DELITOS DE ALTO IMPACTO EN MXICO En el marco de la reforma penal, evaluacin del desempeo del Ministerio Pblico en el combate contra el secuestro y estudio analtico de cifras ofciales sobre extorsinMAYO 2011Este estudio ha sido posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos a travs de la Agencia para el Desa-rrollo Internacional (USAID). Su contenido es responsabilidad del Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguri-dad, A.C. y no refeja necesariamente el punto de vista de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos de Amrica.Lo que no se mide no se conoce, lo que no se conoce no se puede resolverDELITOS DE ALTO IMPACTO EN MXICO En el marco de la reforma penal, evaluacin del desempeo del Ministerio Pblico en el combate contra el secuestro y estudio analtico de cifras ofciales sobre extorsinMAYO 2011 Una perspectiva nueva para el estudio del secuestro Medidas a corto, mediano y largo plazo para enfrentar el secuestro Lneas generales para un programa de capacitacin de los integrantes de las unidades especializadas contra el secuestroAUTORESJos Antonio Aguilar Vernica Navarro Paola Lizbeth Galindo ICESILuis de la Barreda, Director GeneralCecilia Sayeg, Directora de OperacinCatalina Palmer, Coordinadora de Estadstica y EncuestasASAMBLEA DE ASOCIADOSMara de Lourdes Dieck, Rectora de Escuelas Nacionales de Posgrado del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de MonterreyGerardo Gutirrez Candiani, Presidente de COPARMEXJos Narro Robles, Rector de la Universidad Nacional Autnoma de MxicoFederico Reyes Heroles, Presidente del Consejo Directivo de la Fundacin Este PasMario Snchez Ruiz, Presidente del Consejo Coordinador EmpresarialCONSEJO TCNICO ASESORGuadalupe Espinosa, Fundacin Este PasDora Elvira Garca, Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de MonterreyIgnacio Mndez Ramrez, Universidad Nacional Autnoma de MxicoLuis Miguel Pando Leyva, Consejo Coordinador EmpresarialFrancisco Reyes, COPARMEX7ContenidoANTECEDENTES9El Ministerio Pblico y sus auxiliares9Otros datos interesantes relacionados con la inefcacia del sistemapenal para perseguir el delito9INTRODUCCIN12OBJETIVOS DEL ESTUDIO 141.Objetivos generales 142.Objetivos especfcos14I. EVALUACIN DEL DESEMPEO EN EL COMBATE CONTRAEL DELITO DE SECUESTRO. 2007-2010151.Metodologa para la evaluacin del desempeo de las procuraduras de justicia locales en el combate al secuestro: Modelo propuesto151.1Unidad de anlisis 1.2Categoras | Variables 1.3 El modelo matemtico y la califcacin de efectividaden el combate al secuestro asignada a cada entidad federativa2.Resultados de la evaluacin del desempeo162.1Califcacin numrica del desempeo en el combateal secuestro por entidad federativa2.2Califcacin cualitativa del desempeo en el combate alsecuestro por entidad federativa2.3 Mapas segn IDEFS 3.Incidencia204.Discrepancias entre las cifras ofciales proporcionadas al ICESIpor las procuraduras (18 de las 32) y las cifras que publicael Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP)21II. LA PERSECUCIN DE LOS DELITOS DE SECUESTRO Y EXTORSINEN EL PERODO 2007-2010 EN EL MARCO DE LA REFORMA PENALY DE SEGURIDAD PBLICA231.Antecedentes232.Ejes de la reforma233.Los efectos de los avances de la reforma en la efcaciade las procuraduras para perseguir el secuestro y la extorsin234.Metodologa245.Recoleccin de datos246.Avances de la reforma257.Alcances del estudio268.Secuestro268.1 La cifra negra 8.2 Comportamiento de las denuncias 8.3 Tasas de crecimiento de las averiguaciones previas iniciadas 8.4 Interpretaciones posibles 8.5 Tasas de averiguaciones previas consignadas 8.6 La efciencia del combate al delito de secuestroen el perodo 2008-2010 8.7 Causas posibles de que la tasa de consignaciones en el delitode secuestro sea ms alta que en otros delitos 9. Extorsin399.1 Antecedentes 9.2 Nuestro estudio exploratorio 9.3 La cifra negra 89.4 La denuncia del delito de secuestro 9.5 Averiguaciones previas por extorsin. 2007-2010 9.6 La efcacia en la persecucin del delito de extorsin y los avances en la reforma penal y de seguridad pblica III. LINEAMIENTOS PARA UN PROGRAMA DE CAPACITACIN DE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PBLICO Y DE LAS POLICAS DE INVESTIGACIN EN MATERIA DE SECUESTRO 471.Nota preliminar472.El desastre473.Lo que no se estudia474.El estudio sistmico del secuestro485.Reordenamiento de los esfuerzos actuales486.Las causas inmediatas ms evidentes487.La causa estructural ms evidente498.Propuestas508.1El programa nacional y los programas locales contrael secuestro 8.2La agencia nacional y las agencias locales contra el secuestro 9.Lneas generales de un programa de capacitacin519.1Los programas maestros de capacitacin. Los planes y losprogramas especfcos de los cursos de capacitacin 9.2Las lneas generales de los programas maestros de capacitacin 9.3Programas de capacitacin para servidores pblicos y personalpolicial no integrante de las agencias contra el secuestro 10.Algunas fuentes de ayuda5311.Medidas contra el secuestro5311.1Para ensayarse inmediatamente 11.2Medidas en tres fases CONCLUSIONES56APNDICE METODOLGICO 1. EVALUACIN DEL DESEMPEODE LAS PROCURADURAS DE JUSTICIA EN EL COMBATE AL DELITODE SECUESTRO. 2007-2010 58APNDICE METODOLGICO 2. GUA Y MATRIZ PARA RECOPILAR INFORMACIN DE GABINETE SOBRE LA IMPLANTACIN DE LAREFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE JUSTICIA PENALEN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS99FUENTES DE INFORMACIN1099Actualmente, en nuestro pas existen pocos datos em-pricos sobre el seguimiento y los resultados de los pro-cedimientos penales, en general, y sobre los relativos a secuestro y extorsin en particular.Dicho vaco estadstico, paradjicamente, ante un pro-blema de gran relevancia social como es la seguridad pblica, nos impide evaluar al Estado mexicano en la atencin a su deber constitucional ms importante.Este es el propsito de esta investigacin: Conocer la calidad (efectividad) de la funcin de las procuraduras de justicia locales del pas para investigar y perseguir los delitos de secuestro y extorsin, especfcamente, a travs del desempeo de sus agentes del Ministerio Pblico y sus auxiliares.El Ministerio Pblicos y sus auxiliaresLa dinmica del proceso penal mexicano engloba va-rias etapas que, a su vez, involucran a diferentes acto-res (agentes del Ministerio Pblico, rganos jurisdiccio-nales, vctimas, ofendidos e inculpados).En nuestro pas, la investigacin y persecucin de un delito generalmente no comienzan cuando la autori-dad tiene noticiaque se ha cometido un hecho tipi-fcado como delito por la ley penal, porque las averi-guaciones previas iniciadas de ofcio, son mnimas. Por ende, en las procuraduras, en la mayora de los casos, esas funciones del Ministerio Pblico se inician cuan-do la vctima lo denuncia o el presunto delincuente es capturado en fagrancia. De acuerdo con un estudio realizado por Guillermo Zepeda L.1, en el 40 por ciento de las averiguaciones previas que se consignan con detenido, el inculpado fue detenido en fagrancia.Otro estudio realizado por el CIDE2 revela que en los reclusorios del Distrito Federal, del total de presun-tos responsables detenidos, el 82 por ciento lo fueron dentro de los 30 das posteriores a la comisin del de-lito, y un porcentaje alto de ellos, el 57 por ciento, lo fue en las primeras horas de haber cometido el delito, es decir, en fagrancia o cuasifagrancia.En nuestro pas, actualmente de cada 100 delitos de-nunciados, slo el 6 por ciento3(otros estudios sugie-ren que el porcentaje podra alcanzar hasta el 17 por ciento) de los presuntos responsables son presentados ante los rganos judiciales. Del mismo total de delitos denunciados, los inculpa-dos hallados responsables son una minora del 1.3 por ciento, cifra que nos lleva a cuestionar hondamente la efectividad de nuestro sistema de procuracin de jus-ticia, que tiene casinulas probabilidades de poner a disposicin de un juez a las personas que cometen de-lito (1.7 por ciento de probabilidades). De acuerdo con esos datos podra decirse que en nuestro pas existe impunidad casi absoluta.Otros datos interesantes relacionados con la inefcacia del sistema penal para perseguir el delitoDe las denuncias iniciadas en el pas, slo en el 10 por ciento de los casos se dictan rdenes de aprehensin, ANTECEDENTES10y de stas, slo se ejecutan el 50 por ciento (segn da-tos de la Secretara de Gobernacin). Cada polica eje-cuta 3 rdenes de aprehensin en promedio al ao, es decir, requiere de cuatro meses para ejecutar una or-den de aprehensin.El estudio del CIDE4 avala la hiptesis de que las ave-riguaciones previas que no rinden frutos antes de un ao de haber sido iniciadas, difcilmente sern conclui-das de manera satisfactoria. En todo el pas, del total de sentencias que se consi-guen, el 85 por ciento son condenatorias. En el Distrito Federal esta tasa es ms alta: alcanza el 92 por ciento.En suma, en nuestro pas la gran mayora de las averi-guaciones previas consignadas termina con sentencia condenatoria (8 de cada 10 en el pas y 9 de cada 10 en el Distrito Federal).Con base en lo anterior, en esta investigacin nos plan-teamos lo siguiente: Cul es el desempeo de las pro-curaduras en la persecucin de los delitos de secues-tro y extorsin? Es igual, mejor o peor que para otros delitos? En qu entidades trabajan mejor el Ministe-rio Pblico y sus auxiliares en el combate a esos ilci-tos? Ha existido un cambio favorable o desfavora-ble en su combate en el perodo estudiado y por en-tidad federativa?Algunos estudios han precisado que la procuracin de justicia persigue de manera ms efcaz el secuestro, que otros delitos. Nos interesa verifcar esta hipstesis y ver si los datos obtenidos para el periodo 2007-2010 la sostienen o la rechazan. Tambin nos interesa estimar con mayor precisin cules son los niveles de efectivi-dad en el combate al secuestro por entidad federativa.Para el delito de extorsin existe poca informacin re-lacionada con el grado de efectividad con que las pro-curaduras persiguen este delito. Sin embargo, como punto de partida podemos asumir que este delito se persigue en menor grado que otros delitos en el pas. El modus operandi propio de este ilcito genera que la vctima sienta mucho miedo y tema represalias, auna-do a esto que en muchos casos las autoridades estn involucradas en la comisin de este delito, lo que ge-nera en la vctima una sensacin de mayor vulnerabili-dad y completo desamparo. Estudios recientes apun-tan que, por esta razn principal, entre otras, la cifra negra para este delito es considerable. Para evaluar el desempeo de las procuraduras nos preguntamos en esta investigacin, en relacin con la labor del MP y de sus auxiliares: Cuntos delitos de secuestro y extorsin fueron de-nunciados ante la autoridad? Qu proporcin alcanza la cifra negra? Cuntas averiguaciones fueron prosegui-das? A cuntos presuntos responsables de estos deli-tos se les detuvo? A cuntos se les liber? A cuntos se les consign? Cuntas rdenes de aprehensin se cumplieron?, Cuntos autos de formal prisin se dic-taron? Cuntas sentencias condenatorias se dictaron?A partir de las respuestas, mediante un modelo mate-mtico construido ex profeso, se asigna a las procura-duras de cada entidad federativa una califcacin de 0 a 10 por su calidad en el desempeo en el combate al secuestro. Luego, tomamos un indicador: el nme- 11ro de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas y lo relaciona-mos con el grado de avance en la implementacinde la reforma penal en cada entidad federativa para tratar de determinar si dicho grado de avance ha tenido o no infuencia en el combate de dichos delitos.1Guillermo Zepeda Lecuona, Crimen sin castigo. Procuracin de Justicia Penal y Ministerio Pblico en Mxico, Ed. Fondo de Cul-tura Econmica y Centro de Investigacin para el Desarrollo (CI-DAC), A. C., Mxico, 2004.2Ana Laura Magaloni, El Ministerio Pblico desde adentro. Ru-tinas y mtodos de trabajo en las agencias del MP, Ed. Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE), en Col. Documentos de Trabajo, Nm. 42, Mxico, diciembre de 2009, 44 pp., versin electrnica disponible en: 3Estimacin del ICESI con base en datos ofciales.4Idem. 12El presente estudio se compone de tres partes prin-cipales: 1) La evaluacin del desempeo de las procu-raduras de justicia en el combate al delito de secues-tro durante los aos 2007, 2008, 2009 y 2010; 2) La in-fuencia de la reforma penal de 2008 respecto de los delitos de secuestro y extorsin, y 3) El panorama y las expectativas generales respecto del delito de secues-tro. En esta ltima parte se proponen nuevas ideas so-bre el estudio y el combate al secuestro aplicables acaso, con los debidos ajustes, al delito de extorsin y a todos los dems delitos. Las dos primeras partes del estudio se basan en la in-formacin proporcionada directamente al ICESI por las procuraduras de justicia de las entidades federativas, con base en unas cdulas (Anexo No. 1 del Apndice metodolgico 1) desarrolladas ex profeso para recabar datos que permitan evaluar la efcacia y la efciencia de las procuraduras generales de justicia en torno a la lu-cha contra el secuestro. Infortunadamente, slo estu-vieron dispuestas a colaborar 18 procuraduras de las siguientes entidades federativas: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chi-huahua, Coahuila, Distrito Federal, Guanajuato, Mxi-co, Nayarit, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa, So-nora, Tabasco, Tamaulipas y Yucatn.Sin embargo, ninguna de esas procuraduras nos pro-porcion informacin completa ni estructurada sobre los cuatro periodos anuales que comprendi el estudio (2007, 2008, 2009 y 2010), con base en la cdula men-cionada. Tres de ellas, las de Guerrero, Hidalgo y Pue-bla, se negaron a colaborar. Hubo procuraduras que sencillamente no contaban con registros sobre secues-tro ni extorsin o los tenan pero no estructurados. De dichos obstculos proceden los huecos del estudio.Como se precisa ms adelante, la informacin comple-ta incluye todas las acciones relevantes del Ministerio Pblico desde que se formula la denuncia hasta la ob-tencin de la sentencia judicial, los efectos de dichas acciones respecto de la vctima y su patrimonio, y la in-tervencin de policas o expolicas en la perpetracin del secuestro. La informacin est estructurada cuan-do hay cifras precisas y congruentes para cada uno de los rubros sealados. Fue necesario un arduo trabajo de aclaraciones y precisiones con los enlaces de las pro-curaduras para limpiar la informacin lo mejor posible. La califcacin asignada a las procuraduras que pro-porcionaron informacin sufciente para ello, se asig-n mediante la aplicacin de un modelo basado en ca-tegoras y variables de desempeo ponderadas con-forme a valores asignados por un equipo de expertas la Dra. Alicia Azzolini de la Universidad Autnoma Metropolitana (UAM), la Dra. Julia Flores del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacio-nal Autnoma de Mxico (UNAM) y la Dra. Ana Laura Magaloni del Centro de Investigacin y Docencia Eco-nmica (CIDE). Dicho modelo fue diseado originalmente para el es-tudio previo que sobre el mismo tema hizo el ICESI (Cuaderno 7. Evaluacin del desempeo en el com-bate contra el delito de secuestro. 2007-2009)5 pero que aqu resulta aplicable porque se trata de los mis-mos parmetros.INTRODUCCIN 13Debe aclararse que no hay manera de verifcar la con-fabilidad de las cifras que proporcionaron las procu-raduras, pero todas ellas fueron entregadas por los servidores pblicos designados para tal efecto co-mo enlaces por el Procurador de la entidad federativa correspondiente.5 El cuaderno se puede consultar en:

141. Objetivos generalesa) Evaluar el desempeo de las 32 procuraduras de jus-ticia de las entidades federativas en el combate contra el secuestro en el periodo 2007-2010;b) Evaluar el efecto de la reforma penal en las mani-festaciones de los delitos de secuestro y extorsin;c) Plantear una nueva estrategia para el estudio y el combate del secuestro.2. Objetivos especfcosa) Asignar una califcacin al desempeo contra el se-cuestro a cada una de las procuraduras que propor-cionaron informacin sufciente para ello;b) Establecer en las entidades federativas que partici-paron en el estudio el efecto que haya tenido la refor-ma penal sobre el combate al secuestro y sobre las ci-fras de extorsin; c) Proponer una nueva perspectiva para el estudio del secuestro como fenmeno social y medidas para en-frentarlo a corto, mediano y largo plazo, yd) Formular lneas generales para un programa de ca-pacitacin al Ministerio Pblico y policas de investi-gacin en materia de secuestro.OBJETIVOS DEL ESTUDIO 151.1 Unidad de anlisisLa unidad genrica de anlisis es la actividad del Minis-terio Pblico institucionalizado en las procuraduras de justicia en la persecucin del delito de secuestro.1.2 Categoras y variablesPara un anlisis preciso, la actividad del Ministerio P-blico se desglosa en las categoras y variables que la componen, sealadas en el cuadro siguiente:I. EVALUACIN DEL DESEMPEO EN EL COMBATECONTRA EL DELITO DE SECUESTRO 2007-2010. 1. Metodologa para la evaluacin del desempeo de las procuraduras de justicia locales en el combate al secuestro: Modelo propuesto1.3 El modelo matemtico y la califcacin de efectividad en el combate al secuestro asignada a cada entidad federativaMediante un modelo matemtico, se asign un valor ponderado a cada variable de la actividad del Minis-terio Pblico en la persecucin del delito de secues-tro. A partir de las respuestas al cuestionario dadas por cada procuradura, se asign a cada variable la calif-cacin correspondiente y, mediante sumatoria, se ob-tuvo la califcacin total obtenida por cada una de las procuraduras en una escala de 0 (cero) a (10), dividida en cinco niveles de desempeo: MUY MALO (0 a 1.99), MALO (2 a 3.99), REGULAR (4 a 5.99), BUENO (6 a 7.99) y MUY BUENO (8 a 10).Cuando alguna procuradura no proporcion informa-cin sobre una categora y/o variable, se asign a sta el valor cero, de manera que la omisin de informacin incidi negativamente en la califcacin del desempeo.Las cdulas, el modelo y los mecanismos de evaluacin se encuentran en el apndice metodolgico 1.CATEGORASVARIABLESI. Incidencia ofciala) Incidencia relativa de casosde secuestro con averiguacin previa.II. MP: Intervencin iniciala) Manera en que se inicia la averiguacin previa. b) Contacto con los secuestradores.IV. MP: Persecucin del delito.a) Casos en que hubo al menos un detenido. b) Casos en que hubo al menos un consignado. c) rdenes de aprehensin cumplidas. d) Casos en que hubo al menos un auto de formal prisin. e) Casos en que hubo al menos una sentencia condenatoria.IX. Desenlace respecto de la vctima.a) Casos en los que la vctima conserv la vida. X. Reparacin del dao.a) Casos en que se pag rescate. b) Monto total de los rescates pagados. c) Monto recuperado de los rescates pagados.XIII. Involucramiento de miembrosa) Casos de secuestro con policas o expolicas involucrados. o exmiembros de las corporaciones policacas 162. Resultados2.1 Califcacin numrica del desempeo en el combate al secuestro por entidad federativaNotas: Baja California* slo proporcion informacin sobre incidencia total, por ello no fue posible evaluarla en ningn perodo. Estado de Mxico** slo proporcion informacin para 2010; San Luis Potos*** no proporcion informacin ni para 2007 ni para 2008, aducien-do que en esos perodos todava no exista la unidad especializada, y la incidencia que fgura para Tamaulipas**** en 2010, realmente es la que corresponde al perodo del 1 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2010, porque esa Procuradura entreg la informacin agrega-da para los cuatro perodos anuales que abarca este estudio. Yucatn***** slo fue evaluado en 2008 porque en el resto de los perodos anuales no inici averiguaciones previas por secuestro.ndice de desempeo de las entidades federativas contra el secuestro (IDEFS). Resumen/Califcaciones.ENTIDAD2007200820092010PROMEDIOAguascalientes1.175.145.184.233.93Baja California* Baja California Sur3.934.786.146.665.37Campeche9.549.173.876.997.39Chiapas5.384.717.266.856.05Chihuahua6.196.345.625.715.96Coahuila3.923.723.964.143.935Distrito Federal3.363.353.353.833.47Guanajuato2.901.901.141.351.82Mxico**5.54 Nayarit4.384.693.982.103.78Quintana Roo2.321.753.972.142.54San Luis Potos***5.664.45 Sinaloa6.514.534.243.654.73Sonora7.587.118.106.657.36Tabasco3.445.815.365.735.08Tamaulipas****3.60 Yucatn*****3.38 17Notas: Baja California* slo proporcion informacin sobre incidencia total, por ello no fue posible evaluarla en ningn perodo. Estado de Mxico** slo proporcion informacin para 2010. San Luis Potos*** no proporcion informacin ni para 2007 ni para 2008, aduciendo que en esos perodos todava no exista la unidad especializada. La incidencia que fgura para Tamaulipas**** en 2010, realmente es la que co-rresponde al perodo del 1 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2010, porque esa Procuradura entreg la informacin agregada para los cuatro perodos anuales que abarca este estudio. Yucatn***** slo fue evaluado en 2008, porque en el resto de los perodos anuales no inici averiguaciones previas por secuestro. La incidencia de las procuraduras de las entidades federativas de: Aguascalientes, Campeche, Quin-tana Roo, San Luis Potos y Sonora, corresponde slo al primer semestre de 2010; la de Sinaloa es con corte al 24/12/2010; la de Yucatn es con corte al 16/12/2010, mientras que la del resto de las procuraduras es para el perodo anual total. ndice de desempeo de las entidades federativas contra el secuestro (IDEFS).Resultados de la evaluacinENTIDAD2007DESEMPEO2008DESEMPEO2009DESEMPEO2010DESEMPEOPROMEDIOAguascalientes1.17Muy malo5.14Regular5.18Regular4.23Regular3.93Baja California*---------Baja California Sur3.93Malo4.78Regular6.14Bueno6.66Bueno5.37Campeche9.54Muy bueno9.17Muy bueno3.87Malo6.99Bueno7.39Chiapas5.38Regular4.71Regular7.26Bueno6.85Bueno6.05Chihuahua6.19Bueno6.34Bueno5.62Regular5.71Regular5.96Coahuila3.92Malo3.72Malo3.96Malo4.14Regular3.935Distrito Federal3.36Malo3.35Malo3.35Malo3.83Malo3.47Guanajuato2.90Malo1.90Muy malo1.14Muy malo1.35Muy malo1.82Mxico**------5.54Regular-Nayarit4.38Regular4.69Regular3.98Malo2.1Malo3.78Quintana Roo2.32Malo1.75Muy malo3.97Malo2.14Malo2.54San Luis Potos***----5.66Regular4.45Regular-Sinaloa6.51Bueno4.53Regular4.24Regular3.65Malo4.73Sonora7.58Bueno7.11Bueno8.10Muy bueno6.65Bueno7.36Tabasco3.44Malo5.81Regular5.36Regular5.73Regular5.08Tamaulipas****------3.6Malo-Yucatn*****--3.38Malo-----CALIFICACINCATEGORAS8 a 10Muy bueno6 a 7.99Bueno4 a 5.99Regular2 a 3.99Malo0 a 1.99Muy maloNo hay informacin-CALIFICACIN/CATEGORAS 18De las tablas de califcacin del desempeo en el com-bate al secuestro se desprende lo siguiente:a) Solamente Campeche en 2007 (9.54) y 2008 (9.17), y Sonora en 2009 (8.10) tuvieron desempeo "muy bue-no" en el combate al secuestro;b) Guanajuato tuvo un desempeo "muy malo" duran-te los ltimos tres aos: 2008 (1.90), 2009 (1.14) y 2010 (1.35); Aguascalientes en 2007 (1.17) y Quintana Roo, en 2008 (1.75);c) En 2007 se evalu a trece procuraduras. Tres de ellas (23 por ciento) tuvieron un desempeo "bueno": Chi-huahua (6.19), Sinaloa (6.51) y Sonora (7.58); dos (15 por ciento), lo tuvieron "regular": Chiapas (5.38) y Nayarit (4.38); seis (46 por ciento), "malo": Baja California Sur (3.93), Coahuila (3.92), Distrito Federal (3.36), Guanajua-to (2.90), Quintana Roo (2.32) y Tabasco (3.34), y una (8 por ciento), "muy malo": Aguascalientes (1.17). La calif-cacin ms alta (9.54) correspondi a Campeche, la in-termedia (3.93) a Baja California Sur y la ms baja (1.17) a Aguascalientes. El promedio de califcacin (60.62 13) para este ao fue de 4.66 equivalente a "regular";d) 14 procuraduras fueron evaluadas en 2008. Dos (14 por ciento) tuvieron desempeo "bueno": Chihuahua (6.34) y Sonora (7.11); cinco (43 por ciento), "regular": Ba-ja California Sur (4.78), Chiapas (4.71), Nayarit (4.69), Si-naloa (4.53) y Tabasco (5.81); tres (21 por ciento), "malo": Coahuila (3.72), Distrito Federal (3.35) y Yucatn (3.38), y dos lo tuvieron "muy malo": Guanajuato (1.90) y Quin-tana Roo (1.75). La califcacin ms alta (9.17) correspon-di nuevamente a Campeche, las intermedias a Naya-rit (4.69) y Chiapas (4.71) y la ms baja (1.75) a Quintana Roo. El promedio de califcacin (66.38 14) para este ao fue de 4.74 equivalente a "regular";e) Tambin 14 procuraduras fueron evaluadas en 2009. Dos (14 por ciento) resultaron con desempeo "bueno": Baja California Sur (6.14) y Chiapas (7.26); cinco (36 por ciento), "regular": Aguascalientes (5.18), Chihuahua (5.62), San Luis Potos (5.66), Sinaloa (4.24) y Tabasco (5.36); otras cinco (36 por ciento), "malo": Campeche (3.87), Coahui-la (3.96), Distrito Federal (3.35), Nayarit (3.98) y Quintana Roo (3.97), y una (7 por ciento), "muy malo": Guanajuato (1.14). La califcacin ms alta (8.10) correspondi a So-nora, las intermedias a Sinaloa (4.24) y Aguascalientes (5.18) y la ms baja (1.14) a Guanajuato. El promedio de califcacin (67.83 14) para este ao fue de 4.845 el ms alto de los cuatro periodos estudiados equiva-lente a "regular";f) 16 procuraduras fueron evaluadas en 2010. Cuatro (25 por ciento) tuvieron desempeo bueno: Baja Ca-lifornia Sur (6.66), Campeche (6.99), Chiapas (6.85) y So-nora (6.65); seis (37.5 por ciento), regular: Aguascalien-tes (4.23), Chihuahua (5.71), Coahuila (4.14) Mxico (5.54), San Luis Potos (4.45) y Tabasco (5.53); cinco (31 por cien-to), malo: Distrito Federal (3.83), Nayarit (2.1), Quintana Roo (2.14), Sinaloa (3.65) y Tamaulipas, y muy malo, una (6 por ciento): Guanajuato (1.35). La califcacin ms alta (6.99) correspondi por tercera ocasin a Campeche, las intermedias a Aguascalientes (4.23) y San Luis Poto-s (4.45) y la ms baja por segunda ocasin a Guanajua-to (1.35). El promedio de califcacin (73.62 16) para es-te ao fue de 4.6 el ms bajo de los cuatro periodos estudiados equivalente a regular;g) La califcacin promedio ms alta para los cuatro periodos estudiados correspondi a Campeche con 7.39 equivalente a un desempeo "bueno", y la ms ba-ja a Guanajuato con 1.82 equivalente a un desempeo "muy malo". La califcacin promedio intermedia co-rrespondi a Sinaloa con 4.73 equivalente a un desem-peo "regular", yh) Yucatn no tuvo denuncias por secuestro en 2007, 2009 y 2010. Aunque en 2008 tuvo un desempeo "malo" no hubo avance signifcativo en la averigua-cin previa correspondiente respecto de un solo ca-so de secuestro denunciado en ese ao, la ausencia de secuestros en tres de los cuatro periodos estudiados confrmara a ese Estado como uno de los ms seguros del pas. Y es defnitivamente el que tuvo menos ca-sos de secuestro (1) en los cuatro periodos estudiados.Sin menoscabar el desempeo de Campeche, hay que aclarar que solamente tuvo cinco casos de secuestro en todo el perodo estudiado. 19Malo Muy malo No hay informacinRegular Bueno Muy buenoAo 2007Ao 2009Ao 2008Ao 20102.3 Mapas segn IDEFS 20De las dieciocho procuraduras de justicia locales que enviaron informacin y participaron en el estudio, se desprende que se iniciaron 1,880 averiguaciones pre-vias de secuestros de 2007 a 2010. En la columna f-nal de la siguiente tabla se puede observar el prome-dio de secuestros para el perodo de estudio por en-tidad federativa. 3. Incidencia absoluta por entidad federativa en los cuatro periodos anualesNotas: Estado de Mxico* slo proporcion informacin de secuestro para 2010; San Luis Potos** no proporcion informacin ni pa-ra 2007 ni para 2008, aduciendo que en esos perodos todava no exista la unidad especializada y la incidencia que fgura para Tamauli-pas*** en 2010, realmente es la que corresponde al perodo del 1 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2010, porque esa Procuradura entreg la informacin agregada para los cuatro perodos anuales que abarca este estudio. Incidencia absoluta por entidad federativa de los cuatro periodos anualesENTIDAD2007200820092010TOTALPROMEDIOAguascalientes5181554310.8Baja California241321057833984.8Baja California Sur3331102.5Campeche111251.3Chiapas15918226416.0Chihuahua157017413339298.0Coahuila3181864511.3Distrito Federal1221398460405101.3Guanajuato97705313934.8Mxico*---169169169.0Nayarit323192.3Quintana Roo3129184210.5San Luis Potos**--37105.0Sinaloa171420186917.3Sonora5844215.3Tabasco43717318922.3Tamaulipas***---282828.0Yucatn010011.0 Incidencia absoluta total1880 21Como se aprecia en la tabla siguiente, hay discrepan-cias, a veces muy signifcativas, entre las cifras sobre se-cuestros denunciados que porporcionaron las procu-raduras y las cifras que publica en su pgina el SNSP y que provienene a su vez de las mismas procuraduras de justicia locales.4. Discrepancias entre las cifras ofciales proporcionadas al ICESI por las procuraduras(18 de las 32) y las cifras que publica el Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP)ENTIDAD2007200820092010 ICESISNSPDIF.ICESISNSPDIF.ICESISNSPDIF.ICESISNSPDIF.Aguascalientes517-121822-41516-1510-5Baja California242041321151710510327879-1Baja California Sur30335-2330110Campeche13-210110123-1Chiapas15150990181802225-3Chihuahua1513270120-50174233-591331321Coahuila3211851318171684-78Distrito Federal122118413913908485-160600Guanajuato912-3714-77078-85359-6Mxico169172-3Nayarit33023-134-1110Quintana Roo37-4121029631851-33San Luis Potos321-18711-4Sinaloa17152141222011918135Sonora55088044046-2Tabasco410-6373431716131265Tamaulipas2843-15Yucatn000101000000* Las celdas en tono azul indican los periodos respecto de los cuales no se recibi informacin. 22En la primera columna de cada una de las secciones correspondientes a los cuatro aos que comprendi el estudio se encuentran las cifras proporcionadas di-rectamente al ICESI por las procuraduras. En la segun-da columna, las cifras que recaba y publica el Sistema Nacional de Seguridad Pblica en su pgina de Inter-net. Finalmente, en la tercera columna se anotan las di-ferencias de ms o de menos.Como se aprecia en la tabla anterior:a) En 2007, 73 por ciento de las cifras no coinciden. Los casos extremos son Aguascalientes y Tabasco, en que las correspondientes procuraduras nos reportaron 5 y 4 casos, respectivamente, pero el SNSP publica 17 y 10;b) Para 2008 la discrepancia aumenta a 80 por cien-to: Los diferencias extremas son Baja California, Chi-huahua, Coahuila y Guanajuato con 132, 70, 18 y 7 ca-sos, respectivamente, segn las procuraduras. Sin em-bargo, el SNSP registra paralelamente 115, 120!, 5 y 14;c) Respecto de 2009, las diferencias alcanzan 75 por ciento, con variaciones extremas en Chihuahua, San Luis Potos y Sinaloa con 174, 3 y 20 casos reporta-dos por las procuraduras. El SNSP, en cambio, publi-ca 233!, 21 y 1!, yd) Por ltimo, en 2010 no coinciden las cifras en 70 por ciento, con diferencias extremas en Coahuila 6, 84!, Quintana Roo 18, 51 y Tamaulipas 28, 43.Tales discrepancias son inadmisibles, sobre todo en un tema tan grave como el secuestro. Nos ponen en un grave dilema: No sabemos cules son verdaderas y confables o si no lo son ambas. Si hubiera un manejo escrupuloso y efciente de los sistemas de registro y procesamiento de la informacin, deberan coincidir las cifras proporcionadas por las procuraduras con las que maneja el SNSP. Desde luego, no hay que perder de vista que: 1) No to-dos los delitos se denuncian y b) No todos los deli-tos que se denuncian quedan registrados el conjun-to de ambos se conoce como "cifra negra". Adems, por errores u omisiones, no todos los delitos que se denuncian y quedan registrados se refejan en las ci-fras ofciales. Sin embargo, es preciso lograr que las ci-fras ofciales sean confables.Este problema de discrepancia ya se haba presenta-do en el estudio anterior que realiz el ICESI sobre el desempeo de las procuraduras en el combate con-tra el secuestro y ahora se hace evidente que infortu-nadamente persiste. 231. AntecedentesEl 18 de junio de 2008 entr en vigor en Mxico una re-forma constitucional que ordena cambios profundos en los sistemas de seguridad pblica y justicia penal que los gobiernos federal y de las entidades federati-vas deben cumplir a ms tardar en 2016. Dichos cam-bios, estructurales y complejos, involucran a mltiples actores y diversas esferas de carcter legislativo, judi-cial, organizacional, operativo, de infraestructura, de capacitacin y de difusin. Todos ellos encaminados a un solo objetivo: mejorar los sistemas de seguridad pblica y justicia penal que desde hace varias dcadas se encuentran en decadencia y han entrado en crisis profunda en los ltimos aos.Nos propusimos estudiar el impacto que los avances de la reforma hayan tenido en la persecucin del se-cuestro y la extorsin, dos de los delitos ms devasta-dores despus del homicidio y la violacin y que han crecido escandalosamente en los ltimos aos.El estudio parte de la hiptesis de que los cambios de-rivados de la reforma han tenido algn efecto, mayor o menor, en los niveles de efcacia de las procuraduras en la persecucin de esos dos delitos.2. Ejes de la reformaDe la reforma constitucional que nos ocupa nos inte-resan tres de sus ejes principales:a) Enmateriadejusticia penal, el cambio de un siste-ma mixto inquisitorio-acusatorio con predominan-cia del primero a un sistema acusatorio. Este cam-bio tiene dos aspectos destacables: Por un lado, equi-libra la actuacin de las dos partes "acusacin" y "defensa" y por otro rescata los derechos de la vcti-ma concedindole un papel actuante, a veces directo, en el procedimiento, y enfatizando su derecho a la re-paracin del dao;b) La Estrategia Nacional e Integral contra el Delito de Secuestro, con todas sus aspectos legislativos, admi-nistrativos y operativos, y c) El conjunto de medidas especiales asimismo le-gislativas, administrativas y operativas contra la de-lincuencia organizada.3. Los efectos de los avances de la reforma en la efcacia de las procuraduras en la persecucin del secuestro y la extorsina) El cambio del sistema mixto al sistema acusatorio Puede ser que este eje de la reforma, al obligar al Mi-nisterio Pblico a actuar frente al juez en un plano de igualdad con la defensa, y ya sin la ventaja de manejar prcticamente solo la averiguacin previa, lo induzca a mejorar al mximo su efciencia y a alcanzar altos ren-dimientos en la captura de inculpados, la consecucin de pruebas y la destreza ante el juez para, fnalmente, conseguir ms sentencias condenatorias y penas jus-tas en los casos de secuestro y extorsin. Pero tambin puede ser que el Ministerio Pblico no est a la altura de las exigencias de la reforma y que, ya sin la venta-ja de manejar la averiguacin previa, disminuya toda-va ms su efciencia en la persecucin de esos delitos.b) La Estrategia Nacional e Integral contra elDelito de Secuestro Los gobiernos de las entidades federativas suscribie-ron el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad6 y, derivada de este ltimo, la Estrategia Nacional e Integral contra el Delito de Secuestro7. Uno de los principales compromisos en relacin con el se-II. LA PERSECUCIN DE LOS DELITOS DE SECUESTRO Y EXTORSIN EN EL PERODO 2007-2010 EN EL MARCO DE LA REFORMA PENAL Y DE SEGURIDAD PBLICA 24cuestro fue la creacin en las procuraduras de justicia de unidades especializadas en el combate a dicho de-lito, para las que se dise una estructura bsica en los aspectos de inteligencia policial, atencin especializa-da a vctimas, anlisis tctico, operaciones especiales y servicios periciales.Desde luego, uno de los puntos ms importantes de esa estructura es el de la atencin especializada a vc-timas, en concordancia con uno de los componentes ms trascendentales de la reforma penal.En este estudio intentamos responder a la siguiente pre-gunta: La creacin y operacin de estas unidades es-pecializadas en algunas procuraduras del pas han re-dundado en los ltimos tres aos en una persecucin ms efectiva de este delito?Adems, cules procuraduras de las entidades fede-rativas estn cumpliendo el compromiso de crear y de-sarrollar las unidades especializadas?, cunto tiempo llevan operando?, qu capacitacin estn recibiendo sus integrantes?, qu efectos ha tenido su actuacin en la persecucin del secuestro?c) Las medidas especiales contra la delincuencia organizadaDe la reforma en materia de seguridad pblica derivan algunas medidas especiales contra el crimen organi-zado, algunas de ellas aplicables a los secuestradores.Entre dichas medidas especiales destacan: El arraigo del inculpado, a peticin del Ministerio Pblico, hasta por 40 das, prorrogables por otros 408; la confdencialidad de los datos de vctimas y testigos; la intervencin de comunicaciones privadas; el acceso a informacin re-servada, y la extincin de dominio respecto de bienes relacionados con el delito.En el caso del secuestro, la medida de extincin de do-minio podra disuadir del uso de inmuebles como "ca-sas de seguridad" para las vctimas; del empleo de veh-culos en cualquiera de las acciones del secuestro o sus secuelas, o de la conformacin de patrimonios ilcitos a partir de los rescates pagados a los secuestradores.En esta investigacin tambin tratamos de responder la siguiente pregunta: En las entidades federativas que han puesto en operacin estas medidas excepcionales, se ha reducido la incidencia de secuestros y extorsiones?4. MetodologaDesarrollamos un modelo para inventariar las modi-fcaciones que en el cumplimiento de la reforma han experimentado los gobiernos de las entidades fede-rativas en sus sistemas de procuracin de justicia, en-juiciamiento penal y ejecucin de sanciones penales.Mediante dicho modelo registramos los cambios le-gislativos tanto en materia penal como en el tema de atencin a vctimas, y los cambios en estructura org-nica y capacitacin y profesionalizacin de los recur-sos humanos. El esquema incluye 10 categoras, como se muestra enseguida:a) Creacin de unidades especializadas en el combate al secuestro/extorsin; b) Creacin de una polica especializada en materia de secuestro/extorsin;c) Capacitacin y profesionalizacin de los recursos humanos en materia de secuestro/extorsin;d) Certifcacin de los recursos humanos en materia de secuestro/extorsin;e) Instauracin del servicio civil de carrera para el per-sonal especializado en secuestro/extorsin;f) Creacin de un programa especial de atencin a vc-timas de secuestro/extorsin;g) Medidas especiales para los inculpados de secues-tro/extorsin;h) Medidas para obtener la reparacin del dao para las vctimas de secuestro/extorsin;i) Instauracin del procedimiento acusatorio para los inculpados de secuestro/extorsin, yj) Creacin de centros de reclusin de alta seguridad para secuestradores/extorsionadores.5. Recoleccin de datosLa recoleccin de datos tuvo un ndice de no respues-ta muy alto. Esto es, solamente 7 (38 por ciento) de las 18 procuraduras que nos proporcionaron informacin sobre el secuestro y la extorsin, lo hicieron respec-to a las acciones en cumplimiento de la reforma pe-nal enfocadas al secuestro y la extorsin. Adems, la informacin que proporcionaron fue muy incompleta.El modelo para captar la informacin producto ac-cesorio importante de este estudio se incluye en el apndice metodolgico de este trabajo con la defni-cin de las variables, la cdula de recoleccin de da-tos y su instructivo de codifcacin.La falta de respuesta por parte de la mayora de las pro-curaduras nos llev a utilizar la clasifcacin diseada por la Secretara del Consejo de Coordinacin para la Implementacin del Sistema de Justicia Penal (SETEC) para medir los avances de la reforma en las entidades 25federativas.6. Avances de la reformaLos avances de la reforma penal y de seguridad pbli-ca en el pas no han sido uniformes. Mientras que en algunas entidades federativas todava estn en la eta-pa de planeacin, en otros ya estn operando cuando menos algunos aspectos de la reforma. El estudio realizado por la SETEC9 denominado: Avance en la implementacin de la reforma de justicia penal clasifca los avances tomando en cuenta ocho aspectos: Planeacin, Normatividad, Capacitacin, Reorganizacin institucional, Difusin, Infraestructura y equipamiento, Evaluacin y seguimiento, y Otorgamiento de Recursos.Con base en cada uno de esos aspectos, la SETEC clasi-fca en cuatro etapas los avances en la reforma:1) Inicial,2) Planeacin,3) Entrada en vigor, y4) Operacin.El mapa de avances en la reforma penal y de seguri-dad pblica en el pas muestra que el 22 por ciento de las entidades federativas se encuentra en la etapa ini-cial (1): Aguascalientes, Baja California, Coahuila, Na-yarit, Quintana Roo, Sinaloa y Veracruz han efectua-do los acuerdos polticos necesarios para echar andar la reforma. Tienen proyectos legislativos en marcha y han realizado campaas de sensibilizacin para la re-organizacin estructural indispensable para la reforma.La mayora de las entidades, el 44 por ciento, se encuen-tra en la etapa de planeacin (2): Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Guerrero, Jalisco, Michoacn, Nuevo Len, Quertaro, San Luis Potos, Sonora, Tabas-co, Tamaulipas y Tlaxcala. Cuentan ya con diagnsticos y acciones de planeacin, desarrollo de infraestructura y equipamiento de las procuraduras y estn llevando a cabo programas de capacitacin y difusin. En la etapa de entrada en vigor (3) est el 12 por ciento de las entidades federativas: Hidalgo, Guanajuato, Yuca-tn y Puebla. Estn realizando ajustes fnales a su legis-lacin, capacitando a los recursos humanos y llevando a cabo la reorganizacin indispensable para la reforma.Finamente, el 22 por ciento de las entidades est en la etapa de operacin (4): Chihuahua, Oaxaca, Durango, Zacatecas, Estado de Mxico, Morelos y Baja California. Esta etapa incluye avances de distinto grado en prc-tica del enjuiciamiento acusatorio Chihuahua est a la cabeza, capacitacin y profesionalizacin de re-cursos humanos, infraestructura y equipamiento, tec-nologa de la informacin y programas de comunica-cin y mejoramiento continuo. Etapa 4 Etapa 3 Etapa 2 Etapa 1 267. Alcances del estudioDe la clasifcacin de avances en la reforma de la SE-TEC se desprende que la mayora de los estados (el 66 por ciento del total) an se encuentra o en la etapa ini-cial (1) o en la de planeacin (2). En consecuencia, en las entidades federativas que se encuentran en algu-na de esas dos etapas todava no hay efecto de la re-forma que pueda medirse sobre los delitos de secues-tro y extorsin.Sin embargo, en aquellas entidades clasifcadas por la SETEC en las etapas de avance 3 (de entrada en vigor) y 4 (de operacin) s cabe estudiar si los avances de los ltimos tres aos en la reforma han tenido algn efec-to en relacin con los delitos de secuestro y extorsin.En suma, el estudio comprendi a Hidalgo, Guanajuato, Yucatn y Puebla (que se encuentran en la etapa 3) y Chi-huahua, Oaxaca, Durango, Zacatecas, Estado de Mxi-co, Morelos y Baja California (que estn en la etapa 4). 8. Secuestro8.1 La cifra negra El estudio de los efectos de los avances en la reforma sobre el secuestro tiene que tomar en cuenta la cifra negra de tal delito en los periodos estudiados.Como antecedente conviene mencionar los hallazgos sobre prevalencia e incidencia del secuestro derivados de las encuestas nacionales sobre inseguridad del ICE-SI: ENSI-5 (2007) y ENSI-6 (2008).En cuanto a prevalencia, tanto durante 2007 como 2008, el 0.1 por ciento de las personas de 18 o ms aos fue-ron vctimas de secuestro en cualquiera de sus moda-lidades. De acuerdo con las estimaciones derivadas de la ENSI-6, durante 2008 se cometieron alrededor de 76 secuestros (tradicionales y exprs) por cada 100 mil habitantes entre la poblacin de 18 aos o ms*. No existe evidencia estadstica de algn cambio res-pecto de la incidencia en 2007 (ENSI-5). Aunque den-tro del conjunto de todos los delitos se denomina al secuestro en lenguaje estadstico como evento raro por su baja prevalencia relativa, esta tasa es extrema-damente alta dada la gravedad del delito, pues equi-vale a ms de 50,000 casos en un ao para los dos ti-pos de secuestro (tradicional y exprs).Respecto de cifra negra del secuestro, es mejor me-dirla conjuntando varios aos de encuestas, ya que en una sola encuesta son pocos los casos que se captan. As, como se muestra en la tabla siguiente, tomando en cuenta los resultados de las ENSI- 5 y ENSI -6, se obtie-ne que la cifra negra del secuestro es de 60 por ciento; 69% de los casos son denunciados ante el Ministerio Pblico y solamente en el 40% se llega a iniciar averi-guacin previa. Recurdese que estas estimaciones con-sideran tanto el secuestro tradicional como el exprs.* Se estima en 2007 un rango de 34 a 145 secuestros por cada 100 mil habitantes de 18 o ms aos, con un nivel de confanza de 95%; y en 2008, un rango de 37 a 115 secuestros por cada cien mil habitantes del mismo grupo de edad, con el mismo nivel de confanza.CONCEPTOENSI-5ENSI-6ESTIMACIN(2007)(2008)CONJUNTA07-08Denuncia 79%58%69%Averiguacin previa41%40%40%Cifra negra59%60%60%Denuncia y cifra negra en el delito de secuestro a partirde estimaciones conjuntas 278.2 Comportamiento de las denunciasSegn los datos que nos fueron proporcionados direc-tamente por las procuraduras, el nmero de averigua-ciones previas iniciadas ante el Ministerio Pblico ha ido incrementndose signifcativamente alcanzando para el perodo 2010 un crecimiento del 266 por ciento res-pecto de 2007, como se muestra en la grfca siguiente:Incidencia de secuestros (total de averiguaciones previas iniciadas en el pas)por entidad federativa.2007-2010)En la siguiente tabla podemos apreciar que en tres en-tidades federativas (Distrito Federal, Chihuahua y Esta-do de Mxico y no obstante que esta ltima slo en-vi informacin sobre 2010) se concentra el 52 por ciento de las denuncias por secuestro de todo el pas. 2007 2008 2009 2010Nmero de AP iniciadas229471544608PERODO2007200820092010TOTALAguascalientes51815543Baja California Sur333110Campeche11125Chiapas159182264Chihuahua1570174133392Coahuila31818645Distrito Federal1221398460405Estado de Mxico---169169Nayarit32319Quintana Roo31291842San Luis Potos3710Sinaloa1714201869Sonora584421Tabasco437173189Tamaulipas---2828Yucatn01001TOTAL2294715446081852 28Tasa de crecimiento a nivel nacional de averigua-ciones previas iniciadas por el delito de secues-tro. 2007-2010PERIODOPORCENTAJE DE AP INICIADAS2007-2008106 %2008-200915 %2009-201012 %Como se desprende de la tabla anterior, durante el subperodo 200-7 2008 se observa el incremento (106 por ciento) ms alto de averiguaciones iniciadas por secuestro para todo el perodo estudiado. Sin embar-go, en los dos subperodos restantes hay una disminu-cin muy signifcativa en el nmero averiguaciones ini-ciadas. En ambos subperodos las cifras son casi nue-ve veces menores que para el subperodo 2007-2008, disminucin que algunos interpretaran como un au-mento en la efcacia de las procuraduras para perse-guir el secuestro.La tabla siguientecontiene a las entidades federativas con mayor incidencia de denuncias por secuestro: Ta-basco, con un 825 por ciento de aumento en la inciden-cia de secuestro en 2008 respecto de 2007; Coahuila, con un 500 por ciento de aumento en el mismo pero-do, y Quintana Roo, con un 300 por ciento de aumen-to en el mismo lapso.Cabe recordar que los datos utilizados son los mismos proporcionados directamente por las respectivas pro-curaduras al ICESI.Tasa de crecimiento de las denuncias de secuestro por entidad federativa. 2007-2010PERIODO2007-2008 (%)2008-2009 (%)2009-2010 (%)Aguascalientes260-17-67Baja California Sur00-67Campeche00100Chiapas-4010022Chihuahua36714924Coahuila5000-67Distrito Federal14-40-29Estado de Mxico---Nayarit3350-67Quintana Roo300-25100San Luis Potos133Sinaloa-1843-10Sonora60-500Tabasco825-5482Tamaulipas---Yucatn01000 298.3 Tasas de crecimiento de las averiguacionesprevias (AP) iniciadas Perodo 2007-2008CRECIMIENTO ALTOENTIDAD%Tabasco825Coahuila500Quintana Roo300CRECIMIENTO MEDIO ENTIDAD%Sinaloa60Nayarit33Distrito Federal14SIN SECUESTROS DENUNCIADOSENTIDAD %Baja California Sur0Campeche0Yucatn0DECREMENTO ENTIDAD %Chiapas - 40Sinaloa-18El caso de Chiapas es interesante. Tuvo una disminu-cin de 2007 a 2008 y aumentos signifcativos en los dos aos siguientes:2007 2008 2009 2010CHIAPASTotal de AP iniciadas por el delito de secuestro2007-20101591822Perodo 2008-2009CRECIMIENTO ALTOENTIDAD%Chihuahua149Chiapas100Yucatn100CRECIMIENTO MEDIO ENTIDAD%Nayarit50Sinaloa43 SIN SECUESTROS DENUNCIADOS ENTIDAD %Baja California Sur0Campeche0Yucatn0DECREMENTO ENTIDAD%Tabasco-54Sonora-50Distrito Federal -40Quintana Roo-25Aguascalientes-17En este perodo (2008-2009) se observaron decremen-tos signifcativos en el nmero de averiguaciones pre-vias iniciadas ante el Ministerio Pblico por el delito de secuestro. En el Distrito Federal y Tabasco, dos de las tres entidades federativas junto con Chihuahua que ms averiguaciones por secuestro registran (casi una de cada tres indagatorias por secuestro les perte-necen), la tendencia va a la baja. Periodo 2009-2010CRECIMIENTO ALTOENTIDAD%San Luis Potos133Campeche100Quintana Roo100Tabasco82 302007 2008 2009 20102007 2008 2009 2010 2007 2008 2009 2010QUINTANA ROOTotal de AP iniciadas por el delito de secuestro2007-2010CHIHUAHUATotal de AP iniciadas por el delito de secuestro2007-2010DISTRITO FEDERALTotal de AP iniciadas por el delito de secuestro2007-201031512212701399174841813360CRECIMIENTO MEDIO ENTIDAD%Chiapas22Chihuahua24SIN SECUESTROS DENUNCIADOS ENTIDAD%Sonora0Yucatn0DECREMENTO ENTIDAD%Aguascalientes-67Baja California-67Coahuila-67Nayarit-67Distrito Federal-29Sinaloa-108.4 Interpretaciones posibles El comportamiento de las averiguaciones previas por secuestro puede ser interpretado de dos maneras: La primera, positiva, asume que el decremento de las ave-riguaciones signifca que de hecho se cometen menos secuestros. Y por qu hay menos secuestros? Aca-so por el efecto conjunto de varios factores entre los que podran encontrarse los siguientes: Mejores leyes, avances en la implantacin de la reforma penal, accio-nes de las unidades especializadas en secuestro, inter-vencin del ejrcito en el combate de este delito, me-jores labores de inteligencia, debilitamiento del cri-men organizadoOtra interpretacin planteara que el decremento en las averiguaciones previas por secuestro puede deberse no a que se cometan menos secuestros sino al aumen-to de la cifra negra de este delito. Es decir, a los casos no denunciados en aumento acaso por la desconfan-za creciente del pblico en la autoridad. Entre los casos no denunciados podran encontrarse los secuestros colectivos de inmigrantes de Centro y Sudamrica algunos de ellos documentados por las comisiones pblicas de derechos humanos y algunas organizaciones no gubernamentales perpetrados por redes criminales complejas y sofsticadas mezcla de cri-men organizado, policas y autoridades aduanales co-rruptas, polleros, etc.Desde luego, los gobiernos, sin base sufciente para ello, generalmente interpretan la disminucin en las averi-guaciones por secuestro como un indicador de su me-jor desempeo en el combate contra el secuestro, de aqu que resulta fundamental la realizacin de encues-tas victimolgicas independientes. 318.5 Tasas de averiguaciones previas consignadasPara este tema partimos de la hiptesis de que la tasa de consignaciones es un indicador de la efciencia del Ministerio Pblico en la persecucin del delito de se-cuestro, ya que una consignacin puede dar lugar a un auto de formal prisin y ste, a su vez, a una sentencia condenatoria, en porcentajes no despreciables.Si nos vamos al comienzo del procedimiento, las averi-guaciones previas iniciadas que culminan en consigna-cin alcanzan en todo el pas una tasa del 6 por cien-to10 para todos los delitos. Sin embargo, para el delito de secuestro el porcentaje de consignaciones alcanza en promedio el 50por ciento11. Ahora, la tasa promedio de los procesados que reciben sentencia condenatoria es de 88.4 por ciento12. En el Distrito Federal dicha tasa alcanza casi el 94 por cien-to. No podemos saber, porque el asunto no se ha es-tudiado debidamente, si tales tasas altas de sentencias de condena se debe a la efciencia del Ministerio Pbli-co en la comprobacin del delito o a la presin que la opinin pblica ha ejercido y que induce a los jueces a dictar sentencias de condena independientemente de la calidad de la acusacin.Porcentaje de personas procesadas que reciben sentencias condenatorias88.40 %93.92 %NACIONAL DISTRITO FEDERALSin embargo, se puede asumir la hiptesis de que si una averiguacin previa por secuestro fue consignada, exis-te una alta probabilidad 82.3 por ciento, segn la tasa promedio nacional de que el procesado reciba una sentencia condenatoria. 8.6 La efciencia del combate al delito de secuestro en el perodo 2008-2010. De la informacin que entregaron las procuraduras so-bre secuestro se desprende que en el perodo 2008-2010 ha habido un incremento paulatino en la tasa de consignaciones, del 17 al 28 por ciento, sin que dicha ef-ciencia alcance los niveles de consignaciones de 2007, en que fueron consignadas el 33 por ciento de las ave-riguaciones previas iniciadas por secuestro, como se muestra en grfca siguiente:2007 2008 2009 2010Porcentaje de AP consignadas en relacin al total de AP iniciadas por el delito de secuestro 33%17%20%28%Tasas de crecimiento de consignaciones de averi-guaciones previas por secuestro. 2007-2010PERIODOPORCENTAJE DE CONSIGNACIONES2007-20089%2008-200933%2009-201055%Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en todo el pas. 2007-2010AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN20072297533%20084718217%200954410920%201060816928%Total185243523% 32Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas ini-ciadas por secuestro. 20072010POSICINENTIDADPORCENTAJE1Campeche100%2Sonora95%3Coahuila64%4Nayarit78%5Baja California Sur70%6Chiapas67%7Sinaloa65%8San Luis Potos60%9Chihuahua14%10Mxico39% *11Distrito Federal29%12Tabasco26% *13Aguascalientes19%14Tamaulipas14%15Quintana Roo10% *16Yucatn0%17Baja California..18Guanajuato.* No proporcionaron datos para todo el periodo.Quintana Roo y Yucatn tuvieron porcentajes de con-signacin inferiores al promedio nacional para todos los delitos entre 11 y 17 por ciento, como se dijo arri-ba y muy por debajo del promedio nacional de con-signaciones para el secuestro 50 por ciento. Por ello asumimos que en esas entidades federativas la efcacia en la persecucin del delito de secuestro es muy baja. Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en Quintana Roo. 2007-2010Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en Yucatn. 2007-2010Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en Tamaulipas. 2007-2010AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN20073--200812--20099111%201018317%Total42410%AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN2007000%2008100%2009000%2010000%Total100%AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN2007 201028414%Tamaulipas y Aguascalientes, con un ndice de consig-naciones de 14 y 19 por ciento respectivamente, s-lo sobrepasan ligeramente los parmetros nacionales promedio para todos los delitos 11 a 17 por ciento, pero estn lejos del promedio nacional de consigna-ciones para el secuestro 50 por ciento. Asumimos, por lo tanto, que su rendimiento en la persecucin del secuestro es bajo. 33Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en Aguascalientes. 2007-2010Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en Chihuahua. 2007-2010AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN20075240%20081816%200915320%20105240%Total43819%AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN200715533%20087046%20091742112%20101332519%Total3925514%Chihuahua, el Distrito Federal, el Estado de Mxico y Tabasco tienen cifras que, aunque estn por encima del promedio de consignaciones para todos los deli-tos 11 a 17 por ciento, estn todava muy por deba-jo de la tasa promedio de consignaciones para el de-lito de secuestro, que es del 50 por ciento. Por ende, asumimos que su desempeo todava es bajo. Hay que resaltar que estas cuatro entidades aglutinan el 56 por ciento del total de denuncias de secuestro para el pe-rodo estudiado. 34Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en el Distrito Federal. 2007-2010Porcentaje de averiguaciones previas consignadasrespecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en el Estado de Mxico. 2007-2010Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en Tabasco. 2007-2010AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN20071223428%20081393424%2009842833%2010602237%Total40511829%AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN2007---2008---2009-----20101696539%Total1696539%AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN20074-0%20083725%200917741%2010311445%Total892326% 35Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en Baja California Sur. 2007-2010Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en Campeche. 2007-2010AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN20073133%20083267%200933100%201011100%Total10770%AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN200711100%200811100%200911100%201022100%Total55100%Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Coahuila, Naya-rit, San Luis Potos, Sinaloa y Sonora tienen un porcen-taje de consignaciones muy superior tanto a la media nacional para todos los delitos 11 al 17 por ciento como al promedio para el delito de secuestro 50 por ciento. Por lo tanto, son las entidades con mejor des-empeo en su combate. 36Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en Chiapas. 2007-2010Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en Coahuila. 2007-2010Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en Nayarit. 2007-2010AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN2007151067%20089556%2009181372%2010221568%Total644367%AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN200733100%2008181056%2009181161%20106583%Total452964%AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN200733100%200822100%20093267%2010100%Total9778% 37Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en San Luis Potos. 2007-2010 Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en Sinaloa. 2007-2010Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro en Sonora. 2007-2010AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN2007---2008---20093266%20107457%Total10660%AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN2007171165%20081414100%2009201365%201018739%Total694565%AOTOTAL DE AVERIGUACIONESTOTAL DE AVERIGUACIONESPORCENTAJE PREVIAS INICIADASPREVIAS CONSIGNADASDE CONSIGNACIN200755100%20088788%200944100%201044100%Total212095% 38Alto Medio Bajo Muy bajoTodos estos hallazgos son consistentes con los resul-tados de estudios anteriores realizados por el ICESI, todos los cuales apuntan a que el nivel de impunidad en los casos secuestro que se denuncian no es tan al-to como en otros delitos.8.7 Causas posibles de que la tasa de consignaciones en el delito de secuestro sea ms alta que en los otros delitosAunque solamente un estudio especfco podra deter-minarlo, una de las causas posibles es la presin per-sistente y sistemtica que, ante el incremento del se-cuestro, organizaciones civiles han ejercido sobre el gobierno para que persiga efcientemente ese delito. Algunas de dichas organizaciones agrupan a personas con infuencia econmica, social y poltica que han su-frido en s mismos o entre los suyos los efectos devas-tadores del secuestro Alejandro Mart, Isabel Walla-ce, Nelson Vargas, entre otros.Esos grupos de presin han logrado que el gobierno adopte polticas pblicas, cuya verdadera efcacia to-dava est por conocerse, que aparentemente estn encaminadas a atacar frontalmente los problemas del secuestro y de la delincuencia organizada. Algunas de ellas se han traducido en acciones legislativas, adminis-trativas criminolgicas y judiciales prometedoras. Entre dichas polticas pblicas destacan el Acuerdo Na-cional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, la Ley Niveles de desempeo contra el secuestro (averiguaciones previas consignadas) 39Federal contra la Delincuencia Organizada, la Estrate-gia Nacional e Integral contra el Delito de Secuestro la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro y la Ley Federal de Extincin de Dominio, reglamentaria del artculo 22 de la Constitu-cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Estas medidas han tenido efectos de distinto alcance en las diferentes entidades federativas.Otra causa posible, aunque parezca improbable, es el avance en la reforma penal y de seguridad pblica, causa que se analiza a continuacin a partir de la si-guiente tabla:Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas iniciadas por secuestro. 2007-2010ENTIDADTASA DE AP PORGRADO DE AVANCE SECUESTRO CONSIGNADASEN LA REFORMATASA ALTACampeche100%Etapa 2. PlaneacinSonora95%Etapa 2. PlaneacinCoahuila87%Etapa 1. InicialNayarit78%Etapa 1. InicialBaja California Sur70%Etapa 1. InicialChiapas67%Etapa 2. PlaneacinSinaloa65%Etapa 2. PlaneacinSan Luis Potos60%Etapa 2. PlaneacinTASA MEDIA BAJAChihuahua45%Etapa 4. En operacinMxico39%Etapa 4. En operacinDistrito Federal29%Etapa 2. PlaneacinTabasco26%Etapa 2. PlaneacinTASA BAJAAguascalientes19%Etapa 1. InicialTamaulipas14%Etapa 2. PlaneacinTASA MUY BAJAYucatn0%Etapa 3. Entrada en vigorQuintana Roo0%Etapa 1. InicialNo parece haber relacin entre el grado de avance en la reforma y la tasa de averiguaciones previas consig-nadas. Entidades con un grado de avance mnimo co-mo Coahuila, Nayarit y Baja California Sur tienen, sin embargo, una tasa de consignaciones alta. En cambio, entidades como Chihuahua y el Estado de Mxico, que ya se encuentran en el grado ms alto de avance, tie-nen, no obstante, una tasa de consignaciones baja. Y hay entidades que se encuentran en el segundo grado de avance pero tienen tasas de consignaciones altas, como Campeche, Sonora, Chiapas, Sinaloa y San Luis Potos. Aunque hay otras que, con el mismo grado de avance, tienen tasa de consignaciones media baja (Dis-trito Federal y Tabasco), baja (Tamaulipas) y hasta muy baja (Yucatn y Quintana Roo).9. Extorsin9.1 AntecedentesLa extorsin, hasta hace algunos aos rara en nuestro pas, se ha convertido en un delito frecuente y social-mente devastador. Hace tan slo 4 aos el delito no f-guraba entre los ms frecuentes, ahora representa po-co ms del 10 por ciento del total de la criminalidad.La extorsin, segn los cdigos penales mexicanos, con-siste en obligar a otro a hacer o dejar de hacer algo pa-ra obtener un lucro y causando un perjuicio patrimo-nial. En su versin ms simple, la extorsin se manifes-ta por la amenaza del extorsionador de causar un dao a la vctima o sus familiares, o a sus bienes o los de sus familiares, si no se le entrega alguna cantidad de dine-ro o bienes o valores, una sola vez o peridicamente.Segn el Consejo para la Ley y los Derechos Huma-nos, A.C., en el portal de Mxico Unido contra la De-lincuencia, A.C.13,se han detectado 16 modalidades de extorsin, entre las que destacan las exacciones me- 40diante amenazas de secuestro, de muerte, de destruc-cin de bienes de la vctima o de sus seres queridos; el derecho de piso, de peaje o de gobierno. Esta lti-ma modalidad se da cuando se extorsiona a las auto-ridades pblicas, por ejemplo a los presidentes muni-cipales, para dejarlos gobernar.Enseguida, la tabla de tipos de extorsin segn los re-sultados de la Encuesta Nacional sobre Inseguridad EN-SI-6/2009 del ICESI:Tipo de extorsin. ENSI-6. MBITONACIONALCIUDADES14 Telefnica82.3%86.0%Laboral0.1%0.2%En la calle10.2%9.1%En negocio propioo familiar1.9%1.0%Otro1.7%0.9%No especifcado3.8%2.9%TOTAL100.0%100.0%Sin embargo, nuevas modalidades de la extorsin sur-gen cada da al cobijo de las serias condiciones de in-seguridad que prevalecen en el pas.Segn informacin del Sistema Nacional de Seguri-dad Pblica, en 2010 hubo en todo el pas un total de 6,236 denuncias de hechos probablemente constituti-vos de extorsin. Sin embargo, de acuerdo con datos del Consejo Ciudadano de Seguridad Pblica del D. F., en el mismo perodo anual, tan slo en la modalidad telefnica, ese organismo atendi 351 mil 715 denuncias por extorsiones telefnicas, de las cuales se consuma-ron 10 mil 698 y fueron evitadas 341 mil 17. El ya mencionado Consejo para la Ley y los Derechos Humanos, A. C. expresa que se ha identifcado a ms de 240 bandas de extorsionadores que operan en to-do el pas. Estudiosos del delito han hecho notar que tanto el secuestro como la extorsin son acciones pa-ralelas propias del crimen organizado que les permi-ten equilibrar sus fnanzas cuando por algn motivo se ve afectado el mercado de la venta de la droga, que es su ocupacin primaria.Hay claros indicios de que la extorsin practicada en gran escala por la delincuencia organizada est concen-trndose en el sector comercial, tanto en el formal co-mo en el informal.En el sector formal estn sufriendo extorsin las es-cuelas, los restaurantes, las discotecas, los bares, los lotes de autos usados, las refaccionarias y dems em-presas similares. En el sector informal la sufren los ven-dedores ambulantes y los comerciantes de mercanca de contrabando, de ropa y discos pirata, y de autopar-tes, entre otros.Un estudio15 de la SSP federal sugiere que la extorsin realizada al ciudadano comn est vinculada con va-riables como la escolaridad y la clase social de la vcti-ma. En este estudio se encontr que las personas con estudios de primaria truncos y de bajo nivel socioeco-nmico son ms propensas a creer en las amenazas de los extorsionadores y, por lo tanto, a someterse a sus demandas, que aquellas personas que tienen niveles ms altos de escolaridad y posicin econmica. Pue-de sostenerse que las personas ms vulnerables ante este delitodelito son las personas de menor nivel so-cioeconmico.Otros actores que estn involucrados en la comisin de este delito son bandas de delincuentes comunes que han optado por esta actividad debido a la oportunidad que les ofrece las actuales condiciones de impunidad.9.2 Nuestro estudio exploratorioPara el presente estudio, el ICESI solicit a las procura-duras informacin sobre el nmero de averiguaciones previas iniciadas por extorsin en el periodo 2007-2010.Respondieron solamente las procuraduras de nueve entidades federativas: Aguascalientes, Chiapas, Chi-huahua, Coahuila, Guanajuato, Estado de Mxico, Na-yarit, Quintana Roo, Sinaloa y Yucatn.Con ayuda de los datos de las encuestas de victimiza-cin realizadas por este Instituto, estaremos en posi-bilidad de estimar la cifra negra para este delito y de conocer por qu los ciudadanos que lo han sufrido no lo denuncian.Habremos de explorar el grado de efciencia de las pro-curaduras en la persecucin de este delito (dado por el nmero de averiguaciones previas consignadas respec-to del total de averiguaciones iniciadas) y, fnalmente, averiguar si hay relacin entre esos niveles de efciencia y los avances en la implementacin de la reforma pe-nal y de seguridad pblica en cada entidad federativa. 41Motivos por los que no se denuncian todos los delitos en general y la extorsin en particular (ENSI-6) 9.3 La cifra negraDe acuerdo con los resultados de la ENSI-6 del ICESI, la cifra negra de la extorsin es de 78 por ciento s-lo denuncia el 22 por ciento de las vctimas. Como se desprende del cuadro anterior, los motivos re-lacionados con las funciones de la autoridad (prdida de tiempo, trmites largos y difciles, desconfanza en la autoridad y actitud hostil de la autoridad) suman el 68 por ciento. Es decir, los principales responsables de la cifra negra son los servidores pblicos encarga-dos de la seguridad pblica y la procuracin de justicia.9.4 La denuncia del delitoEl dato de que solamente el 22 por ciento de las vcti-mas denuncia la extorsin requiere de una precisin. Segn datos de las mismas fuentes, ese 22 por ciento de casos que se denuncian se reduce, durante el tr-mite del asunto, a 15 casos que realmente se averiguan. Esa merma de 7 por ciento puede deberse a las razo-nes siguientes: a) El MP no encontr elementos sufcientes para averiguar;b) No se trataba de extorsin sino de otro delito, yc) El MP simplemente no le dio curso a la averiguacin.En un anlisis realizado por el ICESI16, algunas vctimas sealaron que el Ministerio Pblico se haba negado a iniciar la averiguacin previa por extorsin aduciendo que no haba elementos sufcientes; otras, que les haban negado atencin minimizando la importancia del delito con comentarios como: pero el delito no se consum y usted sali ileso, no se preocupe ms.Recordemos que la mayora de la extorsiones quedan en tentativa y que slo un porcentaje mnimo se con-suma. Segn los resultados del mismo estudio, de cada 10 extorsiones, 7 fueron tentativas y slo 3 se consuma-ron. En cambio, de acuerdo con las cifras ofciales fe-derales17, en 2008 slo se consum el 9.1 por ciento de las extorsiones telefnicas, lo que al parecer se debe, en buena medida, al auxilio prestado a las vctimas, por los servicios telefnicos de atencin especializados18.9.5 Averiguaciones previas. 2007-2010Las tablas siguientes se elaboraron con las cifras que proporcionaron las procuraduras de las entidades fe-derativas correspondientes.Averiguaciones previas por extorsinPERIODO2007 20082009 2010TOTALAguascalientes33515615155Chiapas25121736Chihuahua37146255326764Coahuila21489771237Guanajuato 113166318254851Mxico 5007669569363158Nayarit11114Quintana Roo40107112159 418Sinaloa 4812125Yucatn 0006868TOTAL7511298181918485716POR MIEDO POR MIEDO A QUEDELITO DEPRDIDATRMITES LARGOS DESCONFIANZANO TENAPOR ACTITUD HOSTIL AL AGRESOR LO EXTORSIONARANPOCA IMPORTANCIADE TIEMPOY DIFCILESDE LA AUTORIDADPRUEBASDE LA AUTORIDADDelitos en general6%1%9%39%10%16%8%3%Extorsin8.31.211.732.74.613.312.43.3 42Posicionamiento de las entidades federativas por incidencia de extorsin LUGARESTADO2007200820092010TOTAL1Mxico50076695693631582Guanajuato1131663182548513Chihuahua371462553267644Quintana Roo401071121594185Aguascalientes33515615155TOTAL5346Cinco entidades acumularon el 93 por ciento del to-tal de las averiguaciones previas iniciadas por el deli-to de extorsin. 2007 2008 2009 2010Total de AP iniciadas en las procuraduras del pas por el delito de extorsin. 2007-2010751129818191848Tasa de crecimiento anual del delito de extorsinPERIODOPORCENTAJE EN AP INICIADAS 2007 -200873%2008- 200940%2009-20102%Como se desprende de las dos tablas anteriores, la ex-torsin tuvo crecimientos explosivos de 2007 a 2008 y luego de este ao a 2009, para despus crecer sola-mente un poco de 2009 a 2010.Tasa de crecimiento de AP por extorsin por entidad federativaENTIDAD2007-2008 2008-20092009-2010 Aguascalientes55%10%-73%Chiapas150%140%42%Chihuahua295%75%28%Coahuila129%102%27%Guanajuato 47%92%-20%Estado de Mxico 53%25%-2%Nayarit000Quintana Roo168%5%42%Sinaloa 100%50%92%Yucatn 0068% 432007 2008 2009 20102007 2008 2009 20102007 2008 2009 2010CHIHUAHUATotal de AP iniciadas por el delito de extorsin2007-2010CHIAPASTotal de AP iniciadas por el delito de extorsin2007-2010COAHUILATotal de AP iniciadas por el delito de extorsin2007-201037221146548255129732617712007 2008 2009 2010QUINTANA ROOTotal de AP iniciadas por el delito de extorsin2007-201040107112159De acuerdo con la tabla anterior, en el perodo 2007-2008 la entidad que registr mayor crecimiento (295 por ciento) de la extorsin fue Chihuahua, tasa que es-t muy por encima de la promedio observada en el pe-rodo 2007-2010 en las nueve entidades federativas in-cluidas en este estudio.En segundo lugar se encuentra Quintana Roo con una tasa de crecimiento de 168 por ciento; en tercero Chia-pas, con 150 por ciento; en cuarto Coahuila, con 129 por ciento; en quinto Sinaloa, con 100 por ciento; en sexto Aguascalientes, con 55 por ciento; en sptimo, el Estado de Mxico, con 53 por ciento, y fnalmente, en el lugar ms bajo de crecimiento, Guanajuato, con 47 por ciento.En este periodo (2007-2008), en dos entidades fede-rativas el delito de extorsin no tuvo presencia: Yuca-tn y Nayarit.En los aos 2008-2009, se observan niveles de creci-miento del delito ms bajos que para el perodo ante-rior. Sorpresivamente, Chiapas, en el Sur del pas, ocu-pa el primer lugar de crecimiento de la extorsin con una tasa de 140 por ciento. Le siguen Coahuila (102 por ciento), Guanajuato (92 por ciento), Chihuahua (75 por ciento), Sinaloa (50 por ciento) y, con la tasa de creci-miento ms baja, el Estado de Mxico (25 por ciento). Nuevamente para este perodo Nayarit y Yucatn re-portan cero averiguaciones por extorsin. Para el ltimo perodo (2009-2010), Sinaloa, ocup el primer lugar de tasa de crecimiento: 92 por ciento.Aguascalientes, que para los perodos anteriores ha-ba ocupado uno de los lugares ms bajos en la tasa de crecimiento de la extorsin, para 2009-2010 ocup el segundo lugar con un aumento de 72 por ciento. Sor-presivamente, Yucatn, que no haba reportado averi-guaciones previas por extorsin en los perodos ante-riores, para este ciclo ocup el tercer lugar de creci-miento de denuncias con 68 por ciento.En Chiapas la tasa de crecimiento de la extorsin baj a 42 por ciento, con lo que ocup el cuarto lugar de cre-cimiento respecto de las otras entidades federativas.Chihuahua, despus de una tasa de crecimiento de 295 en 2007-2008, tuvo un aumento de 75 por ciento en 2008-2009, y de solamente 28 por ciento en 2009-2010, con lo que ocup el quinto lugar en tasa de crecimiento.En un caso similar se encuentra Coahuila. En el pero-do 2007-2008 registr 129 por ciento de incremento; en 2008-2009, de 102 por ciento, y para este ltimo periodo de 27 por ciento, ocupando as el sexto lugar.Nayarit no tuvo incremento en sus averiguaciones pre-vias por extorsin, mientras que Guanajuato y el Es-tado de Mxico tuvieron decrementos de 20 y 2 por ciento, respectivamente, como lo muestran las grf-cas siguientes: 442007 2008 2009 20102007 2008 2009 20102007 2008 2009 20102007 2008 2009 2010GUANAJUATOTotal de AP iniciadas por el delito de extorsin2007-2010MXICOTotal de AP iniciadas por el delito de extorsin2007-20101136%751445001664%1298AP iniciadasAP consignadas487663183%3819559562543%3848499369.6 La efcacia en la persecucin del delito de extorsin y los avances en la reforma penalLos niveles de efcacia en la persecucin del delito de extorsin, medida por la tasa de consignaciones, es-tn muy por debajo de la media nacional considerada para todos los delitos (12 de cada cien averiguaciones culminan en consignacin).Porcentaje de AP consignadas en relacin al total de AP iniciadas por el delito de extorsin. 2007 - 2010La capacidad del sistema de procuracin de justicia pa-ra perseguir la extorsin es cada vez ms inefciente: En 2007 las procuraduras estudiadas consignaron 6 de ca-da 100 averiguaciones previas; para 2008 esta cifra de-creci dos puntos: slo se consignaron 4 averiguacio-nes de cada 100, y fnalmente, tanto en 2009 como en 2010 slo se consignaron 3 de cada 100 averiguaciones.Total de AP iniciadas y consignadas en las procura-duras del pas por el delito de extorsin. 2007-2010Tasa de crecimiento anual de AP por extorsinPERIODOPORCENTAJE EN AP CONSIGNADAS2007 -20089%2008- 200915%2009-2010-11%Tasa de averiguaciones previas consignadasrespec-to del total de averiguaciones previas iniciadas por extorsin. 2007-2010PERIODO2007 20082009 2010TOTALAguascalientes6%8%9%13%8.3%Chiapas50%60%33%6%25%Chihuahua13%1%0%0%0.9%Coahuila14%15%20%17%17%Guanajuato 6%4%1%6%3.5%Mxico 4%3%2%2%2.5%Nayarit100%100%100%100%100%Quintana Roo75%3a7%50%100%52%Sinaloa 0%0%0%0*%0%Yucatn 6%4%3%3%3%Total 13%1%0%0%0.9% 45Porcentaje de averiguaciones previas consignadas respecto del total de averiguaciones previas inicia-das.2007 2010 POSICINESTADOPORCENTAJEDE CONSIGNACIN1Nayarit100%2Sinaloa52%3Chiapas25%4Coahuila17%5Aguascalientes8.3%6Guanajuato3.5%7Mxico2.5%8Chihuahua0.9%9Yucatn0%De acuerdo con los ndices de consignacin que se ob-servan en la tabla anterior, puede decirse que en Chi-huahua y el Estado de Mxico hay impunidad casi ab-soluta para los extorsionadores, situacin agravada por el hecho de que en Chihuahua y el Estado de Mxico se concentra el 69 por ciento de las averiguaciones iniciadas por extorsin. Estos datos son pavorosos: De las 3,158 averiguaciones previas iniciadas por extorsin en el Estado Mxico, slo se consign el 2.5 por cien-to, es decir, 79 de ellas. En Chihuahua, de 764 averigua-ciones previas iniciadas slo se consignaron 7 (0.9%).2007 2008 2009 20102007 2008 2009 20102007 2008 2009 2010CHIHUAHUAPorcentaje de AP consignadas en relacin al total de AP iniciadas por el delito de extorsinMXICOPorcentaje de AP consignadas en relacin al total de AP iniciadas por el delito de extorsinCHIAPASPorcentaje de AP consignadas en relacin al total de AP iniciadas por el delito de extorsin13%4%50%1%3%60% 0%2%33%0%2%6%De manera similar, Guanajuato y Aguascalientes tuvie-ron un porcentaje de consignaciones de 3.5 y 8.5 por ciento, respectivamente.Chiapas es un caso interesante. En 2007 consign una de cada dos averiguaciones previas iniciadas por extor-sin. En 2008 mejor su desempeo consignando 6 de cada 10 averiguaciones iniciadas. Sin embargo, para 2009 su desempeo baj porque slo consign una de cada tres averiguaciones (33 por ciento). En 2010 intensifc su declive y consign slo 6 de cada 100 averiguacio-nes. Y no obstante, para el perodo completo, Chiapas ocup el tercer lugar de efcacia en la persecucin de la extorsin con un porcentaje de consignacin de 25 por ciento, es decir, que de cada cuatro averiguacio-nes previas iniciadas por extorsin, consign una en el periodo completo de estudio (2007-2010).Nayarit y Sinaloa presentaron un ndice de desempe-o muy por encima de la media. En el perodo com-pleto de estudio (2007-2010), Nayarit logr consignar las 4 averiguaciones (100 por ciento) iniciadas por ex-torsin, ocupando el primer lugar de desempeo. Sin menospreciar su mrito, hay que considerar que sola-mente tuvo 4 casos. Sinaloa logr consignar el 52 por ciento de las averiguaciones previas iniciadas por ex-torsin (25), con lo que ocup el segundo lugar de me-jor desempeo en nuestro estudio.Es importante sealar que la procuradura de Sinaloa tambin sali muy bien evaluada en su capacidad para perseguir el delito de secuestro. Proponemos que se estudie cuidadosamente el caso de Sinaloa para deter-minar cules son las causas de ese buen desempeo, si es la manera en que all se est implantando la refor-ma penal y de seguridad pblica, o si lo son otras ac-ciones gubernamentales. 46En el presente estudio, la efcacia en la persecucin del delito de extorsin se mide por la tasa de consignacin de las averiguaciones previas iniciadas por ese delito, segn los datos proporcionados por las procuraduras de las entidades federativas. Los grados de avance en la implantacin de la reforma son los que asigna la Secre-tara del Consejo de Coordinacin para la Implementa-cin del Sistema de Justicia Penal (SETEC).Persecucin del delito de extorsin (tasa de consignaciones) correlacionada con los avances en la reforma penal. 20072010 POSICINESTADOTASA DEGRADO DE AVANCES EN LA IMPLANTACIN CONSIGNACIONESDE LA REFORMA DE ACUERDO CON LA SETEC1Nayarit100%Etapa inicial(1)2Sinaloa52%Etapa inicial(1)3Chiapas25%Etapa de planeacin(2)4Coahuila17%Etapa inicial (1)5Aguascalientes8.3%Etapa inicial(1)6Guanajuato3.5%Etapa entrada en vigor(3)7Mxico2.5%Etapa en operacin (4)8Chihuahua0.9%Etapa en operacin(4)9Yucatn0%Etapa entrada en vigor (3)De la tabla anterior se desprende que entre la efcacia en la persecucin del delito de extorsin y los avances en la implantacin de la reforma penal hay una relacin inversa: las entidades que tienen los mejores ndices de desempeo en la persecucin del delito extorsin (Aguascalientes, Chiapas, Coahuila, Nayarit y Sinaloa) registraron el nivel ms bajo de desarrollo de la reforma (estn en la etapa inicial) con la excepcin de Chiapas, que est clasifcada por la SETEC en la etapa segunda. Y, al revs, las entidades que tienen un desempeo muy pobre en la persecucin de la extorsin (Yucatn, Chihuahua, Estado de Mxico) estn en las etapas ms avanzadas de la implantacin de la reforma.En suma, hasta ahora no parece haber relacin entre los avances en la implantacin de la reforma y los niveles de efcacia en la persecucin del delito de extorsin. Habr que esperar a que haya avances ms signifcati-vos en el cumplimiento de la reforma, o a que sta se concrete completamente, para medir sus efectos en la efcacia persecutoria.6Publicado en el DOF el 25 de agosto de 2008.7Disponible en: 8Artculo 16 octavo prrafo de la Constitucin Federal.9En enero de 2011.10Estimaciones del ICESI con base en cifras ofciales.11Yscara Lpez, Llega a juicio 12 por ciento de denuncias, Diario Reforma, Mxico, jueves 14 de 2011, versin electrnica disponible en: 12Idem.13141. Acapulco, Gro., 2. Cancn, Q. Roo; 3. Ciudad Jurez, Chih., 4. Chihuahua, Chih., 5. Cuernavaca, Mor., 6. Culiacn, Sin., 7. Guada-lajara, Jal. 8. Monterrey, N.L., 9. Mexicali, BC., 10. Oaxaca, Oax., 11. Tijuana, BC., 12. Toluca, Edomex., 13. Zona metropolitana de la Ciu-dad de Mxico perteneciente al D.F., y 14. Zona metropolitana de la Ciudad de Mxico perteneciente al Estado de Mxico.15Estrategia integral de atencin al delito de extorsin. Mecnica operativa de los grupos dedicados a la extorsin. Registros a nivel federal, Secretara de Seguridad Pblica Federal, marzo de 2009.16Estudio sobre la extorsin y el secuestro en Mxico. Anli-sis de los servicios gubernamentales de atencin a vctima, ICESI, abril de 2010. 17Secretara de Seguridad Pblica Federal.18Estudio sobre la extorsin y el secuestro en Mxico. Anli-sis de los servicios gubernamentales de atencin a vctima, ICESI, abril de 2010, p. 63. 47III. LINEAMIENTOS PARA UN PROGRAMA DE CAPACITACIN DE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PBLICO Y DE LAS POLICAS DE INVESTIGACIN EN MATERIA DE SECUESTRO1. Nota preliminarEsta parte del trabajo se refere al secuestro llamado tradicional, al secuestro -plagio, es decir, a la privacin de la libertad de una persona con el fn de obtener un rescate. Todas las modalidades del secuestro son gra-ves, pero el secuestro -plagio es el que reviste mayor gravedad y ha puesto en entredicho a las autorida-des encargadas de la seguridad pblica y la procura-cin de justicia.2. El desastreEl secuestro en Mxico se ha convertido en un desas-tre social. Todava hace un par de dcadas casi no ha-ba secuestros. Segn las cifras ofciales, en el periodo 1986-1989, solamente se denunciaron 126 secuestros en promedio, 32 por ao (Sistema Nacional de Se-guridad Pblica). En cambio, segn las propias cifras ofciales, durante 2010 se denunciaron 1,262. De 32 por ao a 1,262 en un solo ao, los secuestros denunciados han crecido 39 veces! en poco ms de dos dcadas. 3. Lo que no se estudiaTodava estamos esperando la explicacin puntual de este boom del secuestro. Ninguna de las organizacio-nes pblicas o privadas con capacidad para hacerlo ha emprendido un estudio serio sistmico e integral del secuestro. Desde luego, a ello contribuye en bue-na medida la opacidad de las agencias del gobierno en-cargadas de la seguridad pblica y la justicia. No hay cifras ofciales confables, y las dependencias pblicas regatean la informacin sobre el secuestro a quienes intentan conseguirla.Parafraseando el lema del ICESI Lo que no se mide, no se conoce; lo que no se conoce, no se puede resol-ver puede decirse que lo que no se estudia, no se conoce; lo que no se conoce.Los esfuerzos gubernamentales que se han hecho du-rante los ltimos aos para combatir al secuestro y al crimen organizado se han enfocado principalmen-te en los aspectos tradicionales de seguridad pblica policial y procedimiento penal. Se han expedido leyes incluso una Ley General contra el Secuestro y creado organismos administrativos y policiales a los que se ha dotado de grandes recursos presupuestales, pero todo ello sin que se hubiese hecho previamente un estudio exhaustivo, integral y sistmico de las cau-sas inmediatas y las causas estructurales del secuestro que hubiese orientado debidamente el contenido de las leyes y la naturaleza de los organismos.Era indispensable como primer paso, antes de crear le-yes y organismos, haber conformado un equipo de ex-pertos criminlogos, socilogos, psiclogos, traba-jadores sociales, economistas, administradores, ma-temticos, etc. que estudiara a fondo, en un plazo razonable, las causas inmediatas y estructurales del se-cuestro. Entonces, a partir de los resultados del estu-dio, se habra diseado cuidadosamente el mejor pro-grama posible de combate al secuestro.Dice Mario Bunge:Tal como afrma Wikstrm (2007a): el delito se identifca habitualmente como un problema gra-ve sobre el que tenemos que hacer algo. Todo el tiempo se proponen nuevas medidas y se las lleva a la prctica, frecuentemente con prisa y de mo-do apenas coordinado con otras medidas y en nu-merosas ocasiones con una base de conocimien-to pobre y ningn efecto visible no existen pro-gramas sistemticos a largo plazo cuyo objetivo sea hacer progresar nuestro conocimiento acer-ca de las causas del delito. En otras palabras, ha-cer, en lugar de conocer, parece ser el mantra que orienta las actividades de prevencin del delito de la mayora de los polticos y profesionales. La idea de que, en ocasiones, hacer sin saber puede empeorar todava ms las situacin, rara vez en-tra en la ecuacin19. 484. El estudio sistmico del secuestroSolamente un estudio sistmico e integral del secuestro como fenmeno social20 puede rendir buenos frutos.El enfoque ms prometedor en materia de ciencias so-ciales es el sistmico que considera a la sociedad pre-cisamente como un sistema, es decir, un objeto com-plejo con cuatro caractersticas principales: a) Com-posicin de qu est hecho?; b) Entorno qu lo rodea?; c) Estructura cules son las relaciones entre sus componentes?, y d) Mecanismo cmo funciona?La sociedad moderna es un sistema compuesto por subsistemas de cuatro tipos que pueden superponer-se parcialmente: 1) Biopsquicos (familia, crculo de amigos, club, banda criminal); 2) Econmicos (empre-sa, cooperativa); 3) Culturales (escuela, biblioteca p-blica, congregacin religiosa, grupo musical), y 4) Pol-ticos (gobierno, partido, sindicato)21 Por ejemplo, la composicin de una familia mafosa es la coleccin de sus miembros; su en-torno, la sociedad en que opera; su estructura, el conjunto de relaciones que preservan su integri-dad fsica y el temor de sus vctimas, y su meca-nismo consta de todas las actividades delictuo-sas en que se especializa tales como la extor-sin, el comercio de drogas, la intimidacin de los miembros del jurado y el cumplimiento de la norma de la omert.no se puede tener xito en combatir el crimen organizado si se enfoca la atencin en un solo as-pecto, su composicin los delincuentes, so-bre todo dado que cualquier soldado raso de una banda puede ser remplazado Tambin es nece-sario controlar el entorno de la organizacin, en particular sus vctimas, clientes y cmplices, as como sus proveedores de armas y drogas. Pero lo que ms importa es desmontar el mecanismo de la banda: imposibilitar sus actividades especfcas .(El enfoque sistmico) hace algo ms que facili-tar la comprensin de la conducta antisocial: su-giere cmo combatir el crimen de manera efcaz, lo que hace recordndonos el hecho de que todo delito involucra cuatro actores en interaccin: el transgresor, la vctima, el Estado y la comunidad. Si se excusa al transgresor como a una vctima de la sociedad, el delito desaparece; si se ignora el dao, la vctima no obtiene compensacin; si se malinterpreta el papel del Estado, la vctima pue-de intentar hacer justicia por su propia mano y si se olvida a la comunidad, el transgresor no pro-curar rehabilitarse y reintegrarse a ella (BUNGE, Mario. . p. 460).El propio Bunge seala:quienquiera que se interese seriamente en redu-cir la tasa de delincuencia, en lugar de librar voci-ferantes pero inefcaces guerras al crimen, inten-tar descubrir las causas del delito con el fn de redisear polticas sociales en lugar de ensaarse en el castigo, particularmente sabindose que la crcel tradicional es una escuela de delincuencia. O sea, deberamos intentar descubrir los meca-nismos del delito. Y puesto que hay muchos ti-pos de delito, debe haber muchos mecanismos delictivos diferentes.24Desde luego, el estudio sistmico del secuestro tendr que darse dentro del marco del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Como se ha sealado, dicho estu-dio es el imprescindible punto de partid