hospital Senhora Oliveira – Hospital de Guimarães, E.P.E. deve garantir que
todo e qualquer procedimento por si adotado seja capaz de promover, junto de
todos os utentes, a informação completa, verdadeira e inteligível sobre todos os
aspetos relativos ao direito de acompanhamento do utente dos serviços de saúde,
para o efeito devendo, designadamente, afixar informação relevante, em local
acessível aos utentes, sobre o direito de acompanhamento do utente dos serviços
de saúde;
c) O Hospital Senhora Oliveira – Hospital de Guimarães, E.P.E. deve garantir, em
permanência, através da emissão e divulgação de ordens e orientações claras e
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precisas, que os procedimentos a adotar para cumprimento da instrução sejam
corretamente seguidos e respeitados por todos profissionais de saúde;
d) O Hospital Senhora Oliveira – Hospital de Guimarães, E.P.E. deve dar
cumprimento imediato à presente instrução, bem como dar conhecimento à ERS,
no prazo máximo de 30 dias após a notificação da presente deliberação, dos
procedimentos, medidas e auditorias adotados quer para cumprimento da presente
instrução.
173. A instrução ora emitida constitui decisão da ERS, sendo que a alínea b) do n.º 1 do
artigo 61.º dos Estatutos da ERS, aprovados em anexo ao Decreto-Lei n.º 126/2014,
de 22 de agosto, configura como contraordenação punível in casu com coima de €
1000,00 a € 44 891,81, “[….] o desrespeito de norma ou de decisão da ERS que, no
exercício dos seus poderes regulamentares, de supervisão ou sancionatórios
determinem qualquer obrigação ou proibição, previstos nos artigos 14.º, 16.º, 17.º,
19.º, 20.º, 22.º, 23.º ”.
174. Mais delibera o Conselho de Administração da ERS, nos termos e para os efeitos do
preceituado na alínea b) do artigo 19.º dos Estatutos da ERS, aprovados pelo
Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, proceder à apensação do presente
processo de inquérito ao processo de monitorização n.º PMT/001/2016, para garantia
de que a atuação do Hospital Senhora Oliveira – Hospital de Guimarães, E.P.E. se
coaduna com o quadro legal supra apresentado no que se refere à efetivação do
direito dos utentes do acompanhamento, nomeadamente, no âmbito do seu Serviço
de Urgência.
175. A versão não confidencial da presente deliberação será publicitada no sítio oficial da
Entidade Reguladora da Saúde na Internet.
O Conselho de Administração.
11 de abril de 2016.