I. Presentación

Kandinsky

En esta primer clase del Módulo 2, titulado “El desarrollo local/ territorial, regiones y gobiernos”,

comenzaremos a adentrarnos plenamente en el desarrollo local / territorial. El objetivo de esta clase es brindar

una nutrida introducción a la temática integrando los aportes de expertos teóricos del desarrollo local, lo que

nos permitirá luego, a lo largo del módulo, profundizar distintos aspectos constitutivos de aquel, como la

gestión de los gobiernos locales, la asociación intermunicipal, estrategias de desarrollo económico, clústers, etc.

A modo de síntesis, podríamos encuadrar los contenidos de esta clase en dos grandes partes. Por un lado,

realizaremos una aproximación y abordaje del concepto que será el eje de este módulo: el Desarrollo local /

territorial; así como el surgimiento del enfoque y los procesos globales que facilitaron dicho surgimiento; el

concepto mismo, su evolución y constitución; y el desarrollo local en Argentina, sus distintas etapas y formas

de concepción.

Por otro lado, ahondaremos algunos conceptos y consideraciones claves en todo proceso de desarrollo local: la

relación global – local, el territorio, el capital social y los actores locales.

Es decir, trabajaremos en esta clase el enfoque del desarrollo local desde una dimensión teórica sustentada en

los procesos que se han dado a nivel global y en la Argentina, que analizaremos particularmente. Asimismo, a

fin de comprender algunas cuestiones fundamentales del Desarrollo local / territorial, presentaremos algunas

herramientas y definiciones para la reflexión sobre los conceptos de territorio, capital social y actores del

desarrollo.

 

II. Desarrollo Local: Orígenes, evolución y políticas de desarrollo local en Argentina

II. 1- Los orígenes del Desarrollo Local.

El Desarrollo Local surge como concepto en Europa a mediados de los años ´70. El proceso histórico que

permite contextualizar el surgimiento del Desarrollo Local en Europa es el proceso desencadenado a partir de la

Crisis del Estado de Bienestar en Europa occidental. Este es un proceso que se inicia hacia 1973 con lo que se

llamó la “crisis del petróleo*”

Europa occidental desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta mediados de la década del ´70 experimentó

un rápido proceso de recuperación después de la destrucción casi total que implicó la Segunda Guerra Mundial.

Este rápido proceso de recuperación estuvo impulsado en sus orígenes por el Plan Marshall. El Plan,

promovido por EEUU para reconstruir a Europa occidental y alejarla de la penetración ideológica del

comunismo, y las políticas keynesianas aplicadas por los países europeos le permitieron a Europa vivir un

período de esplendor o “los 30 años gloriosos” como los caracterizaron algunos historiadores. Este período

estuvo caracterizado por tres pilares:

La expansión del rol del Estado: el Estado asume un rol destacado en aspectos como la regulación sobre la

esfera económica, la planificación centralizada de las políticas públicas y del territorio, la gestión de las

empresas públicas, la ampliación de derechos, etc. En el marco de la tensión capital-trabajo, y con el

comunismo como transfondo, este fue un período en el cual el Estado logró equilibrar ésta relación, haciendo

compatible capitalismo con democracia.

El sostenido crecimiento económico: aplicando recetas Keynesianas, el Estado mantiene elevado el gasto

público como una estrategia para sostener el crecimiento de la economía. Se genera un círculo virtuoso por el

cual a más actividad económica, más recursos fiscales, mayor expansión del rol del Estado, mayor ampliación

de derechos y mayor movilidad social ascendente, etc.

La consolidación de la sociedad salarial: una clave para hacer compatible capitalismo y democracia fue la

ampliación de los derechos sociales a los trabajadores. Se consolida un modelo de sociedad caracterizada por el

obrero industrial, asalariado, poseedor de amplios derechos sociales y principal sustento económico de las

familias. Los derechos sociales conquistados en este período colocaron a los trabajadores en una situación

nunca experimentada en la historia.

Esta situación comienza a resquebrajarse a partir de mediados de los años ´70, con la crisis del Estado de

Bienestar. Crisis que implica el ascenso del neoliberalismo y un proceso de transformación de los 3 pilares

fundamentales del Estado de Bienestar.

Hacia fines de los años ´60 la relación virtuosa entre expansión del rol del Estado, crecimiento económico,

consolidación de la sociedad salarial empieza a mostrar problemas para seguir manteniendo el nivel de

acumulación del capital registrado hasta entonces. La relación capital-trabajo-Estado comienza a erosionarse.

Los empresarios por un lado presionan al Estado para contener las mejoras sociales de los trabajadores, por otro

inician un período inflacionario. Por otra parte, el Estado comienza a experimentar un proceso de crisis fiscal y

por consiguiente dificultades para seguir financiando el gasto público. Asimismo, la economía comienza a

perder competitividad frente a otras economías más dinámicas.

La conjunción de estos factores favoreció el cuestionamiento del Estado de Bienestar y permitió el ascenso de

gobiernos neoliberales que abandonaron el keynesianismo. La Crisis del Petróleo fue el acontecimiento que

desencadenó este proceso. En el marco del ascenso del modelo neoliberal, con distintos matices según los

países europeos, se produjo la reducción del rol del Estado, un avance del Mercado sobre el Estado y el inicio

de la desestructuración de la sociedad salarial. El caso de Gran Bretaña (donde asumió Margaret Teacher que

privatizó numerosas empresas públicas) es el mejor exponente de un proceso que también ocurrió en Francia,

Alemania, Italia, etc.

Así como el desencadenante puntual de la Crisis del Estado de Bienestar en Europa es la “Crisis del Petróleo”,

el transfondo es el proceso de Globalización y el pasaje del Modelo del Estado de Bienestar al Modelo de

Estado neoliberal. Dos aspectos profundamente interrelacionados de este proceso que son relevantes para el

desarrollo local porque impulsan a las regiones subnacionales a buscar respuestas a los cambios estructurales

que implica la globalización:

a) La reducción del rol del Estado Nacional en cuanto a la planificación y a la intervención en la esfera

económica genera a nivel especial desestructuraciones de los aparatos productivos, cambios en la inserción

comercial de estas regiones, declinación en determinados rubros y emergencia de nuevas oportunidades,

consecuencias socio-laborales. La emergencia de estos problemas lleva a que los actores locales (sector

privado, gobiernos subnacionales, instituciones y organizaciones sociales) asuman un rol más activo en cuanto

a la búsqueda de soluciones y alternativas socio-productivas.

b) El proceso de deslocalización de la producción profundiza las desigualdades espaciales. La globalización

facilita y profundiza la movilidad y el desplazamiento del capital de un lugar a otro del planeta buscando las

mejores condiciones y oportunidades para la maximización de la tasa de ganancia en el proceso productivo.

Esto da lugar a que las empresas en lugar de concentrar todo el proceso de producción en un determinado lugar

(como era principalmente durante el fordismo), mantengan en los países centrales solo aquellas fases

vinculadas con la planificación, el diseño, la innovación, la gerencia, etc., pero trasladen a lugares remotos del

mundo sus plantas de producción, afectando las redes de abastecimiento de insumos y de prestadores de

servicios en los lugares donde anteriormente estaba localizada la producción. Esto genera un cambio profundo

en los territorios.

Las transformaciones ocurridas en la sociedad a partir de los últimos 30 años provocan la revitalización y la

redefinición del concepto de desarrollo. No ya solo referido a los aspectos económicos del mismo, sino

incluyendo un conjunto de dimensiones que tienen por objetivo ampliar su conceptualización. Así, toma

relevancia también la dimensión social, política, cultural, identitaria, ambiental y también territorial entre otras.

En la vinculación del desarrollo con lo territorial y ante la necesidad de dar respuestas a los desequilibrios

espaciales existentes, es donde aparece la Teoría del Desarrollo Endógeno (el Desarrollo Local) como un

abordaje explicativo a las transformaciones espaciales. Abordaje que pone el acento en procesos gestados

“desde abajo”, es decir, que tienen como protagonistas a las mismas regiones o territorios involucrados.

Kandinsky

II. Desarrollo Local: Orígenes, evolución y políticas de desarrollo local en Argentina

II.1- Una conceptualización de Desarrollo Local

En el marco de los procesos sociales, económicos y políticos antes mencionados, el Desarrollo Local se

presenta como una respuesta desde una perspectiva territorial a los cambios y transformaciones recientes

ocurridas en la sociedad y en la economía en el marco de los proceso de globalización.Alburquerque

(1999:2) plantea:

“Las iniciativas de desarrollo económico local constituyen, como han señalado algunos autores, formas de

ajuste flexible al cambio estructural, el cual no puede reducirse únicamente al logro de los equilibrios

macroeconómicos y la identificación de algunos nichos de mercado internacional, por muy importantes que

sean.

Las sociedades y territorios en desarrollo se caracterizan esencialmente por su insuficiente articulación

productiva, la cual debe ser encarada de forma más eficiente si se contextualizan las diferentes situaciones y

problemas tecnológicos y de capacitación de recursos humanos, para lograr dotar a los diferentes entornos

territoriales de elementos capaces de promover las innovaciones necesarias. Para ello se requieren adaptaciones

sociales, culturales e institucionales, de forma que, en su conjunto, faciliten la construcción social de dicha

atmósfera local de creatividad y emprendimiento.”

En relación a lo anterior, Bárbara Altschuler en la clase 4 “Teorías del Desarrollo y surgimiento del

Desarrollo Local”, menciona que los cambios estructurales originados en el marco de la globalización que

afectan a los territorios y dan lugar al Desarrollo Local se producen en 3 planos:

a) el plano microeconómico

b) en el plano intermedio o meso

c) en el plano macroeconómico

Otros autores que también sostienen esta perspectiva son Antonio Vázquez Barquero (2000); ySergio

Boisier. (2000) Siguiendo la misma línea Madoery (2008: 18) plantea que la Teoría del Desarrollo Endógeno

es:

“una concepción teórica orientada a la acción que se constituye en propuesta alternativa de la política de

desarrollo territorial como reacción al pensamiento y a la práctica dominante en materia de desarrollo territorial

en las décadas de los años cincuenta, sesenta y setenta, enmarcados en el paradigma industrial fordista y en la

difusión del “centro-periferia” de las innovaciones y de los impulsos de cambio.”

Así, el Desarrollo Local comienza a ser visto como un conjunto de capacidades “desde abajo”, ligadas a la

calidad de los recursos humanos, la disposición organizativa de los agentes, la creación de entornos adecuados

a diferentes fines (inversión, residencia, turismo, innovación), la calidad institucional territorial, las diversas

formas de cooperación y aprendizaje, los mecanismos de resolución de conflictos, la coordinación de las

políticas económico-sociales donde los impulsos exógenos se insertan en un sistema territorial organizado. La

cercanía, la interacción y la asociación son elementos ligados al territorio y en vinculación con el desarrollo.

El objetivo de las iniciativas de Desarrollo Local es generar estrategias de desarrollo a nivel local para mejorar

la calidad de vida, generar alternativas productivas, empleo, reducir la pobreza y revalorizar el patrimonio

histórico, cultural y natural.

El desarrollo local implica un conjunto de iniciativas, políticas y acciones que vinculan el crecimiento

económico, la inclusión social, la articulación público-privada, institucional e interjuridiccional de un

territorio con vistas a generar un proceso de desarrollo.

De esto podemos inferir que el Desarrollo Local no es sinónimo de política municipal, o de gestión municipal,

o de desarrollo a nivel micro. La política municipal es sólo un componente y en muchos casos es el municipio

su impulsor. Sin embargo, el desarrollo local es un proceso complejo, que integra un conjunto amplio de

dimensiones mutuamente interrelacionadas.

Para alcanzar los objetivos que se plantea el Desarrollo Local, algunas condiciones que deben estar presentes

son:

- dar cuenta de un carácter sistémico (Boisier, 2002), integral y multidimencional. En una comunidad o

territorio opera un conjunto amplio de procesos sociales, políticos, económicos, ambientales, culturales,

identitarios, etc. que requieren ser integrados en el proceso de desarrollo. De allí que lo territorial sea una

variable transversal y que la intervención en cualquiera de las dimensiones mencionadas tenga repercusiones

sobre las demás. En ese sentido, el Desarrollo Local supone una construcción socio-económico, político-

institucional y cultural que realiza una comunidad.

- implica estrategias que contemplan múltiples escalas de intervención. Por ello, el desarrollo local no se

reduce al ámbito local. Por el contrario, tiene que dar respuestas a macroprocesos que ocurren a nivel nacional

o global pero que impactan a nivel local. El desarrollo local no es solo un proceso relacionado iniciativas

puntuales y locales sino que requiere que se desplieguen estrategias en múltiples niveles (local, microregional,

provincial, nacional e incluso regional) (García Delgado, D. y Casalis, A, 2006) (Quetglas, 2008)

- como proceso social y político su construcción se prolonga en el tiempo y requiere sistematicidad y

continuidad mediante la movilización de recursos, políticas y energías sociales. Revertir desequilibrios

espaciales, transformar la estructura productiva local, mejorar las condiciones de vida supone abordar procesos

complejos. Por lo tanto, los resultados son por lo general observables a mediano y largo plazo.

A diferencia de los enfoques sectoriales o de planificación centralizada de las políticas públicas, el Desarrollo

local parte de un enfoque territorial. En este enfoque los territorios constituyen elementos centrales para generar

estrategias que revierten los problemas que los afectan. De allí entonces que analizar los procesos y dinámicas

que ocurren en los territorios sean elementos centrales para los estudios y estrategias de desarrollo local

o territorial.

Desde esta perspectiva, el desarrollo local/territorial supone principalmente movilizar las energías locales en

torno de una idea de desarrollo concebido como un proceso político-institucional de construcción social que

surge de manera endógena de la propia comunidad pero que tiene articulaciones a múltiples escalas. Al respecto

Vazquez Barquero señala en Madoery (2008:12) que:

“en los procesos de desarrollo endógeno, la cuestión no reside tanto en disponer de potencial de desarrollo,

como construir las capacidades de desarrollo del territorio. Señala que la teoría del desarrollo endógeno

responde a “una concepción dinámica y política” del desarrollo en que las capacidades territoriales son el

concepto relevante, con lo que resta importancia estratégica al potencial de desarrollo, entendido como la

cantidad de factores y recursos, ya que no considera su dinámica y transformación continua.”

Madoery introduce una distinción fundamental para la Teoría del Desarrollo Endógeno como es la diferencia

entre la potencialidad para el desarrollo y las capacidades para el desarrollo.

Las potencialidades para el desarrollo son la cantidad de factores y recursos estáticos que existen en los

territorios. Para su aprovechamiento estos deben ser movilizados, utilizados o puestos en valor; de lo contrario,

no podrán canalizarse adecuadamente con fines al desarrollo. Entre ellos podemos mencionar a los recursos

naturales, la ubicación geográfica, el clima, la infraestructura, la existencia de grandes industrias, entre otros.

Tan importante como poseer estas potencialidades para el desarrollo es saberlas aprovechar.

Las capacidades para el desarrollo constituyen los aspectos y los elementos dinámicos y socialmente

construidos a lo largo del tiempo por las comunidades. La existencia de capacidades para el desarrollo de los

territorios da cuenta de la existencia de un proceso dinámico de construcción y de transformación social a nivel

local. Las capacidades son construidas por una comunidad que se puede adaptar (dentro del marco de

restricciones generales que operan sobre los procesos sociales) a las transformaciones económicas, productivas,

tecnológicas, organizacionales, políticas, sociales, etc.

Sin lugar a dudas, transformar potencialidades en capacidades para el desarrollo es una cuestión

indispensable para el Desarrollo Local. Sin embargo, también lo es no perder de vista que en los territorios

operan múltiples procesos (desinversión pública y privada, baja capacidad para generar recursos propios,

procesos de concentración, extranjerización, baja capacidad para innovar, etc.) con elevados grados de

complejidad, en algunos casos superlativos, y que los gobiernos locales y las mismas comunidades carecen de

los elementos y de las condiciones necesarias para hacer frente a estos procesos.

En síntesis, estos aspectos de caracter estructural que acabamos de señalar, no invalidan, pero si contextualizan

o intentan “poner en su justa medida” a la capacidad real que tiene el desarrollo local/territorial para dar

respuesta a los desequilibrios espaciales, a la debilidad de los aparatos productivos, de los gobiernos locales y

de las posibilidades de inclusión social. Son aspectos que iremos mecionando a medida que avancemos con el

desarrollo del módulo.

II. Desarrollo Local: Orígenes, evolución y políticas de desarrollo local en Argentina

II.2- Breve referencia a las políticas de desarrollo local en Argentina

En América Latina y en especial en Argentina, los debates teóricos y las iniciativas de desarrollo local se

enmarcan en la búsqueda de alternativas de desarrollo en el marco de los procesos de aplicación del Consenso

de Washington y de Reforma de Estado.

Numerosos autores, entre ellos García Delgado (1997), Arroyo (2003), Villar (2007) sostienen que las

iniciativas locales han surgido en América Latina, y en Argentina, a diferencia de Europa, como una

respuesta de las comunidades locales ante los efectos del ajuste estructural, y las consecuencias en

materia de pobreza, indigencia y desempleo. De allí que se haya asociado en sus orígenes a un enfoque

social del desarrollo local.

En Argentina, el Desarrollo Local es un enfoque que desde más de 15 años  está presente tanto en las

investigaciones y los debates académicos, como en las políticas públicas (Planes y Programas nacionales,

provinciales y municipales). A su vez, en algunas circunstancias también es promovido por las agencias de

cooperación internacional y por los Organismos Internacionales como una alternativa a los problemas de

desempleo, pobreza y falta de competitvidad del aparato productivo a nivel local.

No obstante el tiempo transcurrido y la experiencia acumulada, el desarrollo local constituye un concepto que

teóricamente todavía está en conformación; y que en cuanto a la implementación de políticas públicas suele

agrupar a un conjunto variado de iniciativas.

En Argentina, los Planes y Programas de Desarrollo Local se comenzaron a implementar a principios de la

década del ´90. De ese tiempo a esta parte, los objetivos, propósitos, grados de visibilidad, etc. fueron variando

de acuerdo a los distintos momentos político-económicos e históricos en que fueron implementados.

A lo largo del tiempo, las iniciativas de Desarrollo Local han asumido distintas concepciones y modalidades.

Algunos gobiernos locales lo han considerado como:

- estrategia para hacer frente a los cambios estructurales que impuso la globalización(Rafaela)

- respuesta a las consecuencias de la aplicación de las Reformas estructurales y el proceso de

privatización (Malargüe)

- política de reordenamiento urbano y proceso de descentralización de la gestión a nivel local (Córdoba)

- metodología de planificación (Bahía Blanca)

Desde los Planes y Programas nacionales se ha considerado al Desarrollo Local como:

- una política social para reducir la pobreza, pero a baja escala, mediante la promoción del

emprendedorismo, los microemprendimientos, el asociativismo, etc. (principalmente durante los ´90)

- una estrategia de contención ante el aumento de la pobreza, indigencia y conflicto social (durante la crisis

del 2001-2002)

- con el Plan Manos a la Obra pasa a ser una estrategia para generar empleo, ingresos y reintroducir en el

mercado de trabajo a amplios sectores de la población (a partir de 2003).

- estrategia de inclusión social, y transformación socio-productiva de los territorios (a partir de 2003,

INTA, INTI, Ministerio de Desarrollo Social, etc.)

Con esto se quiere señalar que el desarrollo local es una perspectiva teórica y de política pública que está en

construcción y adaptándose a los cambios que se producen en la realidad. De allí que haya ido cambiando su

perspectiva, enfoque y objetivo a lo largo del tiempo.

II.3.1- Características que asumió el Desarrollo Local en los años ´90

A continuación vamos a analizar las características que asumió el Desarrollo Local en los años ´90. Para

ello, seguiremos un trabajo de García Delgado y Casalis, (2006)

La década del ´90 fue particularmente fructífera en cuanto a iniciativas locales, también fue una década de

balance y aprendizaje tanto para los gobiernos locales como para los investigadores que estudiaron estos temas.

Para esta época, el desarrollo local en Argentina se constituyó como “una respuesta efectiva para planificar el

desarrollo ‘desde abajo’ (endógeno) frente a la retirada del Estado nación, para poder limitar los efectos de la

globalización sobre las estructuras productivas locales y, a la vez, permitir una adecuada inserción de las

ciudades en la ‘Aldea global’”. (García Delgado y Casalis, (2006))

En cuanto a los aspectos positivos, el enfoque del Desarrollo Local en los ´90 incorporó cuestiones como:

- El cambio en el modelo de gestión municipal (García Delgado, 1997).

- La innovación en la gestión local (Cravacuore, 2004)

Métodos de planificación participativa,

Avances en aspectos de la sociedad de la información, del conocimiento, la masificación de las tecnologías de

la comunicación

Se estrecharon los vínculos de lo local con lo global.

No obstante, esta perspectiva mostraba una visión optimista (e irreal) en cuanto a las posibilidades concretas del

desarrollo local, en relación al contexto de los ´90. ¿Por qué? Porque este enfoque de desarrollo local

prácticamente no incorporaba cuestiones y dimensiones de tipo estructural fundamentales para un proceso de

desarrollo como el grado de integración o de especialización de la estructura productiva local y el grado

de homogeneidad y heterogeneidad del mercado de trabajo y las asimetrías del comercio mundial.

Algunos aspectos que se desprenden de esto son:

- ¿Cuál es la estructura productiva de los territorios o localidades; cuáles son las principales actividades

económicas que se realizan allí?;

- ¿Cuántas son, de qué tamaño y qué producen las empresas en cada territorio?;

- ¿Qué lugar ocupa la producción local en el comercio (nacional, regional, internacional)?;

- ¿Cuánto de lo que se consume a nivel local se produce en la región y cuánto se trae de afuera?;

- ¿Cuál es el tipo de inserción que las localidades tienen en el comercio mundial?

Estos factores estructurales hay que tenerlos presentes en el diagnóstico y en la planificación del desarrollo

local.

Asimismo, el contexto nacional de los 90 lejos de favorecer el desarrollo estaba caracterizado por la aplicación

de esquemas macroeconómicos ortodoxos no hacían más que fortalecer la especulación financiera, el

endeudamiento, la trasnacionalización y la desestructuración de las tramas productivas. Por esto es posible

afirmar que constituyó en realidad más que el desarrollo, la “ilusión” del mismo.

De allí que esta primera visión del desarrollo local, si bien avanzó en iniciativas socio-económicas y

productivas (agencias de desarrollo, parques industriales, incubadoras de empresas) asumiera un carácter

voluntarista, replegada al ámbito comunitario y exaltara las pequeñas escalas por considerarlas un espacio

donde todavía era posible producir transformaciones y generar condiciones de oportunidades y mecanismos de

inclusión para la población local. En realidad, ésta visión del desarrollo local se basó en algunos supuestos

cuestionables:

1. Suponer que en un contexto nacional adverso ‘de ilusión de desarrollo’, el desarrollo local por sí solo

podría dar respuesta efectiva a las demandas de la ciudadanía por generar empleo efectivo y mantener

adecuados niveles de inclusión y calidad de vida.

2. Suponer que la inserción de las ciudades en la globalización iba a ser un proceso lleno de oportunidades y

exento de conflictos y tensiones.

3. Se asumió una visión técnico-social del desarrollo local sin tener en cuenta las limitaciones estructurales

para el desarrollo. Se pensaba que la metodología en sí misma sería suficiente para sostener procesos de

desarrollo.

4. Predominio de la dimensión social sin considerar adecuadamente los procesos productivos y económicos

que ocurren en los territorios. Sólo en algunos casos, afloraron municipios que promovieron clusters, pero que

aparecían como “islas de modernidad en mares de pobreza”.

II.3.2- El desarrollo local en la etapa de la emergencia (crisis del modelo neoliberal)

Esta perspectiva del Desarrollo Local característica de los ´90 se vio interrumpida por la crisis del 2001.

Algunos autores como Villar (2007) y Arroyo (2003), consideran que en el período 2001-2003 los

municipios abandonaron las iniciativas de Desarrollo Local para abocarse directamente a atender la emergencia

social. De allí que este período se conoce como la etapa de la emergencia. Los municipios, las ONGs y en

buena medida las políticas provinciales y nacionales concentraron sus recursos escasos en la asistencia directa y

en contener el conflicto social que se encontraba en aumento, básicamente por los cortes de ruta, los piquetes y

los reclamos de la población en general a los gobiernos municipales.

Aquellas ciudades intermedias y grandes que durante los años ´90 habían desarrollado planes estratégicos, que

habían orientado sus políticas al aumento de la competitividad de las ciudades como un punto de atracción del

capital (especialmente transnacional) o que habían iniciado procesos de asociativismo intermunicipal

interrumpieron estos procesos. La profundidad y magnitud de crisis obligó a interrumpir estos procesos, más

allá de los esfuerzos y de la voluntad de los gobiernos locales por continuar con la innovación en la gestión, la

planificación estratégica y participativa y las políticas para el desarrollo productivo o el emprendedorismo.

El aspecto a destacar de este período es que la crisis del 2001 obligó a hacer un balance del período anterior del

Desarrollo Local. Tomar en cuenta:

- La importancia de los factores estructurales en el desarrollo local para evitar caer en el voluntarismo;

- La relevancia que adquiere el territorio.

- Las limitaciones que tiene el proceso si sólo o principalmente se recuesta en las organizaciones de la sociedad

civil (en especial en ONG´s) y no se vincula en una planificación más amplia con el sector privado y el de los

trabajadores en la definición de los lineamientos a los que se desea arribar.

- Escalas territoriales más amplias que la exclusivamente local.

- Articular políticas públicas de manera interjuridiccional (nación, provincia, municipio)

Algunos de estos elementos luego van a ser tomados en una tercera etapa del Desarrollo Local que se inicia a

partir del 2003.

II.3.3- El Desarrollo Local en la actualidad (del 2003 en adelante)

Una tercera etapa es la que se inicia a partir de 2003. Los factores que fundamentan esta etapa son:

- El cambio en el modelo macroeconómico incide sobre los territorios porque genera dinamismo,

recuperación económica y mayor trabajo y empleo. Esto está impulsado principalmente por la demanda del

mercado mundial sobre la producción primaria, agroindustrial y la sustitución de importaciones, que se

favorece por el modelo de tipo de cambio competitivo. Este es un dato novedoso porque implica un cambio de

tendencia respecto del modelo neoliberal. Sin embargo, como aspecto negativo es que este dinamismo

introduce desigualdad espacial porque el mayor dinamismo económico se produce en aquellas localidades cuya

producción primaria e industrial está más vinculada al mercado externo o en donde actividades como lo

inmobiliario y/o el turismo empujan el nivel de actividad. Esto abre otro capítulo de debate que trataremos en

clases posteriores.

- Una presencia más activa del Estado (en especial del Estado nacional pero también provincial) coloca al

Desarrollo Local/territorial en la agenda de las políticas públicas. Prácticamente todos los ministerios

nacionales, agencias estatales y gobiernos provinciales desarrollaron Planes y programas que con distintas

denominaciones incorporaron la dimensión local, territorial o regional en la política pública. Por ejemplo el

Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, de Trabajo, de Educación, de Economía, de Infraestructura, el

INTI (Instituto Nacional de Tecnología Industrial) y el INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria),

la SePyMe (Subsecretaría de la Pequeñas y Mediana Empresa y Desarrollo Regional) y la secretaria de

Ambiente, los gobiernos provinciales y el CFI (Consejo Federal de Inversiones); entre otros. Los objetivos y

resultados fueron variados pero en todos los casos se instaló el tema y se lograron avances.

- El rol más destacado lo tuvo el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la

Obra” del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación por su función desde el punto de vista comunicacional,

de financiamiento y de expansión de la temática en los municipios. En la gran mayoría de las localidades de

Argentina se implementaron proyectos y fundamentalmente se capacitaron técnicos en desarrollo local y

economía social, en el marco del Plan Manos a la Obra. Si bien el enfoque del Plan está orientado a generar

trabajo e ingresos para personas en situación de pobreza e indigencia, más que a constituir una respuesta a las

transformaciones estructurales que operan sobre los territorios, realizó importantes aportes.

Estos factores introducen algunas novedades en el enfoque del Desarrollo Local que lentamente se van

incorporando en las políticas públicas:

- Revalorización del territorio como una dimensión a tener en cuenta por los procesos deDesarrollo Local /

territorial.

- Ampliación de la escala del desarrollo. Ya no se habla solo de Desarrollo local (a nivel municipal) sino que

se busca vincular las iniciativas locales con estrategias de desarrollo más amplias y con el debate del desarrollo

y la inclusión social.

- Reconocimiento de la importancia de lo productivo, del empleo, de lo ambiental y de la integralidad del

desarrollo para la construcción de un modelo de desarrollo.

Los aspectos negativos del período son la existencia de problemas estructurales como la escasa capacidad de

los gobiernos locales para, al menos encauzar, los procesos socioeconómicos y políticos que tienen

repercusiones sobre sus territorios, la fragmentación espacial a nivel nacional, la agudización de las

desigualdades espaciales de acuerdo a la inserción que realizan en el comercio mundial, la dependencia de

financiamientos externos. No obstante, son aspectos que trabajaran en detalle en las clases subsiguientes.

III. Lo local y lo global

III.1- La relación local-global en el desarrollo local

El proceso de globalización introduce una serie de transformaciones que afecta la forma por la cuál el Estado

Nación fue conformándose desde la modernidad hasta la época contemporánea.

Aquí no nos explayaremos en el proceso de conformación del Estado, pero diremos que las características

básicas que definen al Estado Nación son:

- Un territorio y la delimitación clara de sus fronteras;

- El reconocimiento legítimo por parte de otros Estados;

- La existencia de un aparato burocrático-administrativo capaz asegurar el dominio sobre el territorio, la

coerción interior, la obediencia y el consenso entre sus ciudadanos.

Las características que definen al Estado comienzan a ser erosionados por el proceso de globalización. Los

Estados comienzan a perder soberanía y capacidad de control sobre los atributos básicos de estatitad.

¿Por qué la globalización erosiona los atributos básicos del Estado? La globalización constituye una etapa

avanzada en el proceso de expansión del capital. Como proceso, la globalización implica el desencadenamiento

trasformaciones en el paradigma tecnológico y en la reducción del costo y la agilización de las comunicaciones.

Asimismo constituye un sistema de redes mediante las cuales se organiza el comercio, las inversiones de las

empresas transnacionales, los flujos financieros y la circulación de información, de bienes y personas. Pero

principalmente la globalización permite una rápida movilización del capital, el cual se desplaza como nunca

antes lo había hecho en la historia.

La movilización del capital implica una autonomización de la esfera económica por sobre la política y una

presión por parte del capital transnacional, de los países desarrollados y de los organismos internacionales a los

Estados nacionales para que comiencen a liberalizar las regulaciones que afectan al capital. Daniel García

Delgado (1997: 16) sostiene con respecto a la globalización que:

“los Estados nacionales pierden capacidad de regulación y de soberanía. Tampoco cumplen ya la función de

árbitros entre el capital y el trabajo, sino que comienzan a competir entre sí para hacerse atractivos a las firmas,

por flexibilizar y reducir impuestos. Pero no sólo los estados nacionales compiten, sino también los

provinciales y municipales”

Los efectos de la globalización no solo se producen en el plano político o económico. También tienen

connotaciones de índole cultural. Petrella sostiene que “las tendencias homogeneizantes de la globalización

implican la uniformidad de los estilos de vida pero también dan lugar a la búsqueda de la identidad y la

revalorización de lo espacial. (Petrella, R., (1998), en Altschuler y Casalis , 2006). Este aspecto es

particularmente relevante para algunas comunidades, pueblos y culturas, por ejemplo pueblos originarios en

América Latina o comunidades en Europa que reclaman por su autonomía ante los Estados Nacionales.

Al respecto, Fabio Quetglas (2008) para marcar cómo lo global – local está mutuamente relacionado señala

que el cambio tecnológico permite estar rápidamente vinculado con todos los lugares del mundo pero tiene

como correlato la extinción de lenguas ancestrales; aunque también la incorporación de millones de personas al

bilingüismo. Y agrega que la globalización es “un viento que apaga los fuegos débiles pero enciende los fuegos

firmes; extingue las identidades débiles pero potencia las identidades fuertes. Ni el catalanismo ni la identidad

irlandesa están en crisis con la globalización. Las identidades que están en crisis son aquellas que no pudieron

adaptarse a la revolución industrial, que tienen dificultades en términos de estatalidad”.

Kandinsky

Como vemos existen enfoques optimistas y otros más pesimistas de la relación global-local. En este debate, se

está en presencia de la emergencia de una nueva territorialidad donde intervienen sujetos que tienen escala

global y actores con escala local pero que poseen capacidad política y esto genera problemas de gobernabilidad

y modificaciones en el rol clásico del Estado. Se trata de una relación compleja que lejos de presentarse como

armoniosa es conflictiva, en especial para los Estados, ya sea nacional, provincial y local.

En los ´90, la perspectiva del desarrollo local en Argentina abrigó una perspectiva un tanto ingenua de la

relación local-global. Se planteó una inserción en la ‘aldea global’ pletórica de oportunidades, donde no se

incorporaba el carácter tensional de la relación local-global, ni las asimetrías presentes entre naciones

desarrolladas y en desarrollo, o la subordinación promovida por los organismos multilaterales de crédito a la

reproducción de un ciclo económico financiero que llevaba al país a periódicas crisis. Al no tematizar estos

aspectos, se suponía que cuando las ciudades no lograban aumentar su competitividad, ello se debía más a sus

propias incapacidades, la de sus actores o sistemas productivos para adaptarse a los nuevos tiempos que a las

restricciones que introducía el modelo, la política ortodoxa o la globalización misma.

Al respecto, Arocena (1997: 44)  plantea que: “La globalización genera lógicas que tienden a disminuir las

autonomías, a aumentar la interdependencia, a acrecentar la fragmentación de las unidades territoriales, a

producir marginación de algunas zonas”. Los procesos globales inciden decididamente. A modo de ejemplo

puede decirse que la industria de la ciudad de Rafaela (Argentina) aprovechó exitosamente el cambio en las

tendencias mundiales en los años ´90. El éxito de su modelo como ejemplo de desarrollo local se explica en

parte (subrayo en parte) por la reconversión tecnológica, la incorporación de diseño y la inserción en el

mercado internacional con productos con valor agregado. Por otra parte, localidades que basaron su actividad

en economías regionales o en sectores industriales con baja competitividad resultaron perjudicadas por las

tendencias globales en el mismo período.

La relación global-local es relevante para el Desarrollo Local porque obliga a pensar de qué manera un

territorio se inserta en la globalización. Si de una forma autónoma y con capacidad de adaptación eficiente a

estos procesos o si por el contrario se inserta de forma subordinada y dependiente. Pero contrario a lo que

sostienen las perspectivas más optimistas, esta relación no excluye al rol del Estado nacional. No es posible ni

conveniente para los gobiernos locales una inserción global sin mediación del Estado nacional.

En definitiva, la relación global-local está presente en los procesos de desarrollo local bajo la forma de una

relación tensional. La inserción directa de lo local en lo global, exenta de conflicto, es una ilusión. Pero la

posibilidad de aislarse completamente de los procesos globales resulta prácticamente imposible. Los procesos

globales como los flujos financieros, el cambio tecnológico, la deslocalización de la producción, la reducción

de los atributos de estatidad del Estado nación, etc. son procesos que tienen implicancias sobre los territorios.

El desafío para el desarrollo local/territorial es incorporar estos procesos dentro de los diagnósticos para no

quedar expuestos pasivamente a los procesos globales que operan en sus territorios. Generar lecturas

inteligentes de los fenómenos globales permite prevenir los efectos, reducir el margen de vulnerabilidad sobre

los procesos globales y tener un mayor control sobre el proceso de planificación local.

V. Capital social y territorio

Los términos Capital Social y Territorio aparecen, directa o indirectamente, durante la cursada de la

diplomatura, pero hasta ahora no avanzamos en problematizarlos, discutirlos, ni en relacionarlos. Esta situación

supone esfuerzos individuales, en función a la biografía académico-práctica, para darles significado. En este

apartado trataremos de exponer distintas definiciones y usos de estos conceptos, para enriquecer la discusión.

IV. 1- Capital Social

Este término, originado en la sociología, fue definido de diferentes maneras por distintos autores.

Bourdieu distingue tres formas de capital, que están interrelacionadas pero que no se superponen, explican o

derivan de los otros.

- Capital Económico: Compuesto por ingresos, fortuna, patrimonio, etc.

- Capital Cultural: Dentro del capital cultural distingue tres tipos:

Incorporado: Hábitus, como parte integrante de la persona.

Objetivado: posesión de bienes culturales (libros, pinturas, etc).

Institucionalizado: reconocimiento institucional, títulos escolares, etc.

- Capital Social: Son los recursos reales y potenciales vinculados a la posesión  de una red duradera de

relaciones mas o menos institucionalizadas de interconocimiento e interreconocimiento, o sea la pertenencia a

un grupo, como un conjunto de agentes unidos por lazos permanentes y útiles. Estos vínculos son irreductibles

a relaciones objetivas de proximidad en el espacio físico geográfico o socioeconómico porque están fundados

en intercambios materiales y simbólicos, donde su instauración y perpetuación supone el reconocimiento de

esta proximidad.

Esta red de relaciones es construida mediante estrategias de formalización, de transformación de relaciones

contingentes (vecindad, trabajo, parentesco) en relaciones necesarias y efectivas que implican obligaciones

durables subjetivamente sentidas (reconocimiento, amistad) o institucionalmente garantizadas (derechos). El

intercambio supone comunicación, reconocimiento mutuo, y reconocimiento de pertenencia a un grupo, a la vez

que limita al grupo. Es decir, mediante el capital social, mediante las redes de relaciones, se puede acceder a las

otras formas de capital. No implica un deber ser o modelo a seguir.

Por su parte, Coleman también distingue entre tres tipos de capital:

- Capital Físico: Creado por los cambios producido en la materia mediante el trabajo.

- Capital Humano: Creado por los cambios en las personas que conforman conocimientos y capacidades que

les permite actuar en forma innovadora.

- Capital Social: Creado por los cambios en las relaciones interpersonales que facilitan la acción. Es un tipo

particular de recurso accesible al actor racional, que tiene intereses y controla recursos. El Capital Social es una

diversidad de entidades que consisten en algún aspecto de estructuras sociales y facilitar las acciones de los

actores dentro de la estructura. Su valor radica en que identifica aspectos de la estructura social por sus

funciones, y los actores establecen relaciones intencionalmente y las continúan en la medida que se ven

beneficiados.

Para el autor todas las estructuras sociales tienen alguna forma de capital social, pero hay dos que lo facilitan

especialmente: las redes sociales cerradas que implican contactos cara a cara entre sus miembros, y las

asociaciones voluntarias que pueden ser usadas para otros propósitos distintos a los originales. A su vez el

capital social tiene tres formas:

- Confianza: Expectativas de cumplimiento de las obligaciones contraídas en un ambiente social

- Información: Obtenida mediante el uso de las relaciones sociales

- Normas: De cumplimiento efectivo

A esta concepción se le critica su economisismo y funcionalismo.

Para Putnam el capital social son aquellos “rasgos de la organización social como confianza, normas y

redes que pueden mejorar la eficiencia de la sociedades facilitando acciones coordinadas” y está

relacionado con el desarrollo, ya que se acumula históricamente y de esa acumulación dependen las opciones

actuales de desarrollo de una comunidad. El capital social surge de la cooperación y coordinación para

beneficio mutuo, del nivel de "civismo" de una comunidad. Este fue el factor de explicación en su investigación

sobre la diferencia de desarrollo entre los distritos del norte y del sur de Italia. Algunos de los elementos que

plantea fueron tomados por el Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, etc.

En ese sentido podemos incorporar los trabajos de Becattini sobre las empresas textiles en Florencia, donde

señala la importancia de la economía en red, los lazos de solidaridad, y las instituciones, es decir incorpora una

dimensión relacional y cultural, de base territorial para explicar el éxito de las empresas textiles florentinas.

Sin embargo, explicar el desarrollo desde la presencia o acumulación de capital social no parece verificarse en

los países latinoamericanos donde existen numerosas comunidades sumidas en la miseria pese a estar altamente

organizadas y con fluidas relaciones sociales, con siglos de prácticas de ayuda mutua bajo modalidades

prehispánicas, y barriadas urbanas donde la ayuda mutua y la colaboración con entre vecinos son estrategias de

subsistencia ampliamente difundidas.

Por su parte, Portes sugiere cierto consenso en la literatura empírica que define al capital social como “la

aptitud de los actores para asegurarse beneficios en virtud de la pertenencia a redes u otras estructuras sociales”.

A los actores los clasifica según su motivación en:

a) Motivaciones consumatorias: Surgen de internalización de normas y su cumplimiento. Se relaciona con los

procesos de adaptación y socialización de los individuos a la sociedad.

b) Motivaciones instrumentales: Surgen de la retribución esperada, de la reciprocidad, solidaridad. Apunta a

la pertenencia a determinados grupos como iglesias, colectividades, etc.

Para Caracciollo Basco el Capital Social se produce en un territorio recortado por una jurisdicción local. Es

un recurso que puede movilizar otros recursos, y adopta dos formas:

- Capital Social Simple: Esta constituido por agregados informales de unidades por relaciones de parentesco,

vecindad, o étnicas. Actúan a escala micro, barrial, para enfrentar riesgos, dificultades, y desarrollar estrategias

de supervivencia.

- Capital Social Ampliado: Los grupos establecen vínculos más formales con otros grupos, en forma de

asociaciones, redes, federaciones, y actúan a nivel macro (municipal, provincial, nacional, internacional)

alrededor de propuestas económicas mas sustentables y complejas.

El pasaje de una forma a la otra se realiza mediante un Proceso de Acumulación de Capital Social, que supone

cambios cuantitativos (cantidad de recursos, relaciones, conocimientos) y cualitativos (modalidades de gestión,

tipos de relación y articulación con el entorno) que se pueden leer en las prácticas concretas que desarrollan.

Todas estas definiciones del concepto Capital Social, si bien enmarcadas en diferentes marcos teóricos, tienen

algunas cosas en común: refieren a relaciones sociales cooperativas y no monetarias que potencian la

capacidad creadora grupal, y a la vez, especialmente en las conceptualizaciones de Bourdieu y Caracciollo

Basco, contribuyen a la creación de un grupo, a la transformación de un conglomerado de sujetos

individuales en un sujeto colectivo, a la creación e identidad colectiva.

En cierta forma remite a la idea marxiana de relaciones sociales de producción, donde a través de la

cooperación se crea valor, se acumula capital que no es otra cosa que trabajo cosificado, y, a la vez, se crean las

condiciones objetivas para el surgimiento del proletariado como sujeto social en oposición a la burguesía. Este

proceso tendría lugar en el ámbito de trabajo: las fábricas surgidas durante la revolución industrial. Pero:

¿donde se lleva a cabo el proceso de producción del Capital Social? Como vimos, para Bourdieu es irreductible

al espacio geográfico y para Caracciollo Basco se crea en el ámbito local. Para avanzar en esta cuestión nos

vamos a adentrar en la discusión sobre el concepto de Territorio.

IV.2 - Territorio

Desde la geografía, el concepto de territorio asume un significado diferente que el ser una palabra utilizada

como sinónimo de espacio geográfico en el sentido físico.

Para Coraggio los objetos físicos (construcciones, naturaleza, etc) soportan físicamente a las relaciones

sociales, que siempre son espaciales. Estas relaciones le dan sentido a la distribución de esos objetos físicos en

la superficie, que junto a sus características geográficas constituye lo que él denomina configuración territorial.

Por otra parte, para Bozzano:

“...el territorio es el escenario inclusivo de unas determinadas legalidades sociales que sobreconstruyen un

espacio físico gobernado por legalidades naturales, y se explica por el despliegue en el tiempo y en el espacio

de particulares combinaciones y niveles de análisis – supra, macro, medios, micro y puntuales- de dimensiones

socioculturales, políticas, económicas y físicas”.

Para Sack, el Territorio es un área geográfica delimitada y controlada por un individuo o grupo para afectar,

influenciar, o controlar personas, fenómenos y relaciones, mediante el ejercicio de un control de acceso. Esta

delimitación implica una temporalidad y trabajo para establecerlo y mantenerlo. Este territorio puede usarse

para contener, retener, excluir. Un territorio incluso puede no estar fijo en el espacio geográfico, como el

espacio personal y la distancia social que rodea a una persona, o la distancia mantenida entre barcos. La

Territorialidad es el intento de establecer esa delimitación, una estrategia para establecer grados de acceso a las

personas, cosas y relaciones. Y esta territorialidad puede ser gradual, ya que no todos los territorios están

delimitados con la misma fuerza, y se puede expresar de distintas maneras: leyes y normas, fuerza bruta, gestos,

normas culturales, etc. Es decir la territorialidad implica una forma de comunicación, está incrustada en las

relaciones sociales, y es socialmente construida: “La territorialidad es la primera forma espacial que toma

el poder”.

Esto implica que para este autor no toda área geográfica es un territorio, y que la noción de territorio supone

relaciones de poder entre individuos y/o grupos. Otra característica del concepto de territorio para Sack es que

en el mundo moderno “la ubicación dentro de un territorio define la pertenencia a un grupo” (Sack, 1996:6). A

través de la territorialidad ciertos grupos pretenden acceso diferencial sobre cosas, relaciones y otros grupos, es

decir es producto de un contexto social, y por lo tanto hay territorios preexistentes y nuevos territorios en

formación.

Bourdieu, por su parte, distingue un espacio físico y un espacio social, que están interrelacionados de manera

que la posesión de los diferentes tipos de capital se manifiesta en el espacio físico apropiado, en la relación que

establece la distribución de los agentes y los bienes o servicios, públicos o privados. Y como las distancias

físicas se miden con una métrica espacial, y temporal en cuanto a los desplazamientos, las diferentes

posibilidades de transporte, público o privado, que brindan las diferentes formas del capital sobre el espacio

también dan poder sobre el tiempo.

“La capacidad de dominar el espacio, en especial adueñándose (material o simbólicamente) de los bienes

escasos (públicos o privados) que se distribuyen en él, depende del capital poseído. Este permite mantener a

distancia a personas y cosas indeseables, al mismo tiempo que acercarse a las deseables (…) y minimiza de ese

modo el gasto (en particular de tiempo) necesario para apropiarse de ellas: la proximidad en el espacio físico

permite que la proximidad en el espacio social produzca todos sus efectos facilitando o favoreciendo la

acumulación de capital social” (Bourdieu , 1993:122)

Sin embargo, para Bourdieu la concentración espacial de población homogénea en la desposesión potencia esta

desposesión, ya que provoca la huida de los menos indigentes.

Estas posturas sobre el territorio tienen en común el considerarlo un terreno de disputa, creación, y

estigmatización de grupos sociales. Es decir sobre un área coexisten, o mejor dicho, se enfrentan diversos

intentos de ejercer la territorialidad, que se expresan en conflictos sobre el uso del suelo, del espacio público, la

disposición de los bienes, los servicios públicos, y los mercados (circulación de mercancías, trabajo, y

reproducción social).

IV. 3- Territorio y Capital Social

Tenemos entonces que el despliegue territorial del capital económico, el resultado de su territorialidad, es la

fragmentación espacial, y dentro de cada parte de ese mosaico una tendencia hacia la homogeneidad a través de

la renta del suelo.

1: Villa La Cava - Partido de San Isidro - Buenos Aires - Argentina. 

Fuente: GoogleHearth, mayo de 2010 

GoogleHearth

En un polo de la fragmentación, en los barrios homogéneamente ricos, el capital social se acumula mediante las

relaciones sociales establecidas en los múltiples espacios de socialización del que pueden participar sus

habitantes: selectos clubes y escuelas, cámaras empresariales, etc. Pero este capital social (expresado en la

posibilidad de accionar “contactos” y ejercer lobby) no es su único capital, están capitalizados en todos los

sentidos.

En el otro polo, en los barrios homogéneamente pobres, esta homogeneidad no nos asegura la creación y

acumulación de capital social, que es el resultado de las relaciones sociales y la cooperación entre sus

habitantes. De hecho, esta cooperación, en los espacios de la relegación social, de la urgencia en la resolución

de necesidades inmediatas para subsistir, puede canalizarse mediante prácticas clientelares,

que Auyero estudia muy bien como redes de resolución de problemas ante la ausencia del Estado. Estas redes

son formas de capital social que no nos aseguran el surgimiento de un sujeto social autónomo, ya que estamos

en presencia de una descapitalización relativa del capital económico y cultural, con sujetos estigmatizados cuya

una propiedad es su fuerza de trabajo escasamente calificada, y como diría  Merklen, inmovilizados y

condenados a participar.

Por lo tanto, y volviendo a Caracciollo Basco, es imperioso realizar actividades de promoción del capital social

si lo que buscamos es generar las condiciones para el Desarrollo Local. En palabras deMadoery “si hablamos

de capacidades locales relacionales, entonces avanzamos conceptualmente en la subjetivización del desarrollo”,

entendiéndolo también como un proceso de aprendizaje.

V. Actores, gestión y desarrollo local

Luego de haber realizado una aproximación a los conceptos de territorio y capital social, retomaremos algunas

cuestiones respecto de la temática de actores y desarrollo, que ha sido de algún modo planteada en el  apartado

anterior a fin de realizar algunas consideraciones en torno al concepto de actor y su vínculo con el desarrollo

territorial. Para ello, comenzaremos a indagar estos temas através de dos vías.

En primer lugar, y tomando en cuenta las consideraciones entorno al concepto de desarrollo local que hemos

visto, hemos concluido que éste implica un proceso complejo de construcción de capacidades (en el marco de

un conjunto de restricciones estructurales) en la sociedad local* en el cual el gobierno local tiene un rol

relevante pero de ningún modo único ni excluyente, sino que dicho proceso involucra al conjunto de la

comunidad procurando la generación de un entorno territorial favorable al desarrollo en los diversos ámbitos

(económico, social, cultural, urbano, etc.). De este modo, el desarrollo local supone procesos a través de los

cuales se aumenten y desarrollen las capacidades de los diversos actores de modo de orientarlos a la mejora de

la calidad de vida de la población (M. Chiara, 2003).

En segundo lugar, debemos considerar que la evolución del enfoque de desarrollo local, cuyas etapas se han

reseñado anteriormente, se han correspondido con procesos macro políticos y económicos que han modificado

y ampliado sustancialmente el rol de los gobiernos locales.

Si bien se trata de un tema extenso y al que nos dedicaremos con mayor profundidad en próximas clases de este

mismo módulo, es preciso realizar algunas referencias a estos cambios debido a que explican parte de las

tendencias y transformaciones que modifican el vínculo entre el municipio y los actores locales; es decir, entre

estado y sociedad local.

Los procesos de descentralización, privatización y achicamiento del estado dados en las últimas décadas hasta

hacer eclosión a comienzos de este siglo, han producido importantes transformaciones en los gobiernos locales,

los cuales se han visto impelidos a ampliar sus funciones y competencias tradicionales como administradores y

proveedores de servicios urbanos y han comenzado (aunque no en todos los casos) a asumir el rol de

promotores del desarrollo de sus propias comunidades.

Este cambio de rol de los gobiernos locales ha implicado una mayor injerencia éstos en aspectos tales como la

promoción del desarrollo económico, la generación de empleo, el cuidado del medio ambiente, la atención de la

población en situación de vulnerabilidad social, el acceso a la justicia, entre otros; todo lo cual ha llevado a la

construcción de una “nueva agenda” local.

“Esta nueva agenda y, en particular, el enfoque de desarrollo local demanda que el estado y particularmente el

gobierno local actúen como catalizador, facilitador de oportunidades y coordinador, y no solamente como

distribuidor de recursos. De esta forma, la dinámica de los procesos de decisión política se ve transformada de

la tradicional “coordinación jerárquica y burocrática” (Díaz de Landa, 1997) a una serie de acciones de

consulta, consenso y articulación de redes de actores, donde el municipio cumple un papel central pero no

monopólico. Esta transformación es de índole política y requiere un cambio de visión y de práctica por parte de

los dirigentes locales” (Rofman, Adriana; Villar, Alejandro. "Módulo Desarrollo Local: Eje 2 Actores del

Desarrollo Local).

Es decir, que los procesos macro que hemos señalado han desatado una serie de transformaciones, alterando el

campo de acción, los procesos de decisión y consecuentemente la organización misma del gobierno local en su

configuración y funcionamiento internos dando origen a un “nuevo modelo” de gestión municipal.

Este cambio en la gestión local implica que el municipio ejerza su rol en la promoción del desarrollo local

como mediador, facilitador, gestor de recursos y conciliador de los intereses de los distintos actores de la

comunidad local. En este sentido, es oportuno señalar que “esta apertura a los actores de la sociedad local

constituye uno de los pilares de la nueva legitimidad” a partir de la crisis social, económica e institucional

sufrida a comienzo de esta década, donde los gobiernos locales cumplieron un papel clave en la “atención de la

emergencia”, como vimos anteriormente.

V. 1- Actores del desarrollo local

Considerando el enfoque de desarrollo planteado y siguiendo las apreciaciones de J. Arocena (2003), la

capacidad de constitución de actores locales aparece como uno de los condicionantes fundamentales de los

procesos de desarrollo local, ya que no hay desarrollo posible sin actor local. De modo que procuraremos en

este apartado analizar con mayor profundidad el concepto de “actor”, así como también las categorías de

“actor” y “agente” en relación a las dinámicas del desarrollo.

Siguiendo a A. Rofman, podemos considerar que el término actor “comprende un amplio abanico de agregados

sociales con diversos niveles de organización, formalización institucional e identidad. Es decir, que el concepto

incluye tanto aquellos grupos que pueden identificarse objetivamente, como también aquellos que se

encuentran formalmente constituidos y que poseen un alto grado de identidad y consciencia de sus intereses.

Teniendo en cuenta esto, podemos tomar este concepto de un modo más amplio o más restrictivo, incluyendo

en el primer caso, dentro de su significación a aquellos segmentos sociales que intervienen en el proceso social

pero que no necesariamente cuentan con un mínimo de organización como grupo. En el segundo caso, al hablar

de “actores” nos estaríamos refiriendo a aquellos grupos con consciencia de identidad y de los intereses que

defienden, aunque puedan presentar diversos niveles de formalidad institucional” (Rofman, Adriana. Los

actores del desarrollo local. Notas teórico - metodológicas para el análisis del sistema de actores).

En primer lugar, debemos decir que el concepto de “actor” se encuentra estrechamente vinculado a la noción de

acción, que en nuestro caso estará referido además al ámbito local. Es decir que hablaremos de “actores

locales”, aquellos cuyo “sistema de acción coincide con los límites de la sociedad local” (Arocena , 2001 ).

Asimismo, tampoco el actuar de éstos será una simple acción “a secas”, sino que será la categoría de  “acción

orientada al desarrollo local” la que determinará que consideremos a un individuo o colectivo como actor

del proceso. De modo que no todo actor local es necesariamente un actor del desarrollo local. Así, como lo

señalan numerosos autores, plantearemos una distinción entre “actor local” y “agente de desarrollo local”.

En palabras deMadoery: “Si el actor se define por la escena donde actúa, por su ubicación en el “escenario

social”, el agente es aquel que expresa compromiso sobre el proceso de desarrollo territorial, más allá de su

inserción sectorial, e incluso independientemente de su residencia. Está definido por el sistema de la acción, no

por el sistema de representación que define al actor”.

Así, concluimos que será el “sentido de la acción” la que defina a un actor como agente en el proceso. “Serán

todos aquellos agentes que en el campo político, económico, social y cultural, son portadores de propuestas que

tienden a capitalizar mejor las potencialidades locales”.

Más allá de esta distinción, diversos teóricos del desarrollo local establecen distintas tipologías de actores, las

cuales nos sirven como guía a efectos de aproximarnos a un análisis de actores, que se vuelve central,

considerando que éstos constituyen un elemento fundamental de todo proceso de desarrollo local, a tal punto

que F. Barreiro (Barreriro en Arocena, José. “El desarrollo local: un desafío contemporáneo”, Ediciones

Santillana, Montevideo, 2001.) los ha considerado “simultáneamente motor y expresión del desarrollo local”.

En este mismo sentido, señala Arocena (Arocena 2001) que la generación de agentes del desarrollo local  “es

una de las condiciones decisivas para el éxito de los procesos de desarrollo local”,  mientras Madoery (O.

Madoery, “Otro desarrollo. El cambio desde las ciudades y regiones”, Buenos Aires, 2008) subraya los

aspectos relevantes de las capacidades territoriales para el desarrollo: “el capital social territorial, las relaciones

de confianza y cooperación entre las empresas y entre los demás miembros de la comunidad local, la

confluencia entre las estrategias de los actores públicos y las empresas en el territorio, la coordinación sinérgica

y la capacidad de acción colectiva expresada en pactos territoriales”.

De modo que un análisis de actores es clave en el inicio de todo proceso de desarrollo local, así como para todo

diseño e implementación de políticas públicas. Y para comenzar, la primera y clara distinción entre actores que

aparece es la que podemos señalar entre aquellos actores “locales” propiamente dichos, y los “extralocales”.

Ya hemos definido a los primeros.

Respecto de los segundos, diremos simplemente que se trata que aquellos actores que se encuentran físicamente

situados fuera del territorio de la sociedad local, pero cuyas acciones tienen importantes efectos en esta.

V.2- Tipologías e interacción entre actores

Luego, a partir de las tipologías de actores presentadas por Rofman y Villar  podemos mencionar

diversos criterios para su categorización:

José Arocena establece como criterio de distinción de actores el “sistema de acción” en el que cada actor se

desenvuelve. Es decir, el autor plantea que existen en el territorio diferentes sistemas de acción que funcionan

de acuerdo a lógicas particulares y define tres sistemas:

Político administrativo: donde se incluyen los distintos organismos que integran la administración local y su

relación con el sistema nacional (municipios, organismos locales pertenecientes a la administración central y

agencias locales de las empresas nacionales. Este sistema no es cerrado sino que se encuentra vinculado al

sistema de acción político administrativo nacional y a su vez con los otros sistemas de acción local. Suele

predominar en este sistema una lógica sectorial – vertical, propia de sistemas político administrativos

centralizados, que no promueven una resolución de los conflictos que parta de una iniciativa local, basada en la

interacción de “redes localizadas”, sino que se opera desde estructuras tecnocráticas sin tener consideración de

las particularidades. Por ello el desarrollo de una lógica territorial – horizontal que implica instancias de

concertación interinstitucional.

Empresarial: integrado por empresarios, trabajadores, miembros de organizaciones patronales y sindicales. Es

oportuno realizar aquí una distinción entre las grandes empresas que operan con una lógica desterritorializada y

las pequeñas empresas que se integran de mejor modo a los sistemas de acción local.

Socio territorial: incluye a organizaciones no gubernamentales (ONG), organizaciones sociales de base y otras

organizaciones de iniciativa ciudadana. En este sistema de acción predomina una lógica territorial y tiende a

buscar una respuesta a demandas de la comunidad.

Siguiendo un criterio similar, Pedro Pírez (1995) establece una categorización de actores de acuerdo a

la “lógica” que moviliza a su accionar. Distinguiendo cuatro lógicas de actores, no excluyentes una de la otra:

Obtención de ganancias: se trata del conjunto de “unidades económicas” (empresarios individuales, empresas,

conglomerados de empresas) que realizan actividades dentro del mercado, son aquellos que “producen”,

quienes realizan actividades económicas industriales, comerciales, financieras, de servicios, etc. Entre estos

actores suele predominar en estos actores la lógica de la “racionalidad económica”.

Política: se trata de los actores gubernamentales, que producen la ciudad en forma directa, con los componentes

que no son ofrecidos por los capitales individuales y también, en forma indirecta al establecer los parámetros

que orientan la acción de los actores privados. En el comportamiento de éstos suele haber tensión entre una

racionalidad pública y el de algunas de las lógicas particulares (económicas o políticas).

Necesidad: se trata de actores cuyo accionar se desarrolla fuera (total o parcialmente) del mercado y de las

políticas públicas. Procuran la satisfacción de una necesidad que los afecta de manera directa. Se presentan

principalmente de cuatro formas:

- A través de acciones individuales o colectivas

- Por medio de la organización comunitaria, de base solidaria

- A través de la organización de movimientos reivindicativos frente a los actores gubernamentales

- Por medio de la orientación hacia relaciones clientelares con actores gubernamentales o políticos

Conocimiento: son aquellos actores que se rigen por la lógica del conocimiento (científico, técnico,

ideológico). Se trata de una lógica subordinada a las otras tres, ya que no genera procesos autónomos sino que

toma cuerpo en decisión y acción en tanto es receptada por alguna de las otras tres lógicas.

Por otra parte, tomando en consideración la actitud frente al proceso que se esta analice, de acuerdo al

caso, Héctor Poggiese (1995) propone la siguiente distinción entre actores:

- Promotores / dinámicos: actores con capacidad de decisión y rápida adaptación a los cambios, que

reaccionan con gran dinamismo y se transforman en promotores del proceso.

- Adaptativos / activos: reaccionan ante la oportunidad para lograr un beneficio particular o colectivo.

- Confundidos / pasivos: aquellos actores con escaso poder y capacidad de reacción, envueltos en cierta

confusión y desinformación.

A su vez, siguiendo a los mismos autores, Rofman y Villar , también podemos identificar tresmomentos de

interacción o tres escenarios de actuación distintos entre actores:

- Interacción en la definición de las problemáticas locales: cada actor elabora y lleva al debate público una

definición distinta, propia, del problema en cuestión.

- Intervienen en el proceso efectivo de transformación de las condiciones sociales: entendiendo que los

procesos de cambio se dan producto de la interacción entre los diversos grupos o sectores que conforman la

sociedad local. Cada uno de los actores intervinientes en una cuestión particular utilizará los recursos que posee

para lograr que la resolución del problema sea aquella que más satisfaga a sus intereses, para lo cual intentará

influir en la formulación y / o implementación de las políticas vinculadas a dicha cuestión.

Por último, los actores reciben un impacto diferencial de las nuevas realidades: los procesos de cambio

impactan de modo diferencial en los distintos actores, generando nuevas condiciones sociales, económicas,

políticas, etc. para ellos. Es decir, la intervención en una determinada problemática significa generar cambios

en las condiciones y posiciones de los actores involucrados, los cuales pueden ser positivos o negativos.

En este mismo sentido, como señala Magdalena Chiara, resumimos algunas características de los actores:

- No definen aisladamente su acción pública;

- No tienen una capacidad de actuación homogénea;

- Su capacidad de actuación varía en el tiempo;

Es decir que resulta fundamental considerar a los actores en el contexto del  sistema de relaciones dinámico y

cambiante del cual forman parte.

Tanto las tipologías como los escenarios de acción planteados constituyen el punto de partida a través del cual

pueda realizar una observación del territorio que releve la información de base para la realización de un análisis

de actores, el cual aparece como una instancia fundamental dentro del diagnóstico previo al inicio de todo

proceso de cambio, de diseño e implementación de políticas públicas.

En este sentido, respecto del análisis de actores, existen diversos enfoques teóricos con el objeto de abordar la

dinámica o estructura dada de relaciones entre éstos, pero es preciso tener presente a fin de lograr un análisis

ajustado a la realidad, que refleje fielmente el entramado de relaciones, que debe procurarse considerar todas

las formas de interacción que se planteen entre los actores. Es decir, no sólo considerar los vínculos

conflictivos, los de cooperación o consenso sino todo el espectro que puede plantearse en la relación entre dos

actores.

Todas las consideraciones que hemos hecho en este apartado constituyen herramientas para el análisis y la

conformación de lo que se conoce como “mapa de actores”, siendo un aporte interesante para comenzar a

distinguir sus planos de actuación, su ubicación, su lógica de acción, etc.

VI. Conclusiones

De este modo, en esta primer clase del Módulo 2 hemos comenzado a abordar uno de los ejes centrales que

hace al contenido de esta Diplomatura y que continuaremos profundizando a medida que vaya avanzando el

año y la entrega de clases, documentos de lectura e intercambios.

Hemos realizado un primer acercamiento al concepto de desarrollo local / territorial, a partir de la comprensión

de los procesos que se han dado a nivel global - local generando las condiciones permitieron la resignificación

del concepto de desarrollo. Esto no sólo implicó su ampliación, superando la restricción del crecimiento

económico, sino que también posibilitó una nueva mirada respecto del vínculo existente entre territorio y

desarrollo en la búsqueda de afrontar los desequilibrios espaciales, dando así un mayor protagonismo a los

territorios, promoviendo procesos generados “desde abajo”.

Asimismo, además de la caracterización del desarrollo local, hemos trabajado un nuevo concepto de territorio,

que trasciende lo topográfico, ampliado, que remite a elementos relacionales que se dan en un espacio

delimitado, en conflicto, en disputa de poder, de acceso a bienes, servicios, espacios, etc.

También pudimos ver, más en detalle en el caso de la Argentina, cómo estas concepciones respecto del

desarrollo local, aún en plena construcción, han ido tomando cuerpo en iniciativas locales y regionales

concretas, al tiempo que han significado un nuevo enfoque de intervención de la política pública hacia los

territorios.

Además, a partir de esta mirada de desarrollo local, hemos trabajado un tema central en lo que hace al vínculo

desarrollo – territorio, en tanto parte de esas “capacidades para el desarrollo” como son los actores locales y el

capital social.

Adentrándonos en este módulo, continuaremos profundizando diversas aristas del desarrollo local – territorial,

en lo que hace a la gestión municipal y la implementación de la nueva agenda; al desarrollo productivo

territorial (clústers, distritos y polos tecnológicos) y estrategias de desarrollo económico local.