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Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara
Noções de Direito Administrativo
Professora Amanda AlmozaraAdvogada
Pós-graduada e Mestranda pela PUC/SP
www.professoraamanda.com.br
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Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara
Noções de Direito Administrativo
AULA 1
1. Estado, governo e administração pública: conceitos, elementos, poderes e organização; natureza, fins e princípios.
2. Direito Administrativo: conceito, fontes e princípios.
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Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara
Tópico 1:
Conceito de Estado É a nação jurídica e politicamente organizada. É um ente personalizado. Pessoa jurídica territorial soberana. Art. 40 1 41 do CC – PJ de Direito Público
Forma de Estado: FEDERAL. Poderes políticos distintos – descentralização política. Poder político central: União Poder político regional: Estados-membros Poder políticos municipal: Municípios
Todos vinculados: CONSTITUIÇÃO E AS LEIS.
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Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara
Poderes do Estado: São poderes flexíveis. Exercem funções típicas e atípicas.
Poder Legislativo: fiscaliza e elabora os atos normativos primários.
Poder Judiciário
Poder Executivo: complexo de órgãos estatais verticalmente estruturados, sob direção superior do Chefe do Executivo. A função administrativa é predominantemente exercida pelo Poder Executivo
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Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara
Elementos do Estado:
POVO: conjunto de indivíduos. População é o aspecto demográfico (número de habitantes). Nação agrupamento político autônomo que ocupa território com limites definidos e cujos membros respeitam instituições compartidas.
TERRITÓRIO: dimensão espacial.
PODER/GOVERNO: relacionada com a função política de comando, coordenação, direção, fixação de planos e diretrizes de atuação do Estado.Não se confunde com o conceito de Administração Pública – aparelhamento do Estado para a execução das políticas públicas.
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Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara
Sistema de governo: Presidencialista: Presidente é Chefe de Estado e Governo.Forma de governo:República: RESET (responsabilidade, eletividade, temporariedade)
Administração Pública Em sentido amplo: função política e administrativa (políticas públicas – diretrizes, programas de ações governamentais e planos de atuação). É amplamente discricionária. Em sentido estrito: função meramente administrativa ou executiva. Resume-se à execução das políticas públicas formuladas no exercício da atividade política. Atividade consistente na defesa do interesse público.
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Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara
A expressão Administração Pública pode ser tomada em dois sentidos (classificação de Maria Silvia Zanella de Pietro) a) Sentido Subjetivo, Formal ou Orgânico: conjunto de pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos, no exercício da função administrativa. Independe do poder a que pertençam.ESCREVE COM LETRA MAIÚSCULA.b) Sentido Objetivo, Material ou Funcional: caso em que identifica-se com função administrativa. É a atividade estatal consistente em defender concretamente o interesse público. ESCREVE COM LETRAS MINÚSCULAS.Questão ESAF/2002 – A expressão administração pública em sentido objetivo, material ou funcional designa a natureza da atividade exercida pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos.
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Características da Função Administrativa – São elas: É Concreta: aplica a lei ao caso concreto. Não inova inicialmente a ordem jurídica É Direta ou Parcial: Estado-Administração exerce a Função Administrativa como parte interessada. É Subordinada: sujeita a Controle Jurisdicional - art. 5º, XXXV, da CF “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Obs.: Brasil: Sistema da Jurisdição Única ou Inglês. Não vigora o Sistema do Contencioso Administrativo ou Francês (Tribunais Administrativos, alheios ao Poder Judiciário, que decidem os conflitos envolvendo a Administração Pública)
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É sujeita a um Regime Jurídico de Direito Público. A Função Administrativa é exercida de ofício.
Tarefas precípuas da Administração Pública Moderna:Exercício do poder de polícia: limitação e condicionamento das atividades particulares, em nome do interesse públicoPrestação de serviços públicos: Wellfare stateRealização de atividade de fomento: incentivar setores sociais, estimulando o desenvolvimento da ordem social e econômica.
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Natureza da Administração: múnus público para quem a exerce - encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade, impondo ao administrador público a obrigação de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da Moral administrativa que regem sua atuação, pois tais preceitos é que expressam a vontade do titular dos interesses administrativos - o povo - e condicionam os atos a serem praticados no desempenho do múnus público que lhe é confiado.
Fins da Administração Pública: o bem comum da coletividade administrativa, em defesa do interesse público.
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Tópico 2:
Conceito de Direito Administrativo:
- Escola Francesa (Legalistas) (séc. XIX): sustentava que o Direito Administrativo se detém no estudo do sistema de leis que regem a Administração Pública. Crítica: o direito administrativo não se reduz à lei, tendo outras fontes formais (princípios, costumes, jurisprudências, doutrina, etc.).- Escola Italiana (séc. XX): concede ao Direito Administrativo o estudo dos atos do Poder Executivo. Crítica: Excluído estão os atos meramente administrativos, embora em reduzida escala, dos Poderes Judiciário e Legislativo.
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- Critério das Relações Jurídicas: regula relações entre o Estado e seus súditos - os administrados. Crítica: tais relações também são reguladas por outros ramos do direito público: constitucional, tributário, penal, processual.
- Critério dos Serviços Públicos: é o conjunto de normas jurídicas reguladoras dos serviços públicos. Crítica: nem toda atividade do Estado é serviço público, podendo exercer o Poder de Polícia, atividades internas etc.
- Critério da Administração Pública: conjunto de normas e princípios de Direito Público que regem a organização e o funcionamento da atividade estatal de satisfação concreta e imediata dos interesses públicos (satisfação de necessidades coletivas) - administração pública.
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Hely Lopes Meirelles: é o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes, as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
Odete Medauar: conjunto de normas e princípios que regem a atuação da Administração Pública; trata primordialmente da organização, meios de ação, formas e relações jurídicas da Administração Pública.
Celso Antonio Bandeira de Mello: conjunto de normas (princípios e regras) do Direito Público que disciplina a função administrativa e os órgãos que a exercem...
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Todavia, o Direito Administrativo não compreende a integralidade de tudo que se compreende na função administrativa; certas parcelas da função administrativa são excluídas da órbita de estudo do direito administrativo, sendo estudado em apartado: tributário, financeiro, previdenciário, urbanístico etc.
Diogo de Figueiredo Neto: sistema ordinário, destinado a conciliar a proteção dos interesses individuais, coletivos e difusos com a prossecução do interesse público; assim como o direito civil é o direito comum do Direito Privado, o direito administrativo é o direito comum do Direito Público.
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Maria Sylvia Zanella Di Pietro: ramo do Direito Público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública. EM RESUMO:
conjunto de regras princípios: funcionamento de pessoas/órgãos
relações entre administração pública e seus agentes exercício da função administrativa
gestão de bens públicos finalidade de atender ao interesse público
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FONTES do Direito Administrativo
FONTE PRIMÁRIA: Lei
FONTE SECUNDÁRIA: Doutrina; Jurisprudência; Costumes; Princípios gerais do Direito.
Observação: Súmula vinculante
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Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. § 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.
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Regime Jurídico Administrativo e osPrincípios Constitucionais da Administração Pública
O Regime Jurídico Administrativo é o regime que se aplica ao Direito Público.Regime Jurídico da Administração Pública: engloba todo e qualquer regime a que a Administração está submetida, seja de direito público ou privado. Que indica qual será? A Constituição Federal e as leis infraconstitucionais
O Regime Jurídico Administrativo é caracterizado pelo binômio: Prerrogativas e Sujeições. Vamos estudá-los:
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1º) As prerrogativas: supremacia do interesse público sobre o interesse do particular, 2º) As restrições: atender ao interesse público – indisponibilidade do interesse público
Princípios Constitucionais da Administração Pública
1º) Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse particular ou Princípio da finalidade pública. Trata-se de princípio constitucional implícito, Na Constituição Paulista (CE/SP) é princípio expresso no artigo. 111.
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Pode ser encarado sob dois aspectos: a) Legislador e Administrador: na elaboração e na aplicação da Lei - levem em consideração o interesse público.b) Prevalência do interesse público sobre o interesse meramente privado, quando houver conflito entre eles.
2º) Princípio da indisponibilidade do interesse público: a o interesse público é indisponível, porque, os agentes públicos não são os “senhores/donos” de tal Interesse. Eles têm apenas a função de gerir o interesse público. Não vigora no Direito Administrativo o princípio da autonomia da vontade, mas, sim, a ideia de função, de dever de agir no atendimento do interesse público.
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3º) Princípio da legalidade – Trata-se de princípio constitucional expresso, porque consta do art. 37, “caput”, da CF. Para Hely Lopes Meireles, “enquanto ao particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer aquilo que a lei autoriza”.
Princípio da juridicidade e bloco de legalidade: Lei 9784/99 (Lei do Processo Administrativo) - Art. 2º, Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: I - atuação conforme a lei e o Direito;
PORTANTO:
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BLOCO DE LEGALIDADE – Administração obrigada a respeitar:
Constituição Federal (incluindo as Emendas Constitucionais e o Preâmbulo – controle de legalidade)
Constituições estaduais e LO Decretos legislativos e resoluções Leis ordinárias e complementares Medidas provisórias Tratados e convenções internacionais Princípios gerais do direito Atos administrativos normativos Costumes
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EXCEÇÕES À LEGALIDADE (Celso Antonio) MEDIDA PROVISÓRIA – Artigo 62 da CF ESTADO DE DEFESA – Artigo 136 da CF ESTADO DE SÍTIO – Artigo 137 da CF
ATENÇÃO: ATOS ADM. DISCRICIONÁRIOS NÃO SÃO EXCEÇÃO À LEGALIDADE.
4º) Princípio da impessoalidade – Trata-se de Princípio Constitucional Expresso - art. 37 “caput”, CF. Administrador público - só pratique o ato para o seu fim legal. Exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pública.
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Este Princípio pode ser encarado sob dois aspectos: 1º) se relaciona com os Administrados: Administração Pública exerça a sua função, tendo como norte o interesse público, sem distinções discriminatórias, benéficas ou prejudiciais em relação aos Administrados - sempre respeitar a lei.2º) se relaciona com a Administração: o agente que pratica o ato administrativo, o faz em nome da própria Administração Pública. Trata-se da aplicação da Teoria do Órgão – atuação do agente imputada ao Estado. Exemplo: artigo 37, § 1º da CF: A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
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5º) Princípio da moralidade ou probidade: dever do administrador não apenas cumprir a lei formalmente, mas cumprir substancialmente, procurando sempre o melhor resultado para a administração. Toda atuação do administrador é inspirada no interesse público.MORALIDADE É: HONESTIDADE, ÉTICA, PROBIDADE, BOA-FÉ, DECORO, LEALDADE.
Sirva de exemplo:Artigo 37, §4º: “os atos de Improbidade Administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
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Súmula Vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal, que trata da proibição do Nepotismo na Administração Pública. Súmula Vinculante 13: A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
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INSTRUMENTOS DE DEFESA DA MORALIDADE:
Ação popular: artigo 5º, LVIII da CF Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa: Lei
8429/92 Controle externo do Tribunal de Contas Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs): artigo 58.
§3º da CF
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6º) Princípio da publicidade: levar a conhecimento público os atos que pratica, ressalvados os casos de sigilo previstos em lei. Transparência na atuação adm.É por meio da publicidade dos atos que é possível exercer o controle de legalidade quanto à sua prática. A publicidade não impõe, necessariamente, divulgação do ato em Diário Oficial. A lei aplicável à espécie dirá de que forma se fará o atendimento do princípio da publicidade.Objetivos: Exteriorizar a vontade da adm. Tornar exigível o conteúdo Desencadear a produção de efeitos Permitir controle de legalidade
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Publicidade: Divulgação no DO – interessados indeterminados Comunicação ao interessado em atos individuais
Natureza jurídica da publicação dos atos gerais:Corrente majoritária: condição de eficácia (Hely)Corrente minoritária: elemento de existência (Celso Antonio) – adotado na ESAF – Auditor Fiscal da Receita
Exceções à publicidade: Segurança do Estado – artigo 5º, inc. XXXIII da CF Segurança da Sociedade Intimidade dos envolvidos – artigo 5º, inciso X da CFObs.: STF – só divulgar na Voz do Brasil não caracteriza respeito à publicidade.
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7º) Princípio da eficiência O princípio da eficiência foi acrescentado ao rol do artigo 37, “caput” da Constituição Federal, pela EC 19/98. Portanto, hoje é princípio explícito.Eficiência: o poder, capacidade de ser efetivo; efetividade, eficácia, virtude ou característica de (alguém ou algo) ser competente, produtivo, de conseguir o melhor rendimento com o mínimo de erros e/ou dispêndios.É objetivando ao princípio da eficiência, que ocorre a Descentralização das funções administrativas, mediante a criação de entidades da administração indireta ou contratação de pessoas para prestação de serviços públicos A eficiência deve ser buscada dentro dos limites da legalidade.
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ATENÇÃO: A ECONOMICIDADE, REDUÇÃO DE DESPERDÍCIOS, QUALIDADE, RAPIDEZ, PRODUTIVIDADE E RENDIMENTO FUNCIONAL SÃO VALORES DA EFICIÊNCIA.
Forma mnemônica dos princípios constitucionais expressos no “caput” do artigo 37 da Constituição Federal.
L LegalidadeI ImpessoalidadeM MoralidadeP PublicidadeE Eficiência
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Outros princípios da Administração Pública: 1) Finalidade: Toda atuação do administrador se destina a atender o interesse público – relaciona-se com a impessoalidade.O interesse público pode ser: Primário – identifica-se com o de toda a coletividade. É o
interesse coletivo. Secundário – é o pertinente à Pessoa Jurídica de Direito
Público. Ex.: a União tem interesse secundário em pagar menos aos seus servidores.
O administrador, praticando o ato fora dos fins expressa ou implicitamente contidos na norma, pratica DESVIO DE FINALIDADE.
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2) Princípio da Continuidade do serviço público: o serviço público destina-se atender necessidades sociais. Não se permite exceção do contrato não cumprido - a legislação já permite que o particular invoque a exceção de contrato não cumprido – Lei 8666/93, art. 78, XV, apenas no caso de atraso superior a 90 dias dos pagamentos devidos pela Administração.Está previsto na Lei 8987/95, artigo 6º, § 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.STJ: pode cortar o fornecimento do serviço por:a) Razões de ordem técnica ou segurança das instalaçõesb) Inadimplemento do usuário
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3) Princípio da Autotutela: a Administração tem o dever de zelar pela legalidade e eficiência dos seus próprios atos. É por isso que se reconhece à Administração o poder dever de declarar a nulidade dos seus próprios atos praticados com infração à Lei.
Súmula 473 do STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
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4) Princípio da razoabilidade: os poderes concedidos à Administração devem ser exercidos na medida necessária ao atendimento do interesse coletivo, sem exacerbações – EQUILÍBRIO, COERÊNCIA E BOM SENSO. 5) Princípio da proporcionalidade: conduta administrativa deve atingir o interesse público almejado. É A PROIBIÇÃO DO EXAGERO. Lei 9784/99 – artigo 2º, VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.A adequação entre meios e fins é associada à proporcionalidade.
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O princípio da proporcionalidade, segundo a doutrina alemã, subdivide-se em: Adequação – é uma relação de causalidade entre o meio
utilizado e o fim almejado. Necessidade ou exigibilidade ou princípio da menor
ingerência possível – dentre os vários meios existentes para se atingir o fim, deve-se adotar o menos gravoso possível (Jellinek).
Proporcionalidade em sentido estrito – é uma análise da relação custo-benefício da medida. Toda medida vai ter como consequência uma restrição aos direitos individuais.
OBS.: No exercício do Poder de Polícia, deve-se atender ao Princípio da Proporcionalidade.
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6) Princípio da participação: Artigo 37, § 3º - A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.
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7) Princípio da celeridade processual: Artigo 5º, LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
8) Princípio do devido processo legal formal e material: Artigo 5º, LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal.
9) Princípio do contraditório e da ampla defesa: Artigo 5º, LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
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Súmula Vinculante número 3: Nos processos perante o tribunal de contas da união asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.
ATENÇÃO:Lei 9784/99 (Lei do Processo Administrativo) - Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
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Artigo 2º, Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:I - atuação conforme a lei e o Direito; LEGALIDADE
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei; FINALIDADE
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades; IMPESSOALIDADE IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; MORALIDADE
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V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição; PUBLICIDADE VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público; PROPORCIONALIDADE VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão; OBRIGATÓRIA MOTIVAÇÃO VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados; SEGURANÇA JURÍDICA
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IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados; INFORMALISMO X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio; CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei; GRATUIDADE DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS
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XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados; IMPULSO OFICIAL OU OFICIALIDADE
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação. SEGURANÇA JURÍDICA