DESARROLLO DE CLUSTERS

LA EXPERIENCIA DE LA UNIDAD PARA EL CAMBIO RURAL

Yangosian, M. Unidad para el Cambio Rural myangosian@ucar.gov.ar

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo es un resumen de la metodología desarrollada en la Unidad para el cambio rural (UCAR) para el desarrollo del componente de Iniciativas de Desarrollo de Clusters (IDC) y de las principales lecciones aprendidas después de 7 años de aplicación de la misma. Está estructurado en 4 partes: la primera contiene los fundamentos conceptuales que contextualizan la propuesta metodológica; la segunda el desarrollo metodológico propiamente dicho, la tercera un punteo de lecciones aprendidas y la cuarta con algunas conclusiones, que presentan a nuestro humilde entender, algunas potencialidades y limitaciones de esta herramienta de política o abordaje.

1. FUNDAMENTOS CONCEPTUALES PARA EL DESARROLLO METODOLÓGICO

La gestión del Componente Iniciativas de Desarrollo de Clústers (IDC) de la UCAR se apoya en la teoría y la experiencia existente en la literatura sobre desarrollo local desde los enfoques de clúster, eficiencia colectiva y cadena de valor, considerándolos un abordaje adecuado para la promoción del desarrollo regional, los cuales asumen la relevancia de la acción estatal para el impulso y el fortalecimiento de las relaciones territoriales entre empresas, especialmente de aquellas abocadas a actividades e industrias basadas en la explotación de recursos naturales, con externalidades positivas para el desenvolvimiento del entorno local, tanto desde el punto de vista económico como social.

Existen diversas definiciones sobre el concepto de clúster. Una primera conceptualización se atribuye a Porter (1990), que refiere a los clústers como una concentración de empresas e instituciones conexas en un espacio geográfico acotado, que trabajan coordinadamente logrando generar sinergias que derivan en externalidades positivas para el conjunto.

Tras aportes posteriores a dicha conceptualización, el enfoque de clústers reúne tres características principales: a) los clústers son concentraciones geográficas de firmas y organizaciones especializadas en ciertas actividades productivas que por su proximidad se benefician de externalidades específicas; b) las organizaciones que operan en los clústers tienen el fin funcional de proveer servicios especializados a los grupos de firmas que lo componen y c) la estructura social e institucional alienta la creación de interconexiones entre los miembros, facilitando además la coordinación entre ellos (Maffioli et al., 2011).

De modo que un clúster puede ser definido como “un conjunto interrelacionado (de forma vertical u horizontal, más o menos directa) de empresas (masa crítica) e instituciones interconectadas productiva, comercial y tecnológicamente a través de mercados o de relaciones de cooperación, localizadas en un ámbito geográfico acotado”. Esta concentración de empresas y organizaciones genera ganancias de eficiencia que no resultan asequibles para las empresas de manera individual.

La configuración de los clústers está afectada por diversos factores, tanto internos como externos. Entre los factores internos se destacan su trayectoria anterior, la complejidad institucional desarrollada y la presencia de firmas auxiliares competitivas, las condiciones que

presenta su demanda local, las características de los factores locales de producción disponibles (grado de especialización de la mano de obra, la presencia de recursos físicos, de conocimiento, de capital o de infraestructura) y el contexto de relaciones de las empresas en el territorio geográfico (Porter, 1990). A la vez, los factores externos tienen que ver con la influencia que ejercen las condiciones globales, las macroeconómicas (nacionales) y mesoeconómicas (regionales) en las que el clúster se desarrolla productivamente (Fernández y Vigil, 2006).

Las ganancias de eficiencia logradas al interior de un clúster pueden ser analizadas a través del concepto de eficiencia colectiva. Ésta se define como la ventaja competitiva que se deriva de la combinación de la existencia de economías externas -incidentales- (“external economies”) y acción colectiva (“joint action”) -conscientemente buscada-. La forma que adquiera esta combinación entre economías externas y acciones colectivas que desarrolle un clúster define el grado de eficiencia colectiva que éste adquiere (Schmitz, 1997).

El concepto de economías externas surge del análisis realizado por Marshall en 1920 que estudió la existencia de economías que se producían de forma externa a la empresa individual pero que eran internalizadas por las aglomeraciones industriales en su conjunto. Las economías externas más comunes que explican la localización industrial se resumen en: 1) la generación de un mercado para trabajadores especializados en una determinada labor; 2) la generación de un mercado para insumos y maquinaria especializados, lo cual mejora la disponibilidad, genera competencia vía precio e impulsa la calidad de los insumos y sus servicios asociados; 3) el mejoramiento del acceso a los mercados y 4) una facilitación en el acceso al conocimiento especializado y una diseminación más rápida de la información entre las empresas.

Por otra parte, las acciones colectivas actúan en forma complementaria con las economías externas, a partir de la puesta en marcha de fuerzas deliberadas de acción en conjunto por parte de las empresas. La acción colectiva puede tomar tres formas distintas: a) acción colectiva con conexiones verticales que tienen en cuenta tanto los vínculos hacia atrás, con proveedores, como hacia adelante, con comercializadores y clientes; b) acción colectiva con conexiones horizontales bilaterales, que tienen lugar entre dos o más productores locales, lo cual puede resultar, entre otras, en acciones de marketing conjuntas, compras conjuntas de insumos, uso común de equipamientos, desarrollo conjunto de productos o intercambio de conocimiento e información de mercado y c) acción colectiva con conexiones horizontales multilaterales, en donde entran en juego los vínculos entre un número alto de productores locales, organizados a través de instituciones propias del cluster, lo cual puede incluir acciones de cooperación en la conformación de asociaciones de negocios o de centros de servicios y apoyo local (Schmitz, 1997; Pietrobelli y Rabellotti, 2004).

El punto en común de estos diferentes abordajes o enfoques sobre la problemática productiva del desarrollo local es una visión económica sistémica, analizando la relación que tienen las firmas con su entorno territorial, sectorial y con sus articulaciones técnicas. Los clústers suelen adoptar diferentes configuraciones, con distintos grados de maduración, de eficiencia colectiva y habrán instituido distintos tipos de relaciones y de posiciones dentro de las cadenas de valor.

En virtud de esta realidad, y a partir la experiencia recogida, el componente IDC reconoce la siguiente tipología que permite una clasificación de las iniciativas apoyadas hasta el presente: a) clúster emergentes, b) proto – clúster, c) clúster parcialmente articulado, d) clúster maduros y operativos.

1) “Clústers emergentes” Se trata de un aglomerado de productores con bajo grado de formalización y reducidos niveles de capitalización, que muestran ciertos niveles de compromiso (de medio a alto) en relación a las acciones promovidas por el clúster. En general involucra actividades netamente primarias, con poca o nula elaboración industrial y de reducida envergadura económica que no obstante, se presentan como posibilidades de diversificación productiva en territorios rezagados. Si bien son actividades viables desde una perspectiva agroecológica, su mercado es reducido debido al nivel de ingreso medio de los territorios en los que se encuentran insertos, y debido a las limitaciones productivas y logísticas que enfrentan para llegar a mercados de mayor magnitud (centros urbanos y/o mercados externos). Se trata de clústers mayormente promovidos por el Estado (nacional, provincial o municipal) en base a oportunidades incipientes de mercado. Cuentan con experiencia asociativa, cierto desarrollo institucional del sector privado y potencialidad para la comercialización conjunta. Esto se debe a una modalidad de intervención del sector público que promueve la integración de los actores privados y a que la pequeña escala que caracteriza a los productores posiciona al asociativismo como la única alternativa viable para la subsistencia de la cadena en cuestión. En estos territorios a veces existen instituciones científicas y/o tecnológicas pero su vínculo o aprovechamiento por parte de los productores es nulo o muy bajo. En síntesis se trata de clústers que presentan debilidad tecnológica y económica de conjunto.

2) “Proto” Clúster: se trata de situaciones en donde los actores productivos e institucionales de un territorio mantienen vínculos formales, a través del mercado, e informales, en torno a una actividad productiva o segmento de negocio, pero se encuentran atomizados y descohesionados. En general, los productores muestran un nivel mayor de empresarialidad (formalidad, capitalización, nivel tecnológico, etc.) pero siguen sin lograr agregar valor a su producción.

Dentro de estos Clúster es posible identificar entramados institucionales débiles tanto en lo que refiere a los niveles de complejidad y especificidad como en cuanto al grado de articulación inter-institucional y con el sector productivo. En general las instituciones científicas y tecnológicas del territorio son tomadas en cuenta y participan del clúster pero su presencia es muchas veces formal, sin lograr que su programa de investigación o agenda institucional se “altere” por la acción del clúster.

3) Clúster “Parcialmente Articulados”: se trata de Clústers que tienen alguna envergadura económica y un mayor grado de aglomeración entre los actores, una proporción de los cuales, a su vez, se vincula con instituciones de C y T, como INTA, Universidades, entre otros.

En estos casos, existe una cierta masa crítica institucional, tanto pública como privada, con capacidad y voluntad para la aglomeración, dentro de un determinado territorio. El desarrollo del Clúster se vincula con la necesidad de identificar las variables dinámicas y definir una estrategia que le posibilite un salto en la competitividad del conjunto. En ocasiones estos clústers muestran capacidad para incidir en la agenda de las instituciones científicas y tecnológicas locales y son usuarios de los servicios de las mismas.

4) Clúster “Maduro o Autosuficiente”: se trata de actores vinculados a una actividad productiva o segmento de negocio de gran relevancia económica para el territorio, que operan tanto en el mercado nacional como internacional, con elevados niveles de cooperación y competencia, definida en el marco de una visión estratégica compartida. La colaboración inter-firma de múltiples actores, entramados institucionales complejos con probadas capacidades de representación, gestión de recursos,

innovación tecnológica y prestación de servicios productivos, son características centrales de este tipo de Clústers. Estos Clústers presentan, asimismo, una predisposición espontánea o natural (no forzada) para el desarrollo (concreción) de uniones y/o estrategias conjuntas. Algunos incluso logran armar sus propias organizaciones científicas y tecnológicas, las que trabajan sobre las demandas de las empresas del clúster.

En función de esta realidad, los instrumentos de apoyo a la conformación y desarrollo de clusters agroindustriales distinguen dos líneas de acción posibles:

1- Desarrollo Competitivo de Clusters. 2- Mejora de la Competitividad en Clusters “Maduros”.

1- Desarrollo Competitivo de Clusters:

El PROSAP brindará, sobre una base metodológica similar, una asistencia técnica para alcanzar fines específicos acordes al grado de desarrollo de los distintos tipos de clusters. Un vez concluida la primera fase de definiciones estratégicas y de consolidación institucional del cluster, el PROSAP financiará total o parcialmente la instrumentación de proyectos que contribuyan a alcanzar la estrategia definida, presenten un fuerte sentido colectivo (beneficien al conjunto del cluster), sean acumulativos (constituyan un proceso que va ganando complejidad y rendimiento) y hayan sido definidos – priorizados de manera consensuada por los actores del cluster.

Clusters emergentes:

El PROSAP brindará una asistencia técnica que tendrá como principal objetivo impulsar el desarrollo de la capacidad productiva e institucional del cluster a partir de la constitución de sistemas locales de innovación. La capacidad de introducir innovaciones en la base productiva de un territorio constituye una cuestión crucial para su progreso. El desarrollo de una actividad productiva, social, económica y ambientalmente sostenible implica llevar a cabo un complejo proceso con múltiples retroalimentaciones que requiere de la interacción entre los poseedores del conocimiento, los hacedores y gestores de políticas (el sector público desde sus distintos ámbitos de injerencia), los poseedores del recurso financiero, emprendedores y la sociedad en su conjunto.

A partir de la asistencia técnica, y la participación activa y comprometida de sus actores, el cluster deberá:

Definir una estrategia y proyectos para implementar un sistema local de innovación;

Constituir marcos institucionales y organizaciones para gestionar el desarrollo productivo.

Proto clusters:

El PROSAP brindará una asistencia técnica que tendrá como principal objetivo incrementar el grado de cohesión de los actores vinculados en torno a una actividad productiva o segmento de negocio. En este sentido la asistencia técnica, se centrará en detectar los “vacíos” institucionales en el marco de una estrategia de desarrollo para la actividad productiva que da razón al cluster. Los proyectos resultantes apuntarán a fortalecer las capacidades técnicas, de prestación de servicios y gestión de las instituciones locales así como a elevar el grado de articulación inter- institucional y con el sector productivo.

Clusters parcialmente articulados:

El proceso de asistencia técnica deberá cumplimentar una serie de actividades, destacándose entre otras: sistematización y difusión de información económica, tanto de oferta como de mercados; sensibilización de los actores y agentes en cuanto a su pertenencia a un “sistema productivo” y a los espacios de complementación y cooperación sin pérdida de los espacios de competencia; análisis del perfil del cluster (eslabones tecno-productivos y firmas), su orientación y posicionamiento competitivo; benchmarking internacional; regulaciones y certificaciones exigidas e implementadas localmente; restricciones competitivas principales; nuevas oportunidades y ruptura de pre-concepto y viejos paradigmas; avance en la incorporación de nuevas tecnologías e información en los procesos y en las interrelaciones; rol de los líderes (empresas e individuos), “visiones de futuro”, estrategias empresariales y estrategia de cluster, modalidades de “gobernanza” futura del cluster y mecanismos operativos de coordinación, consulta, intercambio, etc. La asistencia técnica deberá concluir con la identificación y puesta en marcha de un conjunto de proyectos prioritarios.

2- Mejora de la competitividad en clusters maduros:

Los trabajos previos realizados en el marco del PROSAP y de otras instituciones gubernamentales y privadas permiten identificar una serie de conglomerados agroindustriales claramente consolidados, con un alto nivel de institucionalización y rasgos de funcionamiento típicos de “clusters”. En estos casos, las mejoras competitivas no pasan por la construcción de un ambiente cluster -que de hecho ya existe-, ni tampoco por la elaboración de nuevas estrategias y visiones futuras -que también ya existen, independientemente de si fuese conveniente una re-evaluación y discusión de las mismas-. El desarrollo de nuevas ventajas competitivas está asociado a la puesta en marcha de proyectos que ya fueron identificados y que, por diferentes razones, no han sido llevados a cabo. La finalidad de esta línea de trabajo es impulsar los proyectos “en carpeta” y facilitar el financiamiento total o parcial de la instrumentación con recursos del PROSAP o de otras fuentes de financiamiento.

En este sentido, se prevé que la presente línea de acción actúe como catalizador de recursos del componente y también de los restantes instrumentos de financiamiento con que cuenta el PROSAP, entendiendo que su aplicación, bajo un esquema de cluster, permitirá ampliar el impacto territorial del programa y optimizar los recursos disponibles.

Los clusters participantes de esta línea de acción percibirán una asistencia técnica específica, de tipo dura, destinada a desarrollar la viabilidad técnica y económico- financiera de los proyectos, y una asistencia financiera para la ejecución de los proyectos elaborados. En todos los casos los proyectos a financiar/ejecutar, deberán contar con el consenso del conjunto, el cual se materializará mediante nota de conformidad de las instituciones que integran el órgano de gobierno del cluster (directorio, comisión directiva, etc.).

2 SÍNTESIS DE LA METODOLOGÍA Y OPERATORIA DEL COMPONENTE IDC

A los efectos de instrumentar los apoyos requeridos para la conformación y desarrollo de clústers agroindustriales, la UCAR prevé la metodología de trabajo que se describe a continuación.

El siguiente esquema, resume la estructura genérica del proceso.

Ilustración 1. Fases de la implementación de la IDC.

Todo el proceso comienza con la identificación y selección los clústers a ser apoyados por la UCAR (A). El Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales, así como los gobiernos y organizaciones locales, son los que identifican los clústers de interés, de acuerdo con las estrategias productivas de cada región y atendiendo la posibilidad de articulación de diversos instrumentos para su desarrollo, buscando contar con el consenso de las instituciones empresariales de los conglomerados propuestos. 1 Los interesados deberán completar el Formulario de Presentación de Iniciativas de Desarrollo de Clústers para iniciar el proceso de selección de beneficiarios.

El Formulario de Presentación de Iniciativas de Desarrollo de Clústers tiene como objetivo brindar la información detallada de los clústers identificados y la justificación de su selección en función de criterios de desarrollo económico y social.

Una vez completados, los formularios son presentados ante la Unidad Ejecutora Central (UEC) de la UCAR, la cual los recibe para su evaluación. El Sector de Mejora Competitiva de la Unidad de Competitividad y ANR - UCAR, efectúa una evaluación en primera instancia para luego elevar la propuesta al Comité de Evaluación de Iniciativas de Desarrollo de Clústers (CEIDC)2 que tiene la potestad de aprobar la misma, en base a la documentación recibida y a las políticas nacionales vigentes. La evaluación se realiza teniendo en cuenta los criterios básicos para la identificación y selección de clústers previstos por el Programa, los que se detallan a continuación:

Que exista una masa crítica de empresas y productores que se encuentren dentro de una misma actividad económica (segmento de negocio, producto, mercado);

Que se encuentren localizados en un territorio acotado para posibilitar la interacción y participación de los actores en reuniones o talleres específicos;

Que produzcan bienes a ser comercializados fuera de dicho territorio, aunque se permitirá apoyar a clústers emergentes cuando la situación sea claramente justificada;

Que involucren actividades que permitan ampliar la estructura productiva provincial; Que comprendan la participación de la pequeña y mediana producción.

En el marco del proceso de selección, el CEIDC recomendará el tipo y alcance de asistencia a instrumentar de acuerdo al grado de desarrollo del clúster beneficiario.

Luego de finalizado el proceso de selección de los clústers viene la etapa B, de Formulación del Plan de Mejora Competitiva.

1 Para mayor información véase Manual de Procedimientos. 2 El CEIDC está integrado por profesionales designados por resolución del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.

En esta etapa y la C, de Identificación y Formulación de los proyectos de desarrollo, se utiliza una metodología participativa para garantizar el involucramiento de los actores locales y la apropiación de todo el proceso. En cada iniciativa se pone en marcha un plan de trabajo -con un esquema específico de organización y roles-, que permita consensuar la estrategia competitiva identificada. Un equipo técnico, compuesto por especialistas locales, procesa, sistematiza y analiza la información y la presenta ante el grupo impulsor. El grupo impulsor, compuesto por los referentes públicos y privados de la actividad en el territorio revisan y validan los resultados parciales logrados durante el proceso. El Foro es la instancia de validación pública y construcción de consensos, en ellos participan todos los actores vinculados a la actividad. En este proceso es clave el rol del coordinador del Clúster y el acompañamiento de los facilitadores técnicos de la UCAR y de la Provincias, quienes trabajan en aglutinar y coordinar las acciones de todos los actores.

Ilustración 2. Esquema organizativo

Fuente: elaboración propia.

Una vez finalizado el Plan, se pasa a la segunda fase, que es la puesta en marcha del Plan de Mejora Competitiva (Implementación de proyectos o etapa D del esquema presentado). Entre la aprobación del Plan de Mejora Competitiva por parte de los organismos financiadores -en este caso el Banco Interamericano de Desarrollo- y la ejecución de los proyectos específicos formulados, es necesaria la formalización de un ámbito institucional representativo del Clúster. En la mayoría de los casos se conforma una Asociación Ad Hoc que cuenta con tres estamentos organizacionales: la Asamblea o Foro, el Directorio y la Gerencia operativa. El primero de ellos está conformado por la totalidad de los actores vinculados a la actividad del Clúster y supervisa, las actividades que se realizan durante la implementación del Plan de Mejora Competitiva (PMC). El segundo, se constituye como el estadio político: es el espacio de decisiones tanto estratégicas como operativas. El tercer estamento, se corresponde con las responsabilidades administrativas que asume el nexo entre los Organismos Ejecutores y el Directorio.

Los Organismos Ejecutores, son aquellas instituciones que tienen a su cargo la responsabilidad de la ejecución de los proyectos del PMC. En general, estas instituciones han participado de la primera fase con representantes tanto en el equipo técnico como en el grupo impulsor. En el plano operativo, estos Organismos ejecutores son los encargados de realizar las gestiones necesarias para realizar la ejecución de los proyectos según la reglamentación

correspondiente para compras o contrataciones. Para esta tarea cuentan con el apoyo de la Gerencia operativa y con el aval del Directorio del Clúster para respaldar los movimientos financieros del Plan. En tanto que el Directorio es el referente del Clúster ante el Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) y por lo tanto el responsable de la solicitud de desembolsos requeridos por los Organismos Ejecutores. Mediante esta dinámica de trabajo, en la cual los principales referentes del Clúster conducen el proceso de orientación estratégica, se busca promover el desarrollo de las capacidades locales y el fortalecimiento de la institucionalidad generada.

2.1. Las etapas del proceso de formulación del PMC.

Se entiende por Plan de Mejora Competitiva (PMC) a la documentación que integra los resultados del proceso de trabajo llevado a cabo por los actores del Cluster. El PMC sintetiza un diagnóstico y estrategia, formulados en forma colectiva, para el incremento de la competitividad del conglomerado productivo. Con el objeto de alcanzar los escenarios deseados, se concibe una estrategia con fuerte influencia multiplicadora para superar obstáculos y aprovechar oportunidades de mercado.

La metodología implementada para la formulación del Plan de Mejora Competitiva (PMC) implica transitar cuatro etapas consecutivas de análisis, progresando desde la situación competitiva que registra el cluster en la actualidad hacia la definición de una visión de futuro y las acciones a implementar para alcanzar la misma. Cada una de estas etapas culmina con la realización de un Foro o asamblea abierta, en la que se adoptan decisiones estratégicas a partir del consenso y la participación activa de los actores del cluster. En el cuadro que se exhibe a continuación se presenta el proceso de trabajo con las etapas que lo componen.

Ilustración 3. Etapas del proceso de formulación del PMC.

Fuente: elaboración propia.

2.2. El esquema organizativo y la dinámica de trabajo.

Para garantizar un Plan de Mejora Competitiva (PMC) elaborado sobre la base de la participación y consenso de los actores locales, la propuesta metodológica debe contemplar un esquema organizativo y dinámica de trabajo proclive a tales fines.

Los actores que intervienen en el proceso de formulación del PMC, así como sus roles y funciones se presentan a continuación:

Ilustración 4. Esquema organizativo para la elaboración del PMC.

Fuente: elaboración propia.

La dinámica de trabajo para la formulación del PMC comprende tres instancias de participación, de acuerdo a los roles y funciones específicas de cada actor:

1. Instancia de análisis técnico. 2. Instancia de aporte de racionalidad empresarial y de política pública. 3. Instancia de validación social o Foro.

1. Instancia de análisis técnico.

Constituida en reuniones de Equipo Técnico, dicha instancia se orienta al análisis de la situación competitiva del cluster desde una perspectiva científico - técnica. De ella participan los especialistas locales, los facilitadores del PROSAP, y en algunas ocasiones se requiere la participación de consultores externos.

2. Instancia de aporte de racionalidad empresarial y de política pública. Esta instancia, conformada en reuniones de Grupo Impulsor, permite orientar las decisiones colectivas desde la visión empresarial y de gestión pública. De ella participan los representantes de las organizaciones del sector privado y político – público vinculadas directamente al cluster.

3. Instancia de validación social o Foro. Comprende reuniones abiertas al conjunto de los actores del cluster. Es el ámbito de legitimación de las decisiones estratégicas del Plan de Mejora Competitiva (PMC).

Ilustración 5. Instancias de participación para la formulación del PMC.

Fuente: elaboración propia.

1era Instancia

Análisis Técnico

Técnicos locales. Facilitador PROSAP.

Consultor externo.

2da Instancia

Aporte de racionalidad empresarial y de gestión

pública.

Representantes del sector privado y

político – público.

3era Instancia

Foro

Participación abierta a todos los actores del cluster.

Instancias de Participación

3. LECCIONES APRENDIDAS

Haciendo un análisis de la experiencia del componente de Iniciativas de Desarrollo de Clústers listamos, a continuación, algunos aspectos destacados, conclusiones y resultados de la actual gestión.

1) Se destaca en primer lugar el abordaje de la problemática de mejora competitiva desde una visión sistémica, en tanto intervienen múltiples dimensiones y deben participar diversas disciplinas: producción, innovación, cuestiones sociales, educativas, institucionales, comerciales. En este sentido, el primer acierto en la implementación de la política pública es la conformación de equipos interdisciplinarios atentos a estas múltiples dimensiones y que, en el curso del trabajo han debido “dialogar” con los actores concretos y también entre sí, generando un valioso aprendizaje.

Esa interdisciplinariedad y aprendizaje se cristaliza también en la metodología de intervención implementada, que se ha ido nutriendo y reformulando en virtud del transcurrir de la gestión. La misma da cuenta de una concepción integral de asistencia de la política pública, que se centra en un proceso continuo, periódico, de diálogo, promoción y difusión de la comunicación, contención, articulación de los actores productivos y las instituciones de apoyo que integran cada Clúster.

El equipo de Competitividad asume, explícitamente y desde el inicio, un rol facilitador, asignando recursos técnicos (recursos humanos especializados) y monetarios para las dos fases de acompañamiento estipuladas: la de formulación del PMC y la de implementación y ejecución de los proyectos planteados.

2) Tomando nota de la literatura que analiza experiencias previas, la UCAR entiende la necesidad de promover proyectos colectivos que involucren tanto a actores productivos como instituciones técnicas y de apoyo presentes en el territorio, como activos integrantes de cada Clúster.

En efecto, desde la etapa de formulación de los Planes, el Programa ha promovido la participación de instituciones técnicas, educativas, de asistencia que ya tenían presencia en el territorio, como partícipes activos del equipo técnico y el grupo impulsor de cada proceso de diagnóstico y diseño de acciones y proyectos a desarrollar, fortaleciendo vínculos previos más laxos o esporádicos con los actores productivos que también integran cada Clúster. Esta modalidad no sólo pone en evidencia la concepción de que un Clúster es mucho más que una asociación de productores, sino que le asigna importancia al abordaje “bottom up” (de abajo hacia arriba), en la medida que promueve la iniciativa, el autodiagnóstico y la puesta en común de los integrantes de cada Clúster. La identificación de la condiciones de contexto, de la historia productiva e institucional de cada uno, permite identificar mejor las potencialidades y limitaciones de desempeño presentes y generar consensos para formular acciones colectivas a desarrollar en un sendero de mediano plazo en vistas a una mejora de desempeño.

De este modo, el mecanismo de gestión se diferencia de otros programas o concepciones de políticas más tradicionales, que apuntaban a una “bajada” al territorio de un programa “enlatado”, con acciones y modalidades de asistencia prediseñadas a las cuales los sujetos potencialmente beneficiarios deben adaptarse -y a veces, ajustarse-. Por el contrario, el Programa ha asumido un rol proactivo en la facilitación de los procesos de asociación, cooperación, asistencia integral.

3) Una de las exigencias que ha implementado el Programa que resulta un buen punto de partida para avanzar en el fortalecimiento institucional y el compromiso de los

integrantes de los Clúster en las acciones de mediano plazo, ha sido la de requerir la conformación de una Asociación ad hoc integrada por las instituciones vinculadas al sector y participantes de la elaboración del PMC. Estos organismos fueron los que firmaron un convenio con el PROSAP a los efectos de la ejecución de los Proyectos consensuados en el marco del PMC de cada Clúster y tienen la obligación de seguimiento de la gestión de los aportes financieros que realiza el PROSAP para la consecución de cada proyecto, así como los requerimientos de la contraparte.

4) Por otro lado, en casi todos los Clúster bajo análisis, es posible observar que la planificación de proyectos colectivos a desarrollar en los primeros años de puesta en marcha de cada Clúster, persigue mejorar aspectos no sólo vinculados al fortalecimiento institucional, sino también a la mejora y normalización de la producción (tanto en lo vinculado con la escala como la homogeneización de la producción conjunta del Clúster ), la disponibilidad y calidad de insumos y recursos humanos, el desarrollo tecnológico, actividades de promoción comercial, acciones de mejora en la logística y el transporte, inversiones para avanzar en la agregación de valor y/o diferenciación de productos. Sin dudas, el abordaje de los proyectos que el Programa ha buscado financiar en cada Clúster parte de una concepción sistémica de mejora de la competitividad, que redunda en beneficios que no son sólo medibles en términos de productividad.

5) Asimismo, en los últimos Planes se le dio mayor importancia al diseño de flujogramas de tiempo y recursos asignados en los proyectos y en los componentes y etapas al interior de cada uno de ellos. Esto da cuenta de un proceso de mejora en la gestión de las fases de implementación, los mecanismos de seguimiento del proceso de formulación, y una mejor articulación entre las unidades ejecutoras de los proyectos, que están coordinadas por la Asociación ad hoc de cada Clúster , así como los facilitadores dispuestos desde el Programa. En este sentido, también se observa una mayor capacidad de planificación de etapas y proyectos en cada ámbito de acción estipulado en los Clústers con mayor grado de maduración institucional, como el caso Quesero de Villa María o el de la Semilla.

6) En cuanto a los recursos financieros a disposición de cada Clúster , resulta importante destacar que la incidencia del aporte de contraparte en los presupuestos de cada proyecto colectivo planteado en los Planes no surge de una correlación estricta planteada desde el Programa, sino de la evaluación en sí de cada proyecto, observándose un análisis de las necesidades emergentes en cada caso, y las potencialidades que cada proyecto de promover acciones colectivas y el desempeño articulado de los integrantes del Clúster .

7) Si bien la gestión se plantea asistir y acompañar a cada Clúster en un horizonte de mediano plazo tiene en cuenta un plazo de maduración mayor de las actividades, asumiendo como necesario un tiempo prudencial para que los actores involucrados adopten comportamientos de desempeño cooperativo con los demás integrantes del conglomerado. La visión compartida es que la política pública debe ser lo suficientemente “larga” para dar tiempo de maduración a los procesos encarados desde el PMC, para que se observen los primeros resultados de la acción colectiva, pero también lo suficientemente temporal y decreciente en el tiempo para que el desempeño de cada Clúster se vuelva sustentable por sí mismo.

8) El análisis de la ejecución financiera de cada cluster apoyado pone de relieve una mayor dependencia financiera de algunos Clúster en relación al Programa, lo que puede estar vinculado con las diferentes etapas en las que se encuentra cada uno de los Clústers en términos de maduración.

En este sentido, si se analiza lo ejecutado en montos de cada iniciativa puede apreciarse una relación directa entre los niveles de ejecución financiera y el grado de desarrollo del Clúster. Se observa que aquellos clúster con niveles de ejecución superiores al 50% se encuentran “parcialmente articulados”. Tal es el caso de los Clúster: Lácteo de Tucumán, Florícola del AMBA, Ganadero Bovino de Mendoza y Lechero Regional. Los clúster que muestran un nivel de ejecución medio (entre el 25 y el 50 % de lo comprometido en el PMC) se encuentran dentro del segmento de Proto Clúster. Aquí se ubican los Clúster: Frutas Finas Norpatagonia, Pecán Entre Ríos, Pesca Artesanal de Tierra del Fuego y Mandioca Misionera. Por último aquellos clúster categorizados como emergentes, tales como el Porcino de Henderson Daireaux y el Nogalero de La Rioja, muestran niveles de ejecución inferiores al 25%.

Así, la evidencia confirma que allí donde existen entramados institucionales desarrollados y sectores productivos con cierta envergadura económica, la gestión e implementación de proyectos de apoyo competitivo se ve fuertemente traccionada. Este hecho pone de relieve el trade off entre destinar recursos de la política pública a aquellos que menos los necesitan pero más eficientemente los utilizan versus destinarlos a aquellos que más los necesitan pero que debido a su incipiente grado de desarrollo más dificultades encuentran para gestionarlos y en consecuencia utilizarlos.

En este sentido, la herramienta de Aportes No Reembolsables (ANR) aparece como un complemento más que interesante para esta política ya que es un estímulo a la inversión privada, capaz de ser otorgado a productores (y/o pymes transformadoras) formalizados y con un nivel de capitalización medio. Este perfil de productores es promotor de la modernización tecnológica intra-finca en el entorno de los Clúster y posiciona a sus unidades productivas como establecimientos de referencia para otros productores de menor desarrollo relativo. Es por ello que la herramienta ANR aplicable a un segmento determinado de productores (y no universal, por ser su modalidad de reintegro excluyente para aquellos que carecen de cierto nivel de capitalización) presenta externalidades positivas a nivel territorial que se complementan con las generadas por los bienes club, al promover la actualización tecnológica de unidades productivas que se constituyen como demostrativas para el resto de los actores del clúster.

9) De todos modos, la observancia de demoras en la ejecución de algunos proyectos en todos los Clúster, independientemente de su grado de maduración o desarrollo institucional y productivo, se relaciona también con otros factores, tales como la existencia de condicionantes externos, del contexto económico, la falta de acceso al financiamiento o con el hecho de que algunos de los proyectos contenidos en el PMC se encuentran formulados como idea-proyectos, lo que dificulta luego se pronta ejecución.

4. CONCLUSIONES

La experiencia de la UCAR, aunque incipiente, permite afirmar que es posible instaurar desde un programa público una dinámica de trabajo que cree un “ambiente cluster” en cadenas agroindustriales que reúnan ciertas características básicas. También nos muestra que esta política tiene sus limitaciones.

Por este motivo es muy importante seleccionar bien la cadena de valor y los actores con los que se va a trabajar, ya que no se le puede pedir a la herramienta que genere “milagros”. Si no hay condiciones agroecológicas que permitan desarrollar ventajas comparativas o capacidad institucional que las permita transformar esas ventajas estáticas en ventajas competitivas resultará muy difícil tener éxito en esta política. Tampoco esta política puede hacer mucho cuando no hay mercado para los productos de la cadena seleccionada, o la política macroeconómica diseñada por el gobierno nacional es adversa al sector, o le impone

fuertes restricciones. Finalmente, cuando el territorio no demuestra “ánimo de trascender” y tras un tiempo de convocatorias a talleres y reuniones denota “fastidio” por los procesos de planificación y desarrollo debe asumirse que en dicha cadena esta política no funcionará.

No obstante, nuestra experiencia nos permite ser optimistas. Son muchas las experiencias de planificación del desarrollo mediante la metodología de desarrollo de clusters que hoy pueden exhibirse como exitosas. Y ese éxito se puede medir en: empresas del territorio que hoy acceden a tecnologías cuando antes les eran ajenas, zonas que hoy reciben inversiones públicas y privadas cuando antes no lo hacían, el desarrollo de redes de información y comunicación entre instituciones públicas y privadas que antes no existían, y la densificación del entramado productivo y comercial por el desarrollo de nuevas actividades y negocios, entre otras.

REFERENCIAS

PORTER, M.E. “Competitive advantage”. New York, The Free Press. 1985.

PORTER, M. E. “Estrategia Competitiva: técnicas para análise de indústrias e da concorrência”. Rio de Janeiro: Campus, 1986.

PORTER, M. 1991. “La ventaja competitiva de las naciones”. Javier Vergara Editor SA.

PORTER, M.E. “Vantagem Competitiva: criando e sustentando um desempenho superior”. Rio de Janeiro: Campus, 1996.

PORTER, M.E. “Estrategia competitiva”. Editorial CECSA. 1997

PORTER, M.E. “Ventaja competitiva”. Editorial CECSA. 1997.

PORTER, M.E. “Ser competitivos”. Editorial Deusto. 1999.

Pietrobelli, C., R. Rabellotti. 2007. Upgrading to Compete. Clusters and Value Chains in Latin America. Cambridge, MA.: Harvard University Press.

Pietrobelli C., R. Rabellotti. 2007. Business Development Service centres in Italy: close to firms, far from innovation. World Review of Science, Technology and Sustainable Development 4.

Pietrobelli C., L. van Oyen, J. Dobinger. 2009. Independent Thematic Evaluation of the UNIDO Cluster and Networking Development Initiatives. Vienna: United Nations Industrial Development Organization.

Schmitz, H. 1995. Collective Efficiency: growth path for small-scale industry. Journal of Development Studies 31: 529–66.