DOCUMENTO DE BASES PARA UNA FUNCIÓN PÚBLICAANDALUZA DEL SIGLO XXI: “HACIA UNA NUEVA LEYREGULADORA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DEANDALUCÍA”.

PRESENTACIÓN:

Las profundas transformaciones que ha experimentado la sociedad en los últimos quinceaños han alterado sustancialmente el contexto político y administrativo que inspiró laLey 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta deAndalucía. Asistimos en estos últimos años a un avance revolucionario de la ciencia, latecnología, las comunicaciones y a una nueva forma de entender la sociedad, el trabajo,el ocio y la familia.

Ante tales hechos la Consejería de Justicia y Administración Pública consideranecesaria la elaboración de una nueva ley reguladora de la Función Pública de la Juntade Andalucía, con la finalidad de diseñar una Función Pública andaluza moderna,adaptada a la sociedad de hoy y orientada a la satisfacción de las nuevas demandassociales.

Queremos que el proceso de elaboración de este nuevo texto legislativo, de tantatrascendencia y complejidad, esté abierto desde un principio a las opiniones ysugerencias de todos los ciudadanos y que la misma obtenga el mayor grado posible deconsenso.

Si bien no podemos desconocer que el contenido de la Ley ha de respetar las normasdictadas por el Estado en ejercicio de su competencia para establecer las bases delrégimen estatutario de los funcionarios públicos, dentro de este marco básico queremosque el diseño de la Función Pública andaluza sea fruto de la participación de todos losciudadanos, especialmente de los empleados de la Junta de Andalucía, los órganoslegales de representación de personal y las organizaciones sindicales, conscientes todosde la importancia que una adecuada ordenación del elemento personal tiene en el buenfuncionamiento de la Administración Pública.

En el “Documento de Bases para una Función Pública Andaluza del Siglo XXI: Haciauna nueva Ley reguladora de la Función Pública de Andalucía”, presentado ante elConsejo de Gobierno de la Junta de Andalucía el 8 de mayo de 2001, se analizan, apartir de la experiencia de los últimos años, las razones que motivan la elaboración deesta Ley, los retos que ésta ha de acometer y los contenidos básicos que puedecontemplar, y se diseña la estrategia y el método para su elaboración que – insistimos-pretende ser ampliamente participativo.

En este documento se proponen como objetivos de la futura Ley: diseñar una FunciónPública moderna que se adapte a una Administración orientada a la satisfacción de lasnuevas demandas sociales, conseguir la máxima profesionalización del empleadopúblico de Andalucía y promover las condiciones favorables para su pleno desarrollopersonal y profesional.

Esperamos que esta iniciativa contribuya a iniciar el debate de la elaboración de lanueva ley de Función Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Estamos a su entera disposición y esperamos sus sugerencias.

CARMEN HERMOSÍN BONO

Consejera de JusticiaY Administración Pública

SUMARIO

I. INTRODUCCIÓN

1. La Función Pública andaluza de hoy2. Los cambios sociales

II. RAZONES QUE MOTIVAN LA ELABORACIÓN DE UNA NUEVA LEY DE FUNCIÓNPÚBLICA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA.

1. Una Administración andaluza consolidada2. La necesidad de la adaptación de la Ley3. Consecución de objetivos esenciales para el empleo público.

III. RETOS QUE DEBE ACOMETER UNA NUEVA LEY DE FUNCIÓN PÚBLICA DEANDALUCÍA

1. Diseñar una Función Pública moderna2. La profesionalización. Conseguir una mejor cualificación profesional de la

Función Pública.3. Promover condiciones favorables para el pleno desarrollo personal y

profesional del personal al servicio de la Junta de Andalucía.

IV. CONTENIDOS BÁSICOS QUE DEBE CONTEMPLAR LA LEY

1. Ambito de aplicación.2. Órganos de dirección y competencias3. Estatuto personal del funcionario4. Estructura y organización de la Función Pública andaluza5. Empleo público6. Selección de personal7. Ordenación y carrera profesional8. Retribuciones9. Condiciones de trabajo10. Formación

V. ESTRATEGIA Y MÉTODO DE ELABORACIÓN

I. INTRODUCCIÓN.

1. La Función Pública de hoy.

En un momento como el que vivimos, inmerso en un vertiginoso procesode cambios, podría considerarse como inicial, e incluso suficiente,justificación para abordar la regulación de una materia con tantas yfrecuentes repercusiones en la vida cotidiana de los ciudadanos, señalarla fecha de la regulación que ahora pretende sustituirse, el 28 denoviembre de 1985, día de la aprobación por el Parlamento Andaluz dela vigente Ley de Ordenación de la Función Pública de la Junta deAndalucía.

Y la alusión a estas numerosas y frecuentes repercusiones no esgratuita, sino que resulta, a nuestro juicio, de la simple mención dealgunos datos.

En la Función Pública que constituye la denominada AdministraciónGeneral de la Junta de Andalucía trabajan en la actualidad más de40.000 personas, cuya actuación se extiende a áreas tan diversas comola gestión de los centros docentes e instituciones culturales y del sistemapúblico de salud de Andalucía; la gestión y recaudación de tributos; lapreservación del medio ambiente; la construcción, mantenimiento ygestión de obras públicas –carreteras, abastecimientos, regadíos - y delos sistemas de transportes; la implantación, desarrollo y gestión de losservicios sociales, entre otras que pudieran citarse. Esta cifra se elevapor encima de los 200.000 empleados públicos si incluimos el personalde dos de los servicios esenciales en un Estado Social de Derecho comoel que establece el artículo primero de nuestra Constitución. Nosreferimos al personal docente y sanitario.

Por otra parte, la Función Pública andaluza representa el 22,12 por 100del número de efectivos del conjunto de las Administracionesautonómicas, el 26,5 por 100 de los que constituyen la AdministraciónPública Estatal y el 9 por 100 del número total de personas al servicio delas Administraciones españolas (2.208.132). Estas cifras la sitúan a grandistancia de las Comunidades Autónomas que la siguen en número deempleados públicos: Cataluña (123.663), Valencia (99.327), Madrid(80.210), Galicia (73.815) y País Vasco (55.260). 1

1 Boletín Estadístico del Registro Central de Personal. 1 de julio de 2000, Ministerio de Administraciones Públicas.

En el conjunto del mercado laboral andaluz, este número detrabajadores convierte a nuestra Comunidad Autónoma en el empleadordel 7 por 100 de la media anual de población activa del año 1999 y del9,66 por 100 del número de personas ocupadas para el mismo ejercicio.2

Un último dato puede ayudar a completar este panorama inicial.

En los Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para elaño 2001, los créditos destinados a las retribuciones de los profesionalesincorporados a la Administración de la Comunidad Autónoma y susOrganismos dependientes ascienden a 980.000 millones de pesetas, esdecir, el 34 por 100 del presupuesto de gastos comprometido para dichoejercicio.

2. Los cambios sociales.

Muchas cosas han cambiado desde el 28 de noviembre de 1985.Consolidada desde hace varios años la identidad propia de laAdministración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y siendoprofundamente conscientes de la incidencia cada vez más determinanteen esa vida cotidiana y en la de nuestras Instituciones del ámbitosupranacional surgido con la creación de la Unión Europea, pareceinnecesario detenerse en demasía en la evolución extraordinaria que enese período se ha experimentado en los campos económico, científico,tecnológico y de las comunicaciones, que alteran sustancialmente elcontexto político y administrativo que inspiró y sirvió de soporte a nuestraprimera Ley de Ordenación de la Función Pública.

No obstante, unas breves pinceladas nos ayudan a resaltar algunosaspectos que, a nuestro juicio, pueden resultar ilustrativos de lo quevenimos apuntando.

Desde la óptica económica, es indudable la extensión de unos valores yprincipios crecientemente privatizadores, que sacralizan la gestiónprivada por sí misma y condenan la gestión pública, ofreciendoalternativas basadas en la pura economicidad frente al modelo públicode gestión.

Simultáneamente, hemos asistido a un avance revolucionario de laciencia, la tecnología, las comunicaciones. Baste recordar unos sencillosejemplos: ni el fax, los teléfonos móviles o internet existían hacealgunos años.

Y como causa o motor, y al mismo tiempo, consecuencia de todos loscambios anteriores, el profundo avance social producido en esos últimosquince años. Hay una nueva forma de vivir y entender la sociedad, elpropio trabajo, pero también el ocio o la familia. En ello ha cumplido un

2 INE. Encuesta de Población activa.

papel fundamental el acceso masivo de la mujer al trabajo, su plenaincorporación a la sociedad.

La necesaria adaptación del marco normativo en que se desenvuelvendichas realidades ha propiciado también la regulación de un nuevorégimen jurídico de las Administraciones Públicas, de losprocedimientos, administrativos y judiciales, en que se ven inmersos losciudadanos y de la propia organización administrativa. Como enocasiones anteriores, a uno de los pilares fundamentales de dichaorganización no le había llegado todavía su momento en este procesogeneral de adaptación: el de los profesionales que la integran ycontribuyen decisivamente al cumplimiento de sus objetivos. Y es ésta latarea que nos proponemos abordar.

En este contexto, la nueva regulación de la Función Pública guarda unaindudable relación con la Ley 9/2001, de 12 de julio, por la que seestablece el sentido del silencio y los plazos de determinadosprocedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos ycon el Plan Director de Organización para la Calidad de los Servicios,elaborado por la Consejería de Justicia y Administración Pública, cuyaformulación fue decidida por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 8 demayo de 2001.

El Plan pretende desarrollar a corto plazo los objetivos básicos demodernización de la Administración andaluza que han girado y debenseguir girando en torno a: la mejora de las relaciones con losciudadanos; la agilización de la gestión, posibilitando una gestión eficazde los recursos administrativos; la desconcentración y descentralizaciónde competencias; la normalización, simplificación, racionalización deprocedimientos y trámites; la reestructuración de los centros directivos yel rediseño de las estructuras administrativas; la mejora de lasherramientas de gestión de los recursos humanos; el estudio de cargasde trabajo y evaluación del rendimiento; y la modificación del camponormativo de cobertura a la organización. Así, el Plan Director contemplareformas legislativas de tanta entidad como la elaboración de una nuevaLey del Gobierno y de Administración de la Comunidad Autónoma.

Y, por último, no queremos dejar de citar, la creación de un observatoriopermanente con el objetivo de detectar y orientar sobre las posiblesdeficiencias en la Administración de la Comunidad Autónoma.

II. RAZONES QUE MOTIVAN LA ELABORACIÓN DE UNA NUEVA LEYDE FUNCIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEANDALUCÍA.

1. Una Administración andaluza consolidada.

Como ya se ha dicho, veinte años hace de la promulgación del Estatutode Autonomía para Andalucía; y también quince de la promulgación denuestra Ley de Ordenación de la Función Pública. Todavía más desde lapuesta en marcha de nuestra Administración preautonómica. Desdeentonces nuestra Administración ha seguido una evolución permanentede forma que hoy está perfectamente consolidada. El ritmo detransferencias es menor y la incorporación de personal se produceprincipalmente por la vía de las ofertas de empleo público, lo que porotra parte ha significado un rejuvenecimiento de la poblaciónfuncionarial. Baste decir, sin remontarnos a la fecha de entrada en vigorde la Ley, sino circunscribiéndonos simplemente a la última década, queel incremento de efectivos que se han incorporado a la Administraciónde la Comunidad Autónoma de Andalucía en dicho periodo se cifra en40.000 empleados públicos.

A la vista de esto resulta necesario acometer la reforma de una normatan importante como es la que regula al personal de esta nuevaAdministración. Debe reflejar soluciones a problemas nuevos queentonces no se contemplaban en un aparato administrativo que teníacomo principal objetivo consolidarse y deben desaparecer normas ysituaciones que eran propias de entonces pero que carecen de sentidoen el momento actual.

2. La necesidad de la adaptación de la Ley.

Del apartado anterior resultan claramente las razones que puedanmotivar la aprobación de un nuevo marco legal. Pero debemos referirnosahora a los aspectos que guardan relación con la evolución de larealidad regulada y del propio texto vigente.

Y como instrumento normativo de tal naturaleza y contenido, el textoinicial de la Ley de 1985 ha tenido que ser modificado o completado endistintas ocasiones desde la fecha de su promulgación.

De una parte, su necesaria adecuación a las variaciones de la propialegislación estatal básica en la materia. Así, la reforma efectuada por laLey 3/1991, de 28 de diciembre, del Presupuesto de la ComunidadAutónoma para 1992, que vino exigida por las modificacionesintroducidas en la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Públicatras la Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 1987, o lamás reciente Ley 17/1999, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales yAdministrativas para el año 2000, que incorpora con carácter definitivo laevolución normativa producida en un instrumento fundamental deplanificación de los recursos humanos, las ofertas de empleo público.

De otra parte, la necesidad de dar solución adecuada a problemasdetectados o insuficiencias puestas de manifiesto con ocasión de suaplicación. Así, la indefinición del sistema de organización de la FunciónPública en Cuerpos o puestos de trabajo, que ha requerido la creaciónde nuevas especialidades o la aparición de otras figuras - como lasdenominadas opciones de acceso – que tienden a perfeccionar losprocedimientos de selección del personal funcionario.

Por último, la aparición de situaciones que no pudieron ser previstas enel momento de su aprobación y que guardan una indudable relación,entre otros, con los cambios a que nos hemos referido en el apartadoanterior, ha propiciado también las sucesivas reformas parciales de queha sido objeto el texto legal inicial.

La Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la FunciónPública de la Junta de Andalucía, ha constituido una pieza esencial parala consolidación de nuestra Administración autonómica, suponiendo unprimer esfuerzo organizativo de los recursos humanos al servicio de lamisma, en el estrecho margen que brindaba la legislación estatal básicaen la materia. En los últimos años, ha servido de marco general para eldesarrollo de un proceso global y complejo de normalización,regularización y modernización del régimen profesional de losempleados públicos de su Administración General. Ello ha supuestotanto la modificación o ejecución normativa de determinados aspectosde la misma que requerían una adaptación a las nuevas necesidades,como la búsqueda de otras alternativas para situaciones que, aunqueantiguas, se prolongaban en el tiempo sin encontrar solución definitiva.Así, la regularización de la situación laboral de un significativo númerode personal interino y laboral cuya vinculación con la AdministraciónGeneral de la Junta de Andalucía se remontaba a más de una década.De aquí, la puesta en marcha, sin solución de continuidad hasta elmomento, de distintos procesos de acceso y selección, consolidación,promoción profesional y provisión de puestos de trabajo para los dosgrandes colectivos de personal en que se vertebran los recursoshumanos de dicha Administración General: personal funcionario oestatutario y personal sujeto al régimen jurídico laboral.

No queremos dejar de mencionar en esta línea los distintos Acuerdosgenerales de condiciones de trabajo del personal funcionario y los cincoConvenio Colectivos para el personal laboral al servicio de la Junta deAndalucía que se han suscrito durante la vigencia de nuestro texto legalvigente, hallándose en la actualidad en fase de negociación los quedeben regir en los próximos años.

Por último, es preciso resaltar el notable esfuerzo que desde todospuntos de vista y, especialmente, desde la óptica de la organización ygestión, ha supuesto la reducción de la jornada de trabajo a 35 horas enla Administración General de nuestra Comunidad Autónoma, que,aunque tuvo como objetivo primordial de creación de empleo público, hadebido armonizarse con el mantenimiento e incluso la mejora de laeficacia de nuestra organización y de las condiciones de trabajo de susempleados.

Sin embargo, tras más de quince años de vigencia y por los motivosreseñados, es ya el momento de emprender la más completa yadecuada regulación legislativa autonómica de los profesionalesincorporados a esta Administración.

En la tarea que emprendemos no partimos de cero. Los estudiospreliminares, documentos internos e incluso algunos incipientesborradores en los que este Departamento ha trabajado en los últimosaños se han visto mediatizados y ralentizados por la intensaparticipación de nuestra Comunidad Autónoma en la fase deelaboración, en la Comisión de Coordinación de la Función Pública, delAnteproyecto de Estatuto Básico de la Función Pública, en un periodoque se extiende desde 1997 hasta la presentación del Proyecto definitivoen las Cortes Generales escasos meses antes de la finalización de laúltima legislatura. Caducado por esta causa el Proyecto, y nohabiéndose incorporado tal iniciativa a la presente legislatura, lacontinuación y culminación de nuestro propio Proyecto de reforma nopuede demorarse por más tiempo. Su encuadramiento nos remitenuevamente a las bases establecidas por la Ley 30/1984, de 2 deagosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

En esta ardua, pero al mismo tiempo satisfactoria tarea, pesa, además,la necesidad y conveniencia de agotar al máximo las posibilidadesnormativas de nuestra Comunidad Autónoma, tras quince años de“rodaje” legislativo, jurisprudencial y doctrinal de las reformas parcialesque constituyen todavía el único estatuto básico estatal promulgado alamparo del artículo 103.3 de nuestra Constitución. Nuestro objetivo esclaro: adecuar nuestra Administración y su elemento personal a laspeculiaridades requeridas para la plena satisfacción de los interesesgenerales constitucional y estatutariamente encomendados a laComunidad Autónoma de Andalucía.

3. Consecución de objetivos esenciales para el empleo público.

Por último, razón es también para la labor que emprendemos el abordardeterminadas cuestiones -lo que pudiéramos llamar asignaturaspendientes- que siempre han estado presentes en todos los proyectos,nacidos o no, de reforma total o parcial, de la Función Pública de lasdistintas Administraciones y que, aun sin desconocer los fundamentalesavances producidos en los últimos años, constituyen demandas socialesque hasta el momento no han sido resueltas satisfactoriamente:

Nos referimos al “redescubrimiento” de postulados que siempre hansido esenciales para el empleo público: la profesionalización, lasatisfacción de las demandas ciudadanas como objetivo de actuación yla dignificación del funcionario público ante sí y la sociedad.

Tratamos de conseguir la máxima calidad profesional de los empleadospúblicos, pero encauzando y conectando esencialmente dichacualificación con el objetivo que constituye la razón de ser de suprestación de servicios. Es éste un elemento destacado de las distintasteorías de las organizaciones públicas sujetas al principio de legalidad,pero sin que ello suponga, sino por el contrario, contribuya de maneradeterminante a que el “cliente” –cualificado también –de laAdministración- todos los ciudadanos- vean satisfecha su pretensión decalidad y cercanía del servicio público que tiene derecho a exigir y quejustifica la existencia de la Administración y de los empleados públicos:la resolución de los asuntos que son competencia de aquélla y queafectan a su vida como tales ciudadanos.

Si alcanzamos estos objetivos, habremos conseguido la dignificación delempleado público ante sí mismo y ante la sociedad.

.III. RETOS QUE DEBE ACOMETER UNA NUEVA LEY DE LA FUNCIÓN

PÚBLICA DE ANDALUCÍA.

1. Diseñar una Función Pública moderna.

El principal reto de esta Ley es diseñar una Función Pública que seadapte a una Administración que en la actualidad debe estar orientadahacia la satisfacción de las demandas sociales. Para eso es necesarioestablecer un sistema moderno de gestión de recursos humanos.

Para conseguir este fin se proponen los siguientes objetivos:

1) La estructuración y racionalización de la función pública andaluza.

Para conseguir esto habría que:

a) Establecer el régimen común del elemento humano que sirve desoporte a las distintas Administraciones Públicas a las que la Junta deAndalucía extiende sus competencias. Es el momento de ejercitar lascompetencias autonómicas sobre el personal de otras AdministracionesPúblicas.

b) Definir el régimen jurídico aplicable a los colectivos de distintanaturaleza jurídica al servicio de la Administración autonómica(funcionarios, interinos, personal laboral, sanitario, docente...),solventando los problemas vinculados al surgimiento de unaAdministración autonómica, que fue naciendo a impulso de lasnecesidades, y que no siempre ha podido responder a una planificaciónprevia de sus recursos humanos.

c) Ordenar y unificar las normas autonómicas en materia de funciónpública (Leyes de presupuestos, Leyes de acompañamiento y normas decarácter sectorial y específico en materia de función pública).

2) La redefinición de la distribución de competencias en materia defunción pública.

Es preciso asignar un papel preponderante, dentro de la propiaestructura administrativa, al Departamento superior responsable dedicha política, que tenga encomendada la dirección y gestión de los

medios personales de la organización. Dichos medios constituyen elfactor esencial y, al mismo tiempo, complejo, que determina el correctofuncionamiento de la organización y el éxito de sus objetivos. Ello nosupone necesariamente concentración de competencias, sino claroliderazgo en la determinación de las directrices, en las decisionespolítico-administrativas sobre dicho personal. El creciente peso de lanegociación colectiva en materia de condiciones de trabajo de losempleados públicos exige una clara determinación y reforzamiento delas competencias del Departamento al que corresponda el desarrollogeneral, la coordinación y superior ejecución de las líneas directrices dela política de personal de dicho ámbito.

Y hay que potenciar los órganos colegiados con funciones de emisión deinforme y coordinación, para lo que sería necesario reordenar losactuales existentes y que no han tenido una función práctica hastaahora: el Consejo de la Función Pública y la Comisión Técnica dePersonal.

3) Conseguir una gestión más fácil, flexible y, en suma, eficaz delpersonal por parte de los órganos responsables de los recursoshumanos.

Para esto es necesario avanzar en la incorporación de nuevastecnologías de información y gestión que sean del dominio de todos losfuncionarios y que puedan llegar a ser, en la medida de lo posible,interactivas entre los funcionarios y los ciudadanos.

Pero también establecer los instrumentos y mecanismos adecuados, omejorar los ya existentes, para conseguir una adecuación permanente,tanto cuantitativa como cualitativamente, del personal de estaAdministración a las funciones y tareas a realizar y ello, desde una dobleperspectiva: “macroorganizativa y microorganizativa”, y además a corto,medio y largo plazo, haciendo una verdadera planificación yprogramación de los recursos humanos necesarios en cada momento.

2. La profesionalización. Conseguir una mejor cualificaciónprofesional de la Función Pública.

La ley tiene como objetivo esencial configurar a la función públicaandaluza como un instrumento eficaz e inmediato a las necesidades delos ciudadanos.

Y la consecución de esta finalidad debe hacernos trabajar en lossiguientes aspectos:

a) la profesionalización.

Esto comporta para el funcionario preparación y cualificación adecuadasen su selección y en su carrera administrativa ulterior, eficacia y utilidadde su prestación profesional, objetividad e imparcialidad yresponsabilidad en sus actuaciones. Debemos potenciar la capacidad dedecisión y la iniciativa del funcionario en el marco de las funcionesatribuidas a su puesto de trabajo, conseguir “profesionales” del serviciopúblico, lo que supone encauzar y conectar dicha cualificación con loque constituye la razón de ser de su prestación de servicios.

Para ello, es imprescindible que el funcionario se identifique con el fin deservicio al interés general al que atiende la Administración Pública en laque se integra y que se implique en el resultado y utilidad de laprestación de servicios que realiza.

Por otra parte, los profundos cambios tecnológicos y el avance de lascomunicaciones en los últimos años han trascendido al funcionamientointerno de esta Administración autonómica, que ha ido trasformando susmedios operativos, a través de la implantación progresiva de redesinformáticas y telemáticas que han afectado a las distintas parcelas de laordenación de sus recursos humanos. Un paso fundamental en esteproceso ha sido la puesta en funcionamiento del Sistema Integrado deInformación de Recursos Humanos de la Junta de Andalucía (Sirhus).Esta ley debe crear los mecanismos idóneos que permitan la adaptacióncontinua de su personal a estas nuevas técnicas informáticas.

Debe asimismo avanzarse en la experimentación de las nuevas formasde trabajo que han surgido en nuestra sociedad asociadas a Internet. Nopueden desconocerse las ventajas personales y profesionales que en laactualidad puede representar la prestación de determinados trabajos adistancia, fuera de la oficina, utilizando las redes telemáticas,redundando ello en la mayor eficacia de los servicios públicos.

De este modo, desde el régimen estatutario configurado como unsistema moderno y ágil de gestión de personal se pretende darrespuesta a problemas que parecen hoy de difícil solución y que buscanuna alternativa en la denominada “huida del derecho administrativo”, através de la creación de diversas personificaciones instrumentales. UnFunción Pública moderna y tecnificada puede ofrecer adecuadasatisfacción a necesidades sociales que no podían ser abordadas conlas rígidas y tradicionales estructuras administrativas.

b) La satisfacción de las demandas ciudadanas como objetivo deactuación.

La Ley debe contener los instrumentos necesarios cuya puesta enpráctica permita desechar la imagen social de ineficacia ydespreocupación en su actuación del personal al servicio de laAdministración Pública, y afrontar como reto esencial alcanzar laconfianza del ciudadano en el servidor público, en su profesionalidad, supreparación, su objetividad e imparcialidad, y en su compromiso con la

sociedad. Pretendemos terminar definitivamente con la opacidad quetradicionalmente ha caracterizado a la Administración, haciendo efectivoel derecho de los ciudadanos a identificar a los funcionarios bajo cuyaresponsabilidad se tramitan sus asuntos. Y éste debe ser, además, unode los objetivos y motivos de satisfacción para los propios empleadospúblicos.

Y no podemos olvidar, desde otra perspectiva, la importancia de hacerver que la Función Pública andaluza es un terreno de oportunidadesprofesionales, al que puede y debe acceder el mejor preparado y dondeexiste la posibilidad de hacer una carrera profesional del máximo nivel.

c) la dignificación del funcionario público ante sí y la sociedad.

Es consecuencia de todo lo anterior. La imagen y realidad delfuncionario debe cambiar y para ello debe hacerse un esfuerzo enresaltar la dignidad del trabajo del servidor público.

Se trata, en suma, de cumplir las exigencias que dimanan de laConstitución Española y del Estatuto de Autonomía para Andalucía –sus principios, valores y prescripciones – que deben resolverse desdeuna nueva óptica y sin más dilación, teniendo en cuenta la necesariaactualización de planteamientos que impone el momento histórico enque abordamos esta nueva regulación.

Establecer un sistema de premios, honores o recompensas quereconozca estos valores de igual forma que en otros sectoresprofesionales contribuiría a este avance en la dignificación de su trabajo.

3. Promover condiciones favorables para el pleno desarrollo personaly profesional del personal al servicio de la Junta de Andalucía.

No puede perderse la ocasión de asegurar desde esta normativa elapoyo a la familia que el artículo 39 de la Constitución y la Carta SocialEuropea imponen a los poderes públicos y de propiciar, en cumplimientodel artículo 12.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, la efectivaigualdad del hombre y de la mujer, promoviendo la plena incorporaciónde la mujer andaluza en la vida laboral. Con este objetivo, de carácterinterno fundamentalmente, esta ley pretende mejorar los instrumentosprevistos con esta finalidad en la normativa de función pública vigente, yser pionera en el establecimiento de otras medidas que remuevan losobstáculos que impiden conciliar plenamente la vida laboral, con lafamiliar, profundizando de este modo en la igualdad de oportunidadeslaborales del hombre y la mujer.

Así habría que contemplar medidas como la adecuación de horariosescolares y laborales de los padres, mejora en la regulación de lajornada reducida y excedencia por cuidado de hijos, implantaciónefectiva de guarderías para los hijos del personal al servicio de estaAdministración, reforma del permiso por nacimiento de hijo (el número

de días debe ir en función del número de hijos) y del permiso porlactancia (1 hora que pueda o no fraccionarse a opción del trabajador),premios de natalidad (por el nacimiento de cada hijo), posibilidad enalgunos supuestos de desarrollar trabajos por resultados, sin sujeción aun horario fijo y que no exijan la permanencia constante en la oficina(trabajo en casa) y sometidos a controles periódicos de resultados, etc.

IV. CONTENIDOS BÁSICOS QUE DEBE CONTEMPLAR LA FUTURALEY.

Con mayor concreción, y sin que desde luego resulte exhaustivo, seenumeran algunos de los contenidos que debería contemplar la Leyordenados en diversos bloques.

1. Ambito de aplicación:

La finalidad es establecer el régimen común para todo el personal alservicio de las distintas Administraciones Públicas a las que la Junta deAndalucía extiende sus competencias, por lo que deberá precisarse elámbito de aplicación de esta Ley, en ejercicio de las competenciasconstitucional y estatutariamente atribuidas a la Comunidad Autónomade Andalucía.

Esto significa, por tanto:

- Definir qué se entiende por "Función Pública andaluza". Establecernormas comunes para todos los sectores de la Administración de laJunta de Andalucía.

- Considerar las relaciones y competencias que singularmente setengan con las Administraciones Locales y Universidades yestablecer la normativa de función pública andaluza como supletoriapara ellas, así como los órganos estatutarios.

2. Organos de dirección y competencias.

Se trataría de redefinir la estructura y la distribución de competencias enmateria de Función Pública. Esta redefinición parte de la necesidad deadaptar la estructura organizativa a las nuevas circunstancias y deflexibilizar la organización administrativa y la gestión de recursoshumanos.

Esto exigiría, al menos:

- Clarificar los órganos de dirección en esta área atribuyendo a cadauno de ellos las competencias que esta nueva andadura debencorresponderles.

- Considerar que las funciones de la Consejería de Justicia yAdministración Pública de dirección de la política de personal,desarrollo y ejecución general de la política del Consejo de Gobiernohay que referirlas de conformidad con lo que se establezca sobre elrégimen aplicable al personal al servicio de las distintasAdministraciones públicas a las que la Junta de Andalucía extiendesus competencias, plenas respecto del personal docente nouniversitario y estatutario del Servicio Andaluz de Salud, y puntualesrespecto de otro personal que pudiera estar incluido en el ámbito deaplicación de la Ley.

3. Estatuto personal del funcionario.

Con independencia del tratamiento de las materias tradicionales en esteapartado, relativas a la adquisición y pérdida de la condición defuncionario, es preciso clarificar, armonizar y actualizar el catálogo dederechos y deberes de los funcionarios públicos, prestando especialatención a aquellos que pueden contribuir a materializar los objetivosfundamentales que esta Ley se propone.

Entre otras medidas habría que considerar:

- El reconocimiento como auténticos derechos de determinadasexigencias de este personal vinculadas al mejor desempeño de susfunciones, de manera que puedan servir a las finalidades dedignificación de la función pública y de motivación, satisfacciónlaboral, y compromiso con el interés general del personal que laintegra. Así los derechos a disponer de los medios materiales ypersonales necesarios para el adecuado desempeño de susfunciones; a participar y colaborar en la determinación de losobjetivos de la unidad en la que se integra; a formular sugerenciaspara la mejora de la calidad en la prestación de los serviciospúblicos; al cumplimiento de las medidas de prevención y saludlaboral.

- Adaptar a las actuales exigencias de la organización administrativaderechos ya reconocidos, tales como: a la protección necesaria parael adecuado ejercicio de sus funciones; a ser tratados con laconsideración debida a la dignidad de la función pública; a serinformados, al incorporarse a sus puestos de trabajo, de los fines dela organización y funcionamiento de la unidad administrativa en laque se integran, de su dependencia orgánica y de las funciones yresponsabilidades que le incumben y de la repercusión del trabajodesarrollado;

- De igual forma habría que actuar con el catálogo de Deberes yresponsabilidades del funcionario público, estableciendo medidasque favorezcan la responsabilidad del funcionario sobre su propio

trabajo, tales como procedimientos para exigir al funcionarioresponsabilidad por anomalías en la tramitación, controles decalidad, controles periódicos sobre las tareas asignadas, deber decomunicar a sus superiores las actuaciones que supongan unincumplimiento de la legalidad, o configurar la formación como underecho y un deber del funcionario.

4. Estructura y organización de la Función Pública andaluza.

Resulta fundamental esta estructuración para adecuarla a las exigenciasactuales, donde las competencias son mayores y la especialización haavanzado notablemente por ello mismo.

Entre otras medidas habría que considerar:

- Estructuración y racionalización de los Cuerpos, especialidades yopciones de funcionarios existentes, estableciendo criterios de mayorconexión con el puesto de trabajo y el personal adecuado para sudesempeño. Se trata de propiciar la creación de “colectivos”funcionariales especializados en determinadas áreas o sectores. Ellopuede conseguirse por varias vías que no necesariamente deben serexcluyentes: Creación de Cuerpos o especialidades separados;promoción horizontal con selección o formación cualificada para elsector; formación con evaluación que garantice la especialización encuestión.

- Sobre la ordenación y planificación de los puestos de trabajo, seimpone una reflexión sobre la aplicación del sistema de áreasfuncionales.

- Establecer mecanismos flexibles para la adecuada distribución deefectivos.

- Diseñar bolsas de puestos de trabajo sin dependencia orgánicapreestablecida.

- Considerar las relaciones de puestos de trabajo como la efectivaexpresión de las necesidades reales.

- Establecer principios sobre qué servicios debe obtener el ciudadanoen las diferentes áreas (cartas de servicios).

5. Empleo público.

Debe ser uno de los aspectos básicos de la nueva regulación.

- Habría que determinar el personal necesario y evaluar su coste, esdecir, planificar los recursos humanos adecuadamente en función deáreas y sectores concretos.

- La Oferta de empleo público debe ser un auténtico instrumento deplanificación de recursos humanos.

- Es preciso actualizar la relación de puestos que pueden cubrirse conpersonal laboral.

6. Selección de personal.

Directamente relacionado con el empleo público su consolidación esesencial para toda la arquitectura de la función pública:

- El sistema de selección debe adecuarse a las necesidades de lasfunciones a desempeñar y de los puestos de trabajo a ocupar.

- Establecer un sistema riguroso y exigente de selección quegarantice la calidad de la misma, basado en técnicas apropiadas paraseleccionar a las personas más idóneas para el desempeño de lafunción pública. Con esta finalidad han de mejorarse los sistemasselectivos ordinarios: la oposición y el concurso-oposición.Paralelamente el concurso ha de tener un carácter excepcional parala selección de funcionarios de carrera.

- Si bien la valoración de conocimientos debe ser primordial, han devalorarse igualmente las aptitudes personales y las habilidadessociales (para trabajar en equipo, por ejemplo).

- Exigencia, de cursos de práctica administrativa previos a laincorporación: cursos selectivos.

- Establecimiento de sistemas de acogida, con la finalidad de informaral personal de nuevo ingreso de la estructura en la que se integra,las funciones que va a desarrollar, y la trascendencia de estas conrelación a la satisfacción del ciudadano, sin perjuicio de posterioresconcreciones. Asimismo debe garantizarse el “reciclaje” permanentedel personal en su condición de empleado público en cuantoprofesional y servidor público cuyo trabajo consiste en satisfacer lasdemandas sociales.

7. Ordenación y carrera profesional del funcionario público.

Quizás sea este uno de los aspectos más necesarios de serreconsiderados y mejorados ante la actual desvertebración de la carreraprofesional del funcionario.

Habría que considerar, por tanto:

- Posibilitar el atractivo de un desarrollo profesional en el sectorpúblico, donde se revitalice la promoción en función de la valía y lacapacidad. Hay que potenciar los sistemas de promoción interna.

- Teniendo en cuenta que en la Ley 6/1985 la carrera profesional seinstrumenta a través del grado personal y la posibilidad de acceder aotros puestos de trabajo, es necesario, una ordenación más racionalde los niveles de los puestos de trabajo.

- Replanteamiento del sistema de libre designación: mayoresexigencias (reconsideración de los requisitos para el desempeño deestos puestos, acorde con la existencia de una función pública yaconsolidada, como por ejemplo, aumento de los años de experiencianecesaria). Estudiar la creación de un órgano colegiado para apreciarlos méritos, idoneidad de los candidatos, etc.

- Corregir la desconexión entre el proceso selectivo y el puesto detrabajo a desempeñar imponiendo límites. No adscripción indistintade puestos de trabajo. Determinados puestos únicamente han de serprovistos por determinados Cuerpos de funcionarios (ej: archivos ybibliotecas).

- Necesidad de permanecer como mínimo dos años en los puestosobtenidos por concurso, incluso en el ámbito de la propia Consejería.

- Unificar y clarificar el régimen de desempeño provisional de lospuestos de trabajo, así como limitar temporalmente el desempeñoprovisional de los mismos.

- Incentivar y premiar la disponibilidad del funcionario público endistintos aspectos, por ejemplo, por razón de su disponibilidad demovilidad orgánica y geográfica, de distribución de su prestación deltiempo de trabajo, turnos, etc.

8. Retribuciones.

Las retribuciones son, a la vez, eje fundamental de toda función públicay elemento clave de política económica, por lo que exige unaconsideración muy detenida.

Habría que acometer, en el marco de las competencias autonómicas lareforma, al menos, de algunos aspectos:

- Reconocer efectivamente que a igual trabajo igual retribución, conobjeto de reconocer situaciones ahora existentes de desigualdadescon el personal interino estable.

- Diseñar complementos que retribuyan adecuadamente laresponsabilidad, y la actuación personal y la experiencia del

funcionario. Se trataría de equilibrar la retribución del puesto y lapropia de la persona en relación a su carrera.

- Mejora del complemento de productividad, esencialmente de suaplicación. Es necesario hacer esfuerzos para establecer objetivosde cumplimiento medibles, sobre los que poder aplicar estecomplemento.

- Necesidad de contemplar el coste global a las necesidades de laAdministración andaluza y la sociedad en la que se desenvuelve.

9. Condiciones de trabajo.

Con independencia de la necesidad de mejorar los apartadostradicionales de las condiciones laborales del empleado público(calendario laboral, jornada y horario, vacaciones y permisos),corrigiendo las deficiencias detectadas en la práctica y rellenando laslagunas observadas en los preceptos legales aplicables, debe prestarseespecial atención en esta nueva regulación a las necesidadessiguientes:

- Avanzar en la remoción de los obstáculos derivados de laincorporación de la mujer al trabajo, favoreciendo el pleno desarrolloprofesional de ambos sexos, sin merma de la vida familiar. Esnecesario tener muy en cuenta la baja tasa de natalidad enAndalucía y que una de las causas de esta circunstancia esprecisamente la dedicación laboral de ambos padres.

- Debe prestarse especial atención al medio físico en el que sedesenvuelve el trabajo de este personal, que debe ser el más idóneopara el desempeño de sus funciones, en beneficio tanto de larelación del ciudadano-Administración, como del propio trabajo adesarrollar por el funcionario.

- Avanzar en las medidas de integración laboral en la Administraciónde las personas con discapacidad.

- Reorganizar el sistema de vacaciones para una mejor adaptación alas necesidades del servicio público.

- Hay que llegar a una aplicación efectiva y profunda en nuestraAdministración de la legislación de riesgos laborales.

- Considerando en este apartado las situaciones administrativas,habría que adaptar el régimen general básico a las peculiaridades denuestra Comunidad autónoma. Y habría que tener presente en lasmismas a nuestro colectivo de personal interino estable.

10. Formación.

Constituye otro de los núcleos básicos de la función pública, ya queafecta al funcionamiento mismo del conjunto, pues el rendimiento delpersonal estará relacionado con su preparación y sus conocimientos. Seimpone, así, una modificación profunda de la actual concepción ydesarrollo de la formación.

Por ello, habría que considerar:

- La formación debe estar presente durante todo el desarrollo de sucarrera administrativa y concebirse como un derecho-deber delempleado público. Partiendo de esta consideración, no puedemantenerse el esquema actual en que la formación, en cuanto queactuación y conjunto de medios personales y económicos que debentender a la cualificación del empleado público, se deja al arbitrio de lavoluntariedad del mismo y se diseña como el cumplimiento de untrámite más – la asistencia a un curso – para adquirir una puntuacióno mérito desvinculada del aprovechamiento o rentabilidad, en cuantoconocimiento y cualificación, para la organización administrativa.

- Es necesario un nuevo plan de formación con nuevos enfoques y conuna perspectiva integradora de todas las facetas de laAdministración. Habría que aprobar planes de formación (anuales,bianuales, etc.) vinculados a la planificación de recursos humanos.

- Hacer hincapié en las nuevas tecnologías.

- Incrementar los cursos con evaluación final. Debe tenderse a ladesaparición de toda formación que no vaya unida a unaconstatación de su aprovechamiento o repercusión en el nivelprofesional del funcionario y, por tanto, de su rentabilidad para laorganización administrativa.

V. ESTRATEGIA Y MÉTODO DE ELABORACIÓN.

La trascendencia y la complejidad de una Ley reguladora de la FunciónPública andaluza aconsejan que su elaboración sea fruto de un debatepúblico y social amplio. El contenido de esta Ley hace indispensablecontar desde un principio con la opinión de los ciudadanos, yespecialmente de los empleados públicos y sus órganos legales derepresentación.

Puede ser una ocasión única para implicar a los servidores públicos enun proceso dirigido básicamente a una mejora del funcionamiento de laAdministración Pública, con la finalidad de incrementar la calidad de losservicios públicos, convirtiéndose así en un elemento motivador, que desatisfacción al deseo de este personal de participar y ser oído.

El punto de partida de esta iniciativa debe ser el análisis de la situaciónde la Función Pública de la Junta de Andalucía. El nuevo texto legislativodebe elaborarse a partir de una seria reflexión del resultado de laaplicación de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, atendiendo a losproblemas de los distintos colectivos que prestan servicios en laAdministración Pública de la Comunidad Autónoma. Para ello esnecesario tener en cuenta la experiencia de los últimos quince años y laopinión o sugerencias de las unidades encargadas de la gestión de losrecursos humanos en esta Administración autonómica.

Al mismo tiempo son imprescindibles las sugerencias, opiniones yaportaciones de los grupos parlamentarios, los expertos en la FunciónPública (profesores, jueces...) y las Administraciones Públicasandaluzas, con el objetivo de que esta ley alcance el mayor gradoposible de consenso. Con esta finalidad la Consejería de Justicia yAdministración Pública se propone celebrar en los meses de octubre onoviembre unas jornadas de estudio sobre los contenidos esenciales deesta nueva Ley.

Asimismo, para la canalización de sugerencias puede ser de granutilidad la comunicación a través de Internet y el correo electrónico. Coneste propósito se ha abierto un nuevo apartado en la página Web de laJunta de Andalucía para ofrecer a todos los interesados en este proyectonormativo la posibilidad de formular sus opiniones sobre cómo debe serla Función Pública andaluza.

Una vez valoradas todas estas aportaciones y determinados losobjetivos de la nueva Ley de la Función Pública andaluza, se creará ungrupo de trabajo para la redacción del borrador. A estos efectos elcontenido del anteproyecto se dividirá por materias que se distribuirán alas distintas personas integrantes de este grupo. Posteriormente seprocederá a la revisión del trabajo de redacción de los distintosmiembros del grupo, armonización y redacción de un texto único.

Sevilla, 27 de julio de 2001