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DGAP-ANALYSEForschungsinstitut der Deutschen

Gesellschaft für Auswärtige Politik

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Nr.3

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Deutsch-französische Überlegungenzur Zukunft des EU-Haushaltsvon Friedrich Heinemann und Maxime Lefebvre

Deutschland, Frankreich und Europa:Perspektiven (3)hrsg. von Martin Koopmann und Hans Stark

Deutsch-französische Überlegungen zurZukunft des EU-Haushalts

von Friedrich Heinemann und Maxime Lefebvre

Das Institut français des relations internationales (Ifri) ist im Bereich der Internationalen Beziehungen das wichtigste unabhängige Institut in Frank-

reich für Forschung, Information und Diskussion.Das Ifri,gegründet im Jahr 1979 von Thierry de Montbrial, ist eine gemeinnützige Gesellschaft (Ge-

setz von 1901). Es ist keiner Verwaltungshoheit unterworfen, entscheidet frei über seine Aktivitäten und veröffentlicht regelmäßig seine Forschungs-

ergebnisse. Die in den Veröffentlichungen des Instituts geäußerten Meinungen sind die der Autoren.

Die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) wurde im März 1955 gegründet und hat nach Ihrer Satzung die Aufgabe, die Probleme der

internationalen, besonders der europäischen Politik, Sicherheit und Wirtschaft zu erörtern und ihre wissenschaftliche Untersuchung zu fördern, die

Dokumentation über diese Forschungsfragen zu sammeln und das Verständnis für internationale Fragen durch Vorträge,Studiengruppen und Veröf-

fentlichungen anzuregen und zu vertiefen. Sie unterhält zu diesem Zweck ein Forschungsinstitut, eine Dokumentationsstelle und die Zeitschrift

“INTERNATIONALE POLITIK”.Die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik bezieht als solche auf Grund ihrer Satzung keine eigene Stellung zu

internationalen Problemen. Die in den Veröffentlichungen der Gesellschaft geäußerten Meinungen sind die der Autoren.

© 2004 DGAP

Die anstehenden Verhandlungen über den Finanzrahmen der EU für dieJahre 2007 bis 2013 werden konfliktreich sein. In der vorliegenden Studie wer-den Merkmale und Reformansätze des EU-Finanzsystems untersucht, diedeutschen und französischen Interessen in der Debatte um die Agenda 2007analysiert und schließlich ein Vorschlag zur Gestaltung des EU-Haushaltsunterbreitet. Die Autoren kommen zu folgenden Ergebnissen:

• Während die Einnahmenseite angemessen ausgestaltet ist, liegen die Defi-zite des gegenwärtigen EU-Finanzsystems vor allem auf der Ausgabenseite:Zu hohe Budgetanteile dienen dem Ressourcentransfer zwischen den Mit-gliedstaaten, zu geringe Anteile werden für die Finanzierung echter öffent-licher Güter aufgewendet.

• Deutschland und Frankreich verfolgen in den Verhandlungen um dieAgenda 2007 ähnlich gelagerte Ziele, die jedoch scheinbar inkompatibelsind: eine enge Begrenzung des Gesamtbudgets, die Beibehaltung eines ge-wissen Schutzniveaus für die europäische Landwirtschaft und die Aufrech-terhaltung eines Mindestmaßes an regionaler Strukturpolitik.

• Um die Vereinbarkeit der eigenen Ziele zu gewährleisten und das EU-Bud-get stärker auf die Produktion eines echten europäischen Mehrwerts aus-zurichten, sollten sich Deutschland und Frankreich für die Kofinanzierungder Agrarpolitik und die Etablierung eines Verteidigungsfonds einsetzen.

Vorwort

Nach der Unterzeichnung des Verfassungsvertrages am 29. Oktober in Rom steht die Europäische Union vorweiteren schwierigen Herausforderungen: der Integration von zehn neuen Mitgliedsstaaten, zusätzlichen Er-weiterungsrunden in den kommenden Jahren und nicht zuletzt dem Ratifizierungsprozess der Verfassung. FürDeutschland und Frankreich bedeutet dies,dass beide Länder ihre bilateralen Beziehungen weiter fortentwickelnund zum Nutzen der erweiterten Union einsetzen müssen. Dies ist eine zentrale Vorraussetzung für die erfolgrei-che Bewältigung der inneren Probleme der EU und die Etablierung der Union als Akteur auf der internationalenEbene.

Vor zwei Jahren haben die DGAP und das Institut français des relations internationales (Ifri) eine gemeinsameStudienreihe über die Rolle der deutsch-französischen Beziehungen in der EU unter dem Titel „Deutschland,Frankreich und Europa: Perspektiven“ ins Leben gerufen. Unter der redaktionellen Verantwortung des Pro-gramms Frankreich / deutsch-französische Beziehungen der DGAP und des Comité d’études des relations fran-co-allemandes (Cerfa) im Ifri erscheint nun mit der vorliegenden Studie die dritte Folge der „Perspektiven“ zumThemenkomplex der Agenda 2007.

Die Autoren analysieren die deutsche und die französische Position bezüglich der Finanzierung der EU fürden Zeitraum 2007 bis 2013 und arbeiten Übereinstimmungen und Differenzen zwischen beiden Ländern heraus.Die Wahl des Themas erklärt sich vor allem durch dessen politische Dimension.Dem deutsch-französischen Kon-flikt bei den Verhandlungen über die Agenda 2000 folgte eine tiefe Vertrauenskrise zwischen Berlin und Paris, diebis Herbst 2002 anhielt. Darüber hinaus wies die Agenda 2000 erhebliche Versäumnisse mit Blick auf die Oster-weiterung auf. Ob die seitdem deutlich verbesserte bilaterale Zusammenarbeit auch in Zukunft fortgeführt undzum Nutzen der EU-25 weiterentwickelt werden kann, wird entscheidend davon abhängen, ob Deutschland undFrankreich bezüglich der Agenda 2007 zu einer gemeinsamen und konstruktiven Position finden.

Martin Koopmann Programm Frankreich/deutsch-französische Beziehungen der DGAP

Hans StarkComité d’études des relations franco-allemandes (CERFA) am Ifri

I. Einleitung 5

II. Das EU-Finanzsystem 7Grundmerkmale des Status quo 7Reformdebatten 8

III. Die Diskussion um den Finanzrahmen 2007-2013: Ende alter Gegensätze? 11Die Interessen Deutschlands und Frankreichs bei den kommenden Verhandlungen 11Agrarpolitik 11Strukturpolitik 12Wachstum und Beschäftigung 13Außen- und Sicherheitspolitik 13

IV. Eine deutsch-französische Variante für den EU-Haushalt 2013 15

V. Zusammenfassung 19

Anmerkungen 19

Inhalt

DGAP-Analyse • November 2004 5

Mit ihrem Vorschlag vom Februar 2004 hat die Eu-ropäische Kommission den Beginn der Verhandlungenzum neuen EU-Finanzrahmen für die Jahre 2007 bis2013 eingeläutet.1 Diese Verhandlungen könnten zurersten echten Bewährungsprobe für die Handlungs-fähigkeit der erweiterten Union werden. Schon infrüheren Jahrzehnten mit einer sehr viel kleinerenund homogeneren Gemeinschaft haben Ausein-andersetzungen um den EU-Haushalt und seine Ver-teilungswirkungen zu den schwersten Konflikten derGemeinschaft gehört. In einer EU-25, in der dieWohlstandsunterschiede größer als je zuvor sind, be-steht ein noch größeres Konfliktpotenzial. DerDruck erhöht sich noch durch die prekäre Situation derStaatsfinanzen in vielen Ländern. Trotz wieder anzie-henden Wirtschaftswachstums weisen insbesonderedie großen EU-Staaten immer noch hohe Defizite auf.Da sich in den kommenden Jahren aufgrund des de-mographischen Wandels und der daraus resultieren-den finanziellen Lasten eine Konsolidierung der Staats-finanzen sehr schwierig gestalten wird, werden höhereLasten durch steigende EU-Beiträge aus derPerspektiveder nationalen Budgetpolitik sehr kritisch betrachtet.

Die Konfliktlinien sind vielfältig. Interessengegen-sätze bestehen zunächst zwischen den relativ armen

Neumitgliedern und den im Vergleich dazu wohlha-benden Altmitgliedern. Die Neumitglieder befindensich seit dem 1. Mai 2004 strategisch in der Situationvon Vetospielern und dürften nun bestrebt sein, nach-teilige finanzielle Arrangements, die sie in den Bei-trittsverhandlungen wohl oder übel akzeptieren mus-sten, zu korrigieren. Aber auch innerhalb der EU-15gibt es deutliche Interessengegensätze.Großbritannienist bemüht, sein in den Achtzigern errungenes Privilegdes Britenrabatts zu verteidigen. Länder mit geringerBegünstigung in der Struktur- und/oder Agrarpolitikhaben ein Interesse an einer Stabilisierung oder sogarRückführung dieser Positionen im EU-Budget. Umge-

kehrt plädieren die westeuropäischen Empfängerstaa-ten für einen weiten Förderansatz, großzügigere Über-gangsfristen und eher für eine stärkere Ausweitung desEU-Budgets. Sie befinden sich hier in einer Koalitionmit der Europäischen Kommission, die angesichts üb-licher bürokratischer Eigeninteressen nicht überra-schend mit ihrem Vorschlag eine deutliche reale Aus-weitung des europäischenBudgets fordert.2

Schon im Vorfeld desKommissionsvorschlags wardie Bildung von Allianzen zubeobachten. Das prominen-teste Beispiel betrifft dieSechserkoalition der westeuropäischen NettozahlerDeutschland, Frankreich, Großbritannien, Österreich,Schweden und Niederlande, die sich gemeinsam imDezember 2003 für eine Begrenzung des EU-Budgetsbei einem Prozent des Bruttonationaleinkommens(BNE) ausgesprochen haben. Auch wenn die Stabilitätdieser Allianz aufgrund von internen Konflikten inner-halb der Sechsergruppe wie etwa im Hinblick auf denBritenrabatt fragil ist, so zeigt diese frühe Gruppenbil-dung, wie ernst die Finanz-Thematik in den europäi-schen Hauptstädten genommen wird.

Mit einer schnellen Einigung ist nicht zu rechnen.Alle Erfahrung mit „heißen“ europäischen Themenlehrt, dass hier Einigungen nur unter großem Zeit-druck zustande kommen. Da die aktuelle finanzielleVorausschau mit dem Haushaltsjahr 2006 endet, wirdes auch kaum vor dem Jahr 2006 schon einen Kompro-miss geben können. Auch das Scheitern der Verhand-lungen kann nicht ausgeschlossen werden. Aus Sichtmancher Nettozahlerstaaten kann das Szenario Schei-tern eine attraktive und glaubwürdige Rückfallpositiondarstellen, weil die dann vorgesehenen Notfallregeln –Fortschreibung der alten finanziellen Vorausschau –vermutlich zu einer sehr viel moderateren Ausdehnungdes Budgets führen würden als im ersten Kommis-sionsvorschlag vorgesehen.

Ziel dieses Beitrags ist es, vor diesem komplexenHintergrund die deutsche und französische Interessen-lage näher zu beleuchten. Allerdings soll dies nicht nurin einem engen Sinn anhand der aktuellen politischenBeurteilungsmaßstäbe – vor allem des Nettozahlerkri-teriums – geschehen,sondern es sollen auch umfassen-dere Beurteilungskriterien zur Anwendung kommen,wie vor allem die Effizienz des Systems. Im nächstenAbschnitt 2 werden zunächst kurz die Grundmerkma-

I. Einleitung

Konfliktlinien:• Alte versus neue EU-Mitglieder• Nettozahler versus Nettoempfänger und Kommis-

sion (mit bürokratischen Eigeninteressen)• Großbritannien (Rabatt) gegen den Rest• Anhänger traditioneller Agrar- und Strukturpoli-

tik gegen Reformer

Scheitern der Verhand-lungen nicht ausge-schlossen

Deutsch-französische Überlegungen zur Zukunft des EU-Haushalts6

le des aktuellen EU-Finanzsystems beschrieben, wich-tige Reformthemen genannt und die dabei aktuell inPolitik und Wissenschaft besonders strittigen Punkteherausgearbeitet. Im Abschnitt 3 werden die spezifi-schen Interessen und Positionen Frankreichs undDeutschlands in diesem Rahmen eingeordnet unter

der Leitfrage, ob beide Länder hier tatsächlich eineglaubwürdige Allianz bilden können. Aufgrund dieserAnalyse wird im Abschnitt 4 eine deutsch-französischeVariante für den Haushalt 2013 vorgestellt. Im ab-schließenden Teil 5 werden die resultierenden Empfeh-lungen und Einschätzungen zusammengefasst.


Grundmerkmale des Status quo

EinnahmenseiteWährend in der Frühphase der Integration die

Haushalte der Europäischen Gemeinschaften durchBeiträge der Mitgliedstaaten finanziert wurden,sind anderen Stelle 1971 die »Eigenmittel« getreten. DieserTerminus hat allerdings einen stark beschönigendenCharakter, weil es sich dabei nicht um autonom kon-trollierte Finanzierungsquellen der EU handelt. Fak-

tisch ist das Eigenmittelsys-tem daher auch heute nocheher als Beitragssystem zuklassifizieren.Zu den Eigen-mitteln zählen im Einzelnen

die Zölle und Agrarabschöpfungen (Anteil an Gesamt-einnahmen 2004: 12,0 %3),die Mehrwertsteuer-Eigen-mittel (Anteil 2004: 14,6 %) und die BSP-Eigenmittel(Anteil 2004: 73,4 %). Im Kontext der Mehrwertsteuer-Eigenmittel führen die Mitgliedstaaten einen festenProzentsatz ihrer nationalen Mehrwertsteuerbemes-sungsgrundlage an den EU-Haushalt ab. Die BSP-Ei-genmittel dienen als Puffer: Der nach Abzug der ande-ren Einnahmequellen verbleibende Finanzierungsbe-darf wird proportional zum Anteil am EU-BSP auf dieMitgliedstaaten umgelegt.Auf der Einnahmenseite be-stehen im Vergleich zu den üblichen Freiheitsgradennationaler Haushaltspolitik zwei Unterschiede: Die EUverfügt nicht über eine autonom kontrollierte Steuer-quelle,und sie hat kein Recht,das Budget durch Defizi-te zu decken.

AusgabenseiteMan sollte das wichtigste Merkmal der Ausgabensei-

te ehrlich benennen: In ihrer fiskalischen Wirklichkeitist die EU entgegen anders lautender Rhetorik nach wievor primär ein Instrument zur Subventionierung derLandwirtschaft. Dieser Befund verweist auf eine er-staunliche ordnungspolitische Schizophrenie zwischenden verschiedenen Politikfeldern der Union. Währendim Binnenmarkt strenge Regeln zum Wettbewerbs-schutz und zur Subventionskontrolle zur Durchset-zung eines Marktmodells Anwendung finden, ist mitder Landwirtschaft eine ganze Branche einem plan-wirtschaftlichen Grundansatz unterworfen und vonder dauerhaften Subventionierung durch den europäi-schen Steuerzahler abhängig geworden.

Die Befürworter dieser Sonderbehandlung verwei-sen auf die Besonderheiten von Agrarprodukten und

halten auch in handelspolitischer Hinsicht eine Gleich-behandlung mit Industrieprodukten und Dienstleis-tungen für unangebracht.Die gängigen Argumente be-treffen die besonderen Anforderungen an die Qualitätvon Lebensmittel, den Beitrag der Bauern zur Erhal-tung der Landschaft, der Natur, der Umwelt und desLebens auf dem Lande. Gerade letzteres ist in Frank-reich ein besonders wichtiges Argument. Außerdemwird angeführt,dass die Versorgung von Lebensmittelnwegen der demographischen Entwicklung in China,Indien oder Afrika ein ernstes zukünftiges globalesProblem werden könne. Selbst wenn diese Argumentezum Teil gültig sein sollten, bleibt aber immer noch dieFrage offen, ob die Landwirte besser durch den EU-Haushalt oder durch die nationalen Haushalte subven-tioniert werden sollten.

Der Anteil des EAGFL (Europäischer Ausrichtungs-und Garantiefonds für die Landwirtschaft), AbteilungGarantie, an den Gesamtausgaben ist von ca. 90 % imJahr 1970 auf 45 % im Jahr 2003 gefallen. Dahinter ver-birgt sich kein absoluter Rückgang, sondern nur ein re-lativer Bedeutungsverlustaufgrund einer starken rea-len Expansion des Budgets.Diese Ausgabenexpansionwurde vor allem durch denrasanten Ausbau der Struk-turfonds bewirkt, auf die imJahr 2003 34 % der Gesamtausgaben entfallen. Damitwerden 80 % des Budgets zur weiteren Verwendung indie Mitgliedstaaten zurück überwiesen,und nur ein re-lativ kleiner Teil steht zur Finanzierung europäischerPolitik im engeren Sinne zur Verfügung.

HaushaltsverfahrenZentral zum Verständnis des EU-Haushaltswesens

ist das Nebeneinander von jährlichem Haushaltsver-fahren, definiert in den Artikeln 268–280 EG-Vertrag,und der Finanziellen Vorausschau,einer verbindlichenVereinbarung zwischen Rat, Parlament und Kommis-sion über die wichtigsten Budgetdaten eines mehrjäh-rigen Zeitraumes.Seit 1988 wird diese Rahmensetzungangewendet, um den jährlichen Budgetprozess zu ent-lasten, nachdem es zuvor immer wieder zu Konfliktengekommen war. In der Finanziellen Vorausschau wer-den sowohl eine Obergrenze für die Gesamtausgabenals auch die Aufteilung der Ausgaben auf die wichtig-sten Ausgabekategorien festgelegt. So werden in der(im Hinblick auf die Erweiterung angepassten) Agenda

Keine autonom kon-trollierte Steuerquelle

EU als Instrument zurSubventionierung derLandwirtschaft

II. Das EU-Finanzsystem


2000 die Eigenmittel bis zum Jahr 2006 auf 1,24 % desEU-BNE begrenzt.

Weichenstellungen im EU-VerfassungsvertragGemäß EU-Verfassungsvertrag kommt es zu folgen-

den Änderungen im Bereich der Finanzverfassung4:• Die verfahrensmäßige Differenzierung zwischen

obligatorischen und nicht-obligatorischen Ausga-ben entfällt.Der Haushaltsplan ist in seiner Gesamt-heit als Europäisches Gesetz zu verabschieden. Dasrelativ geringe Mitspracherecht des Parlaments beiden obligatorischen Ausgaben, d.h. vor allem denAgrarausgaben, gehört nach Inkrafttreten der Ver-fassung der Vergangenheit an.

• Die Institution des mehrjährigen Finanzrahmens,bislang durch interinstitutionelle Vereinbarungenrealisiert, wird primärrechtlich verankert. Der Fi-nanzrahmen wird in einem Europäischen Gesetz desRates festgelegt. Der Rat beschließt dabei einstim-mig nach Zustimmung des Parlaments.

• Eine eigene EU-Steuer wurde zwar im EuropäischenKonvent diskutiert, sie hat aber keinen expliziten

Eingang in den Verfassungs-vertrag gefunden. Die ge-fundene Formulierung(„Die Union stattet sich mitden erforderlichen Mittelnaus, um ihre Ziele erreichenund ihre Politik durchfüh-ren zu können“,Art. I-53) istoffen für verschiedene Lö-sungen. Allerdings bedarf

die Festlegung des Eigenmittelrahmens auch nachInkrafttreten des Verfassungsvertrags der einstim-migen Zustimmung des Rats und der Ratifikation inallen Mitgliedstaaten.Insgesamt kommt es bis auf den Machtzuwachs des

Parlaments durch den Verfassungsvertrag zu keinensignifikanten Veränderungen der EU-Finanzverfas-sung. Die geschriebene Verfassung wird lediglich denin der Vergangenheit sekundärrechtlich vollzogenenWeichenstellungen angepasst.

Reformdebatten

An der Reformdebatte zum EU-Finanzsystem betei-ligen sich Politik und Wissenschaft mit unterschied-lichen Schwerpunkten. Dabei fällt auf, dass Repräsen-tanten der EU-Organe sich mit systemveränderndenVorschlägen meistens auf die Einnahmenseite des Bud-gets konzentrieren und die Ausgabenseite nur in einem

langsamen evolutorischen Prozess ohne einschneiden-de finanzielle Folgen für bestehende Politikbereichewie die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) umstruktu-rieren wollen.

EigenmittelEin zentrales und seit Jahrzehnten diskutiertes Re-

formthema auf der Einnahmenseite ist die Frage,ob diegegenwärtigen Eigenmittel durch eine eigene EU-Steu-er ersetzt oder zumindest ergänzt werden sollten. Inihrem jüngsten Eigenmittelbericht hat die Kommis-sion erneut argumentiert, dass im gegenwärtigen Ei-genmittelsystem die direkte Verbindung zwischen Bür-ger und Budget fehle und der Status quo aufgrund derengen Verbindung zwischen EU-Budget und nationa-lem Haushalt der engen Nettozahler-Debatte Vorschubleiste. Die Kommission favorisiert demgegenüber eineeigene Steuerquelle, weil sich auf diese Weise dem Bür-ger gegenüber die Transparenz und für die EU die fi-nanzpolitische Autonomie erhöhen lassen.5

Zum Teil erhält die Kommission aus der Wissen-schaft an dieser Stelle Unterstützung. Auch im Sapir-Bericht6 wird die Umstellung auf eine Einnahmequellemit klarem EU-Bezug gefordert und beispielhaft derZentralbankgewinn oder eine Steuer auf einer mobilenSteuerbasis, wie etwa Kapitaleinkünften, erwähnt. AlsVorteil wird angeführt, dass dadurch die direkte Ver-bindung zum nationalen Budget gekappt, die Netto-zahlerdebatte beendet würde und somit mehr Rationa-lität in die Gestaltung des EU-Budgets einziehen könn-te.

Allerdings ist die Sichtweise des Sapir-Berichts andieser Stelle keineswegs repräsentativ für die wissen-schaftliche Beurteilung des Eigenmittelsystems. Gera-de Analysen, die stark politökonomische Aspekte be-rücksichtigten, kommen zu einer sehr viel günstigerenBewertung des Status quo und einer ablehnenden Hal-tung gegenüber einer EU-Steuer.7 Zentrale Argumentesind die Folgenden:• Finanzpolitische Autonomie der EU ist zwar aus

Sicht der Kommissionsbürokratie ein nachvollzieh-bares Ziel, aber keinesfalls ein Selbstzweck aus Sichtder steuerzahlenden EU-Bürger. Diese haben vorallem ein Interesse an Budgeteffizienz und einemsparsamen Umgang mit den von ihnen bereitgestell-ten Ressourcen.

• Die gegenwärtige Finanzierung aus nationalen Steu-erquellen im Status quo hat den Vorteil, dass derSteuer- und Standortwettbewerb zwischen den Mit-gliedstaaten nicht außer Kraft gesetzt wird. Dieswäre anders mit einer EU-Steuer, der innerhalb der

Keine signifikantenÄnderungen der EU-Finanzverfassungdurch Verfassungsver-trag


Gemeinschaft auch mobile Steuerzahler nicht ent-gehen können. Wenn man den Standort- und Steu-erwettbewerb im Grundsatz als ein positives Ele-ment zum Schutz der Steuerzahler-Interessen be-trachtet, ist ein Schritt zur Zentralisierung derBesteuerung, wie er mit einer EU-Steuer verbundenwäre, von Nachteil.Allerdings gilt dies nicht für jedemögliche EU-Steuer-Option in gleicher Weise. Sowäre es denkbar, national kontrollierte Steuern wiedie Unternehmensteuer mit einer durch die EU be-stimmten Komponente zu kombinieren,damit blie-be der Steuerwettbewerb zumindest für den natio-nalen Anteil erhalten. Weniger Gewicht dürfte dasSteuerwettbewerbsargument auch bei einer über dieMehrwertsteuer verlaufenden Lösung haben, weilhier die Steuerbasis – der private Konsum – eine ver-gleichsweise geringe Mobilität aufweist.

• Die tieferen Ursachen für die Virulenz der Nettozah-lerdebatte sind auf der Ausgabenseite des Budgets zufinden.Solange hier mit der Agrar- und Strukturpo-litik distributive Politiken dominieren, werden un-abhängig von der Finanzierungsseite Fragen der ge-rechten Lastenteilung besonders bei den größtenNettozahlerländern wie Deutschland oder denNiederlanden eine Rolle spielen.

• Die enge Verbindung zwischen EU-Haushalt undnationalen Budgets ist angesichts dieser Ausgabe-struktur ein notwendiges disziplinierendes Element.Der Haushaltsprozess zeigt immer wieder, dass derRat die Rolle übernimmt, allzu ehrgeizige Ausgabe-wünsche von Kommission und Parlament zu be-grenzen und in den letzten Jahren insofern erfolg-reich war, als das Budget deutlich unter den in derAgenda 2000 erlaubten Obergrenzen verlief, ohne

dass europäische Poli-tikfelder erkennbarunterdotiert gewesenwären.Mit einem direktsteuerfinanzierten EU-Haushalt würde der Ratdas budgetpolitische Ei-

geninteresse an einer restriktiven EU-Ausgabepoli-tik verlieren. Ausgabesteigerungen und ein Anstiegder europäischen Steuerquote zum eventuellenSchaden der EU-Wachstumsperspektive wären vor-programmiert. Dies gilt umso mehr, als bestimmteInteressengruppen (z.B. Bauern) ein politisch ein-flussreiches Interesse an einer Ausdehnung von EU-Politiken haben.Insgesamt ist diesen Argumenten zufolge das heuti-

ge Eigenmittelsystem im Grundsatz angemessen, weil

es mit seinen Restriktionen hilfreich ist,die in den heu-tigen Ausgabeschwerpunkten angelegten Ineffizienzenzu begrenzen. Eine Neubewertung ergibt sich dann,wenn in Zukunft diese Hindernisse überwunden wer-den könnten. Wenn die Umstrukturierung der Ausga-benseite gelingt,dann könnte eine EU-Steuer zu einemsinnvollen neuen Element der EU-Finanzverfassungwerden und einen Beitrag zur europäischen Demokra-tie durch mehr Transparenz leisten.

AusgabenseiteDie Kommission hat mit ihrem ersten Vorschlag

zum Finanzrahmen 2007-2013 vom Februar 2004 ihreVorstellung für die neue Struktur der Ausgabenseitezum Ausdruck gebracht,die natürlich bereits auf wich-tigen Vorentscheidungen des Rats (Erweiterung,Agrarkompromiss) fußen. Nach dieser Konzeptionwürde die evolutorische Umgestaltung der Ausgaben-seite fortschreiten. Der Agrarpolitik würde etwa einereale Konstanz zugebilligt, der Kohäsionspolitik Zu-wächse zugestanden, und die größten Gewinner (fasteine Verdreifachung der realen Ressourcen zwischen2006 und 2013) wären die Politiken „für Wachstumund Beschäftigung“, worunter Forschung und Ent-wicklung, Ausbildung, Umwelt und Netzwerke (Ver-kehr, Energie und Telekommunikation) subsumiertwerden.

Naturgemäß kann die Wissenschaft mit ihren Über-legungen radikaler vorgehen und weniger auf Besitz-stände Rücksicht nehmen. So enthält der bereits zitier-te Sapir-Bericht weit reichende Vorschläge zur Umge-staltung der Ausgabepolitiken der Union. Demnachsollte die Agrarpolitik zurückgeführt und die Konver-genzpolitik von einer Förderung von Regionen auf eineFörderung von Ländern mit Entwicklungsrückstandumgestellt werden, wobei die Autonomie der Empfän-gerländer in der Mittelverwendung erhöht werden soll-te.

Noch weiter geht etwa der Vorschlag von Heine-mann8: Er spricht sich für die Errichtung eines Kom-pensationsfonds aus, in dem die einstimmig von allenEU-Staaten gewünschte Solidarität zwischen den EU-Staaten durch horizontale Zahlungen transparent rea-lisiert würde, ohne dass die europäische Politikebenebei der Verwendung dieser Mittel noch administrativbeteiligt wäre. Der Kompensationsfonds würde es er-lauben, Agrar- und Strukturpolitik zu eliminieren,gleichzeitig aber das politisch gewünschte Maß an Soli-darität zwischen den Staaten in einer effizienterenWeise als bisher zu realisieren. Die Wachstumswirkun-gen in den Empfängerländern wären höher einzuschät-

Heutiges Eigenmittelsys-tem im Grundsatz ange-messen


zen als im heutigen System mit seinen nivellierendenund bürokratieintensiven Vorgaben über die Mittelver-

wendung. Vorkehrun-gen gegen eine konsum-tive Verwendung derZuflüsse ließen sichdurch eine klare makro-ökonomische Konditio-nalität treffen, indemetwa die Einhaltung be-

stimmter Investitionsquoten in den öffentlichen Haus-halten der Empfängerstaaten vorgeschrieben würde.Die EU-Ebene könnte damit endlich zur finanzpoliti-schen Rationalität zurückkehren. Politiken könntendann nach ihrem „europäischen Mehrwert“ bewertet

werden und nicht mehr – wie in der heutigen politi-schen Realität – danach, welche Verteilungswirkungenmit diesen Politiken verbunden sind.

Natürlich gehen solche Vorschläge weit über dashinaus, was heute politisch realisierbar ist. In Frank-reich beispielsweise wird von vielen Seiten eine sehrweite Auffassung der Solidarität vertreten. In dieserSichtweise sind Agrarpolitik und eine alle RegionenEuropas begünstigende Strukturpolitik unverzichtbareBestandteile europäischer Solidarität. Bei einer ratio-nalen Reform des EU-Finanzsystems auf der Ausga-benseite sollte dennoch der Gedanke der Bereitstellunggemeinsamer europäischer öffentlicher Güter eine hö-here Priorität erhalten.

Höhere Priorität für dieBereitstellung gemeinsa-mer europäischer öffent-licher Güter


Die Interessen Deutschlands und Frankreichs beiden kommenden Verhandlungen

Der strukturelle Unterschied zwischen den Netto-zahlerpositionen Deutschlands und Frankreichs ge-hört zu den historischen Gegebenheiten des EU-Haus-halts. Dafür ist hauptsächlich die Gemeinsame Agrar-politik verantwortlich: Während Deutschland 2002weniger als 16 % der Zahlungen aus dem EAGFL ver-buchen konnte, war Frankreich mit über 22 % derRückflüsse das am meisten begünstigte Land in Euro-pa. Der Beitritt der Mittelmeerstaaten in den 80er Jah-ren (Griechenland, Spanien, Portugal) und der rasanteAufstieg der Strukturfonds ab 1988 haben jedoch dazugeführt, dass Frankreich schon lange kein Nettoemp-fänger im EU-Finanzsystem mehr ist. Der wachsendefranzösische Beitrag zur Finanzierung des britischenRabatts hat ebenfalls zu einer stärkeren BelastungFrankreichs beigetragen.Von 2000 bis 2002 ist der Net-tobeitrag Frankreichs von 0,05 auf 0,14 % des BNE ge-stiegen, während derjenige Deutschlands von 0,42 auf0,24 % gesunken ist.9

Obwohl die Reduzierung des deutschen Nettobei-trags schon ein Ziel der Regierung Helmut Schmidts inden 70er Jahren war, hat sich Deutschland lange miteinem „europäischen Altruismus“ begnügt. Die Situa-tion hat sich mit den anhaltenden Kosten der deut-schen Wiedervereinigung und der neuen Betonung der„deutschen Interessen“ durch Bundeskanzler GerhardSchröder grundsätzlich verändert. Schon 1999 hatDeutschland versucht, seinen Nettobeitrag substanziellzu verringern. Damals war die RatspräsidentschaftDeutschlands ein Hindernis für die Durchsetzungdeutscher Interessen. Das wird für die kommendenVerhandlungen nicht mehr der Fall sein: 2005 stellenLuxemburg und Großbritannien die Ratspräsident-schaft, 2006 sind es Österreich und Finnland. Berück-sichtigt man noch dazu den wirtschaftlichen AbstiegDeutschlands und den bevorstehenden Bundestags-wahlkampf 2006, so ist damit zu rechnen, dass dieKompromissbereitschaft Deutschlands in den anste-henden Verhandlungen wesentlich geringer ausgeprägtsein wird als in Berlin im Frühjahr 1999.

Auch für Frankreich stehen die kommenden Finanz-verhandlungen unter anderen Vorzeichen als bei derAgenda 2000. Frankreich muss heute nach den 1999verhandelten Regeln circa 35 % des britischen Rabattstragen. Je größer die Kosten für die neuen Mitgliedstaa-

ten aufgrund der Agrar- und der Strukturpolitik, destohöher der britische Rabatt und die finanzielle Last fürFrankreich. Nach vorliegenden Schätzungen könnte2013 der französische Nettobeitrag so hoch werden wieder deutsche (über 0,6 % des BNE),wenn die Vorschlä-ge der Kommission für den Finanzrahmen 2007-2013akzeptiert würden und der britische Rabatt unverän-dert bliebe10. Daher ist Frankreich mehr denn je ge-neigt, das EU-Budget zu begrenzen.

Auf der anderen Seite haben Frankreich undDeutschland auch ein gemeinsames Interesse daran,dass sich die Kompromissbereitschaft gegen den „Fi-nanznationalismus“ durchsetzt. Die neuen Mitglied-staaten benötigen substanzielle Hilfe, um wirtschaft-lich aufzuholen. Dage-gen kann allerdings dieDebatte um Steuerwett-bewerb und Betriebsab-wanderungen vonWest- nach Osteuropadie Großzügigkeit derGeberländer schwächen.Dazu kommt,dass in den Jah-ren 2004-2006 die EU-Verfassung in mehreren Län-dern, u.a. Frankreich und Großbritannien, durchVolksabstimmungen ratifiziert wird.Eine harsche Aus-einandersetzung um den künftigen Finanzrahmenkönnte das politische Klima in Europa nur verschlech-tern. Von daher haben die Regierungen Deutschlandsund Frankreichs als Verfechter des Verfassungsvertragskein Interesse an einer Eskalation der Finanzverhand-lungen.

Agrarpolitik

Die GAP ist seit langem einer der strittigsten Punktezwischen Deutschland und Frankreich in der Europa-politik.Vor diesem Hintergrund ist es kein Zufall, dassder Chirac-Schröder-Kompromiss von Oktober 2002über die künftige Finanzierung der Agrarpolitik ineinem erweiterten Europa auch von den anderen Mit-gliedstaaten akzeptiert werden konnte.Wenn Deutsch-land und Frankreich sich in der Sache Agrarpolitik ei-nigen, dann ist kein besserer Kompromiss zu finden.

Frankreich hätte ein Bündnis mit den Mittelmeer-staaten und den neuen Mitgliedstaaten (insbesonderePolen und Rumänien, die insgesamt mehr Bauern alsdie alten Mitgliedstaaten haben) schließen können,umeine unverändert kostspielige Agrarpolitik zu verteidi-

Französischer Nettobeitragim Jahr 2013 so hoch wieder deutsche

III. Die Diskussion um den Finanzrahmen 2007-2013: Ende alter Gegensätze?


gen. Dagegen strebte Deutschland mit mehreren Net-tozahlern (Großbritannien, Niederlande, Schweden)eine Renationalisierung der GAP an. Beide Länderhaben sich auf einen Kompromiss geeinigt, der dasreale Budget der Agrarpolitik ab 2006 stabilisiert undsehr progressive Zahlungen an die neuen Mitgliedstaa-ten vorsieht.Die Benachteiligung der Beitrittsländer istdadurch begründet, dass die Durchschnittseinkom-men in diesen Ländern viel geringer sind und die un-verzügliche Egalisierung der Einkünfte im Agrarsektornegative Auswirkungen in diesen Ländern selbst hätte,wenn z.B. die Bauern mehr verdienten als die Arbeiterin anderen Sektoren der Volkswirtschaft.

Mit den steigenden Zahlungen an die neuen Mit-gliedstaaten werden die Rückflüsse an Frankreich sin-ken. Nach Angaben der Europäischen Kommissiondürften die zwölf neuen Mitgliedstaaten (einschließ-lich Bulgariens und Rumäniens,deren Beitritt für 2007geplant ist) im Jahre 2013 circa 20 % der Direktzahlun-gen bekommen. Frankreich bliebe mit 15,5 % der Bei-träge zum EU-Haushalt und 17,8 % der direktenAgrarzahlungen knapp Nettoempfänger der GAP. Im

Zeitraum 2007-2013hat Frankreich dahernoch ein grundsätzli-ches finanzielles Inter-esse daran,die GAP bei-zubehalten. In der län-geren Frist ist der

finanzielle Gewinn überhaupt nicht gesichert. Wenndarüber hinaus Frankreich weiterhin den Löwenanteildes britischen Rabatts finanzieren muss, dann fällt derfinanzielle Gewinn schon im Zeitraum 2007-2013gänzlich weg.

Vor allem hat die französische Regierung ein Interes-se daran, den Agrarsektor vor einer vollen Liberalisie-rung im Welthandelssystem zu schützen, das Prinzipeiner partiellen europäischen Importunabhängigkeitim Bereich der Nahrungsmittel aufrechtzuerhaltenund den Schutz der Lebensbedingungen in ländlichenRegionen zu gewährleisten. Wenn diese Ziele mit derUnterstützung Deutschlands erreicht werden können,dann ist im Hinblick auf die bisherige ablehnende Hal-tung Frankreichs zur Kofinanzierung der GAP mittel-fristig mit einem Umdenken in Paris zu rechnen.Damitwürde es dann auch aus französischer Perspektive vor-stellbar, dass die Zahlungen an die europäischen Bau-ern von den Nationalstaaten ko- oder sogar vollfinan-ziert werden. Das würde den Rückgang der Agraraus-gaben und damit die Reduzierung der Unterschiedezwischen den Nettozahlerländern erlauben. Hinzu

kommt, dass das Modell der Kofinanzierung einenFortschritt für die nationale Wahrnehmung der fiskali-schen Kosten der Agrarpolitik bringt und von dahereinen Fortschritt in der Rationalität des Finanzsystemsdarstellen würde.Frankreich dürfte aber ein Entgegen-kommen bei der Kofinanzierungsfrage mit einer For-derung nach einer harten EU-Haltung in den WTO-Verhandlungen verknüpfen.

Strukturpolitik

Die Strukturpolitik verfolgt offiziell die Zielsetzung,den ärmeren Mitgliedstaaten bei ihren wirtschaftlichenAufholprozessen zu helfen. Griechenland, Spanien,Portugal und Irland haben bisher von diesen Hilfen ammeisten profitiert. Auch die ostdeutschen Bundeslän-der bekommen Hilfen als „Ziel-1-Gebiete“, d.h. Gebie-te, deren Bruttoinlandsprodukt pro Kopf in Kaufkraft-paritäten unter 75 % des EU-Durchschnitts ist. Umauch andere Staaten in den Genuss strukturpolitischerTransfers kommen zu lassen, werden auch Regionenbegünstigt, die soziale oder wirtschaftliche Schwierig-keiten haben (sogenannte „Ziel-2-“ und „Ziel-3- Ge-biete“). Deutschland profitiert aufgrund der Lage inden neuen Bundesländern viel mehr als Frankreich vonden „Ziel-1-Hilfen“ (16 % der Rückflüsse), aber beideStaaten profitieren auch von den anderen Struktur-fonds. Insgesamt ist Deutschland mit circa 15 % derRückflüsse nach Spanien das am zweitmeisten begün-stigte Land, während Frankreich kaum mehr als 5 %der Strukturfondsmittel bekommt. Deutschland ist je-doch wegen seines hohen Anteils (22 %) an den Eigen-mittelzahlungen das zweitgrößte Nettogeberland inder Strukturpolitik nach Frankreich.

Die EU-Erweiterung wird eine stärkere Belastungfür Deutschland und Frankreich zur Folge haben.Nachden Vorschlägen der Kommission sollten die zwölfneuen Mitgliedstaaten im Jahre 2013 circa 52 % derStrukturfondsmittel bekommen. Deutschland würdenur noch 9,4 und Frankreich 4,4 % erhalten. BeideLänder werden einen hohen Beitrag zur Solidarität mitden neuen Mitgliedstaaten leisten müssen.

Es ist kaum zu bezweifeln, dass diese Solidarität po-litisch nötig ist, da auch in Westeuropa in der Vergan-genheit Länder und Regionen mit Entwicklungsrück-stand signifikante Hilfen bekommen und dadurch auf-geholt haben. Die neuen Mitgliedstaaten starten miteiner niedrigeren Wirtschaftsleistung als die von 1988an geförderten EU-Länder.Sie werden mehr Zeit brau-chen um aufzuholen: Polen könnte vierzig Jahre brau-chen,um den heutigen Entwicklungsstand Spaniens zu

Kofinanzierung als Fort-schritt in der Rationalitätdes Finanzsystems


erreichen. Der Aufholprozess in diesen Ländern istauch eine Chance für Westeuropa. Schon heute habendie neuen EU-Staaten höhere Wachstumsraten als diealten. Von den Geldern der Strukturpolitik werdenauch die westeuropäischen Unternehmen durch ent-sprechende Aufträge und Exporte profitieren. Dies giltbereits in der Gegenwart, weil die EU-15 beträchtlicheÜberschüsse in den Handelsbilanzen mit den neuenMitgliedstaaten aufweist.

Allerdings gibt es unterschiedliche Auffassungenüber die Zukunft der Strukturpolitik.Die Kommissionbevorzugt die Beibehaltung einer großzügigen Politik,die durch eine Ausdehnung der Struktur- und Kohä-sionspolitik auf das Wachstumsziel des Lissabon-Pro-zesses sowohl die alten als auch die neuen Mitgliedstaa-ten begünstigt. Frankreich teilt grundsätzlich dieseAuffassung und ist vor allem an der Erhaltung der frü-heren Ziele 2 und 3 (die in ein neues „Ziel 2“ ver-schmolzen werden sollen) interessiert. Die Finanzie-rung dieser Politik ist aber mit dem erklärten Ziel einerBegrenzung des EU-Haushalts schwer zu vereinbaren.Wenn der britische Rabatt weiter besteht, wird auchFrankreich kein finanzielles Interesse an der Erhaltungdes neuen Ziels 2 haben. Deutschland dagegen ist vorallem an der Begrenzung der Strukturfonds interes-siert, weil es ohnehin finanzielle Einbußen wird hin-nehmen müssen. Obwohl die neuen Bundesländer als„Ziel-1-Gebiete“ eine großzügige Strukturpolitik fürsich wünschen können, hat der Bund in den Verhand-lungen über den EU-Finanzrahmen die Oberhand.Deutschland plädiert für eine Strukturpolitik, die sichauf die ärmeren Regionen (die „Ziel-1-Gebiete“) kon-zentriert.

Diese unterschiedlichen Auffassungen und Interes-sen Deutschlands und Frankreichs lassen sich nur imZusammenhang mit allen Aspekten der Finanzver-handlungen einschließlich des britischen Rabatts aus-gleichen. Wenn die gesamte finanzielle Belastung fürdie beiden Länder unter Kontrolle bleibt, sollten sie miteiner von den Vorschlägen der Kommission inspirier-ten Strukturpolitik leben können.

Wachstum und Beschäftigung

Die sogenannten „internen Politiken“ (vor allem dieForschungspolitik und die europäischen Netzwerke)machen heute nur 7 % des EU-Haushalts aus. Mit ähn-lichen Argumenten wie denen des „Sapir-Berichts“ hatdie Kommission eine Verdreifachung dieser Ausgabenvorgeschlagen, um das Wachstum und die Wettbe-

werbsfähigkeit in der europäischen Volkswirtschaft zustützen.

Sicherlich ist die Förderung von Forschung,Bildungund europäischen Netzwerken ein Beitrag für eine vor-teilhaftere Entwicklung der europäischen Wirtschaft.Es bleibt aber näher zu bestimmen, ob dieser Aufwandbesser auf nationaler oder auf europäischer Ebene zuerbringen ist.Es ist auf jeden Fall sinnvoll,die Mittel füreine großzügige europäische Forschungs- und Ver-kehrspolitik im Rahmen des EU-Haushalts zu erhö-hen,solange das sich mit einer als gerechter empfunde-nen Verteilung der Finanzierung vereinbaren lässt.Tra-ditionell profitiert vor allem Belgien von den internenPolitiken, da viele europäische Institutionen (z.B. For-schungszentren) dort ihren Sitz haben. Deutschlandund Frankreich profitieren ebenfalls beträchtlich vonden internen Politiken (Deutschlands Anteil an denEU-Ausgaben betrug im Jahr 2003 16,2 %, im FallFrankreichs waren es 13,6%),aber trotzdem nur unter-proportional zu ihren Beiträgen zum EU-Haushalt.11

Es ist kein einfaches (und wohl auch kein sinnvolles)Unterfangen,die Gelder durch Umschichtungen in denAusgaben zu Gunsten der großen Nettozahlerländerwie Deutschland, Großbritannien und Frankreich zuverteilen. Die europäische Forschungspolitik führt zueiner gewissen Konzentration auf Belgien. Die Errich-tungen neuer europäischer Institutionen oder Zentrensind oft politische Entscheidungen, die unabhängigvon den Verhandlung über den Finanzrahmen getrof-fen werden. Dasselbe gilt für die transeuropäischenTransportnetzwerke, die durch ein gemeinsames fi-nanzielles und politisches Paket entschieden werden.Die von einer besseren europäischen Zusammenarbeiterwarteten Vorteile in der Forschungspolitik und inden Infrastrukturen sind wahrscheinlich nicht ohnemanche Differenzen zwischen den Geberländern zu si-chern. Diese werden indes gering bleiben im Vergleichzur Agrar- und zur Strukturpolitik.

Außen- und Sicherheitspolitik

Die außenpolitischen Ausgaben binden erst circa 7% der gesamten Ausgaben des EU-Haushalts. DieseAusgaben sind darauf ausgerichtet, Gelder für Ent-wicklungsländer und für künftige Beitrittsländer be-reitzustellen. Die Europäische Kommission sieht einekleine Erhöhung dieser Ausgaben für den Zeitraum2007-2013 vor, was auch mit der Integration des Euro-päischen Entwicklungsfonds in den EU-Haushalt ver-bunden ist.


Jenseits der allgemeinen Forderung nach einer Be-grenzung des EU-Haushalts liegt es im gemeinsamenfranzösischen und deutschen Interesse, dass die EUsich auf dem internationalen Parkett behaupten kann.Die Ausgaben für Entwicklungshilfe,die über die Euro-päische Union fließen, werden in den Budgets der Na-tionalstaaten eingespart, so dass sich hier eindeutigkeine finanzielle Belastung ergibt.

Die Entwicklung der Europäischen Sicherheit- undVerteidigungspolitik (ESVP) setzt auch eine Steigerungder finanziellen Ressourcen für Auslandseinsätze,mili-tärische Forschung und Rüstungskooperation voraus.

Die europäischen Mitgliedstaaten geben im Vergleichzu den USA für militärische Forschung lediglich einFünftel der Gelder aus (10 Mrd. Euro statt 50). Das Ga-lileo-Programm ist ein gutes Beispiel für eine nützlicheKooperation zwischen den Mitgliedstaaten. Auch imRüstungssektor wäre eine größere Kooperation voneuropäischem Nutzen und würde zu einer besserenAusnutzung der öffentlichen Gelder führen. Nach Ein-schätzungen von François Auque, dem Vorstandsvor-sitzenden von EADS Space, könnte die EU z.B. miteinem jährlichen Haushalt von 2 Mrd. Euro ein eigen-ständiges Verteidigungsraumfahrtsystem aufbauen.12


Eine engagierte Strukturpolitik zugunsten derneuen Mitgliedstaaten und der neuen Bundesländer,ein französisches Festhalten am Agrarkompromiss,neue Politiken für Wachstum und Wettbewerbsfähig-keit der EU und die Ein-Prozent-Forderung der Netto-zahler sind in ihrer Gesamtheit widersprüchliche An-sätze. Um eine glaubwürdige Verhandlungspositionzur Einhaltung der Ein-Prozent-Grenze zu entwickeln,sollten sich Deutschland und Frankreich entweder füreine Beschneidung der Strukturausgaben, der Agrar-mittel oder der Ausgaben für Wettbewerbsfähigkeiteinsetzen.

Ein deutsch-französischer Kompromiss wird abernur dann nützlich sein,wenn er für die anderen Staatenakzeptabel ist. Hier stellt sich die Frage des britischenRabatts. Durch die Agrarpolitik werden die Nettosal-den zwischen Frankreich, Deutschland und Großbri-tannien automatisch ungleich. Die Kommission hateinen Korrekturmechanismus vorgeschlagen, der zueinem Abbau der Unterschiede zwischen den Netto-zahlerländern führen würde. Trotzdem verlöre Groß-britannien die Gewinne seines Rabatts und würdeknapp zum größten Nettozahler der Union.

Um die Nachteile eines allgemeinen Korrekturme-chanismus (besonders für die Transparenz der EU-Fi-nanzierung) zu vermeiden, sollten diese Länder eineandere Richtung für den EU-Haushalt einschlagen.Frankreich und Deutschland könnten versuchen, eineAlternative aufzuzeigen, die ehrgeizige EU-Politiken(Solidarität, Wettbewerbsfähigkeit, Agrarpolitik,Außen- und Sicherheitspolitik) mit Gerechtigkeit undSparsamkeit in der Finanzierung vereinbart. Hierfürsollte das Jahr 2013 als Referenz genommen werden,weil es das letzte Jahr des kommenden Finanzrahmensist und als Übergang zum folgenden Zeitraum gilt. Na-türlich müsste in der Folge der gesamte Finanzrahmen2007-2013 neu definiert werden. Eine solche „deutsch-französische Variante“ könnte auf dem folgendenKompromiss beruhen13:• Der EU-Haushalt hält die Ein-Prozent-Obergrenze

ein (124 Mrd. Euro im Jahre 2013 für Zahlungser-mächtigungen, statt 143 Mrd. Euro – 1,15 % desBNE – in den Vorschlägen der Kommission);

• Frankreich akzeptiert die Kofinanzierung in derAgrarpolitik: die Direktzahlungen aus dem EU-Haushalt werden halbiert und von den National-staaten kompensiert;

• Deutschland akzeptiert eine großzügige Struktur-politik,von der alle – nicht nur die ärmsten – Regio-nen der EU profitieren;

• Deutschland und Frankreich schlagen einen euro-päischen Verteidigungsfonds von 15 Mrd. Euro vor ;durch diesen Fonds, der gegenwärtig von der Euro-päischen Kommission nicht vorgesehen ist, würdendie Ausgaben für europäische Auslandseinsätze undgemeinsame Forschungs- und Rüstungsprojekte fi-nanziert ; der Fonds und die gemeinsamen Projektewürden von der Europäischen Verteidigungsagenturbetreut, wodurch die Mitgliedstaaten ihre militäri-schen Ausgaben proportional senken könnten;

• die Ausgaben für Wachstum,für Strukturpolitik undfür ländliche Entwicklung würden leicht reduziertim Vergleich zu den Vorschlägen der Kommission(um 10 % für Strukturpolitik und ländliche Ent-wicklung ; um 25 % für die Wachstumspolitiken, dader Verteidigungsfonds auch zum Wachstum beitra-gen und die gemeinsame Forschung fördern wird);

• die nicht aufteilbaren Ausgaben (Außenpolitik undAdministration) machen wie in den Vorschlägen derKommission 15 % des Haushalts aus (18,5 Mrd.Euro statt 21,5 Mrd. Euro im Kommissionsvor-schlag).In der Tabelle 1 werden sowohl die Einnahmen als

auch die aufteilbaren Ausgaben zwischen den verschie-denen Mitgliedstaaten im EU-Haushalt 2013 darge-stellt. Nicht die Verpflichtungsermächtigungen son-dern die Zahlungsermächtigungen werden benutzt, dadie Nettosalden nach Zahlungen berechnet werden.Die den neuen Mitgliedstaaten zufallenden Geldergehen von Einschätzungen der Europäischen Kommis-sion aus. Die Aufteilung der Gelder zwischen den altenMitgliedstaaten geht von den vergangenen Berichtenüber die Aufteilung der operativen Ausgaben nach Mit-gliedstaaten aus.14

IV. Eine deutsch-französische Variante für den EU-Haushalt 2013


Durch diese Tabelle können die „realen“ Salden fürdie Mitgliedstaaten berechnet und mit den „realen“Salden im Jahr 2003 und den sich aus den Kommis-sionsvorschlägen ergebenden „realen“ Salden für dasJahr 2013 verglichen werden. Wie bereits ausgeführt,unterscheiden sich die „realen“ Salden von den „opera-tiven“ Salden der Europäischen Kommission darin,dass auch die nicht zwischen den Mitgliedstaaten auf-geteilten außenpolitischen und administrativen Aus-gaben hier berücksichtigt werden.Daher ist die Summeder „realen“ Salden negativ, während die Summe der„operativen“ Salden null ist.

Die Tabelle 2 vergleicht die „realen“ Salden im Jahr2003 mit denen im Jahr 2013. Für einen realistischenVergleich zwischen den Vorschlägen der EuropäischenKommission und der in diesem Beitrag vorgeschlage-nen Variante müssen aber die „konsolidierten“ realenSalden berechnet werden, wobei die Einsparungendurch den Verteidigungsfonds addiert und die von denMitgliedstaaten kofinanzierten Agrarausgaben abge-zogen werden.

Der Vergleich zwischen diesen verschiedenen Saldenführt zu interessanten Ergebnissen. Großbritannienwäre mit den Kommissionsvorschlägen im Jahre 2013bei weitem das größte Nettozahlerland, da es zu wenigvon der Agrar- und der Strukturpolitik profitiert. In

unserer Variante ist Großbritannien das erste Land,dasvom Verteidigungsfonds profitiert. Sein reales negati-ves Saldo bliebe knapp in der ersten Position, aber mitden „konsolidierten“ Salden käme seine Position sehrnah an die deutsche, die niederländische, die schwedi-sche und würde sogar von Österreich überholt. Daherwäre der „britische Rabatt“ nicht mehr gerechtfertigt.

Deutschland könnte auch mit dieser Variante gutleben. Es würde weniger für die Agrarpolitik bezahlenund vom Verteidigungsfonds stark profitieren. SeineNettozahlerposition verschlechterte sich kaum im Ver-gleich zu 2003 und wäre ohnehin günstiger als in denKommissionsvorschlägen.

Die Situation Frankreichs verschlechterte sich we-sentlich im Vergleich zu 2003. Jedoch ist diese Ver-schlechterung ähnlich der Großbritanniens, Italiensoder Österreichs und liegt an der Finanzierung der EU-Erweiterung. Trotzdem bliebe Frankreich immer nochleicht bevorzugt in unserer Variante (in realen wie inkonsolidierten Salden) im Vergleich zu Deutschlandund Großbritannien. Sein „konsolidiertes Saldo“ blie-be ohnehin geringer als in den Vorschlägen der Kom-mission,wobei die Finanzierung des britischen Rabattsoder ein allgemeiner Korrekturmechanismus zu einernoch höheren Belastung Frankreichs führte.15

Einnahmen AusgabenWachstum

AusgabenStrukturpolitik

AusgabenAgrarzahlungen

AusgabenL ndliche Entwi

AusgabenVerteidigung

% Mio % Mio % Mio % Mio % Mio % Mio

Deutschland 21,30% 26493 13,86% 2494 9,40% 3901 11,28% 2143 8,56% 1070 19,20% 2880

Ver. K nigrc 17,21% 21403 13,86% 2494 2,90% 1204 7,68% 1459 4,09% 511 20,30% 3045

Italien 12,93% 16081 10,23% 1841 6,20% 2573 10,32% 1961 7,31% 914 12,60% 1890

Niederlande 4,56% 5669 5,95% 1071 0,70% 291 2,16% 410 1,08% 135 4,45% 668

Frankreich 15,53% 19321 12,74% 2293 4,40% 1826 17,76% 3374 9,28% 1160 18,80% 2820

Schweden 2,51% 3124 2,98% 536 0,60% 249 1,52% 289 0,78% 97 2,40% 360

Irland 1,12% 1388 1,58% 285 0,60% 249 3,04% 578 1,87% 234 0,40% 60

Portugal 1,30% 1620 1,67% 301 3,10% 1287 1,68% 319 2,66% 333 1,80% 270

Griechenland 1,40% 1735 3,26% 586 5,40% 2241 5,04% 958 5,83% 728 3,75% 563

Spanien 6,98% 8677 5,67% 1021 13,20% 5478 11,92% 2265 12,12% 1515 5,00% 750

sterreich 2,14% 2661 2,51% 452 0,70% 291 2,00% 380 1,04% 129 1,00% 150

Andere ehem(4)

6,05% 7520 18,69% 3365 0,80% 332 5,60% 1064 2,89% 361 5,00% 750

NeueMitgliedst.

7,00% 8708 7,00% 1260 52,00% 21580 20,00% 3800 42,50% 5313 5,30% 795

TOTAL 100,00% 124400 100,00% 18000 100,00% 41500 100,00% 19000 100,00% 12500 100,00% 15000

(VergleichKommissions-vorschlag) (143100 (23323 (46023 (38196 (14009 (0

Tabelle 1 : Aufteilung der Einnahmen und der Ausgaben im Jahre 2013 („deutsch-französische Variante“, Zah-lungsermächtigungen in Preisen von 2004)


Auch für die Nettozahlerländer Italien, Schwedenund die Niederlande wäre die „deutsch-französischeVariante“ günstiger (aber nicht für Österreich). DieEmpfängerländer, vor allem Irland, würden wenigerbegünstigt. Dies lässt sich dadurch rechtfertigen,

dass Irland heute tat-sächlich ein reichesLand und Spanien dasreichste unter den är-meren europäischenLändern ist. Die neuenMitgliedstaaten wür-den weniger vom EU-Haushalt profitieren indieser Variante als in

der Variante der Kommission. In den alten Mitglied-staaten betragen die „Nettokosten der Erweiterung“etwa 60 Euro pro Einwohner16 (statt 75 Euro in den

Kommissionsvorschlägen). Die neuen Mitgliedstaa-ten wären nicht gezwungen, durch nationale Mitteldie Einkommen ihrer Bauern schon im Jahre 2013auf das Niveau der EU-15 zu bringen: Ihr „konsoli-diertes Saldo“ könnte auf diese Weise erhöht wer-den.

Diese „deutsch-französische“ Lösung ist vielleichtin den Verhandlungen des nächsten EU-Finanzrah-mens noch nicht in vollem Umfang realisierbar. Eswürde sich aber lohnen, darüber mindestens für dieZeit ab 2014 nachzudenken. Ein deutsch-französi-scher Vorschlag für einen EU-Haushalt, der sowohldas Wachstum als auch das Solidarprinzip und dieBereitstellung öffentlicher Güter berücksichtigt undzu einem eher als gerecht empfundenen EU-Finanz-system führte, wäre ein guter Beitrag für die ganzeUnion.

2003(reale Salden)

2013(Kommissionsvorschl g

reale Salden)

2013(deutsch-franz. Varia

reale Salden)

2013(deutsch-franz. Variakonsolidierte Salde

Mio % BNE Mio % BNE Mio % BNE Mio % BNE

Deutschland -10353 -0,49% -17410 -0,66% -14005 -0,53% -13268 -0,50%

Ver. K nigrc -4708 -0,27% -16548 -0,77% -12690 -0,59% -11105 -0,52%

Italien -2238 -0,17% -8293 -0,52% -6902 -0,43% -6973 -0,43%

Niederlande -3402 -0,75% -3834 -0,68% -3094 -0,55% -2837 -0,50%

Frankreich -3271 -0,21% -9144 -0,47% -7846 -0,41% -8401 -0,43%

Schweden -1287 -0,49% -1934 -0,62% -1593 -0,51% -1522 -0,49%

Irland 1430 1,28% 471 0,34% 17 0,01% -501 -0,36%

Portugal 3350 2,56% 968 0,60% 890 0,55% 841 0,52%

Griechenland 3206 2,11% 3990 2,30% 3340 1,92% 2945 1,70%

Spanien 7782 1,08% 3668 0,42% 2352 0,27% 837 0,10%

sterreich -523 -0,23% -1244 -0,47% -1259 -0,47% -1489 -0,56%

Andere ehem(4)

-2756 -0,41% -1379 -0,18% -1648 -0,22% -1962 -0,26%

NeueMitgliedst.

29141 3,35% 24040 2,76% 21035 2,42%

TOTAL -12768 -21549 -18400

Tabelle 2 : Vergleich der Nettosalden vom EU-Haushalt (Zahlen für 2013 in Preisen von 2004)17

Wachstum, Solidarprin-zip und Bereitstellungöffentlicher Güter: zentrale Faktoren einesneuen EU-Finanzsystems


Die deutsche Neigung zu einem rationalen undsparsamen EU-Finanzsystem und der französischeSinn für Solidarität und hohe gemeinsame Ambi-tionen können zu einem profitablen gemeinsamenWeg für ganz Europa führen. Die EU-Erweiterungzerstört das alte Klischee, nach dem der deutscheSteuerzahler über den EU-Haushalt die französi-sche Landwirtschaft subventioniert. Mit Hinblickauf die großen Herausforderungen der erweitertenUnion sollten sich beide Länder dringend auf einegemeinsame Linie einigen:

1) Die Basis für eine europäische Agrarpolitik mussbeibehalten werden, aber dieses Ziel kann auchdurch die Kofinanzierung der GAP erreicht wer-den. Die Kofinanzierung wird neue Mittel für an-dere Politiken innerhalb eines „stabilen“ EU-Haushalts (1 % des BNE) freistellen. Wegen derKonsequenzen der EU-Erweiterung liegt die Ko-finanzierung nicht nur im deutschen Interessesondern auch im französischen. Dadurch könntedie Nettozahlerdebatte weitgehend entschärftwerden.

2) Die Solidarität mit den ärmeren Ländern Euro-pas ist notwendig und hilfreich, weil sie den Auf-holprozess dieser Länder beschleunigen wird.Davon werden auch die Nettozahler profitieren.Es bleibt offen, ob sich hierfür eher ein europäi-scher Kompensationsfonds zwischen „reichen“

und „armen“ Ländern oder eine allgemeine,großzügige, von der Europäischen Kommissionumgesetzte Strukturpolitik eignet.

3) Die EU sollte den Politiken für Wachstum undfür die Bereitstellung öffentlicher Gelder einehöhere Priorität setzen. Insbesondere die weitereEuropäisierung der Außen- und Sicherheitspoli-tik könnte zu einer besseren Ausnutzung der öf-fentlichen Gelder und zu einem „europäischenMehrwert“ führen. Auch dadurch könnte dieNettozahlerdebatte entschärft werden, da diegroßen Nettozahlerländer der EU wie Großbri-tannien, Deutschland und Frankreich von einergemeinsamen Verteidigungspolitik stark profi-tieren würden.

4) Eine europäische Steuer lässt sich nur umsetzen,wenn die Budgeteffizienz, die Haushaltsdisziplinund ein vernünftiger Steuerwettbewerb gewähr-leistet werden. Daher hängt die Reform der Ein-nahmenseite eng mit der Reform der Ausgaben-seite zusammen.

Dr. Friedrich HeinemannSenior Researcher, Zentrum für Europäische Wirtschaftsfor-

schung, Mannheim

Maxime LefebvreChargé des affaires européennes à l’Ifri, Paris

V. Zusammenfassung

Anmerkungen

1 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Mitteilung der Kommission an den Rat und das EuropäischeParlament, Unsere gemeinsame Zukunft aufbauen, Politische Herausforderungen und Haushaltsmittel der er-weiterten Union – 2007-2013,Brüssel,den 10.02.2004,KOM(2004) 101 endgültig.

2 Zur Terminologie: Ein Budget,das im Verhältnis zum Sozialprodukt konstant bleibt,wächst mit der Rate des re-alen Wirtschaftswachstums – ein Wachstum, das heute vielen nationalen Haushalten nicht mehr zugestandenwird.Wir halten es daher für irreführend, im Hinblick auf eine feste Quote zwischen EU-Budget und Bruttona-tionaleinkommen (BNE) von „realer Budgetkonstanz“ zu sprechen.

3 Datenquelle: Commission of the European Communities, Financing the European Union, Commission reporton the operation of the own ressources system,Brussels,14.7.2004,COM(2004) 505 final.

4 Vgl.Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten,Vorläufige konsolidierte Fassung des Vertragsüber eine Verfassung für Europa,Brüssel,den 25.Juni 2004,CIG 86/04.

5 Vgl.Commission of the European Communities,Report from the Commission,Financing the European Union,Brussels,14.7.2004,COM(2004) 505 final,Volume I.


6 Vgl.An Agenda for a Growing Europe,Making the EU Economic System Deliver,Report of an Independent High-Level Study Group established on the initiative of the President of the European Commission, Chairman of theGroup:André Sapir,July 2003.

7 Vgl.z.B.Rolf Caesar,Haushalts- und Steuerpolitik in der EU,in:Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik,Bd.222/1,2002,S.132-150,und Friedrich Heinemann,Perspektiven einer zukünftigen EU-Finanzverfassung,in:Integration,3/2003,S.228-243.

8 Vgl. Friedrich Heinemann, EU-Finanzreform 1999: Eine Synopse der politischen und wirtschaftlichen Diskus-sion und eine neue Reformkonzeption,Gütersloh 1998.

9 Vgl.Europäische Kommission,Aufteilung der operativen EU-Ausgaben 2002 nach Mitgliedstaaten,Bericht vomSeptember 2003,in:http://europa.eu.int/comm/budget/pdf/agenda2000/allocrep_de2002.pdf.Zu berücksichti-gen ist allerdings für das Jahr 2002,dass die einmaligen Zahlungen des Solidaritätsfonds zu Gunsten Deutschlandsanlässlich der Flutkatastrophe in diesem Jahr zu einer signifikanten einmaligen Verringerung des deutschen Net-tobeitrags geführt haben. Nach dem im September 2004 erschienen Bericht über die EU-Ausgaben von 2003weist Deutschland wieder einen Nettobeitrag von 0,36 % des BNE (Frankreich 0,12 %) auf.

10 Vgl.Maxime Lefebvre (Koord.),„Quel budget européen à l’horizon 2013 ? Moyens et politiques d’une Union élar-gie“,IFRI/CEES,2004.Eine englische Version steht auf der Internetseite des Ifri zur Verfügung (www.ifri.org).DieBerechnung der Nettosalden in der Studie unterscheidet sich von der Methode der Europäischen Kommission:die Kommission geht nur von den „operativen“ Ausgaben aus (Agrarpolitik,Strukturpolitik,andere interne Po-litiken) und schließt die administrativen und die außenpolitischen Ausgaben aus,was die Nettosalden niedrigermacht;die Studie berechnet für jeden Mitgliedstaat die Differenz zwischen dem gesamten Beitrag zum EU-Haus-halt einerseits und den Rückflüssen andererseits.

11 Vgl.Europäische Kommission,Aufteilung der operativen EU-Ausgaben 2003 nach Mitgliedstaaten,in:http://eu-ropa.eu.int/comm/budget/pdf/agenda2000/allocrep_de2003.pdf.

12 Vgl.François Auque,„Construisons l‘espace européen de défense“, in:Défense nationale,3/2004,S.59-66.13 Vgl. zum Folgenden Maxime Lefebvre (Koord.),„Quel budget européen à l’horizon 2013? Moyens et politiques

d’une Union élargie“,a.a.O.14 Die Gelder des Verteidigungsfonds werden gemäß der Anteile der jeweiligen Mitgliedstaaten an den gesamten Mi-

litärausgaben der EU aufgeteilt.15 Mit der Beibehaltung des britischen Rabatts kommt Frankreich im Jahr 2013 auf der Basis der Kommissionsvor-

schläge auf einen Nettobeitrag von 0,63 % seines BNE (Deutschland auf 0,68 %,Großbritannien auf 0,26 %).Mitdem allgemeinen Korrekturmechanismus käme Frankreich auf 0,52 % (Deutschland auf 0,58 %,Großbritannienauf 0,62 %).Daher ist die „deutsch-französische“ Variante ohne Zweifel die günstigste für Frankreich wie auch fürDeutschland.

16 24 Mrd. Euro geteilt durch 375 Millionen Einwohner der alten Mitgliedstaaten.17 Das „reale Nettosaldo“ für einen Mitgliedstaat ergibt sich aus der Differenz zwischen seinem Beitrag zum

EU-Haushalt und den „operativen Ausgaben“ (interne Politiken, Agrarpolitik, Strukturpolitik, Verteidi-gungsfonds), die aus dem EU-Haushalt zurückfließen. Die Summe der Nettosalden entspricht den admi-nistrativen und den außenpolitischen Ausgaben (z.B. Entwicklungspolitik). Teilte man die administrativenAusgaben auf, würden Belgien und Luxemburg zu Nettoempfängern. Das „konsolidierte“ Saldo ist das„reale“ Saldo plus Einsparungen durch den Verteidigungsfonds minus die wegen der Kofinanzierung derAgrarpolitik verursachten Ausgaben aus den nationalen Haushalten.

dgap 31 pdf€¦ · von friedrich heinemann und maxime lefebvre deutschland, frankreich und europa:...

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