SUMARIO

En el camino

“De Silesia a Europa, ida y vuelta: las nuevas fronteras de la solidaridad productiva”, entrevista a Jerzy Buzek

“Las condiciones de funcionamiento de los acuerdos integrativos: más allá de la apertura comercial”, entrevista a Roberto Lavagna

“Apertura de los mercados y transformación productiva: las respuestas de CEPAL”, entrevista a Gert Rosenthal Königsberger

“Hacia una plataforma de despliegue conjunta: la relación Argentina-Brasil y el futuro del Mercosur”, entrevista a Eduardo Bianchi

“El plan Schuman y la CECA: experiencias fundamentales para la construcción de Europa”, por Ruggero Ranieri

“El plan Schuman como acuerdo posbélico a nivel europeo: las estrategias, ideas y redes de los sindicatos”, por Hitoshi Suzuki

“La Unión Europea y la crisis económica mundial. El rol de las políticas industriales”, por Patrizio Bianchi

“Integración productiva y financiera en la Unión Europea. De la sinergia al conflicto”, por Robert Boyer

“La asignatura pendiente de la complementación y especialización productiva en el Mercosur. Desafíos y oportunidades en la relación entre Argentina y Brasil”, por Bernardo Kosacoff

“La cooperación e integración energética en América Latina y el Caribe”, por Ariela Ruiz Caro

Instrumentosde análisis

La declaración Schuman, un recorrido histórico

Archivo

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� Puente@Europa Puente@Europa MT

Año VII - Número 1 (nueva serie) Abril de 2010 ISSN 1669-7146

Redacción Rodríguez Peña 1464 (C1021ABF)Ciudad de Buenos Aires ArgentinaTel: (+54-11) 4878-2900Fax: (+54-11) 4878-8628puntoeuropa@unibo.edu.arwww.unibo.edu.ar

Propietario Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires

Comité Directivo

Giorgio Alberti Susana Czar de ZalduendoArturo O’ConnellJosé ParadisoGianfranco Pasquino Lorenza SebestaRamón Torrent

Comité Editorial

Punto Europa - Buenos Aires, Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires

Lorenza Sebesta (Directora Ejecutiva)

Luciana Gil (Asistente Editorial)Emiliano Montenegro (Diseño Gráfico)Martín Obaya (Coordinador Editorial)

Un especial agradecimiento a Jamie Morris y Alexandre Stutzman, funcionarios del Parla-mento Europeo.

El presente proyecto ha sido financiado con el apoyo de la Comisión Europea. Esta publicación es respon-sabilidad exclusiva de la Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires. La Comisión no es responsable del uso que pueda hacerse de la información aquí difundida.

Programa de acción en el ámbito del aprendizaje permanente

presentación

presentación

En el caminoEn esta sección se recogen testimonios de quienes, tanto en América Latina como

en Europa, participan como actores de los procesos políticos, económicos, sociales y culturales que son objeto de interés de la revista.

Es en carácter de actores de la arena política (en el sentido etimológico de polis) que pediremos la intervención de nuestros invitados, aun sabiendo que muchos de ellos

practican, al mismo tiempo, la actividad académica.

que proviene de esta región, con sus muchas minas de carbón, está presente en varias facetas de mi vida. Cuando me convertí en primer ministro de Polonia, trabajé sobre las reformas del sector carbonífe-ro, involucrando a los sindicatos; el hecho de haber crecido en este lugar y conocer de cerca sus problemas me permitía entender y eva-luar mejor los límites aceptables de aquellas reformas. Uno nunca pierde la capacidad de vincularse con la comunidad en la que creció y esa vinculación es una base a partir de la cual avanzar juntos. Du-rante mi mandato anterior en el Parlamento Europeo, como miembro de la comisión de Industria, Investigación y Energía, y ahora, como Presidente, he estado muy involucrado en el trabajo vinculado a la industria del carbón, lo que muestra cómo Silesia aún resuena en mis objetivos y acciones.

P@E: Su familia fue parte de la comunidad polaca dentro de lo que se convertiría, en 1920, en la porción checa de Silesia. Inva-siones y luchas nacionalistas forman parte de la historia de este territorio1 y, suponemos, de la vida de sus familiares. ¿Cómo se volcó Ud. hacia los valores de la integración europea? ¿Cómo afectaron estas experiencias de vida su visión de la integración?

El principal componente de la integración son los individuos, sus comunidades y, por consiguiente, sus interacciones. Las fronteras cambian a un nivel que no siempre afecta a los individuos o a los

Oriundo de Silesia, uno de los corazones carboníferos de Europa, involucrado en los más altos niveles de Solidarność, el primer sindi-cato independiente de Polonia, y primer ministro polaco de 1997 a 2001, Jerzy Buzek fue nombrado en 2009 presidente del Parlamento Europeo. Es una de las voces más autorizadas para reflexionar sobre integración productiva y su relación con los avances de los ideales europeístas.

Puente@Europa (P@E): Usted nació en la histórica región de Silesia, cuya parte occidental ha sido famosa por sus minas de carbón y por su cultura metalúrgica. ¿Cómo ha incidido esto sobre sus elecciones de vida?

Silesia representa mi niñez. Es uno de mis lugares preferidos en el mundo y disfruto cada ocasión en la que regreso. Esta región es rica en recursos, lo que ha quedado reflejado en las especializaciones de su principal universidad, la Universidad Técnica de Silesia: la química y la ingeniería eléctrica, mecánica y civil. Crecer en Silesia, rodeado por gente que trabajaba muy duramente, y con un padre in-geniero, obviamente ha tenido una influencia muy importante sobre mis elecciones. Terminé graduándome y trabajando como ingeniero químico, aunque siempre estuve interesado en la política.

Mi carrera profesional ha estado también influida por mis años formativos en Silesia y, sin lugar a dudas, la influencia cultural única

De Silesia a Europa, ida y vuelta: las nuevas fronteras de la solidaridad productiva

Entrevista a Jerzy Buzek

miembros de una comunidad: ellos siguen viviendo con sus vecinos y establecen relaciones en la medida en la que el contexto lo per-mite. Uno de los logros prácticos más importantes de la integración europea es el libre movimiento de personas, bienes, servicios y capitales. Por el hecho de ser ciudadano de la Unión Europea, uno puede viajar y establecerse libremente en cualquiera de sus países miembros. En la actualidad, comenzamos a tener casos de polacos de las regiones fronterizas del país que se han mudado a Alemania, a la República Checa o a Eslovaquia, pero que no han cambiado sus trabajos o su vida social; simplemente, han encontrado una casa que les gusta del otro lado de la frontera. Hay muchísimos ejemplos de este tipo a lo largo de la Unión Europea, como es el caso de los es-tudiantes que participan en los intercambios Erasmus. Como polaco nacido en un pueblo ocupado por los nazis que ha cambiado de las manos checas a las polacas un par de veces, soñaba con esta libertad de movimiento. Como primer ministro, he guiado a Polonia en el largo camino que la llevó a su incorporación a la Unión Europea, haciendo reformas importantes para que el país pueda hoy compartir esta libertad.

Integración europea quiere decir también mejorar el entendi-miento entre naciones y pueblos. Yo diría que con cada ampliación de la Unión Europea, los países y sociedades incorporadas se “abrie-ron” al resto de la Unión. Por venir de un nuevo estado miembro y de Europa del este muchas personas han comentado que mi elección como presidente del Parlamento Europeo es un símbolo de una unifi-cación verdadera.

P@E: Ud. es ingeniero y ha sido un miembro destacado de Solidarnośś desde su fundación. Podríamos, entonces, decir que tiene un conocimiento técnico y económico de los problemas vin-culados a la producción y de los aspectos políticos y sociales que implica el manejo de un establecimiento industrial. ¿Cuál es el equilibrio entre ellos? ¿Cuál es la mejor manera de tomar ambos aspectos en cuenta?

A partir de mis estudios académicos y de mi participación política puedo decir que conozco muy bien el tema. Fui el primer presidente de Solidarnośś y el primer ministro de Polonia entre 1997 y 2001 y, por lo tanto, conozco la importancia del compromiso y cuán difícil puede ser implementar reformas y promover el cambio. Diría que el equilibrio proviene de un proceso dinámico y colaborativo en el que ambos lados se sientan involucrados y empoderados (empowerment). La mejor manera de tomar en consideración ambos aspectos es, a mi parecer, un permanente y dinámico acto de negociación, que sea resuelto y considerado.

P@E: ¿Qué influencia tiene la perspectiva de una integración regional (entendida como integración entre estados o entre regio-nes de diferentes estados) sobre estos problemas? ¿Cuáles son las ventajas y desventajas de la integración productiva en sectores como el del carbón, el hierro, el acero o la energía?

En mi opinión, la integración regional es parte de la integración productiva en general. ¿Cómo se podría alcanzar una cooperación efectiva para desarrollar ventajas competitivas si no se reúne a todas las partes que tienen influencia en los distintos niveles de gobierno? Para focalizar mejor las políticas y los recursos y para mejorar la relación costo-beneficio y el impacto de los esfuerzos combinados de la industria y de los gobiernos, todos los niveles deben estar invo-lucrados. Trabajar con los actores claves aumenta la eficacia global, intrasectorial, es decir, entre los sectores. Especialmente en los casos en los que es necesario un cambio, un enfoque colaborativo permi-tirá, además, un resultado más duradero. En particular, creo en una política de fuerte cohesión de la Unión Europea, de la que la integra-ción regional es un subconjunto, y el mantenimiento del mismo nivel de presupuesto asignado a la cohesión de la Unión es una prioridad estratégica para mí.

Otra de mis prioridades estratégicas es la creación de una co-munidad europea de energía. Necesitamos un nuevo sentido de la solidaridad en la producción, compra y consumo de energía, evitan-do las tensiones y los malos entendidos entre los estados miembros como consecuencia, por ejemplo, de la dependencia localizada de la provisión de gas y energía, e invirtiendo en infraestructura energé-tica para el futuro a través de una sólida matriz de interconexiones. A través de esta, llamémosla, “solidaridad energética”, y del trabajo conjunto, podemos diversificarnos más fácilmente en las energías renovables, como la energía eólica, hídrica, solar y de biomasa, e invertir en el ahorro de energía y en la eficiencia de su utilización. Ningún estado miembro puede evitar hacerlo, y ninguno podría ha-cerlo solo. Las inversiones europeas sustentables de largo plazo son nuestra única opción.

P@E: ¿Piensa que la integración productiva puede constituir un camino valioso para el crecimiento y el desarrollo?

Sí, si estamos hablando de un proceso orientado a buenos resulta-dos. Comprometerse en un proceso de integración productiva es importante, pero ambas partes deben considerar los detalles, así como también el marco general para asegurar un buen resultado. Mis prioridades como presidente del Parlamento Europeo reflejan este tipo de equilibrio entre el panorama global y los detalles. Una de mis prioridades centrales, como ya he mencionado, es la comunidad europea de energía, el desarrollo de una política de energía común, mejorando la seguridad de la misma y actuando sobre el cambio climático. Estas son cuestiones generales y están apoyadas en un enfoque más concentrado en los detalles: y aquí tenemos otra de mis prioridades, la modernización y el financiamiento de las políticas europeas en el futuro.

P@E: A partir de su experiencia en la política europea de in-vestigación y desarrollo, ¿piensa que la integración productiva debe ser complementada (o sustituida) por la integración en una instancia pre-productiva, es decir, en el área de la investigación? ¿Dónde deberíamos poner el límite entre la cooperación en in-vestigación y la competencia en la innovación, entendida como la incorporación de la investigación en un proceso productivo?

Como científico, conozco la importancia de la investigación. En mi opinión, un enfoque complementario sería mejor para asegurar la participación de todas las partes en una etapa más temprana, in-volucrando a los actores interesados o afectados. Éste fue nuestro objetivo en la política europea de investigación y desarrollo, que se está ejecutando actualmente a través del séptimo programa marco de investigación (2007-2013). Esta política busca consolidar un espacio europeo de investigación y estimular el nivel necesario de inversión a nivel nacional. En este sentido, el último programa marco cubre una amplia gama de áreas, incluye consideraciones prácticas como el transporte y la movilidad de investigadores, aumenta consecuente-mente el presupuesto, consolida el Centro de Investigación Conjunta y, así, trae como resultado poner lo mejor del conocimiento al servi-cio del progreso económico, social y medioambiental.

Con respecto a dónde se debería establecer el límite entre la cooperación y la competencia, creo que el análisis debe realizarse caso por caso, como resultado de un acuerdo entre las partes involu-cradas. Fijar un estándar para todos los escenarios puede no ser de mucha ayuda, puesto que, en mi opinión, la integración productiva exige que esta cuestión sea ella misma parte esencial del proceso para obtener el mejor resultado.

Notas

1 Que actualmente pertenece casi en su totalidad a Polonia (Nota del Coordinador Editorial).

En su paso por la esfera pública en los años ‘80, Roberto Lavagna fue el artífice del proyecto estratégico de asociación entre Argentina, Brasil y Uruguay que, ampliado a Paraguay después de su demo-cratización, se materializó en el Mercosur. Aquí nos ofrece algunas herramientas conceptuales para entender la lógica de aquel intento de integración y los motivos de su estancamiento, sugiriendo claves para que el Mercosur real se acerque a aquel potencial.

Puente@Europa (P@E): Ud. ha sido uno de los protagonistas del relanzamiento del proceso de integración entre Argentina y Brasil que tuvo lugar luego del regreso de la democracia en los años ‘80, en particular, en lo que concierne a la dimensión eco-nómica de dicho proceso. ¿Qué objetivos específicos perseguía el PICE? ¿Cómo se ligaban estos objetivos a los procesos políticos que vivían los países de la región en ese momento?

La propuesta de un nuevo esquema de integración económica que Argentina le hizo a Brasil a inicios del año 1986 tuvo una motiva-ción esencialmente económica -y por ende, social, por sus efectos estructurales en materia de empleo e ingresos- y tuvo un telón de fondo, un marco político conformado por el regreso a gobiernos democráticos después de largos y duros años de regímenes militares.

Tan esencialmente económica fue la decisión, que Argentina comenzó por modificar su estructura de gobierno con vistas a llevar adelante el proyecto y la negociación, fusionando dos secretarías y elevando a rango ministerial la Secretaría de Industria y la de Comer-cio Exterior, con vistas a llevar adelante el proyecto y la negociación.

La decisión argentina de avanzar en una “asociación preferente” con Brasil ha sido sustentable no obstante los cambios de circunstan-cias internas e internacionales y, no obstante los cambios de prota-gonistas (seis gobiernos), precisamente porque está contribuyendo a

Las condiciones de funcionamiento de los acuerdos inte-grativos: más allá de la apertura comercial

Entrevista a Roberto Lavagna

definir un nuevo esquema de inserción económica internacional. En 1986 el país venía de presenciar (1984-1985) el progresivo agota-miento del proceso de industrialización “cerrada”, basada en la sus-titución de importaciones. Por otro lado, tenía que hacer frente a los costos de una deuda externa desproporcionada, derivada de seis años de apertura unilateral, de sesgo meramente importador, de nuestra economía (1976-1981).

El aumento de productividad total que podía garantizarse dentro de un régimen de economía cerrada no alcanzaba, ya desde los 70, para sustentar simultáneamente el proceso de acumulación de capital y una distribución del ingreso progresiva que era la base de una fuer-te clase media y de la movilidad social argentina.

La puja de intereses fue permanente y se agravó con el correr de los años, afectando aun más la perfomance país y, lo que es peor, deteriorando hasta sus límites el funcionamiento de las instituciones democráticas.

En el otro extremo, el remedio aparentemente fácil que ofrecía el modelo de apertura unilateral era en realidad una “vuelta al pasa-do”, a la Argentina agro-exportadora, bajo su nueva forma agro-ener-go-exportadora. Este esquema impuesto por sectores no demasiado proclives a analizar al deterioro social que de ello podía resultar y sostenido por la fuerza de las armas, sólo era vigente en una situa-ción de alta liquidez internacional que financiara los déficits externos privados y públicos que esta política generaba. Dependía exclusiva-mente del “oxígeno” externo y se quebró en el mismo momento en que cambiaron las condiciones internacionales (default de México 1982) comprometiendo -vía deuda externa- los ocho años que resta-ban de la década.

Todos sabíamos, así, que hacían falta nuevas decisiones pero no sólo decisiones macroeconómicas de corto plazo, tendientes a admi-nistrar la coyuntura y particularmente a controlar la alta inflación. Lo que hacía falta, además, era asumir decisiones “estratégicas” que contribuyeran a crear las condiciones para una reconversión y modernización productiva. Una reconversión que permitiera atender progresivamente los objetivos de expansión de la inversión, de la producción y de la productividad, de ampliación de la participación social y de un relacionamiento económico -comercial y financiero- con la economía mundial duradero, más allá de situaciones pura-mente cíclicas.

P@E: ¿Cuál era la idea de “integración productiva” que ilumi-naba dicho proceso? ¿Por qué se optó por avanzar en la integra-ción mediante acuerdos sectoriales en lugar de hacerlo a través de una liberalización más amplia que abarcara una mayor parte del universo arancelario y comportara menos esfuerzos en tér-minos de negociación?

Para entender fácilmente el punto y, quizás, por similitud, podría preguntarse ¿por qué el proceso europeo empezó por la comunidad del Carbón y del Acero entre Francia y Alemania?

La metodología elegida fue -a propuesta argentina- la de traba-jar con lo que se denominó “proyectos integrados”, es decir, acuer-dos de complementación e integración dentro de ramas productivas en las cuales definir las metas de integración, los instrumentos preci-sos (que podían variar de proyecto en proyecto) y las condiciones del

equilibrio dinámico, con sus consiguientes formas de reequilibrio en la medida en que se produjeran desvíos.

Esta metodología respondió antes que nada a una decisión de las partes negociantes en el sentido de descartar toda forma integrativa sobre la base de especializaciones sectoriales. No bastaba haber ele-gido este camino sino que era políticamente esencial mostrar lo que ello significaba. Si los negociadores tenían en claro que el inicio de este programa pasaba por la especialización intra-rama rechazando explícitamente la especialización inter-sectorial, no todos los actores públicos o privados lo veían con igual claridad.

Del lado argentino el deterioro del sector industrial y el recuer-do cercano de la apertura importadora actuaba como un elemento generador de desconfianza.

Del lado brasileño la pujanza del crecimiento industrial, su vo-cación reciente de autosuficiencia y el conocimiento de la no lejana política de desindustrialización argentina, llevó a algún ministro a decir que la complementación era algo natural ya que Argentina con-taba con ventajas en el sector de los bienes agropecuarios y Brasil, en el área industrial.

Los proyectos integrados tenían, así, el sentido de definir con precisión las condiciones del equilibrio e incluso de formular las ne-cesarias condiciones de simetría en la políticas internas. Lo que era imposible de hacer globalmente, era factible en áreas específicas.

De esta manera se tomaban en cuenta los diferentes grados de desarrollo relativo, las tendencias de los últimos años y los muy dife-rentes instrumentos aplicados en ambos países.

Adicionalmente se decidió darle a todo el esquema carácter gradual, flexible y progresivo.

La gradualidad tenía como alternativa un esquema de integra-ción masiva. Esta integración o bien habría sido desequilibrada o bien habría sido apenas retórica.

De cumplirse, habría sido desequilibrada dado el diferente ta-maño de las economías y la tendencia de achicamiento en Argentina y de expansión fuerte del lado de Brasil. Habría afectado en cantidad y calidad a la producción industrial argentina. De lo contrario, habría sido retórica porque, a fin de evitar el daño del lado argentino, se habrían aplicado listas negativas, excepciones o artilugios adminis-trativos que transformaran en letra muerta los acuerdos. Ciertamente, la experiencia global o masiva de ALADI nos dice mucho de este tipo de procedimientos.

El carácter gradual, abarcando ciertas ramas y más aun, ciertos bienes dentro de esas ramas, daba la posibilidad de ir en profundidad hasta alcanzar el germen de un verdadero mercado común. Restrin-gido al inicio pero, por su profundidad, marcando rumbos futuros.

La flexibilidad era un componente necesario dado el mutuo gra-do de desconocimiento de detalle de nuestras respectivas economías y de los instrumentos de política económica y de política sectorial vigentes en uno y otro lado.

Los errores de instrumentación cometidos por los negociadores o la existencia de variables exógenas que alteraran el marco de refe-rencia también requerían del recurso a la flexibilidad.

Pero justamente la gradualidad y la flexibilidad debían ser completadas por el carácter progresivo. Por ser restringido pero pro-fundo, se corría el riesgo del estancamiento en el proceso de difusión hacia otras actividades. De allí que se fijaran metas precisas de avan-

ce semestral, anual y para los horizontes establecidos en el principal de los protocolos (1990).

P@E: ¿Considera Ud. que el cambio que supuso la llegada del “regionalismo abierto” durante los años ‘90 contribuyó a gene-rar dinámicas tendientes a profundizar el proceso de integración productiva entre los países de la región? ¿Por qué?

El proceso de integración perdió parte de su potencial para generar reformas estructurales cuando en 1990 Argentina cambia la orienta-ción de su política económica y acelera lo que debió ser gradual. El cambio de metodología propuesto por Argentina, antes de tiempo, introduciendo automaticidad en las rebajas arancelarias sin la nece-saria coordinación de políticas o, al menos, de grandes lineamientos de política económica, fragilizó todo el proceso integrador.

Hacer automáticas rebajas de aranceles y revaluar de manera sostenida el tipo de cambio, le hacen perder a Argentina parte de su estructura industrial y no hacen más que sembrar la semilla de una nueva crisis económica-social. Esta mega crisis del 2001, la mayor en Argentina desde la crisis de 1890, obligó a renegociar ciertos aspectos del proceso integrador, por cierto, sin volver atrás en las decisiones tomadas a inicios de 1990. Hubo que reconstruir a partir de los elementos existentes por una doble vía. Por un lado, recurrir a excepciones, renegociaciones, etc. y por el otro, avanzar en el proce-so integrador en aspectos más institucionales que en buscar efectos sobre la estructura económica y social.

P@E: ¿Es posible identificar distintos intereses y estrategias entre los actores económicos que operan en la región según su tamaño, origen del capital, etc.? ¿CUáles considera Ud. serían los actores que podrían participar de una “coalición positiva” que diera apoyo político y sustento material al proceso de inte-gración productiva?

La “coalición positiva” pro Mercosur es hoy clara. De la indiferencia o peor aun, de la conflictividad de la relación, se ha pasado a dar a los miembros del acuerdo el rol de socios estratégicos, por ende, socios a los que no puede ignorarse. El Mercosur no ha aprovechado todo su “potencial” como resultado de los cambios de la década del 90, pero claramente ha tenido impactos positivos, económicos, y po-líticos que son los que han consolidado esa “coalición positiva” tanto en lo político como en la masa critica de intereses económicos.

P@E: A partir de 2003, se ha registrado un fuerte cambio en la retórica política en torno al proceso de integración que parece acercarse a la visión y los objetivos que se sostenían durante los años ‘80. Sin embargo, se observan muchas dificultades para traducir ese apoyo político en instrumentos efectivos y procesos de integración que sean sustentables en el tiempo. ¿Cuáles con-sidera Ud. que son los principales elementos que contribuyen a explicar esta dificultad?

La dificultad de hacer que Mercosur “real y actual” se acerque al Mercosur “potencial y futuro” pasa por la falta de acercamientos mí-nimos en las concepciones de política económica de los dos socios

mayores. Baste recordar que cuando Argentina sostenía una política de fuerte revaluación de su moneda y apertura financiera irrestricta en la década del 90, época de la paridad 1$ = 1u$s, Brasil seguía políticas más flexibles y con resguardo de instrumentos y márgenes de maniobra en su relacionamiento externo. Al revés, en la primera década de este siglo, Argentina devaluó, e incluso sobre-devaluó, en medio de la crisis del derrumbe de la convertibilidad (currency board), en un momento en que Brasil aplicó políticas más ortodoxas en lo financiero con fuerte revaluación de su moneda.

Esa asincronía y por qué no decirlo, esa “volatilidad” en las concepciones económicas centrales, pesan más que instrumentos de apertura comercial y transforman parte de los arreglos institucionales de los años 90 en cajas vacías, sin real efecto en la estrategia-país de los miembros.

Además, deben agregarse dos factores de perturbación adicionales:

1º) cierta reticencia de los dos países miembros de menor tamaño, Uruguay y Paraguay, a seguir adelante si no hay una consideración plena de sus particularidades y, por ende, la adopción de mecanis-mos más flexibles y de compensaciones que hagan más equilibrados los efectos positivos de la integración.

2º) la pendiente incorporación de Venezuela, con sus características políticas y sus concepciones económicas (¿socialismo del Siglo XXI?), alejadas del núcleo duro de definiciones políticas (democra-cia) y económicas (economía de mercado) del Mercosur, que sería un factor negativo para el Mercosur (falta la aprobación de dos Con-gresos para que la incorporación plena pueda materializarse).

El Mercosur no está en tela de juicio, sí lo esta en qué medida y con qué velocidad es posible reconciliar el potencial fenomenal del gru-po con su efectiva realización.

que acaso privilegiando el primero sobre el segundo-, y poniendo un marcado énfasis en superar las restricciones de carácter estructural al desarrollo. Otros apelaban al imperativo de adaptarse a nuevas cir-cunstancias y, sobre todo a la gradual pero progresiva globalización de la economía, que prácticamente obligaba a la liberalización co-mercial y financiera, así como a privilegiar las señales del mercado por encima de las acciones del estado.

Se produjo cierta polarización en ese debate -crecimiento hacia adentro frente a crecimiento hacia fuera; estado frente a mercado- y la Secretaría finalmente produjo un documento que pretendía apar-tarse de esa polarización, encontrar una “tercera vía” y combinar ele-mentos del paradigma pretérito con otros del paradigma emergente.

El trabajo pionero que salió, y que marcó un nuevo rumbo para la institución, fue titulado Transformación Productiva con Equidad2, que tuvo una muy buena acogida, y ofrecía un paradigma interme-dio entre el “neoliberalismo” y el mensaje institucional de los años cincuenta. Indicaba lo obvio: las señales del mercado no resolverían todo; siempre se requeriría de una intervención de la acción pública para mejorar nuestra inserción en la economía global, y para lograr crecimiento con equidad. Pero tampoco se podía dar la espalda a un proceso ya en marcha -la globalización de la economía- y a los cam-bios de pensamiento y actitud que estaban en boga en esa época.

En el momento de auge del liberalismo económico en América La-tina, el tema de las consecuencias de la apertura de los mercados sobre las estructuras productivas nacionales estuvo el centro del pensamiento de CEPAL .Entrevistamos a Gert Rosenthal, quien fue su Secretario Ejecutivo en aquel momento (1988-1997), para com-prender el alcance de las propuestas elaboradas entonces.

Puente@Europa (P@E): Durante su mandato como Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en los años ’90, se publicó un texto que logró captar muy bien el “cambio de época”1. ¿Qué cambios habían operado sobre las dimensiones internacional, regional y nacional para que se produjera una transformación de tal magnitud en la concepción sobre los procesos de integración regional en Améri-ca Latina?

Cuando asumí la Secretaría Ejecutiva de la CEPAL, había un recio debate en curso hacia el interior de la Secretaría. Algunos funcio-narios eran fieles al pensamiento fundacional de la institución, comprometidos con la industrialización basada en la sustitución de importaciones, un adecuado equilibrio entre estado y mercado -aun-

Apertura de los mercados y transformación productiva:

las respuestas de CEPAL

Entrevista a Gert Rosenthal Königsberger

El próximo desafío era compatibilizar la integración económica, concebida para el modelo de sustitución de importaciones, al nue-vo modelo aperturista propuesto. Ello dio origen al “regionalismo abierto”. El mensaje consistía en que era factible apostar a favor de una liberalización comercial que a la vez fuera compatible con la integración intra-latinoamericana y se ofrecían orientaciones para lograr ese propósito. Era una clarinada para actualizar los procesos de integración formales existentes - en Centroamérica, el Caribe, la región Andina y el Cono Sur. Se rechazaba la idea de que la apertura terminaría destruyendo los procesos de integración existentes; más bien, se pretendía demostrar que la integración podía ser funcional a mejorar la inserción de los países en la economía internacional.

P@E: ¿Cuáles son, en su opinión, las diferencias más significati-vas en lo que concierne al concepto de “integración productiva” en la vieja concepción del regionalismo -aquella que estuvo vi-gente hasta los años ’80- y la del nuevo regionalismo?

El modelo anterior privilegiaba el mercado ampliado de los países miembros de un proceso de integración frente a los mismos bienes y servicios originarios en terceros mercados. O sea, para usar la jerga de aquel entonces, se apostaba que la “creación de comercio” excedería la “desviación del comercio”, sin desconocer que había cierta desviación implícita detrás de las barreras arancelarias (y no arancelarias).

En cambio, el regionalismo abierto obliga a las empresas de los países miembros de un proceso de integración a competir interna-cionalmente. O sea, en su expresión extrema, no habría espacio para desviación de comercio. La idea era que se podían aprovechar las economías de escala y de aglomeración, así como el aprendizaje del proceso de integración a la antigua, para impulsar un proceso de in-tegración moderno, competitivo, orientado tanto hacia la sustitución de importaciones de manera competitiva como para incursionar en la exportación hacia terceros países.

P@E: ¿Cuáles han sido las principales virtudes y defectos de la nueva estrategia del regionalismo abierto? ¿Cuál es su evalua-ción sobre los resultados alcanzados por los procesos de integra-ción latinoamericanos durante los últimos años?

Creo que esa evaluación tiene claros y oscuros, pero éstos no nece-sariamente están vinculados al modelo de integración, si no a otros factores. Yo no le podría afirmar que el desempeño del Mercosur en los últimos tiempos ha sido superior al que registró en sus años pioneros, pero un análisis de fortalezas y debilidades va mucho más allá de si los compromisos se inscriben en el “regionalismo abierto”. Lo que sí le puedo decir es que en el caso de la región que conozco

mejor, Centroamérica, el ritmo de crecimiento del comercio intrarre-gional después de que los países optaron por la liberalización comer-cial (el arancel promedio bajó de más del 25% a menos del 10% en cosa de cinco años) fue muy superior al registrado bajo el modelo de sustitución de importaciones. Es cierto que algunas empresas que vivían al amparo de la protección arancelaria tuvieron que clausurar sus actividades. Pero bajo el ordenamiento jurídico-institucional existente, surgieron nuevas actividades y el valor del comercio intra-rregional pasó de 2,300 millones de dólares en el año 2000 a 6500 millones en el año 2008.

P@E: A pesar del impulso que los procesos de integración han tenido durante los ’90 y, luego de la crisis de finales de aquellos años, una vez más a partir de 2003, estos parecen haber alcan-zado una situación de estancamiento. ¿Cuáles considera Ud. que son los principales obstáculos de orden estructural que deben enfrentar los procesos de integración en la región? ¿Cuáles se-rían posibles alternativas para sortear estas dificultades?

Es curioso, pero en los últimos tiempos volvimos al debate que se había dado unos 30 años atrás. Ese nuevo capítulo lo lanzaron Cuba y Venezuela con la suscripción de la llamada “Alternativa Bolivaria-na para las Américas (ALBA)” en diciembre de 2004, en reacción a la iniciativa de forjar una zona de libre comercio de alcance hemis-férico; guiada por las señales del mercado, claro está. Guardando las distancias, el planteamiento del ALBA (hoy la “Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América”) es contestatario al paradigma de la globalización y busca volver a algo próximo a un esquema de comercio administrado. El debate se ha llevado hacia el interior de cada proceso subregional: Venezuela lo llevó al Mercosur (sin ser aún miembro pleno), Nicaragua lo llevó al proceso de integración centroamericana, Bolivia y Ecuador lo esgrimen en la región andina y varios países caribeños lo han llevado hacia el interior de la Comu-nidad del Caribe. Este debate de tipo conceptual desde luego no es el único problema que se vislumbra, pero ha cambiado el ambiente en que se analiza el progreso de los procesos de integración.

Notas

1 CEPAL, El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad, Santiago de Chile, 1994.2 CEPAL, Transformación productiva con equidad: la tarea prioritaria del desarrollo en América Latina y el Caribe en los años noventa, Santiago de Chile, 1990.

P@E: La conformación de estas cadenas globales de valor pa-rece haber afectado la eficacia de los instrumentos de política a disposición de los gobiernos para influir sobre las decisiones de los agentes económicos que operan en el marco de estas cadenas. En este contexto, ¿piensa que los procesos de integración podrían contribuir a recuperar la eficacia de las políticas “activas” para promover la integración productiva? ¿Mediante qué mecanismos?

Creo que no hay que perder de vista que, si bien la integración pro-ductiva no fue difundida en forma global, la participación dentro de las cadenas globales de valor (CGV) se concentró en pocos países, o incluso regiones con ejes geopolíticos marcados. No obstante ello, el caso del Mercosur es bastante particular, dada la existencia de es-tructuras industriales en cierta medida diversificadas que, junto con la presencia de importantes empresas transnacionales, dotan al bloque de una fuerte potencialidad en su proceso de inserción en las CGV.

La fragmentación del proceso productivo en CGV se encuentra asociada a la capacidad de desarrollar complejas redes de abasteci-miento, en las cuales las partes, piezas o componentes fabricados por la región, puedan proveer sus productos a varias líneas de bienes fi-nales de diversas empresas. Es lo que los académicos suelen llamar la ‘especialización flexible’. Sobre esta base será posible construir una integración productiva de mutua cooperación y, a la vez, eficiente.

Por otra parte, estamos discutiendo distintos mecanismos para alentar la complementariedad entre distintos eslabones de las CGV. En este sentido, promovemos la efectiva incorporación de produccio-nes de las economías menores en los procesos productivos de todos los socios, sustituyendo proveedores de extrazona por proveedores Mercosur. Entre otras cosas, se estimula la búsqueda de alternativas de financiamiento conjunto para proyectos de infraestructura y com-plementariedad productiva con instituciones financieras argentinas y brasileñas (BNA, BICE, BNDES y Banco do Brasil).

P@E: En este marco, ¿cómo deberían interpretarse las negocia-ciones actuales entre Argentina y Brasil para fortalecer la inte-gración productiva?

Por los crecientes flujos de comercio, la potencialidad de integración de las cadenas de valor y su relevancia como alianza estratégica, la relación bilateral entre la Argentina y Brasil constituye un factor clave para el desarrollo, tanto de nuestros países como de toda la región. Por esta razón, la valorizamos como un espacio fundamental.

En ese contexto, y considerando que nuestra relación ha tenido ciertos vaivenes luego de haber atravesado recientemente de forma ejemplar una histórica crisis mundial, en las negociaciones actuales creo que ambos países han buscado dar un paso adicional. En ese sentido, la agenda no sólo está compuesta por temas coyunturales que en sí mismos resultan relevantes, sino que la ambición bilateral hoy incluye cuestiones de mediano o largo plazo. En concreto, fue-ron seleccionados determinados sectores estratégicos, a los efectos de otorgar cierta previsibilidad de hacia dónde se dirige y cómo evo-luciona al mismo tiempo esta relación.

En suma, la intención política de dar un lugar central a estos temas, como mencionara anteriormente, obedece a modificar ese es-quema con características esencialmente comerciales de los noventa por una plataforma de despegue conjunta. Además, una vez realiza-das las determinadas experiencias, sin dudas, éste será el camino que deberá ser transitado por el Mercosur para incentivar la concreción

Su extensa carrera en roles relacionados al comercio internacional, culminada con su actual puesto de Secretario de Industria, Comer-cio y PYME, hace de Eduardo Bianchi un actor estratégicamente ubicado para reflexionar sobre la relación entre globalización y reconfiguración de las condiciones de producción en el Mercosur. Puente@Europa (P@E): Desde el inicio del proceso de integra-ción lanzado en los años ’80, que más tarde dio origen al Mer-cosur, la organización y el funcionamiento de las actividades económicas a nivel mundial han evolucionado de manera signifi-cativa. Expresión de esta evolución es, por ejemplo, la creciente fragmentación del proceso productivo a nivel internacional y la conformación de lo que se ha dado en llamar “cadenas globales de valor”. ¿Cómo piensa Ud. que ha evolucionado el concepto de “integración productiva” en el ámbito de los procesos de inte-gración regional? ¿Cómo influyen estos cambios sobre los objeti-vos de política de estos procesos?

En términos geopolíticos, la fragmentación de la producción mun-dial respondió, y también responde en la actualidad, a la evolución de un concepto bastante más complejo como lo es la división mun-dial del trabajo. En este contexto, el Mercosur y la Argentina, en particular, deben cooperar en forma conjunta para poder ocupar un papel cada vez más relevante en dichos espacios, que cada vez se hacen más pequeños y selectivos.

Como usted dice, la propia dinámica del bloque regional ha ido variando conforme el paso del tiempo. De hecho, esta idea se incor-poró inicialmente en los Acuerdos de Complementación Económica que rigen a la cadena automotriz para alcanzar un importante pro-tagonismo desde la finalización de la Presidencia Pro Témpore de Argentina en junio de 2006.

La contundencia de esta decisión se ha visto reflejada con su introducción en la agenda de negociaciones de los principales órga-nos decisorios del Mercosur, con el objetivo de modificar la esencia de un bloque que fuera conformado con expectativas más de tipo comercial, dejando en manos del mercado regional una supuesta asignación eficiente de sus recursos. Dado que los resultados de esta distribución han contribuido a profundizar las asimetrías productivas entre los socios inicialmente existentes, estimamos conveniente di-cha intervención.

Si bien la integración se dirigirá hacia el entrelazamiento de las estructuras productivas de la región, el objetivo consiste en utilizar esta herramienta para consolidar el bloque. Así como la experiencia europea o asiática han mostrado diferentes patrones o características cuando llevaron a cabo este proceso, debe señalarse que el Mercosur se encuentra enfrentando sus propios desafíos y oportunidades para la implementación de este proceso de integración regional que repre-senta una prioridad para la política comercial externa nacional.

Para ello, será necesario elaborar herramientas creativas e inteli-gentes que impulsen esa redistribución. Asimismo, para potenciar los beneficios del mercado ampliado, debemos avanzar con resultados que garanticen un crecimiento de largo plazo, desarrollando redes de logística conjunta y avanzando con proyectos de infraestructura que disminuyan los costos de transporte intrarregionales. Estamos con-vencidos de que si alentamos la integración productiva, lograremos fortalecer las condiciones de inserción en la economía mundial y al mismo tiempo nuestra capacidad de negociación internacional como un sólido y consolidado bloque regional.

Hacia una plataforma de despliegue conjunta: la relación

Argentina-Brasil y el futuro de Mercosur

Entrevista a Eduardo Bianchi

de nuevas oportunidades de inversión y de comercio que promuevan el desarrollo de proyectos conjuntos y fortalezcan nuestra posición regional, de cara al comercio internacional. En dicha perspectiva, deberá facilitarse asimismo la explotación del potencial de un mer-cado ampliado para el aumento de la productividad a través de la especialización y de la innovación tecnológica.

P@E: Los agentes económicos parecen haber adoptado distintas estrategias respecto al proceso de integración, según su tamaño, inserción sectorial u origen del capital. ¿Piensa que es necesario diseñar instrumentos diferenciados para cada uno de ellos? ¿A qué actores está dirigida la actual política de integración pro-ductiva en el ámbito del Mercosur?

Sin dudas, la dirección a la que apuntará el diseño de las políticas de tipo integracionista no tienen fórmulas prediseñadas ni responden a una sola receta, sino que la idea consiste en conocer y precisar las necesidades, los desafíos y las oportunidades de cada uno de los sectores que fueron seleccionados para comenzar los trabajos en esta materia. En definitiva, estamos realizando un importante esfuerzo con el fin de complementar los ejes de la política industrial con ac-ciones que se ajusten a las problemáticas puntuales de cada actividad y así poder contribuir en la gestación y desarrollo de un proyecto mucho más amplio que el terreno específicamente económico, donde se generen más y mejores puestos de trabajo.

Por ello, en esta etapa es fundamental reforzar los vínculos entre las empresas de ambos países bajo una estrategia conjunta que sea consistente con las metas individuales fijadas por cada una de las políticas nacionales.

Dentro del grupo de estratégicos fueron incluidos los sectores de petróleo y gas, autopartes, aeronáutica y maquinaria agrícola y por los sensibles se alistaron a los sectores de madera y muebles, línea blanca (heladeras, cocinas y lavarropas), vinos y lácteos.

P@E: ¿Cuáles considera Ud. serían los actores que podrían participar de una “coalición positiva” que diera apoyo político y sustento material al proceso de integración productiva?

La “coalición positiva”, generada a partir de los acuerdos entre los sectores privados de autolimitación de exportaciones, habla por sí misma. Estoy convencido de que la consecuencia de esa gestión

permitirá alcanzar resultados positivos en materia de inversiones sectoriales, incremento de las exportaciones y aumento del empleo.

Por otra parte, estamos reforzando nuestra estrategia de integra-ción productiva en el ámbito del Mercosur, robusteciendo los cono-cimientos sectoriales sobre diversos aspectos, como los obstáculos derivados de las diferencias de escala, las asimetrías existentes en las posibilidades de desarrollo de tecnología, las fallas del mercado y las insuficiencias empresariales para abordar esquemas asociativos. Del mismo modo nos hallamos abocados a examinar las oportunidades existentes para avanzar en una efectiva incorporación en los procesos productivos de todos los socios del bloque.

P@E: Especialmente desde finales de los ’90, en el ámbito co-mercial del proceso de integración, ha prevalecido un clima conflictivo, que ha consumido la mayor parte de los esfuerzos de los países participantes y que ha ido socavando la credibilidad de las reglas que gobiernan la integración económica de la región. ¿Cómo piensa Ud. que es posible superar este obstáculo? ¿Debe-ría el proceso desviarse de sus objetivos económicos o más bien cambiar el enfoque adoptado hasta el momento en este ámbito?

Desde el año 2003, la corriente comercial bilateral prácticamente se ha triplicado. En gran medida, esta dinámica estuvo impulsada por el intercambio de las manufacturas industriales, que explicaron más del 80% del incremento en el intercambio comercial. Con ello, tam-bién podríamos afirmar que la corriente comercial con el Mercosur aumentó desde 2003 alrededor de unas tres veces y media, es decir, luego de que los socios relativamente más grandes dieron una solu-ción a sus conflictos internos.

Si bien durante el 2009, producto de la reducción del crecimien-to económico provocada por la crisis internacional, se redujeron los requerimientos de importaciones, destacamos que el 2010 será auspicioso y superará las cifras del 2008, en términos tanto del inter-cambio bilateral como de aquel originario del bloque.

Como le indicaba, seguiremos trabajando justamente para con-solidar los cimientos sobre los cuales descansa el bloque regional, reconociendo que la fortaleza de las relaciones bilaterales robuste-cerá también las expectativas existentes sobre el Mercosur para que éste se perfile como un bloque sólido y generador de empleo, valor agregado e inversiones para todos sus socios.

Instrumentosde análisis

Esta sección incluye reflexiones teóricas y análisis empíricos que nutran el diálogo entre América Latina y Europa y que ofrezcan una base enriqucedora común para la

elaboración de políticas eficaces.

Es interesante detenerse brevemente en la visión original de su autor. Jean Monnet pensaba en la Alta Autoridad como un cuerpo muy restringido, dotado de amplios poderes sobre todos los factores vinculados a la producción carbo-siderúrgica -incluyendo las inver-siones, los precios y las cuotas de mercado- así como también de la posibilidad de intervenir al nivel más general de la política econó-mica, si las repercusiones de su acción sectorial lo hubieran hecho necesario. Está claro que tal centralización solo podía ser legitimada por una fuerte investidura política, como aquella conferida por la necesidad de hacer surgir, en poco tiempo, un bloque económico franco-alemán, una verdadera premisa de super-estado, sostén de la reorganización europea occidental.

Los orígenes del plan Schuman

¿Cómo se había madurado, durante los meses y años precedentes, la concepción del plan Schuman? La literatura sobre los orígenes del plan ha atravesado distintas fases. La fase “pionera” se caracterizaba por su atención en el corto plazo, concentrándose, sobre todo, en

La declaración realizada por el ministro Robert Schuman el 9 de mayo de 1950 había sido calibrada con atención y era fruto de

un largo trabajo preparatorio. Uno de los mayores obstáculos que han encontrado los historiadores ha sido la falta de documentación completa relativa a la discusión preparatoria que se desarrolló dentro del grupo de técnicos pertenecientes al Commissariat au Plan, coor-dinado por Jean Monnet. Los fragmentos disponibles muestran una notable diferencia entre una concepción dirigista y una concepción más liberal. Por lo tanto, mientras que en las primeras versiones se contemplaba la creación de un “pool” de recursos, de manera tal que el complejo carbo-siderúrgico renano-lorenés fuera sido objeto de una gestión centralizada muy rígida, iría luego ganando terreno una visión más versátil, orientada a la creación no sólo de una Alta Autoridad sino también de un “mercado común”, espacio económico liberalizado. Es probable que este cambio reflejara tanto el deseo de obtener el apoyo de Estados Unidos como una diversidad de acentos que está presente en la política económica francesa de aquel tiempo1. Como veremos, una cierta ambigüedad se mantuvo, por otra parte, en el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA).

El plan Schuman y la CECA: experiencias importantes para

la construcción de Europa

por Ruggero Ranieri

las cuestiones que se imponían como particularmente urgentes para los dirigentes franceses en los primeros meses de 1950. Se insistía, así, sobre la crisis de las relaciones franco-alemanas alrededor del problema de la región del Sarre, sobre el miedo francés a una fuerte recuperación económica del Ruhr y a un eventual rearme alemán piloteado por los norteamericanos. A estas dificultades, Monnet y Schuman responderían con la propuesta de una Alta Autoridad carbo-siderúrgica, instrumento político para la reconciliación fran-co-alemana y llave de la sucesiva unificación europea. De aquí, en cierto modo, el carácter “milagroso” del plan, brillante invención política para salir de una situación de estancamiento y consentir que Francia retomase la iniciativa2.

La producción historiográfica más reciente, sin embargo, ha per-mitido trazar una génesis de más largo plazo del plan Schuman, ana-lizándolo como último desarrollo de una extensa cadena de acciones diplomático-militares francesas respecto a la región del Ruhr, que tuvo un momento importante a partir de 1918 -en el período, por lo tanto, coincidente y sucesivo al Tratado de Versalles, hasta la efímera reconciliación franco-alemana entre 1925 y 1929- y fue luego reto-mada, con algunas modificaciones importantes, después de 1945. En el control de los recursos de los territorios limítrofes se encontraba el origen de las ambiciones francesas: el Sarre, y sobre todo, Renania y la cuenca del Ruhr. La fuerza productiva de esta última región, tanto en la producción de carbón como en la de acero era acertadamente vista desde Francia como el verdadero motivo de la superioridad alemana. La diplomacia francesa intentó en ambas posguerras varias soluciones: la constitución de un estado separado de Renania, la ocupación militar del Ruhr en 1923, su internacionalización, distin-tas formas de unión aduanera. Estas soluciones tuvieron una vida atormentada y efímera, siendo obstaculizadas no sólo por los ale-manes, sino también por las potencias anglo-americanas, que si bien eran aliadas de Francia, no siempre tenían objetivos convergentes. Después de 1945, Francia retomó sustancialmente sus intentos ya fracasados en el pasado, pero tuvo que abandonarlos para adecuar su accionar con el de los Estados Unidos, que habían elegido jugar un rol central en la reconstrucción europea.

Desde este punto de vista, el historiador norteamericano Mi-chael Hogan puso claramente en evidencia cómo, ya en junio de 1947, el lanzamiento del Plan Marshall indicaba una clara voluntad norteamericana de reconstruir la economía alemana como parte in-tegrante del bloque occidental. Durante 1948, como ha subrayado el historiador económico internacionalista Alan Milward, Francia fue sometida a una fatigosa negociación con Estados Unidos y Gran Bretaña. Se alineaba al pedido norteamericano de dar curso a la constitución de un estado alemán occidental, pero buscaba obtener controles y garantías sobre la organización futura de la economía alemana. A pesar de los esfuerzos, sin embargo, los resultados fue-ron modestos y provisorios. Francia, por lo tanto, no logró ejercer un control eficaz y permanente sobre los modos y los tiempos de la reintegración de la economía alemana3.

Fue así, como subraya el historiador francés Raymond Poide-vin, en su biografía de Robert Schuman, que en París, en el curso de 1948, tomó forma un proceso de revisión: no sólo en el sentido de que muchos objetivos anteriores fueron redimensionados, sino más bien en la maduración de la convicción de que, sin una forma de cooperación y asociación con la futura República Federal Alemana, Francia vería restringida de manera drástica su libertad de acción. Ya a finales de 1948 esta percepción se había vuelto moneda corriente en los ambientes diplomáticos franceses. Como refiere Poidevin, ya se evocaba abiertamente la posibilidad de constituir un “pool del acero europeo en el que franceses y alemanes se sintieran en paridad y ejercieran en común un control de la producción siderúrgica”. Ha-bría sido, se observaba, una solución “audaz y peligrosa”, pero sin embargo era necesario intentarla en tanto que “nosotros somos toda-vía más fuertes, pudiendo ofrecer a Alemania una solución semejan-te cuya orientación controlaremos”4.

Según el historiador alemán Klaus Schwabe, el problema no re-

suelto de Alemania seguía siendo un elemento explosivo dentro de la naciente guerra fría. Los peligros de un desvío neutralista de la Ale-mania de Bonn eran significativos. En 1949, el proyecto americano de construir una serie de organismos supranacionales en Europa para administrar un proceso de rápido avance hacia una unión económica europea occidental en la que participara Alemania encontraba obs-táculos aparentemente insuperables en la voluntad de independencia de los mayores estados europeos y en las fuertes tensiones anti-ale-manas que, en Francia, buscaban retardar, o impedir completamente, el renacimiento industrial de Alemania. En la República Federal Alemana misma crecían las tensiones generadas por una situación de inferioridad en la escena internacional, puesta en evidencia por la notable presencia de las potencias ocupantes. Al inicio de 1950, las tensiones franco-alemanas estuvieron a punto de explotar en torno a la región del Sarre. En este sentido, el plan Schuman represen-tó una fórmula genial para salir del callejón sin salida: Monnet lo identificó como línea de compromiso entre el deseo de Francia de seguir controlando Alemania y el esfuerzo de este país por obtener igualdad de derechos y autonomía. El resultado más importante fue encontrar una solución al elemento más desequilibrante y peligroso de la política internacional, es decir, el rol de Alemania occidental en el orden internacional. En sustancia, el plan Schuman liberaba la política francesa del callejón sin salida en el que se encontraba, habiendo tenido que aceptar, aún muy a su pesar, el renacimiento de Alemania occidental deseado por Estados Unidos, y siendo obligada a participar del Pacto Atlántico, en posición de inferioridad respecto a las potencias anglosajonas, corriendo así el riesgo de perder toda capacidad de iniciativa europea. La relación directa con la Alema-nia de Bonn, desbancando la tradicional política de entendimiento con Londres, representó la vía de escape de esta difícil situación y permitió a Francia, en un sólo movimiento, recuperar una posición central frente a Bonn y frente a Washington.

Existía una amplia oposición al plan Schuman dentro de la admi-nistración francesa, que iba desde el ministerio de Finanzas hasta el ministerio de Asuntos Exteriores. Monnet y Schuman actuaron de ma-nera casi clandestina para superar las resistencias internas y externas, dentro de su gobierno y en la opinión pública. En un primer momento, el método elegido tuvo éxito, pero a la larga se empantanó por las re-sistencias de los aparatos estatales y en la opinión pública y las menta-lidades, en pocas palabras, por la falta de consenso político. El núcleo inalterable de la iniciativa de Monnet y Schuman sería entonces el de crear las bases de la reconciliación franco-alemana. El proceso suce-sivo de integración europea abandonará, sin embargo, el modelo de la Alta Autoridad, o mejor, lo combinará con una fuerte dosis de coope-ración intergubernamental, para vincularse con las fuerzas profundas de la política, de la administración, de la opinión pública.

Un aspecto importante del plan Schuman fue la no adhesión de Gran Bretaña. Muchos han visto en ella una verdadera oportunidad perdida para poder influir y encaminar el proceso de integración europeo. Dos factores, sólo en apariencia contradictorios, contri-buyen a explicar esto: en primer lugar, el hecho de que ocupaba el poder un gobierno laborista, que se había comprometido activamente a nacionalizar tanto el carbón como la siderurgia y que desconfiaba de las visiones más liberales que parecían prevalecer en Francia y Alemania. En segundo lugar, estaba el hecho de que ambas indus-trias estuvieran protegidas y organizadas en fuertes asociaciones de categoría y no tenían ningún deseo de ponerse en juego, aceptando la competencia con las industrias de los países de la CECA, más aun cuando el intercambio comercial, desde los años treinta, tenía lugar principalmente con los mercados del Commonwealth. Al primer rechazo a la invitación francesa para participar en las negociaciones, en mayo-junio de 1950, siguió, en 1954, un acuerdo de asociación entre Gran Bretaña y la CECA que, sin embargo, era poco más que un compromiso de consulta. No participar en la CECA era, quizás, una elección “realista”, vista la orientación de la opinión pública y de los principales partidos -tanto los conservadores como los labo-ristas estaban dominados por distintas variantes del “euro-escepticis-

mo”- y, sin embargo, en una perspectiva de largo plazo, significaba perder tanto las ventajas de influir sobre el proceso de unificación europea como de gozar del dinamismo del mercado comunitario5.

La administración de los Estados Unidos apoyó el plan Schu-man desde su concepción inicial. El primero en ser informado fue el propio secretario de estado, Dean Acheson -aún antes que los alemanes mismos o que el resto de los gobiernos europeos. Monnet era considerado un filo-americano y tenía una red de amistades que incluía a algunos de los personajes más influyentes de la administra-ción Truman. Por otra parte, en Washington, desde hacía algún tiem-po, se había abierto un debate sobre las perspectivas del proceso de unificación europea que, a comienzos de 1950, parecía encontrarse en una situación de grave parálisis. Toda la política norteamericana, desde el Plan Marshall en adelante, estaba construida sobre la nece-sidad de que Europa occidental, incluida la República Federal Ale-mana, encontrara formas de unidad política y se lanzara a construir un mercado único. La fortaleza de la propuesta de Monnet surgía de su sintonía con estos objetivos de fondo. La filosofía dirigista del plan Schuman era, sin embargo, muy distinta de la liberal de los Estados Unidos y, de hecho, luego de haber dado un fuerte apoyo político inicial, muchos dirigentes e industriales estadounidenses expresaron temor de que los franceses desearan construir un gran cartel europeo. Durante las negociaciones sucesivas, los Estados Unidos siguieron apoyando el plan Schuman, pero buscaron, con cierto éxito, condicionar su naturaleza para volverlo, por un lado, más supranacional y federal, por el otro, más liberal. Buscaron, por ejemplo, reforzar los poderes de la Alta Autoridad y favorecieron el establecimiento de reglas anti-trust. En general, sin embargo, sería equivocado considerar el plan Schuman como una iniciativa deseada por los Estados Unidos. Se trató de un plan francés y europeo que Estados Unidos apoyó ante la falta de alternativas válidas.

En lo que respecta, finalmente, a Italia, éste país adhirió de manera inmediata al plan Schuman, que estaba en línea con los obje-tivos de europeísmo perseguidos por sus gobiernos. Existieron temo-res en los ambientes industriales y económicos, que creían posible el surgimiento de un bloque franco-alemán que habría puesto en una posición difícil a Italia que, desde el punto de vista del carbón y del acero, era netamente más débil. Los ambientes políticos federalistas, que tenían una cierta influencia sobre el jefe de gobierno Alcide de Gasperi, ponían, además, en evidencia el carácter demasiado técnico y sectorial del plan Schuman, respecto a un proyecto de unificación política europea. En general, sin embargo, las relaciones franco-italianas fueron un elemento importante para la adhesión de este país. Italia había lanzado la propuesta de una unión aduanera con Francia, que todavía en 1950 se estaba negociando (no llegaría nun-ca a ponerse en marcha) y habían habido importantes momentos de

convergencia con Francia también en ocasión de las negociaciones para el Pacto Atlántico que habían permitido la inclusión de Italia. Frente a una invitación francesa para participar del plan Schuman, el gobierno italiano respondió afirmativamente, comprendiendo que ha-bría cierto espacio de negociación para promover los reclamos de los sectores industriales en el curso de la definición del acuerdo6.

Del plan Schuman al Tratado CECA: la conferencia de París

El texto del tratado fue elaborado con muchas dificultades durante la Conferencia de París, entre finales de junio de 1950 y abril de 1951. Es importante reflexionar brevemente sobre los cambios en el escenario internacional que acompañaron su desarrollo: en particu-lar, el estallido de la guerra de Corea, pocos días después de que los delegados fueran llamados a París, imprimió una notable acelera-ción a los programas de rearme del bloque occidental. En el terreno económico, el cambio de coyuntura implicó, ante todo, que se des-encadenara una carrera por las materias primas, consecuencia del aumento generalizado de los precios y de una creciente demanda, en particular de productos siderúrgicos, a partir de la cual las empresas siderúrgicas obtuvieron fuertes ganancias, por ejemplo, las alema-nas, que funcionaban con amplios márgenes de capacidad instalada. Mientras los ideólogos del plan Schuman, entonces, habían pensado en mecanismos para encauzar una previsible sobreproducción, muy pronto las previsiones sufrieron un vuelco y esto, si bien hizo más fácil que se alcanzaran soluciones de compromiso sobre muchos puntos delicados de la agenda económica, complicó las cosas desde el punto de vista de los equilibrios franco-alemanes, ya que otorgó más voz a la siderurgia del Ruhr, ahora capaz de postularse como proveedora indispensable de la alianza occidental.

La negociación se articuló en tres fases. Una primera discusión del document de travail se desarrolló a finales de junio de 1950; durante la segunda fase, desde julio a octubre, se elaboraron los contenidos del tratado en los grupos de trabajo pertinentes; mientras que en la tercera fase, entre noviembre y diciembre de 1950, el texto del tratado fue preparado para someterlo a los gobiernos. La aproba-ción por parte de éstos estaba, sin embargo, ligada a la resolución de algunas cuestiones vinculadas con Alemania, por lo cual, de enero a marzo de 1951, las potencias ocupantes de la República Federal Alemana elaboraron un plan para la desconcentración de la industria del carbón y del acero alemán, que fue, luego, aceptado por el go-bierno de Bonn. Inmediatamente después, los delegados de los seis países se reunieron nuevamente y el 19 de marzo de 1951 finalizaron el texto del tratado, mientras que los ministros de Asuntos Exterio-res, después de tres días de negociaciones, pusieron su firma el 18 de abril de 1951.

Monnet y Schuman actuaron de manera casi clandes-tina para superar las resistencias internas y externas, dentro de su gobierno y en la opinión pública. En un primer momento, el método elegido tuvo éxito, pero a la larga se empan-tanó por las resistencias de los aparatos estatales y en la opinión pública y las mentalidades, en pocas palabras, por la falta de consenso político.

Durante la sesión inaugural de la Conferencia, Monnet sometió a las otras delegaciones, en modo bastante perentorio, el así llamado document de travail, un texto breve integrado por 40 artículos. Mon-net indicó, por otra parte, su deseo de concluir las negociaciones en pocas semanas, con el limitado objetivo de instalar la Alta Autori-dad, la cual, en un segundo momento, estaría a cargo de la solución de las cuestiones “técnicas”. Este plan fue juzgado como inaceptable para los países del Benelux, que se negaron a asumir compromisos sin garantías precisas, traducidas en acuerdos claramente codifi-cados. Fue suficiente esta decidida oposición para que los trabajos se prolongaran y se articularan en distintos grupos y subgrupos de trabajo, dentro de los cuales, se puede decir, se asiste a una insistente acción dirigida a corregir e integrar la filosofía del document de tra-vail, teniendo en cuenta las preocupaciones de los estados y de las industrias de los países miembros.

La batalla más encendida, en la que se destacó la delegación de los Países Bajos, fue aquella que estaba dirigida a encauzar los poderes de la Alta Autoridad con la constitución de un nuevo órgano de representación intergubernamental. Esta acción ponía en riesgo el principio mismo del plan y obligó a Monnet y Schuman a acep-tar una serie de ajustes, de los que finalmente surgió una compleja estructura institucional, compuesta por un Consejo Especial de Mi-nistros, un Tribunal de Justicia, una Asamblea Común y un Comité Consultivo, abierto a las categorías productivas y a los usuarios -ór-ganos que circunscribían la libertad de acción de la Alta Autoridad. Es interesante notar que así se configuraba un método “comunitario” caracterizado no tanto por centralización de la toma de decisiones sino más bien por un complejo y articulado diálogo institucional.

La naturaleza económica del cartel carbo-siderúrgico sufrió rectificaciones importantes respecto a la inspiración inicial de Mon-net. Según el document de travail deberían existir dos movimientos convergentes: por un lado, la rápida eliminación de todas las barreras aduaneras y los contingentes; por otro lado, una acción por parte de la Alta Autoridad dirigida a igualar los precios y los otros elementos fundamentales del costo de producción (salarios, materias primas, etc.), controlar las inversiones, asignar cuotas de mercado, intervi-niendo, en caso de necesidad, sobre las empresas. La liberalización estaba concebida, entonces, como un proceso que debía pilotearse. La Alta Autoridad debía establecer si la competencia era “sana”, los precios “razonables”, etc. En una de las primeras intervenciones de la delegación alemana surgió, sin embargo, una filosofía bastante distinta, según la cual la Alta Autoridad se debería abstener lo máxi-mo posible de cualquier acción en el terreno de las inversiones y

debería demandar la determinación de los precios según las prácticas habituales del mercado, manteniendo permanentes consultas con las asociaciones de industriales. En sustancia, la Alta Autoridad debería adherir a la acción de los productores, no superponerse a ella.

En el curso de los trabajos, las dos visiones se enfrentaron con resultados variables. Monnet logró fijar una serie de medidas anti-cartel y conservar para la Alta Autoridad una función de orientación en temas de inversiones y algunos poderes de asignación de cuotas productivas, limitadas, sin embargo, a períodos de crisis (escasez o sobreproducción) y que podían ejercerse solo luego de haber ob-tenido la autorización del Consejo de Ministros. Al mismo tiempo, sin embargo, ésta debía renunciar a algunas de sus competencias, por ejemplo, en el ámbito de la igualación de precios y salarios. Sus poderes, por consiguiente, quedaron definidos, sobre todo, como “negativos” -como protección frente a prácticas discriminatorias- y orientadores, de manera que, por ejemplo, en materia de precios, su rango de acción fue, finalmente, sólo complementario al de los in-dustriales y al de los gobiernos.

Paralelamente, se manifestaba el pedido de subvenciones o de medidas especiales por parte de los sectores productivos más débiles de la Comunidad, que se sentían amenazados por la competencia, como las minas de carbón belgas y la siderurgia italiana. Uniendo sus fuerzas, y apoyados por las delegaciones nacionales, lograron postergar la liberalización comunitaria hasta el final de un período transitorio quinquenal, además de inscribir en el tratado elementos de una política social dirigida a mitigar, con subsidios comunitarios, las reestructuraciones productivas necesarias, en particular, por sus consecuencias sobre la mano de obra.

Entretanto, habían entrado en fibrilación las relaciones franco-alemanas, a partir del momento en el que, en septiembre de 1950, la administración Truman había propuesto el rearme de Alemania occidental en el marco de la OTAN, abriendo así para aquel país la perspectiva de ser readmitido a título pleno en el concierto occiden-tal, más allá de los mecanismos previstos por el plan Schuman. No faltaron, de hecho, en el otoño de 1950, las señales de este cambio de equilibrio en la creciente insatisfacción por parte de los industria-les del Ruhr y en la exasperación del contractualismo del canciller Adenauer. La tensión aumentó ulteriormente, en el invierno de 1951, cuando se pasó a discutir sobre la desconcentración y la de-carteliza-ción del Ruhr, tratativa que dio lugar a una verdadera pulseada frente a los industriales alemanes por parte de la administración de los Estados Unidos así como también de la delegación francesa, guiada por Monnet7.

El juicio sobre el tipo de equilibrio efectivamente alcanzado no es sencillo. Los grupos industriales del Ruhr fueron separados en unidades más pequeñas y ya no podrían, en el futuro, aprovisionarse únicamente en sus propias minas de carbón (aún cuando esto termi-nara por convertirse en una ventaja para ellos, al acelerar la sustitu-ción de sus propias fuentes de energía); además, la Alta Autoridad parecía haber ganado el poder para romper la unidad del cartel de las minas de carbón del Ruhr. Sin embargo, del otro lado de la balanza, había que observar que estas medidas eran fluidas y que podían, por lo tanto, ser modificadas. El complejo renano salía de la confusión de su estatus provisorio con la legitimación de sus viejos capitanes de industria, desautorizados al finalizar el conflicto, y obtenía tam-bién la finalización de los controles y, en particular, la disolución de la Alta Autoridad Internacional del Ruhr. Rápidamente los grupos alemanes se reconcentraron, aunque en formas distintas en las que lo habían hecho en el pasado8. En poco tiempo, la siderurgia alemana fue capaz de reconquistar su liderazgo en Europa. Favorecidos por la considerable ventaja inicial, y por el apoyo de Estados Unidos, los franceses habían alcanzado, a pesar de todo, una parte no menor de sus objetivos.

El Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, firmado en París el 18 de abril de 1951, entró en vigor el 25 de julio de 1952 cuando, al finalizar los procedimientos formales propios de cada país participante para ratificar el tratado, se produjo el intercambio de los documentos de ratificación.

El Tratado CECA

El tratado estaba compuesto por 100 artículos; tres anexos -concer-nientes, respectivamente, a la identificación de los productos que quedaban bajo la esfera del régimen de la CECA, la regulación de la chatarra y la de los aceros especiales-; tres protocolos adjuntos referentes a los privilegios y las inmunidades de la Comunidad, al estatuto del Tribunal de Justicia y a las relaciones con el Consejo de Europa. Además, se anexaban al tratado las cartas intercambiadas por el canciller Adenauer y el ministro Schuman sobre la posición de la región del Sarre. El tratado se completaba con el Convenio Relati-vo a las Disposiciones Transitorias, articuladas en 31 parágrafos9.

Los artículos 2, 3 y 4 del Tratado dictaban sus líneas guías, estableciendo los principios generales de la creación del mercado común del carbón y del acero. Paralelamente a la libre circulación de las mercancías, con la prohibición de las ayudas estatales, de la discriminación y de las prácticas restrictivas (art. 4), la CECA se encomendaba la “misión” de contribuir “a la expansión económica, al desarrollo del empleo y a la elevación del nivel de vida en los Estados miembros” (art. 2). Además, la Comunidad se comprometía a asegurar la “distribución más racional posible de la producción al más alto nivel de productividad, al mismo tiempo que garanticen la continuidad del empleo y eviten provocar, en las economías de los Estados miembros, perturbaciones fundamentales y persistentes” (art. 2). Como corolario, la CECA se comprometía a establecer los precios al nivel más bajo compatible con las amortizaciones necesa-rias y ofreciendo a los capitales invertidos posibilidades normales de remuneración, a promover la mejora de las condiciones de trabajo, a fomentar el desarrollo de los intercambios internacionales y a pro-mover la modernización de la producción.

El título segundo del tratado (arts. 7-45) definía la naturaleza de las instituciones de la CECA, partiendo de la Alta Autoridad a la que, junto al Consejo de Ministros, se conferían poderes bastante amplios para conducir los asuntos de la Comunidad. Se atribuía a la Alta Autoridad (art. 14) el poder de tomar decisiones, recomendacio-nes y dictámenes. Sus decisiones eran obligatorias en todos sus ele-mentos y reflejaban el hecho de que la Alta Autoridad estaba dotada de soberanía autónoma frente a los Estados miembros. En algunos casos previstos, sin embargo, podía actuar sólo con dictamen “con-forme” del Consejo de Ministros -que podía expresarse, dependien-

do de la materia considerada, con voto unánime, por mayoría califi-cada o mayoría simple (art. 28).

El título tercero del tratado, dedicado a las “Disposiciones eco-nómicas y sociales” (arts. 46-75) era el más amplio y detallado y contenía las principales indicaciones sobre cómo debían conducirse los asuntos de la Comunidad. Ante todo, a la Alta Autoridad se le conferían los medios necesarios para llevar a cabo sus propios ob-jetivos, con exacciones a las empresas (art. 49). Los ingresos de las exacciones se destinaban a cubrir los gastos administrativos de la Alta Autoridad, los fondos necesarios para las ayudas destinadas a la readaptación para trabajadores de empresas afectadas por procesos de reestructuración (art. 56), eventuales cargas de intereses sobre préstamos contratados o garantizados por la Alta Autoridad (art. 54), y las inversiones para actividades de investigación promovidas por la Alta Autoridad (art. 55). Las exacciones se aplicaban sobre el carbón y el acero producido en la Comunidad en un porcentaje inferior al 1% de su valor, salvo autorización previa mediante el voto de las dos terceras partes del Consejo (art. 50).

La Alta Autoridad podía, en primera persona, contraer emprésti-tos destinados a favorecer empresas carbo-siderúrgicas comunitarias o a garantizar préstamos contratados por terceros sujetos (art. 51). Este órgano ejercía un poder de guía y de orientación de las inver-siones y podía utilizar sus propios fondos para favorecer algunos proyectos considerados importantes (art. 54); promovía y financiaba actividades de investigación técnica y social (art. 55); intervenía con ayudas para la recolocación y reconversión laboral de la mano de obra afectada por graves crisis de reestructuración (art. 56). En caso de “crisis manifiesta” (art. 58) podía, con el dictamen conforme del Consejo, intervenir activamente en el mercado, restringiendo la pro-ducción con un régimen de cuotas, o repartiendo recursos en caso de penuria. Estaba prohibida la formación de acuerdos de cartelización, excepto en casos específicos autorizados por la Alta Autoridad (art. 65), y esta última tenía el poder de aprobar o prohibir concentracio-nes y fusiones entre empresas (art. 66). Había reglas para impedir la competencia mediante rebajas salariales (art. 68) y para favorecer la libre circulación de los trabajadores en la Comunidad, siempre que tuvieran una “reconocida capacidad profesional” (art. 69). Estaban prohibidas las discriminaciones en los costos de transporte (art. 70), mientras que el comercio entre los Estados miembros y el resto del mundo estaba sujeto, dentro de ciertos límites, al control de la Co-munidad (arts. 71-75). Se daba a la Alta Autoridad el poder de impo-ner multas a las empresas que violaran las condiciones de competen-cia y de no discriminación impuestas por el tratado (arts. 63 y 64).

El título cuarto del tratado (arts. 76-100) contenía las dispo-siciones generales y la normativa específica de funcionamiento de la Comunidad: el compromiso formal contratado por los Estados miembros para permitir la acción de los órganos CECA (art. 86); los procedimientos por incumplimiento de los Estados miembros planteados por la Alta Autoridad frente al Tribunal de Justicia (art. 88); los procedimientos por eventuales enmiendas (arts. 95 y 96); la fijación de la duración de cincuenta años del tratado (art. 97), que tendría lugar, entonces, en julio de 2002.

El Convenio Relativo a las Disposiciones Transitorias definía una serie de acciones y de tareas que debían desarrollarse en el pe-ríodo transitorio, desde la constitución de los órganos CECA, a las medidas necesarias para unificar los mercados, las negociaciones con terceros países, las medidas de readaptación y, finalmente, algu-nas disposiciones particulares previstas en relación a algunos países ya fuese para caso del carbón (Francia, Bélgica, Italia) como para el del acero (Italia, Luxemburgo).

El tratado CECA constituía, entonces, un conjunto complejo de normas y procedimientos derivado, como hemos visto, de un com-promiso entre visiones económicas y políticas distintas. Sin embar-go, se puede observar cómo la Alta Autoridad gozó de un grado de autonomía importante, garantizado por sus poderes de recaudación directa y sellado por la posibilidad de intervención sobre las empre-sas. El poder supranacional de la Alta Autoridad era, entonces, mu-

cho más importante que el que tendría la Comisión Europea, creada por el futuro tratado de la Comunidad Económica Europea. Por otra parte, se debe señalar cómo, por primera vez en Europa, el tratado introducía una precisa normativa anti-trust, otorgando las competen-cias correspondientes a la Alta Autoridad. En su conjunto, entonces, las tareas definidas por el tratado eran bastante precisas y confiaban a la Alta Autoridad la misión de abrir y organizar el mercado car-bo-siderúrgico y de ejercer una suerte de acción de policía. En este sentido, se trataba de un traité loi o traité règle, o sea de un tratado del que emanaban reglas específicas y no, como en cambio sucedería con el futuro tratado CEE, de un traité-cadre (tratado marco), que dejaba abiertas definiciones y desarrollos ulteriores, según orienta-ciones dadas por los Estados miembros.

Los primeros quince años de la CECA (1952-1967)

El 25 de julio de 1952 entraba en vigor el tratado de París. La Alta Autoridad, con sede, nominalmente provisoria, en Luxemburgo, inició sus tareas el 10 de agosto de 1952. El 10 de febrero de 1953 se abría el mercado común para el carbón, el mineral de hierro y la chatarra; en mayo, para el acero. Caían, así, con pocas excepciones, todas las barreras arancelarias y las restricciones cuantitativas entre los mercados de los seis países miembros. La excepción más impor-tante fue Italia, a la que se le consintió la protección de su industria siderúrgica con barreras aduaneras decrecientes durante todo el pe-ríodo transitorio -hasta febrero de 1958-, además de ventajas en lo que concernía al carbón, las importaciones de coque y chatarra y los precios de los productos siderúrgicos.

Durante sus 15 años de vida, la Alta Autoridad tuvo cinco presi-dentes: los dos primeros, Jean Monnet y René Mayer, franceses; lue-go, uno belga, Paul Finet; finalmente, dos italianos, Piero Malvesti y Dino Del Bo. La Alta Autoridad estuvo vigente hasta 1967, cuando en virtud del Tratado de Fusión de los Ejecutivos de las Comuni-dades Europeas, de 1965, relativo a las tres Comunidades entonces existentes -la CECA, EURATOM y la Comunidad Económica Eu-ropea-, sus prerrogativas fueron asumidas por la Comisión de las

Comunidades Europeas. Anteriormente, tanto la Asamblea Común de la CECA como el Tribunal de Justicia y el Consejo de Ministros de la CECA se habían fusionado con los organismos análogos de las otras dos comunidades. Después de 1967, de la estructura institucio-nal original solo sobrevivió, por lo tanto, el Comité Consultivo, que agrupaba empresarios, sindicatos y usuarios del sector carbo-siderúr-gico. A medida que nuevos estados adherían a la Comunidad Euro-pea, sus sectores carbo-siderúrgicos quedaban sujetos a las reglas del Tratado CECA: de los seis miembros iniciales se pasó a los nueve de 1973, los diez de 1981, los doce de 1987, y los 15 de 1995.

Es necesario observar que las esperanzas de que la Alta Autori-dad adquiriera un rol político de primer nivel en el proceso de cons-trucción europea no se mantuvieron: muchas de las disposiciones del Tratado fueron, en realidad, letra muerta, o casi, y los poderes comunitarios quedaron a menudo subordinados a las voluntades y los intereses de los Estados miembros. Entre muchos otros ejem-plos: la norma que imponía la transparencia de los precios de venta de los productos siderúrgicos encontró una aplicación muy parcial. También la acción de la Alta Autoridad contra los carteles fue mu-chas veces ineficaz. Más grave aún fue la incapacidad de la Alta Autoridad para manejar a nivel comunitario la crisis de la industria carbonífera belga que se inició en 1958 y que se extendió durante los años sucesivos.

La industria del carbón belga producía a costos muy altos por una serie de razones estructurales, entre las que se encuentran el alto costo de la mano de obra, pagada relativamente bien (para compen-sar las difíciles condiciones de trabajo), pero escasamente producti-va. No obstante los subsidios por parte de la CECA obtenidos entre 1953 y 1958, la situación no había mejorado, en parte por la renuen-cia a poner en marcha las necesarias medidas de reestructuración. La situación se agravó en 1959, cuando se verificó una grave caída de la demanda de carbón en Europa, frente a un exceso de producción y un alto nivel de existencias. La Alta Autoridad pidió que se la habili-tara para ejercer los poderes previstos en el tratado para los casos de “crisis manifiesta” y, por lo tanto, gestión centralizada del mercado europeo, con un régimen de cuotas productivas y medidas para fre-nar las importaciones. Algunos gobiernos importantes, empezando

por Francia, se negaron, sin embargo, a conceder estos poderes, ya que consideraban que las mayores responsabilidades tenían que recaer sólo sobre las minas de Bélgica. Por lo tanto, a la Alta Auto-ridad no le quedó más remedio que promover acciones para aislar el mercado belga del resto de la CECA, favoreciendo, al mismo tiem-po, una restructuración drástica de las minas en aquel país.

Sin embargo, la crisis belga no era más que un primer llamado de atención: toda la industria carbonífera europea se vio obligada a reestructurarse. El carbón perdía su posición rápidamente frente a otras fuentes de energía y, al mismo tiempo, muchos países no eu-ropeos estaban en condiciones de producirlo a precios mucho más bajos. Fue más bien la falta de una intervención coordinada la que aceleró la caída de la industria carbonífera europea que, por otra parte, era inevitable. De todos modos, el tratado CECA logró acom-pañar y guiar el proceso, con medidas de subsidio que atenuaron sus costos sociales10.

Uno de los estudios más importantes dedicados a las activida-des de la Alta Autoridad de la CECA es el de Dirk Spierenburg y Raymond Poidevin, que realiza un balance de la actividad de la Alta Autoridad hasta 196711. Los autores observaron cómo las esperanzas de un veloz avance federalista, que había animado la visión original de Monnet, chocaron tempranamente contra una realidad mucho más viscosa, repleta de dificultades prácticas que impedían el fun-cionamiento de un organismo supranacional, de contrastes internos y, sobre todo, de la continua injerencia de los estados nacionales. Además, la integración parcial, tal como estaba definida en el Trata-do, hacía difícil avanzar en acciones que fueran más allá del estrecho ámbito de las dos industrias -acciones que, en cambio, habrían sido necesarias en el campo de los transportes, de las fuentes de energía, de las políticas comerciales. En este sentido, es válido el juicio ex-presado por Altiero Spinelli en 1965:

Lejos de poder expandir su esfera de acción, la Alta Autoridad la ha visto disminuir progresivamente desde el día de su inauguración. Su excesiva especialización y la excesiva precisión del mandato que le confiere el tratado, le negaron incluso su pretensión de ser un cen-tro de decisiones que fuera más allá de la pura ejecución del tratado. Pero, aun en este ámbito, la desproporción entre su responsabilidad de control de un limitado sector de la economía y la responsabilidad de los gobiernos nacionales de control de todo el resto de la econo-mía era tal, que la Alta Autoridad comenzó bien pronto a solicitar la opinión del Consejo, también en los campos en los que no estaba

obligada a hacerlo…”12.El juicio sobre la Alta Autoridad, sin embargo, no puede sólo

referirse a la permanencia de importantes resistencias nacionales. Es importante observar también cómo la CECA introdujo nuevas reglas y nuevos estándares en los mercados carbo-siderúrgicos europeos -desde la liberalización de los mercados, a la definición de prácticas de competencia más transparentes, desde las políticas sociales a los incentivos, la investigación y las inversiones- con los que tuvieron que medirse, en primer lugar las empresas, pero también las orga-nizaciones sindicales y las administraciones nacionales. En el caso de la siderurgia italiana, en particular, la CECA sirvió como un im-portante estímulo para la modernización. Tampoco se debe desdeñar el hecho de que la apertura de los mercados de los países miembros llevó a una intensificación de los intercambios recíprocos, ya sea de productos carboníferos como de los siderúrgicos. Para la industria francesa, fue muy importante el incremento del aprovisionamien-to del carbón de coque desde el Ruhr: se alcanzaba así uno de los objetivos esenciales del plan Schuman. Esto, sin lugar a dudas, se debe también al hecho de que la primera fase de la vida de la CECA estuvo caracterizada por un ciclo económico positivo, aun cuando ya desde los años sesenta, se entreveían, no sólo en el caso del car-bón, sino también en el de la siderurgia -especialmente en los seis países de industrialización más antigua- problemas de saturación del mercado y de sobreproducción, preludio de las dificultades mucho mayores del decenio sucesivo.

La gran reestructuración siderúrgica europea

El Tratado CECA tuvo su momento de máxima eficacia y visibilidad durante la gestión de la extensa crisis siderúrgica europea que se inició a mediados de los años setenta, que alcanzó su pico entre 1980 y 1985, y que se extendió hasta 1988. Como es sabido, la Comisión de Bruselas asumió la tarea de guiar el proceso de reestructuración, a través de una serie de controles (fijación de precios, asignación de cuotas a la empresas) y de un radical programa de recortes, reestruc-turación y reconversión productiva. Los recortes fueron acompaña-dos por un programa de ayudas públicas a las empresas, regulado, sin embargo, por Bruselas a través de la activación de un código de ayudas. Fue una acción capilar, que logró evitar que, en una crisis de dimensiones comparables a la de 1929, se abriera, en el mercado

Toda la política norteamericana, desde el Plan Marshall en adelante, estaba construida sobre la necesidad de que Europa occidental, incluida la República Federal Alemana, encontrara formas de unidad política y se lanzara a construir un mercado único. La fortaleza de la propuesta de Monnet surgía de su sintonía con estos objetivos de fondo.. [...] En general, sin embargo, sería equivocado considerar el plan Schuman como una iniciativa deseada por los Estados Unidos. Se trató de un plan francés y europeo que Estados Unidos apoyó ante la falta de alternativas válidas.

europeo, una guerra de todos contra todos. En cambio, valiéndose de los instrumentos del tratado, con la ayuda -o por lo menos la neu-tralidad- de los gobiernos, así como también de las asociaciones de productores, la Comisión logró pilotear gradualmente el drástico re-dimensionamiento del sector, predisponer medidas de ayuda para los trabajadores y para las áreas interesadas, para atenuar sus costos so-ciales. Superada, luego, la fase crítica, las medidas dirigistas fueron rápidamente eliminadas y las empresas saneadas fueron alentadas a reposicionarse en el mercado europeo y mundial.

Sin duda, no se trató de un proceso fácil. Comenzó con muchas vacilaciones, existieron muchos contrastes entre los intereses nacio-nales y tuvo elevados costos. A su fin, además, el saneamiento no se había completado, sobre todo en lo que se refiere a la siderurgia pública italiana, todavía ampliamente deficitaria. En su conjunto, sin embargo, la mayoría de los observadores está de acuerdo en conside-rarlo un éxito.

¿Cuáles fueron las causas de la caída de la demanda de acero? Ante todo, las economías industrializadas habían alcanzado un ni-vel de “madurez” industrial que las habría hecho, de todos modos, consumir menos acero que en los años precedentes en condiciones de igual crecimiento económico. En realidad, el crecimiento econó-mico se moderó notablemente y las tasas experimentadas en los años del boom no se repitieron. Además, los grandes exportadores de la CECA (Bélgica, Luxemburgo, Alemania, Francia, Gran Bretaña), que por decenios habían invadido los mercados mundiales, tuvieron que enfrentar una agresiva competencia por parte de los países de industrialización reciente, entre los que se encontraban Japón, Corea, Brasil (y, en años más recientes, China).

Las primeras intervenciones de la Comisión fueron las medidas “voluntarias” del comisario Spinelli; se pasó luego al plan Simonet y, más tarde, al de Davignon, para llegar a la “crisis manifiesta”, declarada en octubre de 1980, que activaba los instrumentos ex-traordinarios previstos por el tratado. Las primeras intervenciones reflejaban la convicción de que se trataba de una crisis coyuntural y sólo con Davignon llegó a comprenderse su carácter estructural. Re-aparecieron con prepotencia las asociaciones de carteles de produc-tores, activas a nivel transnacional (Danelux, Eurofer) -un desarrollo que contradecía la letra del tratado, y que, sin embargo, dotaba de un apoyo indispensable a los inéditos poderes asumidos por las autori-dades de Bruselas. Menos dinámico, defensivo y de segundo plano fue, en cambio, el rol de los sindicatos. Éstos no lograron elaborar una estrategia realista ni tampoco, salvo algunas pocas excepciones, coordinar sus esfuerzos a nivel europeo. Se sumaban al grupo de los grandes derrotados de la crisis los partidos políticos, que habían sido los principales propugnadores de la expansión siderúrgica du-rante los años del milagro económico, viendo una oportunidad para expandir su influencia electoral y clientelar. Ahora, en cambio, eran obligados a dar un paso atrás, dejando a los técnicos la gestión de las políticas industriales.

Una síntesis rápida y eficaz de las medidas tomadas por la Co-misión para gestionar la crisis siderúrgica fue llevada a cabo por Philippe Mioche13, quien hace un balance, entre otras cosas, de las medidas sociales adoptadas para amortizar los recortes en el empleo. Llega a la conclusión, en términos positivos, de que la Comisión, que era depositaria del tratado CECA, ha salvado a la industria side-rúrgica europea. Según Mioche, Europa supo afrontar la crisis mejor que los Estados Unidos, gracias a la solidaridad de negociación impuesta por los mecanismos del tratado CECA. Se puede observar también que la evolución de la producción ha sido mucho más regu-lar en la CECA que en Estados Unidos: de hecho, una vez finalizada la crisis, la producción de la CECA retomó el crecimiento, mientras que la de Estados Unidos se mantuvo, con notables oscilaciones, en niveles bajos. En sustancia, el régimen CECA consintió a la siderur-gia europea seguir siendo competitiva, estar bien preparada para el desafío global que se inició en el último decenio del siglo XX.

Un estudio importante sobre los años de la gran reestructura-ción siderúrgica es el que llevaron adelante Yves Mény y Vincent

Wright14. Los dos estudiosos llegan a la conclusión de que el factor común fue el masivo y penetrante intervencionismo de los gobiernos nacionales. Sin embargo, este activismo se manifestó muchas veces en forma confusa y contradictoria. En efecto, los gobiernos no con-taban con un cuerpo permanente de expertos, capaces de elaborar estrategias coherentes y realistas. De esta situación se benefició prin-cipalmente la Comisión. El primer elemento que explica la eficacia de la intervención comunitaria fue, sin lugar a dudas, el hecho de disponer del tratado CECA, que preveía mecanismos muy precisos para las situaciones de crisis. Además, los Estados miembros temían que un fracaso de la Comunidad pudiera conducir al retorno del juego de los proteccionismos nacionales. Por lo tanto, si bien po-dían diferir sobre algunos aspectos de la terapia propuesta, ningún gobierno deseaba jugar a la masacre -una situación, en cierto sen-tido, análoga a la que había garantizado el éxito del plan Schuman, cuando era necesario encontrar una solución duradera al problema alemán. Fortalecida por este consenso de máxima, la Comunidad Económica Europea fue capaz de hacer que los gobiernos nacionales aceptaran sus propuestas, maniobrando hábilmente entre las distintas coaliciones. Pudo hacerlo porque disponía de un cuerpo de funcio-narios con una vasta experiencia y con una visión de conjunto del mercado siderúrgico. Además, controlar la industria siderúrgica era relativamente simple, vista su naturaleza homogénea y su relativa concentración productiva, con el grueso de la producción europea asignada a unas pocas decenas de grandes empresas. La acción de la Comisión se valió también de la imagen fuerte del comisario belga Etienne Davignon, quien logró personificar con eficacia el rol de tu-tor del “interés comunitario”.

Un breve balance provisorio

Desde finales de los años ’80 y durante todo el decenio sucesivo, la importancia de la CECA en el proceso de construcción europeo fue disminuyendo progresivamente, hasta la extinción del tratado en ju-lio de 2002.

Un balance definitivo de su historia sería, quizás, demasiado prematuro y no puede, seguramente, abordarse en esta breve reseña. Hay, sin embargo, dos aspectos que merecen atención: uno de tipo político-institucional, el otro, de tipo económico. Desde el primer punto de vista, se debe subrayar el rol que la CECA tuvo en la carac-terización del nacimiento y desarrollo de la estructura institucional de la Unión Europea. Ésta funcionó como una encrucijada entre los intereses nacionales y como laboratorio de modelos institucionales, de políticas comunes, pero también de funcionarios y de experien-cias técnicas. Se trata de un capítulo que aun debe ser escrito, sobre todo para los años más recientes. Si bien es cierto que la Alta Au-toridad era una cosa muy distinta a la Comisión Europea, también es cierto que algunas de las direcciones generales de la Comisión, después de 1967, heredaron la experiencia de la primera fase del tra-tado CECA. Además, desde el punto de vista económico-industrial, la CECA tuvo una profunda influencia no sólo en el desarrollo y el crecimiento, sino también en la cultura y las relaciones industriales europeas, a partir de dos sectores directamente interesados, que lue-go tendrían repercusiones sobre otros que están relacionados.

De las muchas políticas previstas en el tratado CECA, dos fueron especialmente innovadoras e importantes, hasta el punto de encontrarse todavía hoy en el centro de la construcción europea: la política social y la política de investigación. Al evaluar las políticas sociales de la CECA, inspiradas por el art. 3 del tratado, es necesario enmarcar los instrumentos de diálogo sectorial, en primer lugar, el Comité Consultivo de la CECA, y las distintas intervenciones pues-tas en marcha: desde los programas edilicios a los fondos de reloca-lización y movilidad para los trabajadores, hasta los organismos para promover la seguridad del trabajo y los programas de investigación social. Se puede observar, es cierto, que los recursos dedicados a tal fin no fueron muy significativos y que tuvieron que ser co-finan-

ciados por los estados nacionales y por otros actores económicos e institucionales. Sin embargo, las intervenciones comunitarias no deben ser aisladas como capítulos separados, en la medida en que formaron parte, en la experiencia práctica, de una asociación integra-da. Frente a áreas de crisis, tanto en las cuencas siderúrgicas como carboníferas, la Alta Autoridad, y luego la Comisión, intervenían con políticas de protección de los trabajadores, con ayudas a la re-conversión regional, con contribuciones a la formación profesional, con programas de construcción edilicia popular, con estudios sobre el mejoramiento de las condiciones de trabajo y, también, alentando la movilidad intra-comunitaria, como establece el art. 69 del tratado. Entonces, si bien examinadas de manera individual las medidas pue-den parecer de importancia secundaria, consideradas en su conjunto -introducidas y acompañadas, tal como sucedió, por el diálogo entre las distintas partes de la sociedad, por una acción de información e investigación de campo de los servicios comunitarios, por el recurso a instrumentos legales y financieros afinados y eficaces- fueron mu-chas veces determinantes. Por otra parte, en el caso de la gran crisis siderúrgica de los años setenta y ochenta, la Comisión fue capaz de utilizar no sólo el presupuesto de la CECA, sino, para algunos capí-tulos, el presupuesto general de la Comunidad15.

La política de investigación de la Comunidad se basaba en el art. 55 del tratado, que constituía una novedad absoluta. Ningún tratado precedente, ningún acuerdo comercial e industrial había pensando en unificar los esfuerzos de investigación, considerados prerrogativa intocables ya sea de las industrias como de los gobiernos nacionales. La CECA, en este sentido, actuó como innovadora y la investigación común encontraría lugar, más tarde, en EURATOM y, a partir del Acta Única de 1987, jugará un papel cada vez más importante en la Unión Europea. Justamente por ser una experiencia de avanzada, la investigación en la CECA, que cubría tanto los aspectos técnicos como los sociales, tuvo un período de gestación largo y difícil. Las tradiciones de los países miembros eran muy distintas entre sí. Había problemas lingüísticos y legales difíciles de resolver. Después de al-gunos años, sin embargo, los primeros proyectos comunitarios, lan-zados en 1955, comenzaron a ofrecer resultados alentadores, la masa de financiamiento creció considerablemente y hubo una progresiva mejora en los métodos de evaluación, en la distribución de los fon-dos, en la construcción de proyectos integrados. Esto fue, sin lugar a dudas, un estímulo para las principales innovaciones tecnológicas en los sectores del carbón y del acero. Entonces, si bien los fondos directamente comprometidos constituyeron una fracción modesta del conjunto de gastos de investigación de la industria carbo-siderúrgica europea, tuvieron un importante efecto multiplicador, dando una contribución importante “en términos de progreso industrial y servi-cios, ventajas económicas, reducción del impacto ambiental negati-vo, mejora de las condiciones de trabajo y defensa del empleo” 16.

Notas

1 Gérard Bossuat, “La politique francaise de libération des échanges en Europe et le Plan Schuman”, en Klaus Schwabe, (ed.), Die Anfän-ge des Schuman Plans 1950-1: The Beginnings of the Schuman Plan, Baden-Baden, Nomos Verlag, 1988.2 Pierre Gerbet, “La Genèse du Plan Schuman. Des orìgines à la décla-ration du 9 mai 1950”, en Revue Française des Sciences Politiques, Vol. VI, n. 3, pp. 526-553. 3 Michael Hogan, The Marshall Plan: America, Britain, and the Re-construction of Western Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 1988, cap. 3; Alan S. Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-51, London, Methuen, 1987, cap. 4.4 Raymond Poidevin, Robert Schuman, homme d’Etat 1886-1963, Pa-ris, Imprimerie Nationale, 1987, p. 224.5 Edmund Dell, The Schuman Plan and the British Abdication of Leadership in Europe, Oxford, Oxford University Press,1995; Alan S. Milward, The UK and the European Community, vol.1. The Rise

and Fall of a National Strategy, 1945-1963, London, F. Cass, 2002; Ruggero Ranieri, “Inside or outside the Magic Circle: the Italian and the British Steel Industries face to face with the Schuman Plan and the European Coal and Steel Community in the Early Fifties”, en A.S. Milward, Frances Lynch, R. Ranieri et al., The Frontier of National Sovereignty: History and Theory 1945-1992, London and New York, Routledge, 1993, pp. 117-154.6 R. Ranieri e Luciano Tosi (eds.), La Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (1952-2002). Gli Esiti del Trattato in Europa e in Ita-lia, Padova, CEDAM, 2004.7 Isabel Warner, Steel and Sovereignty: the deconcentration of the West German steel industry 1949-1954, Mainz, P. von Zabern, 1996.8 Gary Herrigel, “American Occupation. Market Order and Demo-cracy: Reconfiguring the Steel Industry in Germany and Japan after the Second World War”, en Jonathan Zeitlin y G. Herrigel (eds.), Americanisation and its Limits. Reworking US Technology and Ma-nagement in Post-War Europe and Japan, Oxford, Oxford University Press, 2000.9 El texto íntegro del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) está disponible en el sitio Eur-lex: http://eur-lex.europa.eu/es/treaties/dat/11951K/tif/TRAITES_1951_CECA_1_ES_0001.tif. 10 René Leboutte, Histoire economique et sociale de la construction européenne, Bruxelles, Peter Lang, 2008; Philippe Mioche, Les cin-quante années de l’Europe du charbon et de l’acier, Luxembourg, Commission Européenne, 2004. 11 Dirk Spierenburg y Raymond Poidevin, Histoire de la Haute Au-torité de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier. Une expérience supranationale, Bruxelles, Bruylant, 1993.12 Altiero Spinelli, Rapporto sull’Europa, Milano, Comunità, 1965, pp. 36-7. Nota del Coordinador Editorial: traducción propia.13 F. Mioche, Les cinquante années de l’Europe du charbon et de l’acier, cit.; ver, en particular, p. 68.14 Yves Mény y Vincent Wright, (1985), “L’Etat et la sidérurgie en Europe occidentale”, en Id., La crise de la sidérurgie européenne 1974-1984, Paris, P.U.F., 1985; e Id. (eds.), The Politics of Steel: Wes-tern Europe and the Steel Industry in the Crisis Years (1974-1984), Berlin, De Gruyter, 1987.15 Enrico Gibellieri, “Gli strumenti di politica sociale nel Trattato de-lla Comunità europea del carbone e dell’acciaio”, en CECA, EKSF, EGKS, EKAX, ECSC, EHTY, EKSG, 1952-2002, Luxemburgo, Ofi-cina de las publicaciones oficiales de las Comunidades Europeas, pp. 123-136.16 Renzo Tomellini, “La ricerca CECA sull’acciaio: un bilancio”, en R. Ranieri y L. Tosi (eds), La Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio, cit., p. 142; F. Mioche, Les cinquante années de l’Europe du charbon et de l’acier, cit., cap. 5.

Europa y Unión Europea

La Comunidad Europea emergió de profundos conflictos entre inte-reses que no podían resolverse en el estrecho ámbito nacional. Con una mezcla de extraordinaria previsión e igualmente extraordinario espíritu práctico, Europa puso en marcha un proceso evolutivo que, aún con marchas y contramarchas, ha durado más de cincuenta años. Cada vez que se producían quiebres en la arena política inter-nacional, de una magnitud tal como para amenazar los equilibrios profundos de los países europeos, éstos tuvieron la capacidad de plantearse nuevos objetivos, incluso exagerados, que pudieran foca-lizar las acciones colectivas hasta determinar no sólo un salto en el tamaño del mercado -y, por lo tanto, para pilotear una reestructura-ción direccionada de la estructura productiva- sino también un nuevo marco político de referencia, capaz de guiar procesos de agregación que, de otro modo, quedarían librados al conflicto. Esto ocurrió entre finales de la guerra y el boom de los años sesenta, luego de la salida de la larga crisis de los años setenta y, otra vez, con aquella verda-dera fractura histórica que representó la caída del comunismo y la unificación de todos los países del continente en una entidad de una complejidad que no tenía precedentes1.

A finales de los años ’60 y principios de los ’70, los países europeos, en cambio, no tuvieron esta capacidad. En una situación de profunda crisis, enfrentaron una nueva fase de ruptura cuyos sín-tomas eran tan variados como la represión por parte de Moscú de la primavera de Praga, el nuevo conflicto árabe-israelí, que tuvo como consecuencia la crisis petrolera, la guerra de Vietnam, una turbulen-cia social que en muchos países se expresó a través actos de terroris-mo, que marcaron con una larga estela de sangre sus territorios y, en particular, Italia, siempre ubicada sobre la línea divisoria entre aque-llos dos bloques ya exhaustos. Recordamos que, después del extenso

período de crecimiento que se inició en la posguerra y el verdadero boom de los primeros años sesenta, las condiciones económicas y sociales habían cambiado; en todos los países tuvo lugar una fase de estancamiento, mientras crecía una protesta operaria y estudiantil sin precedentes. De hecho, esa larga fase de crecimiento había atraído a las ciudades industriales masas de inmigrantes provenientes del cam-po, había creado nuevas clases de empresarios y nuevas oportunida-des de renta. Sin embargo, las fuertes tensiones salariales ponían en evidencia que no es posible imaginar un cambio tan extraordinario de la sociedad que no tenga consecuencias políticas.

Mientras tanto, los Estados Unidos mismos mostraban sus difi-cultades internas con el clamoroso anuncio, en 1971, de la inconver-tibilidad del dólar y, por lo tanto, el fin de los tipos de cambio fijos, que habían permitido la larga fase de crecimiento sin incertidumbre.

La explosión de los precios del petróleo trajo consigo una nueva fase de inestabilidad ligada al aumento sin precedentes de los pre-cios de las materias primas. El marco de referencia para la economía cambió por completo: los salarios crecían por la presión del conflicto interno, las materias primas aumentaban por efecto de guerras leja-nas, los tipos de cambio se volvían volátiles y la inflación, por pri-mera vez en la posguerra, tomaba vuelo, mientras que, en 1975, las economías de Europa se estacaban y, también por primera vez desde la posguerra, conocían tasas de crecimiento de signo negativo.

En este contexto dramático, marcado en distintos países por for-mas internas de terrorismo, que iban desde las Brigadas Rojas a la banda Baader-Meinhof, de la Eta al Ira, Europa pareció desaparecer y, solo al finalizar la crisis, a mediados de los años ‘80, reapareció la vo-luntad de relanzar el mercado único y, con éste, la integración política.

Pero todo esto se produjo en un contexto global estrictamente regulado por la diarquía de los Estados Unidos y la Unión Soviética. Cuando, en 1989, cae el muro de Berlín -después de una larga turbu-

Europa y la crisis económica mundial

por Patrizio Bianchi

lencia que había tenido en Polonia su epicentro- y, con éste, el orden mundial que había regulado el mundo durante el largo ciclo iniciado con la segunda guerra mundial, no era para nada obvio que el proce-so de apertura se desarrollaría en paz. La transición que tuvo lugar luego de este evento estuvo, de hecho, signada por la primera guerra en Irak en 1990, las guerras de la ex Yugoslavia y tuvo centro en los atentados del 11 de septiembre de 2001 y en las sucesivas guerras de Afganistán e Irak.

Conviene insistir sobre estos aspectos claramente políticos porque, si no se consideran estos datos dramáticos, los eventos de la Unión Europea quedan desvalorizados en acciones de difícil inter-pretación, cuando no como la mera gestión de intereses mezquinos medibles solo en términos de transferencias realizadas y recibidas de Bruselas. Romano Prodi, en su reflexión sobre su experiencia como presidente de la Comisión Europea (1999-2004), nos recuerda

acertadamente que los últimos años de su mandato fueron un logro extraordinario en términos de paz. Unificando a los países europeos -mientras que sus cancillerías tomaban posiciones distintas respecto de las guerras en curso-, la Unión dio estabilidad y esperanza a un contexto mundial marcado por las preocupaciones y el miedo. Esta nueva Europa ampliada a todo el continente tiene, sin embargo, enormes desigualdades internas, con niveles de ingreso extremada-mente significativos si se miden a nivel nacional, y totalmente insos-tenibles si se miden a nivel regional.

En esta perspectiva deben enmarcarse las políticas industriales de la Unión Europea. Más allá del impacto sobre el crecimiento europeo en comparación con el resto del mundo, estos instrumentos, dise-ñados para pilotear un ajuste estructural, han tenido como función generar procesos de reequilibrio e integración interna para que las

decisiones políticas adoptadas sean estables en el tiempo.En este sentido debe interpretarse la estrategia de Lisboa, pero

también la acción de apoyo al desarrollo que antes se había dirigido hacia el sur de Europa y más tarde lo haría hacia los países del este. Así también, el pragmatismo de la Europa del euro y de Schengen y las continuas marchas y contramarchas de los tratados sobre cuestio-nes políticas fundamentales que, sin embargo, no se convertirían en realidad sin el sustento de las políticas de desarrollo centradas en el continuo networking entre empresas e instituciones de los distintos países.

Y, sin embargo, cada vez que Europa se ha planteado grandes objetivos, demuestra que puede alcanzarlos, para después dejar lu-gar a una fase sucesiva en la que el Eurobarómetro del consenso se desploma; aquí resurge la Europa de los intereses particulares, que

sólo deja espacio a acuerdos entre gobiernos nacionales que, de to-das maneras, son cada vez más débiles debido al gusano que devora a los estados unitarios, llevándolos a fragmentaciones que, si no son reguladas, conducen a la creación de pequeñas patrias y etnias que afortunadamente no existen en la realidad, pero que son muy peli-grosas cuando las ideologías sociales del pasado son sustituidas por pequeños intereses localistas y grandes intereses de monopolio.

Sin embargo, aún se pone en duda si el recorrido de la Unión Europea ha llegado a su fin o si, en cambio, hay un nuevo objetivo por delante. Parece acertado decir que se inicia una nueva fase, cuyo objetivo principal es la construcción de la Unión Europea de los ciudadanos y no sólo de los gobiernos. Y esto pasa necesariamente por el Parlamento Europeo, en la actualidad, objeto misterioso para los electores, llamados a votar por una asamblea que no concentra

Mapa 1Niveles de ingreso por país

Fuente: Eurostat

todo el poder legislativo y no expresa una confianza vinculante a un gobierno que, después de la fase de autonomía de Prodi, ha vuelto a ser la comisión de los gobiernos europeos.

La estrategia europea de crecimiento y el rol de las políticas de desarrollo industrial

Este diseño está, una vez más, confiado al método Monnet, o sea, al impulso hacia una integración económica tal que requiera, luego, la convergencia de las instancias políticas e institucionales para dar apoyo a la nueva extensión del mercado. En este sentido, las polí-ticas industriales de la Unión Europea no se pueden reducir a prác-ticas más o menos lícitas de subsidio a las empresas en problemas, sino que deben ser entendidas como un conjunto de acciones que

promueva tal cambio estructural de la economía, que requiera una integración política a partir del reconocimiento de las transformacio-nes que se han dado ya en la realidad productiva.

Estas políticas han cambiado mucho a lo largo del tiempo, pero claramente permanecen ante nosotros sostenidas sobre tres pilares: por un lado, las políticas que conducen a la ampliación de la dimen-sión del mercado; luego, las políticas que se formulan en defensa y como garantía del mercado mismo; y, finalmente, las acciones que apoyan la reorganización de la producción con respecto a la nueva extensión del mercado, principalmente las políticas de desarrollo territorial y políticas de innovación.

Según esta interpretación, es evidente que nuestra clave de lectura de las dinámicas estructurales sigue siendo smithiana. La “riqueza de las naciones” sigue ligada a la producción, al trabajo, al conocimiento. Lo que determina el posicionamiento estratégico

de las empresas y, en su conjunto, el crecimiento de la economía es la capacidad para organizar el trabajo de forma adecuada según el tamaño efectivo del mercado. La apertura regulada del mercado, implementada a través de una unión aduanera, la apertura de los mercados alcanzada mediante la eliminación de las restricciones a la movilidad de los bienes y de los capitales es, por lo tanto, la primera acción de política industrial, porque induce a las empresas a reorga-nizarse frente al nuevo mercado y a los nuevos competidores.

La evolución de la Unión Europea es, por lo tanto, la primera política industrial, porque obliga a las organizaciones productivas, que hasta ayer se encontraban protegidas por las respectivas institu-ciones nacionales, a enfrentarse entre sí. La apertura hacia los países del este constituyó, durante los primeros años del nuevo milenio, el factor pujante del desarrollo europeo, al mostrar a estos países en

plena reconstrucción tasas de crecimiento muy superiores a los de la vieja Europa (ver gráfico 1).

A estos pilares ya presentes en el primer tratado se agregan, a través del tiempo, la atención puesta en el territorio y en la innovación, como factores que pueden hacer más dinámica la competencia, per-mitiendo a nuevos competidores entrar al mercado. Este marco, que ha delineado un nuevo modo de entender la política industrial, se volvió todavía más evidente por el fracaso de todas las acciones que, en cambio, tendían a llevar a nivel europeo las viejas prácticas nacio-nales, desde los carteles de crisis a los campeones nacionales.

La atención puesta en el territorio, expresada mediante las po-líticas estructurales de la Unión, demostraba en qué medida un con-texto territorial debe ser entendido como un factor exógeno esencial

Gráfico 1Crecimiento del PBI real de la EU

Fuente: Eurostat

para el desarrollo. La densidad de las instituciones educativas y de investigación, de garantía social y de seguridad para los ciudadanos, determinan condiciones de aglomeración que permiten un desarrollo significativo de empresas pequeñas que, si se unen entre sí, pueden representar una notable fuerza dinámica en el ámbito de la Unión. De manera similar, la innovación como factor de aceleración de las dinámicas económicas no se puede reducir sólo a la tecnología, sino que tiene que considerar también la innovación organizativa, en una sociedad que considera que el conocimiento y el aprendizaje son sus principales factores de crecimiento2.

Estos elementos son reunidos a comienzos del nuevo milenio en la estrategia de Lisboa, que propone a Europa convertirse en la eco-nomía mundial más avanzada en la investigación y en la sociedad de la información. Se trata de un objetivo relevante, sobre todo desde el punto de vista político, que va a completar las tres grandes acciones de refundación de la Unión, es decir, la ampliación de la Unión hacia el este, la introducción de la moneda única y la redacción del nuevo Tratado. La estrategia de Lisboa no era, en realidad, una política industrial en sentido estricto, sino más bien una visión del desarrollo hacia la cual hacer confluir todas las acciones en los distintos nive-les, una estrategia común para el desarrollo en una etapa en la que se completaba la fase de apertura a nivel global de la economía y se lanzaba la ronda de Doha, que debería terminar con un nuevo acuer-do sobre el comercio mundial.

La estrategia europea -de nuevo- implicaba en realidad, más investigación, desarrollo e innovación, un ambiente más dinámico para las empresas, mayores inversiones en formación y educación de las personas y una reconversión industrial general para que la pro-ducción fuera compatible con el cuidado del medioambiente.

Esto necesitaba de políticas macroeconómicas coherentes y un claro marco de regulación para los mercados de capitales, una creciente cohesión política-de manera que los efectos de la apertura internacional no generaran efectos desequilibrantes dentro de la Unión y que los países de la antigua área socialista pudieran ingresar a título pleno en la economía europea y mundial- y, finalmente, una apertura común hacia los países del tercer mundo, para garantizar una globalización equilibrada y solidaria.

A partir de la primera definición de la estrategia de Lisboa se desarrollaba dentro de las instituciones comunitarias un pensamiento que reexaminaba en profundidad el concepto de política industrial,

ya fuese como instrumento de integración entre economías pertene-cientes y agregadas en la Unión, o como posible herramienta para aumentar la competitividad europea con relación a los países emer-gentes.

Distintas comunicaciones de la Comisión3, numerosos dictáme-nes del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones, además de los trabajos del Parlamento Europeo, configuraban en su conjunto un recorrido colectivo hacia una concepción de política industrial no proteccionista ni defensiva, sino dinámica y orientada a favorecer la apertura. El rol del territorio y de la innovación se convertía en factor esencial para recrear un proceso de crecimiento y, al mismo tiempo, de cohesión social. En este contexto, se hacía referencia no sólo a los sectores de alta tecnología, sino también a las redes de empresas de dimensión pequeña y mediana como medio para estabilizar el empleo.

La estrategia de Lisboa se desarrolló así, progresivamente, como un instrumento más articulado, que, sin embargo, no encontraba una respuesta plena por parte de los países, que han seguido consideran-do que las acciones sobre la industria tenían que permanecer bajo la tutela de los gobiernos nacionales, condenándose así a moverse cada vez más hacia la retaguardia del mundo4.

La crisis reciente nos permite verificar en qué medida los go-biernos han almacenado en sus depósitos los viejos arneses de políti-ca industrial. De hecho, mientras tanto, el contexto mundial ha cam-biado y la crisis financiera que explotó en 2008 ha relanzado viejos modos de entender la política industrial, cuestionando el futuro de la Unión.

A esta vía gradualista europea y a la atención por los temas de las sustentabilidad global del crecimiento, se opuso -llegando inclu-so a prevalecer- la línea de las organizaciones internacionales, em-pezando por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, modelada a partir de la reaganomics y, luego, convertida en la base política de la administración Bush que, mientras que por un lado proclamaba la supremacía del mercado, por el otro, hacía explotar la deuda pública y actuaba para que el mercado mismo fuera cada vez menos transparente.

La ampliación hacia el este y los desafíos de la crisis financiera mundial

Gráfico 2Crecimiento del PBI real

(cambio porcentual anual)

Fuente: FMI, World Economic Output, abril de 2009.

Gráfico 3Crecimiento del PBI real

(cambio porcentual anual)

Fuente: FMI, World Economic Output, abril de 2009.

La crisis financiera sorprendió a Europa en una etapa de extraordina-ria transformación. La caída del muro de Berlín se había convertido, a finales de los años ’80, en el símbolo de aquel cambio extraor-dinario, que había rediseñado la geografía del viejo continente. El colapso de los regímenes comunistas había abierto el camino para una reorganización muy profunda de la economía, de la vida políti-ca, de la cotidianeidad de países que durante cincuenta años habían tenido que dar la espalda a Europa, volcándose hacia el oriente. Estos países encontraban ahora en la Europa comunitaria su refe-rencia natural; a su vez, la complicada institucionalidad europea se estaba transformando, orientándose decididamente hacia la compleja construcción de una Unión, con una moneda, una constitución, una identidad política que en aquel momento parecían todavía un objeti-vo lejano.

Como ya hemos señalado, la reconstrucción interna de los países que salían de la larga etapa de economía planificada implicó fuertes crisis internas. Como muestran los datos del Fondo Mone-tario Internacional (gráfico 2), entre 1988 y 1992, las economías de los países de Europa del este sufrieron una depresión, ligada a un verdadero bloqueo de todas las actividades productivas. Sin embar-go, siguió a esta fase una extraordinaria e irrepetible etapa de recons-trucción que las condujo a un crecimiento sin precedentes hasta el año 2000, al que siguió una estabilización hasta 2007, cuando estos países se vieron también involucrados en la crisis global.

La evolución del producto interno bruto fue distinta en cada país: por ejemplo, Hungría anticipó los acontecimientos un año, mientras que Croacia entró en el juego después de las guerras que cubrieron de sangre a Yugoslavia (gráfico 3). Pero, en su conjunto, toda la región,

Gráfico 4 Crecimiento del PBI real

(cambio porcentual anual)

Fuente: FMI, World Economic Output, abril de 2009.

que por medio siglo había permanecido más allá del horizonte euro-peo, vivió en poco menos de veinte años una serie de acontecimien-tos extraordinarios, como consecuencia de la caída de un mundo y el nacimiento de una nueva sociedad, que tenían la Unión Europea como punto de referencia.

Un análisis estilizado de la información, considerando simple-mente los puntos mínimos y máximos de los distintos ciclos, mues-tra más claramente aún cómo las dos mitades de la nueva Europa vivieron de manera distinta la última parte del viejo siglo y la prime-ra parte del nuevo (gráfico 4).

Los países de Europa oriental habían conocido el abismo del de-sastre económico y, por lo tanto, su entrada en la Unión los llevaba a una aceleración, tan profunda como para transformar las sociedades de aquellos países. Mientras tanto, Europa occidental continuaba a flote, bien lejos de aquella evolución, experimentada simplemente como una nueva oportunidad de crecimiento y de desconcentración productiva.

Las políticas de cohesión activadas para favorecer la rápida integra-ción de aquellas economías en el contexto comunitario se basaban en una serie de políticas muy claras. Los instrumentos fueron: atracción de las inversiones en actividades inmobiliarias y financieras, de-lo-calización de plantas que utilizaban mano de obra a bajo costo y que incorporaban poco valor a su producción, extensión de las redes de subcontratación por parte de las empresas manufactureras y, en parti-cular, de las automotrices.

El éxito de aquellas políticas se puede medir por el rápido cre-cimiento de economías que, sin embargo, internamente, seguían

siendo extremadamente frágiles, a tal punto que la crisis financiera internacional mostró rápidamente la reversión de las tendencias pre-cedentes. Como señala el informe de la misión del Fondo Monetario Internacional en Bulgaria:

Como resultado de las turbulencias a nivel global, los flujos de capitales hacia Europa del este han disminuido. Los bancos de Europa occidental ya no ofrecen financiamiento nuevo a sus filiales locales, y el crecimiento del crédito del sector privado se ha reducido, desapareciendo casi por completo en algunos países.

Y continúa:

Al mismo tiempo, la demanda de las exportaciones de los países de Europa del este se ha contraído, puesto que sus principales socios comerciales están en recesión. Con la contracción de las exportaciones y de la demanda interna, el PBI de la región está disminuyendo5.

Se debe señalar la estrecha vinculación que existe entre la marcha de la economía alemana y la de las economías de los países de Europa del este. El gráfico de la variación de la producción industrial en Alemania y en los países del este parece ser muy claro (gráfico 5). De hecho, han sido las empresas alemanas las que se extendieron hacia oriente, convirtiéndose la economía de este país en un verdade-ro punto de referencia para toda el área.

Esta consideración, por otra parte, está ligada a la evidencia de

Gráfico 5Producción industrial

(cambio porcentual respecto al mismo período del año anterior)

Fuente: FMI, World Economic Output, abril de 2009.

Más allá del impacto sobre el crecimiento europeo en comparación con el resto del mun-do, [las políticas industriales], diseñadas para pilotear un ajuste estructural, han te-nido como función generar procesos de reequilibrio e integración interna para que las decisiones políticas adoptadas sean estables en el tiempo.

que en Europa la producción manufacturera tiende a concentrarse en el extenso eje que va desde Hamburgo hasta el norte de Italia, dejan-do fuera, por supuesto, actividades económicas importantes, tercia-rias y financieras, especialmente en las grandes áreas metropolitanas y, en las áreas periféricas, la prolongación de cadenas de subcontra-tación que, no obstante, tienen su centro en el corazón industrial del viejo continente (ver mapa 2).

Esta tendencia a la desconcentración hacia la periferia de las actividades manufactureras que agregan menos valor ha determinado una mayor integración entre las distintas regiones de Europa, pero, al mismo tiempo, ha aumentado la interconexión y la dependencia de las economías de los nuevos miembros de la Unión respecto de los comportamientos de los gobiernos de la vieja Europa.

La crisis financiera determina una drástica reducción de la demanda y, por lo tanto, una caída de los niveles de producción, propagándo-se hasta afectar toda la cadena de subcontratación, que por primera vez sufre los efectos de los recortes productivos. Mientras tanto, la defensa de los establecimientos productivos en el área central de Europa tiende a trasladar nuevamente hacia el centro actividades anteriormente de-localizadas.

Frente al fantasma de la recesión, los gobiernos liberales se vuelven intervencionistas y, así, el gobierno inglés nacionaliza los bancos y el presidente francés se declara listo para dar subsidios a las plantas de las empresas automotrices francesas instaladas en el país6.

Lo ocurrido con la firma Opel demuestra que la gran crisis au-tomotriz no se puede enfrentar a nivel nacional porque, por un lado, las plantas no pueden cerrarse si se quiere proteger a los trabajado-res locales, pero, al mismo tiempo, esto abre problemas que no se pueden resolver en los subcontratistas de-localizados en países que no pueden garantizar las condiciones de tutela social7. En verdad, la crisis demuestra en qué medida, en la actualidad, las acciones de los gobiernos nacionales son ineficaces frente a los trastornos que se producen a escala global. Entonces, una vez más, frente a las grandes crisis, es necesaria más Europa, no más fragmentación en la búsqueda de soluciones nacionales, sino más solidaridad entre todas las clases y grupos sociales más allá de las fronteras.

Algunas consideraciones sobre Europa en la crisis mundial

Lo ocurrido en los últimos veinte años, ha mostrado en qué medida el enfoque evolutivo ha sido el más idóneo para la construcción de la Unión Europea, que a finales del siglo breve se extiende hasta sus límites geográficos. La ampliación a doce nuevos países miembros ha planteado muchos interrogantes, tanto de naturaleza económica como política. Desde el punto de vista económico, la ampliación ha llevado a un aumento significativo de la desigualdad en los niveles de vida dentro de la Unión. Desde el punto de vista político, la am-pliación ha suscitado incertidumbre sobre su capacidad para adaptar-se a un aumento tan importante de la membrecía, y por lo tanto, del

Mapa 2

número de voces y de intereses involucrados en las discusiones entre representantes de los países en las instituciones europeas. La dificul-tad para adoptar cambios institucionales a nivel europeo que puedan resolver esta incertidumbre demuestra la amplitud del problema.

Este rediseño de las reglas internas de la Unión tuvo lugar en un contexto económico y político que, en su primera fase, estuvo marcado por una significativa inestabilidad política mundial, ligada al terrorismo y al estado de guerra en los países árabes y, luego, por una arrolladora crisis económica sin precedentes. El año 2001 fue el que marcó el inicio del nuevo siglo. El 11 de septiembre, con los atentados a las Torres Gemelas de Nueva York, el mundo descubrió que, después del fin del bipolarismo político, se abrían nuevos con-flictos que, si no eran gobernados, podían llevar a nuevas guerras. El 14 de noviembre, en Doha, Qatar, se firmó la declaración que dio inicio a las negociaciones en el marco de la Organización Mundial de Comercio que, de hecho, abrió a los países emergentes, y sobre todo a China, el mercado mundial de los bienes y los capitales. El 2001 fue también el año en que las monedas nacionales europeas de-jaban de ser de curso legal para ser sustituidas por el euro, poniendo en evidencia la cesión de soberanía, no solo económica, de los países europeos a favor de la Unión.

La nueva etapa europea en la Comisión, representada por la pre-sidencia Prodi, estaba signada por cuatro ejes íntimamente relaciona-dos entre sí: la ampliación hacia el este, la unificación monetaria, la Constitución europea y la estrategia de Lisboa.

Este cuadro tan complejo no se pudo terminar de realizar durante los años de la Comisión Barroso. En particular, precisamente la estrategia de Lisboa ha pagado el precio impuesto por gobiernos nacionales escépticos y por una Comisión débil.

Por su parte, el euro ha sufrido tempranamente por la debilidad de la moneda norteamericana. Los muchos economistas que desde los Estados Unidos preanunciaban el desastre, como consecuencia de un euro demasiado débil, se han encontrado, en cambio, con una acción continua por parte del gobierno norteamericano para descar-gar sobre Europa su propia crisis interna. La elevada cotización del euro con relación al dólar reduce ciertamente la competitividad de la industria europea, imponiendo bajas tasas de crecimiento y, sin embargo, no alcanza para relanzar una industria ya estancada y pues-ta en dificultades debido a las acciones mismas del gobierno de los Estados Unidos, orientadas a sostener las finanzas especulativas y la demanda militar protegida.

Por otra parte, la unificación europea requiere que se com-plete la acción de política económica a través de una convergencia más efectiva de las políticas de presupuesto que, según ha quedado demostrado, no pueden ser garantizadas sólo por el pacto de estabili-dad.

Por otra parte, como hemos visto, la ampliación era necesaria tanto desde el punto de vista económico como político. Europa da lo mejor de sí cuando debe dar los grandes saltos, y lo peor cuando se dedica a los balances mezquinos.

Las líneas de “profundización” y “ampliación” pueden ir juntas sólo si hay una estructura institucional adecuada para los grandes desafíos en curso. Éste era el rol del entoncesl Tratado por el que se

establecía una Constitución Europea. Luego de haber intervenido sobre un aspecto fundamental, como el del traspaso de la soberanía económica -la cesión del derecho a emitir moneda- por parte de los gobiernos nacionales a la Unión, ésta tenía que asumir un carácter plenamente estatal o, al menos, federal.

Como escribe Romano Prodi, comentando la entrada de los paí-ses de Europa del este en la Unión:

El 1º de mayo [de 2004] representa sólo el punto de llegada de un proceso que duró más de un decenio, pero simboliza el verdadero punto de quiebre en la historia europea. La Unión ha acogido como ciudadanos propios a 75 millones de personas pertenecientes a estados que -con la excepción de Chipre y Mal-ta- la historia había artificialmente separado de Europa, entendi-da ésta no tanto como espacio geográfico, sino como patrimonio de derechos y lugar de libertad8.

Este marco de referencia encontraba en la visión de política indus-trial delineada con la estrategia de Lisboa su elemento motor. En rea-lidad, la posibilidad de hacer efectivos aquellos derechos y aquella libertad a la que se refería Prodi, necesitaba que también los recursos pudieran aumentar del mismo modo y, por lo tanto, necesitaba un visión del desarrollo de toda Europa que pudiera válidamente reubi-carse en el nuevo contexto global.

Tanto la Constitución como la estrategia de Lisboa, sin embar-go, no han mantenido las ambiciones delineadas al inicio del dece-nio. Europa paga ahora, una vez más, el precio de no haber creído en sí misma. Los gobiernos de derecha que han estado a cargo de los distintos países durante estos últimos años han desplazado nue-vamente el centro de la política hacia el nivel nacional y, en lugar de favorecer el surgimiento de la acción común, ha prevalecido el elemento intergubernamental, mejor dicho interleader, en una época en la que la administración Bush hundía la ONU y hacía prevalecer el G8, es decir, un modelo verticalista de decisiones colectivas en el que se hace imposible vislumbrar algún rasgo de tipo democrático.

Escribe Prodi:

La cumbre de junio de 2007, en la que se llegó a un acuerdo al precio de bajar el nivel de ambición sobre la reforma de los tra-tados, no ha sido una bella página de la historia europea. Sobre todo, en aquella cumbre no se escribió la historia que Europa necesita9.

Durante la crisis financiera, los gobiernos europeos han intentado frenar la hemorragia con copiosas intervenciones que permitieran la supervivencia de los respectivos sistemas bancarios, relanzan-do a nivel común una acción que reduciera al mínimo los efectos devastadores del colapso financiero. Sin embargo, se ha buscado también relanzar la estrategia de Lisboa, demostrando que el único enfoque posible para salir de la crisis es el que se basa en la apertura de los mercados, pero garantizándoles reglas claras y persuasivas y promoviendo una fuerte transformación de toda la economía hacia

Las políticas de cohesión activadas para favorecer la rápida integración de aquellas economías en el contexto comunitario se basaban en una serie de políticas muy claras. Los instrumentos fueron: atracción de las inversiones en actividades inmobiliarias y financieras, de-localiza-ción de plantas que utilizaban mano de obra a bajo costo y que incorporaban poco valor a su producción, extensión de las redes de subcontratación por parte de las empresas manufac-tureras y, en particular, de las automotrices.

la sociedad del conocimiento y el cuidado del medioambiente. Sin embargo, este enfoque “integrado” podría funcionar sólo si se utili-zan contextualmente múltiples instrumentos de política, activados de manera coordinada tanto a nivel europeo como nacional y regional, ofreciendo el sentido de una gobernanza de sistema, muy compleja y articulada, necesaria para escapar a tentaciones autoritarias, propias de los momentos de crisis.

Por cierto, toda la estructura de política industrial europea, es decir, de las acciones para el desarrollo de la economía real en eco-nomía abierta, debe enfrentar la crisis, que pone en serias dificulta-des a muchos sectores productivos, empezando por la industria au-tomotriz, a países enteros como Irlanda y España, a todos los países miembros de Europa del este donde es fuerte el reclamo para volver a una política de subsidios a las empresas. Y es simplemente paradó-jico que sean aquellos que, en posición de minoría, han reclamado un rol activo del estado durante los años de la ideología ultra liberal, quienes deban recordar que no es posible volver a aquellas formas de subsidio o de propiedad pública de la industria y de los bancos, de los que con mucho esfuerzo se ha salido durante los años noventa.

Si se reduce la crisis a los efectos difusivos del desastre finan-ciero estadounidense, quedan escondidos los elementos reales de esta recesión sin precedentes. En realidad, esta crisis es el terremoto que sigue a un excepcional aumento del tamaño del mercado a ni-vel global, respecto al cual no se ha adecuado la organización de la producción, ni mucho menos lo han hecho las instancias institucio-nales que deben salvaguardar a los ciudadanos respecto a la nueva situación económica que se ha creado después del final de aquel mecanismo bipolar de regulación que había gobernado el mundo desde finales de la guerra mundial. No es casual que se proclame la necesidad de un nuevo Bretton Woods, que restablezca las reglas de un nuevo orden mundial, en el que las nuevas potencias emergentes, actualmente poseedoras de los recursos económicos necesarios para el desarrollo, puedan tener un rol, mientras que los viejos líderes deban, a su vez, reposicionarse.

En este contexto, la nueva Europa debe salir del “síndrome ale-mán”, que hasta el momento ha determinado su crecimiento, o sea, de la paradoja de una potencia económica que sigue siendo un enano político. Sin embargo, para salir de esta situación, Europa debe sa-lir de la fragmentación que aparece en los momentos de crisis, que significa el retorno de los gobiernos nacionales y el surgimiento de formas espurias de representación, desde el G8 al nuevo G20, mode-los que tienen el grave defecto de “desmontar” a Europa para dejar su lugar nuevamente a las viejas configuraciones nacionales. Pero el ajuste estructural, necesario para salir de la crisis financiera más allá de la emergencia, no puede más que retornar al andamiaje de polí-ticas industriales elaboradas en estos años en Europa, reactivando aquel complejo cruce entre innovación y territorio, que ha permitido a Europa integrarse en paz durante estos últimos sesenta años.

Y aquí se encuentra el corazón de la experiencia europea. El proyecto de su unidad nace en los años más trágicos de la guerra mundial, teniendo en mente una Europa que pudiese ser factor de paz y estabilidad para todo el contexto mundial; no pudiendo alcan-zar directamente esta unidad política europea, los padres fundadores

eligieron el tortuoso camino de inducir la necesidad de comunión política a partir de la convergencia económica. Hoy, juntos para unir a los países que van desde el Atlántico hasta la ex Unión Soviética, hay todavía una mayor necesidad de unión política para superar las divergencias económicas. En este contexto, las políticas industriales de la Unión Europea refuerzan su función de instrumentos económi-cos para alcanzar finalidades explícitamente políticas. Y hoy, como nunca, es fundamental una Europa realmente unida para relanzar la idea de la necesidad de paz y prosperidad a nivel mundial, evitando que nuevos totalitarismos y nuevos impulsos autoritarios se presen-ten como fácil vía de escape para la primera gran crisis de la globa-lización.

Notas

1 Romano Prodi, La mia visione dei fatti, Bologna, Il Mulino, 2008.2 Patrizio Bianchi y Sandrine Labory, “The political economy of intangible assets”, en Id. (eds.), The Economic Importance of intan-gible Assets, London, Ashgate, 2004, pp. 25-48.3 COM (2002)714/F 11/12/2002, Communication from the Commis-sion to the Council, the European Parliament, the Economic Social Committee and the Committee of the Regions: Industrial Policy in an Enlarged Europe; COM (2008)397/F 16/07/2008, Communica-tion from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic Social Committee and the Committee of the Regions on the Sustainable Consumption and Production and Sustainable Industrial Policy Action Plan.4 P. Bianchi y S. Labory, “From ‘Old’ Industrial Policies to ‘New’ Industrial Development Policies”, en Id. (eds.), International Hand-book of Industrial Policy, Cheltenham, Edard Elgar Publisher, 2006, pp. 3-27.5 Nota de prensa del FMI: “Statement by the IMF Staff Mission to Bulgaria”, Nº 09/134, 22 de abril de 2009.6 6 de febrero de 2009. Extractos del Pacto anunciado por la presiden-cia francesa el 9 de febrero están disponibles en: http://www.elysee.fr/president/les-actualites/dossiers-de-presse/2009/pacte-automobi-le.6242.html. 7 La firma Opel, perteneciente a General Motors, anunció el pasado enero el cierre de su planta en Amberes (Bélgica) como consecuencia de la crisis financiera mundial. Esto sucedió luego de que, en 2009, la firma expresara, en Alemania, la necesidad de un rescate financiero por su insolvencia. Luego del anuncio del cierre de la planta en Am-beres, la firma fue acusada por los sindicatos de no cumplir un pacto, según el cual, a cambio de ciertas cesiones respecto al reclamo por salarios por parte de los empleados, la empresa trasladaría a esa ciu-dad parte de su producción en Corea del Sur (Nota del Coordinador Editorial).8 R. Prodi, op. cit., p.279 Ibidem, p. 177.

[...] el ajuste estructural, necesario para salir de la crisis financiera más allá de la emergen-cia, no puede más que retornar al andamiaje de políticas industriales elaboradas en estos años en Europa, reactivando aquel complejo cruce entre innovación y territorio, que ha permitido a Europa integrarse en paz durante estos últimos sesenta años.

La asignatura pendientede la complementación y especialización

productiva en el Mercosur.Desafíos y Oportunidades en la relación entre Argentina y Brasil

por Bernardo Kosacoff 1

La mayor complementación productiva y la especialización intra-sectorial de todos los países del Mercosur permitirían acelerar

el desarrollo conjunto de nuevas ventajas competitivas. Para ello se debe fortalecer el proceso de coordinación de políticas estructurales y microeconómicas, con el propósito de desarrollar complementa-riedades estratégicas en el espacio regional que permitan ganancias conjuntas de competitividad y creciente acceso a terceros mercados. La experiencia del proceso de integración evidencia hasta el momen-to que los estados partes no han sido capaces de construir una estra-tegia equilibrada y conjunta de desarrollo integral, sistémico y equi-librado de las economías participantes, con avances significativos en la especialización y complementación productiva a escala regional.

El fortalecimiento de la integración productiva regional es un tema instalado en la agenda de prioridades del bloque. El Fondo para

la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), su utilización en proyectos de integración productiva (FOCEM II), la creación del Fondo de Apoyo a Pequeñas y Medianas Empresas, son algunas de las iniciativas más relevantes. Entre las acciones que se desarrollan bajo el Programa de Integración Productiva se destacan la de inten-sificación y complementación del sector automotriz, la referida al desarrollo de proveedores regionales en el sector de petróleo y gas, la integración de cadenas productivas ligadas al turismo, y la de for-mación de recursos humanos. Sin embargo, al presente, sus alcances e impactos son muy menores. En cambio, han cobrado mayor espa-cio las tensiones comerciales en sectores considerados sensibles, con la aplicación de medidas de defensa comercial, incluyendo la utili-zación de licencias no automáticas y la aplicación de derechos anti-dumping. El resultado es la predominancia de una agenda defensiva.

El objetivo de estas notas es reafirmar la importancia de la com-plementación productiva y la especialización en el Mercosur. Asi-mismo, desde la óptica argentina, aportar elementos de juicio para la construcción de una nueva agenda, de carácter positivo, que incluya los heterogéneos intereses sectoriales en la relación económica entre Argentina y Brasil.

La integración productiva Además de considerar relevantes los argumentos a favor del Merco-sur provistos por las economías de escala y por los efectos positivos sobre la inversión interna y extranjera, la literatura acerca de la inte-gración pone énfasis en la capacidad de absorción tecnológica y de transformación de los patrones productivos. Uno de los aspectos más estudiados de los efectos positivos del Mercosur sobre la microeco-nomía de la región es, quizás, que en el perfil del comercio intra-regional aparecen un conjunto de productos que no son objeto de comercio con otros países del mundo. Estos bienes no tradicionales reflejan el aprovechamiento de ventajas competitivas originadas en economías de escala y de especialización al interior del Mercosur. El intercambio con el bloque regional favoreció un creciente comercio intra-industrial que contrasta con la inserción externa en el resto del mundo. El proceso de integración regional parece apoyar el proceso de especialización dado que los bienes industriales intercambiados dentro de la región tienden a ser más intensivos en tecnología que los exportados al resto del mundo. Sin embargo, el camino recorrido es aún muy limitado.

Aspectos menos recorridos por la literatura de la integración se vinculan con los efectos del Mercosur sobre las estrategias empre-sariales. Desde comienzos de la década del noventa las empresas localizadas en la región se encontraron con un escenario en donde a las transformaciones que se sucedían en el plano internacional, se agregaba el cambio radical en las reglas de juego que venían en-frentando previamente en el mercado doméstico. En respuesta a una nueva configuración del marco competitivo local, caracterizada por el desmantelamiento del viejo régimen regulatorio que sustentó la etapa de la industrialización sustitutiva de importaciones y la puesta en marcha de un programa de reformas estructurales “pro-mercado”, comenzaron a desplegarse fuertes procesos de reconversión, en los cuales se alteraron tanto las estrategias como el peso relativo de las distintas actividades y agentes económicos, así como las prácticas productivas, tecnológicas y comerciales. La estrategia de rápida reducción de las barreras comerciales dentro del Mercosur, que in-cluyó la adopción de un programa automático de desgravación aran-celaria entre los socios regionales, acentuó estas condiciones.

Tras dos décadas de “modernización” económica es evidente que los países del Mercosur no efectuaron todavía una transición hacia la producción de bienes diferenciados basados en la inno-vación tecnológica y la calificación de los recursos humanos. En contraposición, los avances de competitividad se concentraron en el procesamiento de los recursos naturales y en la producción de bienes masivos con economías de escala en procesos de producción con es-tándares internacionales. En el resto de los sectores, la apertura eco-nómica y el abaratamiento de las importaciones fueron canales para actualizar procesos y líneas de producción: adoptaron una estrategia simple basada en “productos actualizados a bajo precio”, con tec-nologías de procesos crecientemente ensambladoras de contenidos importados. Como resultado, dieron prioridad a la modernización de las funciones operativas de las empresas, en particular, la fabrica-ción y sus funciones adyacentes (logística y distribución). Pero este proceso de catch up productivo fue en detrimento de otras funciones empresariales capaces de generar incrementos en el valor agregado en una proporción mayor a la media, tales como el diseño, la inves-tigación y desarrollo, y el desarrollo de marcas. Es evidente que para el Mercosur es aún una asignatura pendiente el aprovechamiento de economías de especialización y complementación entre los países

socios que permitan avanzar en la dirección señalada, tratando de in-corporar mayor valor agregado a lo que se produce y exporta, y bus-cando proveer al mercado interno regional y ganar nuevos mercados.

En este sentido, podría ser relevante consolidar y profundizar algunas experiencias de cambio estructural que ya se están desarro-llando a nivel sectorial (y que conllevan esfuerzos de construcción institucional) en el Brasil, en los cuales se podría ampliar el desarro-llo de entramados productivos al interior del Mercosur. Es llamativo que haya estado ausente todo intento de complementación y espe-cialización regional, a pesar de contar la Argentina con un proceso evolutivo previo lo suficientemente valioso para haber intentado una integración más profunda. Las evidencias de los sectores agroali-mentarios, petrolero y de aeronáutica brasileros son emblemáticos de sectores que, veinte años atrás, mostraban a la Argentina con un desarrollo más significativo y que, recientemente, han tenido un di-namismo productivo en Brasil con un fuerte impacto en su modelo de desarrollo. Sin embargo, estas transformaciones fueron ajenas a la integración, con la ausencia de una red de proveedores especiali-zados, de generación de capacidades tecnológicas y de servicios de apoyo localizados en la región, que hubiesen aprovechado el poten-cial existente.

Uno de los aspectos centrales de las transformaciones microeconó-micas en las economías de la región fue la reconfiguración del perfil empresario respecto del vigente durante el proceso sustitutivo. Un panorama general indicaría que a la retirada de las empresas esta-tales, y cierta involución de las pequeñas y medianas empresas, se suma la reorganización de los conglomerados económicos locales, así como el liderazgo y sostenido dinamismo de las empresas trans-nacionales (ET).

La inversión extranjera lideró el proceso de reconversión pro-ductiva de los noventa, en especial en aquellos aspectos moderniza-dores del proceso. Existe una elevada correlación entre el desarrollo de los sectores más dinámicos de la producción industrial local y el aumento de la participación del capital extranjero en dichos sectores. En este contexto, la industria manufacturera cedió participación a los recursos naturales y a los servicios como destino de las inversiones extranjeras. La privatización y desregulación de actividades anterior-mente restringidas al capital privado, y en particular a las inversiones extranjeras, en sectores de recursos naturales (hidrocarburos y mine-ría) y de servicios públicos (telecomunicaciones, energía eléctrica, sector financiero) impulsó los flujos de IED. En el sector manufactu-rero se destacaron como destino de IED el complejo automotriz, los productos químicos y los alimentos y bebidas2.

Aunque el abastecimiento del mercado interno fue determinante en las estrategias de los inversores extranjeros, en los años noventa un factor complementario a aquél fue la conformación del Merco-sur. Precisamente, el dinamismo exhibido por la demanda interna y regional en la mayor parte de la década de los ’90 se convirtió en un factor de atracción decisivo para la inversión de las empresas transnacionales, tanto en el caso de las filiales ya instaladas, como para la nueva ola de “recién llegados”. Aunque la competencia por la localización de la inversión extranjera al interior del Mercosur se dio, en general, “vía reglas”, también existió una competencia “vía incentivos”. Esto generó disputas entre los países socios por el supuesto desvío de inversiones, especialmente a partir de mediados de los años noventa. El origen de los problemas parece estar en la ausencia de un esquema regulatorio común en el Mercosur para el otorgamiento de incentivos a la inversión. La utilización de benefi-cios fiscales como factor de atracción de inversiones también trajo consigo una “guerra de incentivos” a nivel subnacional, particular-mente en Brasil y en menor medida en Argentina que, según algunas evidencias, resultó en beneficios sociales escasos o negativos.

El Mercosur no sólo fue un evidente atractivo para la nueva oleada de inversión extranjera sino que, al consolidarse como políti-ca de estado, se convirtió en un elemento clave para la toma de de-cisiones de inversión de los capitales ya localizados en la región. En

particular, en el caso argentino, el Mercosur fue determinante para dos de los sectores industriales líderes en el proceso de inversión y reconversión de los años noventa. Tanto en el área de los alimentos y bebidas como en la industria automotriz, las inversiones realiza-das estuvieron planificadas en el contexto de complementación y especialización regional. En el caso de la industria automotriz, el esquema que reguló la actividad, y tuvo como resultado un evidente aumento del comercio y las inversiones, tiene uno de sus fundamen-tos en la creación de un mercado ampliado.

Más allá del volumen que tendrán los nuevos flujos de inversión, existen grandes interrogantes sobre qué estrategias seguirán las filia-les de empresas transnacionales que se encuentran localizadas en la región. Es conocido que las principales corporaciones del mundo tie-nen filiales instaladas en los países del Mercosur y que la mayor par-te de ellas están ubicadas en más de uno de los socios comerciales. Estas filiales de empresas transnacionales tienen altos coeficientes de importación de insumos, partes y componentes y de bienes finales, particularmente en la producción de bienes transables3. Asimismo, los coeficientes de exportación4, salvo escasos sectores basados en recursos naturales y algún caso especial como el del sector automo-triz, no son muy significativos. Adicionalmente, allí donde alcanzan algún nivel de significación, las exportaciones están orientadas al Mercosur. Sin embargo, el desafío es la elaboración de “productos globales”, es decir, que las filiales instaladas en el Mercosur obten-gan dentro de la corporación el desarrollo de líneas de producción competitivas internacionalmente, destinadas, fundamentalmente, a la exportación a otras filiales del mundo o a nuevos mercados, inclusi-ve, siguiendo las tendencias internacionales en otras regiones, con la participación en los esfuerzos de investigación y desarrollo.

La conducta de los conglomerados económicos de capital local en los años noventa posee algunos rasgos comunes5. En general, hubo una tendencia a: 1) la especialización en un conjunto más reducido de actividades respecto al pasado, 2) una concentración creciente de las actividades productivas en sectores con mayores ventajas natura-les o menor transabilidad y 3) una escasa presencia en los sectores más dinámicos internacionalmente, basados en el conocimiento y la innovación tecnológica, y una expansión hacia terceros mercados mediante la inversión directa.

En los años noventa, la internacionalización de las empresas de capital nacional de la región a través de la inversión directa alcanza una nueva dimensión. Los conglomerados económicos lo-cales emprendieron estrategias de internacionalización fuertemente vinculadas con los programas de reforma estructural y el aumento consecuente de la presión competitiva en los mercados domésticos. Algunos de estos agentes económicos (especialmente en el caso de empresas originarias de Argentina y Brasil) buscan, mediante este

tipo de acciones, alcanzar el liderazgo regional (y en algunos pocos casos, mundial) en segmentos de mercado específicos. Es así que, aprovechando las condiciones de acceso preferenciales a los merca-dos derivadas del proceso de integración en el Mercosur, surgen un conjunto significativo y heterogéneo de empresas de alcance regional y de capital nacional.

A diferencia de experiencias anteriores o de acciones dirigidas hacia otros mercados, esta internacionalización está fundada en el desarrollo de la producción localizada en el país de destino. Los grupos nacionales conducen el proceso basados en las capacidades de management, el conocimiento y manejo de tecnologías maduras, el acceso a recursos financieros o la capacidad de operar en entornos culturales similares o el conocimiento de condiciones específicas de ciertos mercados próximos. Este tipo de internacionalización apare-ce como indispensable para la propia supervivencia y expansión en el nuevo contexto económico. En el caso de las dos economías de mayor tamaño, parece que este proceso se dio en dos fases diferen-ciadas. En un primer momento predominaron las empresas argentinas que se establecían en el mercado brasileño. Con posterioridad, apa-recen liderando un grupo de firmas de capital brasileño que buscan instalarse en Argentina, principalmente a través de adquisiciones de otras empresas6.

En un trabajo reciente7, analizamos los condicionantes económi-cos de las relaciones económicas entre Argentina y Brasil y presenta-mos algunos elementos a ser considerados en una nueva agenda, que serán presentados en las siguientes secciones.

Condicionantes económicos

Los condicionantes económicos operan sobre actores públicos y privados heterogéneos en ambos países, pero las dificultades analíti-cas que plantea esta heterogeneidad son particularmente importantes en la Argentina. Ello es resultado del cuadro de fragmentación y conflictividad que caracteriza su economía política interna y de la consecuente volatilidad en la identificación de intereses colectivos (y su traducción en políticas públicas).

El primero de estos factores es la asimetría de tamaño. La asi-metría de tamaño tiene un impacto ambiguo y heterogéneo sobre los incentivos para una mayor integración con Brasil, ya que es fuente tanto de oportunidades (alineamientos a favor) como de amenazas (alineamientos en contra). Las oportunidades derivan del hecho de que la mayor dimensión del mercado brasileño es un factor de atracción para actividades que tienen allí un destino potencial para su producción. Esta categoría incluye tanto a sectores en los que la Argentina tiene ventajas comparativas estáticas como aquéllos en las que el aprovechamiento de economías de escala y gama ofrece la po-

[...] existen actividades con un potencial significativo de complementación como las

cadenas agroindustriales (con todos sus eslabonamientos); petróleo y gas, con su red de

proveedores; turismo y otros servicios (software, cine, medicina, etc.). En estos campos,

la emergencia de multilatinas [...] podría ofrecer un campo

fértil para avanzar en la complementación y especialización.

sibilidad de un tipo de comercio basado en la especialización intra-industrial. En este último caso, una mayor integración económica no sólo mejoraría la posición de los productores domésticos en el mer-cado regional sino, también, las condiciones de competencia en el mercado internacional. Además, sería un factor de atracción para la localización de nuevas inversiones extranjeras. Pero la asimetría de tamaño también es una fuente de amenazas para sectores que enfren-tan problemas estructurales de competitividad. El tipo de impacto de la asimetría de tamaño se mueve al ritmo del ciclo económico y se agudiza en períodos de “desacople” del ciclo económico bilateral.

La asimetría de tamaño tiende a acompañarse de asimetrías de participación en el mercado, lo que influye de manera diferente sobre la intensidad de los impactos recíprocos. Esta asimetría no es nueva, pero su papel se incrementó en las últimas décadas de la mano de las diferentes trayectorias de crecimiento (en el período previo a la década de los ochenta) y del aumento en los vínculos económicos recíprocos (posteriormente). En efecto, mientras que en el quinquenio 1960/65 el peso relativo de cada país como proveedor y mercado del otro era equivalente, para fines de los setenta el balan-ce ya se había alterado notablemente. Así, en tanto que la Argentina destinaba a Brasil cerca del 10% de sus exportaciones y se abastecía en ese país de una proporción similar de sus compras al exterior, la relevancia de la Argentina como mercado de origen y destino del comercio exterior brasileño era significativamente menor8. Esta ten-dencia se profundizó durante las dos últimas décadas y condicionó las perspectivas dominantes en la Argentina sobre el vínculo econó-mico con Brasil.

Un tercer factor a considerar es la asimetría en los patrones de especialización, un tema de la agenda bilateral que también ha sido recurrente. A fines de los setenta los productos primarios (principal-mente los productos agrícolas de clima templado) ya contribuían con alrededor del 65% de las exportaciones argentinas a Brasil, en tanto que las exportaciones brasileñas a la Argentina estaban compuestas esencialmente por manufacturas (72.5%). Este patrón predominante-mente inter-sectorial de especialización fue muy resistido por quie-nes temían ver a la Argentina “condenada” al papel de proveedora de materias primas y alimentos de Brasil, a cambio de manufacturas brasileñas. De hecho, tanto la asimetría en los patrones de especia-lización como la presencia de déficit comerciales sistemáticos por parte de la Argentina fueron dos elementos que condicionaron el enfoque adoptado por el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) que significó el relanzamiento del proceso de integración entre ambos países a mediados de los años ’80. Desde entonces el tema ha estado presente con intensidad cambiante en las percepciones dominantes sobre la relación bilateral.9

Finalmente, un cuarto factor condicionante son las asimetrías re-gulatorias. El grado de convergencia/divergencia en las orientaciones de política pública implementadas en cada país ha influido de mane-ra creciente sobre las visiones dominantes en torno a los efectos de una intensificación del vínculo económico bilateral. Las asimetrías regulatorias importan no sólo en el campo de la política macroeco-nómica (el que atrajo mucha atención después de la devaluación del Real en 1999) sino también, y de manera aún más intensa, en el ámbito de las políticas productivas. De hecho, y en contraste con la volatilidad de las políticas macroeconómicas en ambos países en las dos últimas décadas (y que Brasil parece haber dejado atrás desde principios de este decenio), las asimetrías en las políticas dirigidas al sector productivo han sido crecientes y muestran sólidas dinámicas de path dependence. Las diferencias regulatorias han determinado, a su vez, una dinámica de crecimiento de las asimetrías estáticas. Por consiguiente, además de las diferencias conceptuales o ideológicas que separaron a distintas gestiones en cada uno de los países, las brechas institucionales y de recursos que se han ido consolidando en el campo de las políticas públicas se han convertido en un condicio-nante clave e inercial de la percepción dominante sobre los costos y beneficios de la cooperación económica más estrecha con Brasil.

El futuro en un nuevo contexto

En lo que se refiere específicamente a las relaciones con Brasil, pre-valece una visión extendida de que resultaría infructuoso embarcarse en una “carrera por la influencia”. Sin embargo, este reconocimiento no debe confundirse con la existencia de una agenda constructiva para la relación bilateral, y que pueda ser funcional al desarrollo económico y a la mejor inserción de la Argentina en la economía internacional. Esta agenda precisa ser identificada. En la actualidad se presentan situaciones muy distintas a nivel productivo en la rela-ción con Brasil, ya que hay al menos tres sectores identificables y con futuros bastante heterogéneos, a saber: a) las múltiples activida-des que exhiben conflictos y disputas sectoriales; b) las actividades en las que predominan ET; y c) las actividades con alto potencial de complementación.

El primer conjunto de actividades agrupa los sectores compren-didos por productos sujetos al sistema de licencias previas, acuerdos de restricción voluntaria, medidas antidumping y de salvaguardia (calzados, línea blanca, textiles-indumentaria, neumáticos, etc.). La mayoría de ellos arrastra problemas de competitividad de larga data y fueron parte de las listas de productos sensibles desde el inicio del programa de integración bilateral. En todos ellos se observan diferencias de eficiencia y escala crecientes a favor de Brasil como resultado de factores estructurales (como el tamaño de mercado) y respuestas empresariales (como el bajo nivel de inversiones de la industria local y el aumento en la productividad de las firmas brasi-leñas). En general, estos sectores promueven una actitud defensiva frente a la amenaza que se percibe en la competencia brasileña, pero que es aún más significativa desde proveedores de extrazona (como China). En algunos casos, como la industria textil y del calzado, las medidas defensivas de protección del mercado interno han dado lugar al ingreso de inversiones brasileñas dirigidas a abastecer el mercado doméstico y explotar potenciales complementariedades. Estas actividades tradicionalmente conflictivas probablemente segui-rán sujetas a mecanismos de administración del comercio, que ideal-mente deberían estar condicionados a programas de restructuración, aumento de la eficiencia y la competitividad y la complementación entre ambos países.10 En cualquier caso, estas actividades difícil-mente puedan constituir el corazón de una estrategia constructiva de relacionamiento con Brasil.

Las actividades donde predominan empresas transnacionales muestran perspectivas bastante heterogéneas, altamente dependientes de las políticas públicas y, eventualmente, las acciones coordinadas que adopten ambos países. Las filiales de las principales ET mun-diales operan simultáneamente en ambas economías, pero hay pocas evidencias de complementación y especialización con el objetivo de

integrarse a cadenas globales de valor a través de la generación de producción y conocimiento en el espacio regional. En general, las evidencias de complementación y especialización se limitan al abas-tecimiento del mercado regional. En efecto, durante los noventa y en el marco de estrategias destinadas al aprovechamiento del mercado regional (market seeking), muchas filiales de ET realizaron inver-siones tendientes a utilizar más eficientemente sus recursos físicos y humanos y, mucho más selectivamente, a integrarse de un modo más activo en la estructura internacional de la corporación. Esto se ha reflejado en un mayor componente intra-Mercosur del comercio exterior de las filiales de ET en comparación con las empresas nacio-nales que operan en el mismo sector. Después de la experiencia de fines de los noventa, los riesgos de una política de competencia por la atracción de IED vía “incentivos” siguen vigentes y, de hecho, sus efectos potencialmente negativos sobre la Argentina se han ampli-ficado con el ensanchamiento de las asimetrías bilaterales. Por esta razón resulta difícil prever estrategias cooperativas en este campo sin el compromiso activo de las políticas públicas de Brasil.

El sector automotriz es el que más ha avanzado en el proceso de complementación/especialización bilateral. La principal razón es la existencia de regímenes de política pública que alentaron esa complementación. El sector automotriz argentino se ha modernizado y especializado en algunas líneas de series cortas de producción y otras de abastecimiento complementario a Brasil, con asignación de modelos exclusivos a nivel regional y una creciente participación de las exportaciones (Brasil es el principal mercado). Esto le ha permi-tido al sector terminal tener una balanza comercial equilibrada. Pero el sector autopartista muestra graves deficiencias y se caracteriza por una fuerte heterogeneidad: hay un reducido número de firmas competitivas proveedoras de cerca de un tercio del valor de los ve-hículos, pero con fuertes contenidos importados y especializadas en productos de menor contenido tecnológico. Este sector convive con un núcleo productivo más amplio con fuertes atrasos tecnológicos que se encuentra concentrado en el abastecimiento del mercado de reposición. Sus balances comerciales son crecientemente negativos, tanto en términos globales como en relación con Brasil. La regla de sensatez y equilibrio de largo plazo en la relación bilateral es desa-rrollar un vínculo en el que la participación en la generación de valor agregado y los esfuerzos tecnológicos sean equivalentes a los respec-tivos tamaños del mercado.

Finalmente, existen actividades con un potencial significativo de complementación como las cadenas agroindustriales (con todos sus eslabonamientos); petróleo y gas, con su red de proveedores; turismo y otros servicios (software, cine, medicina, etc.). En estos campos, la emergencia de multilatinas, a través de la creciente presencia de firmas brasileras en la Argentina y, en menor medida, de empresas argentinas en Brasil, podría ofrecer un campo fértil para avanzar en la complementación y especialización. Éstos son actores privilegiados para una agenda bilateral positiva. En el campo de los agro-negocios, los cambios experimentados por la agricultura argentina y el afianzamiento del sector agroindustrial en Brasil (carnes, alimentos elaborados, bioetanol) han reducido el peso de viejas complementariedades en las que la Argentina apa-recía como abastecedora de alimentos de Brasil. Al mismo tiempo, esos cambios han abierto nuevos espacios de competencia. Por consiguiente, las posibilidades de cooperación deben buscarse en formas novedosas de complementación y coordinación. El mundo agroindustrial está animado por un dinamismo (mayor demanda de alimentos, bio-energía y nuevos usos industriales) y ha mutado su organización hacia cadenas globales de valor en las que la región tiene la posibilidad de captar rentas sustantivas.

Argentina y Brasil (y más en general los países del Cono Sur) se destacan por ser ámbitos geográficos donde se genera buena parte de las proteínas mundiales y por ser uno de los pocos (si no el único) espacio donde puede ser creciente su producción. Dado que los paí-ses de la región son preponderantemente productores y exportadores de materia prima de origen biológico y mucho menos de alimentos

terminados (donde radica buena parte de la renta), la asignatura pen-diente es avanzar hacia alimentos. Hay algunas evidencias de com-plementación productiva regional con la lógica antes descripta, pero éstas han tenido lugar en forma autónoma, como las inversiones en la producción agrícola en la región por parte de empresarios argenti-nos o en la industria cárnica argentina por parte de empresas brasile-ñas.11 También existe otro tipo de complementariedades productivas asociadas a este complejo como es el caso de los desarrollos biotec-nológicos (y sus posteriores procesos de aprobación y explotación comercial) y de maquinaria agrícola. En este último caso, el propio mercado ha llevado a una particular especialización y relocalización con fuerte presencia transnacional (que, en algunos casos, atenta contra el proceso de complementación). El sector de petróleo y gas, en el que resulta previsible una fuerte expansión futura a partir de la explotación de los nuevos recursos de hidrocarburos descubiertos en Brasil, la posibilidad de desarrollar proveedores especializados a escala bilateral es una alternativa con alto potencial. En este caso, los obstáculos al diseño e implemen-tación de políticas con ese objetivo debieran ser menores debido a la presencia de actores públicos o con fuerte presencia pública en nodos clave de la cadena de valor. En este sentido, podría ser im-portante consolidar y profundizar algunas experiencias de cambio estructural que ya se están desarrollando a nivel sectorial (y que con-llevan esfuerzos de construcción institucional) en Brasil, orientándo-las a la recomposición o fortalecimiento de entramados productivos en ambos países.

Notas

1Este trabajo reproduce, en sus secciones 2 y 3, partes del artículo de Roberto Bouzas y Bernardo Kosacoff, “Cambio y Continuidad en las Relaciones Económicas de la Argentina con Brasil”, en Breves CINDES, Nº17, 2009, disponible en: http://www.cepal.cl/argentina/noticias/noticias/0/37430/Argentina.pdf. Agradezco profundamente a Roberto Bouzas por permitir la utilización del material.2 Daniel Chudnovsky y Andrés López, La transnacionalización de la economía argentina, Buenos Aires, Eudeba, 2001.3 Se entiende por bienes transables aquellos bienes que pueden con-sumirse dentro o fuera de la economía que los produce y, por lo tan-to, pueden exportarse e importarse.4 Se entiende por coeficiente de exportación de un sector a la porción de la producción total de dicho sector que se exporta.5 B. Kosacoff, “Las multinacionales latinoamericanas. El caso ar-gentino”, en Daniel Chudnovsky, B. Kosacoff y Andrés López, Las multinacionales latinoamericanas. Sus estrategias en un mundo globalizado, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 1999.6 Fernando Porta, Carlos Bianco y Pablo Moldovan, “La interna-cionalización de empresas brasileñas en la Argentina: estrategias y factores de atracción”, Documento de Proyecto LC/W.172. CEPAL, Buenos Aires, 2008.7 R. Bouzas y B. Kosacoff, op. cit.8 R. Bouzas y José María Fanelli, Mercosur. Integración y Creci-miento, Buenos Aires, Altamira, 2002.9 La asimetría en los patrones de especialización no debe ocultar el hecho de que ambas economías comparten el “casillero vacío” de la producción de bienes de mayor complejidad tecnológica y de partici-pación más sofisticada en cadenas globales de valor.10 Hasta el momento no se han utilizado los instrumentos previstos en el Mecanismo de Adaptación Competitiva cuyo objetivo era, precisa-mente, crear condiciones favorables para la restructuración sectorial. 11 Nuevamente, en este caso aparecen nítidamente las asimetrías de política reflejadas en la disponibilidad de financiamiento por parte del BNDES en contraste con la ausencia de mecanismos equivalen-tes en la Argentina.

La cooperación e integración energéticaen América Latina y el Caribe

por Ariela Ruiz Caro1

A pesar de los esfuerzos por impulsar las energías renovables, especialmente en los países desarrollados, los combustibles

fósiles2 seguirán siendo en las próximas décadas la fuente dominan-te de la energía primaria a nivel global. Habida cuenta de que los recursos energéticos en la región latinoamericana no se encuentran distribuidos de manera uniforme, y conscientes de que un suministro estable y seguro de energía es requisito indispensable para mejorar la competitividad y lograr un crecimiento sustentable en la región, en las últimas tres décadas los gobiernos han realizado esfuerzos por diseñar mecanismos de complementariedad y cooperación con miras a lograr la integración energética en la región, entendida como un proceso de interconexión estratégica de las redes de energía en corredores internacionales, que permite, bajo un marco normativo común y servicios adecuados, su circulación ágil y eficiente.

En el presente artículo se realiza un análisis del contexto y las políticas que rigieron la integración y cooperación energética en la región, así como una síntesis de los principales logros que han tenido lugar en este ámbito.

El contexto político de la cooperación e integración energética en América Latina

Las primeras iniciativas de integración y cooperación energética

La integración de los mercados de energía en América Latina ha sido discutida por más de tres décadas. Una expresión de ello fue la crea-ción de las organizaciones regionales ARPEL (Asociación Regional de Empresas de Petróleo y Gas Natural en América Latina y el Cari-be), CIER (Comisión de Integración Eléctrica Regional) y OLADE

(Organización Latinoamericana de Energía) durante las décadas de los sesenta y setenta.

Otros pasos concretos hacia la integración de los mercados ener-géticos durante ese período fueron los proyectos hidroeléctricos bi-nacionales (Salto Grande, Itaipú y Yacyretá) en los que participaron los países que hoy son miembros del Mercosur.

Estos grandes proyectos binacionales de generación eléctrica fueron desarrollados por los estados nacionales, predominante-mente con financiamiento externo, y se constituyeron como piezas claves en el sostenimiento del proceso de industrialización durante el último tercio del siglo XX, proveyendo energía de bajo costo. En algunos de estos proyectos se presentan conflictos, que serán anali-zados más adelante.

Por otro lado, el primer acuerdo de cooperación de suministro de petróleo data de 1980. En agosto de ese año, se creó el Progra-ma de Cooperación Energética para once países de Centroamérica y el Caribe, denominado Acuerdo de San José, en el marco del cual México y Venezuela suministraron conjuntamente, hasta el año 2007, 160 mil barriles diarios (80 mil cada uno) de petróleo crudo y/o productos refinados, a través de líneas de crédito que ofrecían ambos países.

Surgimiento y evolución de la Iniciativa Energética Hemisférica

Durante la década de los noventa, las iniciativas de cooperación e integración energética en la región tuvieron lugar en un contexto mundial en el que la garantía del acceso a la energía fue considerada crecientemente como un tema estratégico y de seguridad nacional,

especialmente en los países desarrollados. En la mayoría de éstos, la demanda energética continuó siendo, de forma creciente, muy superior a su oferta, lo cual significó que su mayor consumo fuera abastecido por países en desarrollo.

Como las regiones que concentran los mayores recursos petrole-ros y gasíferos presentan altos grados de inestabilidad, los gobiernos de los países desarrollados diseñaron lineamientos para asegurar el suministro, ya sea mediante la diversificación geográfica de sus fuentes de abastecimiento, el impulso a la suscripción del Tratado de la Carta Energética3, la liberalización de los servicios energéticos en el marco de la Organización Mundial de Comercio, la mayor par-ticipación de energías renovables en su matriz energética y un uso eficiente de su consumo.

En este marco, la integración energética de América Latina y el Caribe estuvo marcada, desde fines de los ochenta hasta principios del nuevo milenio, por la política energética de Estados Unidos, la cual se puso de manifiesto en la Iniciativa Energética Hemisférica, lanzada durante la primera Cumbre Presidencial de las Américas, realizada en Miami en 1994. Ésta tuvo lugar algunos años después de iniciado el proceso de reformas económicas cuyos ejes centrales fueron la plena libertad de mercado, la disciplina fiscal y la desregu-lación del Estado. Éstas se alineaban con las ya anunciadas, tanto en el marco del Consenso de Washington, como en la Iniciativa de las Américas, en 1989, y en junio de 1990, respectivamente.

La Iniciativa Energética Hemisférica se constituyó en un foro político para la cooperación energética entre los gobiernos, las em-presas nacionales de energía y las empresas multinacionales, espe-cialmente de Estados Unidos y Canadá, y su conducción estuvo a cargo de la Reunión de Ministros de Energía de las América, foro en el que se revisaban las políticas a seguir en este ámbito.

Las medidas para lograr la cooperación energética para la des-regulación, apertura comercial y libre circulación de servicios ener-géticos no se incluyeron en el texto de la Iniciativa Energética He-misférica, sino en los capítulos de inversiones y servicios del Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA) y de los Tratados de Libre Comercio (TLC). Las acciones establecidas en el Plan de Ac-ción de la Iniciativa Energética Hemisférica otorgaban, sobre todo, énfasis en la eficiencia energética, promoción de energías renovables y limpias, uso de tecnologías no contaminantes, entre otros. El hecho de que la Iniciativa Energética Hemisférica no abordara de manera explícita la relación entre privatización del sector y la cooperación energética se debió a que las dos principales empresas estatales pro-

ductoras de petróleo en la región, de Venezuela y México, así como la del principal importador latinoamericano de energía, en aquel mo-mento, Brasil, seguían manteniendo, aunque con distintos matices, el control sobre la actividad petrolera.

En mayor o en menor grado, desde principios de los noventa -algunos antes- los países de la región liberalizaron sus regímenes de tratamiento a las inversiones, así como a los servicios en el sector energético. Se pensó que, en la medida en que las reformas mencio-nadas fueran profundizándose, los procesos de integración del sector también lo harían. Asimismo, se consideró que la apertura de merca-dos daría lugar a una considerable expansión de las oportunidades de negocios para los actores privados en la construcción de infraestruc-tura para las interconexiones energéticas. Dichas reformas contaron con el apoyo financiero del Banco Mundial, del BID y del Banco de Exportaciones e Importaciones de Estados Unidos (EXIMBANK).

A pesar de que la región realizó un esfuerzo importante en la construcción de interconexiones físicas energéticas en los subsecto-res de electricidad, gas natural y petróleo, las reformas del sector no dieron los resultados esperados. En algunos países que privatizaron sus empresas públicas energéticas hubo problemas con la producción y reservas de petróleo y gas, pues se puso más énfasis en la produc-ción que en la exploración.

Las políticas energéticas liberalizadoras empezaron a ser revisa-das, y las propuestas de integración energética basadas en la privati-zación de las empresas del sector, la apertura comercial y la desregu-lación fueron perdiendo vigencia, especialmente en Sudamérica. Fue así como empezó a imponerse la tendencia a rescatar el papel más activo del estado en las actividades energéticas y a hacer del planea-miento estatal de los mercados energéticos un instrumento indicador indispensable en la canalización y coordinación de las inversiones de los agentes privados y públicos. Asimismo, la preservación de los recursos no renovables y la autonomía de los estados para regular su explotación, empezaron a ser reivindicadas como parte de las políti-cas energéticas.

Paralelamente, fueron elegidos gobiernos que revisaron los con-tratos y concesiones en éstas áreas. Los países que habían realizado las reformas económicas más profundas y que privatizaron sus em-presas estatales de energía fueron Argentina, Bolivia y Perú. Los dos primeros países entraron en un proceso de revisión y reversión de las medidas que entonces habían instrumentado.

El resurgimiento de propuestas de integración y cooperación ener-gética desde América Latina y el Caribe

En este contexto, la Iniciativa Energética Hemisférica perdió vi-gencia, y después de 2001 no tuvieron lugar las reuniones anuales de Ministros de Energía que, hasta entonces, se habían realizado anualmente. Surgió la Iniciativa Petroamérica, de parte del gobierno venezolano, que se basaba en la consideración de que la integración regional era un asunto de los estados y de los gobiernos, lo cual no implicaba la exclusión de sectores empresariales privados. Esta iniciativa se sustentaba en la complementariedad económica, con-siderando que la cuestión energética no podía manejarse sólo con criterios comerciales y de eficiencia empresarial, sino que debía ser el fruto de una política meso- y macroeconómica, que incluyera al sector privado, pero alineándolo con las necesidades del país.

Petroamérica fue concebida como una alianza estratégica entre las operadoras energéticas públicas, a fin de fortalecerlas y convertir-las en instrumentos eficaces y eficientes para garantizar la seguridad en el suministro energético de la región, así como su integración posterior. El proceso se desarrollaría de forma progresiva y empeza-ría a concretarse a través de acciones y acuerdos bilaterales o subre-gionales. Bajo este marco, se emprendieron en la región un conjunto importante de iniciativas bilaterales de complementación económica, de participación conjunta en diversas actividades de exploración, ex-plotación, refinación y comercialización de hidrocarburos en varios países de la región.

La propuesta incluía también mecanismos de financiamiento preferencial en el suministro petrolero para las naciones del Caribe y Centroamérica, aunque también para algunos sudamericanos. Se buscaba asegurar que los ahorros derivados de la factura energética surgidos en el marco de algunos convenios como Petrocaribe, fueran empleados en el desarrollo económico y social.

La tendencia a rescatar un papel más activo del estado en las ac-tividades energéticas, subyace en las declaraciones oficiales consen-suadas en los gobiernos sudamericanos. En todas ellas, se reivindica el derecho soberano de los países a establecer los criterios que ase-guren el desarrollo sustentable en la utilización de los recursos natu-rales renovables y no renovables, así como también a administrar su tasa de explotación. Asimismo, respetar los modos de propiedad que utiliza cada estado para el desarrollo de sus recursos energéticos.

En general, las declaraciones gubernamentales sobre integración energética dejaron el ámbito hemisférico para trasladarse al ámbito estrictamente latinoamericano, y sudamericano, en particular. Éstas no sólo cambiaron de escenario, sino también de enfoques; es decir, el carácter de una integración energética organizada solamente por el mercado, empezó a ser reemplazada por una en la que los estados tienen una participación más activa.

Estos aspectos se observan tanto en las declaraciones emitidas por la Organización Latinoamericana de Energía, a partir de 2003, como en la Declaración de Caracas de 2005, suscrita por los minis-

tros de energía -o por sus representantes- de Sudamérica, y ratificada por los presidentes durante la Primera Cumbre de la entonces Co-munidad Sudamericana de Naciones (hoy UNASUR), realizada en Brasilia a fines de septiembre de 2005.

En abril de 2007, tuvo lugar la Primera Cumbre Energética Pre-sidencial Sudamericana, oportunidad en la que los jefes de estado de los países sudamericanos se reunieron por primera vez para diseñar las bases de una estrategia consensuada sobre el tema energético, para lo cual se acordó la institucionalización de las reuniones mi-nisteriales de energía a través de la conformación de un Consejo en el marco de la integración regional que, entre sus tareas prioritarias, elaborara un Tratado Energético para la región sudamericana.

El resurgimiento de la integración americana en el ámbito energéti-co con la administración del presidente Obama

El presidente Obama considera que “la nación que lidere al mundo en la creación de nuevas fuentes de energía, será la nación que lidere a la economía global del siglo XXI…Estados Unidos puede y debe ser esa nación…aunque no será fácil”4. El presidente ha manifestado en reiteradas oportunidades su preocupación respecto al hecho de que, aunque su país conforma el 5% de la población mundial, es res-ponsable de cerca del 25% de la demanda total del petróleo. Asimis-mo, ha cuestionado el hecho de que su país sólo produzca menos del 3% anual de la electricidad a través de fuentes renovables, por deba-jo del 20% que produce Dinamarca en energía eólica, y menos de lo que producen Alemania y Japón en energía solar. Efectivamente, los estados, así como las empresas, de origen europeo han liderado el impulso de energías renovables, así como de tecnologías limpias. Sin embargo, el descenso de los precios internacionales del petróleo, que evolucionaron desde los niveles más altos de todos los tiempos (147 dólares por barril en julio de 2008 a menos de 50 dólares en enero de 2009) y la recesión de la economía internacional iniciada en Estados Unidos, podrían desincentivar las inversiones para el desarrollo de tecnologías limpias y renovables.

Desde esta perspectiva, el tema energético volvió a estar pre-sente en la V Cumbre de las Américas realizada en Puerto España, Trinidad y Tobago en abril de 20095. Durante la Cumbre, el presi-dente Obama propuso una nueva Alianza vinculada al clima y la energía en las Américas. “Esta es una asociación voluntaria y flexi-ble a la que las naciones de esta región están invitadas a participar, una asociación que mejorará la eficiencia energética, mejorará nuestra infraestructura y apoyará las inversiones que permitan un mejor acceso a la energía… Al hacerlo, podemos crear los empleos del futuro, promover las fuentes renovables de energía, y hacer de las Américas un modelo de cooperación a partir de experiencias de biocarburantes en Brasil, energía solar en Chile, reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en México y energía geo-términca en El Salvador”.

Petroamérica fue concebida como una alianza estratégica entre las operadoras energéticas públicas, a fin de fortale-cerlas y convertirlas en instrumentos eficaces y eficientes para garantizar la seguridad en el suministro energético de la región, así como su integración posterior.

La seguridad energética formó parte del lema de la Declaración de la V Cumbre de las Américas: “Asegurar el futuro de nuestros ciudadanos promoviendo la prosperidad humana, la seguridad ener-gética y la sostenibilidad ambiental.” En el tratamiento del tema energético se puso énfasis en el estímulo a las inversiones, en el desarrollo e incremento de la energía renovable6 y no renovable, los proyectos de integración energética, la generación energética nueva y eficiente -incluidos los sistemas de almacenamiento e intercambio-, el transporte transfronterizo y los sistemas de distribución y otras redes de comercialización.

Sin embargo, el texto de la Declaración no contenía una ma-nifestación expresa del Gobierno norteamericano para establecer una alianza al respecto, ni el alcance de la financiación que estaba dispuesto a otorgar para establecer mecanismos que impulsaran estu-dios de viabilidad para el desarrollo de nuevas industrias de energía solar o eólica, o el desarrollo de biocombustibles.

Uno de los hechos políticos importantes de la Declaración fue haber calificado como “valiosas” las iniciativas de cooperación e in-tegración energéticas existentes en la región, “basadas entre otros, en la solidaridad, la complementariedad, la eficiencia y sostenibilidad.” Asimismo, el reconocimiento al derecho soberano de cada país a la conservación, desarrollo y uso sostenible de todos los recursos de la región, tomando en cuenta las circunstancias nacionales7.

Avances en la integración energética de la región

Los avances en este ámbito han tenido lugar básicamente en los acuerdos de suministro de hidrocarburos en condiciones preferen-ciales. Entre estos últimos se encuentran el Acuerdo de San José, el Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas y, especialmente, Petrocaribe. Asimismo, la cooperación tomó forma en la cons-trucción de interconexiones eléctricas y gasíferas y, como se ha mencionado ya, en el marco de Petroamérica, que fomenta acuerdos de complementación económica y participación conjunta en la cons-trucción de refinerías, provisión de combustibles, entre otros.

Los mecanismos de cooperación para el suministro de petróleo

El Acuerdo de San José, de 1980, fue el primer antecedente en la región de un programa que facilita el financiamiento de la factura petrolera de países importadores de once países de Centroamérica y algunos del Caribe, aunque ya no opera desde 2007, tal como se mencionó.

En octubre de 2000, los presidentes de diez países de Centroamérica y el Caribe suscribieron el Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas, en un contexto en el que la propuesta del gobierno de Venezuela en 1999 de ampliar el Acuerdo de San José e incluir a Cuba y otros pequeños países de las Antillas, no prosperó.

Al lanzarse esta iniciativa se proyectó que la misma se desarro-llaría en varias etapas, puesto que su cobertura podría extenderse a otros países. En el Acuerdo se estableció la venta de crudo o pro-ductos refinados, sobre la base de un pago con quince años de plazo

para la amortización de capital, con un período de gracia de hasta un año y una tasa de interés anual del 2 por ciento. Asimismo, éste fun-cionaría en paralelo al Acuerdo de San José.

Al Acuerdo Energético de Caracas se sumó el Convenio Integral de Cooperación suscrito con Cuba, también en el año 2000. Mientras que éste sigue vigente, y se ha ido actualizando, el primero ha sido absorbido por Petrocaribe, que ofrece condiciones más favorables a las que se establecieron en el Acuerdo Energético de Caracas, y sólo ope-ra para países fuera de la región del Caribe, como Bolivia y Paraguay.

La iniciativa de Cooperación energética Petrocaribe fue creada en junio de 2005 por 14 países de esa subregión durante el Primer Encuentro Energético de jefes de estado del Caribe. Actualmente esta Iniciativa congrega a 18 países. Costa Rica ha anunciado en junio de 2009 su interés en incorporarse al Tratado en la próxima Cumbre.

Los objetivos de Petrocaribe trascienden el suministro del crudo venezolano con facilidades de pago e incluyen la planificación de la política energética de los países miembros, desde la exploración y extracción hasta el transporte; nuevas capacidades de refinación y almacenamiento; desarrollo de la petroquímica; comercialización; capacitación y asistencia tecnológica; y la creación de empresas esta-tales de energía en aquellos países donde no existan. Igualmente, se contempla el desarrollo de fuentes alternativas de energía renovable.

El acuerdo mejora las condiciones de convenios existentes al es-tablecer un financiamiento a largo plazo del 30% de la factura petro-lera, cuando el barril esté a un precio mayor o igual que 40 dólares, de 40% si el barril alcanza los 50 dólares y un 50% si el precio llega a los 100 dólares. El pago de los porcentajes financiados tiene un plazo de 25 años, con un 1% de interés y dos años de gracia. El pago del porcentaje no financiado debe hacerse en un plazo de 90 días. Venezuela acepta que parte del pago de la factura se realice con bienes y servicios. Sin embargo, durante la Cumbre de Maracaibo, realizada en junio de 2008 se modificaron las condiciones de finan-ciamiento de dicho mecanismo.

En el Marco de Petrocaribe se ha acordado la conformación del Fondo ALBA Caribe, destinado al financiamiento de programas so-ciales y económicos, con aportes provenientes de instrumentos finan-cieros y no financieros, contribuciones que se pudieran acordar de la porción financiada de la factura petrolera y los ahorros producidos por el comercio directo. Asimismo, en 2007, diez países miembros suscribieron el Tratado de Seguridad Energética (TSE) que intenta profundizar el intercambio tecnológico en materia hidrocarburífera para disminuir las brechas económicas y sociales en la región, am-pliar la capacidad de refinación y mejorar la infraestructura energé-tica para el despacho, recepción, transporte, almacenaje y distribu-ción de crudo y productos. En 2008 se creó el Consejo de Ministros de Agricultura de Petrocaribe y un fondo con aportes equivalentes a 0,5 centavos de dólar proveniente de cada barril exportado que se cotice por encima de los 100 dólares, fuera de los convenios de co-operación firmados por Venezuela. Se tenía previsto que este fondo se destinaría a financiar iniciativas agroalimentarias en los países miembros, para que pudieran alcanzar la seguridad alimentaria, pero no pudo concretarse debido al descenso de los precios del petróleo.

Los intentos de avanzar hacia la integración energética por la vía mul-tilateral, han resultado, hasta el momento, poco exitosos y, más bien, se han registrado mayores avances en el plano bilateral, tanto en el caso de las interconexiones gasíferas, como eléctricas. No obstante, también en el ámbito

bilateral se han presentado discrepancias, algunas de las cuales todavía están en vías de solucionarse, tanto

en el suministro de energía provenientes de centrales hidroeléctricas, como en el de gas natural.

Interconexiones eléctricas y gasíferas a nivel bilateral y multilateral

Los intentos de avanzar hacia la integración energética por la vía multilateral han resultado, hasta el momento, poco exitosos y, más bien, se han registrado mayores avances en el plano bilateral, tanto en el caso de las interconexiones gasíferas, como eléctricas. No obs-tante, también en el ámbito bilateral se han presentado discrepancias, algunas de las cuales todavía están en vías de solucionarse, tanto en el suministro de energía provenientes de centrales hidroeléctricas, como en el de gas natural.

Una de las divergencias más significativas se refiere a las centra-les hidroeléctricas binacionales de Itaipú (entre Paraguay y Brasil) y Yacyretá (entre Paraguay y Argentina). Éstas se concentran, en am-bos casos, en aspectos similares: la soberanía sobre los excedentes de la energía eléctrica que Paraguay no consume y la compensación que ambos países realizan por el suministro obligatorio de la energía proveniente del primer país.

El Tratado de Itaipú estipula que ambos países se dividirán en partes iguales la producción energética que la central provea. Sin embargo, el 5% de lo que genera Itaipú es suficiente para satisfacer cerca del 90% de todas las necesidades energéticas de Paraguay. El 45% restante debe de ser cedido a Brasil a un precio fijo, cercano a su precio de costo. El excedente no puede ser vendido ni negociado a terceros, y tampoco se puede utilizar el precio de mercado como parámetro de negociación.

El actual presidente de Paraguay ha realizado gestiones ten-dientes a que Brasil reconsidere la renegociación del Tratado, fir-mado durante las dictaduras militares de 1973. En junio de 2009, el gobierno reclamó por primera vez ante la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA), la soberana utili-zación del 45% de la energía que le pertenece. Un mes después, en julio, los presidentes de ambos países suscribieron la declaración “Construyendo Una Nueva Etapa en la Relación Bilateral”, que enumera 31 medidas presentadas por Brasil entre las cuales figura el reajuste de la tasa de derechos de cesión del uso de la energía y la negociación de la parte no consumida por Paraguay en el mercado libre brasileño. Estas medidas deben ser aprobadas por el Congreso.

Asimismo, el gobierno de Paraguay ha dado a conocer su interés por abrir la posibilidad de exportar a Uruguay energía de Yacyretá, cambiando así uno de los principios más importantes del Tratado. Éste es, junto con las compensaciones por la deuda contraída para la construcción de Yacyretá, al igual que ocurre con Itaipú, uno de los reclamos más importantes.

Los conflictos han estado presentes también en el suministro de gas entre países superavitarios y deficitarios de la región. A raíz del decreto de nacionalización de los hidrocarburos en Bolivia a principios de mayo de 2006, el gobierno renegoció los contratos de suministro y los precios del gas natural con los países vecinos, Argentina y Brasil, sus principales clientes. El gobierno de Bolivia buscaba un incremento del precio del gas natural, que en aquel momento vendía a casi la mi-tad del valor en el que se cotizaba en los mercados internacionales.

En el caso de Argentina con Chile, las reformas económicas y la privatización en el sector energético durante los noventa, impulsaron la construcción de gasoductos de exportación dirigidos especialmen-te a Chile, aunque también a Brasil y Uruguay. Esta construcción estuvo promovida por empresas privadas productoras de gas en Argentina, así como por empresas generadoras eléctricas. Sin embar-go, el suministro de gas se vio interrumpido a partir de 2004 debido al incremento del consumo interno de gas en Argentina y a la falta de inversiones en el sector energético, no sólo por la pesificación, que las desincentivó, sino a la poca inversión en exploración que hubo en el sector desde la privatización de los hidrocarburos a mediados de los noventa.

La falta de suministro energético de Argentina a Chile dio lugar al diseño de un Plan de Seguridad Energética que, entre otros, deter-minó la construcción, en Quintero, de una planta de licuefacción que permitiría comprar gas natural en estado líquido a cualquier otro país

del mundo y regasificarlo. Para reforzar más la independencia ener-gética, se prevé concluir en 2010 otro proyecto de similares carac-terísticas al de Quintero, en Mejillones, cuya construcción se inició en marzo de 2008. Se prevé que éste va a satisfacer por completo la demanda del norte chileno.

En un continente con capacidad de exportación de gas, el gas natural licuado (GNL) ha surgido como una fuente de recursos que otorga mayores garantías de disponibilidad e independencia y permite diversificar las fuentes de origen del abastecimiento de combustible de los países. No sólo Chile, sino también Brasil, e incluso Argentina, recurren a esta fuente energética, a pesar de los mayores costos.

En Brasil, en el año 2008 entró en funcionamiento un terminal de GNL en el puerto de Pecém, mientras que otra planta ubicada en Río de Janeiro se encuentra en su etapa final de construcción. Argentina contrató en 2009 un barco regasificador ubicado en Bahía Blanca, aunque no existen proyectos para construir un puerto o ter-minal de GNL.

Estas muestras de falta de acuerdos en las interconexiones ga-síferas de la región se han mostrado también en algunos intentos de suministro de gas en esquemas multilaterales. Por ejemplo, no prosperó la idea de construir el Gaseoducto del Sur entre Argentina, Brasil y Venezuela, planteada a fines de 2005. Tampoco pudo instru-mentarse el proyecto de interconexión gasífera del Cono Sur a través del denominado “anillo energético”, que planteaba destinar parte de las reservas de los yacimientos de gas de Camisea, ubicados en el Perú, así como las existentes en Bolivia. Éste no pudo prosperar debido a discrepancias en la solución a conflictos limítrofes en algu-nos países, y a diferencias en aspectos clave como la definición de situaciones de emergencia que pudieran dar lugar a la interrupción del suministro; el mecanismo para solución de controversias, las excepciones temporarias al régimen de acceso abierto, entre otros. Estos aspectos ponen de relieve la necesidad de un tratado energéti-co con reglas claras, el mismo que está siendo definido en el marco de la UNASUR.

Si bien la estructura de dicho Tratado ha sido aprobada en julio de 2009 por todos los países a nivel del Grupo Técnico de Energía, éste debe ser ratificado por los ministros en la próxima reunión del Consejo Energético, cuya fecha aún está por definirse. Sin embargo, el gran desafío consiste en acordar la reglamentación de dicho tratado.

Mecanismos de interconexión energética en los organismos de inte-gración

Las iniciativas de interconexión eléctrica o gasíferas en los organis-mos de integración subregional han presentado diferentes resultados. En los países miembros del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), el núcleo central de la integración energética tiene ac-tualmente lugar en el ámbito eléctrico. Esta iniciativa es liderada por México en el marco del ex Plan Puebla Panamá (denominado Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica a partir de 2008), en la que también participa Colombia desde 2009. El Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central (SIEPAC) tiene como objetivo la consolidación de un mercado eléc-trico regional, que permita ayudar a satisfacer la demanda de energía eléctrica de los países de América Central. Éste ha registrado múlti-ples atrasos en su ejecución, pero se prevé que el mercado eléctrico regional comience a funcionar a partir de enero de 2010, fecha en que la línea entrará en operación parcial, y total en 2011.

En el ámbito de la Comunidad Andina (CAN), la acción más significativa en el campo de la integración energética ha tenido lugar también en las interconexiones eléctricas reglamentadas mediante la decisión 536 de 2002, que estableció un marco general para la inter-conexión subregional de sistemas eléctricos e intercambio intraco-munitario de electricidad. A pesar que esa decisión facilitó los inter-cambios de energía eléctrica, sobre todo entre Colombia y Ecuador, los problemas por el reparto de las rentas de co-gestión generaron

conflictos. Se ha propuesto suspenderla transitoriamente por un período de hasta dos años con el fin de modificarla y analizar otros aspectos no adecuadamente reglamentados, como el suministro en caso de emergencia, toda vez que la legislación andina establece el principio de no discriminación de mercados.

En el Mercado Común del Sur (Mercosur), dispone de una re-glamentación para el intercambio eléctrico y gasífero, pero es limita-da. Hace falta la reglamentación de dispositivos para la solución de controversias, así como para normar situaciones de riesgo.

En el marco del Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica (Proyecto Mesoamérica) denominado, hasta junio de 2008, Plan Puebla Panamá, no pudo concretarse el Programa de Integración Energética Mesoamericana (PIEM) impulsado por México en diciembre de 2005. En la Declaración de Cancún que dio lugar a su nacimiento, los países miembros se comprometieron a sumar esfuerzos para avanzar en la integración energética mesoame-ricana, buscando fortalecer mercados integrados de productos pe-trolíferos, gas natural y electricidad, con el objetivo de maximizar el uso de las fuentes renovables y la eficiencia energética. Se planteó la construcción de una refinería de alta conversión de petróleo cru-do en territorio centroamericano, cuya sede sería definida por los inversionistas privados y el impulso al consumo de gas natural en Centroamérica, mediante la construcción de un gasoducto de casi 3 mil kilómetros que uniría México y Colombia, que incluía la construcción de una regasificadora para integrar un sistema de dis-tribución de gas natural en la región. Sin embargo, estos proyectos se encuentran actualmente suspendidos debido a que la producción de petróleo de México no sería suficiente para suministrar los 300 mil barriles diarios a los que se comprometió para suplir la refinería centroamericana.

Consideraciones finales

A pesar de las dificultades que se presentan en la cooperación e in-tegración energética de la región, se han producido ciertos avances. Su construcción, en términos de infraestructura, así como de marcos legales adecuados desde una perspectiva regional, sigue siendo un desafío pendiente, cuya ejecución puede permitirle a la región un mejor posicionamiento geopolítico en el escenario internacional.

Es importante destacar que, en América Latina y el Caribe, los principales países exportadores de petróleo, México y Venezuela, no tienen visiones similares con respecto a la política de integración y seguridad energética. México es considerado un aliado estratégi-co que contribuye a garantizar la seguridad energética de Estados Unidos, a pesar de ser uno de los países latinoamericanos que, por algunos preceptos constitucionales, ha avanzado menos en la desre-gulación y privatización de su sector energético. Sin embargo, hay otros ámbitos como el comercio de productos energéticos, facilitado por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), en el que se ha avanzado significativamente. México es el principal proveedor latinoamericano de petróleo crudo a Estados Unidos y, a su vez, el principal importador de productos refinados de petróleo provenientes de ese país. El problema es que la vida útil de las reser-vas de México, así como las de Canadá, son reducidas. En cambio las de Venezuela tienen mayor alcance, por lo cual el país constituía una pieza clave en la construcción del proyecto de integración ener-gética hemisférica de los noventa.

La actual estrategia venezolana, que ha fijado los aspectos in-ternacionales de su política energética en el Plan Siembra Petrolera 2005-2012, diverge de la de México. En ella se define una nueva visión geopolítica y geoestratégica que busca la diversificación de su mercado de exportaciones para el petróleo, así como las fuentes de capital de inversión y tecnología. El Plan no sólo se propone garanti-zar el suministro a los países latinoamericanos y del Caribe, sino que también adquieren relevancia mercados de otras regiones como Asia, especialmente China. Por otro lado, al concebirse al petróleo como

herramienta fundamental para la integración latinoamericana, la fase de refinación también tiene un lugar fundamental en las iniciativas de cooperación e integración energéticas. Esto se refleja claramente en la participación de PDVSA en refinerías estatales de Paraguay, Brasil, Cuba, Jamaica, Uruguay, entre otros. Asimismo, en almace-naje y estaciones de expendio en diversos países de la región.

Esto explica que haya sido Venezuela, país que tiene como obje-tivo reducir la dependencia de sus exportaciones petroleras a Estados Unidos, el país desde donde han surgido y se han instrumentado las mayores iniciativas de cooperación e integración energética en la región. Esta política es significativamente distinta a la que prevalecía en la década de los noventa, en que la empresa PDVSA tuvo una importante presencia en los países consumidores del mundo indus-trializado, especialmente Estados Unidos, al concentrar también sus inversiones en instalaciones de refinerías en éstos.

La integración energética en la región, difiere en sus lineamien-tos políticos, lo que determina, a grandes rasgos, una que se aglutina en el ámbito de la UNASUR, y otra alrededor de México y América Central. El Caribe, en los últimos años, ha estado más ligado a las iniciativas de Venezuela, fundamentalmente debido a las condiciones de financiamiento preferenciales otorgadas por este país.

Notas

1 El texto de este capítulo corresponde a una síntesis de las siguien-tes publicaciones: Ariela Ruiz Caro, “ Puntos de conflicto de la cooperación e integración energética en América Latina y el Cari-be”, Serie Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL, Naciones Unidas Santiago de Chile, 2009 (en prensa); Ariela Ruiz Caro,“La seguridad energética de América Latina y el Caribe en el contexto mundial”, Serie Recursos Naturales e Infraestructura, Nº 128, CE-PAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, noviembre de 2007; Arie-la Ruiz Caro, “Cooperación e integración energética en América Latina y el Caribe”, Serie Recursos Naturales e Infraestructura, Nº 106, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, abril de 2006.2 Se conoce como combustibles fósiles al petróleo, el gas natural y el carbón, productos que se han formado naturalmente a través mi-llones de años a partir materia prima que incluye restos vegetales y antiguas comunidades planctónicas.3 Ver http://www.encharter.org/. 4 Declaraciones del Presidente Barack Obama, durante el Día de la Tierra, 22 de abril de 2009.5 La V Cumbre de las Américas se clausuró sin unanimidad en la declaración final. Los países del ALBA consideraron que la decla-ración no daba respuesta a la crisis económica global, a pesar de que ésta constituye el más grande desafío al cual la humanidad haya hecho frente en décadas. Además, consideraron que excluía injustifi-cadamente a Cuba, sin hacer mención al consenso general que existe en la región para condenar el bloqueo estadounidense a la isla.6 En la misma Declaración se incluye una nota de Bolivia que con-sidera que el desarrollo de políticas y de esquemas de cooperación que tengan por objetivo la expansión de biocombustibles en el He-misferio Occidental puede afectar e incidir en la disponibilidad de alimentos y su alza de precios, el incremento de la deforestación, el desplazamiento de población por demanda de tierras y, por con-siguiente, repercutir en el incremento de la crisis alimentaria, afec-tando directamente a las personas de bajos ingresos, sobre todo a las economías más pobres de los países en desarrollo.7 Párrafos Nº 46 y 56 de la Declaración de Compromiso de Puerto España: Asegurar el futuro de nuestros ciudadanos promoviendo la prosperidad humana, la seguridad energética y la sostenibilidad am-biental, 29 de abril de 2009.

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La declaración Schuman. Un recorrido histórico

La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) y, sobre todo, el problema de sus orígenes, han provocado muchas controver-sias historiográficas. Presentada por algunos como la encarnación de un ideal federativo que desde tiempo atrás se venía gestando bajo las cenizas de Europa, otros la han visto como la victoria de una for-ma de proceder muy distinta, basada en una integración sectorial de tipo tecnocrático, poco interesada en los contenidos políticos. Otros, finalmente, han interpretado sus llamados a la solidaridad europea y a la paz como una retórica conveniente para enmascarar los intereses de productores privados, apoyados por sus propios gobiernos.

Fieles a una consigna de necesaria neutralidad en la exposición de los hechos, pero abiertos a la posibilidad de múltiples interpreta-ciones respecto a sus conexiones causales, intentamos ofrecer en esta sección una selección de fuentes primarias y testimonios de los ac-tores de aquel tiempo. Desde un punto de vista metodológico, somos concientes del peligro que representa, para los historiadores, el uso de fuentes orales, cuyas afirmaciones se encuentran necesariamente filtradas por la memoria selectiva de los actores. Como redactores de la revista, frente a la dificultad objetiva de poder entrevistar directa-mente a los personajes involucrados en el nacimiento de la CECA, esperamos que los testimonios recogidos por otros puedan ser un su-pletorio válido.

Antes de la referida selección de documentos, presentamos una introducción que recorre brevemente la situación de los territorios afectados. Estamos convencidos de que no es posible comprender ple-namente el alcance de los problemas que los actores de aquel tiempo debían enfrentar, ni la dificultad de sus elecciones, sin darle un marco histórico de largo plazo. Nos hemos limitado, por cuestiones de espa-cio, a la situación franco-alemana, sin hacer referencia a la de los otros cuatro estados que fueron miembros fundadores del tratado que dio origen a la CECA: Bélgica, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos.

Si bien es cierto que fue Napoleón quien inició la consolidación de los estados independientes a lo largo del Rin en un marco unificado (la Confederación Renana de 1806), la mayor parte de estos territorios (que incluyen los actuales Ruhr, Sarre y Renania1) se convertirían re-cién en 1815, con el Congreso de Viena, en el primer núcleo del futuro imperio prusiano.

El imperio unificaría bajo su gobierno todos aquellos territorios, ocupando, luego de la guerra contra Francia (1870-1871), Alsacia y extendiendo su dominio hasta Metz (Lorena). Se trataba, para la nue-va Alemania, de su corazón industrial y políticamente iluminado, en contraposición a las llanuras agrícolas de la Prusia dominada por los Junkers, terratenientes conservadores.

La unidad geopolítica y económica de la cuenca fluvial renana duró poco, puesto que Alsacia y Lorena fueron recuperadas por Fran-cia después de la primera guerra mundial. Distinto fue el destino de Ruhr, Renania y Sarre. Esta última fue transitoriamente confiada a la administración de la Sociedad de las Naciones por un período de 15 años, mientras que sus minas e instalaciones pasaban a ser propie-dad de Francia, resolviendo así, al menos de manera provisoria, el problema creado por el aislamiento de las instalaciones siderúrgicas de Lorena -ahora francesa- respecto a sus fuentes naturales de car-bón de coque, que habían quedado más allá de la frontera. En lo que se refiere a los otros territorios fronterizos, Raymond Poincaré, en aquel entonces, presidente de Francia, no logró obtener de los aliados anglosajones más que el permiso de ocupar temporalmente la ribera izquierda del Rin.

En el momento en el que Alemania, golpeada por la hiperinfla-ción, se declaraba imposibilitada para seguir pagando las pesadas re-paraciones a las que el Tratado de Versalles (1919) la había condena-do, Francia decidía proceder a ocupar el Ruhr no sólo como garantía para obtener los debidos pagos, sino también para reforzar su posición en las tratativas con los angloamericanos sobre el destino de un área crucial.

La ocupación (1923) desencadenó una fuerte reacción alemana, manifestada en primer lugar con una difundida resistencia pasiva, que desembocó en una huelga general, sabotajes, atentados y represión militar por parte de los franceses. Mientras la economía alemana, tan dependiente del buen funcionamiento de las plantas del Ruhr, experi-mentaba ya una inflación generalizada y estaba por colapsar (el dólar, que se cambiaba por 18.000 marcos en enero de 1923 –contra los 4,20 marcos de 1914-, llegó a costar 4.200.000.000.000 marcos en noviembre del mismo año), el descontento provocaba reacciones en las zonas limítrofes, sobre todo en Renania, donde se consolidaba un movimiento separatista, alentado por los franceses.

En esta situación explosiva se produciría un cambio de gobierno en Alemania, donde el nuevo canciller Gustav Stresemann formaría un gobierno de coalición y lograría poner fin a la resistencia pasiva en el Ruhr y a los movimientos separatistas en Renania, ofreciendo al mismo tiempo a Francia entablar negociaciones directas sobre el futu-ro de la zona. Poincaré, prefiriendo una negociación internacional de la que participaran ingleses y americanos, involucrados en la cuestión de las reparaciones de guerra, rechazaba el llamado de Stresemann.

Es difícil sintetizar lo que sigue en esta historia, en la que intere-ses privados y objetivos públicos se entrecruzaban estrechamente, y en la que se sucedían acercamientos y tensiones entre los dos países. En principio, deben mencionarse los acuerdos de Locarno y el reco-nocimiento por parte de Alemania de la pérdida de Alsacia y Lorena, junto al compromiso de desmilitarizar Renania. Después de un in-tervalo de paz ilusoria, Hitler accedió al poder (1933), la región de Sarre volvió a pertenecer a Alemania (luego de un plebiscito en 1935) y se creó un cartel europeo integrado por productores siderúrgicos franceses, luxemburgueses, belgas y de la región de Saar (a los que se sumaron, más tarde, británicos, polacos y checos) que fijaba precios y cuotas. ¿Lograrían los intereses privado superar la potencial conflicti-vidad y responder a las preocupaciones francesas?

Todo lo contrario: será justamente a la sombra de estos acuerdos que se iniciará el rearme alemán, finalizado con la remilitarización de Renania, frente a la que Francia –sin lograr el apoyo del Reino Unido- no será capaz de reaccionar. Los monopolios verticales (que concentraban en las mismas manos carbón y acero) y horizontales, consolidados en el ínterin en Alemania, ofrecerán a Hitler las bases indispensables para un rearme masivo y repentino. Carbón y acero serán los pilares de la potencia militar alemana que someterá a fuego y sangre a toda Europa desde 19392. Sobre este telón de fondo son retomados después de la guerra mun-dial los proyectos para resolver la cuestión de Ruhr, de Sarre, de la ribera izquierda del Rin y de los monopolios alemanes. Los intentos de proponer nuevamente las soluciones ensayadas luego de la pri-mera guerra mundial (internacionalización del Ruhr, incorporación de Saar en Francia, etc.) están destinados al fracaso, sobre todo con el surgimiento de la guerra fría y su formalización a través del Pacto Atlántico (1949), con el bloqueo de Berlín y la consolidación de la perspectiva de división de Alemania, que se afianza con el nacimiento de la República Federal Alemana (1949). El país se convierte enton-ces en la profecía auto-cumplida de la cortina de acero de la que había hablado Churchill en 1946, baluarte de la contención en Occidente del bloque soviético y, al mismo tiempo, piedra angular de la recupera-ción económica de los países de Europa Occidental.

Entre 1949 y 1950 muchas ideas que tienen que ver con la in-tegración salen a la luz. En el Consejo de Europa se piensa en una autoridad pública que tendría como función brindar asesoramiento para la elaboración de un plan conjunto de desarrollo sectorial. En marzo de 1950, el Bundeskanzler Konrad Adenauer defiende frente a un periodista norteamericano la causa de una unión completa entre Alemania y Francia.

Pero es Francia la que se encuentra en el centro de los intentos más elaborados para salir de este intricado problema. En el centro de

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estos intentos, están el ministerio de Asuntos Exteriores y el Com-missariat général au Plan, creado en el breve gobierno de de Gaulle (1946) para recuperar la producción francesa en el marco de una pla-nificación estratégica sectorial. El Commissariat es dirigido, durante sus primeros años de vida, por Jean Monnet, un banquero con gran experiencia internacional3, desligado de cualquier partido político, que tiene una sólida reputación de problem-solver, una vasta red de amistades en el mundo anglosajón y un pequeño grupo de colabora-dores de raza.

En este contexto, en la primavera de 1950, Monnet escribe una nota de reflexión en la que aclara por qué es necesario abandonar los viejos intentos para buscar una solución dentro de un marco total-mente distinto en el que Francia y Alemania se sitúen en un plano de paridad. Desde esta nota iniciamos nuestro recorrido que, a través de documentos, declaraciones y entrevistas nos ayudará a contextualizar la así llamada declaración Schuman, cuyo 60º aniversario se festeja este año.

Desde cualquier lugar del que se mire, en la situación del mundo actual, no encontramos más que callejones sin salida: la aceptación, cada día más difundida, de la guerra como un evento inevitable, la cuestión alemana, la continuidad de la reconstrucción francesa, la organización de Europa, el lugar mismo de Francia en Europa y en el mundo.

De una situación como ésta no se puede salir más que de un modo: una acción concreta y decidida, sobre un punto limitado pero decisivo, que implique un cambio fundamental sobre ese punto, y, gradualmente, pueda modificar los términos mismos del conjunto de los problemas […]4 .

I

Los espíritus se cristalizan sobre un objeto simple y peligroso: la guerra fría.

Todas las propuestas, todas las acciones son interpretadas por la opinión pública como una contribución a la guerra fría.

La guerra fría, cuyo objetivo esencial es hacer ceder al adversario, es la primera fase de la guerra verdadera.

Esta perspectiva crea en los dirigentes una rigidez de pensamiento característica de las personas que persiguen un objetivo único. La búsqueda de soluciones a los problemas desaparece. Esta rigidez de pensamiento, tanto de una parte como de otra, acarrea inevitablemente un choque que surge de la lógica de esta perspectiva. De este choque nace la guerra.

De hecho, ya estamos en guerra.

Necesitamos ya cambiar el curso de los acontecimientos; para ello, es necesario cambiar el espíritu de los hombres. Las palabras no alcanzan. Sólo una acción inmediata sobre un punto esencial puede cambiar el estado de parálisis ac-tual. Esta acción tiene que ser profunda, real, inmediata y dramática; tiene que conducir a un cambio de los supuestos de base que modifique las cosas y que permita que penetren en la realidad las esperanzas a las que pueblos enteros están renunciando. Y así dar a los pueblos de los países “libres” esperanza en los objetivos de largo plazo, creando en ellos la determinación activa de perseguirlos.

II

La situación alemana se convertirá rápidamente en un cáncer peligroso para la paz en un futuro cercano, y para Francia en lo inmediato, si su desarrollo no está dirigido por los alemanes hacia la esperanza y la colaboración con los pueblos libres.

Esta situación no puede resolverse mediante la unificación alemana, ya que sería necesario un acuerdo Estados Unidos – Unión Soviética, imposible de concebir por el momento.

No puede resolverse mediante la integración del oeste alemán con Occidente:

- porque daría la impresión, mirando las cosas desde el Este, de que los alemanes occidentales han aceptado la se-paración, cuando la unidad tiene que ser su objetivo permanente;- porque la integración plantea el problema del rearme alemán, y llevaría a la guerra, por ser percibida como una provocación hacia los rusos;- por cuestiones políticas insolubles.

Y sin embargo, los americanos van a insistir en que la integración de Alemania occidental se haga:

- porque quieren que algo se haga y no tienen otra idea a mano;- porque dudan de la solidez y el dinamismo francés.

[…]

No tenemos que tratar de arreglar el problema alemán abordándolo a partir de las circunstancias actuales. Tenemos más bien que transformar esas circunstancias.

Es necesario emprender una acción dinámica que transforme la situación alemana y oriente el espíritu de los alema-nes, y no buscar una solución estática sobre la base de las circunstancias actuales.

III

El proceso de reconstrucción de Francia no será posible sin una solución rápida del problema de la producción alemana

y de su competencia.

La superioridad que los industriales franceses reconocen a Alemania radica en su producción de acero a precios con los que Francia no puede competir y los lleva a concluir que toda la producción francesa se vería perjudicada.

Alemania pide aumentar su producción de acero de 11 a 14 millones de toneladas. Nosotros lo rechazaremos, pero los americanos insistirán. Al final, aún con reservas, aceptaremos. Al mismo tiempo, la producción francesa se detendrá, incluso disminuirá.

Sólo con vislumbrar estos datos podemos darnos cuenta de sus consecuencias: Alemania en expansión, dumping alemán –pedido de protección para las industrias francesas-, fin real o enmascarado de la liberalización del comercio –recons-trucción de los carteles de antes de la guerra-, orientación de la expansión alemana hacia el Este, preludio de acuerdos políticos –Francia vuelve a caer en la senda de una producción limitada protegida.

Las decisiones que van a conducir a esta situación se esbozarán, si es que directamente no se adoptan, durante la con-ferencia de Londres, bajo presión americana [10 de mayo 1950, conferencia tripartita sobre el futuro de Alemania].

Los americanos no quieren que las cosas se desarrollen así. Aceptarán otra solución si la misma es dinámica y cons-tructiva y, sobre todo, si es Francia la que la propone.

Con la solución que vamos a presentar desaparece el problema de la dominación de la industria alemana, cuya exis-tencia crearía miedo en Europa, sería causa de trastornos continuos y, por lo tanto, impediría la unión de Europa y llevaría una vez más a la pérdida de Alemania. Esta solución, por el contrario, crea para las industrias alemana, francesa y europea condiciones de expansión común en el marco de una competencia sin dominación.

Desde el punto de vista de Francia, esta solución pone a su industria en el mismo punto de partida que la industria alemana, elimina el dumping a la exportación que la industria alemana del acero aplicaría, hace que la industria fran-cesa del acero participe de la expansión europea, sin miedo de dumping y sin la tentación de construir carteles. Elimina también el miedo que llevaría a los industriales a regresar al maltusianismo, al fin de la liberalización y a transitar los caminos del pasado. Y así sería eliminado el obstáculo más grande para el progreso de la industria francesa.

IV

[…]

Para un futuro de paz, la creación de una Europa dinámica es indispensable. Una asociación de pueblos “libres” con la participación de Estados Unidos no excluye la creación de Europa [Jean Monnet se refiere a la Alianza Atlántica, firmada en abril 1949]. Por el contrario, puesto que esta asociación se basa en la libertad y, por ende, en la diversidad, Europa, si es capaz de adaptarse a las nuevas condiciones mundiales, desarrollará sus facultades creativas y así, gra-dualmente, emergerá como fuerza equilibrante.

Tenemos que abandonar las formas del pasado y tomar el camino de la transformación, a través de la creación de condiciones económicas de base comunes y de la instauración de nuevas autoridades, aceptadas por las soberanías nacionales.

Europa nunca existió. Reunir soberanías en consejos no crea una entidad. Tenemos verdaderamente que crear Europa, una Europa que se manifieste a sí misma y a la opinión pública americana y que tenga confianza en su propio futuro.

Al plantearnos el problema de una asociación con una America tan fuerte, esta creación es indispensable para mostrar que los países europeos no se abandonan al facilismo, no ceden frente al miedo, creen en ellos mismos, y pueden crear sin demora el primer instrumento para la realización de Europa, en el seno de la nueva comunidad de pueblos libres y pacíficos a la que aportará el equilibrio y la continuidad de su pensamiento creador.

V

En este momento, Europa no puede nacer más que de Francia. Solamente Francia puede hablar y actuar.

Pero si Francia no lo hace, ¿que ocurrirá?

Se creará una aglomeración en torno a Estados Unidos, pero para llevar adelante la guerra fría con más fuerza. Los países de Europa tienen miedo y buscan ayuda. Inglaterra se acercará más y más a Estados Unidos, Alemania se de-sarrollará rápidamente sin que nosotros lo podamos evitar.

Fuente: Fondation Jean Monnet pour l’Europe, Fonds AMG, 1/1/5. Nota de reflexión de Jean Monnet, 3 de mayo de 1050. El documento ha sido reproducido por el Centre Virtuel de la Connaissance de l’Europe, en su biblioteca digital, ver www.ena.lu. Notar que Monnet, en sus memorias, sitúa el documento en los primeros días de abril, ver Jean Monnet, Mémoires, Paris, Fayard, 1976, p. 342.

Jean Monnet5, como él mismo reconoce en sus memorias, fue el dis-parador de la idea, pero no el único autor del documento que la his-toria conocería como Memorando Schuman: Etienne Hirsch6, Paul Reuter7 y Pierre Uri8 lo acompañaron y tuvieron, incluso, roles crucia-les en la definición de su forma final. Se puede quizás ironizar sobre

ciertos matices promovidos por cierta historiografía sobre rol de esta pequeña vanguardia en los orígenes de la integración europea9, pero no se puede sino admirar la determinación, audacia y fantasía con las que estos hombres supieron salir del callejón sin salida señalado por Jean Monnet. A continuación, algunos de sus recuerdos:

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Evoqué ante él [Paul Reuter] algunas de mis ideas. Las acogió con tanta inteligencia y entusiasmo que le sugerí que nos encontráramos nuevamente el sábado siguiente, que era 15 de abril [de 1950]. Ese día le dí lo esencial de mi proyecto de fusión del carbón y el acero y le pedí que pensara hasta el día siguiente sobre la forma institucional que podría adoptar este proyecto común. El domingo siguiente nos encontramos con Hirsch en Monfort-l’Amaury [pueblo cercano a París, donde se encontraba la casa de Jean Monnet].

Aquel día [domingo 16 de abril de 1950] fue elaborada la primera versión de lo que debía ser la propuesta francesa del 9 de mayo. No sabría precisar, a una distancia que alcanza ya los 25 años, cuál fue la contribución de cada uno de no-sotros a aquel texto que dictamos a mi incondicional secretaria, la señora Miguez. Sólo puedo decir que sin Hirsch y sin Reuter, no hubiera adoptado la forma elaborada que hizo de él el verdadero documento de origen de la Comunidad. Yo tenía una visión clara sobre el objetivo, ellos me proporcionaron los medios para alcanzarlo a través de la organización de la economía y de las instituciones para las que imaginaron formas nuevas adaptadas a la dimensión europea.

“La paz mundial no puede salvaguardarse sin esfuerzos creadores equiparables a los peligros que la amenazan. La contribución que una Europa organizada y viva puede aportar a la civilización es indispensable para el mantenimiento de relaciones pacíficas”. Esta introducción subsistirá a través de todas las versiones sucesivas. Para el resto, habrá durante los días subsiguientes muchas variaciones cuya exégesis mostrarían las etapas de nuestra búsqueda […].

Los objetivos y el método de la Comunidad quedaron fijados desde entonces. Las mejoras ulteriores ya no modificaron más que el estilo y los mecanismos. Lo que me impresiona, releyendo este texto, es la claridad de propósito, que no será tan evidente en la versión final: la unión franco-alemana es la preocupación central. Si no se logró de entrada es por los “obstáculos acumulados”. Era necesario comenzar por “la creación de bases comunes de desarrollo económico”, en un principio para el carbón y el acero, luego para otros ámbitos. Sin lugar a dudas, en un primer momento, pensé que la primera inicial que conduciría hacia la creación de una federación europea sería esta unión entre dos países y sólo entre ellos –y que los otros se sumarían más tarde. Finalmente, en la versión original, añadí por la tarde, a mano, que la Autoridad estaría “abierta a los demás países de Europa” […].

Así, Monnet continúa su explicación sobre cómo se sucedieron las nuevas versiones del documento entre el domingo 16 de abril y el sábado 6 de mayo. En las páginas siguientes retoma el tema de la re-

dacción del documento para aclarar el rol de Uri, que había quedado afuera de sus primeras consideraciones.

Estaba decidido a involucrarlo, pero sólo a él, en nuestro proyecto inicial. Su imaginación, la firmeza de su estilo nos ayudarían. Leyó el texto con su sorprendente capacidad de concentración, que plegaba todas las facciones de su rostro, y dijo simplemente: “esto pone muchos problemas en su lugar”. Y así era: no se trataba tanto de resolver los proble-mas que se encontraban generalmente en el orden de la naturaleza, sino más bien de hacerlos encajar en un orden más racional, más humano, e invertir su significado para que sirvieran a la paz entre los pueblos. A este cambio rotundo, Uri contribuiría con placer. El proyecto devino más estructurado, el sistema institucional se consolidó: la Autoridad Internacional se convirtió en la Alta Autoridad Común.

[…]. Uri dio coherencia al proyecto económico y, por medio de acercamientos sucesivos creó la noción de mercado co-mún, espacio sin obstáculos aduaneros, sin discriminación, pero regulado según el interés general. Introdujo la idea de las disposiciones transitorias. El conjunto ofrecía una impresión de sólida organización y, al mismo tiempo, de finalidad liberal.

Fuente: J. Monnet, Mémoires, cit., pp. 349-352.

Etienne Hirsch, entrevistado en los años ochenta por François Du-chêne, (periodista de raza, estrecho colaborador de Monnet a partir

de 1958 y autor de una muy sutil biografía suya), nos da su versión del proceso:

François Duchêne (FD): ¿Las ideas de Monnet eran claras antes de discutir con Ud. y con [Pierre] Uri, o eran más bien confusas al comienzo y fueron tomando forma al fragor de la discusión?

Etienne Hirsch (EH): Las ideas de Monnet eran claras, pero no lo era su formulación.

FD: Y durante la discusión, incluso durante la preparación del plan, Ud. o Uri, ¿no tuvieron dudas? ¿Discutieron cosas que no aparecen en la propuesta, y que fueron transitoriamente descartadas, quizás para reaparecer más tarde?

EH: No se descartó nada. Por el contrario, añadimos cosas.

FD: ¿Por ejemplo?

EH: Por ejemplo, una cosa muy importante, es la idea de que se trata de una primera etapa hacia la creación de una federación europea.

FD: ¿Quién agregó eso?

EH: Fui yo quien habló de una federación europea.

FD: ¿Y Monnet no la había mencionado para nada?

EH: Mire, la idea de federación europea no estaba clara para él.

FD: ¿Ud. quiere decir que siempre ha sido así?

EH: Si.

FD: ¿Siempre?

EH: Si.

FD: ¿Desde el comienzo hasta el final?

EH: Siempre he discutido con él…

FD: ¿Él creía más en la marcha que en el resultado final?

EH: Para él, si Ud. quiere, el resultado final estaba más cerca.

FD: ¿Sabe lo que contestó un gran jugador de ajedrez al que se le preguntaba cuántas jugadas proyectaba antes de comenzar una partida? “Una, la mejor”. En mi opinión, éste es un poco el espíritu de Monnet. Hay una idea, pero es muy general.

EH: Es muy general. La idea era la reconciliación con Alemania, tener algo en común con ellos en pie de igualdad.

FD: Claro, eso es lo esencial, en pie de igualdad.

EH: Exacto.

FD: ¿Él se resistió mucho a la noción de federación europea?

EH: No. Pasó fácilmente. Para mi sorpresa [ríe].

FD: Y, en aquel momento, ¿no hablaron ni del Consejo de Ministros ni de la Asamblea?

EH: No.

FD: ¿Qué tenían en mente entonces? Porque eso puede parecer una especie de cartel, encubierto bajo una suerte de tecnocracia.

EH: No se trataba de una tecnocracia, se encontraba en un nivel político, y tampoco estaba a nivel de los industriales. De hecho, cuando discutía con los siderúrgicos franceses, su presidente me dijo: “¿Por qué hacer una cosa tan compli-cada? Sería suficiente con hacer un buen cartel”.

FD: ¿Uds. conocían muy bien los carteles?

EH: Sí. Muy bien.

[…]

Fuente: European University Institute - Historical Archives of the European Union, Entrevista de François Duchêne a Etienne Hirsch, 22 de septiembre de 1987; disponible en http://wwwarc.eui.eu/idchn/bin/CreaInt.asp?rc=INT506.

Y la siguiente es la versión de Pierre Uri, entrevistado por el mismo François Duchêne:

François Duchenne (FD): Entonces, era necesario controlar el Ruhr para poder obtener ese carbón. Este argumento, además de ser válido, ¿ha sido importante en la decisión de lanzar el plan Schuman?

Pierre Uri (PU): Sin lugar a duda, necesitábamos el carbón alemán. Eso está claro. Nosotros no producíamos suficiente carbón.

FD: ¿Y el carbón americano o polaco?

PU: Sí, pero había que pagarlo. Ciertamente teníamos necesidad de ese carbón. Creo que fue un poco más tarde cuando logramos coquizar10 el carbón de Lorena, que tiene una calidad distinta a la del norte. Finalmente, descubrimos la for-ma de transformarlo en coque. Pero no estoy seguro de que en los ’50 lo supiéramos hacer. Eso fue un poco más tarde. Entonces, como presentación, decir que tendríamos acceso al carbón alemán en condición de igualdad con los alemanes, ¡estaba muy bien! Eso quiere decir que Francia iba camino a la recuperación. La solución racional nos permitía contar con recursos materiales que serían necesarios para desarrollar a pleno nuestra industria. Pero la elección del carbón

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y del acero era también una idea política muy linda. Porque este es el nervio de la guerra. El problema es hacer obras de paz, lo que nosotros habíamos escrito en la declaración. Y cuando escribí el preámbulo del tratado, tomé únicamente frases de la declaración Schuman. Y esto da como resultado un texto que es realmente hermoso. Ese preámbulo es muy hermoso. Recuerdo que Wigny, el ministro de Asuntos Exteriores de Bélgica, habló de “esas frases grabadas en el mármol” […].

FD: Es una declaración muy hermosa.

Pierre Uri (PU): Es una declaración muy hermosa. La primera versión creo que fue escrita principalmente por Hirsch, y rescrita por mí al día siguiente. Sobre todo, fui yo quien introdujo la idea de disposiciones que elevarían el nivel de producción al máximo nivel de productividad. Es la idea de un mercado bien organizado. ¡Pero no un mercado como lo piensa Alain Madelin11 o, por contagio, el señor Chirac! –el mercado, pero con todas las condiciones para que funcione bien.

FD: Algunos economistas, libre cambistas por cierto, me han llegado a decir que el plan no tenía una concepción econó-mica, que en aquel momento había en Francia una política de oferta, una supply policy, más que una política vinculada con la demanda, y que nuestras elecciones, en particular sobre el carbón y el acero, no eran muy racionales en función de los recursos franceses. Es decir, que habíamos invertido tanto como Alemania en el carbón y el acero, pero que la dotación francesa no habría impulsado, en un mercado libre, una inversión tan concentrada en el carbón y el acero.

PU: Mire, Francia estaba perfectamente preparada para desarrollar una siderurgia. Y la desarrolló. Luego, bajo la influencia de la cámara sindical se han hecho tonterías, una inversión mal orientada…

FD: ¿Mucho más tarde?

PU: Mucho más tarde. Pero Francia estaba perfectamente bien posicionada para desarrollar la siderurgia. ¿Por qué no lo hizo?

FD: ¡No tenía carbón!

PU: Claro. Lo que sucedió es que la siderurgia moderna estaba en dificultades. La solución racional habría sido impor-tar no el carbón y el mineral, sino directamente la fundición. Lo que importaba era la transformación en productos mucho más sofisticados.

FD: ¿Ud. había dicho eso en los tiempos del primer Plan?

PU: Lo dije en Luxemburgo. No lo había escrito, pero le había dicho a la gente, “puesto que ahora importamos cada vez más carbón porque es menos caro, y mineral porque es más rico, me pregunto si no sería más simple importar integralmente la fundición. Así seríamos muy competitivos con cualquier productor de acero. En cambio el doble trans-porte grava naturalmente los costos”.

[…]

Fuente: European University Institute - Historical Archives of the European Union, Entrevista de François Duchêne a Pierre Uri, 3 de mayo de 1988; disponible en http://wwwarc.eui.eu/idchn/bin/CreaInt.asp?rc=INT529.

El documento necesitaba finalmente un portavoz que lo presentara al gobierno francés y su interlocutor más importante, el gobierno de la recién nacida República Federal Alemana. Fue Robert Schu-man (1886-1963), quien, en calidad de ministro de Asuntos Exterio-res, asumió esta responsabilidad en mayo de 1950. Aunque nacido en Luxemburgo, se había criado en Alsacia-Lorena, por aquel entonces territorio alemán12, terminando sus estudios de derecho en Berlín, te-niendo que esperar 32 años para convertirse en ciudadano francés. De profunda fe católica, había comenzado su carrera política militando en pequeñas formaciones de centro derecha, para confluir después en el Mouvement Républicaine Populaire (MRP), partido creado por los líderes sociales-católicos de la resistencia en 1944. No era sólo una

cuestión biográfica lo que generaba en él un interés verdadero y ge-nuino en resolver en manera paritaria, sin revanchismos, la cuestión alemana. Como ministro de Asuntos Exteriores de Francia, tenía la responsabilidad de encontrar una manera para salir del callejón sin salida al que habían llegado las negociaciones sobre el futuro de Ale-mania, especialmente en lo que se refería a la suerte de las regiones del Ruhr y Sarre.

En este sentido, a continuación se lee el testimonio de Bernard Clappier, jefe de gabinete de Robert Schuman entre 1947 y 1950, hombre de confianza del mismo Jean Monnet, destinado a una larga y brillante carrera como alto funcionario13.

Roger Massip (RM): ¿Cómo y cuándo comenzó a participar en la definición de la que sería más tarde la declaración Schuman?

Bernard Clappier (BC): Todo comenzó en Washington, en 1949. Conservo un recuerdo preciso del momento y de las circunstancias.

En septiembre de 1949, poco después de la proclamación de la República Federal Alemana [23 de mayo de 1949], había acompañado a Robert Schuman a Nueva York, donde debía participar de los debates de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que se reunía entonces en Flushing Meadows.

En ocasión de aquel viaje a Estados Unidos, Schuman fue a Washington el 15 de septiembre para encontrar a sus colegas

británico y americano. Las reuniones periódicas entre los tres eran ya una tradición. Esta vez se había convenido que los tres ministros de Asuntos Exteriores (Dean Acheson –Estados Unidos-, Ernest Bevin –Reino Unido- y Schuman –Francia) se verían solos, sin testigos. Pero Schuman hablaba inglés muy mal y, por lo tanto, solicitó -y consiguió- contar con la presencia a su lado de su jefe de Gabinete y del embajador de Francia en Washington, Henri Bonnet.

Por lo tanto, yo estaba allí, y pude confirmar las indicaciones que fueron dadas luego del encuentro. Así fue como las cosas sucedieron.

Luego de un panorama que había englobado, especialmente, la situación en Corea y la situación en Yugoslavia (donde el año anterior se había producido el cisma “titista”), Dean Acheson planteó la pregunta: “¿Qué haremos con Alemania?”. El secretario de Estado americano agregó: “Propongo que solicitemos a nuestro colega francés, que conoce muy bien los asuntos alemanes, que defina las grandes líneas de la política común que deberíamos seguir respecto a Alemania”.

Se produjo un gran silencio. Luego, Ernest Bevin emitió una suerte de gruñido que podía significar sorpresa, desconten-to, o ambas cosas, y que Dean Acheson fingió tomar como una aprobación. Robert Schuman, manifestó una gran emo-ción. Su cabeza se enrojeció. Dean Acheson confirmó entonces su proposición. Sus colegas habían encargado a Schuman preparar las propuestas para poner en práctica una política común frente Alemania.

De regreso a París, no pasaba una semana sin que Robert Schuman me preguntara: “¿Y Alemania? ¿Qué debo hacer para cumplir el mandato que me confiaron?” Se había convertido en una obsesión para él.

RM: ¿Cómo intervino Jean Monnet en esta historia?

BC: De la manera más simple. Jean Monnet tenía las mismas preocupaciones que Schuman en relación a Alemania. Lo había comentado ya con algunas personas, y en particular a mí en ocasión de nuestros tradicionales almuerzos. A comienzos de 1950 sus ideas sobre lo que convenía hacer con Alemania comenzaron a tomar forma. A inicios de marzo de ese año me leyó algunas notas que había redactado sobre el tema, algunos proyectos, “borradores” como decía él. Pero no me dejaría el texto, lo que me impidió, desde luego, poner al corriente a Robert Schuman.

Un mes más tarde, alredor del 10 o 15 de abril, Monnet me preguntó sobre las reacciones de Schuman. “¿Qué piensa él de todo esto, de mis proyectos?”. Le contesté advirtiéndole que no tenía más que conocimiento verbal de sus ideas, y que a mi jefe le gustaban los textos escritos que podía estudiar con tranquilidad. Sería entonces entregándole un texto que podría obtener de él una reacción seria.

El “detonador” sería la reunión franco-anglo-americana que debía llevarse a cabo en Londres el 10 de mayo de 1950. La proximidad de esta reunión precipitó las cosas.

Sabíamos que en esta reunión se discutiría un proyecto de inspiración americana aprobado por el gobierno británico y que preveía la eliminación de la autoridad internacional del Ruhr. Esta eliminación correspondía a una voluntad irrevocable de integrar Alemania, comenzando por devolverle su total soberanía sobre la producción carbonífera y siderúrgica.

A finales del mes de abril debía almorzar con Jean Monnet, pero a último momento no pude hacerlo y tuve que can-celar la cita. Convenimos una cita para la semana siguiente. Cuando almorzamos, Monnet me dijo: “Por casualidad, ¿Robert Schuman no se interesa por mis ideas? Me hice la pregunta cuando la semana pasada Ud. canceló nuestro almuerzo. También envié el texto de mi proyecto a Falaize, director del gabinete de Georges Bidault [quien era entonces el presidente del Consejo]”.

Luego de lo cual, Jean Monnet me entregó la copia de la nota en cuestión. Según supimos más tarde, ésta había sido guardada por Falaize en un cajón del escritorio de Georges Bidault.

Esto que le acabo de contar sucedió el viernes 28 de abril de 1950. Entregué ese día la nota de Jean Monnet a Robert Schuman, quien estaba a punto de dejar París para pasar el fin de semana en su casa de Scy-Chazelles, en Lorena. Entonces, el ministro se llevó el documento para poder estudiarlo tranquilamente. Cuando lo acompañé a la gare de l’Est, el 29 de abril, habiendo leído rápidamente la nota de Monnet, me dijo aproximadamente lo siguiente:

“Veo que en este proyecto hay dos aspectos: un aspecto político y un aspecto técnico. El aspecto político lo asumo yo. ¿Pero el aspecto técnico? ¿Qué piensa Ud.? No piensa que la puesta en común de las producciones de carbón y acero po-dría tener consecuencias serias y poner en riesgo nuestras explotaciones carboníferas y nuestra siderurgia?” Me ocupé de tranquilizar al ministro. Se trataba de un tema sobre el que ya habíamos hablado con Jean Monnet. Yo pensaba que nuestra industria podía soportar la prueba. Se lo dije a Robert Schuman como si no tuviera la menor duda al respecto. En ese momento, el tren lo llevaría hacia Lorena y yo quedaría solo, bastante preocupado.

Al regreso de este breve viaje, el lunes 1º de mayo, en el auto que nos traía desde la gare de l’Est, donde había ido a buscarlo, me dijo: “He leído el documento de Monnet. Bueno, la respuesta es sí”.

Apenas llegó al Quai d’Orsay [ministerio de Asuntos Exteriores], el ministró solicitó a Jean Monnet que se reuniera con él. Era necesario proyectar lo que haríamos, y el tiempo apremiaba. El 3 de mayo, en el Consejo de Ministros, Robert Schuman dio indicaciones muy vagas sobre la propuesta que pensaba someter a nuestros aliados el 10 de mayo. El 8 de mayo, Dean Acheson se encontraba en París, en camino para el encuentro de Londres. Schuman y Monnet fueron a lo del embajador de Estados Unidos, David Bruce, y se encontraron ese mismo día con el Secretario del Departamento de Estado.

RM: ¿Dean Acheson estaba ya al corriente?

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BC: No, no lo creo. Estoy casi seguro de que Monnet no le había dicho nada. Tomó conocimiento del documento y lo aprobó fervientemente: “¡Se acordaron entonces de nuestra conversación en Washington! Muy bien. Es muy importan-te”.

Ese mismo día Jean Monnet puso al corriente a René Pleven y a René Mayer, y por su puesto, al presidente del Consejo. Georges Bidault, en mi opinión, no había leído el documento que Falaize había dejado en el cajón de su escritorio.

Algunos han pensado que el plan Schuman podría haber sido un plan Bidault si éste hubiera tomado conocimiento del documento, pero yo no lo creo. No creo que haya un “encuentro fallido de Bidault con la historia”, como él mismo escribió. Bidault dio su acuerdo cuando fue puesto al corriente, pero creo que lo hizo porque no comprendió del todo el alcance de la propuesta, lo que implicaba para el futuro. No debemos olvidar que había en Bidault una visión cercana a la gaullista en lo que concierne a las relaciones con Alemania.

Para resumir, diría que el motor de este asunto ha sido la certidumbre de que, si no hacíamos nada, Alemania recu-peraría su soberanía completa sobre el carbón y el acero, y que ésta sería una perspectiva peligrosa que era necesario bloquear por completo.

Fuente: Entrevista realizada por Roger Massip a Bernard Clappier el 11 de noviembre de 1980, incluida en el volumen L’Europe une longue marche, Lausanne, Fondation Jean Monnet pour l’Europe, 1985, pp. 20-26. La entrevista está reproducida por el Centre Virtuel de la Connaissance de l’Europe, en su biblioteca digital, ver www.ena.lu.

Monnet mismo, en sus memorias, reconoce el peso de las preocupaciones económicas francesas:

Tendría que esperar aun largos meses antes de encontrar la ocasión para actuar de acuerdo a esta línea, que me pa-recía la única posible. Era demasiado temprano para emprender cualquier cosa con la Alemania de aquel entonces, una nebulosa política cuyo núcleo económico se volvía cada vez más sólido y pesado, pero que estaba sujeta a nuestro control vigilante. Este control, ejercido conjuntamente con los ingleses y los americanos, no dejaba de crear tensiones entre nosotros y nuestros aliados, naturalmente preocupados por desarrollar su “bi-zona” –que englobaba las principa-les cuencas mineras del Ruhr- con el fin de hacer pagar los gastos de la ocupación a los mismos ocupados. Además, en el marco del plan Marshall, los objetivos de producción debían tender a equilibrar la economía alemana, como a toda la economía europea, en 1952, aunque sin hacerles retomar el camino de la autarquía. Ahora bien, lo que leí en agosto de 1947 en los documentos aliados que me envió [Robert] Marjolin era inquietante: la industria siderúrgica alemana absorbería por sí sola todo el coque del Ruhr, de manera que la producción de acero de Francia y del resto de Europa se encontraría limitada. ¿Cómo alcanzar en esas condiciones el objetivo europeo global? Para salir de esa contradicción, cuyas consecuencias eran inaceptables tanto en términos económicos como políticos, no encontré otra salida que la de proponer fórmulas de una sabia progresividad que vinculasen la recuperación de la industria del acero en Alemania con las exportaciones de coque del Ruhr. Así, podrían mantenerse los objetivos de la siderurgia francesa, que eran la piedra angular del plan [de modernización francés].

Fuente: Jean Monnet, Mémoires, cit., pp. 324-325.

Monnet y Schuman (aquí debajo en una foto de la época) actuaron al unísono para contrastar las muchas oposiciones internas y externas al plan. Monnet trabajaba, siguiendo su estilo, en las sombras, Schuman,

oficialmente. Los unía el reconocimiento generalizado de su integri-dad que, en el caso de Schuman, iba de la mano de un aspecto frugal y modesto.

[…] Schuman, de Lorena, se convirtió en francés recién a los treinta y dos años. Para Monnet, no fue una cuestión de nacimiento –ningún otro lugar podría ser más francés que Cognac- sino de toda una vida entre “anglosajones”. Ambos convencieron a casi todo el mundo de su integridad. El embajador británico, Sir Oliver Harvey, quien había desconfia-do de Monnet en 1940, había cambiado de opinión. Schuman, Monnet y Clappier, escribió a su país, son “hombres de buena voluntad, sinceros, desinteresados y patriotas”. Dirk Stikker, el ministro de Asuntos Exteriores holandés, en un principio hostil a la declaración Schuman, fue conquistado en una semana por Schuman porque “tuvo la impresión de que eran gente honesta […] No se trataba de un francés tram-poso”, agregó en buen estilo calvinista. En uno de los almuerzos de Schuman con Monnet y sus colegas en el pequeño comedor de la oficina del plan [de modernización], Monnet de pronto dijo “Ud. cuenta con una gran ventaja. Parece honesto”. Schuman son-rió amablemente con su estilo clerical: “¿Ud. quiere decir, señor Monnet, que no está seguro de que soy honesto?”. “No, no”, dijo Monnet, “no estoy bromeando. Ud. parece honesto. Es una ven-taja invalorable para un político. La gente creerá en lo que diga”. Schuman, por su aire amable, ganó un respeto internacional que nunca tuvo el errático Bidault [primer ministro francés en aquel entonces]. Monnet escribió más tarde que Schuman y él habían construido una amistad. Algunos colegas sentían que en realidad esa amistad nunca fue muy estrecha. Pero ciertamente llegaron a confiar el uno en el otro. Schuman dijo una vez de Monnet, “[…] es muy obstinado, pero juega limpio”.

Fuente: François Duchêne, Jean Monnet. The first statesman of interdependence, New York, W.W. Norton & Company, 1994, p. 200.

La posición de Konrad Adenauer tampoco era fácil. Al igual que Schu-man, conocía muy bien la zona cuyo futuro definiría el plan. Aden-auer (1876-1967), primer canciller de la República Federal Alemana (1949-1963), había nacido en Colonia, capital de Renania, enfrentán-dose, entre 1917 y 1933, en su calidad de intendente de la ciudad, con el difundido y violento descontento provocado por la ocupación fran-cesa (1923) y la desmilitarización sancionada por el tratado de Locar-no en 1925, a pedido de Francia14. Si Schuman había participado en la

resistencia, Adenauer había sido opositor al régimen nazi. Tenían na-cionalidades distintas (por casualidad) pero sus visiones, sin lugar a duda, se sostenían sobre bases comunes. Adenauer se enfrentaba con las ideas liberales de su todo poderoso ministro de Economía Ludwig Erhard (que tomaría su lugar como Bundeskanzler en 1963) y con los no menos fuertes intereses de los patrones de la industria siderúrgica alemana, contrarios a todo tipo de des-cartelización.

La posición de Adenauer era compleja. Albert Bureau, el jefe de la sección francesa del Steel Control Group en Alema-nia, señaló que los industriales del acero se amontonaban a su alrededor. El asesor más cercano de Adenauer, Robert Pferdmenges, era un antiguo miembro de la junta de supervisión de la Vereinigte Stahlwerke15. A mediados de octubre de 1950, Adenauer nombró como ministro del Interior a Rolf Lehr, otro miembro de aquella junta, quien había dado un discurso la semana anterior refiriéndose al plan Schuman como una pantalla de protección para el ineficiente acero francés y proponiendo el cartel preguerra como modelo. Monnet tomó el discurso como una “declaración de guerra” de los barones del Ruhr. Al final, demostró que estaba preparado para aferrarse a su política frente al lobby de la in-dustria. Pero durante gran parte del invierno de 1950-1951, no estaba claro que pudiera imponer esta línea aun cuando quisiera hacerlo.

Fuente: François Duchêne, Jean Monnet. The first statesman of interdependence, cit., p. 217.

Después de una presentación críptica de Robert Schuman al Consejo de Ministros de Francia...

“Lo que Schuman dijo a sus colegas pertenece al secreto del Consejo, pero sospecho que fue más elíptico y menos audible que lo habitual”.

Fuente: Jean Monnet, Mémoires, cit., pp. 358.

...y de todos modos, después de la aprobación del Consejo, se le dio publicidad al plan:

“Avanzar”, esto era, según nuestros planes, hacer público por la noche, de forma espectacular, el proyecto discreta-mente enunciado durante la mañana. En seguida, los periodistas franceses y extranjeros fueron convocados para las dieciocho horas en el salón de l’Horloge de Quai d’Orsay, acondicionado como una sala de prensa. En el apuro, olvida-mos avisar a los fotógrafos y a la radio –lo que obligó a que Schuman debiera prestarse, algunos meses más tarde, a una reconstrucción de su conferencia para que la posteridad conservase su imagen. Entre tanto, recibimos a los emba-jadores de los países europeos para ponerlos al corriente del proyecto que sus gobiernos leerían en los teletipos de las agencias antes que éstas pudiesen redactar la noticia. Luego, Schuman entró en el salón de l’Horloge donde aguardaban más de doscientos periodistas. Yo estaba mezclado entre ellos con Silvia, Hirsch, Uri y Fontaine. No estoy seguro de que la voz sorda, vacilante, del ministro los haya convencido en el acto de que eran testigos de un profundo cambio de la política internacional, aunque el tono extraño del preámbulo no dejaba lugar a dudas:

“Ya no se trata de una cuestión de palabras vanas, sino de un acto audaz, de un acto constructivo. Francia ha actuado, y las consecuencias de su acción pueden ser inmensas. Esperamos que lo sean. Ha actuado esencialmente por la paz. Para que la paz pueda verdaderamente tentar la suerte, es necesario primero que haya una Europa”.

Fuente: Jean Monnet, Mémoires, cit., pp. 359.

Estas palabras citadas por Monnet son las que utilizó Schuman como introducción al presentar el plan que lleva su nombre en el salón de l’Horloge, cuya fotografía reproducimos. Como consecuencia del ol-vido al cual Monnet se refiere más arriba, la fotografía oficial del acto corresponde en realidad a la primera reunión de la ronda de negocia-ciones de la CECA.

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…y aquí, finalmente, la declaración Schuman:

La paz mundial no puede salvaguardarse sin esfuerzos creadores equiparables a los peligros que la amenazan.

La contribución que una Europa organizada y viva puede aportar a la civilización es indispensable para el mante-nimiento de relaciones pacíficas. Francia, defensora desde hace más de veinte años de una Europa unida, ha tenido siempre como objetivo esencial servir a la paz. Europa no se construyó y hubo guerra.

Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en pri-mer lugar una solidaridad de hecho. La agrupación de naciones europeas exige que la oposición secular entre Francia y Alemania quede superada, por lo que la acción emprendida debe afectar en primer lugar a Francia y Alemania.Con este fin, el gobierno francés propone actuar de inmediato sobre un punto limitado, pero decisivo.

El gobierno francés propone que se someta el conjunto de la producción franco-alemana de carbón y de acero a una Alta Autoridad común, en una organización abierta a los demás países de Europa.

La puesta en común de las producciones de carbón y de acero garantizará inmediatamente la creación de bases comunes de desarrollo económico, primera etapa de la federación europea, y cambiará el destino de esas regiones, que durante tanto tiempo se han dedicado a la fabricación de armas, de las que ellas mismas han sido las primeras víctimas.

La solidaridad de producción que así se cree pondrá de manifiesto que cualquier guerra entre Francia y Alemania no sólo resulta impensable, sino materialmente imposible. La creación de esa potente unidad de producción, abierta a todos los países que deseen participar en ella, proporcionará a todos los países a los que agrupe los elementos fundamentales de la producción industrial en las mismas condiciones y sentará los cimientos reales de su unificación económica.

Dicha producción se ofrecerá a todo el mundo sin distinción ni exclusión, para contribuir al aumento del nivel de vida y al progreso de las obras de paz. Europa podrá, con mayores medios, proseguir la realización de una de sus tareas esen-ciales: el desarrollo del continente africano. De este modo, se llevará a cabo la fusión de intereses indispensables para la creación de una comunidad económica y se introducirá el fermento de una comunidad más amplia y más profunda entre países que durante tanto tiempo se han enfrentado en divisiones sangrientas.

Mediante la puesta en común de las producciones básicas y la creación de una Alta Autoridad de nuevo cuño, cuyas decisiones obligarán a Francia, Alemania y los países que se adhieran, esta propuesta sentará las primeras bases con-cretas de una federación europea indispensable para la preservación de la paz.Para proseguir la realización de tales objetivos, el Gobierno francés está dispuesto a iniciar negociaciones según las siguientes bases.

La misión encomendada a la Alta Autoridad común consistirá en garantizar, en el plazo más breve posible, la moder-nización de la producción y la mejora de su calidad; el suministro, en condiciones idénticas, del carbón y del acero en el mercado francés y en el mercado alemán, así como en los de los países adherentes; el desarrollo de la exportación común hacia los demás países; la equiparación y mejora de las condiciones de vida de los trabajadores de esas indus-trias.

Para alcanzar estos objetivos a partir de las dispares condiciones en que se encuentran actualmente las producciones de los países adherentes, deberán aplicarse con carácter transitorio determinadas disposiciones que establezcan la apli-cación de un plan de producción y de inversiones, la creación de mecanismos de estabilidad de los precios y la creación de un fondo de reconversión que facilite la racionalización de la producción. La circulación del carbón y del acero entre los países adherentes quedará liberada inmediatamente de cualquier derecho de aduanas y no podrá verse afectada por tarifas de transporte diferenciales. Progresivamente se irán estableciendo las condiciones que garanticen espontánea-mente una distribución más racional de la producción y el nivel de productividad más elevado.

La organización proyectada, al contrario que un cártel internacional tendente a la distribución y a la explotación de los mercados mediante prácticas restrictivas y el mantenimiento de grandes beneficios, garantizará la fusión de los mercados y la expansión de la producción.

Los principios y compromisos esenciales anteriormente expuestos serán objeto de un tratado firmado entre los Estados. Las negociaciones indispensables para precisar las normas de aplicación se llevarán a cabo con ayuda de un árbitro designado de común acuerdo, cuya misión consistirá en velar por que los acuerdos se ajusten a los principios y, en caso de desacuerdo insalvable, decidirá la solución que deba adoptarse.

La Alta Autoridad común, encargada del funcionamiento de todo el sistema, estará compuesta por personalidades independientes designadas sobre bases paritarias por los Gobiernos, quienes elegirán de común acuerdo un presidente. Las decisiones de la Alta Autoridad serán ejecutivas en Francia, en Alemania y en los demás países adherentes. Se adoptarán las disposiciones adecuadas para garantizar las vías de recurso necesarias contra las decisiones de la Alta Autoridad.

Un representante de las Naciones Unidas ante dicha autoridad se encargará de hacer, dos veces al año, un informe público a la ONU sobre el funcionamiento del nuevo organismo, en particular por lo que se refiere a la salvaguardia de sus fines pacíficos.

La creación de la Alta Autoridad no prejuzga en absoluto el régimen de propiedad de las empresas. En el ejercicio de su misión, la Alta Autoridad común tendrá en cuenta las facultades otorgadas a la autoridad internacional del Ruhr y las obligaciones de todo tipo impuestas a Alemania, mientras éstas subsistan.

Fuente: sitio de la Unión Europea, ver http://europa.eu/abc/symbols/9-may/decl_es.htm.

No hay que olvidar que la oferta, como se deduce del texto, fue ex-tendida a otros países además de Alemania, y que Bélgica, Italia y Luxemburgo y Países Bajos aceptaron. La forma final del Tratado se debe también a ellos. Otro actor relevante que en adelante jugaría un rol importante, aunque externo, en la integración europea fue Estados Unidos. Desde la redacción de los artículos sobre el abuso de situa-

ciones de monopolio y sobre carteles (arts. 65 y 66) , inspirados en la legislación anti-trust norteamericana, hasta las intervenciones para superar las trabas que surgieron durante las largas y difíciles negocia-ciones que llevarían a la firma del tratado final, fueron muchos los que desde aquel país contribuyeron a la forma final de la CECA.

Epílogo16

La CECA, como se preveía en el texto del tratado, concluyó en 2002, después de cincuenta años de existencia. Una organización que ha-bía sido pensada para instrumentar una expansión generalizada de la demanda en los sectores del carbón y del acero, se encontró admi-nistrando, por el contrario, aun con formas y tiempos distintos, los efectos de su reducción.

Pocos años después de la firma del tratado, se iniciaba el lento proceso de reducción de las minas de carbón –un proceso que, aunque dramático en términos de la pérdida de puestos de trabajo, comportó el cierre de establecimientos tristemente célebres, como los de Mar-cinelle, en la zona del Borinage, en Bélgica, donde, en un terrible accidente ocurrido en 1956 habían muerto 262 mineros, la mitad de los cuales era inmigrantes.

Lo que había sido inicialmente interpretado como una crisis cícli-ca, fue adoptando un carácter cada vez más estructural con el pasar del tiempo. No se trataba sólo de la competencia del petróleo. El carbón europeo, por la conformación geológica de las minas y por los costos de producción, no podía competir con el carbón producido en otros países. En la segunda mitad de los años ochenta, la CECA inició una política de selective allocations y las minas desparecieron de muchos países. Al ingresar la República Checa y Polonia en la Unión Europea [2004], la situación se volvió aún más insostenible. Polonia tenía en aquel momento un volumen de producción que superaba el alcanzado conjuntamente por los productores europeos.

La industria del acero, inicialmente promovida por un aumento del comercio intra-europeo, ingresó en 1974 en una crisis de larga duración, marcada por un freno al aumento de producción y una esta-bilización de las cuotas de producción de cada país.

El acero de la Tour Eiffel era poco a poco sustituido por el hor-migón de la Brasilia de Oscar Niemeyer y por el aluminio del museo Guggenheim de Bilbao, mientras que nuevas tecnologías labour sa-ving hacían su masiva aparición, junto a nuevos productores capaces de producir a costos mucho menores.

La situación pareció recuperarse a partir de la mitad de los años noventa, con un mix, diferenciado según los países, de políticas de diversificación, privatización, ayuda estatales e internacionalización.

Sin embargo, el gran orgullo europeo de comienzos del año 2002 (fecha de finalización de la CECA), Arcelor, que involucró a grupos franceses, luxemburgueses y españoles, tuvo una vida breve, siendo comprado, en 2006, por la empresa de capitales indios Mittal.

En definitiva, los trabajadores en las áreas bajo control de la CECA, que habían sido más de 1.500.000 en 1957, se redujeron, en 2002, aún considerando los británicos, a menos de 300.000.

Las reducciones han sido difíciles y han creado más de una pelea entre la Alta Autoridad y los estados miembros. Estos últimos, cuan-do lo creyeron necesario, obtuvieron de la Alta Autoridad y, después de la unificación de ésta con las Comisiones de la CEE y Euratom, de la Comisión, permisos para ofrecer ayudas estatales y protección arancelaria. Sin embargo, la reconversión más eficaz no se ha desa-rrollado mediante la puesta en marcha de estas políticas, sino con la ayuda de la misma CECA, bajo su previsor artículo 56 y, a partir de 1989, con la ayuda de la Comunidad Económica Europea, a través de sus fondos estructurales y sus iniciativas comunitarias -Rechar (para la conversión de las áreas carboníferas) y Resider (para la conversión de las áreas siderúrgicas). Tampoco se deben olvidar los resultados obtenidos en términos de investigación, aún con escasos recursos fi-nancieros, en el área de los procesos productivos relativos a la fabri-cación de acero, que tantos cambios ha experimentado durante las últimas décadas.

Este año, Essen, en representación de las 53 ciudades que componen la región del Ruhr, ha sido nombrada capital europea de la cultura (European Capital of Culture). Desde hace dos décadas, sus estable-cimientos y sus minas están siendo reciclados como lugares de me-moria industrial, de producción artística y de promoción cultural.

Una vez más, fue necesario aplicar la receta probada tantos años atrás con la CECA: modificar los supuestos del problema y encontrar una salida imaginativa que pusiera en el centro de las preocupaciones no sólo los beneficios de los industriales, sino la vida de los hombres y mujeres que hacían funcionar sus fábricas17.

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Foto (ver link)http://images.google.it/images?hl=it&rlz=1T4SNYK_itAR310AR310&q=foto+minatori&um=1&ie=UTF-8&ei=zRjDS-qUBoSKlwfRy73Y

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Notas

1Utilizamos aquí la versión castellana de los términos alemanes Rheinland y Saar.2 La idea de Grossraumwirkschaft (vasta zona de influencia económi-ca) sería discutida por los tecnócratas nazis, como Albert Speer, luego de ocupar las zonas del noreste de Francia, con las autoridades del gobierno de Vichy, en su intento de alcanzar un mercado común en el ámbito industrial. Ver John Keegan, “From Albert Speer to Jacques Delors”, en Peter Gowan y Perry Anderson (eds.), The question of Europe, London, Verso, 1997, pp. 85-90.3Como alto funcionario de la Sociedad de las Naciones, se había ocu-pado, entre otras cosas, de la cuestión del Sarre.4 Bernard Barthalay, en la entrevista “Los federalistas en la ruta hacia las elecciones por sufragio universal”, incluida en el número ante-rior de Puente@Europa, se refirió a esta misma frase de Monnet; ver Puente@Europa, Año VII, Número especial, diciembre de 2009, p. 16.5Anteriormente responsable del Commissariat general du Plan fran-cés (1946-1952), Jean Monnet fue el primer presidente de la Alta Autoridad de la CECA (1952-1954). Sobre su vida, se recomiendan: Jean Monnet, Mémoires, Paris, Fayard, 1976; y François Duchêne, Jean Monnet. The first statesman of interdependence, New York, W.W. Norton & Company, 1994.6 Jefe de la division técnica del Commissariat general du Plan en los tiempos de Monnet. Cuando Monnet parte para presidir la Alta Autoridad de la CECA, Etienne Hirsch lo sucede como comisario del Commissariat (1952-1959). Entre 1959 y 1962 preside EURATOM.7 Profesor de derecho en Aix-en-Provence y consultor legal del Minis-terio de Asuntos Exteriores.8 En 1947, ingresa al Commissariat general du Plan y trabaja junto a Jean Monnet. En 1952 es nombrado director de la división Économie générale de la Alta Autoridad. Juega a partir de allí un rol esencial en el proyecto de mercado común y en las negociaciones de los futuros Tratados de Roma, siendo uno de los principales autores del “informe Spaak”. Como experto internacional es autor de informes para las Na-ciones Unidas sobre un mercado común para América Latina y para Asia. Sobre el mismo tema, ver Pierre Uri, Desarrollo sin dependen-

cia, México D.F., Editorial Diana, 1980.9 Comenzando con Alan Milward, quien se ha referido a ellos como “enlighted cabal”; Alan Milward, The Reconstruction of Western Europe, 1945-1951, Berkeley and Los Angeles, University of Califor-nia Press, 1986 (ed.orig.1984), p. 395. 10 Proceso por el cual, al calentar la hulla bajo ciertas condiciones, se produce un carbón liviano y poroso, el carbón de coque, cuyas cuali-dades lo convierten en un elemento fundamental para la alimentación de los altos hornos.11 Político francés, muy orientado al liberalismo económico. Era mi-nistro de industria del gabinete de Jacques Chirac en el momento de la entrevista.12 Alsacia y Lorena, adquiridas en la guerra franco-prusiana de 1870-71, serían devueltas a Francia después de la primera guerra mundial, a finales de 1918.13 Director de Asuntos Exteriores del ministerio de Finanzas, entre 1951 y 1963; será vice gobernador de la Banque de France entre 1964 y 1973 y su gobernador entre 1974 y 1983.14 La re-militarización de Renania, llevada a cabo por Hitler en 1935, había marcado el inicio de la movilización nazi hacia la guerra. No es casual que, en su intento, fracasado, de promover el Plan Schuman en el Reino Unido (antes de su presentación oficial), Monnet recordara a Stafford Cripps, ministro de Hacienda (Chancellor of the Exchequer) del gobierno laborista, entre noviembre de 1947 y octubre de 1950, que los franceses en aquella ocasión no habían querido moverse solos, sino que habían esperado una reacción británica, y que su pasividad había sido fatal para toda Europa. “We shall not make this mistake again” dijo Monnet a Cripps, anticipando la decisión de Francia aun ante la oposición británica; citado por F. Duchêne, op. cit., p. 204.15 La Vereinigte Stahlwerke tenía, en 1938, una producción de acero equivalente a una vez y media la producción total de Francia; ver F. Duchêne, op. cit., p. 216.16 Este párrafo está basado en la obra de Philippe Mioche, Fifty years of European coal and steel, 1952-2002, Luxembourg, European Com-munties, 2004.17 Sitio web de Essen for the Ruhr.2010 – European Capital of Cultu-re: http://www.essen-fuer-das-ruhrgebiet.ruhr2010.de/en/home.html.

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Patrizio BianchiLicenciado en Ciencia Política (Universidad de Bologna, Italia). Fue investigador en la Universidad de Trento (Italia), en la Lon-don School of Economics and Political Science (Reino Unido) y en la Universidad de Bologna, de la que también ha sido profesor. También ha desempeñado este cargo en la Universidad de Califor-nia (Estados Unidos), en la Universidad de Toulouse (Francia), en la Universidad de Udine y en la Universidad de Ferrara (Italia). En esta última institución fue, entre 2000 y 2004, decano de la Facul-tad de Economía, siendo nombrado rector en aquel año, cargo que ocupa hasta el momento. Ha desempeñado distintas funciones en el ámbito de las publicaciones científicas, entre las que se destaca su rol como director responsable de la revista L’Industria, entre 1994 y 2005. Entre otros cargos públicos, entre 1997 y 2000, fue miembro del Consejo de Administración del Instituto para la Reconstrucción Industrial (IRI). Y entre 2001 y 2003, participó del grupo “Private and Public Funding for European Research” de la Dirección General de Investigación de la Comisión Europea. Es especialista en desarrollo económico, políticas industriales y economía de la innovación.

Jerzy BuzekIngeniero (Universidad Politécnica de Silesia, Polonia). Se desempe-ñó como investigador en la Universidad de Cambridge (Reino Uni-do). Fue profesor en las Universidades Politécnicas de Silesia y de Opole (Polonia). Fue miembro del sindicato Solidarność desde 1980, siendo presidente de su Primer Congreso Nacional de Delegados en 1981. Entre 1992 y 1997, fue representante de Polonia en la Agencia Internacional de Energía. Entre 1997 y 2001 fue primer ministro de Polonia y diputado del parlamento de ese país. Entre 2002 y 2004, se desempeñó como vicerrector de la Academia de Estudios Polacos de Czestochowa, y fundó, el último año, la Escuela Polaca de Diploma-cia. Es vicepresidente del Foro Europeo de la Energía.Desde 2004 es diputado del Parlamento Europeo, del que es presi-dentes desde 2009.

Quiénes

Eduardo BianchiLicenciado en Economía (Universidad de Bueno Aires, Argentina) con maestría en economía y estudios de doctorado en New York Uni-versity (Estados Unidos). Entre otras instituciones, ha sido profesor en la Universidad Católica Argentina, en la Universidad de Belgrano, en la Universidad Torcuato Di Tella y en la Universidad Nacional de Tres de Febrero (todas ellas en Argentina). En la función pública argentina ha ocupado distintos cargos, entre los que se destacan el de gerente general de la Comisión Nacional de Comercio Exterior, entre 1995 y 1998; economista jefe de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, entre 1999 y 2000; en 2001, subsecretario de Ges-tión Comercial Externa de la Nación, en el Ministerio de Economía; subsecretario de Relaciones Económicas Internacionales del Minis-terio de la Producción de la Provincia de Buenos Aires, entre 2005 y 2007. Desde 2009, es Secretario de Industria, Comercio y PYME.Es especialista en comercio internacional y procesos de integración regional.

Bernardo KosacoffLicenciado en Economía (Universidad de Buenos Aires). Fue profesor en la Universidad de Buenos Aires y en el St. Anthony’s College de la Universidad de Oxford (Reino Unido).Actualmente, se desempeña como profesor en la Universidad Nacional de Quil-mes (Argentina). Entre 1983 y 2002, fue investigador de la Oficina de Buenos Aires de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), donde estuvo a cargo del Área de Estrategias Empresariales y Competitividad y de la que, desde aquel año, es director. Entre 1999 y 2002 fue presidente del Instituto de Desarrollo Económico y Social. Es especialista en desarrollo económico, economía industrial, estra-tegias empresariales y procesos de integración regional.

Roberto LavagnaLicenciado en Economía Política (Universidad de Buenos Aires, Argentina) con estudios de posgrado en econometría y política económica (Universidad de Bruselas, Bélgica). Se desempeñó como investigador asociado en la Universidad de Harvard (Estados Unidos). Entre otras instituciones, fue profesor en la Universidad de Buenos Aires, en la Universidad del Salvador y en Instituto de Desarrollo Económico y Social (todos ellos en Argentina). A lo largo de su carrera, ha ocupado distintos cargos públicos, entre los que se destacan el de Subsecretario de Coordinación y Política de la Secretaría de Obras Públicas y Transporte, Secretario de Industria y Comercio Exterior de la Nación, Embajador ante los Organismos Económicos Internacionales y ante la Unión Europea. Entre 2002 y 2005, se desempeñó como Ministro de Economía y Producción de la República Argentina.

Robert BoyerIngeniero (Ecole Polytechnique et Ecole Nationale de Ponts et Chaussees), con estudios de posgrado en ciencias políticas (Institut d’Etudes Politiques, París), en economía (Universidad Paris I) y en matemática para economistas (Universidad Paris VI). Se ha des-empeñado en la Dirección de la Construcción en el Ministerio de Infraestructura, en el Centro de Estudios de Ingresos y Costos y en el Grupo de Investigación Macroeconómica de la Dirección de la Previsión. Entre 1997 y 2003 fue miembro del Consejo de Análisis Económico de Francia. Actualmente se desempeña como director de investigación en el Centro Nacional de la Investigación Científica de Francia, donde dirigió, entre 1993 y 2004, la Unidad de Investi-gación Asociada (Unités de recherche asocies) sobre “Regulación, recursos humanos y economía pública”. Es especialista en análisis institucional e histórico aplicado a la ma-croeconomía y al desarrollo de la integración europea, en temas de crecimiento económico e innovación, en regulación económica.

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Hitoshi SuzukiLicenciado en Ciencia Política, con estudios de maestría en Ciencia Política (Keio University, Japón) y doctorado en Historia y Civiliza-ción en el Instituto Universitario Europeo (Italia), institución de la que ha sido investigador. Desempeñó también esta función en la Univer-sidad de Keio y en Monash University (Australia). Actualmente es profesor en la Universidad de Niigata Prefecture (Japón).Es especialista en historia de la integración europea.

Ariela Ruiz-CaroLicenciada en Economía (Universidad Humboldt, Alemania), con maestría en Procesos de Integración Regional (Universidad de Buenos Aires, Argentina). Entre 1985 y 1994, fue funcionaria de la Comunidad Andina de Naciones. Como consultor, se ha desempeña-do en distintas organizaciones internacionales, como la Asociación Latinoamericana de Integración, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, y la Comisión de Representantes Perma-nentes del Mercosur. Actualmente, se desempeña como consultora de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe y del Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe.Es especialista en integración regional, en particular en el área de la energía.

Gert Rosenthal KönigsbergerLicenciado en Ciencias Económicas (Universidad de San Carlos, Guatemala; y Universidad de California, Estados Unidos), con estudios de posgrado en economía en esta última universidad. En 1971, fue fellow en el Adlai Stevenson Institute for International Affairs (Estados Unidos). Fue profesor en la Universidad Rafael Landivar (Guatemala). A lo largo de su carrera, ha ocupado distintas posiciones en el Consejo Nacional de Planificación Económica de Guatemala, alcanzando la posición de Secretario General. Tiene una extensa trayectoria como funcionario en organismos internaciona-les, entre los que se destacan la Secretaría del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), de la que lle-gó a ser Secretario Ejecutivo, entre 1988 y 1997. Entre 2006 y 2008, fue canciller de Guatemala. Desde aquel año, se desempeña como representante permanente de Guatemala ante las Naciones Unidas, cargo que ya había ocupado entre 1999 y 2006.

Ruggero RanieriLicenciado en Letras y Filosofía (Universidad de Firenze, Italia), con doctorado en Historia (Instituto Universitario Europeo, Italia). Entre otras instituciones, ha sido profesor en la Universidad de Amsterdam (Países Bajos), en la London School of Economics and Political Science, en la Universidad de Essex y en la Universidad de Man-chester (todas ellas en el Reino Unido). Actualmente desempeña esa función en la Universidad de Padova y en la Universidad de Perugia (ambas en Italia). Desde 1994, colabora con la dirección de activida-des formativas en el campo industrial siderúrgico del Instituto para la cultura e historia de la empresa de Terni. Es fundador y, desde 1995, presidente de la Uguccione Ranieri di Sorbello Foundation. Preside también la asociación cultural Diomede y es co-director de la revista cultural que lleva ese mismo nombre.Es especialista en historia económica y en historia de la integración europea.

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