UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E SUAS APLICAÇÕES NA

GESTÃO MUNICIPAL

Por: Maria José Santos Galvão da Fonseca

Orientador

Professora: Luciana Madeira

Rio de Janeiro

2013

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E SUAS APLICAÇÕES

NA GESTÃO MUNICIPAL

Apresentação de monografia à AVM Faculdade

Integrada como requisito parcial para obtenção do

grau de Especialista em Auditoria e Controladoria.

Por: Maria José Santos Galvão da Fonseca

3

AGRADECIMENTOS

Ao acompanhador da minha existência,

Deus, o meu agradecimento. Ao meu

esposo, filhos e familiares pela

compreensão de minhas necessidades

do saber. Aos incentivadores, Arthur e

Daniele Garcia, a gratidão pelo apoio e

incentivo. A toda equipe do Curso, aos

colegas, em especial a Sandra Mota e

ao Tarcílio Heizer, o agradecimento por

terem compartilhado deste momento

histórico em minha vida.

4

DEDICATÓRIA

Ao meu pai, minha mãe (in memoriam),

meu esposo e filhos na certeza de cumprir

com “a missão de promover com base na

ética, transparência e independência

partidária o desenvolvimento institucional

do Município como esfera autônoma de

Governo, fortalecer sua capacidade de

formular políticas, prestar serviços e

fomentar o desenvolvimento local,

objetivando uma sociedade democrática e

a valorização da cidadania”.

Instituto Brasileiro de Administração

Municipal – IBAM.

5

RESUMO

O presente trabalho visa apresentar algumas implicações da Lei de

Responsabilidade Fiscal sobre as administrações públicas, com ênfase nos

gastos públicos, em especial, gasto com pessoal, assim como, as modificações

necessárias para o ajuste das contas públicas. Diante de tantas

transformações nesse ramo da contabilidade, tornou-se de bastante relevância

ao contabilista conhecer e entender as leis para aplicá-las na prática contábil,

atreladas à aquisição dos conhecimentos da estrutura governamental e todas

as formas de controle dessa administração. Com as normas brasileiras de

contabilidade aplicadas ao setor público, torna-se necessário ampliar o escopo

de atuação da contabilidade pública para o registro de atos e fatos contábeis

para uma visão não só orçamentária, mas, também, patrimonial. Neste

momento, migra-se de um foco no orçamento para um foco patrimonial,

provocado pelo advento da nova norma aplicada ao Setor Público, instituída

por Portaria da Secretaria do Tesouro Nacional, onde todos os entes da

Federação terão que se adequar até o final de 2014, com a avaliação do

patrimônio público. De posse de tais informações, o Contador terá um suporte

que irá auxiliá-lo a evitar fraudes e desvios do dinheiro público. Dessa forma, o

objetivo desta monografia foi tratar de tópicos das Leis de Responsabilidade

Fiscal, e suas regulamentações, que tem como finalidade específica reger a

gestão dos recursos públicos, impondo restrições, limites e sanções com vistas

ao restabelecimento financeiro e econômico da gestão, a partir da constituição

de quatro premissas básicas: o planejamento, a transparência, o controle e a

responsabilidade, com o fim de transformar nosso País num estado

democrático, sem corrupção, com vistas a alcançar o primeiro patamar da

economia mundial, espelhando a riqueza do nosso Brasil.

6

METODOLOGIA

Este trabalho iniciará tendo como ponto de partida a Lei nº 4320/64, que

antecede a Lei maior (art. 163, da Constituição Federal), momento legislal

histórico, introduzindo a obrigatoriedade.

"Art. 163 – V – Fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (BRASIL, Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003)”.

Esta monografia foi elaborada por meio de estudos e pesquisas

realizadas em sites e por meio de Leis regulamentadoras do artigo

supramencionado (Leis 8.666/93 e Deliberação 101 de 04 de maio 2000);

vivenciando, também, na Prefeitura Municipal de Santa Maria Madalena,

Estado do Rio de Janeiro, toda sua operacionalização, estudando casos e

acompanhando o desenvolvimento das ações das comissões Licitatórias.

Consolidando os conhecimentos pertinentes ao tema proposto, a

inserção das contribuições dos grandes legisladores: William Attie (2011) e

Clovis Luiz Padoveze (2012), (2003) foram necessárias, pois, a prática

exercida não pode estar dissociada do conhecimento.

Este trabalho de pesquisa foi de grande relevância para subsidiar o tema

que será apresentado.

7

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 08

CAPÍTULO I - A lei de responsabilidade fiscal e suas novas tendências e

planejamento 11

CAPÍTULO II - Controle, Transparência, Responsabilização e Sanção 23

CAPÍTULO III – Arrecadação da Receita Tributária, Renúncia de Receita e

Limites da Despesa com Pessoal 30

CONCLUSÃO 39

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA 41

BIBLIOGRAFIA CITADA 44

WEBGRAFIA 45 ANEXOS 46

ÍNDICE 63

FOLHA DE AVALIAÇÃO 64

8

INTRODUÇÃO

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), lei complementar que

regulamenta o artigo 163 da Constituição Federal, surgiu em uma situação na

qual era necessário impor limites e metas aos gestores, nos vários níveis de

governo, a fim de se reduzir déficits fiscais e acúmulo de dívida, dentre outros

resultados sinalizadores de uma atitude fiscal responsável.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é uma Lei brasileira que possui

como proposta a definição de princípios, estabelece regras que deverão ser

obedecidas, sobre pena de severas sanções, e exige maior transparência para

a gestão fiscal responsável. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),

diferentemente das medidas de ajuste fiscal, representa uma mudança

estrutural do regime, introduzindo conceitos novos como os de

responsabilidade e harmonizando diferentes normas para a organização e o

equilíbrio das finanças públicas, direcionadas sobre a gestão da União, dos

Estados e dos Municípios em seus poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,

inclusive os Tribunais de Contas e os órgãos vinculados à administração direta

como os fundos, as autarquias e as empresas estatais subordinadas.

A partir de tais metas, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é

constituída de quatro premissas básicas: o planejamento, a transparência, o

controle e a responsabilidade.

• Planejamento - Onde as metas visam estabelecer instrumentos que irão

gerenciar o orçamento;

• Transparência – Onde é exigida a divulgação dos resultados da

administração pública, assim como o incentivo da participação dos

munícipes;

9

• Controle – Onde é realizado um acompanhamento dos resultados da

administração, tanto na arrecadação quanto nos gastos públicos;

• Responsabilização – Onde a má administração dos recursos públicos

pode ocasionar a responsabilização ao agente administrativo e ao Ente

Federado.

O objetivo deste trabalho é de entender na lei quais ferramentas podem

ser utilizadas visando à melhoria na administração dos recursos públicos,

através da busca na melhor qualidade da gestão fiscal e do equilíbrio das

finanças, contribuindo para o exercício da democracia, de forma a propiciar aos

administradores públicos a condições de decidirem seus gastos com

responsabilidade e prover informações sobre as utilizações dos recursos, tendo

como beneficiário o cidadão, onde este possa contar com a transparência e a

garantia de uma boa aplicação, posto à administração pública.

Assim, levantamos a questão principal: De que forma a Lei de

Responsabilidade Fiscal influencia na gestão pública?

O trabalho é iniciado com esclarecimentos sobre a máquina pública,

abordando, no capítulo I, o tema principal – A Lei de Responsabilidade Fiscal e

suas tendências, enfatizando os principais impactos com sua inserção no

ordenamento jurídico do setor público, apresentada na sua aplicação direta e a

prática nas peças de planejamento público, ou seja, nas leis orçamentárias que

orientam, definem e limitam o poder de discricionariedade dos ordenadores de

despesas e captadores de receitas na gestão de recursos públicos, com foco

nos principais benefícios trazidos ao seio administrativo em consonância com

os anseios populares, em especial a transparência.

Nesse passo, no capítulo II, na matéria do controle, onde foram

destacados seus principais mecanismos bem como os principais órgãos

incumbidos desta difícil tarefa, com crédito. Aos instrumentos de transparência

10

dos atos públicos, com a culminação, ainda neste capítulo, das sanções e

responsabilização dos gestores por descumprimento da lei.

É discorrido no capítulo III sobre a arrecadação da receita, esclarecendo

do que trata a sua renúncia, já que aquelas são responsáveis pela formação,

dentre outras, do montante de recursos necessários aos gastos públicos

voltados ao pagamento dos servidores públicos, referenciados, fechando,

finalmente, com a conclusão, onde procuramos externar o que entendemos ter

ocorrido na gestão pública com a inserção da Lei de responsabilidade Fiscal.

11

CAPÍTULO I

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E SUAS NOVAS

TENDÊNCIAS e PLANEJAMENTO

A abordagem deste capítulo tem como objetivo registrar as novas

tendências da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a necessidade dos

gestores de planejar, limitando os gastos públicos, em especial com as

despesas inerentes com pessoal, respeitando o percentual exigido em Lei.

Esta lei, de iniciativa do governo federal, trouxe, em seu contexto, várias

regras que visam dar qualidade e sintonia à administração pública, regras estas

bastante inovadoras que tem como objetivo proporcionar uma gestão com

maior qualidade, responsabilidade e transparência. Considera-se, portanto, que

a LRF veio determinar o seguimento de condutas, cujo objetivo é a aplicação

eficiente e responsável dos recursos públicos.

Gonçalves (2001, p.6) compara a Lei de Responsabilidade Fiscal ao

desenvolvimento sustentável e nos esclarece que “é o processo de

desenvolvimento que assegura a utilização dos recursos naturais e econômicos

do país no atendimento das necessidades das gerações presentes sem

esgotar as possibilidades desenvolvimento das gerações futuras”.

De forma prática, a LRF introduziu significativas mudanças no que diz

respeito à busca de resultados positivos entre receitas e despesas

governamentais sem, no entanto, interferir no modo como se empregam os

recursos públicos, pois não altera nenhum dispositivo já existente sobre a

matéria, ao contrário, soma-se a ela.

Como a exigência de estabelecimento de metas fiscais trienais e de

corte de despesas nos três poderes, em caso de previsão de descumprimento

12

das metas: o mecanismo de compensação para renúncia de Receita e geração

de despesas de caráter continuado: a imposição de limites e exigência para as

despesas de pessoal e para o endividamento, bem como para a recondução

aos limites fixados: a vedação de condutas consideradas indesejáveis, em

especial no que se refere a endividamento entre entes da federação: regras de

transparência, incluindo a publicação frequente e o acesso público aos

relatórios que atestem o cumprimento das regras: e finalmente, a imposição de

penalidade, inclusive pessoais, aos administradores públicos que infringirem as

regras acima.

Dentre os benefícios trazidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal

podemos citar como principais inovações: o planejamento, o controle, a

transparência, a responsabilidade, a arrecadação da receita tributaria, a

renúncia de receita e os limites da despesa com pessoal.

“A limitação das despesas com pessoal na gestão pública é um assunto que vem contribuir para o equilíbrio das contas públicas e aumentar a responsabilidade do gestor que passará a seguir limites e regras claras para conseguir administrar as finanças de maneira transparente. Um dos aspectos importantes que gera debate entre acadêmicos e estudiosos, entre estes os da área contábil, é a fixação dos limites para as despesas com pessoal, tendo em vista que é um dos dispositivos legais configurados na LRF, que objetiva demonstrar quanto os entes públicos estão autorizados a gastar com os ativos, os inativos e os pensionistas” (FREITAS, 2010, p.2).

1. 1 – Planejamento

A Constituição Federal de 1988 deu ênfase à função de planejamento,

quando introduziu significativas mudanças de forma de condução do processo

orçamentário, pois aliou o orçamento público ao planejamento. Além disso, a

Carta Magna tratou de evidenciar a integração dos instrumentos de

13

planejamento: O plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentária

(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

O planejamento numa instituição é fundamental, pois ele visa à

formulação sistemática de um conjunto de decisões, devidamente integrado,

que expressa os propósitos e condiciona os meios para alcançar os seus

objetivos e fazer planos.

Segundo Prof. Clovis Luiz Padoveze, “Planejamento é a definição de um

plano para ligar uma situação desejada com a situação atual” (pág.28, ano

2012).

O primeiro instrumento, o Plano Plurianual (PPA), é o plano de governo

que define as prioridades e metas do governo pelo período de quatro anos

devendo conter as diretrizes, objetivos e metas da administração pública

Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para relativas

aos programas de duração continuada.

Este dispositivo foi vetado no art. 3º da Lei de Responsabilidade Fiscal

(LRF). Todavia a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) dispõe no art. 5º, § 5º:

“§ 5º A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição”.

Dessa forma, a validação orçamentária de investimentos plurianuais

deve submeter-se à previsão no Plano Plurianual (PPA). Preceitua ainda que,

sem amparo no Plano Plurianual (PPA), à expansão da atividade

governamental equivale à despesa não autorizada, irregular e lesiva ao

patrimônio público (art.15 c/c os art. 16, II e 17,§ 4º). Discorre em seu Artigo 15

que “Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio

14

público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o

disposto nos arts. 16 e 17”.

Tal artigo submete o ordenador a responder por crime contra as finanças

públicas (Lei nº 10.028/00: inserção ao art. 359 –D no Código Penal).

Preconiza, em seu Artigo 39 “Exercer função, atividade, direito, autoridade ou

múnus, de que foi suspenso ou privado por decisão judicial: Pena - detenção,

de três meses a dois anos, ou multa das despesas com pessoa”.

O segundo Instrumento é a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que

define as metas e prioridades governamentais para o exercício financeiro

subsequente, orienta a elaboração do Orçamento Lei Orçamentária Anual

(LOA), dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabelece a política

de aplicação das agências financeiras de fomento.

Com a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), passaram

a integrar a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): equilíbrio entre receitas e

despesas; critérios e formas de limitação de empenho, além de direcionar

formas de limites de gastos com pessoal, limites de dívidas, e outros riscos

capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas e ainda a inclusão de dois

anexos, um de metas e outros de riscos fiscais. No primeiro, serão fixadas

metas anuais relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e

montante da dívida ativa, enquanto, no segundo, serão avaliados os passivos

contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, e

informadas às providências a serem tomadas, caso se concretizem.

O terceiro instrumento, a Lei Orçamentária Anual (LOA), é a principal

peça orçamentária. Configura o instrumento do poder público para expressar

seus programas de atuação, discriminando a origem e o montante dos recursos

(receita) a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios

(despesas) a serem efetuados, viabilizando, desta forma, o plano de governo.

15

Consolida ainda, o Orçamento Fiscal de Investimento e da Seguridade Social,

os quais refletem os planos que o governo pretende realizar nas diversas áreas

de atuação do ente governamental.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) inova ao determinar que a Lei

Orçamentária Anual (LOA) deva conter demonstrativo da compatibilidade da

programação dos orçamentos com os objetivos e metas constante do Anexo de

Metas Fiscais: será acompanhado de medidas de compensação para

renúncias de receitas e para aumento de despesas obrigatórias de caráter

continuado: e conterá reserva de contingência destinada ao atendimento de

passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais. Veda, ainda, a

consignação de crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada e

determina que todas as despesas relativas à dívida pública e as receitas que

as atenderão, constem em seus dispositivos.

No ordenamento, da forma que está os prazos para edição de projetos

de lei das três peças orçamentárias: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), não encontram sintonia

com os três níveis de governo (Federal, Estadual e Municipal). O ideal seria

que a elaboração das referidas peças orçamentárias fossem editadas

sequencialmente, ou seja, primeiro, o Governo Federal, depois, o Estadual, e,

por fim, o Municipal, como objetivo de que os estados e os municípios possam

utilizar as informações do Orçamento da União, respectivamente. Isso, porque

boa parte dos recursos dos municípios é proveniente de transferências do

Estado e da União. Assim, para ter uma base mais precisa, é importante que o

município use as informações dos outros entes ao elaborar seu orçamento.

Os critérios e formas estabelecidas para limitar o empenho são os

seguintes:

a) Se, ao final de um bimestre, ficar constando que a realização da receita

não atingiu as metas de resultado constante do Anexo de Metas Fiscais,

16

o Ministério Público e os Poderes promoverão, por ato próprio, nos

valores necessários, nos 30 (trinta) dias subsequentes, a limitação de

empenho e movimentação financeira, obedecendo aos critérios

estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF);

b) Enquanto perdurar o excesso, deverá o ente federativo obter resultado

primário indispensável à recondução da dívida ao limite, promovendo

para tanto limitação de empenho.

Na visão dos já citados e conceituados autores Flávio Toledo e Sérgio

Rossi, em a Lei de Responsabilidade Fiscal, 31ª edição, a LRF não se limita a

suprir parte da lacuna aberta pelo artigo 163 da Constituição Federal, o que

reclamava um diploma de finanças públicas; vai mais longe quando preceitua

determinados conteúdos da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento

anual ou quando exige maior efetividade da programação financeira,

adentrando, por assim dizer, competência do instrumento legal que substituirá

a Lei nº 4.320, de 1964, previsto no artigo 165, §9º, I e II, do texto

constitucional.

1. 2 - A importância do Planejamento Governamental

Como elucida Luiz, Pires e Deschamps (2003, p.17) “o planejamento é

função obrigatória dos governos, no cumprimento de seu papel de agente

normativo e regulador da atividade econômica”.

Dessa forma, para que haja sucesso nas atuações da administração

pública é imprescindível que se tenha um bom planejamento, e no caso desta,

o planejamento possui três instrumentos legais, conforme já descritos acima,

que são: Plano Plurianual-PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias-LDO e Lei

Orçamentária Anual-LOA, sendo que estes deverão refletir sobre políticas e

17

programas, com metas físicas e monetárias das ações e custos, de maneira

que permita o controle gerencial (ROSA, 2009).

Tais instrumentos de planejamento devem estar articulados entre si, o

que é reforçado pela LRF quando definiu em seus artigos 16 e 17.

“que a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental que acarretar aumento de despesas, com também o aumento de despesas de caráter continuado, tem que estar compatível com o PPA, a LDO e a LOA. No PPA estão contidas as ações para quatro anos, isto é, deve conter as ações a serem desenvolvidas do segundo ano de governo da atual gestão ao primeiro ano do governo da gestão sucessora e estas ações deverão contemplar o conteúdo da LDO e consequentemente da LOA para cada ano” (ROSA, 2009, p.53).

O PPA é um plano de médio prazo organizado pelo Executivo que

deverá ser executado no período que corresponde a um mandato político, a ser

contado a partir do exercício financeiro seguinte ao da posse do chefe do

Executivo, alcançando o exercício financeiro do próximo governo.

Andrade (2006, p.42) relata que este plano é o “instrumento que

estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas para as despesas de capital e

para as relativas aos programas de duração continuada”.

“Assim, o PPA pode ser apreendido como sendo um instrumento de planejamento estratégico que evidencia o programa de trabalho do governo, as diretrizes e ações programadas para quatro anos além de incluir os objetivos a serem alcançados. Vale ressaltar que o PPA foi instituído pela Constituição Federal de 1988 no seu art. 165, com a intenção de substituir os Orçamentos Plurianuais de Investimentos, que até então assim eram designados” (ROSA, 2009, p.53).

Segundo Vainer (2001, p.15) as principais características do PPA são:

“Deliberar, com clareza, as metas e prioridades da administração assim como os resultados esperados; Organizar, em programas, as ações que resultem em incremento de bens ou serviços que atendam as demandas da sociedade; Estabelecer a necessária relação entre as ações a serem desenvolvidas e a orientação estratégica de governo; Possibilitar que a alocação de recursos nos orçamentos anuais seja coerente com as diretrizes e metas do Plano; Facilitar o gerenciamento da administração, através da definição de

18

responsabilidade pelos resultados, permitindo a avaliação do desempenho dos programas; Estimular parcerias com entidades públicas e privadas na busca de fontes alternativas de recursos para o financiamento dos programas; Explicitar, quando couber, a distribuição regional das metas e gastos do governo; Dar transparência à aplicação e aos resultados obtidos”.

O PPA tem como maior finalidade o direcionar as ações de médio prazo

do governo, ações essas que geralmente variam das despesas correntes como

as indispensáveis para a manutenção e funcionamento das atividades; das

despesas de capital, como criação e ampliação de serviços à comunidade

(ROSA, 2009).

O projeto de lei que versa sobre a PPA é de iniciativa do Executivo e os

órgãos que compõem a Administração têm ampla responsabilidade pelo

planejamento plurianual. O envio da PPA ao Legislativo deverá ser realizado

até 31 de agosto do primeiro ano de mandato, sendo que o Legislativo deverá

devolver ao chefe do Executivo até o final da segunda sessão legislativa, que

acontece em 31 de dezembro.

“Muitos municípios, em desrespeito ao que reza os arts. 24, 30, 35 e 165 do ADCT, ou seja, o município não é competente para legislar sobre prazos desta lei, estão fixando prazos diversos dos tratados acima em suas respectivas leis orgânicas” (ANDRADE, 2006, p.44).

No que diz respeito à Lei de Diretrizes Orçamentárias, Andrade destaca

os seguintes aspectos:

“Estabelecerá as prioridades das metas pertinentes no Plano Plurianual da Administração Pública, ou melhor, o planejamento operacional anual, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual e disporá sobre alterações na legislação tributaria local, além de definir a política de aplicação das agencias financeiras de fomento” (ANDRADE, 2006, p.46-47).

Por meio do aparecimento da LRF, que trouxe inovações e exigências, o

PPA deixou de ser um instrumento organizado exclusivamente para cumprir as

obrigações legais e passou a ser um instrumento de planejamento estratégico

19

de médio prazo, visto que as ações que não constarem em tal plano não

poderá ser inserido na LDO e, consequentemente, na LOA.

A LDO é que um instrumento de planejamento para um período de um

ano, devendo ela estar de acordo com os preceitos gerais do PPA, na qual

estará as prioridades das metas fiscais da Administração, além de estabelecer

a partilha dos recursos orçamentários entre os três poderes e o Ministério

Público, bem como os parâmetros para o gerenciamento da divida pública

(ROSA, 2009, p.55).

“Esta lei, após o surgimento da LRF, passou a estabelecer ainda sobre: equilíbrio entre receitas e despesas; formas de limites entre gastos com pessoal; limites da divida; avaliação dos passivos contingentes; critérios e formas de limitação de empenho e a inclusão de Anexos de Metas Fiscais e Riscos Fiscais para municípios com população acima de 50.000 habitantes” (ANDRADE, 2006).

A LRF tem como objetivo principal o equilíbrio entre as receitas e as

despesas que, em outras expressões, busca o equilíbrio entre as contas

públicas. Dessa forma, a LDO é um dos instrumentos para obter esse tão

perseguido objetivo, e este equilíbrio incide não da mera igualdade numerária

dos balanços, mas sim em abolir a ocorrência de déficit na gesta fiscal.

Já a limitação de empenho incide no estabelecimento de limites para as

despesas segundo a espécie, isto é, disciplina o emprego dos recursos

orçamentários. O controle de custos encontra-se diretamente ligado à

economicidade e prescreve em avaliar e medir os gastos com os serviços

públicos e seu procedimento deve avaliar de acordo com cada entidade

(ROSA, 2009).

As condições para a transparência de recursos a entidades públicas e

privadas devem estar presentes na LDO, sendo que tal transferência deve

estar pautada à existência de dotação orçamentária; observância do disposto

na CF/88 e comprovação pela entidade beneficiada de que está em dias com

suas obrigações para com a entidade beneficiadora.

20

“Para os municípios com população superior a 50.000 habitantes, a LDO obriga os mesmos a divulgar os Anexos de Metas Fiscais, onde são estabelecidas as metas anuais de receitas, despesas, resultado nominal primário e o montante da dívida para o exercício; e os Anexos de Riscos Fiscais, onde é avaliada a antecipação prudente de certos eventos que poderão colocar em risco a estabilidade financeira da entidade, que é o caso das fianças, avais, sentenças judiciais, dentre outros” (ROSA, 2009, p.56).

Dessa forma, como incide com o PPA, o projeto de lei para preparação

da LDO também é de iniciativa do Executivo, que necessitará enviar para o

Legislativo até 15 de abril de cada ano, sendo este restituído para sanção do

Executivo até o final da primeira sessão legislativa.

“Da mesma maneira que se acontece com o PPA, existem municípios

desrespeitando o que preceitua os Artigos 24, 30, 35 e 165 dos ADCT, quando

estes estabelecem prazos diferentes dos estabelecidos n art. 165 da CF/88”

(ANDRADE, 2006, p.50).

Andrade (2006, p.54) também menciona a Lei Orçamentária Anual

conceituando-a como:

“Instrumento legal que deve conter o orçamento fiscal dos poderes da União, dos estados e dos municípios, de seus fundos, órgãos e entidades da administração pública direta e indireta, o orçamento de investimentos das empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e o orçamento da seguridade social, incluindo todas as entidades e órgãos a ela vinculados” (ANDRADE, 2006, p.54).

Nessa perspectiva, a LOA pode ser deliberada como uma lei que

possibilita a Administração Pública a realização das despesas propostas ao

bom funcionamento dos serviços compatíveis com o orçamento de

arrecadação das despesas. Esta lei, além da CF/88 em seu art. 165 e da Lei

4.320/64 que institui normas técnicas de elaboração e execução do orçamento,

está disciplinada também na Lei Complementar n°. 101/00 em seus arts. 5° ao

7° que cita regras de finanças públicas e introduz novos conteúdos à LOA

(ROSA, 2009).

21

Para que exista legalidade no cumprimento do orçamento contido na

LOA, faz-se imperativo a observância dos Princípios Orçamentários instituídos

pela Lei 4.320/64 que são:

“Principio da Universalidade - conforme reza este principio, o orçamento deve conter receitas e despesas, pelos seus totais, vedada quaisquer deduções. A LOA devera conter ainda o Orçamento Fiscal, o Orçamento de Investimento e o Orçamento da Seguridade Social contemplando os órgãos e entidades instituídas e mantidas pelo Poder Público; Principio da Anualidade - a LOA deve ter vigência limitada a um período anual, coincidindo no nosso país o exercício financeiro com o ano civil, ou seja, a vigência do orçamento será de 01 de janeiro a 31 de dezembro; Principio da Unidade Orçamentária - a Lei Orçamentária é única, devendo, portanto todas as receitas e despesas estar contidas na mesma lei, independente da descentralização institucional e financeira das atividades governamentais; Principio da Exclusividade - a LOA não conterá objetivo estranho à previsão de receitas e fixação de despesas, ressalvando a autorização para abertura de créditos suplementares; Principio do Equilíbrio - determina que os valores autorizados para a realização das despesas do exercício devem ser compatíveis com os valores previstos para a arrecadação das despesas” (BRASIL, 1964).

Como já foi esclarecido, o projeto de lei do orçamento anual do

Executivo ao legislativo tem como prazo de envio até 30 de setembro de cada

ano, necessitando este último devolvê-lo antes do encerramento da segunda

sessão legislativa. Assim, o chefe do Executivo poderá aprová-lo.

Até trinta dias da sanção da LOA, o Poder Executivo constituirá a

programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

A execução orçamentária e financeira deve priorizar a menor distancia entre o

orçado e o fluxo financeiro a ser concretizado (ROSA, 2009)

“A previsão das receitas constantes do orçamento passa a ser através de critérios técnicos. As despesas terão que efetivamente se limitar aos valores previstos no orçamento. A execução orçamentária dever ser acompanhada e controlada através de cronograma de execução mensal, permitindo assim a administração adotar medidas de ajustes em tempo hábil”.

22

Diante do que foi explanado, podemos afirmar que o planejamento

governamental é importante, pois, somente assim, pode-se ter uma visão

menos turva do futuro, sendo possível antever obstáculos e oportunidades.

Ademais, a elaboração do PPA, LDO e LOA a médio e curto prazos,

muito contribuirão para uma gestão pública transparente, evitando a aplicação

de medidas gravosas pelo Ministério Público.

No próximo capítulo discorremos sobre a matéria do controle, onde

serão destacados seus principais mecanismos bem como os principais órgãos

incumbidos desta difícil tarefa, com crédito. Discutiremos, ainda, os

instrumentos de transparência dos atos públicos, com a culminação das

sanções e responsabilização dos gestores por descumprimento da lei.

23

CAPÍTULO II

Controle, Transparência, Responsabilização e Sanção

De acordo com Araújo e Arruda (2004, p. 71) a Lei de Responsabilidade

Fiscal se sustenta em quatro pilares básicos: “Enfatizar a necessidade do

planejamento Governamental, Alcançar o Equilíbrio Fiscal, Controlar o

Endividamento Público e Assegurar a Transparência da Gestão Pública”.

2.1 - Controle

Dentre as inovações impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal

(LRF), podemos destacar o aperfeiçoamento do Controle Interno, tema este

bastante enfatizado por essa lei, onde o executivo passa a ser o responsável

pela integração das funções de controle interno, e os servidores responsáveis

por este controle, também podem ser responsabilizados e penalizados pela

não atuação ou omissão.

Segundo Padoveze:

“Controladoria é uma ciência autônoma e não se confunde com contabilidade, apesar de utilizar pesadamente o instrumental contábil” ou “Controladoria é uma unidade administrativa responsável pela utilização de todo conjunto da ciência contábil dentro da empresa (PADOVEZE, 2003, P.10)”.

O órgão do controle interno possui um papel de extrema importância na

administração acompanhando e fiscalizando os atos do administrador público

ou privado para o cumprimento das leis. Segundo William Attie:

“O conceito, a interpretação e a importância do controle interno envolvem imensa gama de procedimento e práticas que, em conjunto, possibilitam a consecução de determinado fim, ou seja, controlar” (ATTIE, 2011, p.195).

24

O controle a ser exercido externamente também ganhou maior

importância no monitoramento das contas públicas, onde o poder Legislativo,

com o auxílio dos Tribunais de Contas e a população têm a possibilidade de

verificar se as metas previstas estão sendo cumpridas, pelo exame dos

relatórios e dos anexos incorporados ao planejamento. No caso do Estado do

Rio de Janeiro, o controle externo é atribuição do Tribunal de Contas do

Estado, que é composto por 07 (sete) Conselheiros, sendo 04 (quatro)

indicados pelo Governador do Estado e 03 (três) pela Assembleia Legislativa,

além de Promotores e de corpo técnico de instrução processual que ocupam as

assessorias dos Gabinetes dos Conselheiros, com a função de julgar as contas

dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores

públicos do Estado e exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,

operacional e patrimonial das unidades dos Poderes do Estado (arts. 1º e 2º,

Lei Complementar 63/90 e Regimento Interno do TCE/RJ).

“Art. 1º - Ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, órgão de Controle externo, compete, na forma estabelecida nesta lei. Art. 2º - No julgamento das contas e na fiscalização que lhe compete, o tribunal decidirá sobre a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão e das despesas deles decorrentes, bem como sobre a aplicação de subvenções, auxílios e a renúncia de receitas”.

Os mecanismos de controle devem fiscalizar o cumprimento das normas

estabelecidas pela LRF, como o cumprimento das metas, obediência aos

limites para a realização de operações de crédito, destinação dos recursos

oriundos da venda de bens do patrimônio, as medidas adotadas para fazer

retornar as despesas com pessoal e a dívida aos seus limites.

Ressaltamos, ainda, o art. 67 da Lei de Responsabilidade Fiscal:

“O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério público e de entidades técnicas representativas da sociedade”.

25

Este conselho de gestão fiscal, determinado pelo referido comando

legal, tinha a finalidade de coordenar os entes da Federação, disseminar boas

práticas fiscais, adotar normas de consolidação das contas públicas e divulgar

estudos e análises. No entanto, este modelo de conselho não deu certo,

porque a previsão legal é de um “conselhão”, um conselho que reúne todos os

entes da federação, todos os poderes, para resolver todos os problemas. Não é

possível. Nem no Maracanã comporta tanto número de indivíduos, nem

tampouco é possível reunir um conselho com tantas pessoas e com todos os

graus de tecnicalidade que as diferentes questões existem.

Nesse sentido, seria mais oportuna a instituição, por lei federal, de um

espaço de cooperação federativa entre controles internos, que seria o conselho

tratar das questões de gestão e controle interno, tendo a função consultiva,

apreciando matérias tais como padronização, minutas de portarias dos vários

órgãos a que estivessem vinculados, estrutura básica de classificação da

receita, classificação funcional da despesa e por elementos de despesa,

metodologia de resultado primário, plano de contas aplicado ao setor público,

elaboração de demonstrações contábeis, procedimentos contábeis,

procedimentos relacionados à captação disponibilização de informações dos

entes da federação para fins de transparência e controle da gestão fiscal e

aplicação das restrições, dentre outras.

Cabe salientar que a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 73:

“Art. 73. A Qualquer cidadão, partido político, associação ou Sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar” (BRASIL, Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

Este artigo menciona punição para qualquer ato de improbidade

administrativa existente, valorizando ainda mais a execução do controle nas

decisões administrativas, reforçando a invalidação dos atos ilegais. Ante o

exposto, podemos observar que a Lei de Responsabilidade fiscal configura o

controle juntamente com o planejamento, transparência e a responsabilidade,

26

pontos indispensáveis no acompanhamento da gestão fiscal, sendo um

mecanismo essencial para uma boa administração dos recursos públicos.

2.2 - Transparência

A transparência também é uma das inovações mais importantes trazida

pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), pois é por meio dela que há

incentivo da participação popular nas ações do governo, e por intermédio dela,

também, que a sociedade tem acesso de onde e como os recursos públicos

estão sendo aplicados.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) considera como instrumento de

transparência o Plano Plurianual (PPA), Lei Orçamentária Anual (LOA) e a Lei

de diretrizes orçamentárias (LDO), as prestações de contas e o respectivo

parecer prévio dos órgãos de controle externo, os relatórios de gestão fiscal e

sua versão simplificada e os relatórios resumidos da execução orçamentária

(RREO) e sua versão simplificada, que devem estar disponíveis para consulta

e exame, inclusive por meio eletrônico.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) também determina a divulgação

ampla em veículos de comunicação inclusive via internet dos relatórios com

informações que tratam das receitas e das despesas, possibilitando verificar

sua procedência e a autenticidade das informações prestadas.

A lei exige a publicação do Relatório Resumido da Execução

Orçamentária (RREO), que deverá ser realizada pelo poder executivo em até

30 (trinta) dias após o encerramento de cada bimestre, seus dados devem ser

consolidados com os das demais unidades gestoras abrangendo os órgãos da

administração direta, dos Poderes e entidades da administração indireta,

constituídas pelas autarquias, fundações, fundos especiais, empresas públicas

e sociedades de economia mista que recebem recursos do Orçamento Fiscal e

27

da Seguridade Social, inclusive sob a forma de subvenção para pagamento de

pessoal e de custeio, ou de auxílio para pagamento de despesas de capital,

excluídas, neste caso, aquelas empresas lucrativas que recebem recursos para

o aumento de capital.

Outro demonstrativo importante exigido pela Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF) é o Relatório de Gestão Fiscal (RGF), que será publicado em até

30 (trinta) dias após o encerramento de cada quadrimestre, emitido pelos

titulares dos Poderes Executivo, Legislativo (incluído o Tribunal de Contas),

Judiciário e Ministério Público, prestando contas sobre a situação de tudo que

está sujeito a limites e condições como: despesas com pessoal, dívida,

operações de crédito, ARO, e as medidas corretivas implementadas, caso os

limites tenham sido ultrapassados.

Para municípios com menos de 50 mil habitantes, a Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), em seu artigo 63, II, c, facultou a divulgação

dos demonstrativos que acompanham o Relatório Resumido da Execução

Orçamentária (RREO), podendo ser publicados de seis em seis meses, trinta

dias após o término do respectivo semestre. O descumprimento no prazo da

divulgação do Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) ou do

Relatório de Gestão Fiscal (RGF) faz com que o órgão público fique impedido

de contratar operação de crédito e de receber transferências voluntárias. Outra

inovação importante trazida pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), no que

diz respeito à transparência é a obrigatoriedade da realização a cada quatro

meses, na casa legislativa, de audiência pública sobre o cumprimento das

metas fiscais e o incentivo à participação popular, que tem, como objetivo,

permitir que a sociedade participe no processo de elaboração e discussão dos

instrumentos de planejamento governamental e nas suas avaliações, ou seja,

através dessas informações, a população poderá controlar a aplicação dos

recursos públicos e a transparência das ações dos administradores.

28

2.3 - Responsabilização e Sanção

Mais uma valiosa e eficiente inovação da Lei de Responsabilidade Fiscal

(LRF) é no que diz respeito à responsabilização dos órgãos da administração

pública, pois as sanções, por descumprimento de seus dispositivos, podem

acarretar na suspensão de transferências voluntárias, as garantias e a

contratação de operações de crédito, inclusive nas antecipações de Receitas

Orçamentárias.

O processo administrativo é um valioso e importante instrumento para

iniciar a responsabilização dos agentes públicos que incorram em desrespeito

à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). As autoridades e demais responsáveis

pelo descumprimento das regras trazidas pela Lei de Responsabilidade fiscal

(LRF) estarão sujeitos às sanções do Código Penal, da Lei de Crimes Fiscais

(Lei nº 10.0128 de 19/10/2000) e do Decreto nº 201/6, além de outros diplomas

legais, todos mencionados na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

A nova Lei 12.846, de 1º de agosto de 2013 “dispõe sobre a

responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de

atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras

providências” (BRASIL, 2013).

Em relação à aplicação da sanção, a Lei 12.846/13, em seu Artigo 7,

discorre que serão levados em consideração:

“I - a gravidade da infração; II - a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator; III - a consumação ou não da infração; IV - o grau de lesão ou perigo de lesão; V - o efeito negativo produzido pela infração; VI - a situação econômica do infrator; VII - a cooperação da pessoa jurídica para a apuração das infrações; VIII - a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica; IX - o valor dos contratos mantidos pela pessoa jurídica com o órgão ou entidade pública lesados” (BRASIL, 2013).

29

As críticas atreladas às denúncias emanadas da sociedade são frágeis

diante do direito do cidadão nos dias atuais.

A sociedade necessita de esclarecimentos, orientações a fim de

fundamentá-las de acordo com as Leis sancionadas pelo chefe do Poder

Executivo, participando, ativamente, do planejamento e acompanhando a

aprovação destas nas Câmaras, Assembleia e Senado.

O capítulo seguinte ponderará sobre a arrecadação da receita,

elucidando do que trata a sua renúncia e sobre o montante de recursos

necessários aos gastos públicos voltados ao pagamento dos servidores

públicos.

30

CAPÍTULO III

Arrecadação da Receita Tributária, Renúncia de Receita

e Limites da Despesa com Pessoal

3.1 - Arrecadação da Receita Tributária

A gestão eficiente da receita é prática fundamental no regime de

responsabilidade fiscal, isto inclui, de fato, o esforço tributário para incrementar

a arrecadação própria. Com efeito, o objetivo da Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF) não é apenas limitar o gasto público, mas também melhorar a

administração dos recursos obtidos da sociedade, buscando reduzir a evasão e

a sonegação fiscal e evitar a renúncia descompensada de arrecadação.

Conforme disposto no artigo 11,

“Art. 11 – Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação”.

Assim, a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a instituição,

previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos de competência

constitucional do ente da Federação, sendo vedada a realização de

transferências voluntárias para o ente que deixar de cobrar os impostos que

lhes são próprios.

Já o artigo 12 institui,

“Art. 12 – As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas”.

31

Este artigo determina que, ao prever a arrecadação seguinte, o

orcamentista levará em conta as normas técnicas e legais, considerando os

efeitos das alterações na legislação, variação de índices de preços,

crescimento econômico e demais fatores relevantes, acompanhadas de

demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, projeção para os dois

seguintes e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas. Importante

acrescentar que, em conformidade com o artigo 13.

“Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a, especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa”.

O poder Executivo desdobrará as receitas previstas em metas

bimestrais de arrecadação que serão acompanhadas com as efetivas

arrecadações que servirá de base para as limitações de empenhos, caso as

arrecadações estejam inferiores às previstas.

Nesse contexto, uma inovação trazida pela Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF) é a necessidade de se prever, a cada dois meses, o que se

espera arrecadar no ano. Sobre essa previsão bimestral, se confrontará a

receita arrecadada em igual período, demandando política de contenção de

gastos, caso haja frustração de expectativas. Vale lembrar que a negligência

na arrecadação de tributos é omissão tida como ato de improbidade

administrativa (art.10,X, da Lei nº 8.429/92).

“Art. 10 – Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, notadamente: X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público”.

32

3.2 - Renúncia de Receita

A renúncia de receita, segundo a Lei Complementar 101/00

compreende:

“anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado” (BRASIL, LC 101, art. 14, § 1°).

Já Torres (2003, p.157) conceitua renúncia de receita como “a soma de

dinheiro percebida pelo Estado para fazer face à realização dos gastos

públicos". Enquanto Baleeiro (apud TORRES, p.157) defende a receita pública

como “a entrada que, integrando-se no patrimônio público, sem quaisquer

reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto

como elemento novo e positivo”.

Independente do conceito da mesma, como reflete Andrade (2003) “a

renúncia de receita é bastante utilizada pelos governos como forma de

incentivar setores específicos da economia ou incentivar o desenvolvimento de

regiões onde a atividade econômica é deficiente” (ANDRADE, 2003, p.7).

O artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que trata da

renúncia de receitas, determina que a concessão ou ampliação de incentivo ou

benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá

estar acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no

exercício em que deva iniciar sua vigência e, nos dois seguintes, atender ao

disposto na lei de diretrizes orçamentárias e pelo menos uma das seguintes

condições:

“I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas,

33

ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição”.

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a renúncia de

receita passa a ser limitada com mais vigor, obrigando o governo concedente a

demonstrar que a renúncia não prejudicará os resultados propostos na Lei de

Diretrizes Orçamentárias (LDO), ou então que a perda será compensada com

ações que resultem no aumento da receita tributária própria.

Dentre as modalidades de renúncia de receita há a anistia, a remissão, o

subsídio, o crédito presumido, a concessão de isenção em caráter não geral, a

alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução

discriminada de tributos ou contribuições e outros benefícios que

correspondam a tratamento diferenciado.

Segundo Moraes (1987):

“No direito tributário, a palavra anistia continua sendo empregada na sua termologia jurídico-penal, para casos de infração tributária. A anistia equivale ao perdão, ao esquecimento da infração punível, deixando o anistiado de receber a penalidade. O Poder Público, no caso, vem "passer l'éponge" na penalidade, conforme assinala Louis Trotabas (LXII, pág. 322). Circunstâncias excepcionais, de interesse social ou político, permitem a concessão da anistia, fazendo-se com que as infrações tributárias desapareçam juridicamente”.

A remissão, para Coelho (1982, p.204), diz respeito à “dispensa legal de

pagamento do tributo devido”.

Segundo Andrade (2003, p.9) “a remissão é uma modalidade de

renúncia de receita, que se caracteriza pela extinção do crédito tributário em

razão da incidência de motivos excepcionais, previstos na lei, supervenientes à

constituição da obrigação tributária”.

Moncada (2000, p.432), por sua vez, esclarece o significado de subsídio,

que é:

34

“... uma expressão genérica que abrange um conjunto diversificado de providências administrativas, possuindo, no entanto, um denominador comum: o tratar-se de atribuições pecuniárias unilaterais a favor dos sujeitos econômicos sem que estes fiquem constituídos na obrigação do reembolso. É por esta razão que também se chama ao subsídio subvenção, comparticipação, prêmio, etc.” (MONCADA, 2000, p.432).

Andrade (2003, p.9) relata que:

“no crédito presumido o Poder Público, mediante lei, concede ao contribuinte a presunção de um crédito. O ICMS, de competência estadual, é o típico tributo onde existe tal possibilidade. Na esfera municipal o instituto é de nenhuma aplicabilidade”.

A concessão de isenção em caráter não geral é a isenção tributária, a

dispensa legal do pagamento do tributo (ANDRADE, 2003, p.10).

Andrade (2003) ainda esclarece que:

“o inciso III, do artigo 151 da Constituição Federal de 1988, veda à União instituir isenções de tributos da competência dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios. O fundamento para esta vedação é a autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, conferida pela Constituição de 1988” (ANDRADE, 2003, p.10).

Amaro (1998) também discorre que:

“O que a Constituição anterior previa (art. 19, § 2º) é a possibilidade de a lei complementar (editada pelo aparelho legislativo federal) dispor sobre isenções de tributos estaduais e municipais, em determinadas situações; ora, a atual Constituição, em certa medida, autoriza algo análogo (cf. art. 155, § 2º, XII, e; art. 156, § 3º, II). Em casos mais estritos, portanto, a Constituição vigente continua autorizando a lei complementar (elaborada pelo legislativo da União) a excluir certas situações da incidência de tributo estadual ou municipal” (AMARO, 1998, p.175).

Andrade (2003) também fala sobre a alíquota e a base de cálculo, que

são:

“elementos fundamentais para a determinação do valor do tributo e, uma vez fixados, qualquer alteração que lhes seja feita, posteriormente, causando redução do valor a ser arrecadado, sem lei

35

específica para tal, na forma prevista na lei, é considerada renúncia de receita” (ANDRADE, 2003, p.11).

Os benefícios que correspondem ao tratamento diferenciado dizem

respeito a descontos pelo pagamento antecipado do crédito tributário.

Assim, como aponta Andrade (2003, p.11)

“ao conceder descontos pela antecipação do pagamento do crédito tributário, a Administração recebe valores inferiores aos constantes do lançamento, incorrendo, além de renúncia de receita, em tratamento diferenciado. (...) A concessão de desconto pela antecipação do pagamento do tributo, assim como ocorre com toda modalidade de renúncia de desconto, deve, evidentemente, estar prevista em lei específica, se não prevista, é ilegal a concessão do benefício, ficando o Administrador sujeito às penalidades previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal.”

3.3 - Limites da Despesa com Pessoal

Mais uma inovação trazida pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

em seu artigo 20 é “A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá

exceder os seguintes percentuais”.

Tais percentuais dizem respeito às despesas com Pessoal nos Estados

e Municípios, que não podem superar a 60% da Receita Corrente Líquida

(RCL) consolidado com o Legislativo, sendo que na União esse limite é de

50%.

Conforme Cruz (2001, p. 21), “as despesas com pessoal são as que

mais despertam a atenção da população e dos gestores públicos, em razão de

serem as mais representativas em quase todos os entes públicos, entre os

gastos realizados”.

36

Nesse contexto, é possível entender que a despesa com pessoal é, na

atualidade, um dos pontos mais inquietantes entre os gestores públicos, em

controlar as despesas no setor público e, especialmente, em relação à folha de

pagamento.

O artigo 22, por exemplo, preconiza que:

“Art. 22 – A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.” “I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;” “II - criação de cargo, emprego ou função;” “V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentária”.

Dispõe, portanto, que se a despesa com pessoal em relação à Receita

Corrente Líquida (RCL) ultrapassar 95% de cada um desses limites o

respectivo poder ou órgão ficará proibido de: conceder vantagem, aumento,

reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de

sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão

prevista no inciso X do art. 37 da Constituição: criar cargo, emprego ou função:

altera estrutura de carreira que implique aumento de despesa: prover cargo

público, admitir ou contratar pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição

decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de

educação, saúde e segurança: e contratar hora extra, salvo no caso do

disposto no inciso II, do § 60, do art. 57 da Constituição Federal e as situações

previstas da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

Quanto às penalidades, expressamente normatizadas na Lei nº

10.028/00, cabe lembrar que o artigo 23,§ 2º, I a III da Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF), estão:

“§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.” (Vide ADIN 2.238-5) “I - receber transferências voluntárias;” “III - contratar

37

operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal”.

Estabelece, dessa maneira, que se ultrapassando o limite de gastos com

pessoal e não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto

perdurar o excesso, o ente não poderá receber transferências voluntárias; obter

garantia direta ou indireta de outro ente; contratar operações de crédito,

ressalvadas a destinada ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que

visem á redução das despesas com pessoal.

Fato inusitado e corriqueiro tem sido a intervenção do Ministério Público

nas Administrações Públicas de um modo geral, com a implementação de

Termos de Ajustamento de Conduta (TAC), objetivando a obrigatoriedade da

realização de concursos públicos em áreas reservadas pela Constituição

Federal como de atuação complementar, por entidades de direito privado como

as O.S. (Organizações Sociais), OSCIP’s (Organizações Social de Interesse

Público), conhecidas como Terceiro Setor, ambas amparadas por legislação

federal com finalidade de utilização de mão de obra terceirizada, especialmente

em programas do Governo Federal, tais como Programa de Saúde da família

(PSF), Centro de Referência Assistencial (CRAS), dentre outros, sem a

inclusão em gastos de pessoal, configurando um fenômeno conhecido por

judicialização do Poder Público, o que tem acarretado o inchaço da folha de

pessoal da Administração. E, como se não bastasse, já existe imposição do MP

no sentido de que recursos de subvenções sociais, amparados pela Lei

4.320/64 e Lei 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), não mais podem

ser utilizados para pagamento de pessoal, inviabilizando o funcionamento de

hospitais, asilos e outras entidades filantrópicas que atuam em parceria com o

setor público.

Outro fator relevante é a interveniência do Governo Federal na área do

magistério público, fixando o piso nacional de salário do professor, que ainda

tem outro reajuste anual por ser servidor público, fato que em médio e longo

prazo pode levar os cofres das administrações municipais a um colapso, face

38

os limites já citados para gastos com pessoal, a baixa arrecadação e os efeitos

cascata com benefícios e encargos sociais, que também são computados para

efeito de cálculo para os 54% da Receita Corrente Líquida, no caso do

município.

39

Conclusão

A Lei de Responsabilidade Fiscal é uma norma legal que trouxe diversas

inovações para a Administração Pública, inovações essas que geraram

benefícios, e qualidade no controle dos gastos públicos, pois através dessas

inovações é possível incentivar a participação popular no planejamento e na

execução dos gastos públicos, é possível demonstrar o resultado da gestão

através de meios de informação, responsabilizar e punir o gestor no caso de

mau uso do dinheiro público, entre outras ferramentas importantes que a lei

oferece.

Nesse contexto, voltamos à questão principal: De que forma a Lei de

Responsabilidade Fiscal influencia na gestão pública?

A intenção da Lei de Responsabilidade Fiscal é justamente aumentar a

transparência na gestão do gasto público, permitindo que os mecanismos de

mercado e o processo político sirvam como instrumento de controle e punição

dos governantes quem não agirem de maneira correta. A referida Lei veio

estabelecer uma forma de gestão responsável e pautada no equilíbrio das

contas públicas, ela exige do gestor uma postura correta e transparente

perante o cidadão, ela também exige que o gestor se utilize dos meios de

planejamento a fim de evitar os gastos de maneira desordenada, com esta

mesma finalidade, a Lei criou metas de gastos que senão forem cumpridas

podem gerar punição para os gestores.

Logo, fica claro que a Lei de Responsabilidade de Fiscal veio inovar e

dar sentido à Administração Pública, criando um código de condutas que, se

seguido de maneira responsável, é capaz de eliminar as desigualdades

regionais, trazendo um padrão de excelência e qualidade nos serviços públicos

prestados para toda a sociedade.

40

Podemos concluir, também, que o planejamento governamental é

importante, pois, somente assim, pode-se ter uma visão menos turva do futuro,

sendo possível antever obstáculos e oportunidades.

Enfim, considerando que o descumprimento as Leis e o não atendimento

às orientações emanadas do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro

(TCE) e Tribunal de Contas da União (TCU), tem sido fator gerador de grandes

ações Cíveis Públicas de autorias dos Ministérios Públicos Federal e Estadual

que, por conseguinte, os representantes legais dos entes federados vem

sofrendo as devidas penalidades pela inobservância as Leis.

Concluímos que a Lei de Responsabilidade Fiscal auxilia na gestão

pública, pois gerir recursos públicos requer mecanismos que estimulem o

controle na extensão das atividades básicas, voltadas para os resultados

otimizados e a proteção do patrimônio público.

Nesse sentido, a Lei da Responsabilidade Fiscal, ao determinar que

sejam adotados procedimentos de controle com o mesmo objetivo, torna mais

eficiente e eficaz a gestão pública.

41

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AMARO, L. Direito tributário Brasileiro. 2.ed. São Paulo: Saraiva, 1998.

ANDRADE, N. A. Contabilidade Pública na Gestão Municipal. 2.ed. São Paulo:

Atlas, 2006.

ATTIE, Willian. Auditoria Conceito e Aplicações. 6ª edição. Editora Atlas, 2011.

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______. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas

de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá

outras providências. Lei de Responsabilidade Fiscal.

______. Lei de Responsabilidade Fiscal comentada. Brasília: Vestcon, 2004.

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______. Lei 8.666/93, Lei de Licitações Públicas, 1993.

______. Lei 63/90, Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio de

Janeiro, 1990.

______. Deliberação 167/92, Regimento Interno do Tribunal de Contas do

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______. Lei 4.320/64.

______. Lei Orgânica do Município de Santa Maria Madalena.

BRASÍLIA. Revista Jurídica. V.10, nº 91,p.01-15, jun/set.2008.

42

COELHO, Sacha Calmon Navarro. Teoria Geral do Tributo. São Paulo: Revista

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CRUZ, F. A influência da limitação das despesas com pessoal na gestão

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Revista Pensar Contábil do Conselho Regional de Contabilidade. Rio de

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GARRIDO, Elena. Cartilha de Orientação para Encerramento de Gestão.

Último Ano de Mandato. BRASÍLIA, confederação Nacional dos Municípios,

2011.

GONÇALVES, M. F. Traçando um panorama geral da Lei de responsabilidade

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NASCIMENTO, Edson Ronaldo: Gestão pública. São Paulo: Saraiva, 2006.

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Responsabilidade Fiscal, Brasília: Ministério de Fazenda, 2002.

NUNES, Selene Perez. Manual de treinamento municipal. [S.I.]: BNDES, 2003.

PADOVEZE, Clovis. Controladoria Estratégica e Operacional. 3ª edição.

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ROSA, N. S. A Lei de Responsabilidade Fiscal e sua aplicação na gestão

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VAINER, Ari. Gestão Fiscal Responsável. Rio de Janeiro: IBAM, 2001.

44

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______. Lei Complementar nº 101, de 05/05/2000.

______. Orçamento Público Execução Orçamentária. Edição Março/2010.

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MORAES, Bernardo Ribeiro. Compêndio de Direito Tributário. Rio de Janeiro:

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LUIZ, Wander. PIRES, João Batista Fortes de Souza. DESCHAMPS, José

Ademir. LRF Fácil: Guia Contábil da Lei de Responsabilidade Fiscal: Para

Aplicação nos Municípios. 5ª edição. São Paulo: CFC, 2003.

45

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Responsabilidade Fiscal. Disponível em

<http://www.alvesandrade.xpg.com.br/Obrasliterarias/Tributario.Renuncia.Recei

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BRASIL. Lei 4.320/64. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para

elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos

Municípios e do Distrito Federal. Disponível em

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm>. Acesso em: 19/07/2013.

______. Lei Complementar 101/00. Estabelece normas de finanças públicas

voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>.

Acesso em: 20/07/2013.

______. Lei 12.846, de 1º de agosto de 2013. Dispõe sobre a

responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de

atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras

providências. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-

2014/2013/Lei/L12846.htm>. Acesso em: 16/07/2013.

46

ANEXOS

ANEXO I

PRODUZINDO O MATERIAL

PLANO PLURIANUAL- PPA

GABINETE DO PREFEITO

LEI MUNICIPAL N0 XXXXX DE XX DE DEZEMBRO DE 2009.

EMENTA: DISPÕE SOBRE O PLANO PLURIANUAL PARA O PERÍODO 2010/2013.

O PREFEITO MUNICIPAL DE XXXXXXXXXXXXXXX, ESTADO DO RIO DE JANEIRO, FAZ SABER QUE A CÂMARA MUNICIPAL POR SEUS REPRESENTANTES LEGAIS, APROVA E EU SANCIONO A SEGUINTE... LEI MUNICIPAL: Art. 1° - Os objetivos e metas da Administração para o quadriênio 2010/2013 serão financiados com os recursos previstos no Anexo I desta Lei. Art. 2º - O Plano Plurianual da Administração Pública da Prefeitura de XXXXXXXXXXXXXXXXX a para o quadriênio 2010/2013, contemplará as despesas de capital e outras delas decorrentes, além das despesas relativas aos programas de duração continuada e está expresso nas planilhas dos ANEXOS desta Lei. § 1º - As planilhas que compõem o Plano Plurianual, representadas no Anexo II desta Lei, serão estruturadas em programa, diagnóstico, diretrizes, objetivos, ações, produto, unidade de medida, meta, valor e fonte de recursos. § 2º - Para fins desta Lei, considera-se: I -Programa, o instrumento de organização da ação governamental visando a concretização dos objetivos pretendidos; II -Diagnóstico, a identificação da realidade existente, de forma a permitir a identificação, a caracterização e a mensuração dos problemas e necessidades; III - Diretrizes, conjunto de critérios de ação e decisão que devem disciplinar e orientar a atuação governamental;

47

IV - Objetivos, os resultados que se pretende alcançar com a realização das ações governamentais; V - Ações, o conjunto de procedimentos e trabalhos governamentais com vistas a execução do programa; VI - Produto, os bens e serviços produzidos em cada ação governamental na execução do programa; VII - Metas, os objetivos quantitativos em termos de produtos e resultados a alcançar. Art. 3° - As metas da Administração para o quadriênio 2010/2013, consolidadas por programas, são aquelas constantes do Anexo III desta lei. Art. 4° - As metas físicas e fiscais por ações em cada programa, serão demonstradas na forma do Anexo IV desta lei. Art. 5° - Os valores constantes dos Anexos desta lei estão orçados a preços correntes com projeção de inflação de 6% ao ano. Art. 6° - As alterações na programação somente poderão ser promovidas mediante lei específica votada na Câmara. Art. 7° - O Poder Executivo poderá aumentar ou diminuir as metas físicas estabelecidas a fim de compatibilizar a despesa orçada com a receita estimada em cada exercício de forma a assegurar o permanente equilíbrio das contas públicas. Art. 8° - As prioridades da Administração Municipal em cada exercício serão expressas na lei de Diretrizes Orçamentárias e extraídas dos Anexos desta lei. Art. 9° - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize sua inclusão. Art. 10 - Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação. Art. 11 - Revogam-se as disposições em contrário. xxxxxxxxxxx, 28 de dezembro de 2009

xxxxxxxxxxxxxxxxxx Prefeito

48

ANEXO II

LDO - LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS

ESTADO DO RIO DE JANEIRO

PREFEITURA MUNICIPAL XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

GABINETE DOPREFEITO

LEI MUNICIPAL N0 1765 DE 18 DE DEZEMBRO DE 2012.

EMENTA: ESTIMA A RECEITA E FIXA A DESPESA PARA O EXERCÍCIO

DE 2013, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.

O PREFEITO MUNICIPAL DE XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX, ESTADO DO RIO DE JANEIRO, FAZ SABER QUE A CÂMARA MUNICIPAL POR SEUS REPRESENTANTES LEGAIS, APROVA E ELE SANCIONA A SEGUINTE...

LEI MUNICIPAL:

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES GERAIS Art. 10 – Esta Lei estima a receita e fixa a despesa do Município de XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX para o exercício financeiro de 2013, nos termos do art.165, §5º, da Constituição Federal,compreendendo: I - O Orçamento Fiscal. II - O Orçamento da Seguridade Social. III – O Orçamento de Investimentos.

CAPÍTULO II DOS ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL

Seção I

DO EQUILÍBRIO DA RECEITA E DA DESPESA

49

Art. 20 – Ficam estimadas as receitas e fixadas as despesas, como seguem: 1 – Orçamento Municipal:

Receita: 41.715.688,44 Despesa: 41.715.688,44

1.1 – Orçamento Fiscal: 1.2 Receita: 26.160.084,66 Despesa: 26.160.084,66 1.2 – Orçamento da Seguridade Social: Receita: 15.555.603,78 Despesa: 15.555.603,78

Seção II DA ESTIMATIVA DA RECEITA PÚBLICA

Art. 30 – A receita do Município será realizada mediante a arrecadação dos tributos, rendas e outras Receitas Correntes e de Capital, na forma da Legislação em vigor e das especificações constantes dos anexos desta Lei, obedecido o seguinte desdobramento:

RECEITAS CORRENTES

Receita Tributária R$ 1.109.491,40 Receita de Contribuições R$ 0,00 Receita Patrimonial R$ 318.643,86 Transferências Correntes R$ 41.823.067,81 Outras Receitas Correntes R$ 312.453,56 43.563.656,63

RECEITAS DE CAPITAL

Alienações de Bens R$ 4.168,00

Transferência de Capital R$ 3.944.470,39 3.948.638,39

50

CONTAS RETIFICADORAS DA RECEITA

Deduções da Receita Corrente para Formação do FUNDEB R$ 5.796.606,58 5.796.606,58

TOTAL GERAL

41.715.688,44

Art. 40 – De acordo com o inciso III, do artigo 167 da Constituição da República Federativa do Brasil, fica o Poder Executivo autorizado a efetuar operações de crédito por antecipação da receita, até o limite de 5 % (cinco por cento) da despesa fixada nesta Lei, para atender a insuficiência de caixa, com a finalidade de manter o equilíbrio financeiro do Município, observado os preceitos legais aplicáveis à matéria.

Seção III DA DESPESA PÚBLICA

Subseção I

DESDOBRAMENTO DA DESPESA

Art. 50 – As despesas dos Poderes, Executivo e Legislativo, serão realizadas segundo a apresentação dos anexos integrantes desta Lei, obedecendo à classificação institucional, funcional-programática e natureza econômica, distribuídas da seguinte maneira:

CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL

I- DESPESA POR ÓRGÃOS

01 Câmara Municipal. R$ 2.203.703,76 02 Gabinete do Prefeito. R$ 387.320,62

03 Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenação. R$ 57.406,00

04 Secretaria Municipal de Administração. R$ 8.602.204,34

05 Secretaria Municipal de Fazenda, Indústria e Comércio. R$ 4.451.940,00

06 Secretaria Municipal de Obras e Serviços Públicos. R$ 1.655.659,00

51

07 Secretaria Municipal de Agricultura. R$ 688.563,00

08 Secretaria Municipal de Educação, Esporte e Cultura. R$ 9.523.541,00

09 Secretaria Municipal de Turismo e Lazer R$ 119.280,24

10 Fundo Municipal de Saúde R$ 11.166.736,45

11 Fundo Municipal de Assistência e Promoção Social R$ 1.429.492,89

12 Secretaria Municipal de Meio Ambiente R$ 536.945,75

13 Secretaria Municipal de Defesa Civil, Trânsito e Comunicações. R$ 344.995,22

14 Controladoria Geral do Município R$ 44.481,83 15 Fundo Municipal de Meio Ambiente R$ 132.000,00 16 Fundo Municipal de Turismo R$ 290.607,90

17 Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente R$ 80.810,44

TOTAL

41.715.688,44

CLASSIFICAÇÃO PELA FUNCIONAL - PROGRAMÁTICA:

DESPESA POR FUNÇÃO

01 Legislativa R$ 2.203.703,76

02 Judiciária R$ 21.593,12

04 Administração R$ 9.384.830,85

06 Segurança Pública R$ 89.004,62

08 Assistência Social R$ 1.486.483,33

09 Previdência Social R$ 2.902.384,00

10 Saúde R$ 11.166.736,45

11 Trabalho R$ 562.755,06

12 Educação R$ 9.067.095,00

13 Cultura R$ 124.794,00 14 Direitos da Cidadania R$ 23.820,00 15 Urbanismo R$ 807.475,58 16 Habitação R$ 114.506,00 17 Saneamento R$ 78.051,00

52

18 Gestão Ambiental R$ 640.945,75

20 Agricultura R$ 1.071.973,00

22 Indústria R$ 13.577,58 23 Comércio e Serviços R$ 277.030,32 24 Comunicações R$ 230.348,02 26 Transporte R$ 949.000,00 27 Desporto e Lazer R$ 499.581,00

TOTAL 41.715.688,44

CLASSIFICAÇÃO POR NATUREZA DA DESPESA

Art. 6º – As Despesas dos Fundos Municipais de Assistência Social, Saúde, Turismo, Direitos da Criança e do Adolescente e Defesa do Meio Ambiente, serão custeadas com recursos do Município e de outras fontes, alocados em contas vinculadas a esses fundos, até o limite da despesa orçada, na forma da Legislação em vigor.

Subseção II DA RESERVA DE CONTINGÊNCIA

Art. 7º - Os recursos da Reserva de Contingência são destinados ao atendimento dos passivos contingentes, intempéries, outros riscos e eventos fiscais imprevistos, e para obtenção de resultado primário positivo. §1º - A utilização dos recursos da Reserva de contingência será feita por ato do Chefe do Poder Executivo Municipal, considerando o limite e a ocorrência de cada evento de riscos fiscais especificado neste artigo.

ESPECIFICAÇÃO VALOR TOTAL 3.0.00.00 – DESPESAS CORRENTES R$ 33.664.159,78 Pessoal e Encargos Sociais - aplicação direta. R$ 18.173.436,82

Outras Despesas Correntes - Aplicação direta. R$ 15.490.722,96

4.0.00.00 – DESPESAS DE CAPITAL R$ 7.633.528,66 4.4.90.00 – Investimentos - aplicação direta. R$ 6.573.048,66 4.6.90.00 – Amortização da Dívida - aplicação direta. R$ 1.060.480,00

9.9.00.00 – RESERVA DE CONTINGENCIA R$ 418.000,00 9.9.99.00 - RESERVA DE CONTINGENCIA R$ 418.000,00

TOTAL R$ 41.715.688,44

53

§2º - Dos recursos orçados para Reserva de Contingência no valor de R$ 418.000,00 (Quatrocentos e Dezoito mil Reais), a importância de R$ 146.300,00 (Cento e Quarenta e Seis Mil e Trezentos Reais), será destinada ao atendimento dos riscos fiscais definidos no parágrafo primeiro e, a importância de R$ 271.700,00 (Duzentos e Setenta e Um Mil e Setecentos Reais) destinados ao evento “Dotações não Orçadas ou Orçadas a Menor”.

Subseção III

LIMITE AUTORIZADO PARA ABERTURA DE CRÉDITOS

Art. 8º – Fica o Poder Executivo autorizado, em conformidade com o disposto nos Incisos I, II, do artigo 7º, tendo como fonte de recursos as determinadas nos Incisos, I, II e III do § 1º, do art. 43, da Lei Federal n.º 4.320, de 17 de março de 1964, a abrir créditos adicionais suplementares, através de Decretos, até o limite de 25% (vinte e cinco por cento) do total da despesa fixada nesta Lei, inclusive para cobrir eventuais aumentos de gastos com pessoal, nos limites estabelecidos na Lei 101/00.

Art. 9º – Os créditos adicionais suplementares, autorizados por leis municipais específicas, aprovadas no exercício, não integram a base de cálculo do limite estabelecido no artigo 8º desta Lei. Art. 10º - Os Projetos, Atividades ou Operações Especiais priorizados nesta lei com recursos vinculados a fontes oriundas de transferências voluntárias da União e do Estado, Operações de Crédito, Alienação de Ativos e outras, só serão executados e utilizados a qualquer título, se ocorrer ou estiver garantido o seu ingresso no fluxo de caixa, respeitado ainda o montante ingressado ou garantido. Art. 11 – Fica o poder Executivo autorizado a abrir créditos adicionais por Superávit Financeiro, conforme preceitua a Lei Federal nº 4.320/64, até o limite de sua existência comprovada no Balanço Patrimonial Consolidado do exercício de 2012. Art. 12 - A apuração do excesso de arrecadação de que trata o art. 43, § 3º da Lei 4320/1964 será realizado em cada fonte de recursos identificados nos orçamentos da Receita e Despesa para fins de abertura de créditos adicionais suplementares ou especiais, conforme exigência contida no artigo 8º, Parágrafo único e 50, I da LRF. Art. 13 - Os recursos, oriundos de convênios, previstos no orçamento da receita e não realizados, ou realizados com valor menor que o orçado, poderão ser utilizados como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais suplementares ou especiais de projetos, atividades ou operações especiais, por ato do Poder Executivo Municipal.

54

Art. 14 - Durante o exercício de 2013 o Executivo Municipal poderá realizar Operações de Crédito para financiamento de programas priorizados nesta lei. Art. 15 – Nos termos da Emenda Constitucional n0 58 de 23 de setembro de 2009, serão alocados em conta vinculada ao Poder Legislativo Municipal de Santa Maria Madalena, recursos estimados em R$ 2.203.703,76 (Dois Milhões, Duzentos e Três Mil, Setecentos e Três Reais e Setenta e Seis Centavos). Parágrafo único – O poder Legislativo terá como limite para o total da despesa, incluindo os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, o valor correspondente a 7% (sete por cento) sobre o somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos artigos 158 e 159, da Constituição Federal, efetivamente realizadas no exercício anterior, conforme disposto no inciso I, do artigo 29-A da Constituição Federal.

Seção IV

VEDAÇÕES OBSERVADAS PARA O EXECÍCIO DE 2013 DAS DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES

Art. 16 – É vedado o comprometimento de recursos orçamentários para o cumprimento de compromissos assumidos em exercícios anteriores, sem a comprovada e suficiente disponibilidade orçamentária nos respectivos exercícios de competência, ressalvadas as normas legais para pagamento de pessoal e de precatórios judiciais.

CAPÍTULO III DO ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO

Art. 17 – As despesas de Investimentos são fixadas em R$ 6.573.048,66 (Seis Milhões, Quinhentos e Setenta e Três Mil, Quarenta e Oito Reais e Sessenta e Seis Centavos), na forma do Anexo 01 desta Lei. Art. 18 – As fontes de receitas, estimadas para cobertura da despesa fixada no orçamento de investimentos, decorrerão da geração de recursos do Tesouro Municipal e ingresso de recursos de terceiros, provenientes de Transferências Diversas e Operações de Crédito.

CAPÍTULO IV DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 19 – Fica o Poder Executivo no interesse da Administração, autorizado a tomar medidas necessárias para ajustar as despesas de acordo com a

55

realização da receita, criando, se necessário, elementos de despesas em programas e unidades orçamentárias já existentes no Orçamento. Art. 20 – O Poder Executivo estabelecerá as normas necessárias à compatibilização da execução orçamentária do exercício de 2013, com as exigências das legislações federal, estadual e municipal pertinentes, observados os efeitos econômicos relativos a: I – realização de receitas não previstas; II – realização inferior ou não realização de receitas previstas; III – catástrofe de abrangência limitada; IV – alterações conjunturais da economia nacional e/ou estadual e/ou municipal, inclusive as decorrentes de mudanças de legislação; V – alterações na estrutura administrativa do Município decorrente de mudança na estrutura organizacional ou na competência legal ou regimental de órgãos da Administração Direta e de Entidades da Administração Indireta. Art. 21 – Fica o Poder Executivo autorizado a transferir o saldo financeiro de contas de receita contabilizada como ordinária até o ano de 2012 e entendida por esta Lei como conta de Recursos vinculados, para compor o saldo inicial das respectivas fontes de recursos vinculadas. Art. 22 – Fica o Poder Executivo autorizado, na forma desta Lei, de acordo com o disposto no Parágrafo único, do artigo 66, da Lei 4320/64, a movimentar as dotações atribuídas às diversas unidades orçamentárias através da Secretaria Municipal de Administração. Art. 23 - O Executivo Municipal, até o dia trinta e um de agosto de 2012, enviará a proposta orçamentária à Câmara Municipal que a apreciará e a devolverá para sanção até o dia quinze de dezembro de 2012, conforme disposto no artigo 46 da Lei Municipal nº 1718/2012, LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias. Art. 24 – Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação e produzirá os efeitos a partir de 10 de janeiro de 2013, ficando consideradas revogadas todas as disposições que lhe sejam contrárias ou incompatíveis.

XXXXXXXXXXXXXXXXXXX, XX de Dezembro de 2012.

XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

Prefeito

56

ANEXO III

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA

ESTADO DO RIO DE JANEIRO PREFEITURA MUNICIPAL DE XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

GABINETE DOPREFEITO

LEI MUNICIPAL N0 XXXX DE XXXXX DE DEZEMBRO DE 2012.

EMENTA: ESTIMA A RECEITA E FIXA A DESPESA PARA O EXERCÍCIO DE

2013, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.

O PREFEITO MUNICIPAL DE XXXXXXXXXXXXXXXXXXX, ESTADO DO RIO DE JANEIRO, FAZ SABER QUE A CÂMARA MUNICIPAL POR SEUS REPRESENTANTES LEGAIS, APROVA E ELE SANCIONA A SEGUINTE...

LEI MUNICIPAL:

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES GERAIS Art. 10 – Esta Lei estima a receita e fixa a despesa do XXXXXXXXXXXXXXXXXXX para o exercício financeiro de 2013, nos termos do art.165, §5º, da Constituição Federal,compreendendo: I - O Orçamento Fiscal. II - O Orçamento da Seguridade Social. III – O Orçamento de Investimentos.

CAPÍTULO II DOS ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL

Seção I

57

DO EQUILÍBRIO DA RECEITA E DA DESPESA Art. 20 – Ficam estimadas as receitas e fixadas as despesas, como seguem: 1 – Orçamento Municipal: Receita: 41.715.688,44

Despesa: 41.715.688,44 1.3 – Orçamento Fiscal: Receita: 26.160.084,66 Despesa: 26.160.084,66 1.2 – Orçamento da Seguridade Social: Receita: 15.555.603,78 Despesa: 15.555.603,78

Seção II DA ESTIMATIVA DA RECEITA PÚBLICA

Art. 30 – A receita do Município será realizada mediante a arrecadação dos tributos, rendas e outras Receitas Correntes e de Capital, na forma da Legislação em vigor e das especificações constantes dos anexos desta Lei, obedecido o seguinte desdobramento:

RECEITAS CORRENTES

Receita Tributária R$ 1.109.491,40 Receita de Contribuições R$ 0,00 Receita Patrimonial R$ 318.643,86 Transferências Correntes R$ 41.823.067,81 Outras Receitas Correntes R$ 312.453,56 43.563.656,63

RECEITAS DE CAPITAL

Alienações de Bens R$ 4.168,00

Transferência de Capital R$ 3.944.470,39 3.948.638,39

CONTAS RETIFICADORAS DA RECEITA

Deduções da Receita Corrente para Formação do FUNDEB R$ 5.796.606,58 5.796.606,58

TOTAL GERAL

41.715.688,44

Art. 40 – De acordo com o inciso III, do artigo 167 da Constituição da República Federativa do Brasil, fica o Poder Executivo autorizado a efetuar operações de crédito por antecipação da receita, até o limite de 5 % (cinco por cento) da despesa

58

fixada nesta Lei, para atender a insuficiência de caixa, com a finalidade de manter o equilíbrio financeiro do Município, observado os preceitos legais aplicáveis à matéria.

Seção III DA DESPESA PÚBLICA

Subseção I

DESDOBRAMENTO DA DESPESA

Art. 50 – As despesas dos Poderes, Executivo e Legislativo, serão realizadas segundo a apresentação dos anexos integrantes desta Lei, obedecendo à classificação institucional, funcional-programática e natureza econômica, distribuídas da seguinte maneira:

CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL

II- DEPESA POR ÓRGÃOS

01 Câmara Municipal. R$ 2.203.703,76 02 Gabinete do Prefeito. R$ 387.320,62

03 Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenação. R$ 57.406,00

04 Secretaria Municipal de Administração. R$ 8.602.204,34

05 Secretaria Municipal de Fazenda, Indústria e Comércio. R$ 4.451.940,00

06 Secretaria Municipal de Obras e Serviços Públicos. R$ 1.655.659,00 07 Secretaria Municipal de Agricultura. R$ 688.563,00

08 Secretaria Municipal de Educação, Esporte e Cultura. R$ 9.523.541,00

09 Secretaria Municipal de Turismo e Lazer R$ 119.280,24

10 Fundo Municipal de Saúde R$ 11.166.736,45

11 Fundo Municipal de Assistência e Promoção Social R$ 1.429.492,89 12 Secretaria Municipal de Meio Ambiente R$ 536.945,75

13 Secretaria Municipal de Defesa Civil, Trânsito e Comunicações. R$ 344.995,22

14 Controladoria Geral do Município R$ 44.481,83 15 Fundo Municipal de Meio Ambiente R$ 132.000,00 16 Fundo Municipal de Turismo R$ 290.607,90

17 Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente R$ 80.810,44

TOTAL

41.715.688,44

59

CLASSIFICAÇÃO PELA FUNCIONAL - PROGRAMÁTICA:

DESPESA POR FUNÇÃO 01 Legislativa R$ 2.203.703,76 02 Judiciária R$ 21.593,12 04 Administração R$ 9.384.830,85 06 Segurança Pública R$ 89.004,62 08 Assistência Social R$ 1.486.483,33 09 Previdência Social R$ 2.902.384,00 10 Saúde R$ 11.166.736,45 11 Trabalho R$ 562.755,06 12 Educação R$ 9.067.095,00 13 Cultura R$ 124.794,00 14 Direitos da Cidadania R$ 23.820,00 15 Urbanismo R$ 807.475,58 16 Habitação R$ 114.506,00 17 Saneamento R$ 78.051,00 18 Gestão Ambiental R$ 640.945,75 20 Agricultura R$ 1.071.973,00 22 Indústria R$ 13.577,58 23 Comércio e Serviços R$ 277.030,32 24 Comunicações R$ 230.348,02 26 Transporte R$ 949.000,00 27 Desporto e Lazer R$ 499.581,00

TOTAL 41.715.688,44

CLASSIFICAÇÃO POR NATUREZA DA DESPESA

ESPECIFICAÇÃO VALOR TOTAL 3.0.00.00 – DESPESAS CORRENTES R$ 33.664.159,78 Pessoal e Encargos Sociais - aplicação direta. R$ 18.173.436,82 Outras Despesas Correntes - Aplicação direta. R$ 15.490.722,96 4.0.00.00 – DESPESAS DE CAPITAL R$ 7.633.528,66 4.4.90.00 – Investimentos - aplicação direta. R$ 6.573.048,66 4.6.90.00 – Amortização da Dívida - aplicação direta. R$ 1.060.480,00

9.9.00.00 – RESERVA DE CONTINGENCIA R$ 418.000,00 9.9.99.00 - RESERVA DE CONTINGENCIA R$ 418.000,00

TOTAL R$ 41.715.688,44

Art. 6º – As Despesas dos Fundos Municipais de Assistência Social, Saúde, Turismo, Direitos da Criança e do Adolescente e Defesa do Meio Ambiente, serão custeadas com recursos do Município e de outras fontes, alocados em contas

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vinculadas a esses fundos, até o limite da despesa orçada, na forma da Legislação em vigor.

Subseção II DA RESERVA DE CONTINGÊNCIA

Art. 7º - Os recursos da Reserva de Contingência são destinados ao atendimento dos passivos contingentes, intempéries, outros riscos e eventos fiscais imprevistos, e para obtenção de resultado primário positivo. §1º - A utilização dos recursos da Reserva de contingência será feita por ato do Chefe do Poder Executivo Municipal, considerando o limite e a ocorrência de cada evento de riscos fiscais especificado neste artigo. §2º - Dos recursos orçados para Reserva de Contingência no valor de R$ 418.000,00 (Quatrocentos e Dezoito mil Reais), a importância de R$ 146.300,00 (Cento e Quarenta e Seis Mil e Trezentos Reais), será destinada ao atendimento dos riscos fiscais definidos no parágrafo primeiro e, a importância de R$ 271.700,00 (Duzentos e Setenta e Um Mil e Setecentos Reais) destinados ao evento “Dotações não Orçadas ou Orçadas a Menor”.

Subseção III

LIMITE AUTORIZADO PARA ABERTURA DE CRÉDITOS

Art. 8º – Fica o Poder Executivo autorizado, em conformidade com o disposto nos Incisos I, II, do artigo 7º, tendo como fonte de recursos as determinadas nos Incisos, I, II e III do § 1º, do art. 43, da Lei Federal n.º 4.320, de 17 de março de 1964, a abrir créditos adicionais suplementares, através de Decretos, até o limite de 25% (vinte e cinco por cento) do total da despesa fixada nesta Lei, inclusive para cobrir eventuais aumentos de gastos com pessoal, nos limites estabelecidos na Lei 101/00.

Art. 9º – Os créditos adicionais suplementares, autorizados por leis municipais específicas, aprovadas no exercício, não integram a base de cálculo do limite estabelecido no artigo 8º desta Lei. Art. 10º - Os Projetos, Atividades ou Operações Especiais priorizados nesta lei com recursos vinculados a fontes oriundas de transferências voluntárias da União e do Estado, Operações de Crédito, Alienação de Ativos e outras, só serão executados e utilizados a qualquer título, se ocorrer ou estiver garantido o seu ingresso no fluxo de caixa, respeitado ainda o montante ingressado ou garantido. Art. 11 – Fica o poder Executivo autorizado a abrir créditos adicionais por Superávit Financeiro, conforme preceitua a Lei Federal nº 4.320/64, até o limite de sua existência comprovada no Balanço Patrimonial Consolidado do exercício de 2012. Art. 12 - A apuração do excesso de arrecadação de que trata o art. 43, § 3º da Lei 4320/1964 será realizado em cada fonte de recursos identificados nos orçamentos

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da Receita e Despesa para fins de abertura de créditos adicionais suplementares ou especiais, conforme exigência contida no artigo 8º, Parágrafo único e 50, I da LRF. Art. 13 - Os recursos, oriundos de convênios, previstos no orçamento da receita e não realizados, ou realizados com valor menor que o orçado, poderão ser utilizados como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais suplementares ou especiais de projetos, atividades ou operações especiais, por ato do Poder Executivo Municipal. Art. 14 - Durante o exercício de 2013 o Executivo Municipal poderá realizar Operações de Crédito para financiamento de programas priorizados nesta lei. Art. 15 – Nos termos da Emenda Constitucional n0 58 de 23 de setembro de 2009, serão alocados em conta vinculada ao Poder Legislativo Municipal de Santa Maria Madalena, recursos estimados em R$ 2.203.703,76 (Dois Milhões, Duzentos e Três Mil, Setecentos e Três Reais e Setenta e Seis Centavos). Parágrafo único – O poder Legislativo terá como limite para o total da despesa, incluindo os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, o valor correspondente a 7% (sete por cento) sobre o somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos artigos 158 e 159, da Constituição Federal, efetivamente realizadas no exercício anterior, conforme disposto no inciso I, do artigo 29-A da Constituição Federal.

Seção IV

VEDAÇÕES OBSERVADAS PARA O EXECÍCIO DE 2013 DAS DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES

Art. 16 – É vedado o comprometimento de recursos orçamentários para o cumprimento de compromissos assumidos em exercícios anteriores, sem a comprovada e suficiente disponibilidade orçamentária nos respectivos exercícios de competência, ressalvadas as normas legais para pagamento de pessoal e de precatórios judiciais.

CAPÍTULO III DO ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO

Art. 17 – As despesas de Investimentos são fixadas em R$ 6.573.048,66 (Seis Milhões, Quinhentos e Setenta e Três Mil, Quarenta e Oito Reais e Sessenta e Seis Centavos), na forma do Anexo 01 desta Lei. Art. 18 – As fontes de receitas, estimadas para cobertura da despesa fixada no orçamento de investimentos, decorrerão da geração de recursos do Tesouro Municipal e ingresso de recursos de terceiros, provenientes de Transferências Diversas e Operações de Crédito.

CAPÍTULO IV

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DISPOSIÇÕES FINAIS Art. 19 – Fica o Poder Executivo no interesse da Administração, autorizado a tomar medidas necessárias para ajustar as despesas de acordo com a realização da receita, criando, se necessário, elementos de despesas em programas e unidades orçamentárias já existentes no Orçamento. Art. 20 – O Poder Executivo estabelecerá as normas necessárias à compatibilização da execução orçamentária do exercício de 2013, com as exigências das legislações federal, estadual e municipal pertinentes, observados os efeitos econômicos relativos a: I – realização de receitas não previstas; II – realização inferior ou não realização de receitas previstas; III – catástrofe de abrangência limitada; IV – alterações conjunturais da economia nacional e/ou estadual e/ou municipal, inclusive as decorrentes de mudanças de legislação; V – alterações na estrutura administrativa do Município decorrente de mudança na estrutura organizacional ou na competência legal ou regimental de órgãos da Administração Direta e de Entidades da Administração Indireta. Art. 21 – Fica o Poder Executivo autorizado a transferir o saldo financeiro de contas de receita contabilizada como ordinária até o ano de 2012 e entendida por esta Lei como conta de Recursos vinculados, para compor o saldo inicial das respectivas fontes de recursos vinculadas. Art. 22 – Fica o Poder Executivo autorizado, na forma desta Lei, de acordo com o disposto no Parágrafo único, do artigo 66, da Lei 4320/64, a movimentar as dotações atribuídas às diversas unidades orçamentárias através da Secretaria Municipal de Administração. Art. 23 - O Executivo Municipal, até o dia trinta e um de agosto de 2012, enviará a proposta orçamentária à Câmara Municipal que a apreciará e a devolverá para sanção até o dia quinze de dezembro de 2012, conforme disposto no artigo 46 da Lei Municipal nº 1718/2012, LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias. Art. 24 – Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação e produzirá os efeitos a partir de 10 de janeiro de 2013, ficando consideradas revogadas todas as disposições que lhe sejam contrárias ou incompatíveis. XXXXXXXXXXXXXX, XX de Dezembro de 2012.

XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

Prefeito

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ÍNDICE

FOLHA DE ROSTO 2

AGRADECIMENTO 3

DEDICATÓRIA 4

RESUMO 5

METODOLOGIA 6

SUMÁRIO 7

INTRODUÇÃO 8

CAPÍTULO I

A Lei de responsabilidade fiscal e suas novas tendências e planejamento 11

1.1 – Planejamento 12

1.2 – A importância do Planejamento Governamental 16

CAPÍTULO II

Controle, Transparência, Responsabilização e Sanção 23

2.1 - Controle 23

2.2 – Transparência 26

2.3 – Responsabilização e Sanção 28

CAPÍTULO III

Arrecadação da Receita Tributária, Renúncia de Receita e Limites da Despesa com

Pessoal 30

3.1 – Arrecadação da Receita 30

3.2 – Renúncia da Receita 32

3.3 – Limites da Despesa com Pessoal 35

CONCLUSÃO 39

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA 41

BIBLIOGRAFIA CITADA 44

WEBGRAFIA 45

ANEXOS 46

ÍNDICE 63

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FOLHA DE AVALIAÇÃO

Nome da Instituição: Universidade Cândido Mendes

Título da Monografia: “A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E SUAS

APLICAÇÕES NA GESTÃO MUNICIPAL”

Autor: Maria José Santos Galvão da Fonseca

Data da entrega: 08 de agosto de 2013

Avaliado por:

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