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CIVIL. INCONSTITUCIONALIDAD
Excma. Cámara:
El Fiscal de las Cámaras Civiles y Comerciales que
suscribe en estos autos caratulados “DIRECCIÓN DE RENTAS DE
LA PROVINCIA DE CORDOBA C/ BUTELER, MARÍA SUSANA-
PRESENTACIÓN MÚLTIPLE FISCAL- RECURSO DE
APELACIÓN”, Expte. N° 124510/36, fecha de asignación
29/12/2006 por ante la Cámara Civil y Comercial de 1° Nominación,
ante V.E. comparece y dice:
I. Que viene a contestar el traslado
corrido a fs. 53 con motivo del planteo de inconstitucionalidad
obrante en la expresión de agravios de fs. 45/48.
II. Al expresar agravios, Susana Buteler cuestiona la
constitucionalidad del art. 7 de la ley 9024 modificada por la ley
9576, manifestando que la norma establece privilegios y facultades
a la parte actora y, como contrapartida, coloca al accionado que no
opuso excepciones en un evidente estado de inferioridad procesal,
donde sólo le restará esperar indefinidamente a que el actor se
digne a formular liquidación y a notificarlo de tal circunstancia y
más aún, quedándole vedada la posibilidad de aportar elementos a
la causa o de hacer cualquier tipo de planteo previo al dictado de la
sentencia.
Agrega que según el artículo, si un demandado
comparece pero no opone excepciones y se certifica tal
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circunstancia, entonces finalizó el juicio, a lo que la apelante no le
encuentra justificación alguna.
En esa línea, manifiesta que el artículo es
inconstitucional pues rompe la lógica coherente de la sanción
procesal que pesa sobre el demandado que dejó vencer el término
de citación de remate sin oponer excepciones en un juicio ejecutivo
y que consiste en la pérdida de la posibilidad de oponerlas y no en
esta solución que pone en manos del actor la finalización del
proceso por la única e insólita razón de que se certificó que el
demandado no opuso excepciones.
Así, pone de resalto que de las constancias del
expediente surge que a lo largo de este proceso no ha habido
intervención del a quo, no hay una sola firma del juez desde el
inicio de la instancia hasta el pretendido final y luego obra la firma
en estampada en el auto que resolvió el incidente.
En definitiva, pide se declare inconstitucional el art. 7
de la ley 9024 modificada por la ley 9576.
III. Al contestar los agravios a fs. 50/52, Luis Cesar
López, apoderado de la actora, defiende la normativa opugnada
con fundamento en la posibilidad que se le acuerda a la
demandada de oponer excepciones.
Así, esgrime que desde ese momento el Tribunal
recobra en plenitud sus facultades jurisdiccionales, en este caso
para el tratamiento de posibles excepciones que pudieran oponer
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en contra de la procedencia de la ejecución que se pretende llevar
adelante y, a partir de allí, manifiesta que la actuación de su parte
no se halla exenta del debido control judicial, lo que garantiza la
preservación del principio de división de poderes.
Sobre esa base asienta la presunción de
constitucionalidad de las leyes y la declaración de
inconstitucionalidad como “ultima ratio” del orden jurídico,
esgrimiendo que su utilización debe realizarse con extrema cautela
y solicitando así, el rechazo de la petición de la demandada.
IV. El thema decidendum
Así las cosas, ésta Fiscalía de Cámara advierte que
el núcleo del debate gira en torno a definir la validez constitucional
del art. 7 de la ley 9024 modificada por la ley 9576.
V. Las reformas de la ley 9024
La ley de creación de los juzgados de ejecuciones
fiscales (B. O. 25/06/2002) ha sufrido a la fecha importantes
modificaciones desde su entrada en vigencia.
Así, en el año 2004, la ley 9201 incorporó a
continuación del art. 125 del Código Tributario, los cuestionados
“superpoderes” de los procuradores fiscales que fueron objeto de
un intenso debate en la misma legislatura y, con posterioridad, en
los ámbitos jurisdiccionales.
El debate tenía como protagonista la puja entre los
nóveles imperios de los procuradores y el principio liminar de
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división de poderes que, en cuanto declaración constitucional (art.
1 C.N.), imponía la estigmatización de aquellos en procura de la
preservación del orden constitucional.
La inconstitucionalidad planteada por la demandada,
impone ahora controlar la adecuación entre la última ley 9576
(B.O.C. 22.12.2008) que en su artículo 4° dispone la modificación
de la ley 9024 y en el inc. 4. introduce el texto ahora cuestionado
para sustituir al viejo art. 7 de la ley 9024, que actualmente reza:
“Artículo 7º.- SENTENCIA. En caso de haberse opuesto excepciones
y vencido el término que se hubiere acordado para producir la
prueba conforme lo dispuesto en el artículo anterior, el Tribunal
llamará autos para sentencia y resolverá dentro de los veinte (20)
días siguientes. Para el supuesto que no se hubieran opuesto
excepciones, el Procurador requerirá al Tribunal interviniente
constancia de dicha circunstancia, quedando expedita la vía de
ejecución del crédito reclamado, sus intereses y costas. En estos
casos, el Procurador Fiscal procederá a formular liquidación de
capital, intereses y costas, incluyendo una estimación de sus
honorarios profesionales, notificando la misma al demandado,
quedando facultado para practicar dicha diligencia de conformidad
a lo dispuesto por el artículo 9º de la presente Ley, pudiendo el
ejecutado impugnarla ante el Juez interviniente, todo en los
términos del artículo 564 del Código de Procedimiento Civil y
Comercial de la Provincia de Córdoba....”.
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VI. La vigencia de la República
Conviene puntualizar que el principio de separación
entre los Poderes del Estado impide a cada uno de los
compartimientos orgánicos en los que se distribuye la función
pública a entrometerse en un ámbito reservado a otro “poder”.
La estructura republicana que nuestros
constituyentes del ’53 se encargaron de sostener a pesar de los
proyectos monárquicos que se ventilaron desde la época
revolucionaria, se asienta sobre la repartición de las funciones
estatales a fin de evitar que una sola persona se enarbole la suma
del poder público, es decir que reúna las atribuciones de legislar,
ejecutar y administrar justicia.
Se trata de la división de funciones como una forma
de autocontrol del sistema que tan brillantemente expusiera en su
tiempo Montesquieu, como valladar del poder mismo y en defensa
de las libertades individuales; así, el reparto de funciones dentro de
los órganos de estado integraba un sistema de pesos y
contrapesos, que permitía respetar la indemnidad e integridad del
bien más preciado: la libertad .
Sobre el paradigma de la división de poderes
descansa nuestra forma republicana de gobierno, reconociéndose a
cada órgano o poder una cuota de facultades, a la vez que deberes;
mas, dicha separación no conlleva la independencia o autonomía
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absoluta de las distintas esferas, sino que el engranaje estatal
funciona como resorte de la actuación conjunta.
El ilustre diseñador de la tríada de gobierno
fundamentó el sistema en que el único límite que conoce el poder
es el poder mismo; el contralor que cada órgano puede ejercer de
los restantes se endereza precisamente a esta dirección: evitar que
uno se sobresitúe por encima de los demás, lesionando,
restringiendo o menoscabando de algún modo las atribuciones
conferidas. La tríada busca, en definitiva, lograr el equilibrio entre
los poderes .
En este juego de controles recíprocos, que ha
merecido que algunos autores asimilen el sistema político
republicano con el desempeño de una máquina cibernética, la
misión más delicada que descansa en el ejecutivo es la de no
entrometerse en ámbitos que corresponden naturalmente a otra
función. Sobremanera cuando esta situación deriva de un “acuerdo
político” entre las dos funciones que conllevan el mandato popular.
Por su parte, también será esencial que los jueces
sepan mantenerse dentro de la zona de reserva jurisdiccional que
establece la Constitución Nacional, sin usurpar y/o menoscabar en
ningún caso las facultades que les incumben a los otros poderes del
Estado en el marco de sus respectivas esferas de competencia.
Pero tampoco le está permitido renunciar a la potestad que la
Constitución Nacional atribuye sólo a los magistrados, como
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titulares excluyentes del acto de juzgar a sus semejantes y a la
Nación cuando interviene como parte procesal en cualquier juicio
(CN, art. 116 y 117).
De ello se deriva que el mantenimiento del equilibrio
entre los Poderes del Estado es la más grande contribución que el
Departamento Judicial debe prestar a la seguridad jurídica y al
bienestar general, pues merced a tal equilibrio se evita que la
concentración o la confusión de competencias entre los
Departamentos Ejecutivo de tipo presidencial y Legislativo -que se
sustenta como el anterior en el sufragio popular- conduzcan a un
abuso o desborde de poder que, bajo la aparente intención de una
mayor eficacia en el logro del bienestar general, rompa con el
ordenamiento jurídico vigente, se aparte de la Constitución
Nacional y resquebraje la forma republicana de gobierno (cf.
doctrina del voto en disidencia de Fallos 316:2624).
VII. El test de constitucionalidad
Hemos definido en el acápite anterior que la
distribución de las funciones esenciales del Estado (legislar,
ejecutar, administrar justicia) deben necesariamente recaer en
personas diferentes, so riesgo de que, caso contrario, se
desconozca la raíz misma de todos los derechos: la libertad
individual.
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A partir de esta afirmación, corresponde que
revisemos el polémico dispositivo sancionado por los legisladores
locales, para confrontarlo con el orden constitucional.
La nueva norma lleva por título “sentencia” y
contiene dos partes bien diferenciadas. De un lado regula el caso
en que el demandado oponga excepciones y del otro, el supuesto
que no lo haga. Para el primero, no introduce modificación alguna
en el clásico esquema procesal: pretensión –contestación- prueba-
decisión.
El problema surge para el caso en que el demandado
no oponga excepciones en donde la sentencia es reemplazada por
una mera “constancia de dicha circunstancia” y, a partir de allí,
queda expedita la vía de ejecución del crédito reclamado, sus
intereses y costas.
La ausencia de decisión jurisdiccional, es flagrante.
En efecto, la constancia de que no se opusieron excepciones, no
conduce a sostener que la pretensión de la actora es válida, que el
título que acompaña carece de defectos, que no ha transcurrido el
plazo de prescripción, etc.
Las circunstancias repasadas, conducirían
derechamente a que el juez rechazara la demanda en caso de
oficiar de órgano “decisor”, algo que en este proceso se encuentra
ausente.
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La función de “decir el derecho” que al Juez le
compete no puede ser reemplazada por la actividad de la parte
actora que está especialmente interesada en la decisión favorable
a su pretensión.
Por otra parte, a más de la evidente parcialidad de la
que adolece, también carece de “actitud valorativa y reflexiva”
propia de la tarea de decidir y que se impone al Juez antes de
quedar expedita la vía de ejecución del crédito reclamado.
Por último, hasta la estimación de los honorarios
profesionales propios han quedado en manos del Procurador, lo que
parece un verdadero atentado en contra del clásico esquema de
procedimiento civil, rompiéndose con los principios de raigambre
constitucional más elementales tales como igualdad procesal (art.
16 CN), derecho de propiedad (art. 17 CN), juez natural (art. 18
C.N.), etc.
No cabe duda que la modificación que analizamos,
significó lisa y llanamente otorgar vía libre al procurador fiscal para
llevar a cabo su actuación en el ámbito jurisdiccional pero sin el
control del juez. Resulta entonces diáfana la gravísima afectación al
principio de la división de poderes.
Se ha señalado, con temperamento que
compartimos, que “Si bien es cierto que el Estado necesita contar
con un ágil flujo de fondos, la actividad recaudatoria no puede
satisfacerse a costa de someter a los ciudadanos a una persecución
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económica en descuido de principios de raigambre constitucional –
propiedad, tutela judicial efectiva, defensa en juicio, debido
proceso y razonabilidad- a riesgo de obstaculizar el normal
desarrollo de las actividades económicas”1.
VII. 1. El quebranto del principio de división de
poderes.
Sin duda alguna que el capítulo nuclear del ataque al
nuevo artículo 7, lo configura el vicio denunciado en el acápite
precedente.
Es manifiesta y hasta grosera –presupuestos exigidos
por la Corte Suprema para declarar la inconstitucionalidad de una
ley- el defecto señalado. Se reconoce a un funcionario del
Departamento Ejecutivo la facultad de ejecutar un crédito y estimar
sus propios honorarios, medidas que en principio deben ser
ordenadas por quien detente la iuris dictio, esto es, la potestad
para declarar y decir el derecho.
Al reconocérsele a una persona que no integra el
escalafón jurisdiccional tales prerrogativas, la ley reconoce
jurisdicción a quien constitucionalmente no está facultado para
recibirla.
Es el Poder Judicial quien tiene el cometido de dirigir
los conflictos sean éstos planteados entre particulares o bien entre
la Administración y aquéllos, no pudiendo delegarse tal facultad en 1 Yedro, Diuvigildo; Modificaciones al régimen de ejecución fiscal. Intento de transferir atribuciones propias del Poder Judicial a la Dirección de Rentas. Diario Comercio y Justicia, 3/12/04, Sec.Leyes y comentarios, p.2.
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otro órgano sin que ello signifique hacer tabla rasa con la tríada
montesquiana.
La falta de equilibrio y control entre los poderes del
Estado –norte que persigue el principio bajo examen- se patentiza a
poco que verifiquemos la situación pasiva que cumplió el juez
dentro de este proceso ejecutivo fiscal en donde, como bien lo
señala el apelante, prácticamente no existe su firma.
Ningún órgano, dijimos en líneas superiores, puede
pretender cumplir o ejecutar funciones propias, naturales y
esenciales que se hallan en cabeza de otro Departamento; lo
contrario colisionaría con nuestra ley fundamental que descansa en
el reparto de funciones.
No pueden los legisladores hacer caso omiso del
mandato del soberano y, en medio de su desconocimiento, hacer
añicos la división de poderes, tan cara a la forma republicana
elegida por los constituyentes del ’53.
VII. 2. Violación del derecho de propiedad.
Como tope a los reiterados atropellos contra la
propiedad individual, nuestra Constitución, siguiendo las directivas
trazadas por las principales cartas en las que abrevó, abjuró de la
expropiación sin causa, sobremanera de aquella de naturaleza
política. Para evitar tal situación declamó a viva voz la
“inviolabilidad de la propiedad privada”, reconociéndole ese rango
supremo que solo otorga el texto constitucional (art. 17, CN).
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Entendemos que el nuevo art. 7 tropieza con este
paradigma primario y esencial de toda sociedad que se jacte de
vivir en un Estado de Derecho, por cuanto la Administración, a
través de sus órganos tributarios, podrá agredir el patrimonio de
los particulares sin acudir a la autorización de la magistratura.
¿Cuál será el control interno que la Administración deberá superar
para ordenar la ejecución de un crédito cuya legitimidad no ha sido
valorada por un magistado? Sin la asistencia de un juez, la
conducta del procurador fiscal se impone arbitrariamente, pues,
siendo parte en la ejecución intentada, carecerá de la prudencia
que solo puede recaer en un órgano imparcial.
La propiedad privada inviolable no puede quedar
subordinada a la acción de un funcionario sin trabas; el daño que
se cause puede ser superlativo.
VII. 3. Violación del principio del juez natural.
Por juez natural entendemos a todo magistrado
judicial creado por las leyes de la República, nacionales o
provinciales, de acuerdo con la Constitución Nacional, y en su caso
la respectiva Constitución Provincial, e investido por ellas de la
jurisdicción y competencia respectiva .
En este orden, nuestra ley fundamental garante a
cada individuo la posibilidad de acceder al control jurisdiccional de
los conflictos por ante el juez que resulte competente según las
reglas de competencia predeterminadas.
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En el caso bajo anatema, se produce la supresión de
esta garantía fundamental ya que dejar expedita la ejecución del
crédito sin sentencia que así lo decida, importa sacar al Juez su
iuris dictio, quedando en manos de la autoridad administrativa la
resolución del pleito. De esta manera, al deudor que no opuso
excepciones ya nada le queda por esperar de la justicia que ha
quedado en manos de una sola de las partes.
A partir de ello, resulta evidente que para que el
agente fiscal puede desarrollar a pleno su actuación recaudatoria,
la ley no requiere ninguna actuación jurisdiccional previa.
VII. 4. Violación del principio de igualdad.
El art. 16 de nuestra Constitución ratifica un principio
propio del iusnaturalismo: la igualdad de los hombres,
asegurándola desde la visión iuspositivista al hacer exégesis de
que esa igualdad lo es frente a la ley, lo que trivialmente se
interpreta como la igualdad entre iguales en igualdad de
circunstancias.
Así presentada esta idea/fuerza de todo Estado de
Derecho, podemos concluir que el nuevo artículo incorporado por la
ley 9576, barre con la declarada igualdad constitucional desde que
reconoce un trato privilegiado a la Administración en su afán de
recaudación.
Y nada asegura que esta norma no sea una respuesta
más de las tantas que hemos conocido en los últimos años y que
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licencian al Ejecutivo a convertirse en una máquina de recaudación
exclusivamente, para remediar en alícuotas la dilapidación de los
dineros de los contribuyentes. Por eso, cuando el Administrador
advierte que los fondos del erario se encuentran agotados, los
legisladores acuden en su ayuda sancionando instrumentos, como
el que nos ocupa, que les asegura una atribución exorbitante en
orden a hacer efectivo el crédito ejecutado.
VII. 5. Violación del debido proceso legal.
El art. 18 de nuestra Constitución Nacional reconoce
a todos los individuos la posibilidad de accionar, de defenderse, de
producir prueba, de alegar, de impugnar los fallos, de ser juzgado
por jueces idóneos en términos razonables. Es lo que comúnmente
se identifica como uno de los grandes principios tutelares de los
derechos individuales: el debido proceso, que garantiza también la
defensa en juicio.
Hoy en día asistimos a una verdadera revolución en
esta materia. Tan así que ciertos autores develan la nueva
identidad del debido proceso legal: el proceso justo constitucional.
Con esta idea cumbre se puntualiza que lo más destacable de esta
transformación “es el haber girado el punto de vista u óptica desde
la cual se formulan los fundamentos de la garantía y que es la
perspectiva del justiciable, del que reclama a la jurisdicción la
tutela efectiva, corrimiento que repercute en el conjunto de los
enfoques y estrategias y equilibra la igualdad de las partes en
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concreto”2, poniendo especial énfasis en que el proceso justo
constitucional implica “el derecho a afirmar, alegar y ser oído por
juez independiente, capacitado y especializado”.
Alejados de toda pasión, podemos concluir sin duda
alguna que el procedimiento tributario local, transgrede el principio
angular del art. 18 de la Constitución federal, por cuanto permite
que se culmine el proceso sin sentencia y sin la intervención de un
“juez independiente, capacitado y especializado”, queda expedita
la ejecución del crédito que se reclama. Con ello es suficiente para
impugnar la validez constitucional de la nueva norma provincial.
VIII. Afianzar la justicia
Una de las aspiraciones prioritarias de los
constituyentes del ‘53 y que quedó plasmada en el Preámbulo de la
Carta Magna fue, precisamente, “afianzar la justicia”.
Ahora bien, esta idea así enunciada necesitó del
articulado posterior para tener visos de concreción. En efecto, el
marco para lograr el objetivo se ve delineado por un Poder Judicial
independiente, poder autónomo del estado que, junto a los otros
dos, Ejecutivo y Legislativo, conforman la tríada que dibuja el
Sistema Republicano de Gobierno.
Sin este sistema de contra pesos y controles
recíprocos que quedó signado en nuestro contrato inicial, no es
posible conseguir el objetivo de “afianzar la justicia”.
2 Loñ, Félix R. – Morello, Augusto M.; Lecturas de la Constitución; ed. Lexis Nexis, Abeledo Perrot; Bs.As., Febrero de 2004, pag. 573 y ss.
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Bajo esta idea resulta indiscutible que poner en
manos de una de las partes en el juicio, sin que medie la actividad
valorativa del juez, la decisión de llevar adelante la ejecución del
mismo crédito que reclama, importa vulnerar el equilibrio entre las
dos partes en el pleito.
Ahora bien, cuando consideramos que quien “tiene la
sartén por el mango” es justamente un “operador” del Poder
Ejecutivo, que actuando en los estrados jurisdiccionales prescinde
absolutamente de la intervención del órgano primordial de ese
Poder Judicial, convirtiéndose así en “pseudo juez” y “parte” a la
vez, resulta esto una verdadera afrenta a los valores más caros de
nuestro ordenamiento constitucional que no puede ser sostenida.
Una magistratura independiente importa una
autoridad jurisdiccional que no se limite a una mera aplicación e
interpretación mecánicas de la ley, sino comprometida por definir,
en el caso concreto, si la norma sancionada por el legislador
satisface o no los presupuestos formales y sustanciales para
concluir en su legalidad, verificando así que toda norma encuentre
su justo equilibrio y correcta apoyatura en nuestra Constitución.
Tal es, en definitiva, la actividad de controlar la
constitucionalidad de la norma que, en casos como este, se torna
imprescindible para contribuir en la consecución de la aspiración
constitucional de “afianzar la justicia”.
VI. Conclusión.
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Con este temperamento, resulta obvio que nos
conducimos a la conclusión de enervar la aplicación del dispositivo
en crisis en pos de tutelar la función jurisdiccional, la magistratura
independiente y, en definitiva, la división de poderes (art. 1 C.N.).
Este dispositivo significa un retroceso en las garantías
constitucionales de los cordobeses, afirmación que se asienta en
que “los poderes otorgados al procurador tipifican al vínculo fisco-
contribuyente en una “relación de poder”, abandonándose de
hecho la ‘relación de derecho’ que impone someter a ambos
sujetos por igual a la ley y al Derecho. Los poderes declamados
colisionan con el principio de igualdad (art. 16, CN) al otorgarle a la
Administración Tributaria una gestión satisfactoria sólo para ella,
con normas de valoración y procedimientos alejados de los
principios de justicia”3.
En definitiva, es criterio de este Ministerio Público
que corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 7 de la ley
9024, modificado por la ley 9576.
Así opino.
Dios Guarde a V.E.
Córdoba, 10 de Marzo de 2011.
3 Sequeira, Marcos A.; Otro grave retroceso en las garantías constitucionales de los cordobeses; en Comercio y Justicia, 3/12/04, Sec. Leyes y Comentarios, p.3.
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