directorate-general for research - european parliament · fi yk:n kalakantoja koskevan sopimuksen...

Directorate-General for Research

Agriculture, Forestry and Rural Development Series

FISH 112A XX

WORKING PAPER

MULTILINGUAL ABRIDGED EDITION

DA Virkningerne af FN-aftalen om fiskebestande (New York, 1995) for regionale fiskeriorganisationer

DE Die Auswirkungen des UN-Fischbestandsübereinkommens (New York, 1995) auf die regionalen Fischereiorganisationen

EL Οι συνέπειες της Συµφωνίας των Ηνωµένων Εθνών για τα αποθέµατα ιχθύων (Νέα Υόρκη, 1995) στις περιφερειακές οργανώσεις αλιείας

EN The Implications of the UN Fish Stocks Agreement (New York, 1995) for Regional Fisheries Organizations

ES Las repercusiones del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces (Nueva York, 1995) para las organizaciones regionales de pesca

FI YK:n kalakantoja koskevan sopimuksen (New York 1995) vaikutukset alueellisiin kalastuksenhoitojärjestöihin ja kansainväliseen kalavarojen hoitoon

FR Les implications de l'Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons (New York, 1995) pour les organisations régionales de pêche

IT Le implicazioni dell’accordo sugli stock ittici delle Nazioni Unite (New York, 1995) per le organizzazioni regionali per la pesca

NL De gevolgen van de VN-Overeenkomst inzake visbestanden (New York 1995) voor de regionale visserijorganisaties

PT As implicações do Acordo das Nações Unidas sobre as Populações de Peixes (Nova Iorque, 1995) para as organizações regionais de pesca

SV FN:s avtal om fiskbestånden (New York 1995) Effekterna för regionala fiskeriorganisationer

This study was requested by the European Parliament's committee on Fisheries within the annual research programme. This study is an abridged multilingual edition. Author: C. HEDLEY, E.J. MOLENAAR, A.G. OUDE ELFERINK (Ocean Law), United Kingdom Responsible Official: Mrs Beatriz OLIVEIRA-GOUMAS Division for Agriculture, Regional Policy, Transport and Development ASP 06D141 Tel: (+32) 284 29 36 Fax: (+32) 284 69 29 E-mail: [email protected] Manuscript completed in September 2003. Further information on DG4 publications can be accessed through: www.europarl.ep.ec./studies Luxembourg, European Parliament, 2003 The opinions expressed in this document are the sole responsibility of the author and do not necessarily represent the official position of the European Parliament. Reproduction and translation for non-commercial purposes are authorized, provided the source is acknowledged and the publisher is given prior notice and sent a copy.

Directorate-General for Research

Agriculture, Forestry and Rural Development Series

FISH 112A XX 12-2003

WORKING PAPER

MULTILINGUAL ABRIDGED EDITION

DA Virkningerne af FN-aftalen om fiskebestande (New York, 1995) for regionale fiskeriorganisationer

DE Die Auswirkungen des UN-Fischbestandsübereinkommens (New York, 1995) auf die regionalen Fischereiorganisationen

EL Οι συνέπειες της Συµφωνίας των Ηνωµένων Εθνών για τα αποθέµατα ιχθύων (Νέα Υόρκη, 1995) στις περιφερειακές οργανώσεις αλιείας

EN The Implications of the UN Fish Stocks Agreement (New York, 1995) for Regional Fisheries Organizations

ES Las repercusiones del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces (Nueva York, 1995) para las organizaciones regionales de pesca

FI YK:n kalakantoja koskevan sopimuksen (New York 1995) vaikutukset alueellisiin kalastuksenhoitojärjestöihin

FR Les implications de l'Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons (New York, 1995) pour les organisations régionales de pêche

IT Le implicazioni dell’accordo sugli stock ittici delle Nazioni Unite (New York, 1995) per le organizzazioni regionali per la pesca

NL De gevolgen van de VN-Overeenkomst inzake visbestanden (New York 1995) voor de regionale visserijorganisaties

PT As implicações do Acordo das Nações Unidas sobre as Populações de Peixes (Nova Iorque, 1995) para as organizações regionais de pesca

SV FN:s avtal om fiskbestånden (New York 1995) Effekterna för regionala fiskeriorganisationer

UN Fish Stocks Agreement

PE 337.297 3

CONTENTS DA Virkningerne af FN-aftalen om fiskebestande (New York, 1995) for regionale fiskeriorganisationer 5 DE Die Auswirkungen des UN-Fischbestandsübereinkommens (New York, 1995) auf die regionalen Fischereiorganisationen 13 EL Οι συνέπειες της Συµφωνίας των Ηνωµένων Εθνών για τα αποθέµατα ιχθύων (Νέα Υόρκη, 1995) στις περιφερειακές οργανώσεις αλιείας διαχείριση της αλιείας 23 EN The Implications of the UN Fish Stocks Agreement (New York, 1995) for Regional Fisheries Organizations 33 ES Las repercusiones del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces (Nueva York, 1995) para las organizaciones regionales de pesca 41 FI YK:n kalakantoja koskevan sopimuksen (New York 1995) vaikutukset alueellisiin kalastuksenhoitojärjestöihin 51 FR Les implications de l'Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons (New York, 1995) pour les organisations régionales de pêche 61 IT Le implicazioni dell’accordo sugli stock ittici delle Nazioni Unite (New York, 1995) per le organizzazioni regionali per la pesca 71 NL De gevolgen van de VN-Overeenkomst inzake visbestanden (New York 1995) voor de regionale visserijorganisaties 79 PT As implicações do Acordo das Nações Unidas sobre as Populações de Peixes (Nova Iorque, 1995) para as organizações regionais de pesca 89 SV FN:s avtal om fiskbestånden (New York 1995) Effekterna för regionala fiskeriorganisationer 99


PE 337.297 4


PE 337.297 5

Resumé Formålet med rapporten Nærværende rapport omhandler virkningerne af De Forenede Nationers aftale om gennemførelsen af bestemmelserne i De Forenede Nationers havretskonvention af 10. december 1982 vedrørende bevarelse og forvaltning af fælles fiskebestande og stærkt vandrende fiskebestande af 4. december 1995 (aftalen om fiskebestande) for de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer (RFMO), som Den Europæiske Union er medlem af eller har interesse i. Undersøgelsen kommer ind på de krav, som aftalen om fiskebestande indebærer for den internationale fiskeriforvaltning, samt i hvilken udstrækning de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer har taget højde for disse krav. Resumé af analysen og konklusionerne på specifikke spørgsmål Indledning Rapporten indledes med en generel analyse af aftalen om fiskebestande særskilt og i forhold til andre internationale instrumenter, der er relevante for bevarelse og forvaltning af fælles fiskebestande og bestande af stærkt vandrende fiskearter, herunder især De Forenede Nationers havretskonvention af 10. december 1982 (UNCLOS), som Det Europæiske Fællesskab har undertegnet. Aftalen om fiskebestande gennemfører havretskonventionen og skal fortolkes og anvendes inden for rammerne af og i overensstemmelse med denne. Blandt andre relevante instrumenter er FAO’s adfærdskodeks for et ansvarligt fiskeri og FAO’s aftale om fremme af fiskerfartøjers overholdelse af internationale bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger på det åbne hav (FAO’s overholdelsesaftale). Analysen i rapporten omhandler de bestemmelser i aftalen om fiskebestande, der er mest direkte relevante for de regionale fiskeriforvaltningsorganisationers bevarelse og forvaltning af fælles fiskebestande og stærkt vandrende fiskebestande. Resultatet af denne analyse sammenlignes med en række regionale fiskeriforvaltningsorganisationers stiftelsesvedtægter og praksis. De regionale fiskeriforvaltningsorganisationer er blevet udvalgt på baggrund af følgende kriterier: 1. Den regionale fiskeriforvaltningsorganisation beskæftiger sig med bevaring og/eller forvaltning af fælles fiskebestande og stærkt vandrende fiskebestande; og 2. Den Europæiske Union (Det Europæiske Fællesskab (EF)) er medlem af organisationen eller har en interesse i fiskeriet i organisationens område. Følgende regionale fiskeriforvaltningsorganisationer er blevet udvalgt på baggrund af ovenstående to kriterier:

• CCAMLR (Kommissionen for Bevarelse af de Marine Levende Ressourcer i Antarktis);

• CCSBT (Kommissionen for Bevarelse af Blåfinnet Tun); • CECAF (Komitéen for Fiskeriet i det Østlige Centrale Atlanterhav); • GFCM (Den Almindelige Kommission for Fiskeri i Middelhavet); • IATTC (Den Interamerikanske Kommission for Tropisk Tunfisk); • ICCAT (Den Internationale Kommission for Bevarelse af Tunfiskebestanden i

Atlanterhavet);


PE 337.297 6

• IOTC (Kommissionen for Tunfisk i Det Indiske Ocean); • NAFO (Organisationen for Fiskeriet i det Nordvestlige Atlanterhav); • NEAFC (Kommissionen for Fiskeriet i det Nordøstlige Atlanterhav); • SEAFO (Organisationen for Fiskeriet i det Sydøstlige Atlanterhav; stiftelsesvedtægt i

kraft, men organisationen endnu ikke operationel); • SWIOFC (Kommissionen for Fiskeri i det Sydvestlige Indiske Ocean;

stiftelsesvedtægt under behandling); • WCPFC (Fiskerikommissionen for det Vestlige og Centrale Stillehav;

stiftelsesvedtægt endnu ikke i kraft); • WECAFC (Komitéen for Fiskeriet i det Vestlige Centrale Atlanterhav); • Kommission under Galapagos-aftalen (rammeaftale om bevarelse af levende marine

ressourcer på åbent hav i det sydøstlige Stillehav; endnu ikke i kraft). Specifikke emner i aftalen om fiskebestande Definition af fælles bestande I havretskonventionens artikel 64 defineres stærkt vandrende fiskebestande, idet der henvises til listen over disse arter i konventionens bilag I, men der findes ingen definition af fælles arter eller fiskebestande i havretskonventionen eller i aftalen om fiskebestande. Ikke desto mindre er det almindeligt anerkendt, at fælles bestande er de bestande, der henvises til i konventionens artikel 63, stk. 2, dvs. bestande, som ”forekommer både inden for den eksklusive økonomiske zone og i et område, som støder op til zonen”. Selv om denne definition virker ligetil, er der visse vanskeligheder forbundet dermed. I forbindelse med forhandlingerne om aftalen om fiskebestande overvejede man at udforme en præcis definition, men deltagerne blev enige om, at det var bedre at undgå en definition af fælles fiskebestande og lade spørgsmålet være op til det (sub-)regionale plan. I praksis skal fiskebestande formentlig betragtes som fælles fiskebestande, når deres forekomst i både den eksklusive økonomiske zone og på åbent hav har grænseoverskridende virkninger, som er væsentlige for fiskeriforvaltningsmyndighederne. Den præventive fremgangsmåde spiller en rolle i situationer, hvor der ikke findes en aftale om betydningen af disse grænseoverskridende virkninger. Vigtigst af alt antages det i den forbindelse, at de grænseoverskridende virkninger er væsentlige, indtil dette tilbagevises med relevante videnskabelige beviser. Indtil dette spørgsmål er blevet afklaret, bør forvaltningen af fiskebestande hovedsageligt tage udgangspunkt i et multilateralt tiltag. Generelle principper Til grund for aftalen om fiskebestande ligger en bred række generelle principper, som indeholder en detaljeret beskrivelse af de pligter og det ansvar, som staterne har i forbindelse med bevarelsen og forvaltningen af fælles og stærkt vandrende fiskebestande. Disse er baseret på moderne miljøvenlige fiskemetoder samt på de grundlæggende mål, der er opstillet i havretskonventionen, nemlig optimal udnyttelse af de levende ressourcer samt bevarelse eller genoprettelse af bestandene af udnyttede arter på niveauer, som kan give det største vedvarende udbytte. Generelt afspejler stiftelsesvedtægterne for de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer, der blev oprettet før 1995, ikke fuldstændigt de generelle principper i artikel 5 i aftalen om fiskebestande, med undtagelse af CCAMLR-konventionen. Til gengæld afspejler de nye organisationer, der er etableret efter indgåelsen af aftalen om fiskebestande, i vidt omfang artikel 5. Indtil videre er nogle af principperne i artikel 5, navnlig med hensyn til begrænsning af bifangster og håndhævelse, blevet gennemført i de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer ved hjælp af lovgivningsmæssige foranstaltninger. Nogle af disse, herunder den præventive fremgangsmåde, har været genstand for stor


PE 337.297 7

opmærksomhed, men er endnu ikke blevet fuldstændigt, eller effektivt, integreret i beslutningstagningen, mens andre kun har vakt begrænset opmærksomhed. Den præventive fremgangsmåde Artikel 6 i aftalen om fiskebestande omhandler anvendelse af den præventive fremgangsmåde i forbindelse med bevarelse, forvaltning og udnyttelse af fælles fiskebestande og stærkt vandrende fiskebestande. I bilag II til aftalen om fiskebestande (Retningslinjer for anvendelse af præventive referencepunkter i bevarelsen og forvaltningen af fælles fiskebestande og stærkt vandrende fiskebestande) beskrives de nærmere detaljer vedrørende anvendelse af den præventive fremgangsmåde. Bestemmelserne om gennemførelse og anvendelse af den præventive fremgangsmåde og præventive referenceområder lader meget være op til de relevante regionale fiskeriforvaltningsorganisationer. I en undersøgelse af praksis i denne forbindelse påpeges det, at FN’s Organisation for Ernæring og Landbrug (FAO) og de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer siden 1990’erne har beskæftiget sig med gennemførelsesspørgsmålet. FAO’s og andre internationale organisationers arbejde (i denne forbindelse navnlig Det Internationale Havundersøgelsesråd (ICES)) kan hjælpe eller hjælper allerede de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer i forbindelse med gennemførelsen af disse bestemmelser og bidrager til at skabe sammenhæng i de forskellige organisationers fremgangsmåder. En række af de regionale organisationer bruger den præventive fremgangsmåde i fiskeriforvaltningen og har udarbejdet formelle procedurer for anvendelse af den præventive fremgangsmåde, selv om man imidlertid ikke kan gå så langt som til at sige, at den præventive fremgangsmåde er blevet indført helt, eller respekteres helt, i beslutningstagningen. Indbyrdes forenelighed mellem bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger Artikel 7 i aftalen om fiskebestande er en af de centrale bestemmelser, idet den omhandler forholdet mellem kyststaternes rettigheder inden for områder under national jurisdiktion og retten for statsborgere fra alle stater til at drive fiskeri på det åbne hav med hensyn til fælles og stærkt vandrende fiskebestande. Artikel 7 bekræfter endvidere balancen mellem kyststaternes rettigheder og rettighederne for de stater, der driver fiskeri på det åbne hav, som nedfældet i havretskonventionen, uanset flere kyststaters bestræbelser på at rykke balancen til deres fordel, efter EØZ-ordningen første gang blev forhandlet i 1970’erne og i starten af 1980’erne. Mange regionale fiskeriforvaltningsorganisationers stiftelsesvedtægter indeholder en bestemmelse om foreneligheden mellem de bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger, der er vedtaget for det åbne hav, og dem, som er vedtaget for områder under national jurisdiktion. Generelt omfatter disse bestemmelser den samme fremgangsmåde og det samme resultat som artikel 7 i aftalen om fiskebestande. Galapagos-aftalen er en undtagelse til denne fremgangsmåde, idet den fremhæver bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger i områder under national jurisdiktion frem for andre. Nye fiskerfartøjer, tildeling af fiskerimuligheder og hindringer for ikke-medlemmers fiskeri De tæt forbundne spørgsmål vedrørende nye fiskerfartøjer, tildeling af fiskerimuligheder og hindringer for ikke-medlemmers fiskeri er afgørende for de regionale fiskeriforvaltningsorganisationers funktion. Det er af stor betydning for de stater, som endnu ikke er medlem af en regional fiskeriforvaltningsorganisation, men som er interesseret i at deltage i det fiskeri, den pågældende organisation er ansvarlig for, at dette bibringer dem en lige andel af de tilgængelige fiskerimuligheder. Det bliver mere og mere vanskeligt at tildele disse som følge af de stadig færre fiskerimuligheder, og flere nye fiskerfartøjer vil kun


PE 337.297 8

forværre denne situation. De foranstaltninger, som har til formål at forhindre ikke-medlemmers fiskeri (ureguleret fiskeri), skal tvinge de pågældende personer til enten af tilslutte sig eller samarbejde med den regionale fiskeriforvaltningsorganisation eller helt indstille fiskeriet. Selv om artikel 8, stk. 3, i aftalen om fiskebestande begrænser medlemskab af regionale fiskeriforvaltningsorganisationer til ”stater med en reel interesse i de pågældende fiskerier”, findes der ingen velbegrundede argumenter for at bruge dette til at afvise medlemmer. Analyser af betingelserne for medlemskab i de udvalgte regionale fiskeriforvaltningsorganisationer viser, at organisationerne generelt er åbne over for nye fiskerfartøjer. Ansøgere vil ikke opfatte mange af betingelserne for medlemskab som værende restriktive. Hvis der imidlertid også tages højde for de begrænsede fiskerimuligheder for nye fiskerfartøjer, er de udvalgte regionale fiskeriforvaltningsorganisationer langt mere restriktive/lukkede. Anvendelse af et godkendelsessystem, som det i Honolulu-konventionen, for nye ansøgere udelukker ikke på forhånd nye ansøgere fra at deltage og er derfor ikke i strid med artikel 8, stk. 3, i aftalen om fiskebestande. Der kan kun ske en alvorlig overtrædelse af artikel 8, stk. 3, i et konkret tilfælde med en ansøgning om medlemskab hvis den vurderes i lyset af det dårligt definerede begreb ”reel interesse”. Det hævdes, at det ikke kun er en negativ afgørelse om en ansøgning, der kan give anledning til en sådan overtrædelse. Undladelse af at træffe en sådan afgørelse inden for en rimelig periode eller tildeling af medlemskab eller lignende status inden for en rimelig periode kan også udgøre overtrædelser. Tildelingen af de stadig færre fiskerimuligheder mellem en stadig større gruppe af stater skaber store problemer for de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer. De eksisterende medlemmer kan fravælge de omhyggeligt forhandlede tildelinger, mens nye fiskerfartøjer kan vælge ikke at melde sig ind i en regional fiskeriforvaltningsorganisation. Begge disse situationer truer fiskeriets bæredygtighed og fremtiden for de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer. Selv om det i medfør artikel 10, litra i), i aftalen om fiskebestande kræves, at de eksisterende medlemmer af regionale fiskeriforvaltningsorganisationer skal nå til enighed om, hvordan man kan tilgodese fiskeriinteresserne hos nye medlemmer af organisationen, er det også på lang sigt i alles interesse at gøre dette på en for alle parter tilfredsstillende måde. Listen over tildelingskriterier i artikel 11 i aftalen om fiskeribestandes er ikke udtømmende, og der skal kun ”tage[s] hensyn til” dem. Dette giver staterne vide skønsbeføjelser med hensyn til anvendelsen af de opførte kriterier. Som hovedregel skal alle kriterier gives vægt, men der kan være særlige omstændigheder, hvor ”tage hensyn til ” betyder, at nogle kriterier ikke gives vægt. I henhold til artikel 11, litra c), og 33, stk. 2, i aftalen om fiskebestande kan en stats bidrag til bevarelse heraf og dens overholdelse af foranstaltningerne anvendes som tildelingskriterier. Nye og eksisterende medlemmer af regionale fiskeriforvaltningsorganisationer belønnes eller straffes således med større eller mindre fiskerimuligheder som følge af deres støtte eller mangel på samme til den regionale fiskeriforvaltningsorganisations grundlæggende mål. De udvalgte organisationers praksis bekræfter, at disse kriterier i princippet kan bruges (og i nogle tilfælde bliver brugt) over for både nye og eksisterende medlemmer. Ikke-medlemmers fiskeri sker ofte uden hensyntagen til en regional fiskeriforvaltningsorganisations bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger. Dette giver ikke kun en konkurrencemæssig fordel, men øger også risikoen for overudnyttelse, idet fangst- og indsatsbegrænsninger ignoreres, hvilket ofte resulterer i ubæredygtige fiskemetoder med


PE 337.297 9

alvorlige indvirkninger på økosystemet. Eftersom ureguleret fiskeri dermed truer bæredygtigheden af en regional fiskeriforvaltningsorganisations fiskeri og tilmed organisationens fremtid, skal dette problem løses. Denne situation ligger til grund for artikel 17 og artikel 33, stk. 2, i aftalen om fiskebestande samt for den internationale handlingsplan om forebyggelse af, hindringer for og eliminering af ulovligt, urapporteret og ureguleret fiskeri fra 2001. Artikel 17 og 33, stk. 2, fungerer som forpligtelser, der pålægges de stater, der deltager i aftalen om fiskebestande, til at træffe specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af ureguleret fiskeri. Regionale fiskeriforvaltningsorganisationer forventes at anvende en tosidet fremgangsmåde med hensyn til ureguleret fiskeri. For det første skal der iværksættes samarbejdspolitikker, som har til formål at skabe opmærksomhed omkring problemet med ureguleret fiskeri samt behovet for samarbejde mellem alle de stater, der er involveret i fiskeri af regulerede arter. For det andet skal der træffes specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af ureguleret fiskeri ved effektivt at tvinge de ikke-medlemmer, som ikke vil samarbejde, til at samarbejde med eller blive medlem af den regionale fiskeriforvaltningsorganisation eller at indstille fiskeriet helt. Den internationale handlingsplan om illegalt, urapporteret og ureguleret fiskeri indeholder en lang række af sådanne specifikke foranstaltninger. De regionale fiskeriforvaltningsorganisationer anvender denne todelte fremgangsmåde i deres nuværende praksis. Indsamling og tilvejebringelse af oplysninger Aftalen om fiskebestande indeholder detaljerede standarder for indsamling og tilvejebringelse af oplysninger. Disse forpligtelser er i første instans rettet mod de stater, der deltager i aftalen, men aftalen beskriver også, hvilke forpligtelser staterne har med hensyn til de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer, de er medlemmer af, og hvilke funktioner en regional fiskeriforvaltningsorganisation har i forbindelse med indsamling og tilvejebringelse af oplysninger. FAO har på globalt plan bidraget væsentligt til at fastsætte standarder for indsamling og tilvejebringelse af oplysninger. FAO deltager i udarbejdelse af en strategi for forbedring af oplysningerne om status og tendenser for det traditionelle fiskeri. Gennemførelsen af denne strategi kan om nødvendigt hjælpe de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer med at imødekomme forpligtelserne om indsamling og tilvejebringelse af oplysninger, som indgår i aftalen om fiskebestande. De fleste regionale fiskeriforvaltningsorganisationer har et videnskabeligt organ, som har til opgave at indsamle og analysere oplysninger om de bestande, der forvaltes af den pågældende organisation. En række regionale fiskeriforvaltningsorganisationer har i de seneste år evalueret deres arbejde vedrørende indsamling og evaluering af oplysninger. Flagstatens forpligtelser I artikel 18, stk. 2, i aftalen om fiskeribestande fastlægges det, der kan betragtes som flagstatens største forpligtelse: at varetage sit ansvar over for fartøjer, der fører dens flag (og som driver fiskeri på det åbne hav). Resten af artikel 18 indeholder en lang liste over flagstatens forpligtelser, der alle bygger på denne hovedforpligtelse. Mange af disse forpligtelser er også opført mere detaljeret i artikel III-VI i FAO’s overholdelsesaftale. Artikel 18 er primært rettet mod flagstater og ikke mod de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer. Medlemmer af regionale fiskeriforvaltningsorganisationer kan ikke desto mindre anse det for nødvendigt at bekræfte og gennemføre disse forpligtelser på regionalt plan, bl.a. for at opfylde organisationens mål og/eller for at sikre lige konkurrencevilkår på regionalt plan. I lyset af den lange liste over flagstatens forpligtelser i artikel 18 og de begrænsede oplysninger, der er indhentet fra de udvalgte regionale fiskeriforvaltningsorganisationer, er det vanskeligt at beskrive deres gennemførelsespraksis. Eftersom den aktuelle fællesskabslovgivning vedrørende de spørgsmål, der reguleres i artikel


PE 337.297 10

18, er meget omfattende, overholder Fællesskabets medlemsstater, hvis de overholder fællesskabslovgivningen, umiddelbart og i bred forstand også artikel 18. Håndhævelse på det åbne hav Artikel 21 og 22 i aftalen om fiskebestande indeholder en nøje defineret undtagelse til flagstatens jurisdiktion på det åbne hav, idet andre stater end flagstaten får håndhævelsesbeføjelser. Disse håndhævelsesbeføjelser gælder kun mellem stater, der er parter i aftalen om fiskebestande. Selv om en række af de udvalgte regionale fiskeriforvaltningsorganisationer anvender håndhævelsesprocedurer på det åbne hav, gælder ingen af disse for fartøjer, der sejler under ikke-medlemmers flag, på den betingelse, at de er parter i aftalen om fiskebestande. Dette afspejler nok en tøven med at udøve håndhævelsesbeføjelser for ikke-flagstater på det åbne hav, hvis dette ”kun” er baseret på indirekte samtykke i form af tiltrædelse til aftalen om fiskebestande. Dette kan imidlertid ændre sig, når ratifikationen af aftalen om fiskebestande bliver mere udbredt. Udviklingslandenes særlige behov De forskellige internationale organisationers lister over udviklingslande kan anvendes til at fastlægge, hvorvidt stater er omfattet af begrebet ”udviklingslande”. Udviklingslandene skal imidlertid opfylde visse krav, som angivet i aftalens del VII (udviklingslandenes særlige behov), for at modtage de forskellige former for bistand, der beskrives deri. I analysen påpeges det, at der allerede findes et stort antal instrumenter og mekanismer, som kan anvendes til at bistå udviklingslandene med at gennemføre og anvende aftalen om fiskebestande. Dette viser, at sådan bistand ikke nødvendigvis skal ydes gennem en regional fiskeriforvaltningsorganisation. Drøftelserne i FN’s Generalforsamling og på det første uformelle møde mellem de stater, der er parter i aftalen, tyder på, at det er sandsynligt, at der vil blive oprettet en (frivillig) fond i FN-regi i henhold til aftalens del VII. Sprogbrugen i artikel 25 i aftalen om fiskebestande (omfatter ydelse af økonomisk bistand og andre angivne former for bistand) indikerer, at ydelsen af sådan bistand er en forpligtelse for de stater, der er parter i aftalen. Selv om det er vanskeligt at vurdere omfanget af sådan bistand, er der en række overvejelser, der kan siges at være relevante i denne henseende. En række af bestemmelserne i del VII i aftalen om fiskebestande er relevante for spørgsmålet om adgang til fælles eller stærkt vandrende fiskebestande. Disse bestemmelser kan resultere i en større andel af de samlede tilladte fangstmængder for udviklingslandene, end det ellers ville have været tilfældet, f.eks. hvis tidligere fangster anvendes som udgangspunkt for tildeling af fangster. Disse bestemmelser gælder imidlertid ikke for udviklingslandene generelt, men kun for de udviklingslande, som opfylder de i denne forbindelse fastlagte betingelser. Udtrykket ”lette dem adgangen” i aftalens artikel 25, stk. 1, litra b), er ikke relevant i denne henseende. De regionale fiskeriforvaltningsorganisationers praksis indikerer, at staterne har taget hensyn til udviklingslandenes særlige behov i forbindelse med drøftelsen af tildelingskriterierne, også i sager, hvor der ikke nævnes noget herom i stiftelsesvedtægten. For eksempel har ICCAT vedtaget ICCAT-kriterierne for tildeling af fiskerimuligheder. Ud af de fire kategorier af tildelingskriterier omfatter en af kategorierne en række kriterier, der er relevante for udviklingslandene. I hvilket omfang, emnerne i aftalens del VII er blevet taget op af de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer, synes delvist at afhænge af, hvorvidt medlemmerne har rejst spørgsmålet.


PE 337.297 11

Forholdet med WTO Både aftalen om fiskebestande og de instrumenter, der er udviklet inden for Verdenshandelsorganisationen (WTO) (f.eks. GATT 1947), er omfattet af international ret. Som følge af den ustrukturerede udvikling af international ret findes der ikke noget overordnet hierarki af regler om konfliktløsning mellem forskellige organer (områder eller grene) inden for international ret. Dette gælder også for forholdet mellem WTO’s bestemmelser på den ene side og bestemmelserne i aftalen om fiskebestande på den anden. Der findes kun en håndfuld meget generelle principper, såsom at mere specifikke regler har forrang for generelle regler (lex specialis derogat legi generali), eller at nye regler har forrang for ældre regler (lex posterior derogat legi priori). Fordi de er meget specifikke, er WTO’s bestemmelser ofte lex specialis i forhold til bestemmelserne inden for den generelle internationale ret. Artikel XX og XXI i GATT 1947 er særligt relevante for konflikter mellem WTO’s instrumenter og aftalen om fiskebestande. Disse bestemmelser indeholder generelle undtagelser og sikkerhedsmæssige undtagelser, som kan gøres gældende for at gennemføre handelsrelaterede tiltag, som ellers ville være i strid med GATT 1947. Handelsrelaterede tiltags lovlighed kan f.eks. afhænge af de rettigheder og forpligtelser, der er fastlagt i havretskonventionen og aftalen om fiskebestande, i det omfang, de gælder for tvistens parter. I lyset af, at man i dag foretrækker multilaterale løsninger på miljøproblemer, vil forholdet mellem aftalen om fiskebestande, de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer og WTO sandsynligvis blive sådan, at aftalen om fiskebestande og de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer sammen skaber grundlaget for handelsrelaterede tiltag, som bringes i overensstemmelse med WTO’s bestemmelser. Handelsrelaterede tiltag kan anvendes for at sikre overholdelse af konkrete bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger. Disse er ikke indeholdt i selve aftalen om fiskebestande, men skal vedtages af de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer i overensstemmelse med bestemmelserne i aftalen, havretskonventionen og andre relevante bestemmelser inden for international ret. Det antages, at handelsrelaterede tiltag til at sikre overensstemmelse med de bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger, der er vedtaget af de regionale fiskeriforvaltningsforanstaltninger, er forenelige med WTO’s bestemmelser. Denne antagelse kan imidlertid anfægtes, navnlig i forbindelse med regionale fiskeriforvaltningsorganisationer, som uretmæssigt blokerer for medlemskab, eller hvis tildeling af fiskerimuligheder er uretfærdig. FAO’s rolle Eftersom FAO ikke kan være part i aftalen om fiskebestande, gælder bestemmelserne deri ikke for den. Det grundlæggende ansvar for FAO’s fiskeriorganer, som er oprettet i henhold til artikel VI og XIV i FAO’s stiftelsesvedtægt, ligger først og fremmest hos medlemmerne af disse organer og ikke hos FAO. Man kan ikke desto mindre argumentere for, at de medlemmer af FAO og dens fiskeriorganer, som også er parter i aftalen om fiskebestande, også er forpligtede til at imødekomme de generelle forpligtelser og mål i aftalen inden for FAO og dens fiskeriorganer. Ikke desto mindre eksisterede der allerede i 1995 en aftale inden for FAO om, at dens fiskeriorganer skulle styrkes. Den efterfølgende opgraderingsproces vil helt sikkert være påvirket af bestemmelserne i aftalen om fiskebestande. I denne forbindelse virker FAO imidlertid også kun som formidler, og alt afhænger af staternes villighed til at tage udgangspunkt i bestemmelserne i aftalen om fiskebestande. Mere generelt roses FAO i forskellige afsnit i rapporten for sit vigtige bidrag til at hjælpe staterne og de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer med at gennemføre aftalen om fiskebestande og med at fremme opfyldelsen af målene heri.


PE 337.297 12

Tvistbilæggelse Aftalen om fiskebestande sikrer parterne, at der i princippet generelt findes mekanismer til obligatorisk bilæggelse af tvister, som resulterer i bindende afgørelser. Dette drejer sig ikke kun om fortolkning eller behandling af tvister i forbindelse med selve aftalen, men også om fortolkning eller behandling i forbindelse med de regionale fiskeriforvaltningsorganisationers stiftelsesvedtægter, som de er parter i. I rapporten anføres begrænsningerne for tilgængeligheden af obligatoriske tvistbilæggelsesmekanismer. En af de vigtigste begrænsninger er, at en kyststat ikke skal være forpligtet til at acceptere at underkaste sig bindende tvistbilæggelsesprocedurer i forbindelse med tvister, der drejer sig om deres suveræne ret med hensyn til de levende ressourcer i den eksklusive økonomiske zone eller udøvelsen heraf. Hvis en kyststat påberåber sig denne bestemmelse, er muligheden for en obligatorisk tvistbilæggelse i forbindelse med aspekter af en tvist om det åbne hav også begrænset. Denne bestemmelse er relevant for fælles eller stærkt vandrende fiskebestande, idet de forekommer både i EØZ og på det åbne hav. En række regionale fiskeriforvaltningsorganisationers stiftelsesvedtægter indeholder ikke bestemmelser om obligatorisk tvistbilæggelse. Obligatorisk tvistbilæggelse i disse tilfælde findes nu også mellem stater, der er parter i aftalen om fiskebestande. Hidtil er obligatorisk tvistbilæggelse kun i begrænset omfang blevet brugt til at bilægge tvister i forbindelse med regionale fiskeriforvaltningsorganisationer. Dette skyldes hovedsageligt, at man kun gør brug af obligatorisk tvistbilæggelse, når alle andre muligheder er udtømt. Selv om alle andre muligheder er udtømt, kan der være andre faktorer, som afholder staterne fra at anvende obligatorisk tvistbilæggelse. I rapporten analyseres Den Internationale Domstols, Den Internationale Havretsdomstols og voldgiftsretters bidrag til bilæggelse af tvister vedrørende fiskeri. Det konkluderes, at domstole og voldgiftsretter har vist, at de kan behandle sager om både bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger, herunder samlede tilladte fangstmængder og spørgsmål vedrørende fortolkning eller anvendelse af generelle principper og internationale retsregler. Hvorvidt flere tvister vil blive løst ved obligatorisk tvistbilæggelse i fremtiden vil i høj grad afhænge af gennemførelsen af aftalen om fiskebestande på regionalt plan. Hvis de regionale fiskeriforvaltningsorganisationer er effektive, bør de være i stand til at løse de fleste problemer vedrørende fælles og stærkt vandrende fiskebestande uden at skulle gøre brug af tvistbilæggelse med inddragelse af andre parter. Hvis en regional fiskeriforvaltningsorganisation ikke er effektiv eller ikke opfylder standarden i aftalen om fiskebestande, er en af de muligheder, som parterne i aftalen kan anvende til at løse problemet, obligatorisk tvistbilæggelse. Generelle konklusioner Staternes og de udvalgte regionale fiskeriforvaltningsorganisationers praksis er i stadig forandring. Blandt de nye tiltag i fremtiden er gennemgang af stiftelsesvedtægterne for FAO’s fiskeriorganer og andre regionale fiskeriforvaltningsorganisationer som f.eks. IATTC. I hvilket omfang aftalen om fiskebestande anvendes som model vil hovedsageligt afhænge af, i hvilket omfang mange tilslutter sig aftalen i den nærmeste fremtid. De mere detaljerede bestemmelser i aftalen om fiskebestande skal betragtes som et progressivt skridt i reguleringen af fælles og stærkt vandrende fiskebestande inden for rammerne af den dynamiske internationale ret. Det internationale samfunds ønske om at forebygge, forhindre og eliminere illegalt, urapporteret og ureguleret fiskeri ved hjælp af omfattende og integrerede fremgangsmåder vil sandsynligvis overbevise staterne og de regionale fiskerforvaltningsorganisationer om behovet for og berettigelsen af yderligere udvikling af den internationale ret på området.


PE 337.297 13

Zusammenfassung Ziel des Berichts Gegenstand des vorliegenden Berichts sind die Auswirkungen des Übereinkommens der Vereinten Nationen zur Durchführung der Bestimmungen des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 über die Erhaltung und Bewirtschaftung gebietsübergreifender Fischbestände und weit wandernder Fischbestände vom 4. Dezember 1995 (Fischbestandsübereinkommen) auf die regionalen Fischereimanagement-Organisationen (RFMO), denen die Europäische Union als Mitglied angehört oder an denen sie ein Interesse hat. Die Studie befasst sich mit den Anforderungen, die das Fischbestandsübereinkommen an das internationale Fischereimanagement stellt, und mit der Frage, ob und wie die RFMO diesen Anforderungen Rechnung tragen. Zusammenfassung der Analyse und Schlussfolgerungen zu den spezifischen Problemen Einleitung Der Bericht beginnt mit einer allgemeinen Analyse des Fischbestandsübereinkommens und des Verhältnisses zwischen diesem Übereinkommen und anderen internationalen Rechtsinstrumenten, die für die Erhaltung und Bewirtschaftung gebietsübergreifender Fischbestände und weit wandernder Fischbestände maßgeblich sind. Dies gilt in erster Linie für das Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 (Seerechtsübereinkommen), dem die Europäische Gemeinschaft beigetreten ist. Das Fischbestandsübereinkommen dient der Durchführung des Seerechtsübereinkommens und muss im Zusammenhang und Einklang mit diesem ausgelegt und umgesetzt werden. Weitere maßgebliche Instrumente sind der FAO-Verhaltenskodex für verantwortungsvolle Fischerei und das FAO-Übereinkommen zur Förderung der Einhaltung internationaler Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen durch Fischereifahrzeuge auf hoher See (FAO-Übereinkommen von 1993). In der Analyse werden die Bestimmungen des Fischbestandsübereinkommens herausgearbeitet, die sich unmittelbar auf die Tätigkeit der regionalen Fischereimanagement-Organisationen (RFMO) zur Erhaltung und Bewirtschaftung gebietsübergreifender Fischbestände und weit wandernder Fischbestände auswirken. Die Ergebnisse dieser Analyse werden mit den Gründungsakten und der Verfahrenspraxis einer Reihe von RFMO verglichen. Die Auswahl der in der Studie berücksichtigten RFMO erfolgte nach folgenden Kriterien: 1. Die RFMO befasst sich mit der Erhaltung und/oder Bewirtschaftung gebietsübergreifender Fischbestände oder weit wandernder Fischbestände. 2. Die Europäische Union (Europäische Gemeinschaft (EG)) ist Mitglied der betreffenden RFMO oder hat ein Interesse an den Fischereien in ihrem Gebiet. Anhand dieser beiden Kriterien wurden folgende RFMO ausgewählt:

• CCAMLR (Kommission für die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis);

• CCSBT (Kommission für die Erhaltung des Südlichen Blauflossenthuns) • CECAF (Fischereiausschuss für den östlichen Mittelatlantik)


PE 337.297 14

• GFCM (Allgemeine Kommission für die Fischerei im Mittelmeer) • IATTC (Interamerikanischer Ausschuss für Tropenthunfisch) • ICCAT (Internationale Kommission für die Erhaltung der Thunfischbestände im

Atlantik) • IOTC (Thunfischkommission für den Indischen Ozean) • NAFO (Organisation für die Fischerei im Nordwestatlantik) • NEAFC (Kommission für die Fischerei im Nordostatlantik) • SEAFO (Fischereiorganisation für den Südostatlantik; Gründungsakt bereits in Kraft,

aber Kommission noch nicht arbeitsfähig) • SWIOFC (Kommission für die Fischerei im südwestlichen Indischen Ozean;

Gründungsakt in Ausarbeitung); • WCPFC (Kommission für die Fischerei im westlichen und mittleren Pazifik;

Gründungsakt noch nicht in Kraft); • WECAFC (Kommission für die Fischerei im westlichen Mittelatlantik); • Kommission des Galapagos-Übereinkommens (Rahmenübereinkommen über die

Erhaltung der lebenden Meeresschätze auf hoher See des Südpazifiks; noch nicht in Kraft).

Spezifische Probleme im Zusammenhang mit dem Fischbestandsübereinkommen Definition von „gebietsübergreifender Bestand“ Während die weit wandernden Arten in Artikel 64 des Seerechtsübereinkommens insofern definiert sind, als darin auf Anhang I des Übereinkommens verwiesen wird, in dem sie aufgelistet sind, enthält weder das Seerechtsübereinkommen noch das Fischbestandsübereinkommen eine Definition gebietsübergreifender Arten oder Fischbestände. Gleichwohl besteht allgemein Einigkeit darüber, dass unter gebietsübergreifenden Beständen die Bestände zu verstehen sind, um die es in Artikel 63 Absatz 2 des Seerechtsübereinkommens geht, nämlich Bestände, „die sowohl innerhalb der ausschließlichen Wirtschaftszone als auch in einem seewärts an sie angrenzenden Gebiet“ vorkommen. So einfach diese Definition scheint, hat sie doch ihre Tücken. Bei der Aushandlung des Fischbestandsübereinkommens war man bemüht, eine genaue Bestimmung des Begriffs „gebietsübergreifende Bestände“ zu finden, doch kamen die Teilnehmer letztendlich zu dem Schluss, dass es besser sei, auf eine Definition zu verzichten und die Klärung dieser Frage der (sub-)regionalen Ebene zu überlassen. In der Praxis sollten Fischbestände dann als gebietsübergreifend behandelt werden, wenn ihr Vorkommen sowohl in der ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) als auch auf hoher See zu grenzüberschreitenden Wirkungen führt, die für die mit dem Fischereimanagement beauftragten Behörden erheblich sind. Sofern keine Übereinkunft bezüglich der Erheblichkeit der grenzüberschreitenden Wirkungen besteht, muss der Vorsorgeansatz zum Tragen kommen. Dementsprechend ist solange davon auszugehen, dass die grenzüberschreitenden Wirkungen erheblich sind, bis diese Vermutung durch wissenschaftliche Untersuchungen ausreichend widerlegt wurde. Bevor diese Frage geklärt ist, sollte an die Bewirtschaftung der Fischbestände auf multilateraler Grundlage herangegangen werden. Allgemeine Grundsätze Das Fischbestandsübereinkommen enthält eine Reihe allgemeiner Grundsätze, die im Einzelnen regeln, welche Pflichten und Verantwortlichkeiten die Staaten bei der Erhaltung und Bewirtschaftung gebietsübergreifender Fischbestände und weit wandernder Fischbestände haben. Diese beruhen auf modernen Konzepten einer umweltfreundlichen Fischerei und den grundlegenden Zielen des Seerechtsübereinkommen, wozu insbesondere


PE 337.297 15

gehört, die lebenden Ressourcen optimal zu nutzen und die Bestände auf einem Stand zu erhalten oder auf diesen zurückzuführen, der den größtmöglich erreichbaren Dauerertrag sichert. Allgemein muss festgestellt werden, dass mit Ausnahme des CCAMLR-Übereinkommens die Gründungsakte der vor 1995 eingerichteten RFMO die allgemeinen Grundsätze von Artikel 5 des Fischbestandsübereinkommens nicht umfassend widerspiegeln. Dagegen findet Artikel 5 bei den neuen, nach Abschluss des Fischbestandsübereinkommens entstandenen RFMO umfassend Berücksichtigung. In der bisherigen praktischen Tätigkeit der RFMO wurden einige Grundsätze von Artikel 5 durch Regulierungsmaßnahmen umgesetzt; dies gilt insbesondere für die Reduzierung der Beifänge und deren Durchsetzung. Andere Grundsätze, darunter der Vorsorgeansatz, wurden zwar mit hoher Aufmerksamkeit bedacht, aber bisher nicht vollständig bzw. nicht effizient in die Entscheidungsfindung einbezogen; einige andere wieder fanden kaum Beachtung. Der Vorsorgeansatz Artikel 6 des Fischbestandsübereinkommens befasst sich mit der Anwendung des Vorsorgeansatzes auf die Erhaltung, Bewirtschaftung und Nutzung gebietsübergreifender und weit wandernder Fischbestände. Die speziellen Punkte, die bei der Anwendung des Vorsorgeansatzes zu beachten sind, sind in Anhang II des Fischbestandsübereinkommens (Leitlinien für die Beachtung vorsorglicher Bezugswerte bei der Erhaltung und Bewirtschaftung von gebietsübergreifenden Fischbeständen und weit wandernden Fischbeständen) geregelt. Dabei bleibt die Entscheidung darüber, wie der Vorsorgeansatz und die vorsorglichen Bezugswerte umgesetzt und angewandt werden, zum großen Teil den jeweiligen RFMO überlassen. Eine Überprüfung der Praxis auf diesem Gebiet zeigt, dass sich die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) und die RFMO seit den 90er-Jahren mit der Frage der Umsetzung befassen. Es gibt einschlägige Untersuchungen der FAO und anderer internationaler Organisationen, insbesondere des Internationalen Rates für Meeresforschung (ICES), die den RFMO bei der Umsetzung dieser Bestimmungen helfen können bzw. bereits helfen und zu einer einheitlichen Vorgehensweise der verschiedenen Organisationen beitragen. Eine Reihe von RFMO wendet den Vorsorgeansatz beim Fischereimanagement an und hat dafür förmliche Verfahren entwickelt. Es kann jedoch nicht gesagt werden, dass der Vorsorgeansatz bereits uneingeschränkt übernommen worden ist oder dass er bei der Entscheidungsfindung volle Beachtung fände. Vereinbarkeit von Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen Artikel 7 des Fischbestandsübereinkommens gehört mit zu dessen zentralen Bestimmungen, regelt er doch hinsichtlich der gebietsübergreifenden und weit wandernden Fischbestände das Verhältnis zwischen den Rechten der Küstenstaaten in den Gebieten nationaler Hoheitsbefugnisse und den Rechten der Staaten, die auf hoher See Fischfang betreiben. Artikel 7 bekräftigt ferner das im Seerechtsübereinkommen vorgesehene Gleichgewicht zwischen den Rechten der Küstenstaaten und den Rechten der Staaten, die auf hoher See Fischfang betreiben, und zwar ungeachtet dessen, dass seit der Aushandlung der AWZ-Regelung in den 70er-Jahren und Anfang der 80er-Jahre verschiedene Küstenstaaten versucht haben, dieses Interessengleichgewicht zu ihren Gunsten zu verschieben. Die Gründungsakte einer Reihe von RFMO enthalten eine Bestimmung zur Vereinbarkeit der für die Fischerei auf hoher See und der für die Gebiete nationaler Hoheitsbefugnisse verabschiedeten Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen. In der Regel werden mit diesen Bestimmungen der gleiche Ansatz und das gleiche Ziel verfolgt wie mit Artikel 7 des Fischbestandsübereinkommens. Eine Ausnahme ist das Galapagos-Übereinkommen, das den Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen für die Gebiete nationaler Hoheitsbefugnisse Vorrang einräumt.


PE 337.297 16

Neue Mitglieder, Aufteilung der Fangmöglichkeiten und Bekämpfung der Fischerei durch Nichtmitglieder Die eng miteinander verbundenen Fragen der Aufnahme neuer Mitglieder, der Aufteilung der Fangmöglichkeiten und der Bekämpfung der Fischerei durch Nichtmitglieder spielen in der Arbeit der RFMO eine zentrale Rolle. Für Staaten, die noch nicht Mitglieder einer RFMO, aber daran interessiert sind, Fischerei zu betreiben, die in deren Zuständigkeit liegt, ist ein wichtiger Gesichtspunkt, dass damit ein angemessener Anteil an den verfügbaren Fangmöglichkeiten verbunden ist. Da aber die Fangmöglichkeiten abnehmen, wird deren Aufteilung immer schwieriger, und durch mehr neue Mitglieder verschlimmert sich die Lage nur. Mit Maßnahmen zur Bekämpfung der Fischerei durch Nichtmitglieder (unregulierte Fischerei) wird versucht, die Nichtmitglieder dazu zu zwingen, einer RFMO beizutreten oder mit ihr zusammenzuarbeiten – oder die Fischerei einzustellen. Zwar beschränkt Artikel 8 Absatz 3 des Fischbestandsübereinkommens die Mitgliedschaft in einer RFMO auf „Staaten, die ein tatsächliches Interesse an der betreffenden Fischerei haben“, aber dies kann nicht als vernünftiges Argument für die Ablehnung einer Mitgliedschaft in einer RFMO herhalten. Bei der Untersuchung der Beitrittsbedingungen der ausgewählten RFMO zeigt sich, dass die RFMO in der Regel offen für neue Mitglieder sind. Viele der Beitrittsbedingungen werden von neuen Bewerbern nicht als restriktiv empfunden. Berücksichtigt man jedoch zusätzlich die begrenzten Fangmöglichkeiten für neue Bewerber, so wird deutlich, dass die ausgewählten RFMO doch viel restriktiver bzw. abgeschotteter sind als zunächst angenommen. Dass (wie zum Beispiel beim Honolulu-Übereinkommen) Bewerbungen um die Mitgliedschaft ein System der Genehmigung durchlaufen müssen, bedeutet nicht von vornherein, dass neue Bewerber von der Teilnahme ausgeschlossen wären, und ist daher nicht unvereinbar mit Artikel 8 Absatz 3 des Fischbestandsübereinkommens. Eine erhebliche Verletzung von Artikel 8 Absatz 3 ist nur denkbar in Verbindung mit einem konkreten Fall, bei dem ein Beitrittsantrag in Anbetracht des schwammigen Begriffs des „tatsächlichen Interesses“ geprüft wird. Dabei gilt, dass eine solche Verletzung nicht nur vorliegen kann, wenn ein Antrag negativ beschieden wird. Sie kann auch vorliegen, wenn die Erteilung des Bescheids innerhalb einer angemessenen Frist verweigert wird oder die tatsächliche Herbeiführung der Mitgliedschaft oder eines vergleichbaren Status innerhalb einer angemessenen Frist unterbleibt. Die Tatsache, dass die RFMO abnehmende Fangmöglichkeiten auf eine zunehmende Zahl von Staaten aufteilen müssen, stellt sie vor erhebliche Probleme. Es kann dazu kommen, dass bisherige Mitglieder einer RFMO aus einem System hart umkämpfter Fischereirechte aussteigen und sich potenzielle Neumitglieder gegen eine Mitgliedschaft entscheiden. Beides stellt für eine nachhaltige Fischerei und für die Zukunft der RFMO eine Bedrohung dar. Nun schreibt zwar schon das Fischbestandsübereinkommen in Artikel 10 Buchstabe i) vor, dass die Staaten, die bereits einer RFMO angehören, gemeinsam festlegen, , auf welche Weise den Fischereiinteressen neuer Mitglieder der Organisation entsprochen wird. Es ist jedoch auch langfristig im Interesse aller Beteiligten, dass dies in einer Weise geschieht, die alle zufrieden stellt. Die in Artikel 11 des Fischbestandsübereinkommens aufgeführte Liste der Kriterien für die Festlegung der Art und des Umfangs der Anteilsrechte neuer Mitglieder ist nicht erschöpfend; außerdem gilt, dass die einzelnen Kriterien nur zu „berücksichtigen“ sind. Damit bleibt den Staaten bei der Anwendung dieser Kriterien ein erheblicher Ermessensspielraum. In der Regel ist zwar jedem Kriterium ein gewisses Gewicht beizumessen, aber es kann besondere Umstände geben, unter denen die „Berücksichtigung“ eines Kriteriums nicht bedeutet, dass ihm ein Gewicht beigemessen wird. Laut den Artikel 11


PE 337.297 17

Buchstabe c) und Artikel 33 Absatz 2 des Fischbestandsübereinkommens kann als Kriterium für die Zuweisung von Fischereirechten auch herangezogen werden, welchen Beitrag ein Staat zur Erhaltung der Bestände leistet und wie er für die Durchführung des Übereinkommen sorgt. Die neuen oder bisherigen Mitglieder einer RFMO werden also in Abhängigkeit von dem Maße, in dem sie die Kernziele der RFMO unterstützen, belohnt oder bestraft, indem ihnen mehr oder weniger große Fangmöglichkeiten eingeräumt werden. Die Verfahrenspraxis der ausgewählten RFMO zeigt, dass diese Kriterien grundsätzlich auf neue wie bisherige Mitglieder angewandt werden können (und manchmal auch werden). Wenn Nichtmitglieder im Gebiet einer RFMO fischen, so halten sie sich in der Regel nicht an deren Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen. Damit verbunden sind nicht nur Wettbewerbsvorteile, sondern auch das Risiko der Überfischung, da die Grenzwerte für Fangmengen und Fischereiaufwand ignoriert werden. Außerdem kommen dabei häufig Fangmethoden zur Anwendung, die nicht nachhaltig sind, mit entsprechend schweren Folgen für das Ökosystem. Da somit die unregulierte Fischerei eine Bedrohung für die Nachhaltigkeit der von den RFMO betriebenen Fischerei und ihrer Zukunft darstellt, muss dagegen vorgegangen werden. Und genau das ist das zentrale Anliegen von Artikel 17 und Artikel 33 Absatz 2 des Fischbestandsübereinkommens sowie des Internationalen Aktionsplans zur Verhinderung, Bekämpfung und Beseitigung der illegalen, nicht gemeldeten und unregulierten Fischerei (2001). Artikel 17 und Artikel 33 Absatz 2 verpflichten die Staaten, die Teilnehmer am Fischbestandsübereinkommen sind, spezifische Maßnahmen zur Bekämpfung der unregulierten Fischerei zu treffen. Von den RFMO wird erwartet, dass sie in Bezug auf die unregulierte Fischerei einen doppelten Ansatz verfolgen. Zum einen geht es um eine Politik der Zusammenarbeit mit dem Ziel, ein Bewusstsein für das Problem der unregulierten Fischerei und für die Notwendigkeit der Zusammenarbeit zwischen allen an der Fischerei auf regulierte Arten beteiligten Staaten zu entwickeln Zum anderen geht es um spezifische Maßnahmen zur Bekämpfung der unregulierten Fischerei, indem Nichtmitglieder, wenn sie nicht mit einer RFMO zusammenarbeiten und ihr nicht beitreten wollen, dazu gezwungen werden oder aber den Fischfang einstellen müssen. Der Internationale Aktionsplan zur Verhinderung, Bekämpfung und Beseitigung der illegalen, nicht gemeldeten und unregulierten Fischerei enthält eine lange Reihe solcher spezifischen Maßnahmen. Die derzeitige Praxis der RFMO spiegelt diesen doppelten Ansatz wider. Sammlung und Bereitstellung von Daten Das Fischbestandsübereinkommen enthält detaillierte Vorschriften zur Sammlung und Bereitstellung von Daten, die allerdings in erster Linie an die Vertragsstaaten des Übereinkommens gerichtet sind. Gleichwohl legt das Übereinkommen bezüglich der Sammlung und Bereitstellung von Daten auch fest, welche Verpflichtungen die Staaten gegenüber den RFMO haben, denen sie als Mitglied angehören, und welche Aufgaben die RFMO dabei zu erfüllen haben. Was die Sammlung und Bereitstellung von Daten auf globaler Ebene anbelangt, so hat die FAO einen erheblichen Beitrag zur Entwicklung einschlägiger Normen geleistet. Die FAO ist an der Ausarbeitung der Strategie zur Verbesserung der Informationen über den Status und die Tendenzen im Bereich der Fangfischerei beteiligt. Durch die Umsetzung dieser Strategie kann den RFMO, die Unterstützung benötigen, dabei geholfen werden, ihren im Fischbestandsübereinkommen geregelten Obliegenheiten im Bereich der Sammlung und Bereitstellung von Daten nachzukommen. Die meisten RFMO haben bereits ein wissenschaftliches Gremium eingerichtet, das die Aufgabe hat, die Daten zu den von ihnen bewirtschafteten Beständen zu sammeln und zu analysieren. Von einigen RFMO ist eine Bewertung der von ihnen in den letzten Jahren geleisteten Arbeit bei der Datensammlung und –analyse durchgeführt worden.


PE 337.297 18

Pflichten des Flaggenstaates In Artikel 18 Absatz 2 des Fischbestandsübereinkommens ist geregelt, worin die wichtigste Pflicht eines Flaggenstaats besteht, nämlich seiner Verantwortung in Bezug auf die Genehmigung des Einsatzes von Schiffen unter seiner Flagge zum Fischfang auf hoher See gerecht zu werden. Artikel 18 enthält eine lange Liste weiterer Pflichten des Flaggenstaats, die auf dieser zentralen Verpflichtung aufbauen. Viele dieser Verpflichtungen sind eingehender in Artikel III bis VI des FAO-Übereinkommens von 1993 geregelt. Artikel 18 ist in erster Linie an die Flaggenstaaten, nicht an die RFMO, gerichtet. Gleichwohl dürfte den Mitgliedern der RFMO bewusst sein, dass sie diese Pflichten des Flaggenstaats auf regionaler Ebene umsetzen müssen, um die Ziele der RFMO zu befördern bzw. um sicherzustellen, dass (im Sinne eines fairen Wettbewerbs) auf regionaler Ebene Chancengleichheit herrscht. In Anbetracht der langen Liste der Flaggenstaatpflichten in Artikel 18 und der wenigen Informationen, die von den ausgewählten RFMO bereitgestellt wurden, lässt sich die praktische Umsetzung kaum beurteilen. Da das geltende EG-Recht zu den in Artikel 18 geregelten Aspekten sehr umfassend ist, kann die Erfüllung des EG-Rechts durch die EG-Mitgliedstaaten dem ersten Anschein nach sowie in einem allgemeinen Sinn als Erfüllung der Verpflichtungen von Artikel 18 angesehen werden. Durchsetzung auf hoher See Artikel 21 und 22 des Fischbestandsübereinkommens beinhalten eine vorsichtig formulierte Abweichung vom primär geltenden Grundsatz der Gerichtsbarkeit des Flaggenstaats auf hoher See, indem anderen Staaten als dem Flaggenstaat Durchsetzungsbefugnisse erteilt werden. Diese Durchsetzungsbefugnisse bestehen lediglich zwischen Vertragsstaaten des Fischbestandsübereinkommens. Eine Reihe der ausgewählten RFMO haben Verfahren für die Durchsetzung auf hoher See verabschiedet, aber keines dieser Verfahren betrifft Schiffe unter der Flagge eines Nichtmitglieds der betreffenden RFMO, das Vertragspartei des Fischbestandsübereinkommens ist. Offenbar scheut man sich, als Nichtflaggenstaaten Befugnisse der Durchsetzung auf hoher See auszuüben, wenn diese Befugnis „nur“ aufgrund des Beitritts zum Fischbestandsübereinkommen, also indirekt, besteht. Dies dürfte sich allerdings ändern, wenn das Fischbestandsübereinkommen weltweit von immer mehr Staaten ratifiziert wird. Besondere Bedürfnisse der Entwicklungsstaaten Um zu bestimmen, welche Staaten unter den Begriff „Entwicklungsstaaten“ fallen, können die von verschiedenen internationalen Organisationen ausgearbeiteten Listen der Entwicklungsstaaten herangezogen werden. Dennoch müssen die Entwicklungsstaaten die Anforderungen erfüllen, die in Teil VII (Bedürfnisse von Entwicklungsstaaten) aufgeführt sind, um die darin vorgesehenen unterschiedlichen Formen von Unterstützung erhalten zu können. Die Analyse zeigt, dass es bereits eine Vielzahl von Instrumenten und Regelungen gibt, die genutzt werden können, um die Entwicklungsstaaten bei der Umsetzung und Anwendung des Fischbestandsübereinkommens zu unterstützen. Eine solche Unterstützung muss nicht über eine RFMO geleistet werden. Aus den Diskussionen der Generalversammlung der Vereinten Nationen und beim Ersten informellen Treffen der Vertragsstaaten des Übereinkommens kann geschlossen werden, dass es wahrscheinlich zur Errichtung eines (freiwilligen) Treuhandsfonds gemäß Teil VII des Fischbestandsübereinkommens unter dem Dach der Vereinten Nationen kommt. Dem Sprachgebrauch in Artikel 25 des Fischbestandsübereinkommens (die Zusammenarbeit mit Entwicklungsstaaten schließt die Gewährung finanzieller Hilfen und weiterer Arten der Unterstützung ein) ist zu entnehmen, dass die Gewährung dieser Unterstützung eine


PE 337.297 19

Verpflichtung der Staaten ist, die Vertragsparteien des Übereinkommens sind. Es ist zwar schwierig, diese Unterstützung zu quantifizieren, aber es kann davon ausgegangen werden, dass hier verschiedene Aspekte eine Rolle spielen. Einige Bestimmungen von Teil VII des Fischbestandsübereinkommens sind für die Gewährung des Zugangs zu gebietsübergreifenden und weit wandernden Fischbeständen von Bedeutung, können sie doch bewirken, dass Entwicklungsstaaten einen höheren Anteil an der zulässigen Gesamtfangmenge erhalten, als es sonst der Fall wäre (wenn z. B. als Grundlage für die Aufteilung der Fangmengen die historischen Fangmengen herangezogen werden). Allerdings gelten diese Bestimmungen nicht allgemein für alle Entwicklungsstaaten, sondern nur für diejenigen unter ihnen, die die hierfür aufgeführten Bedingungen erfüllen. In diesem Zusammenhang ist es irrelevant, dass in Artikel 25 Absatz 2 des Übereinkommens davon die Rede ist, dass „der Zugang … erleichtert wird“. Die Praxis der RFMO zeigt, dass die Staaten bei der Erörterung der Aufteilungskriterien den besonderen Bedürfnissen der Entwicklungsländer Rechnung getragen haben, und dies auch dann, wenn der Gründungsakt selbst keine einschlägigen Regelungen enthält. So hat die ICCAT Kriterien für die Aufteilung der Fischereimöglichkeiten festgelegt, die in vier Kategorien unterteilt sind, darunter eine Reihe von Kriterien, die für die Entwicklungsstaaten von Belang sind. Inwieweit die RFMO den in Teil VII geregelten Aspekten Aufmerksamkeit geschenkt haben, hängt augenscheinlich davon ab, ob sich ihre Mitglieder mit dieser Frage befasst haben. Verhältnis zur WTO Sowohl das Fischbestandsübereinkommen als auch die im Rahmen der Welthandelsorganisation entwickelten Rechtsinstrumente (z. B. GATT 1947) sind Bestandteil des Völkerrechts. Aufgrund der unstrukturierten Entwicklung des Völkerrechts gibt es weder eine allgemeine Hierarchie noch Regelungen zur Lösung von Konflikten zwischen den verschiedenen Rechtskörpern (Gebieten oder Zweigen) des Völkerrechts. Dies gilt auch für das Verhältnis zwischen den WTO-Regelungen auf der einen und den Bestimmungen des Fischbestandsübereinkommens auf der anderen Seite. Man kann sich nur auf eine Handvoll sehr allgemeiner Grundsätze stützen, die etwa besagen, dass bei der Kollision mehrerer gleichrangiger Rechtsnormen die spezifischere Rechtsnorm Vorrang vor der allgemeinen Rechtsnorm hat (lex specialis derogat legi generali) oder dass Rechtsnormen neueren Datums Vorrang vor Rechtsnormen älteren Datums haben (lex posterior derogat legi priori). Aufgrund ihres spezifischen Charakters sind die WTO-Regeln im Verhältnis zum allgemeinen Völkerrecht oftmals lex specialis. Besonders relevant für Konflikte zwischen den WTO-Instrumenten und dem Fischbestandsübereinkommen sind Artikel XX und XXI des GATT 1947. Sie enthalten allgemeine und sicherheitsbedingte Ausnahmen, auf deren Grundlage handelsbezogene Maßnahmen ergriffen werden können, die ansonsten mit dem GATT 1947 unvereinbar wären. Beispielsweise kann die Frage, ob handelsbezogene Maßnahmen rechtmäßig sind oder nicht, von den im Seerechtsübereinkommen und im Fischbestandsübereinkommen geregelten Rechten und Pflichten abhängen, soweit diese für die Streitparteien gelten. Angesichts der Tatsache, dass multilaterale Lösungen für Umweltprobleme bevorzugt werden, dürfte für das Verhältnis zwischen dem Fischbestandsübereinkommen, den RFMO und der WTO gelten, dass es ein Verhältnis ist, bei dem das Fischbestandsübereinkommen und die RFMO gemeinsam die Grundlage für handelsbezogene Maßnahmen bilden bzw. schaffen, von denen anzunehmen ist, dass sie mit den WTO-Regelungen in Einklang stehen. Handelsbezogene Maßnahmen können ergriffen werden, um die Einhaltung konkreter


PE 337.297 20

Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen sicherzustellen. Letztere sind im Fischbestandsübereinkommen selbst nicht enthalten, müssen jedoch gemäß den Bestimmungen des Fischbestandsübereinkommens, des Seerechtsübereinkommens und weiterer maßgeblicher völkerrechtlicher Regelungen von den RFMO ergriffen werden. Handelsbezogene Maßnahmen im Interesse der Einhaltung der von den RFMO festgelegten Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen dürften den WTO-Regeln entsprechen. Diese Vermutung ist jedoch vor allem dann anfechtbar, wenn eine RFMO die Mitgliedschaft grundlos verwehrt oder die Fischereirechte ungerecht aufteilt. Rolle der FAO Da die FAO nicht Vertragspartei des Fischbestandsübereinkommens werden kann, muss sie die Pflichten, die mit diesem Übereinkommen verbunden sind, auch nicht erfüllen. Die Verantwortlichkeit für die auf der Grundlage von Artikel VI bzw. XIV der FAO-Satzung geschaffenen Fischereigremien der FAO liegt zunächst und vor allem bei den Mitgliedern dieser Gremien und nicht bei der FAO. Es lässt sich jedoch argumentieren, dass Mitglieder der FAO oder von FAO-Fischereigremien, die auch Vertragsparteien des Fischbestandsübereinkommens sind, verpflichtet sind, die allgemeinen Verpflichtungen und Ziele des Übereinkommens innerhalb der FAO und der FAO-Fischereigremien zu vertreten. Davon abgesehen bestand jedoch in der FAO schon 1995 Einvernehmen über die Notwendigkeit einer Stärkung ihrer Fischereigremien. Der daraus erwachsende Prozess der Profilierung wird sicher von den Bestimmungen des Fischbestandsübereinkommens beeinflusst. Aber auch hier ist zu bedenken, dass die Rolle der FAO nur darin bestehen kann, Entwicklungen zu befördern, und letztlich alles von der Bereitschaft der Staaten abhängt, die Bestimmungen des Fischbestandsübereinkommens in die Tat umzusetzen. Allgemein sei noch angemerkt, dass die FAO wegen ihres wichtigen Beitrags zur Unterstützung der Staaten und der RFMO bei der Umsetzung des Fischereibestandsübereinkommens und der Förderung seiner Ziele in verschiedenen Abschnitten des Berichts lobend erwähnt wird. Beilegung von Streitigkeiten Im Fischbestandsübereinkommen ist geregelt, dass den Staaten, die Vertragspartei sind, obligatorische Verfahren für die Beilegung von Streitigkeiten, die zu verbindlichen Entscheidungen führen, zur Verfügung stehen. Dies gilt für Streitigkeiten über die Auslegung oder Anwendung nicht nur des Fischbestandsübereinkommens selbst, sondern auch der Gründungsakte der RFMO, deren Vertragsparteien sie sind. Der Bericht verweist auf die Einschränkungen für die Anwendbarkeit der obligatorischen Streitbeilegungsverfahren. Eine wichtige Einschränkung besteht darin, dass ein Küstenstaat nicht verpflichtet ist zuzustimmen, dass eine Streitigkeit, die seine souveränen Rechte oder deren Ausübung in Bezug auf die lebenden Ressourcen in seiner AWZ betrifft, den obligatorischen Streitbeilegungsverfahren unterworfen wird. Wenn ein Küstenstaat von dieser Bestimmung Gebrauch macht, so ist auch die Möglichkeit der obligatorischen Streitbeilegung in Bezug auf Aspekte einer Streitigkeit, die sich auf die hohe See bezieht, begrenzt. Diese Bestimmung ist für die gebietsübergreifenden und weit wandernden Fischbestände von Bedeutung, da diese sowohl in der AWZ als auch auf hoher See vorkommen. Die Gründungsakte einer Reihe von RFMO enthalten keine Regelungen über die obligatorische Streitbeilegung. In solchen Fällen ist jetzt zwischen den Staaten, die Vertragsparteien des Fischbestandsübereinkommen sind, die Möglichkeit der obligatorischen Streitbeilegung gegeben. Bislang wurde zur Beilegung von Streitigkeiten in Bezug auf RFMO nur selten auf die obligatorische Streitbeilegung zurückgegriffen. Dies liegt vor allem daran, dass dieser Schritt erst vollzogen wird, wenn alle anderen Mittel der Beilegung von Streitigkeiten erschöpft sind. Und selbst wenn alle anderen Mittel erschöpft sind, kann es für


PE 337.297 21

einen Staat immer noch andere Gründe geben, auf die Inanspruchnahme der obligatorischen Streitbeilegungsverfahren zu verzichten. Im Bericht wird der Beitrag des Internationalen Gerichtshofs, des Internationalen Seegerichtshofs und der Schiedsgerichte für die Beilegung von Fischereistreitigkeiten analysiert. Das Fazit im Bericht lautet, dass die Gerichte gezeigt haben, dass sie in der Lage sind, sich mit Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen einschließlich der zulässigen Gesamtfangmengen und Fragen der Auslegung oder Anwendung der allgemeinen völkerrechtlichen Grundsätze und Regeln auseinanderzusetzen. Ob in Zukunft mehr Streitigkeiten der obligatorischen Streitbeilegung unterworfen werden, wird in hohem Maße davon abhängen, ob es gelingt, das Fischbestandsübereinkommens auf regionaler Ebene erfolgreich umzusetzen. Effektiv arbeitende RFMO sollten in der Lage sein, die meisten Streitigkeiten in Bezug auf gebietsübergreifende und weit wandernde Fischbestände zu regeln, ohne sich zur Streitbeilegung an einen Dritten zu wenden. Für den Fall, dass sich eine RFMO als nicht effektiv erweist oder nicht den mit dem Fischereibestandsübereinkommen gesetzten Normen entspricht, steht den Vertragsstaaten des Fischbestandsübereinkommens das obligatorische Streitbeilegung als eine Möglichkeit zur Lösung solcher Probleme offen. Allgemeine Schlussfolgerungen Die Praxis der Staaten und ausgewählten RFMO ist in ständiger Änderung begriffen. Zu den wichtigsten künftigen Entwicklungen gehört die Überprüfung der Gründungsakte der FAO-Fischereigremien und der anderen RFMO wie der IATTC. In welchem Maße dabei das Fischbestandsübereinkommen als Grundlage herangezogen wird, hängt weitgehend davon ab, ob die Zahl der Teilnehmer an dem Übereinkommen in naher Zukunft stark anwächst. Die detaillierteren Bestimmungen des Fischbestandsabkommens sind als ein Schritt in Richtung der Schaffung von Regeln für die gebietsübergreifenden und weit wandernden Fischbestände im Rahmen des sich dynamisch entwickelnden Völkerrechts anzusehen. Dass die internationale Gemeinschaft gewillt ist, die illegale, nicht gemeldete und unregulierte Fischerei durch umfassende und integrierte Konzepte zu verhindern, zu bekämpfen und zu beseitigen, dürfte die Staaten und die RFMO davon überzeugen, dass es notwendig und legitim ist, das Völkerrecht weiter zu entwickeln.


PE 337.297 22


PE 337.297 23

Σύνοψη Σκοπός της έκθεσης Στην παρούσα έκθεση εξετάζονται οι συνέπειες της Συµφωνίας των Ηνωµένων Εθνών για την εφαρµογή των διατάξεων της Σύµβασης των Ηνωµένων Εθνών για το δίκαιο της θάλασσας της 10ης ∆εκεµβρίου 1982, όσον αφορά τη διατήρηση και τη διαχείριση των αλληλοεπικαλυπτοµένων αποθεµάτων ιχθύων και των άκρως µεταναστευτικών αποθεµάτων ιχθύων της 4ης ∆εκεµβρίου 1995 (Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων) στις περιφερειακές οργανώσεις διαχείρισης της αλιείας (ΠΟ∆Α) στις οποίες η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι µέλος ή έχει συµφέροντα. Η µελέτη εξετάζει τις απαιτήσεις που θέτει η Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων στη διεθνή διαχείριση της αλιείας και τον βαθµό στον οποίο οι απαιτήσεις αυτές έχουν ληφθεί υπόψη από τις ΠΟ∆Α. Σύνοψη της ανάλυσης και συµπεράσµατα επί συγκεκριµένων θεµάτων Εισαγωγή Η έκθεση ξεκινά µε γενική ανάλυση της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων και της σχέσης της µε άλλες διεθνείς νοµοθετικές πράξεις που άπτονται της διατήρησης και της διαχείρισης των αλληλοεπικαλυπτοµένων αποθεµάτων ιχθύων και των άκρως µεταναστευτικών αποθεµάτων ιχθύων. Αυτό αφορά πρωτίστως τη Σύµβαση των Ηνωµένων Εθνών για το δίκαιο της θάλασσας της 10ης ∆εκεµβρίου 1982, στην οποία η Ευρωπαϊκή Κοινότητα είναι συµβαλλόµενο µέρος. Η Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων εφαρµόζει την Σύµβαση για το δίκαιο της θάλασσας, και πρέπει να ερµηνεύεται και να εφαρµόζεται στο πλαίσιο της Σύµβασης και µε τρόπο συνεπή προς αυτή. Στις σχετικές νοµοθετικές πράξεις περιλαµβάνονται επίσης ο Κώδικας συµπεριφοράς για µια υπεύθυνη αλιεία του FAO (Οργανισµός Επισιτισµού και Γεωργίας των Ηνωµένων Εθνών) και η Συµφωνία του FAO για την προώθηση της συµµόρφωσης των αλιευτικών σκαφών στην ανοικτή θάλασσα µε τα διεθνή µέτρα διατήρησης και διαχείρισης (Συµφωνία συµµόρφωσης του FAO). Στην έκθεση αναλύονται οι διατάξεις εκείνες της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων που άπτονται της διατήρησης και διαχείρισης των αλληλοεπικαλυπτοµένων αποθεµάτων ιχθύων και των άκρως µεταναστευτικών αποθεµάτων ιχθύων από τις ΠΟ∆Α. Το αποτέλεσµα της ανάλυσης αυτής αντιπαραβάλλεται µε τις συναφείς νοµοθετικές πράξεις και µε την πρακτική διαφόρων ΠΟ∆Α. Οι ΠΟ∆Α που περιλαµβάνονται στη µελέτη επελέγησαν µε βάση τα ακόλουθα κριτήρια: 1. η ΠΟ∆Α ασχολείται µε τη διατήρηση ή/και τη διαχείριση των αλληλοεπικαλυπτοµένων αποθεµάτων ιχθύων και των άκρως µεταναστευτικών αποθεµάτων ιχθύων, και 2. η Ευρωπαϊκή Ένωση (Ευρωπαϊκή Κοινότητα (ΕΚ)) είναι µέλος της ΠΟ∆Α ή έχει αλιευτικά συµφέροντα στην περιοχή της ΠΟ∆Α. Βάσει των δύο αυτών κριτηρίων επελέγησαν οι εξής ΠΟ∆Α:

• CCAMLR (Επιτροπή για τη διατήρηση των θαλάσσιας χλωρίδας και πανίδας της Ανταρκτικής)

• CCSBT (Επιτροπή για τη ∆ιατήρηση του Τόνου Thunnus Thynnus των Νοτίων Θαλασσών

• CECAF (Επιτροπή αλιείας Κεντροανατολικού Ατλαντικού)


PE 337.297 24

• GFCM (Γενική επιτροπή αλιείας για τη Μεσόγειο) • IATTC (Παναµερικανική επιτροπή τροπικού τόνου) • ICCAT (∆ιεθνής επιτροπή για τη διατήρηση των τονοειδών του Ατλαντικού) • IOTC (Επιτροπή τόνου του Ινδικού Ωκεανού) • NAFO (Οργάνωση αλιείας Βορειοδυτικού Ατλαντικού) • NEAFC (Επιτροπή αλιείας Βορειοανατολικού Ατλαντικού) • SEAFO (Οργανισµός αλιευµάτων Νοτιοανατολικού Ατλαντικού· έχει τεθεί σε ισχύ η

ιδρυτική πράξη, αλλά η Επιτροπή δεν λειτουργεί ακόµη) • SWIOFC (Επιτροπή αλιείας Νοτιοδυτικού Ινδικού Ωκεανού· η ιδρυτική πράξη τελεί

υπό εξέταση) • WCPFC (Επιτροπή αλιείας ∆υτικού και Κεντρικού Ειρηνικού Ωκεανού· δεν έχει

τεθεί ακόµα σε ισχύ η ιδρυτική πράξη) • WECAFC (Επιτροπή αλιείας ∆υτικού Κεντρικού Ατλαντικού) • Επιτροπή στο πλαίσιο της Συµφωνίας των Νήσων Γκαλαπάγκος (Συµφωνία πλαίσιο

για τη διατήρηση της θαλάσσιας χλωρίδας και πανίδας στις ανοικτές θάλασσες του Νοτιοανατολικού Ειρηνικού· δεν έχει τεθεί ακόµα σε ισχύ).

Συγκεκριµένα ζητήµατα στο πλαίσιο της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων Ορισµός των αλληλοεπικαλυπτοµένων αποθεµάτων ιχθύων Ενώ το άρθρο 64 της Σύµβασης για το δίκαιο της θάλασσας ορίζει τα άκρως µεταναστευτικά είδη ιχθύων απαριθµώντας τα στο Παράρτηµα I της Σύµβασης, στη Σύµβαση ή στη Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων δεν παρατίθεται ανάλογος ορισµός των αλληλοεπικαλυπτοµένων ειδών ή αποθεµάτων ιχθύων. Ωστόσο, συνήθως θεωρείται ότι τα αλληλοκαλυπτόµενα αποθέµατα ιχθύων είναι τα αποθέµατα εκείνα τα οποία αναφέρονται στο άρθρο 63, παράγραφος 2, της Σύµβασης, δηλαδή στα αποθέµατα που «ευρίσκονται τόσο µέσα στην αποκλειστική οικονοµική ζώνη όσο και σε µια περιοχή πέραν αυτής και παρακείµενη προς τη ζώνη». Παρόλο που φαινοµενικά ο ορισµός αυτός είναι απλός, εντούτοις εµπεριέχει δυσκολίες. Κατά τις διαπραγµατεύσεις για τη σύναψη της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων εξετάσθηκε το ενδεχόµενο διατύπωσης ενός ακριβούς ορισµού, αλλά οι συµµετέχοντες αποφάσισαν ότι ήταν καλύτερο να αποφύγουν τον ορισµό των αλληλοεπικαλυπτοµένων αποθεµάτων ιχθύων και να παραπέµψουν τη διευθέτηση του θέµατος σε (υπο)περιφερειακό επίπεδο. Στην πράξη, τα αποθέµατα ιχθύων πρέπει προφανώς να θεωρούνται αλληλοεπικαλυπτόµενα όταν η ύπαρξή τους τόσο στις αποκλειστικές οικονοµικές ζώνες (ΑΟΖ) όσο και στην ανοικτή θάλασσα έχει σηµαντικές διασυνοριακές επιπτώσεις για τις αρχές διαχείρισης της αλιείας. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες δεν υπάρχει συµφωνία για τη βαρύτητα αυτών των διασυνοριακών επιπτώσεων είναι χρήσιµη η προληπτική προσέγγιση. Το σηµαντικότερο είναι ότι µε τον τρόπο αυτό τεκµαίρεται ότι οι διασυνοριακές επιπτώσεις είναι σηµαντικές έως ότου υπάρξουν επαρκείς επιστηµονικές αποδείξεις περί του αντιθέτου. Μέχρις ότου επιλυθεί το ζήτηµα αυτό, η διαχείριση των αποθεµάτων ιχθύων πρέπει να γίνεται πρωτίστως σε πολυµερή βάση. Γενικές αρχές Η Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων βασίζεται σε ένα ευρύ φάσµα γενικών αρχών που περιλαµβάνουν τον λεπτοµερή καθορισµό των καθηκόντων και των ευθυνών των κρατών σε σχέση µε τη διατήρηση και τη διαχείριση των αλληλοεπικαλυπτοµένων αποθεµάτων ιχθύων και των άκρως µεταναστευτικών αποθεµάτων ιχθύων, και βασίζονται στο σύγχρονο τρόπο αντίληψης των περιβαλλοντικώς ορθών αλιευτικών πρακτικών, καθώς και στους βασικούς στόχους που διατυπώνονται στη Σύµβαση για το δίκαιο της θάλασσας, δηλαδή τη βέλτιστη


PE 337.297 25

χρήση της αλιείας και τη διατήρηση ή την αποκατάσταση των αποθεµάτων σε επίπεδα ικανά να παράγουν µέγιστη βιώσιµη απόδοση. Σε γενικές γραµµές, οι ιδρυτικές πράξεις των ΠΟ∆Α που θεσπίσθηκαν πριν από το 1995 δεν αντικατοπτρίζουν σε µεγάλο βαθµό τις γενικές αρχές του άρθρου 5 της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων, µε εξαίρεση τη Σύµβασης για τη διατήρηση των θαλάσσιας χλωρίδας και πανίδας της Ανταρκτικής (Σύµβαση CCAMLR). Αντίθετα, οι νέες οργανώσεις που συστάθηκαν µετά τη σύναψη της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων αντικατοπτρίζουν σε µεγάλο βαθµό το άρθρο 5. Στο πλαίσιο της έως σήµερα πρακτικής των ΠΟ∆Α, ορισµένες από τις αρχές του άρθρου 5, ιδίως όσον αφορά τον περιορισµό της παρεµπίπτουσας αλιείας και της επιβολής της νοµοθεσίας, εφαρµόζονται µέσω κανονιστικών µέτρων. Ορισµένες άλλες, όπως η αρχή της προληπτικής προσέγγισης, έχουν εξετασθεί εµβριθώς, αλλά δεν έχουν ακόµα ενσωµατωθεί πλήρως ή αποτελεσµατικά στη διαδικασία λήψης αποφάσεων, ενώ κάποιες άλλες δεν έχουν τύχει ιδιαίτερης προσοχής. Η προληπτική προσέγγιση Το άρθρο 6 της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων αφορά την εφαρµογή της προληπτικής προσέγγισης στη διατήρηση, διαχείριση και εκµετάλλευση των αλληλοεπικαλυπτοµένων αποθεµάτων ιχθύων και των άκρως µεταναστευτικών αποθεµάτων ιχθύων. Στο Παράρτηµα II της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων (Κατευθυντήριες γραµµές για την εφαρµογή των προληπτικών σηµείων αναφοράς κατά τη διατήρηση και διαχείριση των αλληλοεπικαλυπτοµένων αποθεµάτων ιχθύων και των άκρως µεταναστευτικών αποθεµάτων ιχθύων) ορίζονται οι ειδικές λεπτοµέρειες που αφορούν την εφαρµογή της προληπτικής προσέγγισης. Η υλοποίηση και η εφαρµογή της προληπτικής προσέγγισης και των προληπτικών σηµείων αναφοράς εναπόκειται σε µεγάλο βαθµό στις σχετικές ΠΟ∆Α. Σε µελέτη σχετικά µε τη συγκεκριµένη πρακτική επισηµαίνεται ότι ο Οργανισµός Επισιτισµού και Γεωργίας των Ηνωµένων Εθνών (FAO) και οι ΠΟ∆Α ασχολούνται µε το θέµα της εφαρµογής από τη δεκαετία του 1990. Το έργο που έχει επιτελεσθεί στον τοµέα αυτό από τον FAO και άλλες διεθνείς οργανώσεις, και κυρίως το ∆ιεθνές Συµβούλιο για τη Θαλάσσια Έρευνα (ICES), µπορεί να βοηθήσει ή βοηθά όντως τις ΠΟ∆Α στην εφαρµογή των σχετικών διατάξεων και συµβάλλει στη συνέπεια των προσεγγίσεων που ακολουθούν οι διάφορες οργανώσεις. Μερικές ΠΟ∆Α διαχειρίζονται την αλιεία βάσει της προληπτικής προσέγγισης και καταρτίζουν τυπικές διαδικασίες για τη χρήση της προληπτικής προσέγγισης, µολονότι δεν µπορεί να θεωρηθεί ότι η προληπτική προσέγγιση έχει υιοθετηθεί πλήρως ή τηρείται απόλυτα κατά τη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Συµβατότητα των µέτρων διατήρησης και διαχείρισης Το άρθρο 7 της Συµφωνίας για τα αποθέµατα των ιχθύων είναι µια από τις βασικές διατάξεις, καθώς αφορά τη σχέση µεταξύ των δικαιωµάτων των παράκτιων κρατών στις περιοχές του που τελούν υπό την εθνική τους δικαιοδοσία και των δικαιωµάτων των κρατών που αλιεύουν στην ανοικτή θάλασσα ως προς τα αλληλοεπικαλυπτόµενα αποθέµατα ιχθύων και τα άκρως µεταναστευτικά αποθέµατα ιχθύων. Το άρθρο 7 επίσης επαναβεβαιώνει την εξισορρόπηση των δικαιωµάτων των παράκτιων κρατών και των κρατών που αλιεύουν στην ανοικτή θάλασσα όπως αυτή εκφράζεται στη Σύµβαση για το δίκαιο της θάλασσας, παρά τις προσπάθειες αρκετών παράκτιων κρατών να επαναπροσδιορίσουν αυτή τη σχέση ισορροπίας προς το συµφέρον τους από τότε που ξεκίνησαν για πρώτη φορά οι διαπραγµατεύσεις για το καθεστώς των ΑΟΖ κατά τη δεκαετία του 1970 και τις αρχές της δεκαετίας του 1980. Στις ιδρυτικές πράξεις πολλών ΠΟ∆Α περιέχεται µια διάταξη που αφορά τη συµβατότητα των µέτρων διατήρησης και διαχείρισης που υιοθετούνται για την ανοικτή θάλασσα και εκείνων που υιοθετούνται για τις περιοχές που τελούν υπό εθνική δικαιοδοσία. Γενικά, οι διατάξεις αυτές προβλέπουν παρόµοια προσέγγιση και αποτελέσµατα µε εκείνα του άρθρου 7 της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων. Η Συµφωνία των Νήσων Γκαλαπάγκος αποτελεί


PE 337.297 26

εξαίρεση στην προσέγγιση αυτή, καθώς δίδει προτεραιότητα στα µέτρα διατήρησης και διαχείρισης που θεσπίζονται για περιοχές που τελούν υπό εθνική δικαιοδοσία . Νεοεισερχόµενοι, κατανοµή αλιευτικών δυνατοτήτων και αποτροπή της αλιείας από τρίτες χώρες Τα ζητήµατα των νεοεισερχοµένων, της κατανοµής των αλιευτικών δυνατοτήτων και της αποτροπής της αλιείας από τρίτες χώρες είναι στενά συνδεδεµένα και είναι κρίσιµα για τη λειτουργία των ΠΟ∆Α. Σηµαντικό κίνητρο για τα κράτη που δεν είναι ακόµα µέλη των ΠΟ∆Α αλλά ενδιαφέρονται να εκµεταλλευθούν τους αλιευτικούς πόρους που υπάγονται στη δικαιοδοσία των ΠΟ∆Α είναι ότι κάτι τέτοιο συνεπάγεται εξασφάλιση δίκαιου µεριδίου των διαθέσιµων αλιευτικών δυνατοτήτων. Η κατανοµή καθίσταται ολοένα και δυσκολότερη λόγω των µειούµενων αλιευτικών δυνατοτήτων, και η αύξηση των νεοεισερχοµένων θα επιδεινώσει την κατάσταση. Στόχος των µέτρων για την αποτροπή της αλιείας από τρίτες χώρες (µη υπαγόµενη σε ρυθµίσεις αλιεία) είναι να υποχρεώσουν τις τρίτες χώρες είτε να γίνουν µέλη είτε να συνεργασθούν µε τις ΠΟ∆Α είτε να σταµατήσουν εντελώς την αλιεία. Μολονότι το άρθρο 8, παράγραφος 3, της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων ορίζει ότι µέλη µπορούν να γίνουν µόνον τα κράτη που έχουν πραγµατικό συµφέρον, δεν υπάρχει κανένα βάσιµο επιχείρηµα που να δικαιολογεί τη χρήση του όρου αυτού για την παρεµπόδιση της προσχώρησης στις ΠΟ∆Α. Η ανάλυση των όρων προσχώρησης στις επιλεγµένες ΠΟ∆Α υποδεικνύει ότι οι ΠΟ∆Α είναι κατά κανόνα ανοικτές στην προσχώρηση νεοεισερχοµένων. Πολλοί όροι προσχώρησης πρόκειται να θεωρηθούν περιοριστικοί από τις νέες υποψήφιες χώρες. Ωστόσο, λαµβάνοντας υπόψη τις περιορισµένες αλιευτικές δυνατότητες για τις νέες υποψήφιες χώρες, ο χαρακτήρας των επιλεγµένων ΠΟ∆Α είναι πολύ πιο περιοριστικός/κλειστός. Η υποβολή των υποψηφιοτήτων προσχώρησης σε ένα σύστηµα έγκρισης, όπως αυτό που προβλέπεται από τη Σύµβαση της Χονολουλού, δεν αποκλείει εκ των προτέρων τη συµµετοχή των νέων υποψήφιων χωρών και εποµένως είναι συµβατή µε το άρθρο 8, παράγραφος 3, της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων. Ουσιαστική παράβαση του άρθρου 8, παράγραφος 3, µπορεί να προκύψει µόνον σε σχέση µε συγκεκριµένη αίτηση προσχώρησης, λόγω του ανεπαρκούς προσδιορισµού της έννοιας του πραγµατικού συµφέροντος. Υποστηρίζεται ότι τέτοια παράβαση δεν συνιστά µόνον η αρνητική απόφαση επί υποψηφιότητας, αλλά και η άρνηση λήψης απόφασης εντός εύλογου χρονικού διαστήµατος, καθώς και η µη πραγµατική απόδοση της ιδιότητας του µέλους ή παρόµοιου καθεστώτος εντός εύλογου χρονικού διαστήµατος. Η κατανοµή µειούµενων αλιευτικών δυνατοτήτων σε διαρκώς αυξανόµενο αριθµό κρατών δηµιουργεί σηµαντικά προβλήµατα στις ΠΟ∆Α. Μπορεί κάποια υφιστάµενα µέλη να µη συµµετάσχουν στις κοπιώδεις διαπραγµατεύσεις για την κατανοµή ή, πάλι, κάποιες υποψήφιες χώρες µπορεί να αποφασίσουν να µην προσχωρήσουν στις ΠΟ∆Α. Αµφότερα τα ενδεχόµενα συνιστούν απειλή για τη βιωσιµότητα της αλιείας και το µέλλον των ΠΟ∆Α. Μολονότι το άρθρο 10(i) της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων απαιτεί από τα υφιστάµενα µέλη των ΠΟ∆Α να συµφωνήσουν σε τρόπους για τη διασφάλιση των δικαιωµάτων αλιείας των νεοεισερχοµένων, µακροπρόθεσµα είναι προς το συµφέρον όλων αυτό να γίνεται µε αµοιβαία ικανοποιητικό τρόπο. Ο κατάλογος των κριτηρίων κατανοµής που παρατίθενται στο άρθρο 11 της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων είναι ενδεικτικός και τα επιµέρους κριτήρια πρέπει απλώς να λαµβάνονται υπόψη. Αυτό αφήνει στα κράτη µεγάλη διακριτική ευχέρεια όσον αφορά την εφαρµογή καθενός από τα κριτήρια που παρατίθενται. Κατά κανόνα, σε κάθε κριτήριο πρέπει να αποδίδεται κάποια βαρύτητα, αλλά ενδέχεται να υπάρχουν ειδικές περιστάσεις στις οποίες κάποιο κριτήριο συνεκτιµάται χωρίς να του αποδοθεί συγκεκριµένη βαρύτητα. Σύµφωνα µε


PE 337.297 27

τα άρθρα 11(γ) και 33, παράγραφος 2, της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων, ως κριτήρια κατανοµής µπορεί να χρησιµοποιηθούν η συµβολή ενός κράτους στη διατήρηση και οι επιδόσεις του όσον αφορά τη συµµόρφωση. Κατά τον τρόπο αυτό, τα νέα ή τα υφιστάµενα µέλη των ΠΟ∆Α τιµωρούνται ή ανταµείβονται για την (ανεπαρκή) στήριξη των βασικών στόχων των ΠΟ∆Α µέσω της µικρότερης ή µεγαλύτερης κατανοµής αλιευτικών δυνατοτήτων. Η πρακτική που ακολουθούν οι επιλεγµένες ΠΟ∆Α επιβεβαιώνει ότι τα κριτήρια αυτά µπορούν να χρησιµοποιηθούν κατ’ αρχήν (και σε ορισµένες περιπτώσεις όντως χρησιµοποιούνται) τόσο για τα νέα όσο και για τα υπάρχοντα µέλη. Οι αλιευτικές δραστηριότητες τρίτων χωρών συνήθως ασκούνται παραβλέποντας τα µέτρα διατήρησης και διαχείρισης που λαµβάνονται από τις ΠΟ∆Α. Αυτό δεν αποφέρει µόνον ανταγωνιστικό πλεονέκτηµα, αλλά και αυξάνει τον κίνδυνο της υπερεκµετάλλευσης, λόγω της αγνόησης των περιορισµών στα αλιεύµατα και την αλιευτική προσπάθεια, και οδηγεί συχνά σε µη αειφορικές αλιευτικές πρακτικές µε σοβαρές επιπτώσεις στο οικοσύστηµα. Η µη υπαγόµενη σε ρυθµίσεις αλιεία πρέπει να αντιµετωπισθεί, καθώς απειλεί τη βιωσιµότητα των αλιευτικών πόρων των ΠΟ∆Α και, ως εκ τούτου, το µέλλον των ίδιων των ΠΟ∆Α. Αυτό είναι το βασικό σκεπτικό των άρθρων 17 και 33, παράγραφος 2, της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων και του ∆ιεθνούς σχεδίου δράσης του 2001 για την πρόληψη, αποτροπή και εξάλειψη της παράνοµης, λαθραίας και µη υπαγόµενης σε ρυθµίσεις αλιείας. Τα άρθρα 17 και 33, παράγραφος 2, λειτουργούν ως υποχρεώσεις που επιβάλλονται στα κράτη που συµµετέχουν στη Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων ώστε να λάβουν συγκεκριµένα µέτρα για την καταπολέµηση της µη υπαγόµενης σε ρυθµίσεις αλιείας. Οι ΠΟ∆Α αναµένεται να ακολουθήσουν µία προσέγγιση δύο επιπέδων σε σχέση µε τη µη υπαγόµενη σε ρυθµίσεις αλιεία. Το πρώτο επίπεδο αποτελείται από πολιτικές συνεργασίας που στοχεύουν στην ευαισθητοποίηση σχετικά µε το πρόβληµα της µη υπαγόµενης σε ρυθµίσεις αλιείας και στην εµπέδωση της ανάγκης για συνεργασία µεταξύ των κρατών που εµπλέκονται στη αλιεία ελεγχόµενων ειδών. Το δεύτερο επίπεδο αποτελείται από συγκεκριµένα µέτρα για την καταπολέµηση της µη υπαγόµενης σε ρυθµίσεις αλιείας, αναγκάζοντας στην πράξη τις µη συνεργαζόµενες τρίτες χώρες είτε να συνεργασθούν είτε να προσχωρήσουν στις ΠΟ∆Α είτε να σταµατήσουν εντελώς την αλιεία. Το ∆ιεθνές σχέδιο δράσης του 2001 για την πρόληψη, αποτροπή και εξάλειψη της παράνοµης, λαθραίας και µη υπαγόµενης σε ρυθµίσεις αλιείας περιέχει ευρύ φάσµα τέτοιων συγκεκριµένων µέτρων. Η τρέχουσα πρακτική των ΠΟ∆Α αντικατοπτρίζει αυτή την προσέγγιση των δύο επιπέδων. Συλλογή και παροχή δεδοµένων Η Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων θέτει λεπτοµερή πρότυπα για τη συλλογή και παροχή δεδοµένων. Οι υποχρεώσεις αυτές αφορούν καταρχάς τα συµβαλλόµενα µέρη, αλλά η Συµφωνία καθορίζει επίσης τις υποχρεώσεις των κρατών έναντι των ΠΟ∆Α στις οποίες συµµετέχουν καθώς και ποιες είναι οι λειτουργίες των ΠΟ∆Α σε σχέση µε τη συλλογή και παροχή δεδοµένων. Σε παγκόσµιο επίπεδο, ο FAO έχει συµβάλει σηµαντικά στην καθιέρωση προτύπων ως προς τη συλλογή και παροχή δεδοµένων. Ο FAO συµµετέχει στην χάραξη της στρατηγικής για τη βελτίωση των πληροφοριών που αφορούν την κατάσταση και τις τάσεις του τοµέα της αλιείας. Η υλοποίηση αυτής της στρατηγικής µπορεί να συνδράµει τις ΠΟ∆Α, εφόσον χρειάζεται, στην εκπλήρωση των υποχρεώσεών τους συλλογής και παροχής δεδοµένων που απορρέουν από τη Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων. Οι περισσότερες ΠΟ∆Α διαθέτουν ήδη επιστηµονικά όργανα επιφορτισµένα µε τη συλλογή και την ανάλυση δεδοµένων σε σχέση µε τα αποθέµατα που διαχειρίζεται η ΠΟ∆Α. Ορισµένες ΠΟ∆Α έχουν προβεί σε αξιολόγηση του έργου τους όσον αφορά τη συλλογή και την αξιολόγηση δεδοµένων τα τελευταία χρόνια.


PE 337.297 28

Καθήκοντα του κράτους σηµαίας Το άρθρο 18, παράγραφος 2, της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων ορίζει αυτό που µπορεί να θεωρηθεί ως βασική υποχρέωση του κράτους σηµαίας: την άσκηση των αρµοδιοτήτων του επί των σκαφών που φέρουν τη σηµαία του (και αλιεύουν στην ανοικτή θάλασσα). Στις υπόλοιπες παραγράφους του άρθρου 18 παρατίθεται εκτενής κατάλογος των καθηκόντων του κράτους σηµαίας που στηρίζονται σε αυτή τη βασική υποχρέωση. Πολλές από τις υποχρεώσεις αυτές ορίζονται επίσης αναλυτικότερα στα άρθρα III-VI της συµφωνίας συµµόρφωσης του FAO. Το άρθρο 18 αφορά πρωτίστως τα κράτη σηµαίας και όχι στις ΠΟ∆Α. Τα µέλη των ΠΟ∆Α ενδέχεται ωστόσο να θελήσουν να επικυρώσουν και να εφαρµόσουν αυτά τα καθήκοντα των κρατών σηµαίας σε περιφερειακό επίπεδο, µεταξύ άλλων, για τη διεύρυνση των στόχων των ΠΟ∆Α ή/και για τη διασφάλιση ισότιµων όρων ανταγωνισµού σε περιφερειακό επίπεδο. Λόγω της έκτασης του καταλόγου των καθηκόντων των κρατών σηµαίας που παρατίθεται στο άρθρο 18 και των περιορισµένων στοιχείων που ελήφθησαν από τις επιλεγµένες ΠΟ∆Α, είναι δύσκολο να περιγραφεί η πρακτική υλοποίησής τους. Καθώς το υφιστάµενο κοινοτικό δίκαιο που σχετίζεται µε το άρθρο 18 είναι πολύ εκτενές, η συµµόρφωση των κρατών µελών της ΕΚ µε το κοινοτικό δίκαιο µπορεί να εκληφθεί, εκ πρώτης όψεως και γενικά, ως συµµόρφωση µε το άρθρο 18. Επιβολή στην ανοιχτή θάλασσα Τα άρθρα 21 και 22 της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων προβλέπουν µια προσεκτικά προσδιορισµένη εξαίρεση στην υπεροχή της δικαιοδοσίας του κράτους σηµαίας στην ανοικτή θάλασσα παρέχοντας εξουσίες επιβολής σε κράτη άλλα του κράτους σηµαίας. Αυτές οι εξουσίες επιβολής παρέχονται µόνον στα συµβαλλόµενα κράτη της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων. Μολονότι ορισµένες επιλεγµένες ΠΟ∆Α έχουν υιοθετήσει διαδικασίες επιβολής στην ανοικτή θάλασσα, καµία από αυτές δεν αφορά σκάφη που φέρουν τη σηµαία κρατών που δεν είναι µέλη των ΠΟ∆Α, υπό την προϋπόθεση ότι είναι συµβαλλόµενα µέρη της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων. Μπορεί να πει κανείς ότι αυτό φανερώνει ένα δισταγµό στην άσκηση εξουσιών επιβολής, εάν κάτι τέτοιο βασίζεται µόνον στην έµµεση συγκατάθεση µέσω της συµµόρφωσης µε τη Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων. Ωστόσο, η κατάσταση µπορεί να αλλάξει, όταν η Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων κυρωθεί από περισσότερες χώρες στον κόσµο. Ειδικές απαιτήσεις για τα αναπτυσσόµενα κράτη Για τον προσδιορισµό των κρατών που καλύπτονται από τον όρο «αναπτυσσόµενα κράτη», µπορεί να ανατρέξει κανείς στους καταλόγους των αναπτυσσόµενων κρατών που έχουν συνταχθεί από τους διάφορους διεθνείς οργανισµούς. Ωστόσο, τα αναπτυσσόµενα κράτη πρέπει να πληρούν τις διάφορες απαιτήσεις που παρατίθενται στο Μέρος VII (ειδικές απαιτήσεις για τα αναπτυσσόµενα κράτη) της Συµφωνίας, προκειµένου να λάβουν τις διάφορες µορφές βοήθειας που καθορίζονται σε αυτή. Στην ανάλυση επισηµαίνεται ότι υπάρχει ήδη µεγάλος αριθµός πράξεων και µηχανισµών που µπορούν να χρησιµοποιηθούν για την παροχή βοήθειας στα αναπτυσσόµενα κράτη ώστε να υλοποιήσουν και να εφαρµόσουν τη Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων, γεγονός που υποδεικνύει ότι η βοήθεια αυτή δεν χρειάζεται να προέλθει µέσω των ΠΟ∆Α. Από τις συζητήσεις στη Γενική Συνέλευση των Ηνωµένων Εθνών και στην πρώτη άτυπη συνάντηση των συµβαλλοµένων κρατών της Συµφωνίας προέκυψε ότι είναι πιθανή η σύσταση ενός (εθελοντικού) ταµείου στο πλαίσιο του συστήµατος των Ηνωµένων Εθνών, όπως προβλέπεται στο Μέρος VII της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων. Από τη διατύπωση του άρθρου 25 της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων (η βοήθεια προς τα αναπτυσσόµενα κράτη θα περιλαµβάνει την παροχή οικονοµικής βοήθειας και άλλες µορφές βοήθειας) προκύπτει ότι η παροχή της βοήθειας αυτής αποτελεί υποχρέωση των


PE 337.297 29

συµβαλλοµένων κρατών της Συµφωνίας. Μολονότι είναι δύσκολο να ποσοτικοποιηθεί η βοήθεια αυτού του είδους, ορισµένες παράµετροι µπορούν να θεωρηθούν συναφείς ως προς το θέµα αυτό. Ορισµένες από τις διατάξεις που περιέχονται στο Μέρος VII της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων είναι συναφείς µε το ζήτηµα της πρόσβασης στα αλληλοεπικαλυπτόµενα αποθέµατα ιχθύων και στα άκρως µεταναστευτικά αποθέµατα ιχθύων. Οι διατάξεις αυτές ενδέχεται να έχουν ως αποτέλεσµα µεγαλύτερο µερίδιο επί των συνολικών επιτρεπόµενων αλιευµάτων για τα αναπτυσσόµενα κράτη από όσο θα είχαν σε διαφορετική περίπτωση, π.χ. εάν ως βασικό όριο για τον προσδιορισµό της κατανοµής των αλιευµάτων εκληφθεί το αλιευτικό ιστορικό. Ωστόσο, οι διατάξεις αυτές δεν αφορούν όλα τα αναπτυσσόµενα κράτη εν γένει, αλλά µόνον εκείνα που πληρούν τις προϋποθέσεις που ορίζονται στο πλαίσιο αυτό. Ο όρος «διευκόλυνση της πρόσβασης» που περιέχεται στο άρθρο 25, παράγραφος 2, της Συµφωνίας δεν είναι συναφής ως προς το θέµα αυτό. Από την πρακτική των ΠΟ∆Α προκύπτει ότι τα κράτη έλαβαν υπόψη τις ειδικές απαιτήσεις για τα αναπτυσσόµενα κράτη κατά την εξέταση των κριτηρίων κατανοµής, ακόµη και σε περιπτώσεις στις οποίες δεν προβλέπεται τίποτα σχετικό στις ιδρυτικές πράξεις. Λόγου χάρη, η ICCAT θέσπισε τα Κριτήρια της ICCAT για την κατανοµή αλιευτικών δυνατοτήτων. Μια από τις τέσσερις κατηγορίες κριτηρίων περιλαµβάνει µια σειρά κριτηρίων που αφορούν τις αναπτυσσόµενες χώρες. Ο βαθµός ενδιαφέροντος των ΠΟ∆Α για τα ζητήµατα που προκύπτουν στο πλαίσιο του Μέρους VII φαίνεται ότι εξαρτάται κατά µεγάλο µέρος από το κατά πόσον τα µέλη τους έχουν εγείρει το συγκεκριµένο ζήτηµα. Σχέση µε τον ΠΟΕ Τόσο η Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων όσο και το σύνολο των νοµοθετικών πράξεων που αναπτύχθηκαν στο πλαίσιο του Παγκόσµιου Οργανισµού Εµπορίου (ΠΟΕ) (π.χ. η GATT του 1947) αποτελούν µέρος του διεθνούς δικαίου. Λόγω της ελλιπούς διάρθρωσης της ανάπτυξης του διεθνούς δικαίου, δεν υπάρχει µια γενική ιεραρχία ή κανόνες σχετικά µε επίλυση διαφορών µεταξύ διαφορετικών τοµέων ή κλάδων του διεθνούς δικαίου, κάτι που ισχύει και όσον αφορά τη σχέση αφενός των κανόνων του ΠΟΕ και αφετέρου των διατάξεων της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων. Υπάρχουν µόνον ελάχιστες πολύ γενικές αρχές, όπως η προτεραιότητα των ειδικότερων έναντι των γενικότερων κανόνων (lex specialis derogat legi generali) ή η προτεραιότητα των πρόσφατων έναντι των παλαιότερων κανόνων (lex posterior derogat legi priori). Λόγω της ειδικής φύσης τους, οι κανόνες του ΠΟΕ είναι συχνά ειδικότεροι κανόνες (lex specialis) σε σχέση µε τους κανόνες του γενικού διεθνούς δικαίου. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον όσον αφορά τις συγκρούσεις ανάµεσα στις νοµοθετικές πράξεις του ΠΟΕ και τη Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων παρουσιάζουν τα άρθρα XX και XXI της GATT του 1947. Οι διατάξεις αυτές περιέχουν γενικές εξαιρέσεις και εξαιρέσεις ασφάλειας, οι οποίες είναι δυνατό να χρησιµοποιηθούν προκειµένου να επιβληθούν µέτρα εµπορικής φύσης, τα οποία σε αντίθετη περίπτωση θα ήταν ασυµβίβαστα µε την GATT του 1947. Η νοµιµότητα των µέτρων εµπορικής φύσης µπορεί, για παράδειγµα, να εξαρτάται από τα δικαιώµατα και τις υποχρεώσεις που προβλέπονται στη Σύµβαση για το δίκαιο της θάλασσας και στη Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων, στο βαθµό που εφαρµόζονται στα µέρη µίας διαφοράς. Λαµβάνοντας υπόψη την υπάρχουσα προτίµηση για πολυµερείς λύσεις, η σχέση ανάµεσα στη Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων, τις ΠΟ∆Α και τον ΠΟΕ κατά πάσα πιθανότητα θα έχει ως εξής: η Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων και οι ΠΟ∆Α θα παρέχουν από κοινού τη βάση για τη λήψη µέτρων εµπορικής φύσης, των οποίων η συνέπεια µε τους κανόνες του ΠΟΕ µπορεί να θεωρείται δεδοµένη. Μέτρα εµπορικής φύσης είναι δυνατό να ληφθούν για


PE 337.297 30

να διασφαλισθεί η συµµόρφωση µε συγκεκριµένα µέτρα διατήρησης και διαχείρισης. Αυτά δεν περιέχονται στην ίδια τη Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων, αλλά πρέπει να λαµβάνονται από τις ΠΟ∆Α, σύµφωνα µε τις διατάξεις της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων, της Σύµβασης για το δίκαιο της θάλασσας και άλλων σχετικών κανόνων του διεθνούς δικαίου. Θεωρείται ότι τα µέτρα εµπορικής φύσης που διασφαλίζουν τη συµµόρφωση µε τα µέτρα διατήρησης και διαχείρισης που λαµβάνονται από τις ΠΟ∆Α συνάδουν προς τους κανόνες του ΠΟΕ. Ωστόσο, η υπόθεση αυτή είναι αµφισβητήσιµη, ιδίως στην περίπτωση που οι ΠΟ∆Α δεν επιτρέπουν αδικαιολόγητα σε κάποια χώρα να γίνει µέλος ή δεν κατανέµουν δίκαια τις αλιευτικές δυνατότητες. Ρόλος του FAO Καθώς η συµµετοχή του FAO στη Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων δεν επιτρέπεται, οι υποχρεώσεις που απορρέουν από τη Συµφωνία δεν ισχύουν για αυτόν. Η ουσιαστική ευθύνη για τις οργανώσεις αλιείας του FAO που συστήνονται βάσει των άρθρων VI και XIV καταστατικού του FAO εναπόκειται πρωτίστως στα µέλη των οργανώσεων αυτών και στον FAO. Ωστόσο, µπορεί να ισχυρισθεί κανείς ότι τα µέλη του FAO ή οι οργανώσεις αλιείας του που είναι επίσης συµβαλλόµενα µέρη της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων έχουν επίσης την υποχρέωση να προωθούν τις γενικές υποχρεώσεις και τους στόχους της Συµφωνίας στο πλαίσιο του FAO και των οργανώσεων αλιείας του. Παρόλα αυτά, ήδη από το 1995 υπήρχε συναίνεση στο εσωτερικό του FAO ως προς την ανάγκη ενίσχυσης των οργανώσεων αλιείας. Η επακόλουθη διαδικασία αναβάθµισης σίγουρα θα επηρεασθεί από τις διατάξεις της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων. Και στην περίπτωση αυτή, ωστόσο, ο ρόλος του FAO περιορίζεται σε εκείνον του διαµεσολαβητή, και όλα εξαρτώνται από την προθυµία των κρατών να χρησιµοποιήσουν ως πρότυπο τις διατάξεις της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων. Γενικότερα, σε διάφορες ενότητες της έκθεσης αναγνωρίζεται και εγκωµιάζεται ο FAO για τη σηµαντική συµβολή του στην παροχή βοήθειας στα κράτη και τις ΠΟ∆Α, ώστε να εφαρµόσουν τη Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων και να προωθήσουν περαιτέρω τους στόχους της. Επίλυση διαφορών Η Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων διασφαλίζει ότι τα κράτη µέρη έχουν στη διάθεσή τους µηχανισµούς υποχρεωτικής επίλυσης διαφορών, οι οποίοι παράγουν δεσµευτικές αποφάσεις. Αυτό δεν αφορά µόνον την ερµηνεία ή την εφαρµογή των διαφορών σε σχέση µε την ίδια τη Συµφωνία, αλλά και την ερµηνεία ή την εφαρµογή των ιδρυτικών πράξεων των ΠΟ∆Α στις οποίες είναι συµβαλλόµενα µέρη. Στην έκθεση επισηµαίνονται οι περιορισµοί στη διαθεσιµότητα µηχανισµών υποχρεωτικής επίλυσης διαφορών. Ένας σηµαντικός περιορισµός είναι ότι τα παράκτια κράτη δεν υποχρεούνται να αποδεχθούν την υποβολή των διαφορών τους σε δεσµευτικές διαδικασίες επίλυσης διαφορών, όταν αυτές αφορούν κυριαρχικά δικαιώµατά τους σχετικά µε τους έµβιους πόρους στην ΑΟΖ ή σχετικά µε την άσκηση των εν λόγω δικαιωµάτων. Εάν ένα παράκτιο κράτος επικαλεσθεί τη διάταξη αυτή, περιορίζεται επίσης η πιθανότητα υποχρεωτικής επίλυσης όσον αφορά τις πτυχές της διαφοράς που σχετίζονται µε την ανοικτή θάλασσα. Η διάταξη αυτή βρίσκει εφαρµογή στην περίπτωση των αλληλοεπικαλυπτοµένων αποθεµάτων ιχθύων και των άκρως µεταναστευτικών αποθεµάτων ιχθύων, λόγω της παρουσίας τους τόσο στην ΑΟΖ όσο και στην ανοικτή θάλασσα. Οι ιδρυτικές πράξεις ορισµένων ΠΟ∆Α δεν προβλέπουν διαδικασία υποχρεωτικής επίλυσης διαφορών. Στα συµβαλλόµενα κράτη της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων παρέχεται πλέον και στις περιπτώσεις αυτές η δυνατότητα υποχρεωτικής επίλυσης διαφορών. Έως σήµερα, η διαδικασία υποχρεωτικής επίλυσης διαφορών έχει χρησιµοποιηθεί σε περιορισµένο µόνον βαθµό για την επίλυση διαφορών που αφορούν ΠΟ∆Α. Αυτό οφείλεται


PE 337.297 31

σε µεγάλο βαθµό στο γεγονός ότι η υποχρεωτική επίλυση διαφορών επιλέγεται µόνον µετά την εξάντληση όλων των άλλων µέσων επίλυσης κάποιας διαφοράς. Ακόµη και όταν έχουν εξαντληθεί τα µέσα αυτά, µπορεί να υπάρχουν και άλλοι λόγοι που αποτρέπουν τα κράτη από το να προσφύγουν στη διαδικασία υποχρεωτικής επίλυσης διαφορών. Στην έκθεση αναλύεται η συµβολή του ∆ιεθνούς ∆ικαστηρίου (ICJ), του ∆ιεθνούς ∆ικαστηρίου για το ∆ίκαιο της Θάλασσας (ITLOS) και των διαιτητικών δικαστηρίων στην επίλυση διαφορών που αφορούν την αλιεία. Προκύπτει το συµπέρασµα ότι τα δικαστήρια έχουν αποδείξει την ικανότητά τους στον χειρισµό των µέτρων διατήρησης και διαχείρισης, συµπεριλαµβανοµένων των συνολικών επιτρεπόµενων αλιευµάτων και ζητηµάτων που αφορούν την ερµηνεία ή την εφαρµογή των γενικών αρχών και κανόνων του διεθνούς δικαίου. Το κατά πόσον στο µέλλον θα υποβληθούν περισσότερες διαφορές σε υποχρεωτική επίλυση θα εξαρτηθεί σε µεγάλο βαθµό από την επιτυχή εφαρµογή της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων σε περιφερειακό επίπεδο. Εάν οι ΠΟ∆Α είναι αποτελεσµατικές, θα είναι σε θέση να επιλύουν τα περισσότερα ζητήµατα που σχετίζονται µε τα αλληλοεπικαλυπτόµενα αποθέµατα ιχθύων και τα άκρως µεταναστευτικά αποθέµατα ιχθύων χωρίς προσφυγή σε τρίτους για την επίλυση της διαφοράς. Εάν κάποια ΠΟ∆Α είναι αναποτελεσµατική ή εάν δεν πληροί τα πρότυπα που θέτει η Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων, τα συµβαλλόµενα κράτη της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων µπορούν να χρησιµοποιήσουν τη διαδικασία υποχρεωτικής επίλυσης διαφορών ως µια από τις πιθανές επιλογές για τη διευθέτηση αυτών των ζητηµάτων. Γενικά συµπεράσµατα Οι πρακτικές των κρατών και των επιλεγµένων ΠΟ∆Α µεταβάλλονται διαρκώς. Μεταξύ των βασικών µελλοντικών εξελίξεων είναι και οι αναθεωρήσεις των ιδρυτικών πράξεων των οργανώσεων αλιείας του FAO καθώς και άλλων ΠΟ∆Α, όπως η IATTC. Ο βαθµός στον οποίο η Συµφωνία για τα αποθέµατα ιχθύων θα χρησιµοποιηθεί ως πρότυπο θα εξαρτηθεί σηµαντικά από το πόσο διευρυµένη θα είναι η συµµετοχή στη Συµφωνία στο εγγύς µέλλον. Όντας αναλυτικότερες, οι διατάξεις της Συµφωνίας για τα αποθέµατα ιχθύων πρέπει να εκληφθούν ως βήµα προόδου όσον αφορά τη ρύθµιση των αλληλοεπικαλυπτοµένων αποθεµάτων ιχθύων και των άκρως µεταναστευτικών αποθεµάτων ιχθύων στο πλαίσιο της δυναµικής φύσης του διεθνούς δικαίου. Η αποφασιστικότητα της διεθνούς κοινότητας για την πρόληψη, αποτροπή και εξάλειψη της παράνοµης, λαθραίας και µη υπαγόµενης σε ρυθµίσεις αλιείας µέσω συνολικών και ολοκληρωµένων προσεγγίσεων είναι πιθανό να πείσει τα κράτη και τις ΠΟ∆Α σχετικά µε την αναγκαιότητα και την ορθότητα της περαιτέρω ανάπτυξης του διεθνούς δικαίου.


PE 337.297 32


PE 337.297 33

Executive Summary Purpose of the Report The present report addresses the implications of the United Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks of 4 December 1995 (Fish Stocks Agreement) for Regional Fisheries Management Organizations (RFMOs) of which the European Union is a member or has an interest in. The study addresses the requirements the Fish Stocks Agreement poses on international fisheries management and to what extent RFMOs have been taking these requirements into account. Summary of the Analysis and Conclusions on Specific Issues Introduction The report starts with a general analysis of the Fish Stocks Agreement and its relationship to other international instruments of relevance for the conservation and management of straddling and highly migratory fish stocks. This concerns first of all the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 (LOS Convention), to which the European Community is a party. The Fish Stocks Agreement implements the LOS Convention and has to be interpreted and applied in the context of and in a manner consistent with the Convention. Other instruments of relevance include the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries and the FAO Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas (FAO Compliance Agreement). The analysis of the report looks at the provisions of the Fish Stocks Agreement that are most directly of relevance for the conservation and management of straddling and highly migratory fish stocks by regional fisheries management organizations (RFMOs). The outcome of this analysis is compared to the constitutive instruments and practice of a number of RFMOs. The RFMOs included in the study have been selected employing the following criteria: 1. the RFMO is concerned with the conservation and/or management of straddling or highly migratory fish stocks; and 2. the European Union (European Community (EC)) is a member of the RFMO or has an interest in the fisheries in the area of the RFMO. On the basis of these two criteria the following RFMOs have been selected:

• CCAMLR (Commission on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources); • CCSBT (Commission for the Conservation of Southern Bluefin Tuna); • CECAF (Fishery Committee for the Eastern Central Atlantic); • GFCM (General Fisheries Commission for the Mediterranean); • IATTC (Inter-American Tropical Tuna Commission); • ICCAT (International Commission on the Conservation of Atlantic Tunas); • IOTC (Indian Ocean Tuna Commission); • NAFO (Northwest Atlantic Fisheries Organization); • NEAFC (North-East Atlantic Fisheries Commission);


PE 337.297 34

• SEAFO (South East Atlantic Fisheries Organization; constitutive instrument in force but Commission not yet operational);

• SWIOFC (South West Indian Ocean Fisheries Commission; constitutive instrument under consideration);

• WCPFC (Western and Central Pacific Ocean Fisheries Commission; constitutive instrument not yet in force);

• WECAFC (Western Central Atlantic Fishery Commission); • Commission under the Galapagos Agreement (Framework Agreement for the

Conservation of the Living Marine Resources on the High Seas of the Southeast Pacific; not yet in force).

Specific Issues under the Fish Stocks Agreement Definition of Straddling Stock Whereas Article 64 of the LOS Convention defines highly migratory species by means of listing them in Annex I to the Convention, a definition of straddling species or fish stocks does not appear in the Convention or the Fish Stocks Agreement. Nevertheless, it is commonly understood that straddling stocks means those stocks referred to in Article 63(2) of the Convention, i.e. stocks which “occur both within the exclusive economic zone and in an area beyond and adjacent to the zone”. Although on its face simple, this definition is not without difficulty, however. During the negotiations on the Fish Stocks Agreement, consideration was given to the development of a precise definition, but the participants resolved that it was better to avoid a definition of straddling fish stocks definitions altogether and leave the matter to be resolved at the (sub-) regional level. In practice, fish stocks should presumably be treated as straddling when their occurrence in both the exclusive economic zone (EEZ) and the high seas leads to transboundary effects that are significant for fisheries management authorities. The precautionary approach has a role to play in situations where no agreement exists on the significance of these transboundary effects. Most importantly, it acts as a presumption that transboundary effects are significant, until this is refuted by sufficient scientific proof. Until that matter has been resolved, the management of fish stocks should be approached primarily on a multilateral basis. General Principles Underlying the Fish Stocks Agreement is a broad set of general principles which contain a detailed statement of the duties and responsibilities of States in relation to the conservation and management of straddling and highly migratory fish stocks. These are based on modern concepts of environmentally-sound fishing practices and also on the basic objectives expressed in the LOS Convention, namely the optimum utilization of fisheries and the maintenance or restoration of stocks at levels capable of producing maximum sustainable yield (MSY). Generally speaking, the constitutive instruments of RFMOs established prior to 1995 do not extensively reflect the general principles of Article 5 of the Fish Stocks Agreement, with the exception of the CCAMLR Convention. In contrast, the new organizations established after the conclusion of the Fish Stocks Agreement reflect Article 5 extensively. In the practice of RFMOs to date, some of the principles of Article 5, notably relating to bycatch mitigation and enforcement, have been implemented by regulatory measures. Some, including the precautionary approach, have received extensive attention but have not yet been fully, or effectively, integrated into decision making yet, and some have received little attention.


PE 337.297 35

The Precautionary Approach Article 6 of the Fish Stocks Agreement is concerned with the application of the precautionary approach to the conservation, management and exploitation of straddling and highly migratory fish stocks. Annex II to the Fish Stocks Agreement (Guidelines for the Application of Precautionary Reference Points in the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks) sets out the specific details that are involved in the implementation of the precautionary approach. The implementation and application of the precautionary approach and precautionary reference points leaves a great deal to be determined by the relevant RFMOs. A review of practice in this respect points out that the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) and RFMOs have been addressing the issue of implementation since the 1990s. Work on this issue by the FAO and other international organizations, notably the International Council for the Exploration of the Sea (ICES), can assist or is actually assisting RFMOs in the implementation of these provisions and contributes to the consistency of the approaches taken by different organizations. A number of RFMOs manages fisheries utilizing the precautionary approach and has been drawing up formal procedures to utilize the precautionary approach, although it cannot yet be said that the precautionary approach has been fully adopted, or is fully observed, in decision-making. Compatibility of Conservation and Management Measures Article 7 of the Fish Stocks Agreement is one of its central provisions, as it addresses the relationship between the rights of the coastal State in its area under national jurisdiction and the rights of States fishing on the high seas in respect of straddling and highly migratory fish stocks. Article 7 also reaffirms the balance of the rights of coastal States and States fishing on the high seas contained in the LOS Convention, notwithstanding the efforts of several coastal States to redefine this balance of interest to their favour since the EEZ regime was first negotiated in the 1970s and beginning of the 1980s. The constitutive instruments of a number of RFMOs contain a provision on the compatibility of conservation and management measures adopted for the high seas and those adopted for areas under national jurisdiction. In general these provisions envisage the same approach and result as Article 7 of the Fish Stocks Agreement. The Galapagos Agreement is the one exception to this approach as it establishes a preference for the conservation and management measures established for areas under national jurisdiction. New Entrants, Allocation of Fishing Opportunities and Deterring Fishing by Non-Members The strongly related issues of new entrants, allocation of fishing opportunities and deterring fishing by non-members are crucial to the functioning of RFMOs. An important consideration for States that are not yet members of RFMOs but are interested in becoming involved in the fisheries for which those RFMOs have competence, is that this brings along an equitable share of the available fishing opportunities. Allocation is becoming more and more difficult due to declining fishing opportunities and more new entrants will only aggravate this situation. Measures to deter fishing by non-members (unregulated fishing) are designed to force non-members either to join or to cooperate with the RFMO or stop fishing altogether. Although Article 8(3) of the Fish Stocks Agreement limits membership of RFMOs to ‘States having a real interest’, no well-founded arguments exist to use this as a bar to membership of RFMOs as such. The analysis of conditions for membership of the selected RFMOs indicates that RFMOs are generally open to new entrants. Many conditions for membership will not be perceived as restrictive by new applicants. However, if account is also taken of the limited


PE 337.297 36

fishing opportunities for new applicants, the selected RFMOs have a much more restrictive/closed character. Subjecting applications for membership to a system of approval, such as under the Honolulu Convention, does not a priori exclude new applicants from participation and is not therefore incompatible with Article 8(3) of the Fish Stocks Agreement. A substantial violation of Article 8(3) can only arise in relation to a concrete case of an application for membership in the light of the ill-defined concept of real interest. It is submitted that not only a negative decision on an application may give rise to such a violation. A refusal to take such a decision within a reasonable period of time, or the failure to effectively provide for membership or a similar status within a reasonable period of time may also qualify as violations. Allocating decreasing fishing opportunities between an increasing group of States poses considerable problems to RFMOs. Existing members may opt-out from painstakingly negotiated allocations whereas new entrants may decide not to join an RFMO. Both are threats to the sustainability of the fisheries and the future of the RFMO. Even though Article 10(i) of the Fish Stocks Agreement legally requires the existing members of RFMOs to agree on means to accommodate the fishing rights of new entrants, it is also in the long-term interests of all to do this in a mutually satisfactory manner. The list of allocation criteria in Article 11 of the Fish Stocks Agreement is non-exhaustive and the individual criteria only have to be ‘take[n] into account’. This leaves States a considerable margin of appreciation in applying each of the listed criteria. As a general rule, each criterion must be given some weight but there may be special circumstances where ‘taking into account’ does not result in according any weight. Pursuant to Articles 11(c) and 33(2) of the Fish Stocks Agreement, a State’s contribution to conservation and its record of compliance can be used as allocation criteria. New or existing members of RFMOs are thus rewarded or punished by means of larger or smaller allocations of fishing opportunities as a consequence of their (lack of) support to the RFMO’s core objectives. The practice of the selected RFMOs confirms that these criteria can in principle be used (and in some cases are being used) for new as well as existing members. Fishing by non-members usually occurs in disregard of an RFMO’s conservation and management measures. This not only gives competitive advantages but also increases the risk of over-exploitation due to ignored catch or effort limitations and often leads to unsustainable fishing practices with serious ecosystem effects. As unregulated fishing thus threatens the sustainability of an RFMO’s fisheries and in fact the future of the RFMO itself, it needs to be dealt with. This rationale lies at the heart of Articles 17 and 33(2) of the Fish Stocks Agreement and the 2001 International Plan of Action to prevent, deter and eliminate illegal, unreported and unregulated fishing (IPOA on IUU Fishing). Articles 17 and 33(2) function as obligations imposed on States parties to the Fish Stocks Agreement to take specific measures to combat unregulated fishing. RFMOs are expected to take a two-tier approach in relation to unregulated fishing. The first tier consists of cooperation policies aimed at creating awareness of the problem of unregulated fishing and at the need for cooperation between all States involved in fishing for the regulated species. The second tier consists of specific measures to combat unregulated fishing by effectively forcing non-cooperating non-members to cooperate or join the RFMO, or stop fishing altogether. The IPOA on IUU Fishing contains a wide range of such specific measures. Current practice of RFMOs reflects this two-tier approach. Collection and Provision of Data The Fish Stocks Agreement sets detailed standards for the collection and provision of data. These obligations are in the first instance addressed to the States parties to the Agreement,


PE 337.297 37

but the Agreement also specifies what obligations States have in respect of the RFMOs to which they are a member and what functions an RFMO has in respect of the collection and provision of data. At the global level, the FAO has contributed significantly to standard setting in respect of the collection and provision of data. The FAO is involved in drawing up the Strategy for Improving Information on Status and Trends of Capture Fisheries. The implementation of this Strategy can provide assistance to RFMOs, if needed, to implement the obligations on data collection and provision contained in the Fish Stocks Agreement. Most RFMOs already have a scientific body that is charged with collecting and analysing data in respect of the stocks that are being managed by the RFMO. A number of RFMOs have evaluated their work concerning the collection and evaluation of data in recent years. Flag State Duties Article 18(2) of the Fish Stocks Agreement lays down what could be regarded as the core flag State obligation: to exercise its responsibilities over ships flying its flag (that fish on the high seas). The other paragraphs of Article 18 contain a long list of flag State duties that build on this core obligation. Many of these obligations are also laid down with more detail in Articles III-VI of the FAO Compliance Agreement. Article 18 is primarily directed at flag States and not at RFMOs. Members of RFMOs may nevertheless feel the need to confirm and implement these flag State duties at the regional level, inter alia, in furtherance of the RFMO’s objectives and/or to ensure a level playing field (fair competition) at the regional level. In view of the length of the list of flag State duties in Article 18 and the limited information obtained from the selected RFMOs, it is difficult to describe their implementation practice. As the current body of EC law which relates to the matters governed by Article 18 is very extensive, compliance by EC Member States with EC law can be viewed, prima facie and in a general sense, as compliance with Article 18. High Seas Enforcement Articles 21 and 22 of the Fish Stocks Agreement contain a carefully defined exception to the primacy of flag State jurisdiction on the high seas by giving enforcement powers to States other than the flag State. These enforcement powers are only available as between States parties to the Fish Stocks Agreement. Whereas a number of the selected RFMOs have adopted high seas enforcement procedures, none of these apply to vessels flying the flag of non-members of the RFMOs on the condition that they are party to the Fish Stocks Agreement. This arguably reflects a hesitation to exercise non-flag State high seas enforcement powers if this is ‘merely’ based on indirect consent by means of adherence to the Fish Stocks Agreement. However, this may change once ratification of the Fish Stocks Agreement becomes more universal. Special Requirements of Developing States In order to establish which States are covered by the term ‘developing States’, recourse can be had to the lists of developing States that have been drawn up by various international organizations. However, developing States will have to meet the different requirements set out in Part VII (special requirements of developing States) of the Agreement to actually receive the various forms of assistance specified in it. The analysis points out that there already exist a large number of instruments and mechanisms that can be used to assist developing States in implementing and applying the Fish Stocks Agreement. This indicates that such assistance does not have to be provided through an RFMO. The debates in the General Assembly of the United Nations and at the First Informal Meeting of the States Parties to the Agreement suggest that it is likely that a


PE 337.297 38

(voluntary) Trust fund pursuant to Part VII of the Fish Stocks Agreement will be established within the United Nations system. The language employed in Article 25 of the Fish Stocks Agreement (assistance to developing States shall include the provision of financial assistance and other specified types of assistance) indicates that the provision of such assistance is an obligation resting upon States parties to the Agreement. Although it is difficult to quantify such assistance, a number of considerations can be deemed to be relevant in this respect. A number of the provisions in Part VII of the Fish Stocks Agreement are of relevance for the issue of access to straddling and highly migratory fish stocks. These provisions can result in a larger share of the TAC for developing States than would be otherwise the case, e.g. if historical catches are taken as the baseline for determining the allocation of catches. However, these provisions do not apply to developing States generally, but only to those of them that meet the conditions set out in this connection. The term ‘facilitating access’ contained in Article 25(2) of the Agreement is not relevant in this respect. Practice of RFMOs indicates that States have taken the special requirements of developing States into account in discussing allocation criteria even in cases where the constitutive instrument is silent on this matter. For instance, ICCAT has adopted the ICCAT Criteria for the Allocation of Fishing Possibilities. Among the four categories of allocation criteria one category includes a number of criteria of relevance for developing States. The extent to which issues arsing under Part VII have been given attention by RFMOs to a large part would seem to depend on whether the membership has raised this issue. Relationship with the WTO Both the Fish Stocks Agreement and the body of instruments developed within the World Trade Organization (WTO) (e.g. GATT 1947) are part of international law. Due to the unstructured development of international law, there is no general hierarchy or rules on resolving conflict between distinct bodies (fields or branches) of international law. This also applies to the relationship between WTO rules on the one hand and provisions of the Fish Stocks Agreement on the other hand. All that is available is a handful of very general principles such as that more specific rules take precedence over general rules (lex specialis derogat legi generali) or that newer rules take precedence over older rules (lex posterior derogat legi priori). Due to their specific nature, WTO rules are often lex specialis in relation to rules of general international law. Particularly relevant to conflicts between WTO instruments and the Fish Stocks Agreement are Articles XX and XXI of GATT 1947. These provisions contain general and security exceptions that can be invoked to impose trade-related measures that would otherwise be inconsistent with GATT 1947. The legality of trade-related measures may for instance depend on rights and duties under the LOS Convention and the Fish Stocks Agreement to the extent that they apply to the parties to a dispute. In view of the existing preference for multilateral solutions to environmental problems, the relationship between the Fish Stocks Agreement, RFMOs and the WTO will most likely be one where the Fish Stocks Agreement and RFMOs jointly provide the basis for trade-related measures whose consistency with WTO rules can be assumed. Trade-related measures can be adopted to ensure compliance with concrete conservation and management measures. These are not contained in the Fish Stocks Agreement itself but are to be adopted by RFMOs, in accordance with the provisions of the Fish Stocks Agreement, the LOS Convention and other relevant rules of international law. As a matter of presumption, trade-related measures to


PE 337.297 39

ensure compliance with the conservation and management measures adopted by RFMOs are consistent with WTO rules. However, this presumption is open to challenge, especially in the case of RFMOs that unjustifiably bar membership or whose allocation of fishing opportunities is inequitable. Role of the FAO As the FAO is not allowed to become a party to the Fish Stocks Agreement, the obligations contained therein are not applicable to it. Substantive responsibility for FAO fisheries bodies established under Articles VI or XIV of the FAO Constitution lies first and foremost with the members of these bodies and not with FAO. It could nevertheless be argued that members of the FAO or its fisheries bodies that are also parties to the Fish Stocks Agreement are also obliged to further the general obligations and objectives of the Agreement within FAO and its fisheries bodies. This notwithstanding, agreement already existed within FAO that its fisheries bodies needed strengthening in 1995. The ensuing process of upgrading is certainly to be influenced by the provisions of the Fish Stocks Agreement. Here again, however, the role of FAO is merely one of facilitator and everything depends on the readiness of States to use the provisions of the Fish Stocks Agreement as a blueprint. More in general, various Sections of the report identify and commend the FAO for its important contribution to assisting States and RFMOs in implementing the Fish Stocks Agreement and in furthering its objectives. Dispute Settlement The Fish Stocks Agreement ensures that mechanisms for the compulsory settlement of disputes resulting in binding decisions are in principle generally available to its States parties. This not only concerns the interpretation or application of disputes in respect of the Agreement itself, but also concerning the interpretation or application of the constitutive instruments of RFMOs to which they are parties. The report indicates the limitations to the availability of compulsory dispute settlement mechanisms. One important limitation is that a coastal State shall not be obliged to accept the submission to binding dispute settlement procedures of any dispute relating to its sovereign rights with respect to the living resources in the EEZ or their exercise. If a coastal State invokes this provision, the possibility of compulsory dispute settlement in respect of aspects of a dispute related to the high seas are also limited. This provision is relevant for straddling and highly migratory fish stocks, due to their presence in both the EEZ and high seas. The constitutive instruments of a number of RFMOs do not provide for compulsory dispute settlement. Between States parties to the Fish Stocks Agreement, compulsory dispute settlement is now also available in these cases. To date, compulsory dispute settlement has been used to settle disputes in respect of RFMOs only to a limited extent. This is largely explained by the fact that compulsory dispute settlement will only be resorted to after other means to settle a dispute have been exhausted. Even if such other means have been exhausted, there may be other considerations which deter States from seeking compulsory dispute settlement. The report analyses the contribution of the International Court of Justice (ICJ), the International Tribunal for the Law of the Sea (ITLOS) and arbitral tribunals to the settlement of fisheries disputes. It is concluded that courts and tribunals have shown that they are able to deal both with conservation and management measures, including TACs and questions concerning the interpretation or application of general principles and rules of international law. Whether more disputes will be submitted to compulsory dispute settlement in the future will depend in large part on the successful implementation of the Fish Stocks Agreement at


PE 337.297 40

the regional level. If RFMOs are effective, they should be able to resolve most issues related to straddling and highly migratory fish stocks without recourse to third party dispute settlement. If an RFMO is ineffective, or does not meet the standards set by the Fish Stocks Agreement, States parties to the Fish Stocks Agreement can use compulsory dispute settlement as one of the options to address these issues. General Conclusions The practice of States and the selected RFMOs is in a constant state of movement. Among the main future developments are the reviews of the constitutive instruments of FAO fisheries bodies and other RFMOs, like IATTC. The extent to which the Fish Stocks Agreement is used as a blueprint will largely depend on the extent to which the Agreement attracts extensive participation in the near future. The more detailed provisions of the Fish Stocks Agreement must be interpreted as a progressive step in the regulation of straddling and highly migratory fish stocks in the context of the dynamic nature of international law. The determination of the international community to prevent, deter and eliminate illegal, unreported and unregulated fishing (IUU fishing) by means of comprehensive and integrated approaches is likely to convince States and RFMOs of the need and legitimacy to develop international law even further.


PE 337.297 41

Resumen ejecutivo Objeto del informe El presente informe aborda las repercusiones del Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios, rubricado el 4 de diciembre de 1995, (en adelante, Acuerdo sobre las poblaciones de peces) para las organizaciones regionales de ordenación pesquera a las que pertenece la Unión Europea o por las que profesa un interés especial. El estudio analiza los requisitos relativos a la gestión internacional de la pesca estipulados en el Acuerdo sobre las poblaciones de peces, así como el grado de cumplimiento de estos requisitos por parte de las organizaciones regionales de ordenación pesquera. Resumen del análisis y conclusiones sobre aspectos concretos Introducción El informe comienza con un análisis general del Acuerdo sobre las poblaciones de peces y su relación con otros instrumentos jurídicos pertinentes para la conservación y ordenación de poblaciones de peces transzonales y de peces altamente migratorios. El primer texto al que atañe este examen es la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 (en adelante, “la Convención”), de la que la Comisión Europea es parte contratante. El Acuerdo sobre las poblaciones pesqueras aplica la Convención, por lo que ha de ser interpretado y ejecutado con arreglo a la misma. Tienen relevancia asimismo el Código de conducta para la pesca responsable de la FAO y el Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que pescan en alta mar de la FAO (Acuerdo de Cumplimiento de la FAO). El informe examina las disposiciones del Acuerdo sobre las poblaciones pesqueras que afectan más directamente a la conservación y ordenación de poblaciones de peces transzonales y de peces altamente migratorios por parte de las organizaciones regionales de ordenación pesquera (en adelante, “organizaciones regionales”). El resultado de este análisis se contrasta con los instrumentos constitutivos y los métodos de diversas organizaciones regionales. La selección de las mismas se ha realizado en virtud de dos criterios: 1. la organización regional asume tareas de conservación u ordenación de las poblaciones de peces transzonales o de peces altamente migratorios; y 2. la Unión Europea (Comunidad Europea (CE)) es miembro de la organización regional en cuestión o tiene intereses pesqueros en la zona de influencia de dicha organización. En función de estos dos criterios se han seleccionado las siguientes organizaciones regionales de ordenación pesquera:

• CCAMLR (Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos); • CCSBT/CCAS (Comisión para la Conservación del Atún Rojo del Sur); • CECAF/CPACO (Comité de Pesca del Atlántico Centro-Oriental); • CGPM (Comisión General de Pesca del Mediterráneo); • IATTC/CIAT (Comisión Interamericana del Atún Tropical);


PE 337.297 42

• ICCAT/CICAA (Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico); • IOTC/CAOI (Comisión del Atún para el Océano Índico); • NAFO/OPANO (Organización de la Pesca del Atlántico Noroccidental); • NEAFC/CPANE (Comisión de Pesquerías del Atlántico Nororiental); • SEAFO (Organización de la Pesca del Atlántico Sudoriental; instrumento constitutivo

en vigor, si bien la comisión todavía no está operativa); • SWIOFC (Comisión de Pesca para el Océano Índico Sudoccidental; instrumento

constitutivo en proceso de examen); • WCPFC (Comisión de Pesca para el Pacífico Occidental y Central; instrumento

constitutivo aún no vigente); • WECAFC/COPACO (Comisión de Pesca para el Atlántico Centro-Occidental); • Comisión establecida bajo los auspicios del Acuerdo de Galápagos (Acuerdo Marco

para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos en la Alta Mar del Pacífico Sudeste; aún no vigente).

Aspectos concretos del Acuerdo sobre las poblaciones de peces Definición de población de peces transzonal Si bien el artículo 64 de la Convención sobre el Derecho del Mar define las especies altamente migratorias remitiéndose a un listado de las mismas en el Anexo I de la Convención, ni ésta ni el Acuerdo sobre las poblaciones de peces contienen una definición de especies o poblaciones de peces transzonales. No obstante, por poblaciones de peces transzonales se entienden aquéllas a las que se refiere el apartado 2 del artículo 63 de la Convención, es decir, poblaciones que “se encuentran tanto dentro de la zona económica exclusiva como en un área más allá de ésta y adyacente a ella”. Aunque parece simple a primera vista, esta definición no está exenta de complejidad. Durante las negociaciones del Acuerdo sobre poblaciones de peces se prestó una gran atención a la elaboración de una definición más precisa, pero los participantes decidieron evitar una reformulación de las definiciones y dejar el asunto en manos de las instancias (sub)regionales. En la práctica, las poblaciones de peces deberían considerarse transzonales cuando su presencia tanto en la zona económica exclusiva (ZEE) como en alta mar tiene repercusiones de índole transfronteriza significativas para las autoridades de gestión pesquera. El criterio de precaución es pertinente en situaciones en las que no existe acuerdo sobre la trascendencia de los mencionados efectos transfronterizos. La importancia de este principio radica en que asume que las repercusiones son significativas hasta que se demuestre lo contrario mediante pruebas científicas de peso. Por tanto, mientras no se resuelva esta cuestión, el enfoque de la gestión de poblaciones de peces debería ser principalmente multilateral. Principios generales El Acuerdo se sustenta en un amplio conjunto de principios generales que establecen con detalle las obligaciones y responsabilidades de los Estados en la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y de peces altamente migratorios. A su vez, estos principios se basan en conceptos modernos de prácticas pesqueras respetuosas con el medio ambiente y en objetivos básicos establecidos en la Convención sobre el Derecho del Mar, concretamente, en el aprovechamiento óptimo de los recursos pesqueros y en la conservación o recuperación de las poblaciones de peces a niveles capaces de generar el rendimiento máximo sostenible (RMS). En términos generales, los instrumentos constitutivos de las organizaciones regionales de ordenación pesquera que se crearon antes de 1995 no reflejan en su totalidad los principios generales del artículo 5 del Acuerdo sobre las poblaciones de peces, salvo en el caso del Convenio CCAMLR. Por el contrario, las nuevas organizaciones


PE 337.297 43

que se establecieron tras la conclusión del Acuerdo sí defienden todos los principios que estipula el artículo 5. Hasta la fecha, las organizaciones regionales han aplicado diversos principios del artículo 5, especialmente los relativos a la reducción de las capturas accesorias y a su obligado cumplimiento, a través de medidas reguladoras. Algunas, como el criterio de precaución, han recibido una gran atención, si bien todavía no se han integrado completa o eficazmente en el proceso de toma de decisiones, y otras han pasado prácticamente desapercibidas. Criterio de precaución El artículo 6 del Acuerdo se refiere a la aplicación del criterio de precaución a la conservación, ordenación y explotación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios. El Anexo II del Acuerdo (Directrices para aplicar niveles de referencia que deben respetarse a título de prevención en la conservación y la ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios) detalla los aspectos que intervienen en la aplicación del criterio de precaución. Las organizaciones regionales disponen de un amplio margen en la aplicación y ejecución del criterio de precaución y de los niveles de referencia. La revisión de los métodos utilizados pone de manifiesto que la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y las organizaciones regionales se ocupan de la aplicación de este criterio desde la década de 1990. La labor que llevan a cabo en este tema la FAO y otros organismos internacionales, principalmente el Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM), sirve de ayuda a las organizaciones regionales en la aplicación de estas disposiciones y contribuye a dotar de consistencia los diferentes enfoques de dichas organizaciones. Muchas de ellas siguen el criterio de precaución para gestionar los recursos pesqueros y han elaborado procedimientos formales para utilizarlo, si bien todavía no puede afirmarse que este criterio se haya adoptado íntegramente o se observe en su totalidad en los procesos de toma de decisiones. Compatibilidad de las medidas de conservación y ordenación El artículo 7 del Acuerdo es una de sus disposiciones centrales, pues aborda la relación entre los derechos de los Estados ribereños dentro de las zonas que se encuentran bajo su jurisdicción nacional y los derechos de los Estados que se dedican a la pesca en alta mar sobre las poblaciones de peces transzonales y de peces altamente migratorios. Asimismo, el artículo 7 reafirma el equilibrio entre los derechos de los Estados ribereños y los de aquéllos que pescan en alta mar de conformidad con la Convención, a pesar de los esfuerzos que han realizado diversos Estados ribereños para inclinar este equilibrio de intereses a su favor desde que se negoció por primera vez el régimen de la ZEE en la década de los 70 y principios de los 80. Los instrumentos constitutivos de diversas organizaciones regionales contienen una disposición sobre la compatibilidad de las medidas de conservación y ordenación adoptadas para la pesca en alta mar y las que se han adoptado para las zonas que se encuentran bajo jurisdicción nacional. En términos generales, estas disposiciones tienen el mismo enfoque y derivan del artículo 7 del Acuerdo sobre las poblaciones de peces. El Acuerdo de Galápagos constituye una excepción a este enfoque, ya que establece una preferencia por las medidas de conservación y ordenación para las zonas que se encuentran bajo jurisdicción nacional. Nuevos miembros, asignación de las posibilidades de pesca y medidas para desalentar la pesca de los Estados no miembros Las cuestiones relativas a los nuevos miembros, a la asignación de las posibilidades de pesca y a las medidas para desalentar la pesca de los Estados no miembros, que están muy


PE 337.297 44

relacionadas, revisten una importancia crucial para el funcionamiento de las organizaciones regionales. Los Estados que todavía no pertenecen a una organización regional pero que desean participar en las pesquerías situadas en el área de influencia de ésta han de tener en cuenta que la adhesión a la organización conlleva la asignación de una cuota equitativa de las posibilidades de pesca. El reparto de los recursos se está volviendo cada vez más complicado debido a la disminución de los recursos pesqueros. En este contexto, la entrada de nuevos miembros no hará más que agravar la situación. Las medidas para disuadir a los Estados no miembros (pesca no regulada) pretenden obligarlos a adherirse a una organización regional o a cooperar con ella, o bien a abandonar completamente sus actividades pesqueras. Si bien el apartado 3 del artículo 8 del Acuerdo sobre las poblaciones de peces limita la pertenencia a las organizaciones regionales a “Estados que tengan un interés real”, no existen argumentos sólidos que permitan invocar esta disposición para impedir el ingreso de un Estado en una organización regional por el supuesto incumplimiento de este criterio. El examen de las condiciones de acceso a las organizaciones regionales seleccionadas pone de manifiesto que éstas, por lo general, aceptan de buen grado el ingreso de nuevos miembros. En la mayoría de los casos, los solicitantes no consideran restrictivas las condiciones de entrada. Sin embargo, si también se tienen en cuenta las reducidas posibilidades de pesca que se ofrecen a los solicitantes, las organizaciones regionales seleccionadas denotan un carácter mucho más restrictivo y hermético. Someter las solicitudes a un sistema de aprobación, como en el caso de la Convención de Honolulu, no impide a priori a los solicitantes participar, por lo que no es incompatible con el apartado 3 del artículo 8 del Acuerdo. Sólo surgiría un caso de violación flagrante del apartado 3 del artículo 8 si se juzgase la solicitud de ingreso a la luz de una interpretación errónea del concepto de “interés real”. Cabe señalar que no sólo el rechazo de una solicitud puede dar lugar a una infracción. La negativa a tomar tal decisión o a proporcionar la condición de miembro o un estatuto similar en un plazo razonable también puede considerarse una violación de la disposición mencionada. Las organizaciones regionales se enfrentan a un difícil problema a la hora de repartir las reducidas posibilidades de pesca entre un grupo cada vez más numeroso de Estados. Los miembros ya existentes pueden optar por no participar en las asignaciones de cuotas cuidadosamente negociadas, mientras que los solicitantes quizás decidan no ingresar en la organización en cuestión. Ambas posturas amenazan la sostenibilidad de la pesca y el futuro de las organizaciones regionales. Aunque la letra i) del artículo 10 del Acuerdo sobre las poblaciones de pesca establezca como requisito legal la obligación de los miembros de las organizaciones regionales de convenir en medios para respetar los derechos pesqueros de los nuevos miembros, redunda en beneficio de todos a largo plazo dirimir estas cuestiones de un modo satisfactorio. La lista de criterios de asignación del artículo 11 del Acuerdo sobre las poblaciones de pesca no es exhaustiva y los criterios individuales sólo se “tendrán en cuenta”. Así, los Estados tienen un amplio margen de evaluación a la hora de aplicar dichos criterios. Por norma general, habrá de concederse importancia a cada criterio, pero pueden presentarse circunstancias especiales en las que “tener en cuenta” no suponga dar valor alguno. En virtud de la letra c) del artículo 11 y del apartado 2 del artículo 33 del Acuerdo sobre poblaciones de peces, la contribución de un Estado a la conservación y su grado de cumplimiento de las normas pueden utilizarse como criterios de asignación. De este modo se recompensa o se sanciona a los miembros nuevos o a los ya existentes mediante una asignación mayor o menor de posibilidades pesqueras, en función de su aportación (o falta de ella) a los principales objetivos de la organización regional. Los métodos de las organizaciones


PE 337.297 45

seleccionadas confirman que, en principio, estos criterios pueden aplicarse (y en algunos casos se están aplicando) tanto a miembros nuevos como ya existentes. Las actividades pesqueras de los Estados no miembros a menudo incumplen las medidas de conservación y ordenación que establecen las organizaciones regionales. Esta actitud no sólo les aporta ventajas competitivas, sino que también incrementa el riesgo de exceso de explotación, debido a la inobservancia de las limitaciones del esfuerzo pesquero o de las capturas, y suelen acarrear prácticas pesqueras no sostenibles que provocan efectos altamente perjudiciales para el ecosistema. Es necesario encontrar una solución al problema de la pesca no regulada, ya que ésta amenaza la sostenibilidad de las pesquerías gestionadas por las organizaciones regionales y el futuro de las propias organizaciones. Ésta es la lógica que subyace en el artículo 17 y en el apartado 2 del artículo 33 del Acuerdo sobre las poblaciones de peces, así como en el Plan de Acción Internacional para Prevenir, Desalentar y Eliminar la Pesca Ilegal, no Declarada y no Reglamentada de 2001 (PAI sobre pesca INDNR). El artículo 17 y el apartado 2 del artículo 33 imponen a los Estados signatarios del Acuerdo sobre las poblaciones de peces la obligación de adoptar medidas para luchar contra la pesca no regulada. Se espera que las organizaciones regionales adopten un doble enfoque sobre la pesca no regulada. La primera vertiente de este enfoque se ocupa de las políticas de cooperación destinadas a aumentar el grado de concienciación sobre la gravedad de este fenómeno y sobre la necesidad de que exista una cooperación entre todos los Estados que participan en la pesca de especies reguladas. La segunda parte del enfoque consiste en la aplicación de medidas concretas con las que se obligue a los Estados no participantes o no miembros a cooperar con las organizaciones regionales o a adherirse a ellas, o bien a abandonar completamente las actividades pesqueras, con el fin de combatir la pesca no regulada. El PAI sobre pesca INDNR contiene numerosas medidas específicas, y los métodos actuales de diversas organizaciones regionales reflejan este doble enfoque. Recopilación y suministro de datos El Acuerdo sobre las poblaciones de peces establece normas detalladas para la recopilación y suministro de datos. Estas obligaciones conciernen en primer lugar a los Estados Partes en el Acuerdo, si bien éste también especifica qué obligaciones tienen los Estados respecto a las organizaciones regionales a las que pertenecen y qué funciones corresponden a las organizaciones en relación con la recopilación y el suministro de datos. A nivel mundial cabe destacar la valiosa contribución de la FAO al establecimiento de normas relativas a la recopilación y al suministro de datos. La FAO participa en la elaboración del Informe de la Consulta Técnica sobre la Introducción de Mejoras en la Información acerca de la Situación y las Tendencias de la Pesca de Captura. La aplicación de esta Estrategia podrá proporcionar asistencia a las organizaciones regionales, en caso de necesidad, a la hora de ejecutar las obligaciones sobre recopilación y suministro de datos recogidas en el Acuerdo sobre las poblaciones de peces. En su mayoría, las organizaciones regionales ya cuentan con un órgano científico encargado de recopilar y analizar datos relativos a las poblaciones de peces que gestionan dichas organizaciones. En los últimos años, diversas organizaciones regionales han evaluado su labor de recopilación y evaluación de datos. Deberes del Estado del pabellón El apartado 2 del artículo 18 del Acuerdo sobre las poblaciones de peces establece lo que podría considerarse la obligación fundamental del Estado del pabellón: el ejercicio de sus responsabilidades sobre los buques que enarbolan su pabellón (que pesquen en alta mar). Los demás apartados del artículo 18 contienen una larga lista de deberes del Estado del pabellón, que conforman la obligación mencionada. Muchas de ellas se detallan en los artículos III y VI del Acuerdo de Cumplimiento de la FAO. El artículo 18 está dirigido principalmente a los


PE 337.297 46

Estados del pabellón y no a las organizaciones regionales. Sin embargo, es posible que los miembros de éstas deseen confirmar y aplicar estos deberes del Estado del pabellón a nivel regional, por ejemplo, para fomentar sus objetivos o para garantizar el principio de igualdad de condiciones (competencia leal). A causa de la profusión de la lista de deberes del Estado del pabellón que contiene el artículo 18 y de la escasa información que se ha obtenido de las organizaciones regionales seleccionadas, resulta difícil describir cómo se aplican. Puesto que el corpus actual de Derecho comunitario relativo a los asuntos que aborda el artículo 18 es muy extenso, podrá considerarse, prima facie y en un sentido general, que la adecuación de los Estados miembros de la CE al Derecho comunitario se corresponde con el cumplimiento del artículo 18. Ejecución en alta mar Los artículos 21 y 22 del Acuerdo sobre las poblaciones de peces prevén una excepción, cuidadosamente definida, a la primacía de la jurisdicción del Estado del pabellón en alta mar, y conceden poderes de ejecución a Estados distintos del Estado del pabellón. Estos poderes de ejecución sólo tendrán validez en los Estados signatarios del Acuerdo. Si bien algunas de las organizaciones regionales seleccionadas han adoptado procedimientos de ejecución en alta mar, ninguno de ellos se aplica a buques que enarbolan el pabellón de Estados no miembros de la organización regional en cuestión, siempre que hayan suscrito el Acuerdo sobre las poblaciones de peces. Esta situación refleja una vacilación a la hora de ejercer poderes de ejecución en alta mar respecto de Estados no miembros, ya que la facultad de ejercer estas competencias depende “únicamente” del consentimiento indirecto mediante la adhesión al Acuerdo. Sin embargo, puede que tal coyuntura cambie cuando la ratificación del Acuerdo se convierta en un instrumento más universal. Necesidades especiales de los Estados en desarrollo Diversos organismos internacionales han elaborado listas de países en desarrollo que pueden servir para determinar a qué países se refiere el término “Estados en desarrollo”. Sin embargo, los Estados en desarrollo tendrán que reunir las condiciones que se establecen en la Parte VII (Necesidades especiales de los Estados en desarrollo) del Acuerdo para poder ser beneficiarios de las diversas modalidades de asistencia que se especifican en el mismo. El análisis del texto que nos ocupa pone de manifiesto que ya existen numerosos instrumentos y mecanismos destinados a prestar asistencia a los Estados en desarrollo en la aplicación y ejecución del Acuerdo sobre las poblaciones de peces. Por tanto, dicha asistencia no tiene que recaer únicamente en una organización regional. Los debates celebrados en la Asamblea General de las Naciones Unidas y en la primera reunión informal de los Estados signatarios del Acuerdo indican que es probable que se establezca un fondo fiduciario (voluntario), con arreglo a la Parte VII del Acuerdo sobre las poblaciones de peces, bajo los auspicios de las Naciones Unidas. El lenguaje que se emplea en el artículo 25 del Acuerdo sobre las poblaciones de peces (la asistencia a los Estados en desarrollo incluirá asistencia financiera y otros tipos de ayuda especificados en dicho artículo) subraya la obligatoriedad de la ayuda que han de prestar los Estados signatarios del Acuerdo. Si bien es difícil cuantificar la asistencia, pueden realizarse varias observaciones pertinentes. Varias disposiciones de la Parte VII del Acuerdo sobre las poblaciones de peces revisten una importancia especial para el acceso a las poblaciones de peces transzonales y de peces altamente migratorios. Estas disposiciones pueden suponer un aumento del TAC para los Estados en desarrollo que no se produciría si se tuviesen en cuenta otros criterios, por


PE 337.297 47

ejemplo, si se tomasen como referencia las capturas históricas a la hora de determinar la asignación de cuotas pesqueras. No obstante, estas disposiciones no conciernen a todos los Estados en desarrollo, sino sólo a aquéllos que reúnen las condiciones establecidas. La expresión “facilitarles el acceso” que aparece en la letra b) del apartado 1 del artículo 25 del Acuerdo no tiene relevancia en este contexto. El examen del funcionamiento de las organizaciones regionales demuestra que los países que las integran han tenido en cuenta las necesidades especiales de los Estados en desarrollo a la hora de determinar los criterios de asignación de cuotas, incluso en los casos en los que el instrumento constitutivo no se pronuncia al respecto. Por ejemplo, la CICAA ha adoptado los Criterios para el reparto de los derechos de pesca en la CICAA. Una de las cuatro categorías de criterios de asignación establecidas incluye una serie de principios pertinentes para los Estados en desarrollo. El grado de atención que las organizaciones regionales han prestado a los diferentes asuntos que contiene la Parte VII parece depender en gran medida de que alguno de los miembros haya expresado su deseo de tratar el tema. Relaciones con la OMC Tanto el Acuerdo sobre las poblaciones de peces como los instrumentos jurídicos elaborados bajo los auspicios de la Organización Mundial del Comercio (OMC) (por ejemplo, el GATT de 1947) forman parte del Derecho internacional. El desarrollo anárquico del Derecho internacional ha provocado la ausencia de una jerarquía general o de normas que permitan resolver los conflictos entre los diversos ámbitos o ramas del Derecho internacional. Esta falta de armonización también afecta a las relaciones entre las normas de la OMC y las disposiciones del Acuerdo sobre las poblaciones de peces. Los únicos criterios de que se dispone son unos pocos principios generales, como el de que las normas más específicas priman sobre las más generales (lex specialis derogat legi generali) o que las normas más recientes tienen prioridad sobre las más antiguas (lex posterior derogat legi priori). Por su naturaleza específica, las normas de la OMC a menudo se consideran lex specialis respecto de las disposiciones del Derecho internacional general. Los artículos XX y XXI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1947 son puntos espinosos de los conflictos entre los instrumentos jurídicos de la OMC y el Acuerdo sobre poblaciones de peces. Estas disposiciones contienen excepciones generales y relativas a la seguridad que pueden invocarse para imponer medidas comerciales que, de otro modo, no serían coherentes con el GATT de 1947. La legalidad de las medidas comerciales puede depender, por ejemplo, de los derechos y deberes establecidos en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y en el Acuerdo sobre las poblaciones de peces, en la medida en que aquéllas afecten a las partes en conflicto. Dada la preferencia por las soluciones multilaterales de los problemas medioambientales, es muy probable que el Acuerdo sobre las poblaciones de peces y las organizaciones regionales de ordenación pesquera proporcionen conjuntamente un fundamento jurídico de las medidas comerciales que garantice la coherencia con las normas de la OMC, de modo que puedan fomentarse unas relaciones armoniosas. La adopción de medidas comerciales puede obedecer al deseo de garantizar el cumplimiento de medidas concretas de conservación y ordenación, que no prevé explícitamente el Acuerdo sobre las poblaciones de peces pero que sí serán adoptadas por las organizaciones regionales, de conformidad con las disposiciones del Acuerdo sobre las poblaciones de peces, la Convención sobre el Derecho del Mar y otras normas pertinentes del Derecho internacional. En principio se presupone que las medidas comerciales destinadas a garantizar el cumplimiento de las medidas de conservación y ordenación adoptadas por las organizaciones regionales coinciden con las normas de la OMC. Sin embargo, esta presuposición no está exenta de debate, especialmente en el caso de las


PE 337.297 48

organizaciones regionales que bloquean injustificadamente el ingreso de algún Estado o cuyo reparto de las posibilidades de pesca no es equitativo. Función de la FAO Puesto que la FAO no puede convertirse en parte contratante del Acuerdo sobre las poblaciones de peces, no se le pueden aplicar las obligaciones que estipula dicho Acuerdo. De conformidad con los artículos VI y XIV de la Constitución de la FAO, la responsabilidad esencial de los organismos de pesca de la FAO recae principalmente en los miembros de tales organismos y no en la propia FAO. No obstante, podría aducirse que los miembros de la FAO o de los organismos de pesca de la FAO que han suscrito el Acuerdo sobre las poblaciones pesqueras tienen el deber de garantizar el cumplimiento de las obligaciones y los objetivos que estipula el Acuerdo también dentro de la FAO y de sus organismos de pesca. Sin perjuicio de lo anterior, ya existía un consenso en 1995 en el seno de la FAO sobre la necesidad de reforzar sus organismos de pesca. El consiguiente proceso de actualización recibirá sin duda la influencia del Acuerdo sobre las poblaciones de peces. Sin embargo, en este contexto, la FAO vuelve a tener un mero papel de catalizador, y el éxito de la renovación depende de la voluntad de los Estados de tomar como modelo las disposiciones del Acuerdo. Desde una perspectiva más general, en varias secciones del informe se señala y elogia a la FAO por su valiosa contribución a la asistencia de Estados y organizaciones regionales en la aplicación del Acuerdo y en el fomento del cumplimiento de los objetivos del mismo. Solución de controversias En principio, el Acuerdo sobre las poblaciones de peces garantiza a sus Estados signatarios la disponibilidad de mecanismos de solución obligatoria de controversias, que concluyen con decisiones vinculantes. Estos mecanismos no sólo atañen a la interpretación o aplicación de las controversias respecto del propio Acuerdo, sino también a la interpretación y aplicación de los instrumentos constitutivos de las organizaciones regionales que han firmado el Acuerdo. El informe señala las restricciones de los mecanismos mencionados. A modo de ejemplo, un Estado ribereño no estará obligado a aceptar que se someta a los procedimientos vinculantes de solución establecidos ninguna controversia relativa a sus derechos soberanos con respecto a los recursos vivos en la ZEE o al ejercicio de esos derechos. Si un Estado ribereño invoca esta disposición, las posibilidades de recurrir a los mecanismos mencionados para dirimir controversias relativas a la pesca en alta mar son escasas. Esta disposición es aplicable a las poblaciones de peces transzonales y de peces altamente migratorios, debido a su presencia tanto en la ZEE como en alta mar. Los instrumentos constitutivos de algunas organizaciones regionales no prevén la solución obligatoria de controversias. Si se da esta situación, los Estados signatarios del Acuerdo también podrán recurrir a los mecanismos mencionados. Hasta la fecha, pocos son los casos en los que se han dirimido las controversias relacionadas con las organizaciones regionales mediante este procedimiento, debido en gran parte a que sólo se utiliza este mecanismo como último recurso, después de haber agotado las demás vías. Aun cuando éste sea el caso, pueden existir otras razones que disuadan a los Estados de recurrir a la solución obligatoria de controversias. El informe analiza asimismo la contribución de la Corte Internacional de Justicia (CIJ), del Tribunal Internacional del Derecho del Mar (TIDM) y de tribunales de arbitraje a la solución de controversias en materia de pesca. Concluye que tanto cortes como tribunales han demostrado que son capaces de abordar las medidas de conservación y ordenación pesquera, incluidos los TAC y las cuestiones relativas a la interpretación o aplicación de principios generales y normas del Derecho internacional. El número de controversias que se someterán


PE 337.297 49

en el futuro al mecanismo de solución obligatoria dependerá en gran medida del éxito de la aplicación del Acuerdo sobre las poblaciones de peces a nivel regional. Si las organizaciones regionales son eficaces, lograrán resolver la mayor parte de los problemas relativos a las poblaciones de peces transzonales y de peces altamente migratorios sin necesidad de recurrir a la solución de controversias por terceros. Si, por el contrario, las organizaciones regionales resultan ineficaces o no cumplen los requisitos que estipula el Acuerdo, los Estados signatarios del Acuerdo podrán optar por la solución obligatoria de controversias para abordar los problemas. Conclusiones generales Los métodos de los Estados y de las organizaciones regionales seleccionadas en materia de pesca están en constante transformación. Entre los cambios que se prevén en el futuro destaca la revisión de los instrumentos constitutivos de los organismos de pesca de la FAO y de otras organizaciones pesqueras, como la CIAT. De la capacidad del Acuerdo sobre las poblaciones pesqueras para atraer una amplia participación en el futuro próximo dependerá el que éste se convierta en punto de referencia para la pesca internacional. Las disposiciones más detalladas del Acuerdo deberán interpretarse como un avance en la regulación de poblaciones de peces transzonales y de peces altamente migratorios en el dinámico contexto del Derecho internacional. La firme decisión de la comunidad internacional de prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (pesca INDNR) mediante enfoques amplios e integrados persuadirá con toda probabilidad a los Estados y a las organizaciones regionales de la necesidad y la legitimidad de dar un paso más en el desarrollo del Derecho internacional.


PE 337.297 50


PE 337.297 51

Tiivistelmä Raportin tarkoitus Tässä raportissa tarkastellaan hajallaan olevien kalakantojen ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämistä ja hoitoa koskevan 10 päivänä joulukuuta 1982 tehdyn Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen määräysten täytäntöönpanosta tehdyn sopimuksen vaikutuksia sellaisiin alueellisiin kalastuksenhoitojärjestöihin (RFMO), joissa Euroopan unioni on jäsenenä taikka jotka koskettavat sitä. Tutkimuksessa käsitellään kalankantoja koskevassa sopimuksessa kansainväliselle kalavarojen hoidolle asetettuja vaatimuksia ja sitä, missä määrin alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt ovat ottaneet nämä vaatimukset huomioon. Yhteenveto analyysista ja erityskysymyksiä koskevat päätelmät Johdanto Raportin alussa esitetään yleinen analyysi kalakantoja koskevasta sopimuksesta ja sen suhteesta muihin kansainvälisiin säädöksiin, jotka liittyvät hajallaan olevien ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämiseen ja hoitoon. Tällainen on etenkin 10. joulukuuta 1982 tehty Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimus (LOS-yleissopimus), jonka sopimuspuoli Euroopan yhteisö on. Kalakantoja koskevalla sopimuksella pannaan täytäntöön merioikeusyleissopimus, ja sitä on tulkittava ja sovellettava kyseisen yleissopimuksen yhteydessä ja yhdenmukaisesti sen kanssa. Muita asiaa koskevia säädöksiä ovat Yhdistyneiden Kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestön (FAO) vastuullista kalastusta koskeva toimintaohje ja FAO:n sopimus aavan meren kalastusalusten kansainvälisten säilyttämis- ja hoitotoimenpiteiden noudattamisen edistämisestä (FAO Compliance Agreement). Analyysissa tarkastellaan kalakantoja koskevan sopimuksen niitä määräyksiä, joilla on välitön merkitys alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen toteuttamien hajallaan olevien ja laajasti liikkuvien kalakantojen säilyttämis- ja hoitotoimenpiteiden kannalta. Analyysin tulosta verrataan muutamien alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen perustamisasiakirjoihin ja käytäntöön. Tutkimuksessa mukana olevien alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen valinnassa on painotettu seuraavia tekijöitä: 1. alueellinen kalastuksenhoitojärjestö osallistuu hajallaan olevien tai laajasti liikkuvien

kalakantojen säilyttämiseen tai hoitoon, ja 2. Euroopan unioni (Euroopan yhteisö, EY) on kyseisen alueellisen

kalastuksenhoitojärjestön jäsen, tai järjestön alueella harjoitettava kalastus koskettaa sitä. Näiden kahden kriteerin mukaan tutkimukseen valittiin seuraavat alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt:

• CCAMLR (Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiskomitea); • CCSBT (Eteläntonnikalan suojelukomissio); • CECAF (Itäisen Keski-Atlantin kalastuskomitea); • GFCM (Välimeren yleinen kalastusneuvosto); • IATTC (Amerikan trooppisten tonnikalojen suojelukomissio);


PE 337.297 52

• ICCAT (Kansainvälinen Atlantin tonnikalojen suojelukomissio); • IOTC (Intian valtameren tonnikalakomissio); • NAFO (Luoteis-Atlantin kalastusjärjestö); • NEAFC (Koillis-Atlantin kalastuskomissio); • SEAFO (Kaakkois-Atlantin kalastusjärjestö; perustamisasiakirja on voimassa, mutta

komissio ei ole vielä aloittanut toimintaansa); • SWIOFC (Lounaisen Intian valtameren kalastuskomissio; perustamisasiakirjaa

laaditaan parhaillaan); • WCPFC (Länsi- ja Keski-Tyynenmeren kalastuskomissio; perustamisasiakirja ei ole

vielä voimassa); • WECAFC (Läntisen Keski-Atlantin kalastuskomissio); • Galapagosin sopimuksen mukainen komissio (Kaakkoisen Tyynenmeren elollisten

luonnonvarojen säilyttämistä aavalla merellä koskeva puitesopimus; ei vielä voimassa).

Kalakantoja koskevan sopimuksen erityiskysymykset Hajallaan olevien kalakantojen määritelmä Merioikeusyleissopimuksen 64 artiklassa määritellään laajasti vaeltavat kalakannat viittaamalla yleissopimuksen liitteessä I esitettyyn laajasti vaeltavia lajeja koskevaan luetteloon, mutta hajallaan olevia lajeja tai kalakantoja koskeva määritelmä puuttuu sekä yleissopimuksesta että kalakantoja koskevasta sopimuksesta. Yleisen käsityksen mukaan hajallaan olevilla kalakannoilla tarkoitetaan yleissopimuksen 63 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja kalakantoja, toisin sanoen kantoja, joita "esiintyy sekä talousvyöhykkeellä että siihen liittyvällä sen ulkopuolisella alueella". Vaikka määritelmä vaikuttaa yksinkertaiselta, se ei kuitenkaan ole ongelmaton. Kalakantoja koskevasta sopimuksesta käydyissä neuvotteluissa harkittiin täsmällisen määritelmän laatimista, mutta osallistujat katsoivat, että on syytä välttää kokonaan hajallaan olevien kalakantojen määritelmää ja jättää asia alueellisen tai paikallisen tason toimijoiden vastuulle. Käytännössä kalakantojen olisi luultavasti katsottava olevan hajallaan, jos niiden esiintymisellä sekä talousvyöhykkeillä että aavalla merellä on kalastusviranomaisten kannalta merkittäviä rajatylittäviä vaikutuksia. Tilanteissa, joissa tällaisista rajatylittävistä vaikutuksista ei ole laadittu sopimusta, on noudatettava varovaista lähestymistapaa. Mikä tärkeintä, lähtökohtaoletus on se, että rajatylittävät vaikutukset ovat merkittäviä, kunnes riittävillä tieteellisillä todisteilla toisin osoitetaan. Kalakantojen hoitamiseen olisikin omaksuttava ensisijaisesti monenkeskinen lähestymistapa, kunnes kysymys ratkaistaan. Yleiset periaatteet Kalakantoja koskeva sopimus perustuu useisiin yleisiin periaatteisiin, joissa määritetään yksityiskohtaisesti hajallaan olevien ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämistä ja hoitoa koskevat valtioiden tehtävät ja velvollisuudet. Nämä pohjautuvat ympäristön kannalta järkeviä kalastuskäytäntöjä koskeviin käsitteisiin ja merioikeusyleissopimuksessa esitettyihin perustavoitteisiin, joita ovat kalakantojen paras mahdollinen hyödyntäminen ja kalakantojen pitäminen sellaisella tasolla tai palauttaminen sellaiselle tasolle, jolla voidaan varmistaa suurin mahdollinen ylläpidettävissä oleva tuotto (MSY). Yleensä ennen vuotta 1995 perustettujen alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen perustamisasiakirjat eivät ilmennä kattavasti kalakantoja koskevan sopimuksen 5 artiklan yleisiä periaatteita, CCAMLR-yleissopimusta lukuun ottamatta. Kalakantoja koskevan sopimuksen tekemisen jälkeen


PE 337.297 53

perustetut uudet järjestöt sitä vastoin ilmentävät laajasti sopimuksen 5 artiklaa. Käytännössä alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt ovat panneet täytäntöön sääntelytoimien avulla joitakin 5 artiklan mukaisia periaatteita, jotka liittyvät etenkin sivusaaliin vähentämiseen ja valvontaan. Jotkin periaatteet, kuten varovainen lähestymistapa, ovat saaneet laajaa huomiota, mutta niitä ei ole vielä sisällytetty kaikilta osin tai tehokkaasti päätöksentekomenettelyyn, kun taas toiset periaatteet ovat saaneet vain vähäistä huomiota. Varovainen lähestymistapa Kalakantoja koskevan sopimuksen 6 artikla koskee varovaisen lähestymistavan soveltamista hajallaan olevien ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämiseen, hoitamiseen ja hyödyntämiseen. Kalakantoja koskevan sopimuksen liitteessä II (Suuntaviivoja varovertailupisteiden soveltamiseksi hajallaan olevien kalakantojen ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämisessä ja hoidossa) kuvaillaan yksityiskohtaisesti varovaisen lähestymistavan soveltamista. Varovaisen lähestymistavan ja varovertailupisteiden täytäntöönpanon ja soveltamisen takia asianomaisille alueellisille kalastuksenhoitojärjestöille jää suuri päätäntävalta. Käytännön toimien tarkastelu osoittaa, että Yhdistyneiden Kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestö (FAO) ja alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt ovat kiinnittäneet huomiota täytäntöönpanoa koskevaan kysymykseen 1990-luvulta alkaen. FAO:n ja muiden kansainvälisten järjestöjen, etenkin kansainvälisen merentutkimusneuvoston (ICES), toteuttamilla asiaa koskevilla toimilla voidaan auttaa alueellisia kalastuksenhoitojärjestöjä panemaan täytäntöön nämä määräykset ja parantaa näin eri järjestöjen lähestymistapojen yhdenmukaisuutta. Muutamat alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt soveltavat kalakantojen hoitoon varovaista lähestymistapaa, ja ne ovat ottaneet käyttöön muodollisia menettelyjä varovaisen lähestymistavan toteuttamiseksi. Vielä on kuitenkin liian aikaista sanoa, että varovaista lähestymistapaa sovelletaan kaikilta osin tai että se otetaan kaikilta osin huomioon päätöksenteossa. Säilyttämis- ja hoitotoimenpiteiden yhteensopivuus Kalakantoja koskevan sopimuksen 7 artikla on eräs sopimuksen keskeisistä määräyksistä, sillä kyseinen artikla koskee yhtäältä rantavaltioiden oikeuksia niiden kansalliseen lainkäyttövaltaan kuuluvilla alueilla ja toisaalta aavalla merellä kalastusta harjoittavien valtioiden oikeuksia hajallaan oleviin ja laajasti vaeltaviin kalakantoihin. Lisäksi 7 artiklassa vahvistetaan uudelleen rantavaltioiden ja aavalla merellä kalastusta harjoittavien valtioiden oikeuksien tasapaino merioikeusyleissopimuksen mukaisesti, huolimatta siitä, että useat rantavaltiot ovat pyrkineet määrittämään uudelleen tämän etujen tasapainon omaksi edukseen, sillä talousvyöhykkeeseen perustuvasta järjestelmästä sovittiin alkujaan 1970-luvulla ja 1980-luvun alussa. Muutamien alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen perustamisasiakirjoissa on määrätty yhtäältä aavaa merta koskevien sekä toisaalta kansalliseen lainsäädäntövaltaan kuuluvia alueita koskevien säilyttämis- ja hoitotoimenpiteiden yhdenmukaisuudesta. Näiden määräysten tavoitteena on yleisesti samanlainen lähestymistapa ja tulos kuin kalakantoja koskevan sopimuksen 7 artiklassa. Galapagosin sopimus on eräs poikkeus tähän lähestymistapaan, sillä siinä kansalliseen lainsäädäntövaltaan kuuluvia alueita koskeville säilyttämis- ja hoitotoimenpiteille annetaan etusija.


PE 337.297 54

Uudet jäsenet, kalastusmahdollisuuksien jakaminen ja muiden kuin jäsenten harjoittaman kalastuksen estäminen Uusien jäsenten osallistuminen, kalastusmahdollisuuksien jakaminen ja muiden kuin jäsenten harjoittaman kalastuksen estäminen ovat kysymyksiä, jotka liittyvät läheisesti toisiinsa ja jotka ovat ensisijaisen tärkeitä alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen moitteettoman toiminnan kannalta. Eräs tärkeä näkökohta valtiolle, jotka eivät vielä ole alueellisen kalastuksenhoitojärjestön jäseniä mutta jotka ovat halukkaita osallistumaan kyseisen järjestön toimivaltaan kuuluvalla alueella harjoitettavaan kalastukseen, on se, että jäsenyyden ansiosta ne saavat tasapuolisen osuuden kalastusoikeuksista. Kalastusoikeuksien jakaminen on käymässä entistä vaikeammaksi kalastusmahdollisuuksien vähenemisen takia, ja uudet osallistujat ainoastaan kärjistävät tilannetta entisestään. Muiden kuin jäsenten harjoittaman kalastuksen (sääntelemättömän kalastuksen) estämiseen tähtäävillä toimenpiteillä pyritään pakottamaan järjestöön kuulumattomat joko liittymään jäseniksi, tekemään yhteistyötä alueellisen kalastuksenhoitojärjestön kanssa taikka lopettamaan kalastus kokonaan. Vaikka kalakantoja koskevan sopimuksen 8 artiklan 3 kohdan mukaan alueellisen kalastuksenhoitojärjestön jäseniksi voivat ryhtyä ainoastaan "valtiot, joita kyseiset kalastukset todella koskettavat", ei ole mitään perusteltua syytä käyttää tätä vaatimusta sellaisenaan alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen jäsenyyden esteenä. Tutkimukseen valittujen alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen jäsenyysehtojen arvioinnin perusteella alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt ovat yleensä avoimia uusille jäsenille. Uudet hakijat eivät pidä jäsenyysehtoja yleisesti rajoittavina. Jos kuitenkin otetaan huomioon myös uusien hakijoiden rajoitetut kalastusmahdollisuudet, tarkastellut alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt ovat luonteeltaan hyvin rajoittavia tai suljettuja. Se, että jäsenhakemusten hyväksymisessä sovelletaan esimerkiksi Honolulun yleissopimuksen mukaista järjestelmää ei a priori estä uusia hakijoita osallistumasta järjestelyihin eikä ole siten ristiriidassa kalakantoja koskevan sopimuksen 8 artiklan 3 kohdan kanssa. Kalakantoja koskevan sopimuksen 8 artiklan 3 kohtaa voidaan katsoa rikotun vakavasti vain, jos todellista jäsenyyshakemusta arvioitaessa epämääräisesti määriteltyä käsitettä "valtiot, joita kyseinen kalastus todella koskettaa" tulkitaan väärin. On pantava merkille, että määräystä voidaan rikkoa paitsi hakemusta koskevalla kieltävällä päätöksellä myös muulla tavoin. Määräyksiä katsotaan rikotun myös, jos järjestö kieltäytyy tekemästä päätöstä kohtuullisessa ajassa tai jollei se tosiasiallisesti myönnä jäsenyyttä tai vastaavaa asemaa kohtuullisessa ajassa. Vähenevien kalastusmahdollisuuksien jakaminen kasvavalle ryhmälle valtioita merkitsee suuria ongelmia alueellisille kalastuksenhoitojärjestöille. Nykyiset jäsenet voivat jättäytyä tarkkaan neuvoteltujen jakojen ulkopuolelle, kun taas uudet jäsenet voivat päättää olla liittymättä alueelliseen kalastuksenhoitojärjestöön. Molemmat päätökset merkitsevät uhkaa kestävälle kalastukselle ja alueellisen kalastuksenhoitojärjestön tulevaisuudelle. Vaikka kalakantoja koskevan sopimuksen 10 artiklan i kohdassa määrätään, että alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen nykyisten jäsenten on sovittava keinoista järjestön uusien jäsenten kalastusta koskevien tarpeiden mukauttamiseksi, pitkällä aikavälillä on kaikkien edun mukaista, että tämä hoidetaan kaikkia osapuolia tyydyttävällä tavalla. Kalakantoja koskevan sopimuksen 11 artiklassa esitetty osallistumista koskevien ehtojen luettelo ei ole tyhjentävä, ja sen mukaan riittää, että yksittäiset perusteet "otetaan huomioon". Valtioilla on siten laaja harkintavalta esitettyjen kriteerien soveltamisessa. Yleinen sääntö on se, että jokaista kriteeriä on painotettava jossain määrin, mutta tietyissä tilanteissa kriteerien pelkkä "huomioon ottaminen" ei johda minkäänlaiseen painotukseen. Kalakantoja koskevan sopimuksen 11 artiklan c kohdan ja 33 artiklan 2 kohdan mukaan valtioiden myötävaikutusta


PE 337.297 55

kalakantojen säilyttämiseen ja valtion toteuttamia toimenpiteitä voidaan käyttää jakoperusteina. Alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen uusia tai nykyisiä jäseniä palkitaan tai rangaistaan siten jakamalla niille kalastusmahdollisuuksia sen mukaan, miten ne edistävät (tai jättävät edistämättä) alueellisen kalastuksenhoitojärjestön perustavoitteita. Tarkasteltujen järjestöjen harjoittama käytäntö vahvistaa, että näitä perusteita voidaan soveltaa periaatteessa (ja toisinaan sovelletaan tosiasiallisesti) sekä uusiin että nykyisiin jäseniin. Muiden kuin jäsenten harjoittamassa kalastuksessa ei tavallisesti toteuteta alueellisen kalastuksenhoitojärjestön säilyttämis- ja hoitotoimenpiteitä. Sen lisäksi, että näin luodaan kilpailuetuja, saalista tai pyyntiponnisteluja koskevien rajoitusten laiminlyönti lisää liiallisen hyödyntämisen vaaraa ja johtaa usein kestämättömiin kalastuskäytöntöihin, joilla on vakavia vaikutuksia ekosysteemiin. Koska sääntelemätön kalastus on uhka alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen harjoittamalle kestävälle kalastukselle ja itse järjestöjen tulevaisuudelle, se on torjuttava. Tämä näkemys vahvistetaan kalakantasopimuksen 17 artiklassa ja 33 artiklan 2 kohdassa sekä vuoden 2001 kansainvälisessä toimintasuunnitelmassa laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen estämiseksi, torjumiseksi ja lopettamiseksi (IPOA on IUU Fishing). Kalakantasopimuksen 17 artiklassa ja 33 artiklan 2 kohdassa sopimuksen sopimuspuolina olevat valtiot velvoitetaan ryhtymään tiettyihin toimenpiteisiin sääntelemättömän kalastuksen torjumiseksi. Alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen odotetaan omaksuvan kaksitasoinen lähestymistapa sääntelemättömään kalastukseen. Ensinnäkin niiden on osallistuttava yhteistyöpolitiikkoihin, joilla pyritään parantamaan tietoisuutta sääntelemätöntä kalastusta koskevasta ongelmasta ja säänneltyjen lajien kalastukseen osallistuvien valtioiden yhteistyön tarpeesta. Toiseksi niiden on toteutettava tiettyjä toimenpiteitä sääntelemättömän kalastuksen torjumiseksi pakottamalla yhteistyöstä kieltäytyneet, järjestöön kuulumattomat valtiot tekemään yhteistyötä, liittymään alueelliseen kalastuksenhoitojärjestöön tai lopettamaan kalastus kokonaan. Laitonta, ilmoittamatonta ja sääntelemätöntä kalastusta koskevassa kansainvälisessä toimintasuunnitelmassa on esitetty useita tällaisia erityisiä toimenpiteitä. Alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen nykyinen käytäntö ilmentää tällaista kaksitahoista lähestymistapaa. Tietojen keruu ja jakaminen Kalakantoja koskevassa sopimuksessa vahvistetaan yksityiskohtaiset vaatimukset tietojen keruulle ja jakamiselle. Nämä vaatimukset on osoitettu ensisijaisesti sopimuksen sopimuspuolina oleville valtioille, mutta sopimuksessa määrätään myös, mitä velvollisuuksia valtioilla on siihen järjestöön nähden, jonka jäseniä ne ovat, ja mitä tehtäviä järjestöllä on tietojen keruun ja jakamisen osalta. YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö FAO on edistänyt merkittävästi tietojen keruuta ja jakamista koskevien vaatimusten määrittämistä yleismaailmallisella tasolla. FAO on mukana laatimassa strategiaa kalastuksen asemaa ja suuntauksia koskevien tietojen saatavuuden parantamiseksi. Strategian täytäntöönpanolla voidaan tarvittaessa auttaa alueellisia kalastuksenhoitojärjestöjä toteuttamaan kalakantoja koskevan sopimuksen mukaiset, tietojen keruuta ja jakamista koskevat velvollisuutensa. Useimmilla alueellisilla kalastuksenhoitojärjestöillä on tieteellinen elin, jonka tehtävänä on kerätä ja analysoida tietoa kyseisen järjestön hallinnoimien alueiden kalakannoista. Muutamat järjestöt ovat analysoineet tietojen keruuseen ja arviointiin liittyvää työtään viime vuosina. Lippuvaltioiden velvollisuudet

Kalakantoja koskevan sopimuksen 18 artiklan 2 kohdassa määrätään lippuvaltion perusvelvollisuudesta: valtion on sallittava sen lipun alla purjehtivien alusten käyttö


PE 337.297 56

kalastukseen aavalla merellä ainoastaan, jos se voi toteuttaa velvollisuutensa tällaisten alusten osalta. 18 artiklan muissa kohdissa esitetään pitkä luettelo lippuvaltioiden velvollisuuksista, jotka pohjautuvat tähän perusvelvollisuuteen. Monista näistä velvollisuuksista määrätään yksityiskohtaisemmin kansainvälisten suojelu- ja hoitotoimenpiteiden noudattamisen edistämisestä aavalla merellä toimivien kalastusalusten osalta tehdyn FAO:n sopimuksen III-VI artiklassa. Kalakantoja koskevan sopimuksen 18 artikla on osoitettu ensisijaisesti lippuvaltioille, ei alueellisille kalastuksenhoitojärjestöille. Alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen jäsenet voivat kuitenkin katsoa tarpeelliseksi lujittaa näitä lippuvaltioiden velvollisuuksia ja panna ne täytäntöön alueellisella tasolla, muun muassa järjestön tavoitteiden edistämiseksi tai tasavertaisen toimintaympäristön (oikeudenmukaisen kilpailun) varmistamiseksi alueellisella tasolla. Kalakantoja koskevan sopimuksen 18 artiklassa esitettyjen lippuvaltioiden velvollisuuksien suuren määrän ja tarkasteltujen järjestöjen antamien tietojen vähäisyyden vuoksi on vaikeaa kuvailla, miten nämä velvollisuudet pannaan täytäntöön käytännössä. Koska 18 artiklassa säänneltyjä kysymyksiä koskeva yhteisön voimassa oleva lainsäädäntö on hyvin kattava, EY:n jäsenvaltioiden voidaan prima facie ja yleisesti ottaen katsoa noudattavan 18 artiklaa, jos ne noudattavat yhteisön lainsäädäntöä. Täytäntöönpano aavan meren alueilla

Kalakantoja koskevan sopimuksen 21 ja 22 artiklassa esitetään tarkkaan määritelty poikkeus, joka koskee lippuvaltioiden lainsäädäntövallan ensisijaisuutta aavan meren alueilla ja jossa täytäntöönpanovalta annetaan muille valtioille kuin lippuvaltiolle. Tällaista täytäntöönpanovaltaa voivat käyttää ainoastaan kalakantoja koskevan sopimuksen sopimuspuolina olevat valtiot. Vaikka jotkin tarkastelluista alueellisista kalastuksenhoitojärjestöistä ovat ottaneet käyttöön aavan meren alueita koskevia täytäntöönpanomenettelyjä, yhtäkään näistä ei sovelleta aluksiin, jotka purjehtivat alueellisiin kalastuksenhoitojärjestöihin kuulumattomien valtioiden lipun alla, edellyttäen että ne ovat kalakantoja koskevan sopimuksen sopimuspuolia. Tämä luultavasti ilmentää sitä, että aavan meren alueilla epäröidään käyttää muun kuin lippuvaltion täytäntöönpanovaltaa, jos se perustuu "pelkästään" kalakantoja koskevan sopimuksen mukaiseen epäsuoraan hyväksyntään. Tilanne voi kuitenkin muuttua, kun useammat valtiot ratifioivat kalakantoja koskevan sopimuksen. Kehitysmaiden erityisvaatimukset Käsitteen "kehitysmaat" kattamien maiden määrittämisessä voidaan turvautua eri kansainvälisten järjestöjen laatimiin luetteloihin kehitysmaista. Kehitysmaiden on kuitenkin täytettävä sopimuksen VII osassa (kehitysmaiden vaatimukset) esitetyt eri vaatimukset, jotta ne voivat saada siinä määriteltyä tukea. Analyysin mukaan jo nyt on käytössä suuri määrä välineitä ja mekanismeja, joilla voidaan auttaa kehitysmaita kalakantoja koskevan sopimuksen täytäntöönpanossa ja soveltamisessa. Tämä viittaa siihen, että tämäntyyppistä tukea ei välttämättä tarvitse antaa alueellisen kalastuksenhoitojärjestön välityksellä. Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksessa ja sopimuksen sopimuspuolina olevien valtioiden ensimmäisessä virallisessa kokouksessa käydyissä keskusteluissa on ehdotettu kalakantoja koskevan sopimuksen VII osan mukaisen (vapaaehtoisen) rahaston perustamista Yhdistyneiden Kansakuntien järjestelmän rajoissa. Kalakantoja koskevan sopimuksen 25 artiklassa käytetty sanamuoto (yhteistyön kehitysmaiden kanssa on käsitettävä taloudellisen tuen ja muuntyyppisen avun antaminen)


PE 337.297 57

viittaa siihen, että sopimuksen sopimuspuolina olevien valtioiden velvollisuutena on antaa tällaista apua. Vaikka tällaisen tuen määrittäminen onkin vaikeaa, useilla näkökohdilla on merkitystä tältä osin. Monet kalakantoja koskevan sopimuksen VII osan määräykset ovat merkityksellisiä hajallaan olevien ja laajasti vaeltavien kalakantojen hyödyntämistä koskevan kysymyksen kannalta. Näiden määräysten takia kehitysmaat voivat saada suuremman osuuden suurimmasta sallitusta saaliista (TAC) kuin ilman näitä määräyksiä, esimerkiksi jos saaliin jakamisessa perustana käytetään aikaisempia saaliita. Näitä määräyksiä ei kuitenkaan sovelleta kaikkiin kehitysmaihin, vaan ainoastaan niihin, jotka täyttävät asiaa koskevat ehdot. Sopimuksen 25 artiklan 2 kohdassa oleva ilmaisu "pääsyn helpottaminen" ei ole merkityksellinen tältä osin. Alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen omaksuma käytäntö viittaa siihen, että valtiot ovat ottaneet huomioon kehitysmaiden erityisvaatimukset jakoperusteissa, vaikka perustamisasiakirjassa ei sitä vaadittaisikaan. Esimerkiksi Kansainvälinen Atlantin tonnikalojen suojelukomissio (ICCAT) on ottanut käyttöön perusteet kalastusmahdollisuuksien jakamiseksi ICCAT:ssa. Jakoperusteet on jaettu neljään luokkaan, ja näistä yksi luokka sisältää useita kehitysmaiden kannalta merkityksellisiä perusteita. Se, missä määrin alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt ovat kiinnittäneet huomiota VII osan mukaisiin kysymyksiin, riippuu pitkälti siitä, onko tämä kysymys tullut esiin jäsenyyden yhteydessä. Suhteet Maailman kauppajärjestöön Sekä kalakantoja koskeva sopimus että Maailman kauppajärjestössä (WTO) laaditut asiakirjat (esimerkiksi GATT vuonna 1947) ovat osa kansainvälistä oikeutta. Kansainvälisen oikeuden epäjärjestelmällisen kehityksen vuoksi ei ole olemassa mitään hierarkiaa tai sääntöjä, joiden avulla voitaisiin ratkaista kansainvälisen oikeuden eri elinten (alojen tai toimialojen) väliset riidat. Tämä koskee myös WTO:n sääntöjen ja kalakantoja koskevan sopimuksen määräysten välistä suhdetta. Saatavana on vain kourallinen hyvin yleisiä periaatteita, kuten periaate, jonka mukaan erityinen laki syrjäyttää yleisen lain (lex specialis derogat legi generali) tai myöhemmin säädetty oikeus syrjäyttää aiemmin säädetyn (lex posterior derogat legi priori). Erityisen luonteensa vuoksi WTO:n säännöt ovat usein lex specialis verrattuna yleisen kansainvälisen oikeuden sääntöihin. WTO:n asiakirjojen ja kalakantoja koskevan sopimuksen välisten riitojen kannalta erityisen merkityksellisiä ovat vuonna 1947 tehdyn GATT-sopimuksen XX ja XXI artikla. Nämä määräykset sisältävät yleisiä ja turvallisuuteen liittyviä poikkeuksia, joihin voidaan turvautua sellaisten kauppaan liittyvien toimenpiteiden määräämiseksi, jotka muutoin olisivat vuonna 1947 tehdyn GATT-sopimuksen vastaisia. Kauppaan liittyvien toimenpiteiden laillisuus voi riippua esimerkiksi merioikeusyleissopimuksen ja kalakantojen koskevan sopimuksen mukaisista oikeuksista ja velvollisuuksista siinä määrin, kuin niitä sovelletaan riidan osapuoliin. Kun otetaan huomioon, että ympäristöongelmissa monenväliset ratkaisut ovat ensisijaisia, kalakantoja koskevan sopimuksen, alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen ja WTO:n välistä suhdetta määritettäessä kalakantoja koskeva sopimus ja alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt muodostavat todennäköisesti yhdessä perustan kauppaan liittyville toimenpiteille, joiden voidaan olettaa olevan yhdenmukaisia WTO:n sääntöjen kanssa. Konkreettisten säilyttämis- ja hoitotoimenpiteiden noudattamisen varmistamiseksi voidaan hyväksyä kauppaan liittyviä toimenpiteitä. Tällaisia toimenpiteitä ei ole sisällytetty kalakantoja koskevaan sopimukseen, vaan niiden toteuttamisesta vastaavat alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt kalakantoja


PE 337.297 58

koskevan sopimuksen määräysten, merioikeusyleissopimuksen ja kansainvälisen oikeuden muiden asiaa koskevien sääntöjen mukaisesti. Lähtökohtaoletuksena on, että alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen hyväksymien säilyttämis- ja hoitotoimenpiteiden noudattamisen varmistamiseksi käyttöön otetut, kauppaan liittyvät toimenpiteet ovat WTO:n sääntöjen mukaisia. Tämä lähtökohtaoletus voidaan kuitenkin kyseenalaistaa etenkin, jos alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt estävät jäsenyyden ilman perusteita tai jakavat kalastusmahdollisuuksia epäoikeudenmukaisesti. Yhdistyneiden Kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestön rooli Koska Yhdistyneiden Kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestö (FAO) ei voi olla kalakantoja koskevan sopimuksen sopimuspuoli, sopimuksessa esitetyt velvollisuudet eivät koske sitä. Olennainen vastuu FAO:n perustamisasiakirjan VI ja XIV artiklan mukaisesti perustetuista, FAO:n alaisista kalastuselimistä on ensisijaisesti näiden elinten jäsenillä eikä FAO:lla. Voitaisiin kuitenkin väittää, että FAO:n jäsenet tai sen kalastuselimet, jotka ovat myös kalakantoja koskevan sopimuksen sopimuspuolia, ovat velvollisia edistämään sopimuksen yleisten velvollisuuksien ja tavoitteiden täyttymistä FAO:n ja sen kalastuselinten puitteissa. Tästä huolimatta FAO:ssa päästiin jo vuonna 1995 yhteisymmärrykseen siitä, että sen kalastuselimiä on lujitettava. Kalakantoja koskevan sopimuksen määräyksillä on varmastikin vaikutusta tähän tulevaan uudistukseen. Tässäkin asiassa FAO:n tehtävänä on kuitenkin toimia pelkästään avustajana, ja ratkaisevaa on se, ovatko valtiot halukkaita käyttämään kalakantoja koskevan sopimuksen määräyksiä mallina. Yleisesti ottaen raportin eri luvuissa todetaan, että FAO on antanut valtioille ja alueellisille kalastuksenhoitojärjestöille merkittävää tukea kalakantoja koskevan sopimuksen täytäntöönpanossa ja sen tavoitteiden edistämisessä. Riitojenratkaisu Kalakantoja koskevalla sopimuksella varmistetaan, että sen sopimuspuolina olevien valtioiden saatavana on yleisesti sitoviin päätöksiin johtavat pakolliset menettelyt riitojen ratkaisemiseksi. Tämä koskee paitsi sopimuksen tulkintaan tai soveltamiseen liittyviä riitoja myös niiden alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen perustusasiakirjojen tulkintaan ja soveltamiseen liittyviä riitoja, joissa ne ovat osallisina. Raportista käy ilmi, että pakollisia riitojenratkaisumenettelyjä ei aina ole saatavana. Eräs tärkeä este on se, että rantavaltiot eivät ole velvollisia antamaan riitoja ratkaistavaksi sitoviin päätöksiin johtavissa menettelyissä, jos riita koskee sen täysivaltaisia oikeuksia talousvyöhykkeellä sijaitseviin eläviin luonnonvaroihin tai niiden hyödyntämiseen. Jos rantavaltio vetoaa tähän määräykseen, mahdollisuudet turvautua pakolliseen riitojenratkaisumenettelyn ovat rajoitetut myös riidan aavaa merta koskevissa näkökohdissa. Tämä määräys on merkityksellinen hajallaan olevien ja laajasti vaeltavien kalakantojen kannalta, sillä niitä esiintyy sekä talousvyöhykkeillä että aavalla merellä. Muutamien alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen perustamisasiakirjassa ei määrätä pakollisesta riitojenratkaisumenettelystä. Kalakantoja koskevan sopimuksen sopimuspuolina olevien valtioiden välillä on nyt otettu käyttöön pakollinen riitojenratkaisumenettely myös tällaisissa tapauksissa. Toistaiseksi pakollista riitojenratkaisumenettelyä on sovellettu vain harvoin alueellisiin kalastuksenhoitojärjestöihin liittyvien riitojen sovittelussa. Tämä johtuu pitkälti siitä, että pakolliseen riitojenratkaisumenettelyyn turvaudutaan vain, jos muut keinot riidan ratkaisemiseksi on jo käytetty. Vaikka tällaiset muut keinot olisikin jo käytetty, asiaan voi liittyä muita näkökohtia, jotka estävät valtioita turvautumasta pakolliseen riitojenratkaisumenettelyyn.


PE 337.297 59

Raportissa analysoidaan kansainvälisen tuomioistuimen (ICJ), kansainvälisen merioikeustuomioistuimen (ITLOS) ja välitystuomioistuimen myötävaikutusta kalastuskiistojen ratkaisemiseen. Siinä pääteltiin, että tuomioistuimet ja välitystuomioistuimet ovat osoittaneet olevansa kykeneviä käsittelemään sekä säilyttämis- ja hoitotoimenpiteitä, suurin sallittu saalis (TAC) mukaan luettuna, että kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden ja sääntöjen tulkintaa ja soveltamista koskevia kysymyksiä. Riippuu pitkälti kalakantoja koskevan sopimuksen täytäntöönpanon onnistumisesta alueellisella tasolla, yleistyykö riitojen ratkaisu pakollisessa riitojenratkaisumenettelyssä tulevaisuudessa. Jos alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt toimivat tehokkaasti, niiden pitäisi kyetä ratkaisemaan useimmat hajallaan olevia ja laajasti vaeltavia kalakantoja koskevat kysymykset, ilman että on turvauduttava ulkopuoliseen riitojenratkaisumenettelyyn. Jos alueellinen kalastuksenhoitojärjestö toimii tehottomasti tai ei täytä kalakantoja koskevassa sopimuksessa esitettyjä vaatimuksia, kalakantasopimuksen sopimuspuolina olevat valtiot voivat käyttää pakollista riitojenratkaisumenettelyä yhtenä keinona tällaisten kysymysten ratkaisemiseksi. Yleiset johtopäätökset Valtioiden ja tarkasteltujen alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen harjoittama käytäntö muuttuu jatkuvasti. Eräs tärkeimpiä tulevaisuuden kehittämistoimia on FAO:n kalastuselinten ja muiden alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen, kuten IATTC:n, perustamisasiakirjojen uudelleentarkastelu. Se, missä määrin kalakantoja koskevaa sopimusta käytetään mallina, määräytyy pitkälti sen mukaan, miten hyvin sopimuksella onnistutaan edistämään laajaa osallistumista lähitulevaisuudessa. Kalakantoja koskevan sopimuksen yksityiskohtaisempia määräyksiä on tulkittava siten, että niillä kehitetään hajallaan olevia ja laajasti vaeltavia kalakantoja koskevaa lainsäädäntöä kansainvälisen oikeuden muuttuvassa ympäristössä. Kansainvälisen yhteisön päättäväisyys estää, torjua ja lopettaa laiton, ilmoittamaton ja sääntelemätön kalastus (IUU fishing) laaja-alaisilla ja yhdennetyillä lähestymistavoilla saanee valtiot ja alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt vakuuttuneiksi siitä, että kansainvälistä oikeutta on tarpeen ja perusteltua kehittää edelleen.


PE 337.297 60


PE 337.297 61

Résumé Objet du rapport Le présent rapport a pour objet les implications de l'Accord des Nations Unies pour la mise en œuvre des dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, du 10 décembre 1982, relatives à la Conservation et à la gestion des stocks de poissons chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs, du 4 décembre 1995 (Accord sur les stocks de poissons), pour les Organisations régionales de gestion de la pêche (ORP) dont l'Union européenne est membre ou dans lesquelles elle a un intérêt. L'étude analyse les obligations que l'Accord sur les stocks de poissons impose en matière de gestion internationale de la pêche et dans quelle mesure ces obligations ont été prises en compte par les ORP. Résumé de l'analyse et conclusions relatives à certaines questions spécifiques Introduction Le rapport commence par une analyse générale de l'Accord sur les stocks de poissons et de ses rapports avec d'autres instruments internationaux pertinents pour la conservation et la gestion des stocks de poissons chevauchants et de poissons grands migrateurs. Ceci concerne tout d'abord la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 (Convention sur le Droit de la mer) à laquelle la Communauté européenne est partie. L'Accord sur les stocks de poissons met en œuvre la Convention sur le Droit de la mer et doit être interprété et appliqué dans le contexte de la Convention et de manière cohérente avec celle-ci. Les autres instruments majeurs incluent le Code de conduite de la FAO pour une pêche responsable et l'Accord de la FAO visant à favoriser le respect des mesures internationales de conservation et de gestion par les bateaux de pêche en haute mer (Accord de conformité de la FAO). L'analyse passe en revue les dispositions de l'Accord sur les stocks de poissons les plus directement pertinentes pour la conservation et la gestion des stocks de poissons chevauchants et de poissons grands migrateurs par les ORP (Organisations régionales de gestion de la pêche). Le résultat de cette analyse est comparé aux instruments et pratiques essentiels de plusieurs ORP. Les ORP mentionnées dans l'étude ont été sélectionnés sur la base des critères suivants: 1. L'ORP est concernée par la conservation et/ou la gestion des stocks de poissons chevauchants et de poissons grands migrateurs; 2. L'Union européenne (Communauté européenne (EC)) est membre de l'ORP ou elle est concernée par la pêche dans la zone de l'ORP considérée. Sur la base des ces deux critères les ORP suivantes ont été sélectionnées:

• CCAMLR (Commission pour la conservation de la faune et de la flore marines de l'Antarctique);

• CCSBT (Commission pour la conservation du thon rouge du Sud); • CECAF/COPACE (Comité des pêches pour l'Atlantique du Centre-Est); • CFCM/CGPM (Commission générale des pêches pour la Méditerranée); • IATTC (Commission interaméricaine pour le thon tropical);


PE 337.297 62

• ICCAT/CICTA (Commission internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique;

• IOTC (Commission pour le thon de l'Océan Indien); • NAFO/OPANO (Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest); • NEAFC/CPANE (Commission des pêches de l'Atlantique du Nord-Est); • SEAFO (Organisation des pêches de l'Atlantique du Sud-Est; instrument constitutif en

vigueur, mais la Commission n'est pas encore opérationnelle); • SWIOFC (Commission des pêches de l'Océan Indien du Sud-Ouest; instrument

constitutif à l'étude); • WCPFC (Commission des pêches de l'Océan Pacifique de l'Ouest et du Centre;

instrument constitutif pas encore en vigueur); • WECAFC/COPACO (Commission des pêches pour l'Atlantique du Centre-Ouest); • Commission en vertu de l'Accord des Galapagos (Accord-cadre pour la conservation

de la flore et de la faune marines des hautes mers de l'Océan Pacifique du Sud-Est; pas encore en vigueur).

Questions spécifiques à l'Accord sur les stocks de poissons Définition des stocks de poissons chevauchants Alors que l'article 64 de la Convention sur le Droit de la mer définit les espèces très migratrices en présentant une liste de celles-ci à l'Annexe I de la Convention, aucune définition des espèces ou des stocks de poissons chevauchants n'apparaît dans la Convention ni dans l'Accord sur les stocks de poissons. Néanmoins, il est généralement admis que les stocks chevauchants sont les stocks mentionnés à l'article 63, paragraphe 2, de la Convention, c'est-à-dire les stocks de poissons "dont les déplacements s'effectuent tant à l'intérieur de la zone économique exclusive qu'au-delà, dans une zone adjacente à la zone". Bien qu'elle paraisse simple à première vue, cette définition n'est toutefois pas exempte de difficultés. Pendant les négociations de l'Accord sur les stocks de poissons, la formulation d'une définition précise a été envisagée, mais les participants ont décidé qu'il était préférable de ne pas donner de définition des stocks de poissons chevauchants et de laisser cette question se résoudre au niveau (sous-) régional. Dans la pratique, les stocks de poissons devraient probablement être considérés comme chevauchants quand leur occurrence tant dans la zone économique exclusive (ZEE) qu'en haute mer entraîne des effets transfrontaliers significatifs pour les autorités de gestion des pêches. Le principe de précaution a un rôle à jouer dans les situations où il n'existe pas d'accord sur l'importance de ces effets transfrontaliers. Plus important encore, il établit la présomption selon laquelle les effets transfrontaliers sont significatifs, jusqu'à ce que cela soit réfuté par une preuve scientifique suffisante. Tant que la question ne sera pas résolue, la gestion des stocks de poissons devra être abordée avant tout sur une base multilatérale. Principes généraux L'Accord sur les stocks de poissons repose sur un vaste ensemble de principes généraux comprenant une déclaration des devoirs et responsabilités des États relativement à la conservation et à la gestion des stocks de poissons chevauchants et de poissons grands migrateurs. Ces principes sont basés sur des concepts modernes de pratiques de pêche sans danger pour l'environnement et sur les objectifs fondamentaux stipulés dans la Convention sur le Droit de la mer, à savoir l'utilisation optimale des stocks de poissons et leur maintien ou leur restauration à des niveaux tels qu'ils puissent produire un rendement constant maximum (RCM). En règle générale, les instruments constitutifs des ORP établies avant 1995 ne reflètent pas dans leur ensemble les principes généraux de l'article 5 de l'Accord sur


PE 337.297 63

les stocks de poissons, à l'exception de la Convention CCAMLR. En revanche, les nouvelles organisations établies après la conclusion de l'Accord sur les stocks de pêche reflètent entièrement l'article 5. Concrètement, à ce jour certains des principes de l'article 5, notamment ceux relatifs à la réduction des prises accessoires et à l'application des règles, ont été mis en œuvre par les ORP moyennant des mesures réglementaires. Certains, y compris le principe de précaution, ont fait l'objet de la plus grande attention mais n'ont toujours pas été pleinement, ou effectivement, intégrés au processus de prise de décision, et d'autres ont été négligés. Le principe de précaution L'article 6 de l'Accord sur les stocks de poissons concerne l'application du principe de précaution à la conservation, la gestion et l'exploitation des stocks de poissons chevauchants et des poissons grands migrateurs. L'annexe II de l'Accord sur les stocks de poissons (Directives pour l'application de points de référence de précaution aux fins de la conservation et de la gestion des stocks de poissons chevauchants et de poissons grands migrateurs) définit les détails spécifiques impliqués dans la mise en œuvre du principe de précaution. Les ORP disposent d'une grande marge de manœuvre en ce qui concerne la mise en œuvre et l'application du principe de précaution et les points de référence du principe de précaution. Un examen des pratiques à cet égard fait apparaître que la FAO (Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture) et les ORP ont abordé la question de la mise en œuvre dès les années 90. Les travaux de la FAO et d'autres organisations internationales, notamment le CIEM (Conseil international pour l'exploration de la mer), relatifs à cette question peuvent aider, et aident déjà, les ORP à mettre en œuvre ces dispositions et contribuent à la cohérence des approches adoptées par les différentes organisations. Plusieurs ORP gèrent les activités de pêche selon le principe de précaution et ont mis au point des procédures officielles d'application de ce principe, bien qu'on ne puisse dire qu'à l'heure actuelle le principe de précaution soit pleinement adopté, ou pleinement respecté, dans le cadre de la prise de décision. Compatibilité des mesures de conservation et de gestion L'article 7 est l'un des plus important de l'Accord sur les stocks de poissons, puisqu'il traite des rapports entre les droits de l'État côtier dans la zone sous sa compétence nationale et les droits des États ayant des activités de pêche en haute mer, en matière de stocks de poissons chevauchants et de poissons grands migrateurs. L'article 7 réaffirme également l'équilibre des droits des États côtiers et des États pêchant en haute mer prévu par la Convention du Droit de la mer, nonobstant les tentatives de plusieurs États côtiers en vue de redéfinir en leur faveur cet équilibre des intérêts établi depuis les premières négociations relatives au régime ZEE, tout d'abord dans les années 70, et au début des années 80. Les instruments constitutifs de plusieurs ORP comprennent une disposition sur la compatibilité des mesures de conservation et de gestion relatives à la haute mer avec celles relatives aux zones relevant de la compétence nationale. Dans ces dispositions, la question est en général envisagée selon la même approche que dans l'article 7 de l'Accord sur les stocks de poissons. L'Accord sur les Galapagos constitue une exception à cette approche puisqu'il prévoit une préférence pour les mesures de conservation et de gestion établies pour les eaux territoriales. Nouveaux participants, allocation des possibilités de pêche, prévention de la pêche par des non-membres Les questions fortement liées des nouveaux participants, de l'allocation des possibilités de pêche et de la prévention de la pêche par des non-membres sont cruciales pour le


PE 337.297 64

fonctionnement des ORP. Il est important que les États qui ne sont pas encore membres d'une ORP mais qui souhaitent être impliqués dans des activités de pêche réglementées par une ORP comprennent que cela leur procurera une part équitable des possibilités de pêche existantes. L'allocation devient de plus en plus difficile du fait du déclin des possibilités de pêche, et l'augmentation du nombre de nouveaux participants ne fera qu'aggraver cette situation. Les mesures prises pour décourager la pêche par des non-membres (pêche non réglementée) sont conçues pour contraindre les non-membres soit à adhérer ou à coopérer avec l'ORP, soit à cesser toute activité de pêche. Bien que l'article 8, paragraphe 3, de l'Accord sur les stocks de poissons limite l'adhésion à une ORP aux "États qui y ont un réel intérêt", il n'existe pas de motif valable d'utiliser cet argument pour empêcher les adhésions à une ORP. L'analyse des conditions d'adhésion aux ORP sélectionnées montre que les ORP sont généralement ouvertes aux nouveaux membres. Le nombre important des conditions d'adhésion ne sera pas perçu comme restrictif par les nouveaux candidats. Toutefois, si l'on tient compte également des possibilités de pêche limitées pour les nouveaux candidats, les ORP sélectionnées ont un caractère beaucoup plus restrictif/fermé. Soumettre les candidatures à l'adhésion à un système d'approbation, tel que celui prévu par la Convention d'Honolulu, n'exclut pas, a priori, les nouveaux candidats de la participation à une ORP et n'est pas incompatible avec l'article 8, paragraphe 3, de l'Accord sur les stocks de poissons. Une violation patente de l'article 8, paragraphe 3, ne peut se produire que dans le cas concret d'une candidature à l'adhésion en relation avec le concept mal défini d'"intérêt réel". Une décision négative appliquée à une candidature n'est pas le seul cas pouvant entraîner une violation de cet article. Le refus de prendre une telle décision dans un délai raisonnable, ou le fait de ne pas procéder effectivement à l'adhésion ou à l'octroi d'un statut analogue dans un délai raisonnable peuvent également constituer des violations. Allouer des possibilités de pêche en déclin à un nombre croissant d'États pose des problèmes considérables aux ORP. Les membres actuels pourraient renoncer à participer à des allocations laborieusement négociées, tandis que les non-membres pourraient décider de ne pas adhérer à une ORP. Ces deux situations représentent des menaces pour la durabilité de la pêche et l'avenir des ORP. Même si l'article 10, point i), de l'Accord sur les stocks de poissons exige légalement des membres actuels de l'ORP de s'entendre sur les moyens de tenir compte des droits des nouveaux participants, à long terme il est également dans l'intérêt de tous de le faire d'une manière mutuellement satisfaisante. La liste des critères d'allocation figurant à l'article 11 de l'Accord sur les stocks de poissons n'est pas exhaustive et chaque critère doit seulement être "pris en compte". Cela laisse aux États une marge considérable d'appréciation en matière d'application de chacun des critères énumérés. En règle générale, il faut accorder une certaine importance à chaque critère mais il existe des circonstances spéciales où l'expression "pris en compte" peut ne pas être prise à la lettre. En vertu des articles 11, point c) et 33, paragraphe 2, de l'Accord sur les stocks de poissons, la contribution d'un État à la conservation et ses références en matière de conformité peuvent être utilisées comme critères d'allocation. Les nouveaux membres ou les parties déjà membres des ORP sont ainsi récompensés ou pénalisés par l'octroi d'allocations plus importantes ou plus réduites de possibilités de pêche en fonction de leur (manque de) soutien aux objectifs clés de l'ORP. L'examen des ORP sélectionnées confirme que ces critères peuvent en principe être utilisés (et qu'ils le sont dans certains cas) pour les nouveaux membres ainsi que pour les États déjà membres. La pêche par des non-membres se fait généralement au mépris des mesures de conservation et de gestion des ORP. Non seulement cela procure des avantages compétitifs, mais cela accroît


PE 337.297 65

également le risque de surexploitation dû à l'ignorance des efforts faits pour limiter les prises et aboutit souvent à des pratiques de pêche insoutenables ayant de graves répercussions sur l'écosystème. La pêche non réglementée menace donc la durabilité des activités de pêche gérées par les ORP et met en danger l'avenir même des ORP: il faut donc s'y attaquer. Cet argument est au cœur des articles 17 et 33, paragraphe 2, de l'Accord sur les stocks de poissons et du Plan d'action international 2001 visant à prévenir, décourager et éliminer la pêche illégale, non déclarée et non réglementée. Les articles 17 et 33, paragraphe 2, imposent aux États parties à l'Accord sur les stocks de poissons l'obligation de prendre des mesures spécifiques de lutte contre la pêche non réglementée. L'on attend des ORP qu'elles adoptent une approche en deux volets à l'égard de la pêche non réglementée. Le premier volet comprend des politiques de coopération visant à sensibiliser au problème de la pêche non réglementée et à la nécessité d'une coopération entre tous les États impliqués dans la pêche des espèces protégées par la réglementation. Le second volet concerne des mesures spécifiques de lutte contre la pêche non réglementée en contraignant efficacement les non-membres non coopératifs à coopérer ou à adhérer à l'ORP, ou de cesser toute activité de pêche. Le Plan d'action international 2001 visant à prévenir, décourager et éliminer la pêche illégale, non déclarée et non réglementée prévoit une vaste série de ce type de mesures spécifiques. La pratique actuelle des ORP reflète cette approche en deux volets. Collecte et fourniture de données L'Accord sur les stocks de poissons prévoit des normes précises pour la collecte et la fourniture de données. Ces obligations s'adressent en premier lieu aux États parties à l'Accord, mais l'Accord spécifie également les obligations des États à l'égard de l'ORP dont ils sont membres et le rôle de l'ORP en matière de collecte et de fourniture de données. Au niveau global, la FAO a contribué de manière significative à la normalisation de la collecte et de la fourniture de données. La FAO est impliquée dans l'élaboration de la Stratégie d'amélioration des informations sur la situation et sur les tendances de la pêche. La mise en œuvre de cette stratégie pourra aider les ORP, si nécessaire, à remplir leurs obligations de collecte et de fourniture de données comme prévu par l'Accord sur les stocks de poissons. La plupart des ORP ont déjà un organe scientifique chargé de collecter et d'analyser les données sur les stocks de poissons qu'elles gèrent. Plusieurs ORP ont évalué leurs travaux relatifs à la collecte et à l'évaluation des données effectuées au cours des dernières années. Obligations de l'État du pavillon L'article 18, paragraphe 2, de l'Accord sur les stocks de poissons définit ce qui peut être considéré comme l'obligation de base de l'État de pavillon: exercer ses responsabilités à l'égard des navires battant son pavillon (qui pêchent en haute mer). Les autres paragraphes de l'article 18 contiennent une longue liste d'obligations de l'État de pavillon dérivées de cette obligation fondamentale. Beaucoup de ces obligations sont également stipulées de manière plus détaillée dans les articles III à VI de l'Accord de conformité de la FAO. L'article 18 s'adresse en premier lieu aux États de pavillon et non aux ORP. Les membres des ORP peuvent néanmoins ressentir la nécessité de confirmer ces obligations d'États de pavillon et de les faire remplir, entre autres, au niveau régional, afin de favoriser la réalisation des objectifs de l'ORP et/ou de garantir des règles du jeu équitables (concurrence loyale) au niveau régional. Vu la longueur de la liste des obligations des États de pavillon figurant à l'article 18 et le peu de renseignements obtenus auprès des ORP sélectionnées, il est difficile de décrire leurs pratiques de mise en œuvre. Comme la législation communautaire relative aux questions régies par l'article 18 est très extensive, l'observation par les États membres de l'UE de la législation communautaire peut être considérée, à première vue et dans un sens général, comme l'observation de l'article 18.


PE 337.297 66

Compétence juridictionnelle en matière de haute mer Les articles 21 et 22 de l'Accord sur les stocks de poissons contiennent une exception soigneusement définie de la primauté de la juridiction de l'État de pavillon en matière de haute mer: ils reconnaissent des pouvoirs d'inspection à des États autres que l'État de pavillon. Ces pouvoirs d'inspection ne sont valables qu'entre des États qui sont parties à l'Accord sur les stocks de poissons. Si certaines des ORP sélectionnées ont adopté des procédures d'exécution des règlements en matière de haute mer, aucune de celles-ci ne s'appliquent aux navires battant pavillon d'États non-membres de l'ORP à condition qu'ils soient partie à l'Accord sur les stocks de poissons. L'on peut soutenir que ceci traduit une hésitation à exercer des pouvoirs d'exécution des règlements en matière de haute mer sur un État qui n'est pas l'État de pavillon si cela est "purement" basé sur un consentement indirect moyennant l'adhésion à l'Accord sur les stocks de poissons. Toutefois, ceci pourrait changer dès que la ratification de l'Accord sur les stocks de poissons deviendra plus universelle. Besoins particuliers des États en développement Afin de définir quels sont les pays couverts par l'expression "États en développement", on peut avoir recours aux listes de pays en développement établies par diverses organisations internationales. Toutefois, les pays en développement devront satisfaire aux différentes exigences stipulées dans la VIIe partie (Reconnaissance des besoins particuliers des États en développement) de l'Accord pour recevoir les diverses formes d'aide qui y sont spécifiées. L'analyse fait ressortir qu'il existe déjà un grand nombre d'instruments et de mécanismes qui peuvent être utilisés pour aider les pays en développement à mettre en œuvre et à appliquer l'Accord sur les stocks de poissons. Cela montre qu'une telle assistance ne doit pas nécessairement être fournie par l'intermédiaire d'une ORP. Les débats à l'Assemblée générale des Nations Unies et à la première réunion informelle des États parties à l'Accord suggèrent qu'il est probable qu'un fonds d'affectation spéciale (volontaire) en vertu de la VIIe partie de l'Accord sur les stocks de poissons sera créé au sein du système des Nations Unies. La formulation employée à l'article 25 de l'Accord sur les stocks de poissons (l'assistance aux pays en développement devra inclure la mise à disposition d'une aide financière et d'autres types spécifiés d'assistance) indique que la fourniture d'une telle assistance est une obligation qui incombe aux États parties à l'Accord. Bien qu'il soit difficile de quantifier une telle assistance, diverses considérations peuvent être jugées pertinentes à cet égard. Certaines des dispositions de la VIIe partie de l'Accord sur les stocks de poissons sont pertinentes pour la question de l'accès aux stocks de poissons chevauchants et de poissons grands migrateurs. Ces dispositions peuvent se traduire, pour les pays en développement, par une part plus importante de TAC (total autorisé des captures) qu'ils n'en obtiendraient autrement, c'est-à-dire si les prises historiques servaient de base à la détermination de l'allocation des prises. Toutefois, ces dispositions ne s'appliquent pas aux pays en développement en général, mais seulement à ceux d'entre eux qui satisfont aux conditions fixées à cet égard. L'expression "facilitation de l'accès" contenue dans l'article 25, paragraphe 2, de l'Accord n'est pas pertinente à cet égard. La pratique des ORP montre que les États ont pris en compte les besoins particuliers des pays en développement lors des discussions sur les critères d'allocation, même dans les cas où l'instrument constitutif est muet sur le sujet. Par exemple, la CICTA a adopté les Critères CICTA pour l'allocation des possibilités de pêche. Parmi les quatre catégories de critères d'allocation, l'une inclut plusieurs critères pertinents pour les pays en développement. La mesure dans laquelle les questions traitées dans la VIIe partie ont fait l'objet de l'attention


PE 337.297 67

des ORP semble dépendre en grande partie du fait que l'adhésion a, ou non, suscité cette question. Relations avec l'OMC L'Accord sur les stocks de poissons et l'ensemble d'instruments développés au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) (par ex. GATT 1947) relèvent du droit international. Du fait du caractère non structuré du développement du droit international, il n'y a pas de hiérarchie ni de règles générales pour résoudre le conflit entre les différentes parties (domaines ou branches) du droit international. Ceci vaut également pour les relations entre les règles de l'OMC, d'une part, et les dispositions de l'Accord sur les stocks de poissons, d'autre part. L'on ne dispose que de quelques principes très généraux tels que: les règles plus spécifiques ont la primauté sur les règles générales (lex specialis derogat legi generali) ou: les règles les plus récentes ont la primauté sur les anciennes règles (lex posterior derogat legi priori). Du fait de leur nature spécifique, les règles de l'OMC sont souvent lex specialis par rapport aux règles du droit international général. Sont particulièrement pertinents pour les conflits entre les instruments de l'OMC et l'Accord sur les stocks de poissons les articles XX et XXI du GATT 1947. Ces dispositions contiennent des exceptions générales et de sécurité qui peuvent être invoquées pour imposer des mesures relatives au commerce qui, sinon, ne seraient pas cohérentes avec le GATT 1947. La légalité des mesures relatives au commerce peut, par exemple, dépendre des droits et obligations prévus par la Convention du Droit de la mer et l'Accord sur les stocks de poissons dans la mesure où elles s'appliquent aux parties à un litige. Eu égard à la préférence pour les solutions multilatérales aux problèmes environnementaux, le rapport entre l'Accord sur les stocks de poissons, les ORP et l'OMC sera très probablement un rapport où l'Accord sur les stocks de poissons et les ORP fournissent conjointement la base de mesures liées au commerce dont la cohérence avec les règles de l'OMC peut être présumée. Des mesures liées au commerce peuvent être adoptées pour garantir la conformité avec les mesures concrètes de conservation et de gestion. Celles-ci ne sont pas prévues par l'Accord sur les stocks de poissons, mais elles doivent être adoptées par les ORP, conformément aux dispositions de l'Accord sur les stocks de poissons, de la Convention du Droit de la mer et d'autres règles pertinentes du droit international. En ce qui concerne la présomption, les mesures liées au commerce visant à garantir la conformité avec les mesures de conservation et de gestion adoptées par les ORP sont cohérentes avec les règles de l'OMC. Toutefois, cette présomption peut être remise en question, surtout dans le cas d'ORP refusant arbitrairement une candidature à l'adhésion ou qui attribuent de manière inéquitable les possibilités de pêche. Le rôle de la FAO La FAO n'étant pas autorisée à devenir partie à l'Accord sur les stocks de poissons, les obligations prévues par celui-ci ne lui sont pas applicables. La responsabilité de fond des instances de pêche de la FAO établies en vertu des articles VI ou XIV de la Constitution de la FAO incombe avant tout aux membres de ces instances et non à la FAO. On pourrait néanmoins faire valoir que les membres de la FAO ou ses instances de pêche qui sont aussi parties à l'Accord sur les stocks de poissons sont eux aussi tenus de faire respecter les obligations et objectifs généraux de l'Accord au sein de la FAO et de ses instances de pêche. Malgré cela, il était déjà convenu au sein de la FAO que ses instances de pêche devaient être renforcées en 1995. Le processus de mise à jour consécutif doit certainement être influencé par les dispositions de l'Accord sur les stocks de poissons. Là encore, toutefois, la FAO ne joue qu'un simple rôle de facilitateur et tout dépend de l'état de préparation des États à utiliser les dispositions de l'Accord sur les stocks de poissons comme référence. Plus


PE 337.297 68

généralement, diverses sections du rapport reconnaissent et apprécient les efforts importants faits par la FAO pour aider les États et les ORP à mettre en œuvre l'Accord sur les stocks de poissons et à atteindre ses objectifs. Règlement des litiges L'Accord sur les stocks de poissons garantit qu'en principe des mécanismes de règlement obligatoire des litiges conduisant à des décisions contraignantes sont généralement disponibles pour les États parties à l'Accord. Ceci concerne non seulement l'interprétation ou l'application de litiges à l'égard de l'Accord même, mais aussi l'interprétation ou l'application des instruments constitutifs de l'ORP auxquels ils sont parties. Le rapport précise les limites de la disponibilité des mécanismes de règlement obligatoire des litiges. L'une de ces limites importantes est qu'un État côtier n'est pas tenu de se soumettre à des procédures de règlement obligatoire de litige pour tout différend relatif à ses droits souverains sur les ressources biologiques de la ZEE ou à leur exercice. Si un État côtier invoque cette disposition, la possibilité de règlement obligatoire de litige à l'égard des aspects d'un litige relatif à la haute mer est également limitée. Cette disposition est pertinente pour les stocks de poissons chevauchants et les grands migrateurs, du fait de leur présence tant dans la ZEE qu'en haute mer. Les instruments constitutifs de plusieurs ORP ne prévoient pas de règlement obligatoire des litiges. Entre États parties à l'Accord sur les stocks de poissons, le règlement obligatoire des litiges est désormais également applicable dans ces cas. À ce jour, le règlement obligatoire des litiges n'a été utilisé que dans une mesure limitée pour régler des litiges relatifs aux ORP. Cela s'explique aisément par le fait que l'on a recours au règlement obligatoire des litiges seulement après avoir épuisé les autres moyens de régler un différend. Même si ces autres moyens ont été épuisés, d'autres considérations peuvent dissuader les États de recourir au règlement obligatoire des litiges. Le rapport analyse la contribution de la Cour internationale de justice (CIJ), du Tribunal international du droit de la mer (TIDM) et des tribunaux d'arbitrage au règlement des litiges liés à la pêche. La conclusion en est que les cours et tribunaux ont montré qu'ils sont capables d'examiner les mesures de conservation et de gestion, y compris les TAC et les questions d'interprétation ou d'application des principes et règles généraux du droit international. Quant à savoir si davantage de litiges seront soumis au règlement obligatoire des litiges à l'avenir, cela dépend en grande partie de la mise en œuvre réussie de l'Accord sur les stocks de poissons au niveau régional. Si les ORP sont efficaces, elles devraient être en mesure de résoudre la plupart des questions relatives aux stocks de poissons chevauchants et aux grands migrateurs sans avoir recours à un règlement des litiges par des tiers. Si une ORP est inefficace, ou ne respecte pas les normes fixées par l'Accord sur les stocks de poissons, les États parties à l'Accord sur les stocks de poissons peuvent avoir recours au règlement obligatoire des litiges en tant qu'option pour traiter ces questions. Conclusions générales La pratique des États et des ORP sélectionnées change constamment. Parmi les principaux développements futurs, notons les réexamens des instruments constitutifs des instances de pêche de la FAO et d'autres ORP, comme l'IATTC. La mesure dans laquelle l'Accord sur les stocks de poissons est utilisé comme référence dépend principalement de celle dans laquelle l'Accord connaîtra une participation extensive dans un proche avenir. Les dispositions plus détaillées de l'Accord sur les stocks de poissons doivent être interprétées comme une avancée


PE 337.297 69

progressive vers la réglementation des stocks de poissons chevauchants et de poissons grands migrateurs dans le contexte de la nature dynamique du droit international. La détermination de la communauté internationale à prévenir, décourager et éliminer la pêche illégale, non déclarée et non réglementée au moyen d'approches globales et intégrées devrait convaincre les États et les ORP de la nécessité et de la légitimité de poursuivre le développement du droit international.


PE 337.297 70


PE 337.297 71

Sintesi Scopo della relazione La presente relazione analizza le implicazioni dell’accordo delle Nazioni Unite in vista dell’applicazione delle disposizioni della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 10 dicembre 1982 relative alla conservazione e alla gestione degli stock ittici transzonali e degli stock ittici altamente migratori del 4 dicembre 1995 (accordo sugli stock ittici) per le organizzazioni regionali per la pesca (ORP) di cui fa parte l’Unione europea o in cui ha un interesse. Lo studio analizza inoltre le disposizioni imposte dall’accordo in merito alla gestione internazionale della pesca ed esamina in che misura le ORP ne tengono conto. Sunto dell’analisi e conclusioni in merito a questioni specifiche Introduzione La relazione inizia con un’analisi generale dell’accordo sugli stock ittici e del suo rapporto con altri strumenti internazionali pertinenti alla conservazione e alla gestione degli stock ittici transzonali e altamente migratori, innanzitutto con la convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 10 dicembre 1982 (convenzione LOS), a cui ha aderito la Comunità europea. L’accordo sugli stock ittici attua la convenzione LOS e va interpretato e applicato nel contesto della convenzione in modo con essa coerente. Tra gli altri strumenti pertinenti troviamo il codice di condotta per la pesca responsabile della FAO e l’Accordo per la promozione del rispetto delle misure internazionali di conservazione e gestione da parte dei pescherecci in alto mare (Accordo di conformità FAO). La relazione esamina le disposizioni dell’accordo sugli stock ittici connessi con la conservazione e la gestione di stock ittici transzonali e altamente migratori da parte delle organizzazioni regionali per la pesca (ORP). L’esito di tale analisi viene messo a confronto con gli strumenti e le prassi costitutivi di alcune ORP. Le ORP incluse nello studio sono state selezionate sulla base dei seguenti criteri: 1. l’ORP è impegnata nella conservazione e/o nella gestione di stock ittici transzonali o altamente migratori; e 2. l’Unione europea (la Comunità europea (CE)) è membro dell’ORP o è interessata alla pesca nella zona gestita dall’ORP. Sulla base di questi due criteri sono state selezionate le seguenti ORP:

• CCAMLR (Commissione per la conservazione delle risorse biologiche dell’Antartico);

• CCSBT (Commissione per la conservazione del tonno rosso del sud); • CECAF (Comitato per la pesca nell’Atlantico centrorientale); • CICTA (Convenzione internazionale per la conservazione del tonno dell’Atlantico); • CTOI (Commissione del tonno dell’Oceano Indiano); • GFCM (Commissione generale della pesca per il Mediterraneo); • IATTC (Commissione interamericana per i tonnidi tropicali); • OPANE (Convenzione per la pesca nell’Atlantico nordorientale); • OPANO (Organizzazione della pesca nell’Atlantico nordoccidentale);


PE 337.297 72

• SEAFO (Convenzione sulla conservazione e gestione delle risorse della pesca nell’Atlantico sudorientale; strumento costitutivo in vigore, ma la relativa commissione non è ancora operativa);

• SWIOFC (Commissione per la pesca nell’Oceano indiano sudoccidentale; strumento costitutivo attualmente in fase di esame);

• WCPFC (Commissione per la pesca nel Pacifico centrooccidentale; strumento costitutivo non ancora entrato in vigore);

• WECAFC (Commissione per la pesca nell’Atlantico centroccidentale); • Commissione istituita ai sensi dell’accordo delle Galapagos (Accordo quadro per la

conservazione delle risorse marine viventi in acque internazionali nel Pacifico sudorientale; non ancora entrato in vigore).

Questioni specifiche ai sensi dell’accordo sugli stock ittici Definizione di stock transzonale Se, da un lato, l’articolo 64 della convenzione LOS fornisce una definizione delle specie altamente migratorie elencandole nell’allegato I della convenzione, dall’altro, né la convenzione né l’accordo sugli stock ittici contengono una definizione delle specie transzonali. Tuttavia, per stock transzonali si intendono generalmente gli stock di cui all’articolo 63, par. 2 della convenzione, ovvero stock che sono presenti sia all’interno della zona economica esclusiva, sia lungo i confini e al di fuori di tale zona. Pur sembrando a prima vista semplice, tale definizione pone alcuni problemi. Durante i negoziati sull’accordo sugli stock ittici, si è discusso dell’opportunità di definire il termine, ma i partecipanti hanno in seguito convenuto che sarebbe stato meglio non definire gli stock transzonali e lasciare che la questione venisse risolta a livello (sub-) regionale. Nella prassi, gli stock ittici dovrebbero presumibilmente essere considerati transzonali se la loro presenza, sia nella zona economica esclusiva (ZEE) sia in acque internazionali, produce effetti transfrontalieri rilevanti per le autorità preposte alla gestione della pesca. Occorre procedere sulla base del principio precauzionale qualora non fosse possibile addivenire ad un accordo circa la portata degli effetti transfrontalieri. Più importante ancora è che in base a tale principio occorre partire dal presupposto che gli effetti transfrontalieri siano rilevanti fino a quando non vi saranno sufficienti prove scientifiche atte a confutare tale ipotesi. In attesa di trovare una soluzione a tale interrogativo, la gestione degli stock ittici dovrebbe avvenire principalmente su base multilaterale. Principi generali Alla base dell’accordo sugli stock ittici vi è una serie di principi generali che indicano in modo dettagliato gli obblighi e le responsabilità degli Stati in materia di conservazione e gestione di stock ittici transzonali e altamente migratori. Tali principi si basano su nozioni moderne di pratiche di pesca ecocompatibili, nonché sugli obiettivi fondamentali sanciti nella convenzione LOS, ossia l’utilizzo ottimale della pesca e il mantenimento o il ripristino degli stock a livelli atti a garantire una resa sostenibile massima (MSY). In generale si può affermare che, diversamente dalle nuove organizzazioni create in seguito alla conclusione dell’accordo sugli stock ittici, gli strumenti costitutivi delle ORP istituiti prima del 1995 non tengono sufficientemente conto dei principi generali di cui all’articolo 5 dell’accordo sugli stock ittici, eccezione fatta per la convenzione CCAMLR. Nella prassi delle ORP alcuni dei principi di cui all’articolo 5, segnatamente la riduzione delle catture accessorie e la loro esecuzione, sono stati attuati mediante misure regolamentari. Altri, come il principio


PE 337.297 73

precauzionale, sono stati considerati ampiamente, ma nel processo decisionale non sono stati integrati pienamente o efficacemente e alcuni hanno ricevuto scarsa attenzione. Il principio precauzionale L’articolo 6 dell’accordo sugli stock ittici riguarda l’applicazione del principio precauzionale alla conservazione, la gestione e lo sfruttamento degli stock ittici transzonali e altamente migratori. L’allegato II dell’accordo sugli stock ittici (“Guidelines for the Application of Precautionary Reference Points in the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks”) definisce nel dettaglio quali misure specifiche sono necessarie al fine di attuare il principio precauzionale. L’attuazione e l’applicazione del principio precauzionale e dei punti di riferimento precauzionali prevedono tuttavia un ampio margine discrezionale per le ORP interessate. Da un esame delle pratiche in essere, si evince che la FAO (Organizzazione per l’alimentazione e l’agricoltura delle Nazioni Unite) e le ORP sin dagli anni ‘90 stanno affrontando tale questione. Si segnala inoltre che il lavoro svolto a tal riguardo dalla FAO e da altre organizzazioni internazionali, segnatamente dal Consiglio internazionale del mare (ICES), è considerato utile e viene utilizzato dalle ORP nel processo di attuazione di tali disposizioni, contribuendo a rendere più coerenti gli approcci adottati dalle diverse organizzazioni. Alcune ORP, nel quadro della propria gestione della pesca, tengono conto del principio precauzionale e hanno elaborato procedure formali atte ad integrare il principio precauzionale; tuttavia, non si può affermare che il principio precauzionale sia stato pienamente adottato o venga pienamente rispettato nel processo decisionale. Compatibilità delle misure di conservazione e gestione L’articolo 7 dell’accordo sugli stock ittici è una delle disposizioni chiave poiché affronta la relazione tra i diritti degli Stati costieri nelle acque territoriali e i diritti degli Stati che pescano in acque internazionali per ciò che riguarda gli stock ittici transzonali ed altamente migratori. L’articolo 7 riconferma l’equilibro stabilito nella convenzione LOS tra i diritti degli Stati costieri e quelli degli stati che pescano in acque internazionali e ciò sebbene svariati Stati costieri avessero cercato di ridefinire tale equilibrio a proprio vantaggio sin dai primi negoziati sul regime ZEE tenutisi negli anni ‘70 e nei primi anni ‘80. Gli strumenti costitutivi di una serie di ORP contengono una disposizione in merito alla compatibilità delle misure di conservazione e gestione adottate per le acque internazionali con quelle adottate per le acque territoriali. In generale, tale disposizione si basa sullo stesso approccio e mira agli stessi obiettivi di cui all’articolo 7 dell’accordo sugli stock ittici. L’accordo Galapagos costituisce una delle eccezioni a tale approccio, in quanto accorda la precedenza alle misure di conservazione e gestione delle acque territoriali. Nuovi membri, assegnazione di possibilità di pesca e misure deterrenti per non membri Le questioni, strettamente collegate, dei nuovi membri, dell’assegnazione di possibilità di pesca e delle misure deterrenti nei confronti di non-membri sono di fondamentale importanza per il funzionamento delle ORP. Una considerazione importante per gli Stati che non sono ancora membri di ORP, ma che sono interessati a partecipare allo sforzo di pesca nelle aree di competenza di determinate ORP, è che l’adesione consente di acquisire un’equa quota delle possibilità di pesca disponibili. L’assegnazione di possibilità di pesca diventa sempre più difficile a causa dell’impoverimento degli stock, e l’ingresso di nuovi membri non fa che aggravare la situazione. Le misure deterrenti volte a scoraggiare non-membri a pescare (pesca non regolamentata) sono tali da costringere i non membri ad aderire o a cooperare con le ORP oppure a porre fine alle attività di pesca.


PE 337.297 74

Benché l’articolo 8, par. 3 dell’accordo sugli stock ittici limiti l’adesione alle ORP a Stati aventi “un interesse reale”, non sembra lecito utilizzare questa clausola per impedire l’adesione di nuovi membri ad una ORP. L’analisi delle condizioni formulate per l’adesione ad alcune ORP selezionate rivela che queste sono generalmente aperte a nuovi membri. Molte delle condizioni poste per l’adesione non possono essere considerate restrittive da parte di nuovi candidati all’adesione. Se si tiene però anche conto del fatto che le possibilità di pesca dei candidati all’adesione sono molto limitate, risulta evidente che le ORP sono piuttosto chiuse/restrittive. Il fatto che le domande di adesione debbano superare una procedura di approvazione, così come sancito dalla convenzione di Honolulu, non preclude, a priori l’adesione di nuovi candidati e non è pertanto incompatibile con l’articolo 8, par. 3 dell’accordo sugli stock ittici. Una violazione sostanziale dell’articolo citato può verificarsi soltanto se, nel caso concreto di una domanda di adesione, viene applicato in modo errato il concetto di “interesse reale”. E’ evidente che soltanto se si respinge una domanda di adesione si può parlare di violazione della disposizione di cui sopra. Tuttavia, possono altresì essere considerate violazioni la mancata adozione di una tale decisione entro un termine di tempo ragionevole o il mancato conferimento dell’effettivo status di membro o di uno status simile entro un termine di tempo ragionevole. Assegnare possibilità di pesca sempre più limitate ad un numero crescente di Stati pone le ORP dinanzi a notevoli problemi. Inoltre, i membri potrebbero decidere di non rispettare le quote loro assegnate a seguito di lunghi e difficili negoziati, mentre i candidati all’adesione potrebbero decidere di non aderire ad una ORP. Entrambi gli scenari costituiscono delle minacce per la sostenibilità della pesca e per il futuro delle ORP. Benché l’articolo 10, lettera i) dell’accordo sugli stock ittici preveda che i membri delle ORP trovino un accordo in merito ai diritti da accordare ai nuovi membri, è nell’interesse a lungo termine di tutti trovare un accordo che sia soddisfacente per tutte le parti. L’elenco dei criteri di assegnazione di cui all’articolo 11 dell’accordo sugli stock ittici non è esaustivo e, per quanto riguarda i criteri individuali, è previsto soltanto che siano “tenuti in considerazione”. Questo consente agli Stati di avere un ampio margine discrezionale nell’applicare i vari criteri elencati. In linea di principio, occorre conferire a ciascun criterio un determinato peso, ma vi possono essere circostanze particolari in cui il “tenere in considerazione” non significa che venga attribuito alcun peso. A norma degli articoli 11, lettera c) e 33, par. 2 dell’accordo sugli stock ittici, il contributo di uno Stato alla conservazione e il rispetto delle norme dimostrato in passato può essere utilizzato come criterio di assegnazione. I nuovi o gli attuali membri delle ORP vengono quindi premiati o puniti mediante l’assegnazione di maggiori o minori possibilità di pesca come conseguenza del loro (mancato) sostegno degli obiettivi chiave delle ORP. La prassi delle ORP esaminate conferma che tali criteri possono essere applicati (e in alcuni casi vengono applicati), in linea di principio, sia ai nuovi membri, sia a quelli esistenti. Le attività di pesca da parte di non membri vengono generalmente svolte in violazione delle misure di conservazione e gestione delle ORP. Ciò non solo crea vantaggi competitivi ma comporta anche il rischio di eccessivo sfruttamento delle risorse a causa del mancato rispetto dei limiti di cattura e dello sforzo di pesca e spesso porta a pratiche di pesca non sostenibili con gravi conseguenze sull’ecosistema. Poiché la pesca non regolamentata costituisce una minaccia per la sostenibilità della pesca di una ORP e quindi per il suo futuro, occorre assolutamente affrontarla. E’ questa l’intento degli articoli 17 e 33, par. 2 dell’accordo sugli stock ittici e del Piano d’azione internazionale volto a prevenire, scoraggiare ed eliminare le attività di pesca illegali, non segnalate e non regolamentate. Gli articoli 17 e 33, par. 2, impongono agli Stati parte dell’accordo sugli stock ittici di adottare misure specifiche volte a combattere la pesca non regolamentata. E’ previsto che le ORP intervengano a due livelli in


PE 337.297 75

tal senso. Il primo livello è quello delle politiche di cooperazione volte ad accrescere la consapevolezza in merito al problema della pesca non regolamentata e alla necessità di cooperazione da parte di tutti gli Stati che effettuano attività di pesca di specie regolamentate. Il secondo livello, invece, è quello delle misure specifiche atte a combattere la pesca non regolamentata operando pressioni sui non membri e sui non cooperanti affinché aderiscano all’ORP o cooperino con esso o pongano fine all’attività di pesca. Il Piano d’azione internazionale volto a prevenire, scoraggiare ed eliminare le attività di pesca illegali, non segnalate e non regolamentate prevede un’ampia gamma di tali misure specifiche. Tale approccio a due livelli è diventato una prassi corrente delle ORP. Raccolta e fornitura di dati L’accordo sugli stock ittici stabilisce norme dettagliate per la raccolta e la fornitura di dati. Tali obblighi riguardano in primo luogo gli Stati parte dell’accordo, ma l’accordo specifica anche quali obblighi hanno gli Stati rispetto alle ORP di cui fanno parte e quali funzioni ha una ORP in materia di raccolta e fornitura di dati. A livello internazionale, la FAO ha fornito un importante contributo alla definizione degli standard relativi alla raccolta e alla fornitura di dati. La FAO partecipa all’elaborazione della “Strategy for Improving Information on Status and Trends of Capture Fisheries”. L’attuazione di tale strategia può, se del caso, essere di aiuto alle ORP nell’attuazione degli obblighi in merito alla raccolta e fornitura di dati previsti dall’accordo di stock ittici. La maggior parte delle ORP ha già istituito un organo scientifico incaricato della raccolta e dell’analisi di dati relativi agli stock ittici gestiti dalla ORP. Negli ultimi anni alcune ORP hanno rivalutato il lavoro da loro svolto in merito alla raccolta e alla valutazione di dati. Obblighi degli stati di bandiera L’articolo 18, par. 2 dell’accordo sugli stock ittici definisce ciò che può essere considerato il principale obbligo degli Stati di bandiera, ovvero esercitare le loro responsabilità sui pescherecci che battono la loro bandiera (che pescano in acque internazionali). Gli altri paragrafi dell’articolo 18 contengono un lungo elenco dei vincoli per gli Stati di bandiera, che derivano da questo obbligo principale. Molti di tali doveri sono sanciti in dettaglio agli articoli III-VI dell’accordo di conformità della FAO. L’articolo 18 riguarda principalmente gli Stati di bandiera e non le ORP. I membri delle ORP possono tuttavia ritenere necessario confermare e applicare tali obblighi degli Stati di bandiera a livello regionale, tra l’altro, al fine di promuovere gli obiettivi dell’ORP e/o garantire condizioni eque (concorrenza leale) a livello regionale. In considerazione della lunghezza dell’elenco dei doveri degli Stati di bandiera definiti all’articolo 18 e della limitata informazione trasmessa dalle ORP esaminate, è difficile descrivere la loro prassi attuativa. Poiché il corpus legislativo comunitario connesso agli argomenti affrontati dall’articolo 18 è molto vasto, l’ottemperanza da parte degli Stati membri alla legislazione UE può essere vista, prima facie e in generale, come equivalente all’ottemperanza all’articolo 18. Esecuzione in acque internazionali Gli articoli 21 e 22 dell’accordo sugli stock ittici contengono una deroga chiaramente definita alla preminenza della giurisdizione dello Stato di bandiera in acque internazionali, conferendo poteri di esecuzione a Stati diversi dallo Stato di bandiera. Tali poteri di esecuzione possono essere trasferiti soltanto tra gli stati parte dell’accordo sugli stock ittici. Benché alcune delle ORP esaminate abbiano adottato procedure sull’esecuzione in acque internazionali, nessuna di queste procedure si applica a pescherecci battenti la bandiera di uno Stato non membro dell’ORP, a meno che esso non sia parte dell’accordo sugli stock ittici. Ciò potrebbe essere interpretato quale esitazione ad esercitare poteri di esecuzione in acque internazionali da parte di uno Stato diverso da quello di bandiera se tale misura si basa


PE 337.297 76

“soltanto” su un consenso indiretto mediante adesione all’accordo sugli stock ittici. Tuttavia, la situazione potrebbe cambiare una volta che la ratifica dell’accordo sugli stock ittici diventi più universale. Requisiti speciali per i paesi in via di sviluppo Per stabilire quali Stati rientrino nella definizione di “paesi in via di sviluppo”, si può fare riferimento agli elenchi dei paesi in via di sviluppo stilati da diverse organizzazioni internazionali. Tuttavia, i paesi in via di sviluppo devono soddisfare le varie condizioni definite nella parte VII dell’accordo (requisiti speciali per i paesi in via di sviluppo) per poter effettivamente beneficiare delle varie forme di assistenza ivi previste. L’analisi effettuata rivela che vi sono già numerosi strumenti e meccanismi che possono essere utilizzati per assistere i paesi in via di sviluppo nell’attuazione e applicazione dell’accordo sugli stock ittici. Ciò significa che tale assistenza non necessariamente deve essere fornita da una ORP. A seguito dei dibattiti tenutisi sia in seno all’Assemblea generale delle Nazioni Unite, sia in occasione della prima riunione informale degli Stati parte dell’accordo, è probabile che venga istituito un fondo fiduciario (volontario) in virtù della parte VII dell’accordo sugli stock ittici all’interno della struttura delle Nazioni Unite. La formulazione utilizzata all’articolo 25 dell’accordo sugli stock ittici (l’assistenza ai paesi in via di sviluppo include la fornitura di assistenza finanziaria e altri tipi specifici di assistenza) indica che la fornitura di tale assistenza è un obbligo che incombe agli Stati parte dell’accordo. Benché sia alquanto difficile quantificare tale assistenza, talune considerazioni possono essere ritenute pertinenti a tal riguardo. Alcune delle disposizioni di cui alla parte VII dell’accordo sugli stock ittici riguardano la questione dell’accesso agli stock ittici di specie transzonali e altamente migratorie. Tali disposizioni possono portare all’assegnazione di TAC maggiori per i paesi in via di sviluppo, per esempio se le catture storiche vengono utilizzate come punto di partenza per l’assegnazione delle quote. Tuttavia, tali disposizioni non si applicano ai paesi in via di sviluppo in generale, ma soltanto a quelli che rispettano le condizioni definite a tal riguardo. Il termine “agevolare l’accesso” di cui all’articolo 25, par. 2 dell’accordo non è in tal senso pertinente. Dall’analisi della prassi delle ORP emerge che gli Stati hanno tenuto conto delle esigenze specifiche dei paesi in via di sviluppo nel contesto del dibattito sui criteri di assegnazione, persino in quei casi in cui lo strumento costitutivo non prevedeva alcuna disposizione in tal senso. Per esempio, la CICTA ha adottato il testo “ICCAT Criteria for the Allocation of Fishing Possibilities” (Criteri CICTA per l’assegnazione di possibilità di pesca). Una delle quattro categorie di criteri di assegnazione include una serie di criteri che riguardano i paesi in via di sviluppo. Il peso che è stato attribuito dalle ORP a tali argomenti – affrontati nella parte VII - sembra dipendere in larga misura dalla questione se essi siano stati o meno sollevati dagli Stati membri. Le relazioni con l’OMC Sia l’accordo sugli stock ittici, sia il corpus di strumenti sviluppati in seno all’Organizzazione mondiale del commercio (p. es. GATT 1947) sono parte integrante del diritto internazionale. A causo dello sviluppo non strutturato del diritto internazionale, non vi è alcuna gerarchia generale né esistono norme sulla risoluzione di conflitti tra organi distinti (settori o rami) del diritto internazionale. Ciò vale anche per la relazione tra le norme dell’OMC da un lato e le disposizioni dell’accordo sugli stock ittici dall’altro. Esiste soltanto una serie di principi


PE 337.297 77

generali, come per esempio quello secondo cui la disposizione speciale deroga alla disposizione generale (lex specialis derogat legi generali) o che la disposizione posteriore deroga alla precedente (lex posterior derogat legi priori). A causa della loro natura specifica, le norme dell’OMC sono spesso lex specialis rispetto alle norme del diritto internazionale generale. Particolarmente pertinenti ai conflitti tra gli strumenti dell’OMC e l’accordo sugli stock ittici sono gli articoli XX e XXI del GATT 1947. Tali disposizioni prevedono deroghe generali e relative alla sicurezza su cui ci si può basare per imporre misure correlate al commercio che sarebbero altrimenti non conformi al GATT 1947. La legalità delle misure correlate al commercio può, per esempio, dipendere dai diritti e doveri sanciti dalla convenzione LOS e dall’accordo sugli stock ittici, nella misura in cui si applicano alle parti di una controversia. In considerazione del fatto che i problemi ambientali si possono di preferenza risolvere con soluzioni multilaterali, la relazione tra l’accordo sugli stock ittici, le ORP e l’OMC sarà probabilmente la seguente: l’accordo sugli stock ittici e le ORP costituiranno di concerto la base per misure correlate al commercio, cui è prevedibile la coerenza con le norme OMC. Le misure correlate al commercio possono essere adottate al fine di garantire la conformità con misure concrete volte alla conservazione e alla gestione. Esse non sono contenute nello stesso accordo sugli stock ittici, ma devono essere adottate dalle ORP nel rispetto delle disposizioni dell’accordo sugli stock ittici, della convenzione LOS e altre norme del diritto internazionale pertinenti. Si può desumere che le misure correlate al commercio volte a garantire il rispetto delle misure di conservazione e gestione adottate dalle ORP siano conformi con le norme OMC. Tuttavia, tale ipotesi non è scontata, in particolare nel caso di ORP che negano ingiustificatamente l’adesione a nuovi membri o la cui distribuzione delle possibilità di pesca non è equa. Il ruolo della FAO Dato che la FAO non può essere parte dell’accordo sugli stock ittici, gli obblighi che ne derivano non sono applicabili ad essa. La responsabilità sostanziale per gli organi della FAO competenti in materia di pesca ed istituiti a norma degli articoli VI o XIV dell’atto costitutivo della FAO spetta in primo luogo ai membri di tali organi e non alla FAO. Si potrebbe tuttavia argomentare che i membri della FAO o i suoi organi competenti in materia di pesca che sono parti dell’accordo sugli stock ittici sono anche tenuti a promuovere gli obblighi e gli obiettivi generali dell’accordo all’interno della FAO e dei suoi organi competenti in materia di pesca. Ciò malgrado, all’interno della FAO nel 1995 si era già trovato un accordo secondo cui le commissioni per la pesca andavano rafforzate. L’ulteriore rafforzamento del rispetto di tali disposizioni certamente verrà influenzato dalle disposizioni dell’accordo sugli stock ittici. Bisogna tuttavia ribadire che il ruolo della FAO è quello di mero facilitatore e tutto dipende dalla disponibilità degli Stati a prendere come modello le disposizioni dell’accordo sugli stock ittici. In linea più generale, vari paragrafi della relazione individuano nella FAO il proficuo artefice di importanti contributi nell’assistere gli stati e le ORP nell’attuazione dell’accordo sugli stock ittici e nella promozione dei suoi obiettivi. Risoluzione delle controversie L’accordo sugli stock ittici garantisce che meccanismi di risoluzione obbligatoria delle controversie che conducano a decisioni vincolanti siano, in linea generale, offerti a tutti gli Stati parte. Ciò non riguarda soltanto l’interpretazione di controversie in merito all’applicazione dell’accordo stesso, ma anche l’interpretazione sull’uso degli strumenti costitutivi delle ORP di cui sono membri. La relazione indica i limiti di disponibilità dei meccanismi di risoluzione obbligatoria delle controversie. Un importante limite è che uno Stato costiero non è obbligato ad accettare il rinvio a procedure di risoluzione obbligatoria


PE 337.297 78

delle controversie per qualsiasi controversia concernente i suoi diritti sovrani in riferimento alle risorse viventi nelle ZEE o l’esercizio di tali diritti. Se uno Stato costiero invoca tale disposizione, risulterà limitata la possibilità di dirimere in via coercitiva una controversia relativa ad aspetti concernenti le acque internazionali. Tale disposizione riguarda gli stock di specie transzonali ed altamente migratorie in quanto presenti sia nelle ZEE, sia in acque internazionali. Gli strumenti costitutivi di una serie di ORP non prevedono meccanismi di risoluzione obbligatoria delle controversie. Tra gli Stati parte dell’accordo sugli stock ittici ora è possibile ricorrere alla risoluzione obbligatoria per questi casi. Ad oggi, la risoluzione obbligatoria delle controversie è stata utilizzata solo di rado per risolvere controversie relative alle ORP. Ciò si spiega principalmente con il fatto che si ripiega sui meccanismi di risoluzione obbligatoria delle controversie soltanto dopo avere esperito tutte le altre possibili vie di risoluzione. E, persino in quel caso, vi possono essere considerazioni che scoraggiano gli Stati dal ricorrere ai meccanismi di risoluzione obbligatoria. La relazione esamina il contributo della Corte penale internazionale, del Tribunale Internazionale sulla Legge del Mare e dei collegi arbitrali alla risoluzione dei contenziosi relativi alla pesca. Si conclude che le corti e i tribunali hanno dimostrato di essere in grado di affrontare sia le misure di conservazione sia quelle di gestione, inclusi TAC e questioni relative all’interpretazione o all’applicazione dei principi e delle norme generali del diritto internazionale. Se un numero crescente di contenziosi sarà presentato agli organi giurisdizionali in futuro, dipenderà in larga parte dal successo che riscuoterà l’attuazione dell’accordo sugli stock ittici a livello regionale. Se le ORP funzionano bene, dovrebbero essere in grado di risolvere la maggior parte delle questioni relative agli stock ittici di specie transzonali e altamente migratorie senza dover ricorrere a istanze esterne per la risoluzione delle controversie. Se invece una ORP non funziona bene o non rispetta le norme definite nell’accordo sugli stock ittici, gli stati parte possono ricorrere a meccanismi obbligatori per la risoluzione delle controversie come una delle possibili scelte atte ad affrontare tali questioni. Conclusioni generali La prassi degli Stati e delle ORP esaminate è in costante evoluzione. Tra i principali sviluppi futuri figura la revisione degli strumenti costitutivi degli organi competenti in materia di pesca della FAO ed altre ORP, quale per esempio la CICTA. L’accordo sugli stock ittici potrà fungere da modello principalmente in ragione di quanto esso riuscirà ad ottenere una partecipazione allargata nel prossimo futuro. Le disposizioni più dettagliate dell’accordo sugli stock ittici dovranno essere interpretate come un ulteriore passo nella regolamentazione degli stock ittici transzonali e altamente migratori nel contesto della natura dinamica del diritto internazionale. La determinazione della comunità internazionale a prevenire, scoraggiare ed eliminare le attività di pesca illegali, non segnalate e non regolamentate mediante approcci globali ed intergrati potrà convincere gli Stati e le ORP della necessità e della legittimità di sviluppare ulteriormente il diritto internazionale.


PE 337.297 79

Korte inhoud Opzet van het verslag Dit verslag gaat over de gevolgen van de Overeenkomst van de Verenigde Naties ter uitvoering van de bepalingen van het VN-Verdrag over het recht van de zee van 10 december 1982 met betrekking tot de instandhouding en het beheer van grensoverschrijdende en over grote afstanden trekkende visbestanden van 4 december 1995 (Overeenkomst inzake visbestanden) voor de regionale organisaties voor het beheer van de visserij waarvan de Europese Unie lid is of waarin de EU een belang heeft. De studie heeft betrekking op de eisen die door de Overeenkomst inzake visbestanden aan het internationaal visserijbeheer worden gesteld, en op de vraag in hoever de RVO's met die eisen rekening houden. Samenvatting van de analyse en conclusies over specifieke vraagstukken Inleiding Het verslag begint met een algemene analyse van de Overeenkomst inzake visbestanden en het verband tussen die overeenkomst en andere internationale instrumenten die van belang zijn voor de instandhouding en het beheer van grensoverschrijdende en over grote afstanden trekkende visbestanden. Het gaat in de eerste plaats om het VN-Verdrag over het recht van de zee van 10 december 1982, waarbij de Europese Gemeenschap partij is. De Overeenkomst inzake visbestanden geeft uitvoering aan het Verdrag over het recht van de zee en dient te worden geïnterpreteerd en toegepast in de context van en op een wijze die consistent is met het Verdrag. Andere belangrijke instrumenten zijn de Gedragscode voor een verantwoorde visserij van de FAO en de FAO-Overeenkomst ter bevordering van de naleving van internationale instandhoudings- en beheersmaatregelen door visserijvaartuigen in volle zee (FAO-nalevingsovereenkomst). De analyse in het verslag betreft de bepalingen van de Overeenkomst inzake visbestanden die van het meest directe belang zijn voor de instandhouding en het beheer van grensoverschrijdende en over grote afstanden trekkende visbestanden door de regionale organisaties voor visserijbeheer (RVO's). Het resultaat van die analyse wordt vergeleken met de oprichtingsakten en de praktijken van een aantal RVO's. De in de studie opgenomen RVO's werden op grond van de volgende criteria geselecteerd: 1. de RVO houdt zich bezig met de instandhouding en/of het beheer van grensoverschrijdende of over grote afstanden trekkende visbestanden en 2. de Europese Unie (Europese Gemeenschap (EG)) is lid van de RVO of heeft belangen in de visserij in het gebied van de RVO. Op basis van die twee criteria werden de volgende RVO's geselecteerd:

• CCAMLR (Commissie voor de instandhouding van de levende rijkdommen in de Antarctische wateren);

• CCSBT (Commissie voor de instandhouding van de zuidelijke blauwvintonijn); • CECAF (Visserijcomité voor het centraal-oostelijke gedeelte van de Atlantische

Oceaan); • GFCM (Algemene Visserijcommissie voor de Middellandse Zee); • IATTC (Interamerikaanse Commissie voor tropische tonijnen);


PE 337.297 80

• ICCAT (Internationale Commissie voor de instandhouding van de Atlantische tonijn); • IOTC (Commissie voor de tonijnvisserij in de Indische Oceaan); • NAFO (Visserijorganisatie voor het noordwestelijk deel van de Atlantische Oceaan); • NEAFC (Visserijcommissie voor het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan); • SEAFO (Visserijorganisatie voor het zuidoostelijk deel van de Atlantische Oceaan;

oprichtingsakte van kracht, maar de commissie nog niet operationeel); • SWIOFC (Visserijcommissie voor het zuidwestelijk deel van de Indische Oceaan;

oprichtingsakte in behandeling); • WCPFC (Visserijcommissie voor het westelijke en centrale deel van de Stille Oceaan;

oprichtingsakte nog niet van kracht); • WECAFC (Visserijcommissie voor het centraal-westelijke deel van de Atlantische

Oceaan); • Commissie van de Overeenkomst van Galápagos (kaderovereenkomst voor de

instandhouding van de levende mariene rijkdommen in volle zee in het zuidoostelijk deel van de Stille Oceaan; nog niet in werking).

Specifieke vraagstukken in het kader van de Overeenkomst inzake visbestanden Definitie van grensoverschrijdend bestand Terwijl in artikel 64 van het Verdrag over het recht van de zee grensoverschrijdende soorten worden gedefinieerd door ze in bijlage I bij het Verdrag op te sommen, is in het Verdrag of de Overeenkomst inzake visbestanden geen definitie van grensoverschrijdende soorten of visbestanden opgenomen. Toch wordt algemeen aanvaard dat grensoverschrijdende bestanden die bestanden zijn waarnaar in artikel 63, lid 2 van het Verdrag wordt verwezen, namelijk bestanden die "zowel binnen de exclusieve economische zone als in een gebied buiten, maar grenzend aan die zone voorkomen". Die definitie ziet er op het eerste gezicht eenvoudig uit, maar levert toch problemen op. Tijdens de onderhandelingen over de Overeenkomst inzake visbestanden werd overwogen een nauwkeurige definitie te formuleren, maar de deelnemers kwamen tot de conclusie dat het beter was grensoverschrijdende visbestanden niet te definiëren en het probleem op (sub)regionaal niveau te laten oplossen. In de praktijk dienen visbestanden vermoedelijk als grensoverschrijdend te worden beschouwd als hun aanwezigheid in zowel de exclusieve economische zone (EEZ) als in volle zee grensoverschrijdende effecten heeft die voor de autoriteiten voor het visserijbeheer van belang zijn. Het voorzorgsprincipe dient een rol te spelen in situaties waarin geen eensgezindheid bestaat over het belang van die grensoverschrijdende effecten. Het belangrijkst is dat het voorzorgsprincipe inhoudt dat de grensoverschrijdende effecten als betekenisvol worden beschouwd tot het tegendeel door afdoend wetenschappelijk bewijs wordt aangetoond. Tot dat probleem is opgelost, dient het beheer van de visbestanden in de eerste plaats op multilaterale basis te worden aangepakt. Algemene principes De Overeenkomst inzake visbestanden stoelt op een brede waaier van algemene principes die de plichten en verantwoordelijkheden van de landen in verband met de instandhouding en het beheer van grensoverschrijdende en over grote afstanden trekkende visbestanden zorgvuldig omschrijven. Die principes zijn gebaseerd op moderne concepten van milieuvriendelijke visserijpraktijken en op de basisdoelstellingen van het Verdrag over het recht van de zee, namelijk het optimale gebruik van de visserij en de instandhouding of het herstel van bestanden op niveaus die voldoende hoog zijn om maximale duurzame opbrengsten (MSY) te produceren. In het algemeen weerspiegelen de oprichtingsakten van RVO's van vóór 1995


PE 337.297 81

niet helemaal de algemene principes van artikel 5 van de Overeenkomst inzake visbestanden, met uitzondering van de CCAMLR-overeenkomst. De nieuwe organisaties die na de sluiting van de Overeenkomst inzake visbestanden werden opgericht, beantwoorden tot op grote hoogte aan artikel 5. In de concrete praktijk van de RVO's werden een aantal principes van artikel 5, onder meer in verband met de beperking van de bijvangsten en de handhaving, tot nu toe door middel van regelgevende maatregelen toegepast. Sommige, met inbegrip van het voorzorgsprincipe, kregen uitgebreide aandacht, maar werden nog niet volledig of doeltreffend in de besluitvorming geïntegreerd. Andere hebben nog maar weinig aandacht gekregen. Het voorzorgsprincipe Artikel 6 van de Overeenkomst inzake visbestanden heeft betrekking op de toepassing van het voorzorgsprincipe op de instandhouding, het beheer en de exploitatie van grensoverschrijdende en over grote afstanden trekkende visbestanden. Bijlage II bij de Overeenkomst inzake visbestanden (richtsnoeren voor de toepassing van voorzorgsreferentiepunten bij de instandhouding en het beheer van grensoverschrijdende en over grote afstanden trekkende visbestanden) bevat de bijzonderheden van de toepassing van het voorzorgsprincipe. De uitvoering en toepassing van het voorzorgsprincipe en de voorzorgsreferentiepunten houdt in dat heel wat door de betrokken RVO's dient te worden geregeld. Uit een overzicht van de praktijken op dit terrein blijkt dat de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) en de RVO's het probleem van de uitvoering sinds de jaren '90 aanpakken. De werkzaamheden van de FAO en andere internationale organisaties, met name de Internationale Raad voor het onderzoek van de zee (ICES) kunnen de RVO's helpen, of helpen die daadwerkelijk, bij de toepassing van die bepalingen en dragen bij aan de consistentie van de benaderingen van de verschillende organisaties. Een aantal RVO's beheert de visserij met toepassing van het voorzorgsprincipe en heeft formele procedures uitgewerkt om het voorzorgsprincipe toe te passen. Toch kan niet worden gezegd dat het voorzorgsprincipe in de besluitvorming door iedereen of volledig in acht wordt genomen. Verenigbaarheid van instandhoudings- en beheersmaatregelen Eén van de belangrijkste bepalingen van de Overeenkomst inzake visbestanden is artikel 7, dat betrekking heeft op het verband tussen de rechten van de kuststaat in de zone onder zijn nationale rechtsbevoegdheid en de rechten van in volle zee vissende landen ten aanzien van de grensoverschrijdende en over grote afstanden trekkende visbestanden. In artikel 7 wordt ook opnieuw het evenwicht bevestigd tussen de rechten van de kuststaten en de in volle zee vissende landen, dat in het Verdrag over het recht van de zee is opgenomen. Toch doen een aantal kuststaten inspanningen om dat evenwicht van belangen in hun voordeel te wijzigen sinds in de jaren '70 en het begin van de jaren '80 voor het eerst over de EEZ-regeling werd onderhandeld. De oprichtingsakten van een aantal RVO's bevatten een bepaling over de verenigbaarheid van instandhoudings- en beheersmaatregelen voor de volle zee en die voor de zones onder nationale rechtsbevoegdheid. In het algemeen getuigen die bepalingen van dezelfde benadering als die van artikel 7 van de Overeenkomst inzake visbestanden en leveren ze ook dezelfde resultaten op. De Overeenkomst van Galápagos is de enige uitzondering op die benadering, omdat ze de voorkeur geeft aan instandhoudings- en beheersmaatregelen die voor zones onder nationale rechtsbevoegdheid worden vastgesteld.


PE 337.297 82

Nieuwe spelers, toewijzing van visserijmogelijkheden en ontmoediging van visserij door niet-leden De sterk met elkaar verbonden problemen van nieuwe spelers, toewijzing van visserijmogelijkheden en ontmoediging van visserij door niet-leden zijn voor de werking van de RVO's van het grootste belang. Een belangrijke overweging voor landen die nog geen lid van een RVO zijn, maar willen deelnemen aan de visserij waarvoor de RVO's bevoegd zijn, is dat die deelname een billijk deel van de beschikbare visserijmogelijkheden vergt. De toewijzing van die mogelijkheden wordt almaar moeilijker omdat de visserijmogelijkheden afnemen. Meer nieuwe spelers maken die situatie alleen maar erger. Maatregelen om visserij door niet-leden (wettelijk niet geregelde visserij) te ontmoedigen, dienen om niet-leden ertoe te dwingen toe te treden tot de RVO, met de RVO samen te werken of de visserij te staken. Hoewel artikel 8, lid 3 van de Overeenkomst inzake visbestanden het lidmaatschap van een RVO beperkt tot "landen met een reëel belang", zijn er geen goede argumenten om die bepaling te gebruiken om het lidmaatschap van een RVO als zodanig te ontzeggen. Uit de analyse van de toetredingsvoorwaarden van de geselecteerde RVO's blijkt dat die over het algemeen openstaan voor nieuwe spelers. Vele lidmaatschapsvoorwaarden worden door kandidaat-leden wellicht niet als beperkend beschouwd. Als ook rekening wordt gehouden met de beperkte visserijmogelijkheden voor kandidaat-leden, hebben de geselecteerde RVO's een veel meer uitgesproken beperkend/gesloten karakter. Dat toetredingsaanvragen, zoals in de Overeenkomst van Honolulu, aan goedkeuring worden onderworpen, belet niet a priori dat nieuwe landen toetreden en is daarom niet onverenigbaar met artikel 8, lid 3 van de Overeenkomst inzake visbestanden. Een substantiële schending van artikel 8, lid 3 kan alleen voorkomen naar aanleiding van een concreet verzoek tot toetreding in het licht van het gebrekkig omschreven concept van "reëel belang". Niet alleen een negatief besluit over een verzoek kan zulk een schending inhouden. De weigering om binnen een redelijke termijn een besluit te nemen of het feit dat het lidmaatschap of een vergelijkbare status niet binnen een redelijke termijn wordt toegekend, kunnen eveneens als een schending worden beschouwd. De toewijzing van almaar kleinere visserijmogelijkheden aan almaar meer landen plaatst de RVO's voor grote problemen. Bestaande leden kunnen afzien van met veel moeite onderhandelde toewijzingen, terwijl nieuwe spelers kunnen besluiten niet tot een RVO toe te treden. In beide gevallen vormt dat een bedreiging voor de duurzaamheid van de visserij en de toekomst van de RVO. Hoewel artikel 10, sub i van de Overeenkomst inzake visbestanden de bestaande leden van RVO's er wettelijk toe verplicht het eens te worden over middelen om de visserijrechten van nieuwe spelers te regelen, is het op lange termijn in ieders belang dat dit op een voor iedereen bevredigende wijze gebeurt. De lijst van toewijzingscriteria in artikel 11 van de Overeenkomst inzake visbestanden is niet-exhaustief en met de afzonderlijke criteria dient alleen "rekening te worden gehouden". Dat geeft de landen een grote beoordelingsmarge bij de toepassing van de opgesomde criteria. Als algemene regel geldt dat aan elk criterium enig gewicht dient te worden gegeven, maar in bijzondere omstandigheden kan "rekening houden met" betekenen dat aan het criterium geen enkel gewicht wordt gegeven. Overeenkomstig de artikelen 11, sub c en 33, lid 2 van de Overeenkomst inzake visbestanden kunnen de bijdrage van een land aan de instandhouding en de mate waarin het de regels naleeft, als toewijzingscriterium worden gebruikt. Nieuwe of bestaande leden van RVO's worden aldus beloond of gestraft met de toewijzing van kleinere of grotere visserijmogelijkheden naargelang ze de belangrijkste RVO-doelstellingen al dan niet steunen. Uit de handelwijze van de geselecteerde RVO's blijkt dat die criteria in principe kunnen (en in sommige gevallen inderdaad) worden gebruikt voor nieuwe en bestaande leden.


PE 337.297 83

Visserij door niet-leden gebeurt meestal zonder naleving van de instandhoudings- en beheersmaatregelen van de RVO's. Dat levert niet alleen een concurrentievoordeel op, maar verhoogt ook het risico van overexploitatie doordat geen rekening wordt gehouden met beperkingen van vangsten of van inspanningen, en leidt vaak tot niet-duurzame visserijpraktijken met zware gevolgen voor het ecosysteem. Omdat wettelijk niet geregelde visserij de duurzaamheid van een RVO-visserij en in feite ook de toekomst van de RVO zelf in gevaar brengt, dient ze te worden aangepakt. Die gedachte staat centraal in de artikelen 17 en 33, lid 2 van de Overeenkomst inzake visbestanden en het Internationaal Actieplan van 2001 ter voorkoming, ontmoediging en uitschakeling van illegale, niet gemelde en wettelijk niet geregelde visserij. De artikelen 17 en 33, lid 2 houden verplichtingen in voor de landen die partij zijn bij de Overeenkomst inzake visbestanden, waardoor ze concrete maatregelen tegen niet geregelde visserij moeten nemen. Van de RVO's wordt een tweesporige aanpak van de niet geregelde visserij verwacht. Een eerste spoor is een beleid van samenwerking om de betrokkenen bewust te maken van het probleem van de niet geregelde visserij en voor de behoefte aan samenwerking tussen alle landen die aan de visserij op geregelde soorten deelnemen. Het tweede spoor zijn specifieke maatregelen om niet geregelde visserij te bestrijden door niet-meewerkende niet-leden ertoe te dwingen met de RVO samen te werken, tot de RVO toe te treden of de visserij te staken. Het Internationaal Actieplan tegen illegale, niet gemelde en wettelijk niet geregelde visserij bevat een brede waaier van zulke specifieke maatregelen. Uit de huidige praktijken van de RVO's blijkt dat ze die tweesporige benadering toepassen. Verzameling en beschikbaarstelling van gegevens De Overeenkomst inzake visbestanden bevat gedetailleerde normen voor de verzameling en beschikbaarstelling van gegevens. Die verplichtingen gelden in de eerste plaats voor de landen die partij bij de Overeenkomst zijn, maar in de Overeenkomst staat ook welke verplichtingen de landen hebben ten aanzien van de RVO's waarvan ze lid zijn, en welke taken een RVO op het gebied van verzameling en beschikbaarstelling van gegevens dient te vervullen. Op wereldniveau heeft de FAO een belangrijke bijdrage geleverd aan de vaststelling van normen voor de verzameling en beschikbaarstelling van gegevens. De FAO werkt mee aan de uitstippeling van de strategie voor de verbetering van de informatie over de status en de tendensen van de visvangst. De toepassing van die strategie kan de RVO's eventueel helpen om hun verplichtingen op het gebied van verzameling en beschikbaarstelling van gegevens overeenkomstig de Overeenkomst inzake visbestanden na te leven. De meeste RVO's hebben nu al een wetenschappelijk orgaan dat belast is met de verzameling en analyse van gegevens over de door de RVO beheerde bestanden. Een aantal RVO's hebben hun werkzaamheden op het gebied van de verzameling en beoordeling van gegevens in de jongste jaren geëvalueerd. Verplichtingen van vlagstaten In artikel 18, lid 2 van de Overeenkomst inzake visbestanden staat wat als de fundamentele verplichting van de vlagstaat kan worden beschouwd: zijn bevoegdheid uitoefenen over de schepen die onder zijn vlag varen (en die in volle zee vissen). De andere leden van artikel 18 bevatten een lange lijst van verplichtingen van vlagstaten die uit die fundamentele verplichting voortvloeien. Vele van die verplichtingen zijn ook uitvoeriger opgenomen in de artikelen III-VI van de FAO-nalevingsovereenkomst. Artikel 18 is voor de vlagstaten en niet voor de RVO's bedoeld. Leden van RVO's kunnen nochtans de behoefte hebben om die verplichtingen van vlagstaten op regionaal niveau te bevestigen en toe te passen, onder meer ter bevordering van de RVO-verplichtingen en/of om op regionaal niveau voor gelijke voorwaarden (eerlijke mededinging) te zorgen. Wegens de lengte van de lijst van verplichtingen van vlagstaten in artikel 18 en omdat daarover van de geselecteerde RVO's


PE 337.297 84

slechts weinig informatie beschikbaar is, kan moeilijk worden uitgemaakt in hoever die verplichtingen worden nagekomen. Omdat de EG-wetgeving met betrekking tot de onder artikel 18 vallende kwesties zeer uitgebreid is, kan de naleving van het EG-recht door EG-lidstaten op het eerste gezicht en in algemene zin als naleving van artikel 18 worden beschouwd. Handhaving in volle zee De artikelen 21 en 22 van de Overeenkomst inzake visbestanden bevatten een zorgvuldig omschreven uitzondering op het primaat van de rechtsbevoegdheid van de vlagstaat in volle zee doordat ze handhavingsbevoegdheid verlenen aan staten die niet de vlagstaat zijn. Die handhavingsbevoegdheden bestaan alleen tussen landen die partij bij de Overeenkomst inzake visbestanden zijn. Hoewel een aantal van de geselecteerde RVO's procedures voor de handhaving in volle zee hebben vastgesteld, is geen enkele daarvan van toepassing op vaartuigen onder de vlag van niet-leden van RVO's op voorwaarde dat ze partij bij de Overeenkomst inzake visbestanden zijn. Dat toont aan dat men aarzelt om handhavingsbevoegdheden van een niet-vlagstaat in volle zee uit te oefenen als dit "louter" steunt op indirecte instemming door onderschrijving van de Overeenkomst inzake visbestanden. Daarin kan echter verandering komen als de Overeenkomst inzake visbestanden door meer landen wordt geratificeerd. Bijzondere eisen voor zich ontwikkelende landen Om vast te stellen welke landen onder de term "zich ontwikkelende landen" vallen, kan gebruik worden gemaakt van de lijsten van zich ontwikkelende landen die door verschillende internationale organisaties zijn opgesteld. De zich ontwikkelende landen dienen echter te voldoen aan de verschillende eisen in deel VII (bijzondere eisen voor zich ontwikkelende landen) van de Overeenkomst om de verschillende vormen van in de Overeenkomst vermelde bijstand te kunnen genieten. In de analyse wordt opgemerkt dat er al vele instrumenten en mechanismen bestaan die kunnen worden gebruikt om zich ontwikkelende landen te helpen om de Overeenkomst inzake visbestanden uit te voeren en toe te passen. Dat bewijst dat die bijstand niet via een RVO dient te worden verleend. Uit de debatten in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties en op de eerste informele bijeenkomst van de landen die partij bij de Overeenkomst zijn, blijkt dat binnen de Verenigde Naties waarschijnlijk een (vrijwillig) fonds overeenkomstig deel VII van de Overeenkomst inzake visbestanden zal worden opgericht. Het taalgebruik in artikel 25 van de Overeenkomst inzake visbestanden (bijstand aan zich ontwikkelende landen dient de verlening van financiële bijstand en andere uitdrukkelijk vermelde vormen van bijstand te omvatten) bewijst dat de verlening van zulke bijstand een verplichting is van de landen die partij bij de Overeenkomst zijn. Hoewel die bijstand moeilijk kan worden gekwantificeerd, kunnen een aantal bedenkingen in dat verband van belang zijn. Een aantal bepalingen in deel VII van de Overeenkomst inzake visbestanden zijn belangrijk voor de kwestie van de toegang tot grensoverschrijdende en over grote afstanden trekkende visbestanden. Die bepalingen kunnen leiden tot een groter aandeel van de TAC voor zich ontwikkelende landen dan anders het geval zou zijn, bijvoorbeeld als historische vangsten als basis worden genomen voor de toewijzing van vangsten. Die bepalingen gelden echter niet voor alle zich ontwikkelende landen, maar alleen voor die welke de in die samenhang


PE 337.297 85

vastgestelde voorwaarden vervullen. De woorden "vergemakkelijking van de toegang" in artikel 25, lid 2 van de Overeenkomst zijn in dat verband niet relevant. Uit de praktijken van de RVO's blijkt dat de landen bij de onderhandelingen over toewijzingscriteria met de speciale eisen voor de zich ontwikkelende landen rekening houden, zelfs wanneer daarvan in de oprichtingsakte geen sprake is. Zo heeft de ICCAT ICCAT-criteria voor de toewijzing van visserijmogelijkheden vastgesteld. Er zijn vier categorieën van toewijzingscriteria. Eén van die categorieën omvat een aantal criteria die voor zich ontwikkelenden landen van belang zijn. De mate waarin RVO's aandacht hebben voor de problemen die deel VII doet rijzen, hangt kennelijk grotendeels af van de vraag of de leden dat probleem aan de orde hebben gesteld. Verband met de WTO Zowel de Overeenkomst inzake visbestanden als de in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) (bijvoorbeeld GATT 1947) ontwikkelde instrumenten behoren tot het internationaal recht. Als gevolg van de ongeordende ontwikkeling van het internationaal recht bestaat er geen algemene hiërarchie en zijn er ook geen regels voor de oplossing van conflicten tussen verschillende onderdelen (terreinen of takken) van het internationaal recht. Dat geldt ook voor de verhouding tussen de WTO-regels en de bepalingen van de Overeenkomst inzake visbestanden. Er bestaan alleen enkele zeer algemene principes zoals het principe dat specifieker regels boven algemene regels gaan (lex specialis derogat legi generali) en het principe dat nieuwere regels boven oudere gaan (lex posterior derogat legi priori). Wegens hun bijzondere aard zijn WTO-regels vaak lex specialis ten aanzien van de regels van het algemene internationaal recht. Van bijzonder belang voor conflicten tussen WTO-instrumenten en de Overeenkomst inzake visbestanden zijn de artikelen XX en XXI van GATT 1947. Die bepalingen bevatten algemene en veiligheidsuitzonderingen die kunnen worden ingeroepen om handelsmaatregelen op te leggen die anders niet met GATT 1947 zouden stroken. De wettigheid van handelsmaatregelen kan bijvoorbeeld afhangen van de rechten en plichten onder het Verdrag over het recht van de zee en de Overeenkomst inzake visbestanden als die een conflict tussen de partijen veroorzaken. Wegens de bestaande voorkeur voor multilaterale oplossingen voor milieuproblemen houdt de verhouding tussen de Overeenkomst inzake visbestanden, de RVO's en de WTO zeer waarschijnlijk in dat de Overeenkomst inzake visbestanden en de RVO's samen de basis vormen voor handelsmaatregelen waarvan kan worden aangenomen dat ze met de WTO-regels stroken. Handelsmaatregelen kunnen worden genomen om de naleving van concrete instandhoudings- en beheersmaatregelen te garanderen. Die zijn niet in de Overeenkomst inzake visbestanden zelf opgenomen, maar dienen door de RVO's te worden genomen in overeenstemming met de bepalingen van de Overeenkomst inzake visbestanden, het Verdrag over het recht van de zee en andere relevante bepalingen van het internationaal recht. Handelsmaatregelen om de naleving van door RVO's genomen instandhoudings- en beheersmaatregelen te garanderen, worden geacht met de WTO-regels te stroken. Dat vermoeden kan echter worden betwist, in het bijzonder als RVO's zonder grond het lidmaatschap weigeren of als ze de visserijmogelijkheden onrechtvaardig verdelen. Rol van de FAO Omdat de FAO geen partij bij de Overeenkomst inzake visbestanden mag worden, gelden de daarin opgenomen verplichtingen niet voor haar. De fundamentele verantwoordelijkheid voor FAO-visserijorganen die overeenkomstig de artikelen VI of XIV van de FAO-oprichtingsakte werden opgericht, ligt bij de leden van die organen en niet bij de FAO zelf. Toch kan worden


PE 337.297 86

gezegd dat leden van de FAO of van haar visserijorganen die ook partij bij de Overeenkomst inzake visbestanden zijn, ook verplicht zijn de algemene verplichtingen en doelstellingen van de Overeenkomst binnen de FAO en haar visserijorganen te bevorderen. Toch bestond in de FAO al in 1995 eensgezindheid dat haar visserijorganen diende te worden versterkt. Dat proces van versterking zal ongetwijfeld door de bepalingen van de Overeenkomst inzake visbestanden worden beïnvloed. Ook hier speelt de FAO echter alleen de rol van facilitateur en hangt alles af van de bereidheid van de staten om de bepalingen van de Overeenkomst inzake visbestanden als blauwdruk te gebruiken. Meer in het algemeen wordt de FAO in verschillende onderdelen van het verslag vermeld wegens haar belangrijke bijdrage aan de ondersteuning van de landen en RVO's bij de uitvoering van de Overeenkomst inzake visbestanden en de verwezenlijking van de doelstellingen daarvan. Regeling van geschillen In de Overeenkomst inzake visbestanden wordt ervoor gezorgd dat de partijen bij de Overeenkomst in principe allemaal een beroep kunnen doen op mechanismen voor de verplichte regeling van geschillen die tot bindende besluiten leidt. Het gaat niet alleen om de interpretatie of toepassing van geschillen over de Overeenkomst zelf, maar ook over de interpretatie of toepassing van de oprichtingsakten van de RVO's waarbij ze partij zijn. In het verslag wordt gewezen op de beperkingen van de beschikbaarheid van verplichte mechanismen voor de regeling van geschillen. Een belangrijke beperking is dat een kuststaat niet mag worden gedwongen zich aan een bindende regeling van geschillen te onderwerpen als het gaat om een geschil over zijn soevereine rechten ten aanzien van de levende rijkdommen in de EEZ of om de uitoefening daarvan. Als een kuststaat die bepaling inroept, is ook de mogelijkheid van een bindende regeling van een geschil in verband met de aspecten van een geschil met betrekking tot de volle zee beperkt. Die bepaling is van belang voor grensoverschrijdende en over grote afstanden trekkende visbestanden omdat die zowel in de EEZ als in volle zee aanwezig zijn. De oprichtingsakten van een aantal RVO's voorzien niet in een bindende regeling van geschillen. Een bindende regeling van geschillen tussen landen die partij zijn bij de Overeenkomst inzake visbestanden, is nu ook in die gevallen beschikbaar. Tot op heden werd de bindende regeling van geschillen slechts in beperkte mate gebruikt om geschillen in verband met RVO's te regelen. Dat kan grotendeels worden verklaard door het feit dat op de bindende regeling van geschillen pas een beroep wordt gedaan als alle andere middelen om het geschil te regelen zijn uitgeput. Zelfs als al die andere middelen zijn uitgeput, kunnen ook nog andere overwegingen landen ervan afschrikken een bindende regeling van het geschil na te streven. In het verslag wordt de bijdrage onderzocht van het Internationaal Gerechtshof, het Internationale Tribunaal voor het recht van de zee en andere rechtbanken aan de regeling van visserijgeschillen. De conclusie is dat hoven en rechtbanken hebben bewezen dat ze in staat zijn zich bezig te houden met instandhoudings- en beheersmaatregelen, met inbegrip van TAC's, en met problemen in verband met de interpretatie of toepassing van algemene principes en bepalingen van internationaal recht. Of in de toekomst meer geschillen aan de verplichte regeling van geschillen zullen worden voorgelegd, zal grotendeels afhangen van de succesrijke uitvoering van de Overeenkomst inzake visbestanden op regionaal niveau. Als de RVO's efficiënt werken, moeten zij de meeste problemen in verband met grensoverschrijdende en over grote afstanden trekkende visbestanden kunnen oplossen zonder een beroep te doen op een derde partij om het geschil te regelen. Als een RVO niet efficiënt werkt of niet voldoet aan de in de Overeenkomst inzake visbestanden vastgestelde


PE 337.297 87

normen, kunnen de partijen bij de Overeenkomst inzake visbestanden de verplichte regeling van geschillen gebruiken als één van de mogelijkheden om de problemen aan te pakken. Algemene conclusies De praktijken van de landen en de geselecteerde RVO's evolueren voortdurend. Eén van de belangrijkste ontwikkelingen wordt de herziening van de oprichtingsakten van de FAO-visserijorganen en andere RVO's zoals de IATTC. De mate waarin de Overeenkomst inzake visbestanden als blauwdruk wordt gebruikt, zal grotendeels afhangen van de vraag hoeveel landen de overeenkomst in de nabije toekomst zullen onderschrijven. De meer gedetailleerde bepalingen van de Overeenkomst inzake visbestanden dienen te worden beschouwd als een stap voorwaarts in de regeling van de grensoverschrijdende en over grote afstanden trekkende visbestanden in de context van de dynamische ontwikkeling van het internationaal recht. De vastberadenheid van de internationale gemeenschap om illegale, niet gemelde en wettelijk niet geregelde visserij door middel van een algemene en geïntegreerde aanpak te voorkomen, te ontmoedigen en uit te schakelen, zal de landen en RVO's er wellicht van overtuigen dat het internationaal recht verder dient te worden ontwikkeld.


PE 337.297 88


PE 337.297 89

Sinopse Finalidade do relatório O presente relatório aborda as implicações do Acordo das Nações Unidas relativo à aplicação das disposições da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 10 de Dezembro de 1982, respeitantes à conservação e gestão das populações de peixes transzonais e das populações de peixes altamente migradores de 4 de Dezembro de 1995 (Acordo sobre as Populações de Peixes) para as organizações regionais de gestão das pescarias (ORGP), das quais a União Europeia é membro ou em relação às quais tem interesses. O estudo aborda os requisitos que o Acordo sobre as Populações de Peixes coloca relativamente à gestão internacional das pescas e em que medida as organizações regionais de gestão das pescarias têm tomado estes requisitos em consideração. Síntese da análise e conclusões sobre questões específicas Introdução O relatório começa por uma análise geral do Acordo sobre as Populações de Peixes e da sua relação com outros instrumentos internacionais de relevância para a conservação e a gestão das populações de peixes transzonais e altamente migradores. Este Acordo diz respeito, em primeiro lugar, à Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 10 de Dezembro de 1982, da qual a Comunidade Europeia é parte contratante. O Acordo sobre as Populações de Peixes aplica a Convenção sobre o Direito do Mar e tem de ser interpretado e aplicado no contexto da Convenção e de forma consistente com esta. Entre outros instrumentos de relevância, encontram-se o Código de Conduta da Pesca Responsável da FAO e o Acordo da FAO para a Promoção do Cumprimento das Medidas Internacionais de Conservação e de Gestão pelos Navios de Pesca no Alto Mar (Acordo da FAO para o Cumprimento). A análise do relatório versa sobre as disposições do Acordo sobre as Populações de Peixes que são de relevância mais directa para a conservação e a gestão das populações de peixes transzonais e altamente migradores pelas organizações regionais de gestão das pescarias (ORGP). O resultado desta análise é comparado aos actos constitutivos e à prática de diversas ORGP. As ORGP incluídas no estudo foram seleccionadas com base nos seguintes critérios: 1. A ORGP está envolvida na conservação e/ou na gestão das populações de peixes transzonais ou altamente migradores; 2. A União Europeia (Comunidade Europeia (CE)) é membro da ORGP ou tem um interesse nas pescas na área da ORGP. Com base nestes dois critérios, foram seleccionadas as seguintes ORGP:

• CCAMLR (Comissão para a Conservação da Fauna e da Flora Marinhas da Antárctida);

• CCSBT (Comissão para a Conservação do Atum Rabilho Meridional); • CECAF/COPACE (Comité das Pescas do Atlântico Centro-Leste); • CGPM (Comissão Geral das Pescas do Mediterrâneo); • IATTC (Comissão Interamericana do Atum Tropical); • ICCAT/CICTA (Comissão Internacional para a Conservação dos Tunídeos do

Atlântico);


PE 337.297 90

• IOTC (Comissão do Atum do Oceano Índico); • NAFO/OPANO (Organização das Pescarias do Noroeste do Atlântico); • NEAFC/CPANE (Comissão de Pescas do Atlântico Nordeste); • SEAFO (Organização das Pescarias do Atlântico Sudeste; acto constitutivo já em

vigor, mas a Comissão ainda não está operacional); • SWIOFC (Comissão das Pescas do Oceano Indico Sudoeste; acto constitutivo em

análise); • WCPOFC (Comissão das Pescas do Oceano Pacífico Ocidental e Central; acto

constitutivo ainda não em vigor); • WECAFC/COPACO (Comissão das Pescas do Atlântico Centro-Oeste); • Comissão no âmbito do Acordo de Galápagos (Acordo-Quadro para a Conservação da

Fauna e da Flora Marinhas no Alto Mar do Pacífico Sudeste; ainda não em vigor). Questões específicas no âmbito do Acordo sobre as Populações de Peixes Definição de populações de peixes transzonais Enquanto o artigo 64.º da Convenção sobre o Direito do Mar define as espécies altamente migradoras através da sua listagem no Anexo I da Convenção, não aparece qualquer definição de espécies ou de populações de peixes transzonais nem na Convenção, nem no Acordo sobre as Populações de Peixes. Não obstante, entende-se geralmente que populações de peixes transzonais são aquelas mencionadas no n.º 2 do artigo 63.º da Convenção, ou seja, as populações de peixes que se encontrem "tanto na zona económica exclusiva como numa área exterior e adjacente à mesma". Embora pareça simples, esta definição é, contudo, complicada. Durante as negociações relativas ao Acordo sobre as Populações de Peixes, foi considerado o desenvolvimento de uma definição precisa, mas os participantes resolveram que seria preferível evitar uma definição de populações de peixes transzonais, relegando a questão para ser resolvida a nível (sub) regional. Na prática, as populações de peixes deveriam, presumivelmente, ser tratadas como transzonais sempre que a sua ocorrência tanto na zona económica exclusiva (ZEE) como no alto mar conduzisse a efeitos transfronteiriços significativos para as autoridades responsáveis pela gestão das pescas. A abordagem cautelar tem um papel a desempenhar nas situações em que não exista qualquer acordo relativamente à importância destes efeitos transfronteiriços. De forma ainda mais importante, funciona como um pressuposto de que os efeitos transfronteiriços são significativos, até que tal pressuposto seja refutado por provas científicas suficientes. Até que essa questão seja resolvida, a gestão das populações de peixes deverá ser abordada principalmente de uma forma multilateral. Princípios gerais Subjacente ao Acordo sobre as Populações de Peixes encontra-se um vasto conjunto de princípios gerais que contêm uma declaração pormenorizada dos deveres e das responsabilidades dos Estados em relação à conservação e à gestão das populações de peixes transzonais e altamente migradores. Estes princípios baseiam-se em conceitos modernos de práticas de pesca respeitadoras do ambiente e também nos objectivos de base manifestados na Convenção sobre o Direito do Mar, designadamente a utilização óptima das pescas e a manutenção ou renovação das populações a níveis que possam produzir o máximo rendimento constante (MSY). De uma forma geral, os actos constitutivos das ORGP criadas antes de 1995 não reflectem extensivamente os princípios gerais do artigo 5.º do Acordo sobre as Populações de Peixes, à excepção da Convenção CCAMLR. Em contraste, as novas organizações criadas após a celebração do Acordo sobre as Populações de Peixes reflectem amplamente o artigo 5.º. Na prática das ORGP até à data, alguns dos princípios do artigo 5.º,


PE 337.297 91

designadamente os relacionados com a atenuação das capturas acessórias e com a aplicação, foram aplicados através de medidas reguladoras. Alguns, incluindo a abordagem cautelar, foram alvo de grande atenção mais ainda não foram integrados totalmente, ou de forma eficaz, no processo de tomada de decisão, havendo outros que foram alvo de pouca atenção. A abordagem cautelar O artigo 6.º do Acordo sobre as Populações de Peixes diz respeito à aplicação da abordagem cautelar à conservação, gestão e exploração das populações de peixes transzonais e altamente migradores. O Anexo II deste Acordo (Directrizes para a aplicação de níveis de referência a respeitar a título da abordagem cautelar para a conservação e a gestão das populações de peixes transzonais e das populações de peixes altamente migradores) define os pormenores específicos envolvidos na execução da abordagem cautelar. A execução e a aplicação da abordagem cautelar e dos níveis de referência deixam muito para ser determinado pelas ORGP relevantes. Uma análise da prática a este respeito indica que a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) e as ORGP têm vindo a abordar a questão da execução desde a década de 90. O trabalho realizado neste domínio pela FAO e por outras organizações internacionais, nomeadamente o Conselho Internacional para a Exploração do Mar (CIEM), pode ajudar, ou está realmente a ajudar, as ORGP na execução destas disposições e contribui para a consistência das abordagens assumidas por diferentes organizações. Diversas ORGP gerem as pescas utilizando a abordagem cautelar e têm criado procedimentos formais para utilizar esta abordagem, embora não se possa ainda dizer que a abordagem cautelar tenha sido plenamente adoptada, ou que seja plenamente respeitada, no processo de tomada de decisão. Compatibilidade das medidas de conservação e de gestão O artigo 7.º do Acordo sobre as Populações de Peixes é uma das suas disposições principais, na medida em que aborda a relação entre os direitos do Estado costeiro nas áreas sob a sua jurisdição nacional e os direitos dos Estados que pescam no alto mar, no que se refere às populações de peixes transzonais e altamente migradores. O artigo 7.º reafirma também o equilíbrio dos direitos dos Estados costeiros e dos Estados que pescam no alto mar patente na Convenção sobre o Direito do Mar, não obstante os esforços empreendidos por diversos Estados costeiros no sentido de redefinirem este equilíbrio de interesses a seu favor, uma vez que o regime da ZEE foi negociado pela primeira vez na década de 70 e início da década de 80. Os actos constitutivos de diversas ORGP contêm uma disposição relativa à compatibilidade entre as medidas de conservação e de gestão adoptadas para o alto mar e as adoptadas para áreas sob jurisdição nacional. Em geral, estas disposições prevêem a mesma abordagem e os mesmos resultados que o artigo 7.º do Acordo sobre as Populações de Peixes. O Acordo de Galápagos é a única excepção a esta abordagem, na medida em que estabelece uma preferência para as medidas de conservação e de gestão criadas para as áreas sob jurisdição nacional. Entrada de novos participantes, atribuição de possibilidades de pesca e dissuasão do exercício da pesca por terceiros As questões, estreitamente relacionadas, da entrada de novos participantes, da atribuição de possibilidades de pesca e da dissuasão do exercício da pesca por terceiros são cruciais para o funcionamento das ORGP. Uma consideração importante para os Estados que ainda não são membros de ORGP, mas que estão interessados em envolver-se nas pescarias em relação às quais essas ORGP têm competências, incide no facto de que estas acarretam uma quota equitativa das possibilidades de pesca disponíveis. A atribuição está a tornar-se cada vez mais


PE 337.297 92

difícil em virtude da diminuição das oportunidades de pesca, pelo que a entrada de novos participantes só irá agravar esta situação. As medidas para dissuadir o exercício da pesca por terceiros (pesca não regulamentada) destinam-se a forçar os terceiros a aderirem ou a cooperarem com as ORGP, ou a cessarem totalmente as suas actividades de pesca. Embora o n.º 3 do artigo 8.º do Acordo sobre as Populações de Peixes limite a adesão às ORGP a "Estados com real interesse", não existem argumentos bem fundamentados para utilizar esta disposição como limitação à adesão às ORGP enquanto tais. A análise das condições de adesão das ORGP seleccionadas indica que estas estão geralmente abertas à entrada de novos participantes. Muitas das condições de adesão não serão consideradas restritivas pelos novos candidatos. Todavia, se se tiver igualmente em consideração as possibilidades de pesca limitadas para os novos candidatos, as ORGP seleccionadas revestem-se de um carácter muito mais restritivo/fechado. A sujeição das candidaturas à adesão a um sistema de aprovação, como o previsto na Convenção de Honolulu, não exclui a priori os novos candidatos da participação, pelo que não é incompatível com o n.º 3 do artigo 8.º do Acordo sobre Populações de Peixes. Uma violação substancial do n.º 3 do artigo 8.º só pode surgir relativamente a um caso concreto de uma candidatura à adesão face ao conceito mal definido de real interesse. É indicado que não só uma decisão negativa relativamente a um pedido de adesão pode dar azo a tal violação. A recusa em tomar essa decisão num prazo razoável, ou a incapacidade de proporcionar efectivamente o estatuto de membro ou um estatuto semelhante num prazo razoável podem igualmente qualificar-se como violações. A atribuição de menos possibilidades de pesca a um maior grupo de Estados causa problemas consideráveis às ORGP. Os membros existentes podem abdicar de atribuições meticulosamente negociadas, ao passo que os novos participantes podem decidir não aderir a uma ORGP. Ambas as situações constituem ameaças à sustentabilidade das pescas e ao futuro da ORGP. Embora a alínea i) do artigo 10.º do Acordo sobre as Populações de Peixes exija juridicamente que os membros existentes das ORGP concordem relativamente aos meios de acomodar os direitos de pesca dos novos participantes, é igualmente do interesse a longo prazo de todos que esta tarefa seja realizada de forma mutuamente satisfatória. A lista de critérios de atribuição patente no artigo 11.º do Acordo sobre as Populações de Peixes não é exaustiva e os critérios individuais só têm de ser "[tidos] em conta". Isto deixa aos Estados-Membros uma margem de apreciação considerável na aplicação de cada um dos critérios enumerados. Regra geral, tem de ser atribuído a cada critério um determinado peso, mas pode haver circunstâncias especiais em que "ter em conta" não tenha como consequência a atribuição de qualquer peso. Nos termos do disposto na alínea c) do artigo 11.º e no n.º 2 do artigo 33.º do Acordo sobre as Populações de Peixes, a contribuição de um Estado para a conservação e o seu historial de cumprimento podem ser utilizados como critérios de atribuição. Assim sendo, os novos membros ou os membros existentes das ORGP são recompensados ou punidos através de atribuições maiores ou menores de possibilidades de pesca, em consequência do seu apoio (ou falta dele) aos objectivos principais da ORGP. A prática das ORGP seleccionadas confirma que estes critérios podem, em princípio, ser utilizados (e em alguns casos estão a ser utilizados) tanto para novos membros como para os membros existentes. A pesca por terceiros ocorre normalmente em desrespeito das medidas de conservação e de gestão de uma ORGP, o que não só proporciona vantagens competitivas, mas também aumenta o risco de sobreexploração devido à ignorância relativamente aos limites das capturas ou do esforço de pesca e conduz frequentemente a práticas insustentáveis de pesca


PE 337.297 93

com efeitos graves no ecossistema. Uma vez que, dessa forma, a pesca não regulamentada ameaça a sustentabilidade das pescas de uma ORGP e, na realidade, o futuro da própria ORGP, é necessário tratar desta questão. Esta fundamentação lógica está no cerne do artigo 17.º e do n.º 2 do artigo 33.º do Acordo sobre as Populações de Peixes e do Plano de Acção Internacional de 2001 para Evitar, Impedir e Eliminar a Pesca Ilegal, Não Declarada e Não Regulamentada (IPOA-IUU). O artigo 17.º e o n.º 2 do artigo 33.º funcionam como obrigações impostas aos Estados que são partes do Acordo sobre as Populações de Peixes no sentido de tomarem medidas específicas para combaterem a pesca não regulamentada. Espera-se que as ORGP assumam uma abordagem em duas fases relativamente à pesca não regulamentada. A primeira fase consiste em políticas de cooperação que visam sensibilizar para o problema da pesca não regulamentada e para a necessidade de cooperação entre todos os Estados envolvidos na pesca das espécies regulamentadas. A segunda fase consiste em medidas específicas para combater a pesca não regulamentada forçando, de forma eficaz, os terceiros que não cooperam a aderirem ou a cooperarem com as ORGP, ou a cessarem totalmente as suas actividades de pesca. O IPOA-IUU contém uma grande variedade de medidas específicas deste género. A prática actual das ORGP reflecte esta abordagem em duas fases. Recolha e comunicação de dados O Acordo sobre as Populações de Peixes define normas pormenorizadas para a recolha e a comunicação de dados. Estas obrigações são, em primeiro lugar, dirigidas aos Estados que são partes do Acordo, mas este também especifica quais as obrigações que os Estados têm relativamente às ORGP de que são membros e quais as funções que uma ORGP tem no que se refere à recolha e à comunicação dos dados. A nível global, a FAO contribuiu significativamente para a definição de normas relativas à recolha e à comunicação de dados. A FAO está envolvida na elaboração da estratégia para melhorar as informações sobre a situação e as tendências da pesca de captura. A implementação desta estratégia pode ajudar as ORGP, caso necessário, na aplicação das obrigações relativas à recolha e à comunicação de dados constantes do Acordo sobre as Populações de Peixes. A maioria das ORGP já possui um organismo científico responsável pela recolha e pela análise dos dados referentes às populações de peixes geridas pela ORGP. Diversas ORGP avaliaram o seu trabalho de recolha e de avaliação de dados nos últimos anos. Deveres do Estado de bandeira O n.º 2 do artigo 18.º do Acordo sobre as Populações de Peixes define aquela que pode ser considerada a principal obrigação do Estado de bandeira: exercer as suas responsabilidades sobre os navios que arvorem a sua bandeira (que pesquem no alto mar). Os restantes números do artigo 18.º contêm uma longa lista de deveres do Estado de bandeira que derivam desta obrigação principal. Muitas destas obrigações são igualmente previstas, em maior pormenor, nos artigos III-VI do Acordo da FAO para o Cumprimento. O artigo 18.º visa principalmente os Estados de bandeira e não as ORGP. Todavia, os membros das ORGP podem sentir necessidade de confirmar e aplicar estes deveres do Estado de bandeira a nível regional, no sentido de, inter alia, favorecer os objectivos da ORGP e/ou garantir um patamar de igualdade (concorrência leal) a nível regional. Face à extensão da lista de deveres do Estado de bandeira previstos no artigo 18.º e à informação limitada obtida das ORGP seleccionadas, torna-se difícil descrever a sua prática de aplicação. Uma vez que o actual acervo comunitário referente às questões regidas pelo artigo 18.º é muito extenso, o cumprimento da legislação comunitária pelos Estados-Membros da UE pode ser considerado, prima facie e num sentido geral, um cumprimento do artigo 18.º.


PE 337.297 94

Execução no alto mar Os artigos 21.º e 22.º do Acordo sobre as Populações de Peixes contêm uma excepção cuidadosamente definida à primazia da jurisdição do Estado de bandeira no alto mar, conferindo poderes de execução a outros Estados que não o de bandeira. Estes poderes de execução só estão disponíveis entre Estados que sejam partes no Acordo sobre as Populações de Peixes. Embora diversas das ORGP seleccionadas tenham adoptado processos de execução em alto mar, nenhum destes se aplica aos navios que arvorem a bandeira de Estados não membros das ORGP, na condição de que sejam partes no Acordo sobre as Populações de Peixes. Este facto reflecte uma discutível hesitação em exercer os poderes de execução em alto mar do Estado que não seja de bandeira se tal for "meramente" baseado no consentimento indirecto através da adesão ao Acordo sobre as Populações de Peixes. Todavia, esta situação pode mudar assim que a ratificação do Acordo sobre as Populações de Peixes se torne mais universal. Necessidades especiais dos Estados em desenvolvimento Por forma a definir quais os Estados abrangidos pela expressão "Estados em desenvolvimento", é possível recorrer às listas de Estados em desenvolvimento elaboradas por diversas organizações internacionais. Todavia, os Estados em desenvolvimento terão de preencher os diferentes requisitos definidos na Parte VII (Necessidades especiais dos Estados em desenvolvimento) do Acordo para receberem efectivamente as diversas formas de assistência nele especificadas. A análise indica que já existe um grande número de instrumentos e de mecanismos que podem ser utilizados para auxiliar os Estados em desenvolvimento a executarem e aplicarem o Acordo sobre as Populações de Peixes. Tal indica que essa assistência não tem de ser prestada através de uma ORGP. Os debates na Assembleia Geral das Nações Unidas e na primeira reunião informal dos Estados partes do Acordo sugerem que é provável que seja criado, no âmbito do sistema das Nações Unidas, um fundo fiduciário (voluntário) nos termos da Parte VII do Acordo sobre as Populações de Peixes. A linguagem utilizada no artigo 25.º do Acordo sobre as Populações de Peixes ("a assistência aos Estados em desenvolvimento incluirá a assistência financeira e outros tipos de assistência especificados") indica que a prestação dessa assistência é uma obrigação que incumbe aos Estados partes no Acordo. Embora seja difícil quantificar essa assistência, é possível considerar relevantes diversas considerações a este respeito. Diversas disposições da Parte VII do Acordo sobre as Populações de Peixes são relevantes para a questão do acesso às populações de peixes transzonais e altamente migradores. Estas disposições podem ter como consequência uma maior quota do TAC para os Estados em desenvolvimento do que a que teriam se, por exemplo, as capturas históricas fossem utilizadas como linha de base para determinar a atribuição de capturas. Todavia, estas disposições não se aplicam aos Estados em desenvolvimento na generalidade, mas apenas àqueles que cumprem as condições definidas a este respeito. A expressão "facilitando-lhes (...) o acesso" patente na alínea b) do n.º 1 do artigo 25.º do Acordo não é relevante para esta questão. A prática das ORGP indica que os Estados tomaram as necessidades especiais dos Estados em desenvolvimento em consideração na discussão dos critérios de atribuição, mesmo nos casos em que o seu acto constitutivo nada indica em relação a esta questão. Por exemplo, a ICCAT adoptou os critérios de atribuição das possibilidades de pesca. Entre as quatro categorias de critérios de atribuição, uma inclui diversos critérios importantes para os Estados em desenvolvimento. O nível de atenção dado pelas ORGP às questões decorrentes da Parte


PE 337.297 95

VII parece depender, em grande parte, do facto de os membros terem ou não levantado essas questões. Relação com a OMC Tanto o Acordo sobre as Populações de Peixes como o conjunto de instrumentos desenvolvidos no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC), como por exemplo o GATT de 1947, fazem parte do direito internacional. Devido ao desenvolvimento não estruturado do direito internacional, não existe uma hierarquia geral ou regras relativas a resolução de litígios entre diferentes organismos (domínios ou ramos) do direito internacional. Isto aplica-se igualmente à relação entre as regras da OMC, por um lado, e as disposições do Acordo sobre as Populações de Peixes, por outro. Só existem alguns princípios muito gerais, como o facto de as regras mais específicas prevalecerem sobre as regras gerais (lex specialis derogat legi generali) ou de as regras mais recentes prevalecerem sobre as mais antigas (lex posterior derogat legi priori). Em virtude da sua natureza específica, as regras da OMC são geralmente lex specialis relativamente às regras do direito internacional geral. De especial importância para os conflitos entre os instrumentos da OMC e o Acordo sobre as Populações de Peixes são os artigos XX e XXI do GATT de 1947. Estas disposições contêm excepções gerais e de segurança que podem ser invocadas para impor medidas relacionadas com o comércio que, de outra forma, seriam incompatíveis com o GATT de 1947. A legalidade das medidas relacionadas com o comércio pode depender, por exemplo, dos direitos e deveres no âmbito da Convenção sobre o Direito do Mar e do Acordo sobre as Populações de Peixes, na medida em que se aplicam às partes de um litígio. Face à preferência existente por soluções multilaterais para problemas ambientais, a relação entre o Acordo sobre as Populações de Peixes, as ORGP e a OMC será muito provavelmente aquela em que o Acordo sobre as Populações de Peixes e as ORGP facultam em conjunto a base para medidas relacionadas com o comércio, em relação às quais se possa supor que são compatíveis com as regras da OMC. É possível adoptar medidas relacionadas com o comércio para garantir o cumprimento de medidas concretas de conservação e de gestão. Estas não estão patentes no Acordo sobre as Populações de Peixes, mas serão adoptadas pelas ORGP, em conformidade com as disposições do Acordo sobre as Populações de Peixes, a Convenção sobre o Direito do Mar e outras regras relevantes do direito internacional. Presume-se que as medidas relacionadas com o comércio com vista a garantir o cumprimento das medidas de conservação e de gestão adoptadas pelas ORGP sejam compatíveis com as regras da OMC. Todavia, este pressuposto pode ser contestado, especialmente no caso de ORGP que, de forma injustificável, impedem a adesão de novos membros ou cuja atribuição de possibilidades de pesca não é equitativa. Papel da FAO Uma vez que não é permitido à FAO tornar-se parte no Acordo sobre as Populações de Peixes, as obrigações previstas neste acordo não lhe são aplicáveis. A responsabilidade substantiva pelas organizações de pesca da FAO criadas ao abrigo dos artigos VI ou XIV do Acto Constitutivo da FAO recai em primeiro lugar nos membros dessas organizações e não na FAO. Todavia, poder-se-ia afirmar que os membros da FAO ou as suas organizações de pesca que são igualmente partes no Acordo sobre as Populações de Peixes estão também vinculados às obrigações gerais e aos objectivos do Acordo no âmbito da FAO e das suas organizações de pesca. Apesar deste facto, já em 1995 existia consenso na FAO de que as suas organizações de pesca necessitavam de ser reforçadas. O processo de actualização decorrente será certamente influenciado pelas disposições do Acordo sobre as Populações de Peixes. Mais uma vez, contudo, o papel da FAO é meramente o de promotora e tudo depende da vontade dos Estados em utilizarem as disposições do Acordo sobre as Populações de


PE 337.297 96

Peixes como modelo. De uma perspectiva mais geral, diversas partes do relatório identificam e louvam a FAO pelo seu importante contributo na assistência aos Estados e às ORGP na aplicação do Acordo sobre as Populações de Peixes e no alargamento dos seus objectivos. Resolução de litígios O Acordo sobre as Populações de Peixes assegura que os mecanismos de resolução obrigatória de litígios que tenham como consequência decisões vinculativas estejam, em princípio, normalmente disponíveis aos Estados partes. Isto diz respeito não só a litígios relativos à interpretação ou à aplicação do próprio Acordo, mas também à interpretação ou aplicação dos actos constitutivos das ORGP de que fazem parte. O relatório indica as limitações da disponibilidade de mecanismos de resolução obrigatória de litígios. Uma limitação importante incide sobre o facto de um Estado costeiro não ser obrigado a aceitar a submissão de qualquer litígio relacionado com os seus direitos soberanos referentes à fauna e à flora marinhas da ZEE ou ao seu exercício a procedimentos vinculativos de resolução de litígios. Se um Estado costeiro invocar esta disposição, a possibilidade de uma resolução obrigatória de litígios relativamente a aspectos de um litígio relacionados com o alto mar é também limitada. Esta disposição é relevante para as populações de peixes transzonais e altamente migradores, devido à sua presença tanto na ZEE como no alto mar. Os actos constitutivos de diversas ORGP não prevêem uma resolução obrigatória de litígios. Entre os Estados partes no Acordo sobre as Populações de Peixes, a resolução obrigatória de litígios também está actualmente disponível nestes casos. Até ao momento, a resolução obrigatória de litígios tem sido pouco utilizada para solucionar litígios relativamente às ORGP. Esta circunstância pode ser explicada em grande parte pelo facto de que só se recorrer à resolução obrigatória de litígios após terem sido esgotados os outros meios de resolução de litígios. Mesmo que esses outros meios tenham sido esgotados, pode haver outras considerações que impeçam os Estados de procurarem uma resolução obrigatória de litígios. O relatório analisa o contributo do Tribunal Internacional de Justiça (TIJ), do Tribunal Internacional do Direito do Mar (TIDM) e dos tribunais arbitrais para a resolução de litígios relacionados com as pescas. Conclui-se que os tribunais demonstraram poder tratar tanto de medidas de conservação e de gestão, incluindo os TAC, bem como de questões relativas à interpretação ou aplicação dos princípios gerais e das regras do direito internacional. O facto de, no futuro, serem apresentados mais litígios a uma resolução obrigatória dependerá, em grande parte, da aplicação bem sucedida do Acordo sobre as Populações de Peixes a nível regional. Se as ORGP forem eficientes, deverão ser capazes de resolver a maioria das questões relacionadas com as populações de peixes transzonais e altamente migradores sem recorrerem a um sistema de resolução de litígios de terceiros. Se uma ORGP for ineficiente, ou se não cumprir as normas definidas pelo Acordo sobre as Populações de Peixes, os Estados partes no Acordo sobre as Populações de Peixes podem utilizar a resolução obrigatória de litígios como uma das opções para abordar estas questões. Conclusões gerais A prática dos Estados e das ORGP seleccionadas está em constante movimento. Entre os principais desenvolvimentos futuros destacam-se as revisões dos actos constitutivos das organizações de pesca da FAO e de outras ORGP, como a IATTC. O nível a que o Acordo sobre as Populações de Peixes é utilizado como modelo dependerá em grande parte da sua capacidade de atrair uma participação alargada num futuro próximo. As disposições mais pormenorizadas do Acordo sobre as Populações de Peixes têm de ser interpretadas como um


PE 337.297 97

passo progressivo para a regulamentação das populações de peixes transzonais e altamente migradores no contexto da natureza dinâmica do direito internacional. É provável que a determinação da comunidade internacional em evitar, impedir e eliminar a pesca ilícita, não declarada e não regulamentada (pesca INN) através de abordagens abrangentes e integradas convença os Estados e a ORGP da necessidade e da legitimidade do desenvolvimento complementar do direito internacional.


PE 337.297 98


PE 337.297 99

Sammanfattning Rapportens syfte Denna rapport avser effekterna av avtalet av den 4 december 1995 om genomförande av bestämmelserna i Förenta nationernas havsrättskonvention av den 10 december 1982 vad gäller bevarande och förvaltning av gemensamma och långvandrande fiskbestånd (i fortsättningen ”avtalet om fiskbestånd”) för de regionala fiskeriorganisationer som Europeiska unionen är medlem av eller har del i. I studien diskuteras de krav som avtalet om fiskbestånd ställer på förvaltningen av det internationella fisket och i vilken utsträckning de regionala fiskeriorganisationerna har tagit hänsyn till dessa krav. Sammanfattning av analys och slutsatser avseende enskilda frågor Introduktion Rapporten inleds med en allmän analys av avtalet om fiskbestånd och dess samband med andra internationella instrument med betydelse för bevarande och förvaltning av gemensamma och långvandrande fiskbestånd. Detta gäller i första hand Förenta nationernas havsrättskonvention av den 10 december 1982 (LOS-konventionen), som Europeiska gemenskapen undertecknat. Genom avtalet om fiskbestånd genomförs LOS-konventionen och avtalet måste därför tolkas och tillämpas i anslutning till och på ett sätt som ligger i linje med konventionen. Bland övriga relevanta instrument återfinns FAO:s uppförandekod för ansvarsfullt fiske och FAO:s avtal om främjande av fiskefartygs uppfyllande av internationella bevarande- och förvaltningsåtaganden på det fria havet (FAO:s avtal om uppfyllande). Rapportens analys avser i första hand de bestämmelser i avtalet om fiskbestånd som mera direkt rör de regionala fiskeriorganisationernas bevarande och förvaltning av gemensamma och långvandrande fiskbestånd. Resultatet av denna analys jämförs med texterna i olika konventioner och avtal och de rutiner som tillämpas av ett antal regionala fiskeriorganisationer. De regionala fiskeriorganisationer som ingår i studien valdes ut med stöd av följande kriterier: 1. Den regionala fiskeriorganisationen ägnar sig åt bevarande och/eller förvaltning av gemensamma eller långvandrande fiskbestånd. 2. Europeiska unionen (Europeiska gemenskapen (EG)) är medlem av den regionala fiskeriorganisation det gäller eller är engagerad i det fiske som bedrivs inom ifrågavarande organisations jurisdiktion. På grundval av dessa båda kriterier valdes följande regionala fiskeriorganisationer:

• CCAMLR (Kommissionen för bevarande av marina levande tillgångar i Antarktis) • CCSBT (Kommissionen för bevarande av sydlig tonfisk) • CECAF (Fiskerikommittén för östra Centralatlanten) • GFCM (Allmänna rådet för fiske i Medelhavet) • IATTC (Interamerikanska kommissionen för tropisk tonfisk) • ICCAT (Internationella kommissionen för bevarande av tonfiskbestånden i Atlanten) • IOTC (Kommissionen för bevarande av tonfiskbestånden i Indiska oceanen) • NAFO (Nordvästatlantiska fiskeriorganisationen)


PE 337.297 100

• NEAFC (Nordostatlantiska fiskerikommissionen) • SEAFO (Sydostatlantiska fiskeriorganisationen; det konstituerande instrumentet har

trätt i kraft, men kommissionen är ännu inte operativ) • SWIOFC (Fiskerikommissionen för sydvästra Indiska oceanen; det konstituerande

instrumentet behandlas för närvarande) • WCPFC (Fiskerikommissionen för västra och centrala Stilla havet; det konstituerande

instrumentet har ännu inte trätt i kraft) • WECAFC (Fiskerikommissionen för västra Centralatlanten) • Kommissionen enligt Galapagosavtalet (ramavtal för bevarande av levande marina

tillgångar i det fria havet i sydöstra Stilla havet; avtalet har ännu inte trätt i kraft). Frågor i samband med avtalet om fiskbestånd Definition av ”gemensamma fiskbestånd” Begreppet ”långvandrande arter” definieras i artikel 64 i LOS-konventionen genom förteckningen över dessa arter i konventionens bilaga I. Däremot finns det ingen definition av begreppet ”gemensamma fiskbestånd”, varken i konventionen eller i avtalet om fiskbestånd. Man brukar emellertid i allmänhet utgå ifrån att ”gemensamma fiskbestånd” är de fiskbestånd som anges i artikel 63.2 i konventionen, dvs. fiskbestånd som ”förekommer både inom den ekonomiska zonen och i ett utanför zonen beläget och till denna angränsande område”. Även om denna definition vid ett första påseende kan verka tydlig, är den inte helt problemfri. Under förhandlingarna om avtalet om fiskbestånd beaktades frågan om en precis definition, men deltagarna enades om att det var bättre att helt avstå från en definition av begreppet ”gemensamma fiskbestånd” och i stället lösa frågan på (sub)regional nivå. I realiteten bör fiskbestånd förmodligen betraktas som gemensamma när deras förekomst inom såväl den exklusiva ekonomiska zonen som i det fria havet ger betydande gränsöverskridande effekter med betydelse för fiskerimyndigheterna. Försiktighetsmetoden spelar en roll i situationer där det inte finns några avtal som gäller dessa gränsöverskridande effekter. Framför allt innebär metoden att man utgår från att de gränsöverskridande effekterna är betydande, tills detta antagande vederlagts av tillförlitliga vetenskapliga bevis. Till dess denna fråga har fått en lösning bör frågan om förvaltning av fiskbestånd i första hand hanteras multilateralt. Allmänna principer Avtalet om fiskbestånd bygger på ett stort antal allmänna principer. De innehåller en detaljerad beskrivning av varje enskild stats ansvarsområden när det gäller bevarande och förvaltning av gemensamma och långvandrande fiskbestånd. Principerna bygger på en modern syn på miljövänligt fiske och även på de grundläggande målen i LOS-konventionen, nämligen ett optimalt utnyttjande av fiskeresurserna och bevarande eller återställande av fiskbestånd till en nivå där de kan ge en maximalt bärkraftig fångst (MSY). I allmänhet återspeglar de konstituerande instrumenten för de regionala fiskeriorganisationer som upprättats före 1995 inte i någon större utsträckning de allmänna principerna i artikel 5 i avtalet om fiskbestånd. Ett undantag är CCAMLR-konventionen. De nya fiskeriorganisationer som upprättats efter ingåendet av avtalet om fiskbestånd har däremot i stor utsträckning tagit till sig innehållet i artikel 5. I den verksamhet som hittills bedrivits av de regionala fiskeriorganisationerna har några av principerna i artikel 5, i första hand de som gäller minskning av bifångster och avtalets genomdrivande, genomförts i lagstiftningen. Vissa principer, till exempel försiktighetsmetoden, har fått stor uppmärksamhet men har ännu inte helt, eller i praktiken, integrerats i beslutsfattandet. Andra principer har ägnats liten uppmärksamhet.


PE 337.297 101

Försiktighetsmetoden Artikel 6 i avtalet om fiskbestånd ägnas frågan om försiktighetsmetodens tillämpning på bevarande, förvaltning och utnyttjande av gemensamma och långvandrande fiskbestånd. I bilaga II till avtalet om fiskbestånd (Riktlinjer för tillämpning av försiktighetskriterier i samband med bevarande och förvaltning av gemensamma och långvandrande fiskbestånd) anges de specifika detaljer som är aktuella när det gäller att tillämpa försiktighetsmetoden. När det gäller försiktighetsmetodens tillämpning och utnyttjandet av försiktighetskriterier överlämnas en stor del av beslutsfattandet till respektive regionala fiskeriorganisation. En granskning ger vid handen att FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) och de regionala fiskeriorganisationerna har diskuterat frågan om tillämpning sedan 1990-talet. Arbete med denna fråga i FAO och andra internationella organisationer, framför allt Internationella havsforskningsrådet (ICES), skulle kunna hjälpa eller hjälper redan de regionala fiskeriorganisationerna att tillämpa dessa bestämmelser och bidrar till att stärka de strategier som tillämpas av olika organisationer. Ett antal regionala fiskeriorganisationer förvaltar fisket i enlighet med försiktighetsmetoden och har utarbetat formella förfaranden för att tillämpa metoden, även om det är för tidigt att säga att försiktighetsmetoden tillämpas fullt ut, eller iakttas fullt ut, i samband med beslutsfattandet. Bevarande- och förvaltningsåtgärdernas kompatibilitet Artikel 7 i avtalet om fiskbestånd innehåller en av avtalets centrala bestämmelser. Artikeln gäller relationen mellan kuststatens rättigheter i det område som ligger under dess nationella jurisdiktion och rättigheterna för de stater som fiskar på det fria havet när det gäller gemensamma och långvandrande fiskbestånd. I artikel 7 bekräftas dessutom balansen mellan kuststaternas rättigheter och rättigheterna för de stater som fiskar i det fria havet som anges i LOS-konventionen, trots försöken från vissa staters sida att ändra denna balans till egen fördel sedan systemet med exklusiva ekonomiska zoner infördes under 1970- och början av 1980-talet. De konstituerande instrumenten för ett antal regionala fiskeriorganisationer innehåller bestämmelser om kompatibiliteten för de bevarande- och förvaltningsåtgärder som införs för det fria havet och de som införs för områden under nationell jurisdiktion. I allmänhet anges i dessa bestämmelser samma strategi och resultat som i artikel 7 i avtalet om fiskbestånd. Galapagosavtalet är det enda undantaget från denna strategi, eftersom man där prioriterar bevarande- och förvaltningsåtgärder avsedda för områden under nationell jurisdiktion. Nytillkomna aktörer, fördelning av fiskemöjligheter och avskräckande av icke-medlemmar De nära sammanhängande frågorna om nytillkomna aktörer, fördelning av fiskemöjligheter och avskräckande av icke-medlemmar är av avgörande betydelse för hur en regional fiskeriorganisation fungerar. En viktig faktor för stater som ännu inte är medlemmar av en regional fiskeriorganisation, men som är intresserade av att delta i det fiske som hamnar under respektive regionala fiskeriorganisations jurisdiktion, är att detta medför en rättvis andel av de tillgängliga fiskemöjligheterna. Fördelningen blir allt svårare på grund av de krympande fiskemöjligheterna och fler aktörer kommer enbart att förvärra situationen. De åtgärder som vidtas för att avskräcka fiske från icke-medlemmar (oreglerat fiske) syftar till att tvinga icke-medlemmar att gå med i fiskeriorganisationen, samarbeta med den regionala fiskeriorganisation det gäller eller att helt upphöra med fisket. Även om artikel 8.3 i avtalet om fiskbestånd begränsar medlemskapet i regionala fiskeriorganisationer till ”stater som har ett reellt intresse”, så finns det inga välgrundade argument för att använda detta som ett hinder för medlemskap i de regionala fiskeriorganisationerna som sådana. En analys av villkoren för medlemskap i de regionala fiskeriorganisationer som valts ut antyder att de organisationerna i allmänhet är öppna för nya


PE 337.297 102

aktörer. Många av villkoren för medlemskap kommer inte att uppfattas som restriktiva av presumtiva nya medlemmar. Om man emellertid även tar hänsyn till de begränsade fiskemöjligheterna för nya medlemmar, har de utvalda regionala fiskeriorganisationerna en mycket mer restriktiv/sluten karaktär. Att underkasta ansökningar om medlemskap ett system för godkännande, till exempel enligt Honolulukonventionen, utesluter inte i sig nya medlemmar från deltagande och är därför inte oförenligt med artikel 8.3 i avtalet om fiskbestånd. En faktisk överträdelse av artikel 8.3 kan enbart förekomma om en ansökan om medlemskap avvisas mot bakgrund av det bristfälligt definierade begreppet ”reellt intresse”. Det skall sägas att det inte enbart är negativa beslut när det gäller ansökningar som kan ge upphov till en sådan överträdelse. En vägran att fatta ett sådant beslut inom en rimlig tidsperiod, eller underlåtenhet att bevilja medlemskap eller motsvarande status inom en rimlig tidsperiod, skulle också kunna uppfattas som kränkningar. Att fördela krympande fiskemöjligheter bland allt fler stater innebär stora problem för organisationerna. Befintliga medlemmar kan besluta att hoppa av mödosamt framförhandlade tilldelningar och nytillkommande aktörer kan besluta sig för att inte gå med i någon organisation. Båda dessa alternativ innebär hot mot fiskets hållbarhet och organisationernas framtid. Även om det sägs i artikel 10 i) i avtalet om fiskbestånd att de befintliga medlemmarna i en regional fiskeriorganisation enligt gällande lag skall komma överens om metoderna för att lösa frågan om nytillkommande aktörers fiskerättigheter, så ligger det på lång sikt även i allas intresse att göra detta på ett sätt som är till ömsesidig belåtenhet. Förteckningen över tilldelningskriterier i artikel 11 i avtalet om fiskbestånd är inte uttömmande och de individuella kriterierna måste enbart ”beaktas”. Detta ger staterna en betydande bedömningsmån när det gäller att tillämpa vart och ett av de angivna kriterierna. Som allmän regel kan sägas att varje enskilt kriterium måste tilldelas en viss betydelse, men det kan finnas speciella förhållanden när kravet att det skall ”beaktas” inte resulterar i att ett visst kriterium tilldelas någon egentlig vikt. Enligt artikel 11 c) och 33.2 i avtalet om fiskbestånd kan en stats bidrag till bevarandet och dess tidigare meriter när det gäller uppfyllandet användas som tilldelningskriterier. Nya eller befintliga medlemmar av de regionala fiskeriorganisationerna belönas eller bestraffas följaktligen genom att tilldelas större eller mindre fiskemöjligheter som en konsekvens av deras stöd, eller brist på stöd, för organisationens centrala mål. Rutinerna i de regionala fiskeriorganisationer som valts ut bekräftar att dessa kriterier i princip skulle kunna tillämpas (och i vissa fall redan tillämpas) för nya såväl som befintliga medlemmar. Icke-medlemmars fiske äger i regel rum utan hänsyn till en viss regional fiskeriorganisations bevarande- och förvaltningsåtgärder. Detta ger inte bara konkurrensfördelar. Det ökar dessutom risken för överutnyttjande på grund av att man bortser från fångst- eller insatsbegränsningar och det leder ofta till ett ohållbart fiske med allvarliga effekter för ekosystemet. Eftersom det oreglerade fisket följaktligen hotar hållbarheten för fisket inom en viss organisations jurisdiktion och även framtiden för den regionala fiskeriorganisationen som sådan måste åtgärder vistas på detta område. Detta resonemang ligger till grund för artiklarna 17 och 33.2 i avtalet om fiskbestånd och 2001 års internationella handlingsplan för att förhindra, avskräcka från och eliminera olagligt, orapporterat och oreglerat fiske (IPOA om IUU-fiske). Artiklarna 17 och 33.2 innehåller i realiteten krav på att de stater som är parter till avtalet om fiskbestånd skall vidta riktade åtgärder för att bekämpa oreglerat fiske. De regionala fiskeriorganisationerna förväntas i sammanhanget vidta åtgärder på två plan. Det första avser samarbetsprogram som syftar till att skapa medvetenhet om problemet med det oreglerade fisket och om behovet av samarbete mellan samtliga stater som bedriver fiske på reglerade arter. Det andra planet omfattar riktade åtgärder för att bekämpa oreglerat fiske


PE 337.297 103

genom att i praktiken tvinga icke samarbetsvilliga icke-medlemmar att samarbeta, gå med i den regionala fiskeriorganisationen eller helt upphöra med fisket. Den internationella handlingsplanen för olagligt, orapporterat och oreglerat fiske omfattar ett stort urval sådana riktade åtgärder. De rutiner som för närvarande tillämpas av de regionala fiskeriorganisationerna återspeglar denna tudelade strategi. Insamling och tillhandahållande av uppgifter I avtalet om fiskbestånd anges detaljerade normer för insamling och tillhandahållande av uppgifter. Dessa skyldigheter avser i första hand de stater som är parter till avtalet, men i avtalet anges också vilka skyldigheter staterna har gentemot de organisationer de är medlemmar av och vilka funktioner en viss regional fiskeriorganisation har när det gäller insamling och tillhandahållande av uppgifter. På global nivå har FAO lämnat betydande bidrag till utarbetandet av normer för insamling och tillhandahållande av uppgifter. FAO är engagerat i att utarbeta en strategi för att förbättra informationen om status och trender när det gäller fisket. Tillämpningen av denna strategi kan vid behov hjälpa de regionala fiskeriorganisationerna att uppfylla kravet att samla in och tillhandahålla uppgifter som ingår i avtalet om fiskbestånd. De flesta regionala fiskeriorganisationer har redan vetenskapliga organ med uppgift att samla in och analysera data för de fiskbestånd som förvaltas av organisationen. Ett antal regionala fiskeriorganisationer har under senare år utvärderat sitt arbete när det gäller insamling och granskning av uppgifter. Flaggstaternas skyldigheter I artikel 18.2 i avtalet om fiskbestånd anges vad som skulle kunna betraktas som den viktigaste skyldigheten för flaggstater: att utöva sina befogenheter gentemot de fartyg som för respektive stats flagg (och som fiskar i det fria havet). Övriga avsnitt av artikel 18 innehåller en lång förteckning över flaggstaternas skyldigheter som bygger på detta grundläggande krav. Många av skyldigheterna beskrivs dessutom mera detaljerat i artiklarna III-VI i FAO:s avtal om uppfyllande. Artikel 18 är i första hand avsedd för flaggstater och inte för regionala fiskeriorganisationer. Medlemmarna av en viss regional fiskeriorganisation kan ändå känna ett behov av att bekräfta och tillämpa dessa flaggstaternas skyldigheter på regional nivå, bland annat som ett sätt att främja organisationens mål och/eller att garantera en jämn spelplan (rättvis konkurrens) på regional nivå. Med tanke på längden på förteckningen över flaggstaternas skyldigheter i artikel 18 och den begränsade information som kunde erhållas från de utvalda organisationerna är det svårt att beskriva deras tillämpningsrutiner. Eftersom nuvarande bestämmelser i EG-rätten som avser de frågor som regleras av artikel 18 är mycket omfattande, kan EG:s medlemsstaters uppfyllande av EG-rätten i första hand och generellt sett betraktas som ett uppfyllande av artikel 18. Genomdrivande på det fria havet Artikel 21 och 22 i avtalet om fiskbestånd innehåller ett mycket noggrant definierat undantag till flaggstaternas företräde när det gäller jurisdiktion på det fria havet. Undantaget innebär att andra stater än flaggstaterna har behörighet att genomdriva bestämmelserna. Denna behörighet att genomdriva bestämmelserna kan enbart utnyttjas inbördes mellan stater som är parter till avtalet om fiskbestånd. Även om ett antal av de utvalda regionala fiskeriorganisationerna har infört förfaranden för genomdrivande på det fria havet, gäller inget av dessa förfaranden fartyg flaggade i en stat som inte är medlem av den regionala fiskeriorganisationen, och enbart på villkor att den stat det gäller är part till avtalet om fiskbestånd. Detta kan eventuellt anses återspegla en viss tveksamhet när det gäller att utöva befogenheten att genomdriva avtalets bestämmelser gentemot icke flaggstater på det fria havet om detta ”enbart” grundas på indirekt medgivande genom att avtalet om fiskbestånd


PE 337.297 104

undertecknats. Detta skulle emellertid kunna ändras när väl ratificeringen av avtalet om fiskbestånd blir allmännare. Utvecklingsländernas speciella krav För att bestämma vilka stater som kan betecknas som ”utvecklingsländer” kan man konsultera de förteckningar över utvecklingsländer som upprättats av olika internationella organisationer. Utvecklingsländerna måste emellertid uppfylla de olika krav som anges i avsnitt VII i avtalet (Utvecklingsländernas speciella krav) för att faktiskt få de olika typer av stöd som anges i avtalet. Analysen antyder att det redan finns ett stort antal instrument och mekanismer som kan användas för att hjälpa utvecklingsländerna tillämpa avtalet om fiskbestånd. Detta tyder på att sådant stöd inte måste komma från en regional fiskeriorganisation. Diskussionen i FN:s generalförsamling och i samband med det första informella sammanträdet med signatärstaterna antyder att det är troligt att en (frivillig) stiftelse upprättas i anslutning till avsnitt VII i avtalet om fiskbestånd inom FN:s ram. Det språkbruk som används i artikel 25 i avtalet om fiskbestånd (hjälp till utvecklingsländer skall inkludera tillhandahållandet av finansiellt bistånd och andra, angivna typer av hjälp) pekar på att tillhandahållandet av sådant stöd är en skyldighet som åligger de stater som är parter till avtalet. Även om det är svårt att kvantifiera ett sådant stöd kan ett antal synpunkter betraktas som relevanta i sammanhanget. Ett antal av bestämmelserna i avsnitt VII i avtalet om fiskbestånd har betydelse när det gäller att bevilja tillgång till gemensamma och långvandrande fiskbestånd. Dessa bestämmelser kan resultera i en större andel av den totalt tillåtna fångstmängden (TAC) för utvecklingsländer än vad som annars skulle vara fallet, till exempel om historiska fångster tas som utgångspunkt för att bestämma tilldelningen. Dessa bestämmelser gäller emellertid inte utvecklingsländerna generellt, utan enbart de utvecklingsländer som uppfyller de angivna villkoren. Uttrycket ”underlätta tillgång” i artikel 25.2 i avtalet är inte relevant i detta avseende. Att döma av de regionala fiskeriorganisationernas rutiner har staterna tagit hänsyn till utvecklingsländernas speciella krav när man diskuterar tilldelningskriterier, även i de fall där det konstituerande instrumentet tiger på denna punkt. ICCAT har till exempel antagit ICCAT:s kriterier för fördelning av fiskemöjligheter. Bland de fyra kategorierna av tilldelningskriterier ingår ett antal kriterier som är av betydelse för utvecklingsländerna. Huruvida de frågor som uppkommer i anslutning till avsnitt VII har uppmärksammats av de regionala fiskeriorganisationerna verkar till stor del bero på om medlemmarna har tagit upp frågan. Förbindelserna med WTO Såväl avtalet om fiskbestånd som den grupp av instrument som utvecklats inom ramen för Världshandelsorganisationen WTO (till exempel GATT 1947) är en del av den internationella rätten. På grund av dess ostrukturerade utveckling finns det ingen allmän hierarki eller generella regler för att lösa konflikter mellan olika delar (områden eller grenar) av internationell rätt. Detta gäller även förbindelserna mellan WTO:s regler och bestämmelserna i avtalet om fiskbestånd. Allt som finns är en handfull mycket allmänna principer, såsom att mer specifika regler gäller framför generella bestämmelser (lex specialis derogat legi generali) eller att nyare bestämmelser gäller framför äldre (lex posterior derogat legi priori). På grund av deras specifika natur är WTO:s regler ofta lex specialis jämfört med bestämmelserna i allmän internationell rätt. Framför allt artiklarna XX och XXI i GATT 1947


PE 337.297 105

är relevanta när det gäller konflikter mellan WTO-instrument och avtalet om fiskbestånd. Dessa bestämmelser innehåller allmänna och säkerhetsmässiga undantag som kan åberopas för att införa handelsrelaterade åtgärder som annars skulle ha stridit mot GATT 1947. Legaliteten för olika handelsrelaterade åtgärder kan till exempel bero på rättigheter och skyldigheter som framgår av LOS-konventionen och avtalet om fiskbestånd i den utsträckning dessa gäller för parterna i en tvist. Med tanke på nuvarande preferenser för multilaterala lösningar på miljöområdet kommer förmodligen relationerna mellan avtalet om fiskbestånd, regionala fiskeriorganisationer och WTO att vara sådana att avtalet om fiskbestånd och de behöriga organisationerna tillsammans tillhandahåller grunden för handelsrelaterade åtgärder som kan antas överensstämma med WTO:s regler. Handelsrelaterade åtgärder kan tillgripas för att garantera att konkreta bevarande- och förvaltningsåtgärder efterlevs. Dessa åtgärder ingår inte i själva avtalet om fiskbestånd, utan de skall antas av de regionala fiskeriorganisationerna i enlighet med bestämmelserna i avtalet om fiskbestånd, LOS-konventionen och andra relevanta bestämmelser i internationell rätt. Man antar helt enkelt att de handelsrelaterade åtgärder som vidtas för att garantera efterlevnaden av de bevarande- och förvaltningsåtgärder som de regionala fiskeriorganisationerna fattar beslut om överensstämmer med WTO:s bestämmelser. Detta antagande kan emellertid ifrågasättas, framför allt när det gäller de organisationer som avvisar medlemskap utan att uppge några motiv eller vilkas fördelning av fiskemöjligheter är orättvis. FAO:s roll Eftersom FAO inte har rätt att bli part till avtalet om fiskbestånd, kan de skyldigheter som ingår i avtalet inte tillämpas på FAO. De skyldigheter för FAO:s fiskeriorgan som anges i artikel VI och XIV i FAO:s konstitution åligger i första hand dessa organs medlemmar och inte FAO. Man skulle trots detta kunna hävda att FAO:s eller dess fiskeriorgans medlemmar, som även är parter till avtalet om fiskbestånd, även är skyldiga att främja det avtalets allmänna åtaganden och mål inom FAO och dess fiskeriorgan. Trots detta fanns det redan 1995 en samsyn inom FAO om att dess fiskeriorgan behövde förstärkas. Den kommande uppgraderingsprocessen kommer säkerligen att påverkas av bestämmelserna i avtalet om fiskbestånd, men även här är FAO:s roll enbart moderatorns och allt beror på i vilken utsträckning staterna är redo att använda bestämmelserna i avtalet om fiskbestånd som en modell. På ett allmännare plan nämns FAO och organisationen får beröm i flera av rapportens avsnitt för sina viktiga bidrag när det gäller att hjälpa staterna och de regionala fiskeriorganisationerna att tillämpa avtalet om fiskbestånd och att främja dess målsättning. Biläggande av tvister Avtalet om fiskbestånd garanterar att mekanismer för ett obligatoriskt biläggande av tvister som resulterar i bindande beslut i princip är tillgängliga för de stater som är parter till avtalet. Detta gäller inte enbart tolkning eller lösande av tvister som avser själva avtalet, utan dessutom tolkning eller tillämpning av de konstituerande instrumenten för de regionala fiskeriorganisationer som de är medlemmar av. Rapporten pekar på begränsningarna när det gäller tillgången på obligatoriska tvistlösningsmekanismer. En viktig begränsning är att kuststater inte skall vara skyldiga att acceptera bindande tvistlösningsförfaranden för tvister som gäller deras suveräna rättigheter med avseende på de levande tillgångarna i deras exklusiva ekonomiska zon eller utövandet av de rättigheterna. Om en viss kuststat åberopar den bestämmelsen är även möjligheterna att tvinga den att delta i ett obligatoriskt tvistlösningsförfarande i frågor som gäller det fria havet begränsade. Denna bestämmelse är relevant för gemensamma och långvandrande fiskbestånd, eftersom de förekommer såväl i exklusiva ekonomiska zoner som i det fria havet.


PE 337.297 106

De konstituerande instrumenten för flera av de regionala fiskeriorganisationerna saknar klausuler om obligatorisk tvistlösning. För de stater som är parter till avtalet om fiskbestånd finns nu obligatoriska tvistlösningsmekanismer även i dessa fall. Hittills har obligatoriska tvistlösningsmekanismer endast i begränsad omfattning använts för att lösa tvister som rör de regionala fiskeriorganisationerna. Detta kan till största delen förklaras av att obligatorisk tvistlösning enbart kommer att tillgripas sedan alla försök att lösa en tvist med andra metoder har uttömts. Men även därefter kan det finnas faktorer som avhåller staterna från att tillgripa obligatorisk tvistlösning. I rapporten analyseras bidraget från Internationella domstolen i Haag (IJC), Internationella havsrättsdomstolen (ITLOS) och olika medlingsforum för biläggande av fisketvister. Slutsatsen blir att domstolar och tribunaler har visat att de kan hantera såväl bevarande- och förvaltningsåtgärder, inklusive TAC, som frågor som gäller tolkning eller tillämpning av allmänna principer och bestämmelser inom internationell rätt. För att fler tvister skall hänskjutas till ett obligatoriskt förfarande för biläggande av tvister i framtiden krävs en framgångsrik tillämpning av avtalet om fiskbestånd på regional nivå. Om de regionala fiskeriorganisationerna är effektiva, borde de kunna lösa de flesta frågor som gäller gemensamma och långvandrande fiskbestånd utan att tillgripa tvistlösning via tredje part. Om en regional fiskeriorganisation är ineffektiv eller inte uppfyller de normer som anges i avtalet om fiskbestånd, kan de stater som är parter till avtalet om fiskbestånd tillgripa obligatorisk tvistlösning som ett av alternativen för att försöka lösa sådana frågor. Allmänna slutsatser Staternas och de undersökta regionala fiskeriorganisationernas verksamhet förändras ständigt. Till de viktigaste faktorerna inför framtiden hör revideringen av de konstituerande instrumenten för FAO:s fiskeriorgan och andra regionala fiskeriorganisationer, såsom IATTC. I vilken utsträckning avtalet om fiskbestånd kommer att användas som modell kommer till största delen att avgöras av i vilken mån avtalet attraherar ett omfattande deltagande inom den nära framtiden. De mer detaljerade bestämmelserna när det gäller att reglera gemensamma och långvandrande fiskbestånd i avtalet om fiskbestånd måste tolkas som ett fall framåt mot bakgrund av den internationella rättens dynamiska natur. Beslutsamheten hos det internationella samfundet när det gäller att förhindra, avskräcka från och eliminera olagligt, orapporterat och oreglerat fiske (IUU-fiske) genom heltäckande och integrerade strategier, kommer förmodligen att övertyga staterna och de regionala fiskeriorganisationerna om att det finns ett legitimt behov av att utveckla den internationella rättsordningen vidare.


PE 337.297 107

Autres documents disponibles dans la même série: Other documents available under the same series: Verfügbare Dokumente derselben Reihe: FISH 111 "MANAGEMENT OF FISHERIES THROUGH SYSTEMS OF TRANSFERABLE RIGHTS" 04/2003 - DA/DE/EN(OR)/EL/ES/FR/IT/NL/PT FISH 110 "INTERACTIONS BETWEEN SEALS AND COMMERCIAL FISHERIES IN THE

NORTH-EAST ATLANTIC" 09/2002 - EN FISH 109 "LES STRATÉGIES DES MEMBRES DE L'OMC DANS LE DOMAINE DE LA PÊCHE"

(Tome 1, Rapport principal - Tome 2, Annexes) 09/2001 - FR FISH 108 "CONSERVATION DES RESSOURCES HALIEUTIQUES - DISPOSITIONS DE LA PCP"

(Tome 1, Rapport principal - Tome 2, Annexes) 09/2001 - FR FISH 107 "INTERNATIONAL ORGANISATIONS IN THE FISHERIES SECTOR - EVOLUTION,

IMPACT AND FUTURE PROSPECTS" (Vol. I, Main Report - Vol. II, Annexes) 01/2001 - EN FISH 107 AXX "INTERNATIONAL ORGANISATIONS IN THE FISHERIES SECTOR - EVOLUTION,

IMPACT AND FUTURE PROSPECTS" 01/2001 - abridged multilingual edition FISH 106 "LA COOPÉRATION ENTRE L’UNION EUROPÉENNE ET LES PAYS ACP DANS LE

SECTEUR DE LA PÊCHE AU-DELÀ DE L’AN 2000" 10/1999 – FR FISH 105 "GLOSSAIRE DE LA POLITIQUE COMMUNE DE LA PÊCHE (PCP)" 11/1999 – EN/ES/FR(OR) FISH 100 "LE RÔLE DE LA PÊCHE, DE L'AQUACULTURE ET DES CULTURES MARINES EN

TANT QUE FACTEURS DE DÉVELOPPEMENT DES RÉGIONS MARITIMES DE L'UE" 04/1998 - FR Une liste complète de toutes les publications de la DGIV figure dans le catalogue des publications qui est disponible sur Intranet (www.europarl/studies/default.htm)

directorate-general for research - european parliament · fi yk:n kalakantoja koskevan sopimuksen...

Documents