derecho administrativo en perú

8/2/2019 Derecho Administrativo en Per

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Derecho Administrativo en Per. Actividad administrativa peruana. Elementos. Clases. Eficacia. Nulidad

EL ACTO ADMINISTRATIVO. CLASES Y ELEMENTOS.

1. Concepto y Clases.

La definicin clsica de Zanobini, muy difundida en la doctrina espaola, segn la cual acto administrativo estoda manifestacin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administracin Pblica enel ejercicio de una potestad administrativa. Todos los dems actos y actuaciones que se dan dentro de unprocedimiento administrativo, lo mismo que las consultas que la Administracin emite a requerimiento de losparticulares, son imputables desde luego a la Administracin y podrn ser analizados por los Jueces con motivo dela impugnacin del acto administrativo propiamente dicho o principal pero, al no ser directamente relevantes enla modificacin de la posicin jurdica de los administrados, no tienen acceso directo e independiente ante losTribunales Cont-administrativos.

El Tribunal Supremo as lo entiende, slo confiere a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras desituaciones jurdicas el carcter de actos administrativos a los efectos de enjuiciamiento jurisdiccional. Rechazapor ello que sea acto administrativo cualquiera otra declaracin o manifestacin que, aunque provenga derganos administrativos no sea por si misma creadora o modificadora de situaciones jurdicas. Tampoco consideraactos administrativos las certificaciones ni las propuestas de resolucin.

En el Derecho francs las definiciones jurisprudenciales y doctrinales, ponen de relieve que se trata de actos devoluntad -y no de juicio, deseo o conocimiento- dotados de presuncin de validez y fuerza de obligar. La doctrinaitaliana se refiere a esta concepcin, como una manifestacin de voluntad mediante la cual la autoridadadministrativa dispone en orden a los intereses pblicos que tiene a su cuidado, ejercitando la propia potestad eincidiendo en las situaciones subjetivas del particular (Giannini).

En nuestro Derecho se limita el concepto a los actos con uno o varios destinatarios pero excluyendo del mismo alos reglamentos. La diferencia entre el acto administrativo y el reglamento no slo es en razn del nmero dedestinatarios, sino tambin de grado y de calidad (el reglamento crea o innova derecho objetivo, el acto lo aplica).

En cuanto a la clasificacin de los actos administrativos, ha merecido doctrinalmente respuestas distintas. As hayquien la considera merecedora de un tratamiento minucioso (Garrido Falla) y quin entiende que no tiene intersagotar las distintas especies de actos en un cuadro (Garca de Enterria). La realidad es que las agotadorasclasificaciones de italianos y alemanes contrastan con la simplificacin de la doctrina francesa.

Esta distingue, en efecto, entre los actos regla o reglamentos, las decisiones o actos individuales y los actoscondicin. El concepto de acto regla o reglamentos es ya conocido. Decisin o acto individual es aqul en virtuddel cual la autoridad competente crea una situacin jurdica que afecta a una persona determinada, por ejemplo,la liquidacin de un impuesto; y acto condicin aqul por el que la autoridad competente coloca a una persona enuna situacin jurdica general e impersonal que tiene por efecto hacer posible sobre ella la aplicacin de unanormativa preexistente, como ocurre, por ejemplo, con el acto de nacionalizacin o de nombramiento de unfuncionario.

En nuestra doctrina Garrido, remitiendo los reglamentos, a la teora de las fuentes, clasifica los actos por laextensin de sus efectos en generales y concretos; por la posibilidad de su fiscalizacin, en impugnables e

inimpugnables; por razn del tipo de facultades ejercitadas, en discrecionales y reglados; por los sujetos queintervienen, en actos simples y complejos, unilaterales y bilaterales, y por razn del contenido del acto y susefectos, en meros actos administrativos y actos negocios jurdicos, actos definitivos y actos de trmite.

2. Actos administrativos de otros Poderes pblicos. Los actos de gobierno judicial.

Actos administrativos que tienen su origen en organizaciones o poderes pblicos que no son formalmente Adm.Pblica, son los dictados fuera del ejercicio de las funciones tpicas y definidoras de estos otros poderes (la


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legislativa en las Cortes, la judicial en el T. Constitucional, etc.).

Son actos marginales en el conjunto de la actividad de esos organismos, nacidos de su inevitable actividad logsticay domstica allende la Administracin propiamente dicha y cuyas leyes orgnicas definen y califican de ordinariocomo actos de administracin y personal. Esta extensin del concepto ha de valorarse como un progreso delEstado de Derecho que extiende ahora el control jurisdiccional cont-administrativo a todos los mbitos en que semanifieste materialmente una actividad administrativa (art 106 de la Const.).

La regla tradicional del Derecho parlamentario que consista en cubrir esta actividad logstica y domstica de lasCmaras con el manto de la soberana propia de la accin legislativa y declarar exentos de toda fiscalizacinjurisdiccional los que se llaman actos administrativos de las Asambleas parlamentarias, hay que entenderlasuperada en nuestro Derecho por el art 24 de la Const. que al consagrar el principio de garanta judicial efectiva,fuerza a aplicar a esta actividad de las Cortes el rgimen de fiscalizacin propio de los actos administrativos(Garrido Falla).

Y lo mismo puede decirse de los actos en materia de personal y administracin de los rganos legislativos de lasCCAA, cuyo enjuiciamiento corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia (art 74 de la L.O.P.J.).Anlogamente, la actividad administrativa del Tribunal Constitucional es hoy enjuiciable por la J.C.A. Conclusionessimilares pueden establecerse para el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas, cuyos actos en materia depersonal y de administracin, como los de los rganos antes mencionados, la L.O.P.J. de 1985 ha declaradofiscalizables por los Tribunales Cont-administrativos (art 58).

Un poder pblico que sus actos pueden ser calificados como administrativos, es el C.G.P.J., sometido al Derecho

administrativo y al control de esa jurisdiccin. En este sentido su actividad ms tpica, relativa al nombramientode cargos judiciales, situaciones de jueces y magistrados, imposicin de medidas disciplinarias, se sujetan a losprincipios y a los procedimientos de Derecho administrativo y son enjuiciados al modo cont-administrativo por elTribunal Supremo.

3. Los actos polticos o de gobierno.

Hay que plantear la exclusin de determinadas actividades y resoluciones de la Administracin que, por razn desus contenidos, no son plenamente enjuiciables por los Tribunales del orden administrativo. Entre ellos estn losactos del Gobierno que a pesar de emanar del Consejo de Ministros, no se consideran en determinados casos,conocidos a nuestros efectos como susceptibles de control judicial.

El concepto de acto de gobierno o acto pblico nace en el Derecho francs durante la etapa de la restauracin

Borbnica; a los gobernantes le permite excluir del recurso por exceso de poder los actos de la Administracin yfundamentalmente del Gobierno, que aparecieran inspirados en un mvil poltico, calificndolos como actosjudicialmente inatacables. A partir de 1875 el Consejo de Estado reducir al mximo este concepto, cindolo alos dictados en ejercicio de la funcin gubernamental como distinta de la funcin administrativa.

En nuestros primeros textos sobre la justicia administrativa, ao 1845 y sigs, no ha lugar al concepto de acto degobierno, porque ni siquiera existe un recurso por exceso de poder, circunscribindose el de plena jurisdiccin alos recursos originados por el cumplimiento, inteligencia, rescisin y efectos de los remates y contratos celebradospor los distintos ramos de la Administracin. Todos los dems recursos slo podan ser enjuiciados cuando el propioMinistro previa audiencia del Consejo de Ministros, as lo aceptase.

El concepto aparece cuando la materia contenciosa se ampla y define por la tcnica de la clusula general condeterminadas excepciones, que es lo que tiene lugar con la L.J.C.A. de Santamaria de Paredes de 1888.justamente entonces se configuran los actos polticos o de gobierno como una clase de actos que, por entendersereferidos a materias que pertenecen sealadamente a la potestad discrecional, se excluyen del control

jurisdiccional.El art 2,b) de la vigente L.J.C.A. de 1956, reduce el acto de gobierno a las cuestio nes que se susciten en relacincon los actos polticos del Gobierno, como son los que afecten a la defensa del territorio nacional, relacionasinternacionales, seguridad interior del Estado y mando y organizacin militar, sin perjuicio de las indemnizacionesque fueran procedentes.

El Tribunal Supremo tiene establecido con carcter general que, subjetivamente, los actos polticos, sonnicamente los actos del Consejo de Ministros y no de otras Administraciones o autoridades inferiores y que,materialmente, los actos polticos se refieren a las grandes decisiones que afectan al conjunto del Estado, y no asimples anuncios administrativos.


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El acto poltico o de gobierno demuestra una fuerte resistencia a su extincin, reapareciendo de vez en vez comoun nuevo Guadiana fuera de los supuestos mencionados. As el Tribunal Supremo, ha calificado como acto polticoexento del control judicial un acuerdo tcito del Consejo de Ministros desestimatorio de la pretensin de queprocediese de conformidad al art 100 de la L.A.U., a la adaptacin bianual de rentas (Sentencia de 1986).

4. Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales.

Otra categora de los actos administrativos con trascendencia para su exclusin total, o parcial del control judiciales la de los actos discrecionales. Los actos discrecionales, frente a los reglados, son aquellos dictados en materiasdiscrecionales, o si se prefiere, en ejercicio de potestades igualmente discrecionales. El concepto de actodiscrecional aparece en el R.C.A. de 1890 que incluye dentro de la potestad discrecional, adems de los actospolticos o de gobierno las resoluciones denegatorias de concesiones de toda especie que se solicitasen a laAdministracin. La Ley vigente (L.J.C.A. de 1956) erradica esta concepcin material de la discrecionalidad.

De acuerdo con la doctrina legal no hay, ni competencias o potestades absolutamente discrecionales, ni estaspueden invocarse para impedir el enjuiciamiento de fondo de los actos administrativos. No obstante, la L.J.muestra que la potestad discrecional, como opuesta a la actividad reglada, es una realidad, pues la Administracinante determinadas situaciones dispone de un margen de eleccin, que le permite hacer o no hacer y, en estesegundo caso puede disponer de varias soluciones. La legislacin misma confirma en ocasiones la existencia de esa

potestad discrecional.El Tribunal Supremo, reconociendo esa realidad normativa, ha definido la potestad discrecional como lacapacidad de opcin, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmentevlidas por permitidas por la Ley, o tambin, como concesin de posibilidades de actuacin, cuyo desarrolloefectivo es potestativo y queda enteramente en manos de la Administracin.

A) Discrecionalidad y conceptos jurdicos indeterminados:

Los conceptos jurdicos indeterminados han sido definidos por el Tribunal Supremo como aquellos de definicinnormativa necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significacin especficos a la vista de unoshechos concretos, de forma que su empleo excluye la existencia de varias soluciones igualmente legtimas,imponiendo como correcta una nica solucin en el caso concreto, resultando, pues, incompatible con la tcnicade la discrecionalidad (Sentencias de 1979 y 1984).

El Tribunal Supremo tiene declarado que en los supuestos jurdicos indeterminados puede distinguirse a la hora desu aplicacin o del control judicial entre un crculo de certeza positiva (supuestos que claramente encajan en elconcepto), un halo de incertidumbre (supuestos de dudoso encaje)y un crculo de certeza negativa (supuestos queclaramente no encajan en el concepto).

La tcnica de los conceptos jurdicos indeterminados es comn a todas las esferas del Derecho. As en el Derechocivil (buena fe, negligencia, etc.), o en el Derecho penal (nocturnidad, alevosa, etc.), o en el procesal (conexindirecta, pertinencia de los interrogatorios).

B) Las tcnicas de control de la discrecionalidad:

De la jurisprudencia francesa se desprende que el acto discrecional controla indagando, en primer lugar, si haexistido una indebida aplicacin del Derecho o una desviacin de poder. El control de la discrecionalidad se llevatambin a cabo investigando si ha existido o no error manifiesto en la apreciacin de los hechos y circunstanciasque condicionan su ejercicio. sta tcnica supone en el plano de la lgica lo que la desviacin de poder implica enel campo de la moral (Braibant).

Ms recientemente, el Consejo de Estado francs ha recurrido a la tcnica de las directivas y al principio deproporcionalidad. Por la primera se permite y obliga a la Administracin a dictar unas normas conforme a lascuales debe hacer aplicacin de sus potestades discrecionales, con la invocacin del principio de proporcionalidadse trata de investigar si la actividad de la Administracin est justificada en los logros o resultados previstos.

Nuestro Tribunal Supremo advierte sobre la improcedencia de que la Administracin sea sustituida totalmente porlos Tribunales en la valoracin de las circunstancias que motivan la aplicacin de la potestad discrecional, pues


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ello transciende de la funcin especfica de los Tribunales. El Tribunal Supremo invoca como especialmenteoperativos para el control de la discrecionalidad los de proporcionalidad y buena fe. El primero al afirmar concarcter general que la discrecionalidad debe utilizarse de forma proporcionada y racional (Sentencia de 1979). Elprincipio de buena fe ha sido invocado para el control de la discrecionalidad en el otorgamiento de licencias deimportacin.

5. Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios.

Desde el punto de vista procesal es de inters la distincin entre: Actos que no causan estado, son aquellos que noexpresan de manera definitiva la voluntad de la organizacin administrativa en que se producen, porque contra losmismos puede y debe interponerse un recurso ante el superior jerrquico del rgano que los dict, antes de acudira la va judicial.

En la Adm. del Estado agotan dicha va: a) los actos del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas; b) losadoptados por los Ministros en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas; c) los de las autoridadesinferiores en los casos en que resuelvan por delegacin; d) los de los subsecretarios y directores generales enmateria de personal (D.A.9 de la LRJAP y del PAC.), con criterios anlogos debern calificarse de actos quecausan estado los dictados por las administraciones de las CCAA.

En la Adm. Local causan estado: a) los actos del Pleno, Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno; b) los

actos de autoridades y rganos inferiores, cuando resuelvan por delegacin del Alcalde; c) los de cualquier otraautoridad u rgano cuando as lo establezca una disposicin legal (art 52 de la LRBRL).

Salvo en los anteriores supuestos, el medio normal de conseguir la recurribilidad de un acto que no causa estado esagotar la va administrativa, interponiendo contra el mismo el correspondiente recurso ordinario y que la LPA, de1958 llamaba recurso jerrquico. La LRJAP y del PAC no ha recogido la limitacin de una sola Alzada queestableca la legislacin anterior.

Los Actos firmes y consentidos, son actos que, al margen de que hayan causado o no estado, se consideranmanifestaciones judicialmente indiscutibles de la voluntad de un rgano administrativo porque su recurribilidadresulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnacin sin que la persona legitimada paraello haya interpuesto el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional. A ellos se refiere, juntamente conlos confirmatorios el art 40,a) de la L.J.C.A.

El concepto de firmeza administrativa que se sita ms all del carcter definitivo del acto es equivalente al quese utiliza para designar a las sentencias judiciales que por no haber sido impugnadas en tiempo y forma devienen

igualmente firmes y no son ya susceptibles de recurso ordinario. Por ello, el Tribunal Supremo utiliza en ocasionesla expresin francesa de cosa juzgada administrativa aunque con grandes reservas.

El concepto y funcin del acto consentido ha sufrido una alteracin al admitirse la accin de nulidad en cualquiertiempo contra los actos nulos de pleno derecho y en un plazo de 4 aos para los actos anulables (art 102 y 103 dela LRJAP y del PAC).

Los Actos reproductorios y confirmatorios, son aquellos que reiteran por reproduccin o por confirmacin, otrosanteriores firmes y consentidos. Si se prohbe su impugnacin es justamente para evitar que, a travs de unanueva peticin y su denegacin por la Administracin, se reabra un debate judicial sobre lo que ya ha sidodefinitivamente resuelto en va administrativa o judicial.

El Tribunal Supremo ha negado el carcter de acto confirmatorio, permitiendo por ello su recurribilidad:a) A los reglamentos, as como a los actos de aplicacin singularizada y reiterada de estos, como en el caso delpago de haberes a los funcionarios mediante nminas.

b) A los actos de interpretacin de otros anteriores que supongan una adaptacin a las circunstancias nuevas(Sentencias de 1982 y 1986).c) A los actos nulos de pleno derecho siempre impugnables no obstante el transcurso del tiempo por lo que elmotivo de inadmisin del art 40,a) haya de constreirse a consignar cautela en su apreciacin.d) A las resoluciones tardas porque los actos tcitos producidos por silencio administrativo no son autnticosactos, por lo que no pueden quedar firmes ni ser confirmados por ningn otro.e) A los actos que reiteran o confirman otros que o no han sido notificados o lo fueron de forma defectuosa.

6. Actos favorables y actos de gravamen.


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Por razn de su contenido, la clasificacin de los actos administrativos es la que distingue entre los que amplan ylos que restringen la esfera jurdica de los particulares. Hay actos de doble efecto o mixtos, pues mientras paraunos son limitadores de derechos, para otros administrados suponen una ampliacin de su esfera jurdica, comoocurre con las expropiaciones en que el beneficiario y el expropiado son dos particulares.

A) los actos favorables:

Actos favorables o declarativos de derechos son, los que amplan la esfera jurdica de los particulares. Son actosfciles de dictar pero difciles de anular o revocar. Por ello no necesitan motivacin respecto de sus destinatariosni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley. Excepcionalmente pueden ser retroactivos. Sin embargo, nopueden ser revocados sino a travs de procedimientos formalizados (arts 54, 57 y 102 de la LRJAP y del PAC).Entre los actos administrativos que amplan esta esfera jurdica de los particulares se incluyen:

1.- Las Admisiones.

Son actos cuyo efecto es la inclusin del sujeto en una institucin u organizacin, o en una categora de personas,

para hacerlo participar de algunos derechos o ventajas o del disfrute de determinados servicios administrativos.Por ejemplo la admisin en la Universidad.

2.- Las Concesiones.

Son resoluciones por las que una Administracin transfiere a otros sujetos un derecho o un poder propio; yaqullas, en que sobre la base de un derecho o poder propios, que quedan de esta forma limitados, constituye unnuevo derecho o poder en favor de otros. En las concesiones se distingue entre las llamadas traslativas (ej.concesin de un servicio pblico en el que el concesionario se subroga en la misma posicin que tendra laAdministracin) de las llamadas concesiones constitutivas; en esta categora se incluiran las de uso excepcional oprivativo de dominio pblico (concesin de aguas, minas, etc.).

3.- Las Autorizaciones.

Son actos por los que la Administracin confiere al administrado la facultad de ejercitar un poder o derecho quepreexiste a la autorizacin en estado potencial. La autorizacin esta previamente en el patrimonio o mbito delibertad del particular, pero cuyo ejercicio slo es lcito despus que la Administracin constata la existencia ylmites del Derecho o de la libertad, o que no existen motivos contrarios a su plena efectividad. La autorizacin esde uso frecuente en la llamada polica de seguridad (industrias peligrosas, pasaportes, armas) o en materiaurbanstica (licencia de obras) y en general como tcnica preventiva.

4.- Las Aprobaciones.

Son actos por los cuales la Administracin presta eficacia o exigibilidad a otros actos ya perfeccionados y vlidos.Esta tcnica acta en el campo de los controles administrativos, estando siempre referida a un acto jurdico. Elcontrol que la aprobacin cumple puede tener por objeto verificar la conveniencia u oportunidad del actocontrolado o simplemente su legitimidad o conformidad con el ordenamiento jurdico.

5.- Las Dispensas.

Son actos por los que la Administracin exonera a un administrado o a otra Administracin del cumplimiento de undeber ya existente. Slo puede tener lugar cuando est prevista en la ley, ya que se opone a la misma el principiode igualdad. Tambin es un obstculo a la admisin de dispensas la regla de la inderogabilidad singular de losreglamentos u otras prohibiciones legales expresas de dispensas como la relativa a la planificacin urbanstica (art57 de la Ley del Suelo).

B) Los actos de gravamen:


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Actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados o bien lesimponen sanciones. Por ello, el ordenamiento impone determinadas garantas defensivas de los destinatarios,siendo inexcusable el trmite de audiencia del interesado y la motivacin (arts 54 y 84 de la LRJAP y del PAC), sinque en ningn caso pueda reconocrseles efecto retroactivo (art 9.3 de la Const. y art 105 de la LRJAP y del PAC)

Su revocacin o anulacin no encuentra en principio, dificultades formales, pudiendo acordarse sin audiencia de

los afectados y sin necesidad de motivacin.

1.- Las rdenes.

Son actos por los que la Administracin impone a un sujeto un deber o conducta positivo o negativo y de cuyoincumplimiento puede derivarse, sin perjuicio de su ejecucin por la propia Administracin, una sancin penal oadministrativa al obligado. La orden presupone una potestad de supremaca general, como la que ostentan lasadministraciones territoriales sobre todos los ciudadanos que residen en un determinado territorio o bien especialsobre algunas clases de ellos, dentro de una relacin jurdica entre la Administracin y el destinatario e la orden.

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- Los Actos Traslativos de Derechos.

Son aquellos cuyo efecto es trasferir la propiedad o alguna de sus facultades a una Administracin o a un tercero,destacan las expropiaciones.

3.- Los Actos Extintivos.

Son aqullos cuyo efecto es extinguir un derecho o una relacin jurdica, bien actuando directamente sobre stoso sobre el acto origen del derecho o de la relacin. Entre los que actan directamente pueden incluirse laconfiscacin, que se produce sobre objetos ilcitos o peligrosos (drogas, armas prohibidas) y que no suponen underecho a la indemnizacin; la caducidad o decadencia de derechos que se origina como sancin de uncomportamiento contrario a la finalidad por la que se otorg el derecho (por ej. en materia de concesiones, la noutilizacin o explotacin de los bienes concedidos).

4.- Los Actos Punitivos.

Son aquellos por los que la Administracin impone una sancin como consecuencia de la infraccin a lo dispuestoen una norma o en un acto administrativo.

7. Actos expresos y actos tcitos por silencio administrativo.***

Por la forma de su exteriorizacin, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en virtud de silencioadministrativo. La falta de respuesta, el silencio de la Administracin, frente a una peticin o el recurso de unparticular no es un acto, sino un hecho jurdico, pues falta la declaracin de voluntad dirigida a producir efectosjurdicos como es propio de los actos expresos. El silencio es el comportamiento del que no manifiesta ninguna

voluntad.

En el Derecho privado se admite con carcter general que el silencio de una parte frente a la demanda de otra,cuando aqulla tena obligacin de responder, puede suponer el asentimiento de sta.

En el Derecho administrativo, sin embargo, y con objeto de asegurar el derecho a la garanta judicial, el acceso alproceso o bien la efectividad de otros derechos de carcter substantivo que pueden resultar bloqueados por lainactividad de la Administracin, se atribuye al silencio el valor de una decisin de significado unas veces negativoo desestimatorio y otras estimatorio o positivo. De aqu que se hable de dos clases de silencio: positivo y negativo.

A) La evolucin de la regulacin del silencio administrativo. La regla general del silencio como acto presunto


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negativo y sus excepciones:La falta de respuesta de la Administracin a la peticin o al recurso de un administrado ha tenido en elordenamiento jurdico normalmente un significado negativo o de desestimacin de la peticin o recursointerpuesto por el particular. Esta ficcin legal, permita que el administrado pudiera acceder a las vas de recursoadministrativo y judiciales.

De acuerdo con sta lgica, la primera regulacin del silencio administrativo (Estatuto Municipal de Calvo Sotelode 1924) configur el silencio como un acto desestimatorio. Segn el art 94 de la LPA de 1958 cuando se

formulare alguna peticin ante la Administracin y sta no notificase su decisin en el plazo de tres meses, elinteresado poda denunciar la mora, y transcurridos tres meses desde la denuncia, deba considerar desestimada lapeticin.

Frente a la regla general de que el silencio se entiende como desestimatorio de la peticin del recurso formuladopor el particular, el art 95 de la LPA. de 1958 reconoci el silencio de carcter positivo o estimatorio en lasrelaciones interorgnicas o interadministrativas para los supuestos de autorizaciones y aprobaciones que debanacordarse en el ejercicio de funciones de fiscalizacin y tutela de los rganos superiores sobre los inferiores. En lasrelaciones de la Administracin y los particulares el silencio slo se entenda positivo en aquellos casos en que aslo estableciera una disposicin expresa.

El evidente riesgo que el silencio positivo supone al permitir el otorgamiento de autorizaciones o licencias u otrosderechos contrarios al ordenamiento, y que como actos declaratorios de derechos no pueden ser revocados aposteriori sin seguir los complejos procedimientos establecidos, llev a limitar sus efectos. En esa lnea el TribunalSupremo haba aceptado la revocacin directa sin sujecin a los trmites de revocacin de los actos declarativos

de derechos de las licencias y autorizaciones ganadas por silencio cuando su otorgamiento implicara nulidad depleno derecho, bien por concurrir vicios esenciales de tramitacin, bien porque el ordenamiento califica el efectoo resultado de lo otorgado por silencio como nulo de pleno derecho, o cuando lo ganado por silencio fueraostensible y manifiestamente ilegal, como ocurre con las licencias urbansticas de construccin sobre zonas verdes.Ms restrictivamente an, el art 78 de la Ley del Suelo limit los efectos de las licencias ganadas por silenciopositivo a los que son conformes con el ordenamiento jurdico.

B) La regulacin vigente de los actos presuntos. Crtica:

La LRJAP y del PAC., tuvo como objetivo fundamental, la nueva regulacin del silencio administrativo. staregulacin abandona la modestia de la regulacin anterior, pretendiendo atacar con simples remediosprocedimentales y de represalia sobre los funcionarios -no sobre la clase poltica- todo silencio o retraso en laresolucin de los procedimientos. Para ello reitera la obligacin de resolver los procedimientos en forma expresa,

aunque en menor plazo, de tres meses, y cuyo transcurso sin resolucin provocar la responsabilidad disciplinariade los funcionarios y la remocin del puesto de trabajo, vencido el plazo de tres meses o su excepcional prrroga,que tampoco podr exceder de tres meses, el silencio tendr carcter positivo o negativo en unas u otras materiassegn haya determinado previamente cada Administracin Pblica o, en su defecto, segn la distribucin dematerias que la propia Ley establece.

Para acreditar el silencio es necesario volver de nuevo al rgano silente y obtener de l un certificado de que esesilencio se ha producido, en el que deben constar los efectos que de ello se derivan, conminando de nuevo alfuncionario a su expedicin, bajo amenaza de incurrir en infraccin disciplinaria grave. Conseguido ese certificadodel acto presunto o acreditado que ha sido solicitado, se puede acceder a los recursos administrativos o judicialeso ejercitar el derecho si se trata de un acto presunto positivo (art 62).

La presin para que los funcionarios resuelvan en plazo, an negativamente, desestimando las pretensiones de losadministrados, se hace ms fuerte si consideramos que en aquellos procedimientos en los que el funcionario hayapreferido no resolver a resolver precipitadamente o sobre un expediente incompleto, debe luego certificar su

propia falta expidiendo al administrado un certificado de no haber resuelto, el certificado de acto presunto (art44). Y es que cumplir con ese deber supone autoinculparse, para que se le sancione y se le prive de su puesto detrabajo; por ello la constitucionalidad de la obligacin de expedir este certificado, cuando se trata defuncionarios, puede ser cuestionada desde el derecho a no confesarse culpable que garantiza el art 24 de laConstitucin.

C) La determinacin del carcter positivo o negativo de los actos presuntos:

La Ley prescribe que cada Administracin podr publicar de acuerdo con el rgimen de actos presuntos previst o


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en la Ley una relacin de los procedimientos en que la falta de resolucin expresa produce efectos estimatorios yaquellos en que los produce desestimatorios. Esta previsin dar lugar a una enorme confusin e inseguridadjurdica, pues nada garantiza que esas listas sobre supuestos de silencios positivos o negativos se harn de acuerdocon el rgimen de la Ley en los cerca de nueve mil Municipios de las 50 Provincias y 17 CCAA.

Cuando no se establezca esta disciplina singular de cada Administracin, la Ley establece unas reglas generales(art 43), entendiendo que la falta de resolucin en plazo (3 meses) se considera como estimacin positiva de lasolicitud en los siguientes casos:

a) Solicitudes cuya estimacin habilitara al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes.b) Las solicitudes en cuya normativa de aplicacin no se establezca que quedarn desestimadas si no recaeresolucin expresa.

Se entiende producida la desestimacin de la solicitud en los siguientes casos:a) Procedimientos de ejercicio del derecho de peticin del art 29 de la Constitucin.b) Resolucin de recursos administrativos.

D) El certificado de acto presunto:

La novedad de la regulacin vigente, es la tcnica del certificado, cuya finalidad es hacer valer el actoadministrativo presunto tanto ante la Administracin como ante cualquier otra persona, natural o jurdica, pblica

o privada (art 44). La certificacin deber extenderla el rgano competente que debi resolver expresamente elprocedimiento, en el plazo mximo de 20 das desde que fue solicitada. Los interesados podrn pedir que seexpida esta certificacin a partir del da siguiente al del vencimiento del plazo en que debi dictarse la resoluciny podrn solicitar de la Administracin que se exijan las responsabilidades.

La Ley amenaza al titular del rgano competente para resolver que no expida en plazo el certificado, lo que no essusceptible de delegacin, con una sancin disciplinaria. Aparte de la vertiente de autoinculpacin, el actopresunto es ciertamente un certificado, un acto de conocimiento, en cuanto comprensivo de la solicitudpresentada, etc. Pero adems es un acto administrativo, propiamente tal, un acto expreso, una manifestacin devoluntad, una resolucin en suma y por ello una verdadera negacin de la modesta tcnica del acto administrativo,la Ley no permite (art 43) que se resuelva expresamente la solicitud despus de la emisin del certificado.

8. Los elementos del acto administrativo.

La doctrina francesa estudia los elementos, en su versin negativa de las condiciones precisas para la admisin delos recursos por exceso de poder y los supuestos que originan la anulacin de los actos atacados (Rivero). Por elcontrario, en la doctrina italiana (Zanobini, Ranelletti) es ms frecuente abordar la cuestin utilizando losconceptos de la dogmtica privatista de los actos jurdicos. Esta es la lnea que sigue mayoritariamente la doctrinaespaola, que clasifica los elementos en subjetivos, objetivos y formales, y asimismo, en esenciales (el sujeto, elobjeto, la voluntad, la causa, el contenido, la forma) y accidentales (trmino, condicin y modo).

Por su similitud con los actos judiciales adquieren especial relieve algunos elementos de los actos administrativoscomo la causa y el fin, que en los actos privados resultan irrelevantes porque la actividad y gestin patrimonial delos particulares no queda invalidada por la falta de congruencia econmica o de otra ndole ni, por los mviles queguen a su autor, pues a nadie se le impide conscientemente hacer malos negocios ni actos puramente gratuitos.

Otra notable diferencia con los actos privados es la importancia que en stos tienen los elementos accidentales yen general el principio dispositivo (art 1255 de Cc), mientras que el acto administrativo se encuentra ceido porun contrario principio de tipicidad que impide desvirtuar en exceso los efectos propios de una categora de actos atravs de los elementos accidentales (condicin, trmino, modo).

El contraste entre los activos privados y los administrativos y la cercana de stos a los actos judiciales semanifiesta, en la importancia que para los actos administrativos adquieren los elementos formales, con laexigencia de la escritura y la necesidad de la notificacin para que el acto adquiera eficacia. Por el contrario, enlos actos privados rige, en general, el principio de libertad de forma (art 1278 del Cc.).

9. El titular del rgano y la competencia.


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El sujeto del que emana la declaracin de voluntad en que el acto administrativo consiste es siempre unaAdministracin Pblica, pero que acta siempre a travs de una persona fsica, titular de un rgano. Los requisitosque deben concurrir son los siguientes: La regularidad de la investidura de quien figura como titular del rgano esla primera cuestin a considerar en el elemento subjetivo. Pues cabe que el nombramiento de la autoridad ofuncionario no sea vlido, bien porque ste se haya anticipado o haya sido cesado, porque el rgano este ocupadofraudulentamente por un impostor, etc. Todos estos supuestos que la doctrina califica como supuestos defuncionarios, de hecho plantean la cuestin de si debe negarse toda validez a los actos realizados por el supuestofuncionario, o en aras a la seguridad, debe reconocerse valor a dichos actos siempre que se adecuen al Derecho en

todos los dems elementos.

La actuacin regular del titular del rgano implica asimismo su imparcialidad, es decir, la ausencia decircunstancias que puedan provocar la parcialidad de la autoridad o servidor y que se concreta en las llamadascausas de abstencin y de recusacin; la actuacin del funcionario en que concurran motivos de abstencin noimplicar necesariamente la invalidez de los actos en que haya intervenido (arts. 28 y 29 de la LRJAP y del PAC) obien nicamente la implicar cuando haya sido determinante de la resolucin adoptada (art 76 de la LRBRL).Entre estas causas de abstencin y recusacin son:

a) Tener inters personal en el asunto de que se trate.b) El parentesco de consanguinidad dentro de 4 grado o de afinidad dentro del 2.c) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta.d) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto. (art 28). Si enalguna autoridad o servidor de las administraciones pblicas se da alguna de las circunstancias anteriores deberabstenerse de intervenir, incurriendo en caso contrario en responsabilidad.

Otro elemento es la capacidad de obrar del titular del rgano y la ausencia de vicios en el consentimiento, loscuales son objeto en el Derecho administrativo de distinta valoracin. Esta diferencia radica en que la incapacidaddel funcionario titular del rgano, por enajenacin mental por ejemplo, o la concurrencia de determinados viciosen su voluntad, como el dolo o la violencia, tampoco afectaran decisivamente a la validez del acto, si ste desdeel punto de vista objetivo se produce de acuerdo con el ordenamiento jurdico (Garrido).

La infrecuencia de los vicios que afectan al titular del rgano o su irrelevancia cuando el acto se adecua alordenamiento lleva a considerar a la competencia del rgano como el elemento fundamental. Esta se define comola aptitud que se confiere a un rgano de la Administracin para emanar determinados actos jurdicos en nombrede sta. Ordinariamente las competencias son establecidas por la norma de forma impersonal, de manera quetodos los funcionarios que tienen el mismo empleo ostentan las mismas competencias. La falta de competenciadetermina el consiguiente vicio de incompetencia que nuestro Derecho contempla como susceptible de originardos tipos de invalidez (nulidad de pleno derecho o simple anulabilidad). El art 62,1 de la LRJAP y del PAC dicelos actos dictados por rganos manifiestamente incompetentes por razn de la materia o del territorio.

10. La causa y los Presupuestos de hecho.

Distingue la doctrina italiana entre la causa jurdica o causa inmediata de los actos administrativos, que es el fintpico de todos los actos de una determinada categora, de la causa natural, remota o finalis, que es el finparticular que el sujeto se propone al realizar un determinado acto. As, en la concesin la causa jurdica oinmediata consiste en crear en favor del destinatario del acto un nuevo derecho, mientras que el motivo o causaremota puede ser muy diverso como la oportunidad de crear un nuevo servicio pblico, de hacer ms eficiente otroya existente, etc.

Esta distincin, puede tener un encaje indudable en el art 53,2 de la LRJAP y del PAC, entendiendo que de unlado se refiere a la causa o motivo legal al decir que el contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto en elOrdenamiento jurdico y por otro, alude a la causa natural al prescribir que dicho contenido ser determinado y

adecuado a los fines de aqullos, prohibiendo en consecuencia los motivos de inters privado como finalidad delos Actos administrativos.

Dicho precepto tambin puede interpretarse siguiendo la doctrina francesa (Garrido) y equiparando los trminospresupuestos de hecho y causa o motivo legal. Por ello, el control del juez sobre la causa atenderprimordialmente a la verificacin de la exactitud de los hechos, es decir, a la existencia misma del motivo o causalegal.

El rgimen jurdico de los presupuestos de hecho supone, segn la Jurisprudencia francesa, que la Administracintiene la obligacin de explicar ante el juez, cuando el acto es impugnado, los motivos de su decisin, incluso enlos casos en que formalmente no existe obligacin legal de motivar. El juez contencioso puede a su vez, convalidar


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si concurre otro verdadero que sirva para justificar esa decisin, recogida en el art 65 de la LRJAP y del PAC: losactos nulos que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirn los efectos deste.

11. Los mviles. La desviacin del poder.

Los mviles de cualquier acto de la Administracin deben adecuarse a aquellos fines pblicos por los que lacompetencia ha sido atribuida. Justamente por ello el ejercicio de la competencia, con finalidad diversa de la quejustific su atribucin legal, constituye el vicio conocido como desviacin de poder recogido en el art 63 de laLRJAP y del PAC. son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin delordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder. La desviacin de poder es nocin cercana al abuso dederecho que el art 7,2 del C.c., define.

El proceso para determinar que existe el vicio de la desviacin de poder comienza por la determinacin de lafinalidad o intencin de legislador al asignar una competencia, para despus concretar la finalidad perseguida porel acto y comparar, la primera con la segunda. De este proceso lo ms complejo es el descubrimiento y la pruebade la intencin con que actu la autoridad administrativa, que lgicamente disimular sus verdaderas intenciones.

Entre los supuestos clsicos en que la Jurisprudencia del Consejo de Estado francs ha apreciado la concurrencia

del vicio de la desviacin del poder, se citan los actos dirigidos a evitar la ejecucin de la cosa juzgada, los quecomportan un fraude de ley, los inspirados por mviles extraos a todo inters pblico, los dictados en favor de untercero, etc. y en ltimo lugar los actos dictados como marginacin del procedimiento legalmente establecidopara eludir las reglas de la competencia o una determinada garanta en favor de un particular o para conseguir unaeconoma de tiempo o de dinero en favor de la Administracin.

Habiendo sido la desviacin de poder una de las instituciones ms importantes del Derecho administrativo francspasa en la actualidad una de las etapas ms bajas de su evolucin, porque el Consejo de Estado la considera ahoracomo un remedio subsidiario en los vicios de invalidez y anula por inexactitud de los motivos legales opresupuestos de hecho lo que antes invalidaba por desviacin de poder.

En Espaa, la desviacin de poder no slo ha sido un vicio cuya investigacin aparece estimulada por el legisladoral considerar susceptibles de apelacin todas las sentencias dictadas en los procesos en los cuales ha sido invocadacomo causa invalidatoria del acto en primera instancia (art 94,2 de la LJCA), sino que se ha producido unrenacimiento jurisprudencial en la utilizacin de la desviacin de poder, porque la Const. ha recordado a losJueces su obligacin de controlar la obligada correlacin entre la actividad administrativa y los fines pblicos (art

106). Esta reaccin jurisprudencial se ha plasmado en el reconocimiento del vicio de la desviacin de poder cuandoel acto se inspira no slo en fines personales o privados, sino incluso lcitos, pero diversos de los exigidos por lanorma, pues como afirma el Tribunal Supremo la desviacin de poder no precisa que los fines perseguidos seanespreos en el sentido de dirigirse contra determinadas personas, o que se utilicen en beneficio de los agentesadministrativos autores de los actos, etc.

El Tribunal Supremo parece dulcificar la exigencia de una prueba contundente y absoluta de la desviacin depoder, bastando, adems de indicar cul es la finalidad perseguida por la Administracin, que el interesado lajustifique con una prueba suficiente para lograr una conviccin del Tribunal sobre las divergencias de fines, cargade la prueba que en ciertos casos se traslada incluso a la Administracin. Es bastante para apreciar la desviacinde poder que la conviccin del juez se haya producido con carcter indiciario en funcin de datos objetivos, comola disparidad de tratamiento entre los administrados, la realizacin de graves irregularidades formales paraalcanzar un fin distinto al exigido por la norma, etc.

12. El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos.

Define Zanobini el contenido diciendo que consiste en aquello que con el acto la autoridad administrativaentiende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar y distingue con referencia a los administrativos entreel contenido natural, el implcito y el accidental o eventual, no faltando quienes reducen esa clasificacin a dostrminos contenido natural y accidental.

Contenido natural es aquel cuya existencia sirve para individualizar el acto mismo e impide su confusin con otros.As el contenido natural de la autorizacin es permitir a una persona ejercitar su derecho; y el de la expropiacin,el traspaso coactivo de la propiedad.


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Contenidos accidentales y eventuales de los actos son: l trmino, condicin y modo.

a) El trmino.

Es el momento, ordinariamente un da determinado, a partir del cual debe comenzar o cesar la eficacia del acto.El momento en que el acto administrativo adquiere eficacia es aquel en que alcanza la perfeccin y la expresinde un trmino distinto sirve para que el acto despliegue sus efectos en un momento anterior o posterior. (ej. elascenso de un funcionario con efecto retroactivo en que se produjo la vacante). El trmino final significa que losefectos del acto terminan en el momento previsto.

b) La condicin.

Es la clusula por la que se subordina el comienzo o la cesacin de los efectos de un acto al cumplimiento de unsuceso fortuito o incierto. En el primer caso se habla de condicin suspensiva y en el segundo de condicinresolutoria, estas se distinguen de las condiciones iuris.

c) El modo.

Es una carga especfica impuesta a la persona en cuyo inters se ha dictado el acto, por la cual se le exige undeterminado comportamiento del que depende de la posibilidad de disfrutar de los beneficios del acto, lo que, sinembargo, no debe confundirse con los deberes que directamente impone la ley como contenido implcito de aqul.

13. Los elementos formales: procedimiento, declaracin y motivacin.

Son elementos formales de los actos administrativos:

El procedimiento. Es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolucin final cuyafinalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administracin, adems de garantizar los derechos y libertadesde los particulares. El procedimiento es por ello un requisito esencial, que cumple una funcin anloga al procesojudicial y al procedimiento legislativo. La esencialidad del procedimiento viene impuesta por el art 53 de la LRJAPy del PAC, los actos administrativos se producirn por el rgano competente mediante el procedimiento que, ensu caso, estuviese establecido y por el art 62 que sanciona con la nulidad de pleno derecho los actos que fuerendictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

La regla general sobre la forma de declaracin de los actos administrativos es la exigencia de forma escrita entrminos anlogos a los exigidos en los actos judiciales, dndose en uno y otro caso la misma justificacin; losactos administrativos son actos recepticios, que deben documentarse, notificarse o publicarse, porque soncreadores de derechos y deberes dotados de fuerza ejecutoria. La forma escrita es la regla general cuando se tratade resoluciones tal y como establece el art 55 de la LRJAP y del PAC:

- Los actos administrativos se producirn o consignarn por escrito cuando su naturaleza o circunstancias no exijanotra forma ms adecuada de expresin o constancia.

- En los casos en que los rganos administrativos su competencia en forma verbal y no se trate de resoluciones, laconstancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuarn y firmar por el rgano inferior que lo reciba oreglamente.

- Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos,concesiones o licencias, podrn refundirse en un nico acto, acordado por el rgano competente.

El contenido de la declaracin en que los actos consisten y que se deber plasmar en los escritos que losdocumentan, puede ser diverso en unos y otros casos, pero siempre debera recoger algunos datos que permitan laidentificacin del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, mandato o resolucin y la fecha, as como lamotivacin en los casos que es preceptiva. Los actos adems, deben ir precedidos de una especfica denominacinsegn la autoridad que los dicta: Real Decreto si emana del Consejo de Ministros, Orden si la dicta un Ministro yresolucin o acuerdo en los dems casos. La LRJAP y del PAC, establece que las resoluciones contendrn ladecisin, que deber ser motivada (arts. 23, 24, 25 y 89,3 de la LRJAP).


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La motivacin es una exigencia relativamente moderna, pues en el anterior Rgimen ni siquiera se exiga en lassentencias judiciales. En el Derecho administrativo la motivacin se exigi en los reglamentos ministerialesdictados en desarrollo de la Ley de Bases del Procedimiento Administrativo de 1890.

La LPA, de 1958 parti del principio de la innecesariedad de la motivacin de los actos administrativos, pues suexigencia slo era precisa para los actos que limitaren derechos subjetivos, los que resolvieren recursos, los que sesepararen del criterio seguido en actuaciones precedentes y en fin los acuerdos de suspensin de actos (art 43).

la LRJAP y del PAC, ha ampliado notablemente la nmina de los actos necesitados de motivacin que ahora seextiende a los actos que limiten intereses legtimos, a los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio deactos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial y procedimiento dearbitraje, los acuerdos de tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazas y a los que se dicten en ejercicio depotestades discrecionales (art 54).

La Ley determina que la motivacin sea sucinta, ha de ser suficiente sin que valgan las falsas motivaciones. lasfrmulas . o comodines, que valen para cualquier supuesto. El Tribunal Supremo, valorando la incidencia de lafalta de motivacin sobre la validez del acto administrativo tiene establecido que la motivacin si es obligada enlos actos que limitan derechos con mayor razn lo es en los actos que los extinguen, siendo invlida la resolucinque omite toda alusin a los hechos especficos determinantes de la decisin limitndose a la invocacin de unprecepto legal. La Jurisprudencia es menos exigente en la fundamentacin en Derecho, si resulta evidente la causajurdica tenida en cuenta por la medida adoptada por la Administracin, entendindose en todo caso cumplido elrequisito con la motivacin in aliunde (aceptacin o incorporacin al texto de la resolucin de informes o

dictmenes).

14. Publicacin y notificacin.

La comunicacin de los actos administrativos a los interesados se acta por medio de la notificacin o publicacin.La notificacin es una comunicacin singular a persona o personas determinadas, mientras la publicacin se dirigea un colectivo de personas o singulares pero en paradero desconocido. La notificacin es la tcnica ms solemne yformalizada de la comunicacin porque incluye la actuacin mediante la cual ciertos funcionarios atestigan haberentregado a una persona copia escrita de un acto. La doctrina italiana encuadra la notificacin y comunicacindentro de los meros actos administrativos.

Para nosotros, son una condicin de la eficacia de los actos administrativos tal y como las caracteriza la LRJAP ydel PAC. La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supeditada a sunotificacin, publicacin o aprobacin superior (art 57,2), adems dice que el art 93,2 que -ordena un acto de

ejecucin material de resoluciones estar obligado a notificar al particular interesado la resolucin que autorice laactuacin administrativa-.

La LRJAP y del PAC, impone el deber de notificar a los interesados las resoluciones o actos administrativos queafecten a sus derechos o intereses, para regular despus hasta cuatro modalidades de la notificacin. la personal,por edictos, la publicacin y la publicacin-notificacin.

El plazo en que deber iniciarse la notificacin es de 10 das a partir de la fecha en que el acto sea dictado (art58). Sin embargo, la superacin de este plazo no determina la nulidad de la notificacin, pues se trata de unairregularidad no invalidante..

El contenido de la notificacin deber contener el texto integro de la resolucin, con indicacin de si es o nodefinitivo en la va administrativa, la expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran depresentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquieroro que estimen procedente. El Tribunal Supremo tiene declarado que debe notificarse la totalidad de la

notificacin y que no es vlida a la de una liquidacin tributaria omitiendo los elementos esenciales como labase impositiva y el tipo de gravamen.

Si a la notificacin le faltan algunos de estos extremos estamos en presencia de una notificacin defectuosa, por loque el acto carece de eficacia. Las notificaciones defectuosas son convalidables; de no producirse la subsanacinni darse el interesado por notificado, el acto incorrectamente notificado no adquiere firmeza.

En cuanto a los medios de practicar las notificaciones que determinan las diversas clases de aqullas hay que decirque hemos pasado de la notificacin personal de no aceptarse otro medio de comunicacin entre la Administracinautora del acto y el destinatario que el del nuncius, el propio funcionario, a aceptarse cualquier medio (oficio,carta, telegrama, segn la Ley de 1958) y en general, segn la Ley vigente, se practicarn por cualquier medio


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que permita tener constancia de su recepcin por el interesado o su representante, as como de la fecha, laidentidad y el contenido del acto notificado (art 59).

La notificacin se har primordialmente en el lugar que haya designado el interesado en la solicitud, que puede ono coincidir con su domicilio, siendo ste el lugar en el que en otro caso debe practicarse la notificacin. El sujetopasivo de la notificacin personal es el propio interesado o su representante. Si stos rechazaren la notificacin sehar constar en el expediente, especificndose las circunstancias del intento de notificacin y se tendr porefectuado el trmite siguindose el procedimiento (art 59,3).

Ante las dificultades con que se encuentra la Administracin, y que la Jurisprudencia pone de relieve, la Ley haarbitrado un sistema subsidiario, la notificacin por anuncios, para cuando los interesados en un procedimientosean desconocidos, se ignore el lugar de la notificacin o el medio, etc. La notificacin se har por medio deanuncios en tabln de edictos del Ayuntamiento y en el B.O.E. de las CCAA o BOP.

La tercera forma de notificacin es la publicacin de la resolucin y que consiste en insertar la resolucin, con losmismos elementos que la notificacin personal, en el tabln de anuncios de la sede del rgano administrativo omedios de comunicacin que se hayan indicado previamente. La Ley vigente, amplia de forma excesiva los casosen que la Administracin puede recurrir a esta modalidad (art 60) y adems:a) cuando el acto tenga por objeto una pluralidad indeterminada de personas.b) cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquiertipo.

La publicacin notificacin, consiste en publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicacin del

contenido del acto para que despus el interesado comparezca en el plazo que se le seale para enterarse de sucontenido ntegro y dejar constancia de tal conocimiento. Esta frmula de comunicacin puede emplearla elrgano competente cuando apreciase que la notificacin por medio de anuncios o la publicacin de un acto lesionaderechos o intereses legtimos (art 61).

TEMA 15

EFICACIA Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1.- LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. DEMORA EN LA EFICACIA E IRRETROACTIVIDAD.***

Por eficacia de los actos administrativos se entiende, la produccin de los efectos propios de cada uno, definiendoderechos y creando obligaciones de forma unilateral. Pero en sentido ms limitado la eficacia se suele referir altiempo o momento a partir del cual el acto administrativo produce esos efectos, como hace la LRJAP y del PAC., aldisponer que los actos de la Administracin sern vlidos y producirn efecto desde la fecha en que se dicten(art. 57.1). Tambin la Jurisprudencia distingue entre validez y eficacia de los actos. La primera como dice elTribunal Supremo, supone la concurrencia en el acto de todos los elementos que lo integran y tiene lugar desde elmomento que se dictan o acuerdan, mientras que la eficacia hace referencia a la produccin temporal de efectosy puede hallarse supeditada a la notificacin, publicacin o aprobacin posterior del acto vlido.

Los actos administrativos producen efectos desde la fecha en que se dicten, pero no obstante este principio sufredos excepciones: La DEMORA EN LA EFICACIA del acto administrativo, es decir, el retraso en la produccin de susefectos propios, puede producirse porque as lo exija la naturaleza del acto, porque el contenido accidental queincluya una condicin suspensiva o trmino inicial as lo establezca, o bien por ltimo, porque la eficacia quedesupeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior (art. 57 de la LRJAP y del PAC).

En cuanto a la proyeccin de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado la regla general es la IRRETROACTIVIDAD,principio sin excepcin para los actos de gravamen o limitativos de derechos en aplicacin inexcusable del art. 9.3de la Constitucin, que sanciona la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivasde derechos individuales.

Para los actos favorables o ampliativos el principio general es tambin la irretroactividad, salvo la posibilidad dedarles eficacia retroactiva cuando se dicten en sustitucin de actos anulados, siempre que los supuestos de hechonecesarios existieren ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ste no lesiones derechos o intereses


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legtimos de otras personas (art. 57.3 de la LRJAP y del PAC.).

La eficacia retroactiva de los actos favorables estar siempre condicionada, en primer lugar, a que los supuestosde hechos necesarios existieran ya en el momento en que se retrotraiga la eficacia del acto y, en segundo trmino,a que no lesiones derechos e intereses de otra persona, pues la retroactividad de un acto, aunque sea beneficiosapara unos interesados, puede ser gravosa o perjudicial para otros (ej. El ascenso de un funcionario puedeperjudicar a otros del mismo escalafn). Sin embargo este lmite no puede jugar en va de reclamacin para losactos resolutorios de recursos o las sentencias judiciales cuando un nuevo acto se dicta en sustitucin de otro

anulado.

2.- LA PRESUNCIN DE VALIDEZ *

El acto administrativo se perfecciona cuando en su produccin concurren todos los elementos esenciales y estemporalmente eficaz. Pero adems, al acto administrativo se le atribuye una presuncin de validez quedispensara a la Administracin autora del acto a seguir ningn proceso declarativo si alguien, en cualesquierainstancia, pusiera en duda o pretendiera su invalidez. As que mientras que los actos jurdicos privados han devalidarse ante el juez cuando se tachan de nulos, los actos administrativos, an sindolo, pasan por vlidosmientras esa nulidad no ha sido declarada administrativa o judicialmente.

A este especial efecto se refiere el art. 57.1 de la LRJAP y del PAC los actos de la Administracin son vlidos y

producirn efecto desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. El Tribunal Supremodenomina esta cualidad de los actos administrativos como presuncin de legalidad queriendo significar que laactividad de la Administracin se ajusta por principio a Derecho y reserva el trmino ejecutividad paraidentificarlo con el de ejecutoriedad,

La presuncin de validez del acto administrativo no es, sin embargo una presuncin iure et de iure, sino una simplepresuncin iuris tamtum es decir, que admite prueba en contrario. La presuncin de validez cubre los actosdefinitivos, pero no toda la actividad probatoria previa a estos y que se refleja en el expediente administrativo,pues como dice el Tribunal Supremo la presuncin de legalidad que adorna los actos administrativo s no significaun desplazamiento de la carga de la prueba, que conforme a las reglas por las que se rige (art. 80 y 81 de la LRJAPy del PAC.) corresponde a la Administracin, cuyas resoluciones han de sustentarse en el pleno acreditamiento delpresupuesto fctico que invoquen.

Sin embargo las actas de inspeccin gozan de presuncin de certeza siempre que el acto refleje la conviccinpersonal del inspector, resultado de su personal y directa comprobacin in situ de los hechos y se trate deverdaderos servicios de inspeccin pues, en caso contrario tiene el valor de denuncia.

La presuncin de validez no opera solo en el Dcho Penal respecto de la anttesis culpable-inocente, sino que seextiende a los actos jurdicos de los particulares, presumindose que son vlidos los contratos, los testamentos olos actos dictados por las organizaciones privadas, pues no hay razn alguna, en principio, para dudar de lalegitimidad de los particulares y porque seria inviable, por lo dems un sistema que impusiera la necesidad dehomologar judicialmente todos los actos jurdicos.

La Ley de 2/1988 de Reforma de la L.P.H., va todava ms lejos al reconocer, prcticamente, carcter ejecutorioal acuerdo de la Junta de Propietarios contra los morosos en el pago de las cuotas.

Lo que diferencia los actos administrativos en relacin con los privados en el Dcho espaol es que el actoadministrativo est adornado de la ejecutoriedad, accin de oficio o privilegio de decisin ejecutoria, esto es, lapotestad de la Administracin para llevar a efecto el mandato que el acto incorpora violentando la posesin y lalibertad personal del administrado.

3.- LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS **

Esta cualidad es la que realmente separa y distingue los actos administrativos de los actos privados que necesitandel apoyo judicial para tomar sobre otro medidas ejecutorias. Este privilegio est regulado en la LRJAP y delPAC., y se define en el art. 95: Las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso,podrn proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestosen que se suspenda la ejecucin del acuerdo con la Ley, o cuando la Constitucin o la Ley exijan la intervencin delos Tribunales.


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La ejecutoriedad de los actos administrativos se manifiesta de manera diversa segn la naturaleza y contenido destos. En unos casos la ejecucin forzosa como tal no es necesaria porque el acto se cumple sin resistencia de susdestinatarios; en otros porque la naturaleza del acto no comporta ninguna actuacin material de ejecucin por laAdministracin.

Tampoco puede hablarse de ejecucin forzosa del acto administrativo en contra de la propia Administracin, esdecir, cuando el acto reconoce derechos a los particulares e impone correlativos deberes a la Administracin. Sista no cumple voluntariamente, el administrado no tiene ms alternativa que forzar su cumplimiento por la va

judicial, provocando previamente los actos desestimatorios.

Otro supuesto en que no es necesario recurrir a la ejecutoriedad para explicar el efecto compulsivo del actoadministrativo se da cuando las medidas de ejecucin de ste se pueden subsumir en el ejercicio natural de laautodefensa posesoria. As ocurre cuando la Administracin ordena la expulsin de un particular de unadependencia del dominio pblico o del seno de un servicio pblico.

Fuera de hiptesis anteriores, el supuesto necesario para la ejecucin forzosa lo constituyen los casos en que elacto administrativo impone deberes positivos o negativos al administrado que impliquen, en cuanto este se niegaal cumplimiento voluntario, una agresin sobre aquel mediante la alteracin de su ius posesionis sobre sus bienes,o una violencia sobre su libertad personal. En tales supuestos, la Administracin utiliza el privilegio de decisinejecutoria del acto administrativo o accin de oficio, regulada en la LRJAP y del PAC.

El principio de ejecutoriedad se establece con carcter general, hoy para los actos administrativos, sin que talcircunstancia se haya producido en otros ordenamientos, nada menos que tres preceptos dedica la LRJAP y del

PAC, a proclamar la vigencia de este privilegio esta autntica potestad judicial de nuestras AdministracionesPblicas en los art. 56, 94 y 95.

La LRBRL de l985 tambin se ha sumado a este plebiscito legal en favor de la ejecutoriedad de los actosadministrativos, reconociendo a las Entidades locales, adems de la presuncin de legitimidad y ejecutividad desus actos, las potestades de ejecucin forzosa y sancionadora. La legislacin tributaria define la ejecutoriedadatribuyendo a los actos de la Hacienda el valor de las sentencias judiciales como se sigue diciendo hoy en el art.129 de la L.G.T.. Hay que tener en cuenta que la regulacin general es la LRJAP y del PAC, la cual exige para lalegitimidad de la ejecucin forzosa de la Administracin el cumplimiento de las siguientes condiciones:

1) La existencia de un acto de la Administracin y que se trate de actos administrativos y no de actos privados deaqulla (art.93).2) Que el acto sea ya plenamente eficaz porque no ha sido suspendida administrativa o judicialmente suejecutoriedad o su eficacia no est pendiente de condicin, plazo o autorizacin o aprobacin de autoridadsuperior.3) Que la ejecucin vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento a fin de que el obligado no sea

sorprendido por aquella y se le de la oportunidad de cumplir voluntariamente el mandato de la Administracin(art. 95).4) La ejecucin administrativa est condicionada, a que la ley no haya configurado con relacin al acto que sepretende ejecutar un rgimen de ejecucin judicial.

La LRJAP y del PAC, es igualmente generosa que en la proclamacin del principio de ejecutoriedad en elreconocimiento de MEDIOS DE EJECUCIN, enumerando los siguientes: apremio sobre el patrimonio; la ejecucinsubsidiaria; la multa coercitiva; y la compulsin sobre las personas (art. 96).

1.- La OCUPACIN:

Es la forma de ejecucin de los actos que imponen a los particulares la entrega de un bien determinado del queaqullos estn en la posesin; si el particular no lo entrega la Administracin toma posesin de l por medio de susfuncionarios.

2.- la ejecucin sobre los bienes o el

APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO

mobiliario o inmobiliario del ejecutado se utiliza para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de dar quese concretan en una suma de dinero, sea por causa tributaria o cualquiera otra.3.-

La EJECUCIN POR COERCIN


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sobre el obligado por el acto administrativo es utilizada cuando se trata de prestaciones que, por serpersonalsimas e infungibles, no sirven los medios anteriores. Esta frmula de ejecucin puede ser directa oindirecta (Zanobini). Nuestra LRJAP y del PAC., alude solo a la coercin directa. distinguiendo la econmica atravs de las llamadas multas coercitivas, de la fsica, que llama compulsin sobre las personas.

4.- SISTEMAS COMPARADOS DE EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

En el Derecho comparado se da tanto la solucin negativa, que desconoce en la Administracin un poder directo deejecucin, debiendo esta valerse para el cumplimiento forzoso de sus providencias de la cobertura judicial -solucin clsica en el liberal judicialismo anglosajn- , hasta el reconocimiento paladino de una potestadejecutoria autosuficiente, autoritaria al servicio de la Administracin -as en el Derecho alemn-, pasando porsoluciones intermedias, como la que hoy ofrece el Derecho francs, donde el recurso a la ejecucin a travs delsistema judicial penal va cediendo cada vez ms terreno en favor de la ejecucin administrativa.

A) Sistema judicial puro. La tradicin anglosajona:

La garanta de la eficacia de los mandatos y providencias de la Administracin tiene en el Derecho ingls unaprimera respuesta en la posibilidad que por leyes singulares se prevean determinadas medidas de ejecucin enfavor de la Administracin. Fuera de las previsiones legales expresas, la Administracin no puede procederdirectamente a la ejecucin de sus actos que slo es posible por va judicial. La Administracin inglesa ha deseguir normalmente procedimientos judiciales para imponer los efectos de sus actos ante la resistencia de losparticulares. Solo en los casos especficamente previstos en las leyes puede, en principio, utilizar la fuerza parahacer respetar sus rdenes (LEFEBVRE).

B) Sistema Mixto judicial-administrativo. El sistema francs:

No existe en el derecho francs una regulacin general que establezca el principio de ejecucin forzosa de losactos administrativos por la propia Administracin, similar a la que en nuestro Derecho se recoge en los arts. 93 ysgtes. de la LRJAP y del PAC.. La ejecucin de los actos por el juez civil se estima excepcional, aunque unajurisprudencia reciente admite la accin civil en materia de demanialidad.

En el derecho francs la regla general es, por tanto, que la garanta de la eficacia de los actos administrativosdiscurra en primer lugar por la va de la intimidacin que conlleva la previsin de diversas sanciones penales.Cuando del incumplimiento no se deriva slo el efecto jurdico de la sancin sino tambin la necesidad de ejecutarpositivamente el mandato del acto administrativo, la ejecucin forzosa es la nica va posible para garantizar laeficacia del acto.

La competencia del juez penal para la ejecucin de los actos administrativos demuestra que el Derecho francsparte de las mismas soluciones de principio que el Derecho anglosajn.

C) La ejecucin administrativa insuficiente. Derecho alemn e italiano:

El reconocimiento a la Administracin de la potestad de ejecucin directa de los mandatos contenidos en sus actoslo justifica en el siglo pasado OTTO MAYER en la asimilacin del acto administrativo a la sentencia judicial. EnItalia la solucin es similar, aunque la terminologa no sea clara en la doctrina, ya que algunos autores comoGIANNINI sustituyen los trminos de eficacia y ejecutoriedad por expresiones como imperativit y autotutela.

Se trata de una potestad administrativa reconocida abstractamente con carcter general, por lo cual laAdministracin ejecuta sus actos en cualquiera circunstancia sin necesidad del juez, en contraste con lo queocurre en el Derecho ingls o francs. La doctrina italiana ofrece diversos fundamentos jurdicos para justificar laejecutoriedad o autotutela. La opinin dominante es que la ejecutoriedad se funda en la presuncin de legitimidadde los actos administrativos; para otros la ejecutoriedad es una simple consecuencia del carcter pblico de lapotestad que por medio del acto se desarrolla.


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Los medios de ejecucin se contemplan tambin la aprehensin de bienes muebles o inmuebles, consecuencia deprocedimientos expropiatorios o requisas, etc. Este sistema autosuficiente de los actos administrativos seencuentra reforzado con medidas penales en base al art. 650 del Cdigo Penal, pero a diferencia del derechofrancs, la existencia de la coaccin penal y la posible ejecucin por esta va no impide la ejecucin directa porlos medios propios de la Administracin.

5.- LA CONFIGURACIN HISTRICA DEL PRIVILEGIO DE DECISIN EJECUTORIA EN EL DERECHO ESPAOL.

En la evolucin de la ejecutoriedad en el Derecho espaol es perceptible la coexistencia de una lnea liberal, queidentifica la ejecutoriedad con la funcin judicial y con otra autoritaria que reconoce a la Administracin, laautosuficiencia ejecutoria sin necesidad de intermediacin judicial.

Una formulacin clsica de la primera orientacin la encontramos ya en la Ley dada en Toro por Enrique II el aol.371, autntica reliquia democrtica en la que con la regulacin del denominado juicio de despojo se viene anegar el privilegio de decisin ejecutoria a los mismos mandatos y ordenes reales cuando, por no haber sidoprecedido del correspondiente juicio, puede entenderse que no tiene valor judicial.

Este panorama cambia radicalmente en los orgenes del constitucionalismo espaol, relevndose de inmediato unafuerte tendencia liberal orientada a instrumentar todas las facultades ejecutorias como estrictamente judiciales almodo anglosajn, privando a la Administracin de su pretendido privilegio de decisin ejecutoria, que se mostraba

incompatible con las nuevas ideas.Esta corriente que aplica con rigor el principio de que nadie, ni siquiera la Administracin puede ser juez en supropia causa, tiene el apoyo no slo en la definicin por la Constitucin de Cdiz de la funcin Judicial como lapotestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado que repetirn todas las Constituciones posteriores y en la abolicindel sistema de fueros privilegiados (salvo el militar, eclesistico y tributario). En este sentido, las Cortes de Cdizestablecieron por Decreto constitucional de l813 un sistema de justicia para la Administracin rigurosamentejudicialista al modo anglosajn, y que, al someterla al Derecho comn, descartaba toda posibilidad de unaJurisdiccin Contencioso-Administrativa, as como de cualquier privilegio de naturaleza judicial o ejecutoria enmanos gubernativas.

Esta orientacin judicialista negadora de potestades ejecutorias en manos de la Administracin va a tener el apoyodoctrinal de significados administrativistas que, no obstante defender la introduccin en Espaa de una J.C.A. almodo francs, niegan la ejecutoriedad de las decisiones de la Administracin (POSADA, HERRERA, SILVELA).

Congruentemente con estas ideas liberales y judicialistas, el sistema de justicia administrativa que se instaura en

l845, siguiendo el modelo francs no implicaba el enjuiciamiento revisor de actos con fuerza ejecutoria, sino quela ejecutoriedad dependa de que la Administracin obtuviese una sentencia favorable de los rganosjurisdiccionales administrativos: los Consejos Provinciales y el Consejo de Estado, en otras palabras el sistema de1845 est ms cerca del modelo del proceso civil. Sin embargo, a lo largo del pasado siglo tambin se manifiesta, eincluso con ms fuerza, la lnea ms realista y autoritaria que defiende el privilegio de ejecucin forzosa de laAdministracin sin intervencin del juez, ni civil, ni contencioso, principalmente en materia tributaria.

Por otra parte, la proteccin a la accin ejecutiva de la Administracin se establecer muy tempranamente atravs de la prohibicin de interdictos contra la Administracin por las trabas, embargos y ejecucin sobre losbienes inmuebles (ordenes de l839, 1841, 1843), as como por medio del sistema de conflictos que solamente podainterponer la Administracin y que tena como virtud inmediata la paralizacin de la accin judicial contraria a laejecucin administrativa.

Otra materia en la que tambin se va a imponer la ejecutoriedad es en la proteccin de los bienes pblicos,reconociendo a la Administracin las facultades que se han denominado interdicto propio y recuperacin de oficio

en cualquier tiempo de los bienes demaniales frente a la contraria posesin de un particular.

6.- LA COLABORACIN JUDICIAL EN LA EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Frente a lo que ocurre en los Derechos Ingls y francs, donde la regla general es la ejecucin de las providenciasadministrativas por va judicial, en el Derecho espaol puede afirmarse que el sistema judicial penal demostrpronto su absoluta inoperancia tanto para la proteccin del ordenamiento legal y reglamentario de la


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Administracin como de los actos dictados en su aplicacin. Y esto a pesar de algunas previsiones incriminatoriasen defensa de la actividad administrativa y del cumplimiento de las providencias de las autoridades de laAdministracin establecidas en el Cdigo penal, tales como:a) La resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de las funciones de su cargo.b) La desobediencia a las rdenes expresas del Gobierno.c) La desobediencia leve a la autoridad, dejando de cumplir las rdenes particulares que dictare.

Ni la sancin, ni ejecucin se actuaron por la va judicial, sino por el cauce que supuso el reconocimiento a laAdministracin de un importante poder sancionador sin parangn en los ordenamientos continentales oanglosajones.

La falta de operatividad del sistema penal represivo no ha supuesto, sin embargo, que la ejecucin judicial sincarcter represor se haya marginado de la ejecucin de los actos administrativos. Por el contrario se utiliz a losjueces como instrumento de la ejecucin de los actos administrativos, que los juzgados llevaban a ejecucin comosi de sentencias firmes se tratase. Uno de los ejemplos ms notables de ejecucin de las sentencias judiciales fueel consagrado por el Cdigo de la Circulacin para el cobro de las multas por infracciones de trfico se pasara el

expediente al juzgado municipal que corresponda para que ste haga efectivo el pago de la multa y apremio por lava judicial con las costas a que haya lugar (art. 295).

Pero el caso ms importante por el nmero de afectados y el volumen de operaciones que comporta lo constituye

la ejecucin por las Magistraturas de trabajo de las cuotas impagadas a la Seguridad Social, si bien dichaintervencin precisa hoy de los correspondientes conciertos.

Estos supuestos que un sector de la doctrina presenta como simples excepciones al privilegio de autotutelaadministrativa (Garca de Enterria) no son, en realidad, sino el grado mximo de la misma, constituyendo claraspruebas de dominacin de la Administracin sobre el Poder Judicial.

Sin llegar a la ejecucin completa de los actos administrativos, los supuestos en que los jueces han de ejercer decomparsas en la ejecucin de los actos de las administraciones pblicas no paran, en lo dicho. As ocurre con lasautorizaciones de entrada en domicilio que los jueces deben otorgar al servicio de ejecuciones administrativas y

que se hallan reguladas en el art. 103 del RGR y en el 130 de la L.G.T.

En la actualidad, es competencia de los jueces penales de instruccin otorgar la autorizacin de entrada endomicilios y en los restantes edificios o lugares de acceso dependiente del consentimiento de sus titulares cuando

ello proceda para la ejecucin de los actos de la Administracin ( art.87.2 de la L.O.P.J. de l985).

La colaboracin de la autoridad judicial ha sido tambin histricamente requerida en el procedimiento de apremioy embargo para presidir las subastas de los bienes de los deudores de la Administracin las cuales se celebraban,adems, en la sede de los juzgados, as como para decretar la transferencia de los bienes inmuebles en favor de laHacienda.

05/06: Los actos administrativos en la Ley del ProcedimientoAdministrativo GeneralCategora:Artculos

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En:Derecho & Sociedad N17

Juan Carlos Morn Urbina
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Uno de los cambios de visin ms importantes producidos en la Ley del Procedimiento

Administrativo General, Ley No. 27444, en comparacin con sus antecedentes nacionales, ha sido el

nuevo tratamiento jurdico para la relacin acto administrativo y procedimiento administrativo.

Para los antecedentes inmediatos de la nueva ley, el acto administrativo era un fenmeno unitario

producido a consecuencia del procedimiento administrativo seguido por la autoridad, por lo que eleje de las categoras y del discurso administrativo giraba en torno al procedimiento administrativo.

Ello explica no solo la ubicacin temtica del Acto Administrativo en la Ley de Normas Generales de

Procedimientos Administrativos, (que abordaba el acto administrativo slo a partir de los artculos

38 y subsiguientes, y, luego, de haber abordado el procedimiento administrativo), sino tambin su

virtual homologacin con el acto administrativo definitivo o la resolucin administrativa.

Por el contrario, la nueva ley da al acto administrativo un tratamiento independiente y equiparado al

procedimiento administrativo, reservando para la materia el Titulo I de la Ley, siguiendo las ms

modernas corrientes en la legislacin comparada. Con ello, no se busc solo un cambio en la

exposicin de las materias, sino dar una seal clara e inequvoca de la preponderancia de ambas

instituciones para el derecho administrativo nacional. Se quiso acompaar el derecho administrativo

del procedimiento, con el derecho administrativo de la actuacin administrativa propiamente dicha.

Pero no solamente eso, sino que tambin se quiso clarificar que el concepto acto administrativo no

solo se manifiesta en la decisin constitutiva de la resolucin del procedimiento, tambin

denominado acto administrativo final, sino que a lo largo del procedimiento se van sucediendo

diversos actos administrativos, cuyo rgimen general es necesario precisar.

La doctrina ha debatido acerca de la estructura tcnica del procedimiento, sobre si se trata de un

acto complejo o una voluntad resultante de la integracin progresiva de otras voluntades y

elementos que, de tal modo, constituyen partes carentes de autonoma e integrantes de una

decisin final (acto procedimiento). Frente a esta tesis, se expresa que por el contrario, el

procedimiento se trata de una cadena cuyos elementos se articulan por un vnculo comn y

proyeccin unitaria pero sin confundir su individualidad propia de cada uno de los actos que lo

componen.

La tendencia predominante afirma el carcter procesal de la va administrativa, considerando que los

actos administrativos y actuaciones administrativas que no llegan a conformar actos administrativos

propiamente tienen una funcin diversa, responden a sus propias reglas de generacin y eficacia,

incluso como afirman GARCA DE ENTERRIA y FERNNDEZ ( ) cada uno sigue para su formacin,

procedimientos especficos distintos al principal, y, finalmente, su validez sigue suerte diferente.

As, desde la visin doctrinaria, la estructura del procedimiento administrativo se muestra como una

integracin coordinada y racional de actos procedimentales es fundamentalmente recepticios

dirigidos a un fin unitario: decidir la voluntad de la Administracin en resguardo de los intereses

pblicos, con la participacin de los diversos sujetos partcipes del proceso.

Para conformar un procedimiento unitario, dichos actos procesales precisa Manuel Mara DIEZ, con

base en GONZALEZ PEREZ, deben cumplir con las siguientes condiciones:

a) Que cada acto procesal conserve su propia individualidad (por ejemplo, mantener requisitos de

validez y objetos inmediatos propios) y no como en el acto administrativo complejo donde se


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fusionan en la declaracin final de la administracin;

b) Que los actos conectados deben tener como objetivo, efectos jurdicos unitarios; y,

c) Que, a su interior los actos procesales se vinculen causalmente entre s, de tal modo que cada

uno, supone al anterior, y el ltimo supone al grupo entero. ( ).

De tal modo, los componentes del procedimiento aparecen con su valor propio: la resolucin como

el acto principal con vocacin de ser terminal y los actos preparatorios, como instrumentos deaqulla, vinculados en una relacin de medios a fines.

1. Elementos del concepto acto administrativo elaborado por el Legislador nacional.-

La definicin adoptada por el legislador sobre el acto administrativo ha sido la siguiente:

Artculo 1. - Concepto de acto administrativo.

1.1. Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de

derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o

derechos de los administrados dentro de una situacin concreta.

1.2. No son actos administrativos:1.2.1. Los actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar

sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujecin a las

disposiciones del Ttulo Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente as lo

establezcan.

1.2.2. Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.

Como se puede apreciar con nitidez, los elementos del acto administrativo que esta Ley ha

establecido son seis:

1.1. Una declaracin de cualquiera de las entidades.

El acto administrativo es el resultado jurdico de un proceso de exteriorizacin intelectual que es

emanado de cualquiera de los rganos de las entidades, para concretar en un supuesto especifico la

potestad conferida por la ley. Al constituir el acto administrativo, una tpica manifestacin del poder

pblico, conlleva fuerza vinculante por imperio del derecho.

Este elemento, comprende la naturaleza unilateral de la declaracin, puesto que la decisin se

origina y produce por efecto de la conviccin nica de quien ejercer la autoridad, siendo irrelevante

la voluntad del administrado para generarla. Aunque el administrado participe promoviendo la

decisin, por su pedido, denuncia o queja, y pese a que la autoridad debe cuidar el debido

procedimiento, la participacin del administrado por si sola carece de fuerza vinculante para generar

una declaracin de cualquiera de las entidades, nunca ser factor determinante para obtener una

decisin, pues para ello se requiere solo un mandato legal, de la autoridad judicial o la propia

conviccin de la administracin.

Comnmente se reduce el acto administrativo a aquellas actuaciones que contienen una

manifestacin de voluntad administrativa, el querer, la intencin consciente y voluntaria de la

autoridad haciendo actuar a la ley-, que se forma con los elementos de juicio que conoce y el

ordenamiento jurdico aplicable. Sin embargo, tambin son actos administrativos las certificaciones,

las inscripciones, las constancias, etc., supuestos en los cuales propiamente la autoridad no posee


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una manifestacin de su querer. Por ello, la Comisin acord emplear el trmino ms amplio de

declaraciones de las entidades en vez del tradicional manifestaciones de voluntad.

Con acierto DROMI afirma: que la doctrina considera que las declaraciones que sirven de base al

acto administrativo pueden ser:

1) Declaraciones decisorias, cuando contienen una declaracin de voluntad, de deseo o un querer

especifico de la administracin que constituye su finalidad (ej. Resolucin administrativa, acotacin

tributaria, otorgamiento de licencia);

2) Declaraciones de Conocimiento, cuando la autoridad certifica tanto el conocimiento de un hecho

de relevancia jurdica (ej. acto de transmisin, como la notificacin o la publicacin), como la

aceptacin de declaraciones particulares de inters administrativo (ej. Partidas de nacimiento,

inscripciones registrales, certificaciones).

3) Declaraciones de opinin, cuando valora y emite un juicio afirmativo o negativo sobre un hecho

comprobado administrativamente (ej. Certificacin administrativa de antecedentes, de buenaconducta, de salud, etc.).

La declaracin ha de emanar de una persona que posea la condicin subjetiva de ent

derecho administrativo en perú

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