dokument 16 - storting

En evaluering av EOS-utvalgets kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste

Dokum

ent 16 (2015–2016)

MILJØMERKET

07 Xpress - 241 570

Trykk: 07 Xpress AS - 2016

www.stortinget.no

Dokument 16(2015–2016)

Rapport til Stortinget fra Evalueringsutvalget for Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)

Dokument 16(2015–2016)


Til Stortingets presidentskap

Utvalget som ble satt ned for å evaluere EOS-utvalget, ble oppnevnt 27. mars 2014. Utvalget avlegger meddette sin rapport.

Oslo 29. februar 2016

Bjørn Solbakkenleder

Grethe Fossli Torgeir Hagen Ellen Katrine O. Hætta

Eva Jarbekk Lodve Solholm

Ingvild BruceVegard Valther Hansen

Marianne Aasland KortnerBjørn Arne Steine

Innhold

Side Side

1. Sammendrag ......................................... 92. Summary in English ............................. 13

I Om evalueringen ................................. 181. Bakgrunnen for evalueringen ............... 182. Evalueringsutvalgets mandat og

sammensetning ..................................... 193. Evalueringsutvalgets forståelse av

mandatet ................................................ 214. Utgangspunkter, avgrensninger og

fremgangsmåte ...................................... 234.1. Evalueringsteoretiske utgangspunkter .. 234.2. Evalueringsgjenstand ............................ 234.3. Evalueringsformål ................................. 244.4. Evalueringstema og -spørsmål .............. 244.5. Fremgangsmåte ..................................... 30

II Grunnnleggende idealer og rammer for EOS-utvalgets kontroll ................. 32

5. Generelt ................................................. 326. Nasjonal sikkerhet ................................ 337. Individuelle rettigheter og samfunns-

messige interesser ................................. 338. Samfunnets kontrollbehov .................... 349. Menneskerettslige krav til kontroll og

andre internasjonale standarder ............ 3410. Konstitusjonelle rammer ....................... 37

III Relevante utviklingstrekk .................. 3911. Generelt ................................................. 3912. Det globale trusselbildet ....................... 3913. Det nasjonale trusselbildet .................... 4014. EOS-tjenestenes virksomhet ................. 4115. Betydning for EOS-utvalget ................. 43

IV Kontrollen av EOS-tjenestene .......... 4416. Begrepet EOS-tjenestene ...................... 4417. EOS-utvalgets kontroll generelt ........... 4517.1. Historikk ............................................... 4517.2. Regelverk .............................................. 4817.3. Kontrollområde ..................................... 4817.4. Kontrollformål ...................................... 4917.5. Kontrolloppgaver .................................. 5117.6. Kontrollverktøy ..................................... 5117.7. Kontrollformer ...................................... 5317.8. Oppnevning, sammensetning og

organisering av utvalget ........................ 5917.9. Rapportering og forhold til Stortinget .. 61

18. EOS-utvalgets kontroll av Politiets sikkerhetstjeneste ................................. 62

18.1. Om Politiets sikkerhetstjeneste ............ 6218.2. Kontrolloppgaven ................................. 6418.3. Kontroll av arkiver og registre ............. 6418.4. Kontroll av forebyggings- og etter-

forskningssaker ..................................... 6418.5. Begjæringer om avgradering og

innsyn ................................................... 6618.6. Informasjonsutveksling med nasjonale

etater .................................................... 6618.7. Informasjonsutveksling med

utenlandske tjenester ............................ 6619. EOS-utvalgets kontroll av

Etterretningstjenesten ........................... 6719.1. Om Etterretningstjenesten .................... 6719.2. Kontrolloppgaven ................................. 6819.3. Kontroll av tjenestens informasjons-

innhenting ............................................. 7019.4. Kontroll av tjenestens arkiver og

registre .................................................. 7019.5. Informasjonsutveksling med

utenlandske tjenester ............................ 7120. EOS-utvalgets kontroll av Nasjonal

sikkerhetsmyndighet ............................ 7120.1. Om Nasjonal sikkerhetsmyndighet ...... 7120.2. Kontrolloppgaven ................................. 7320.3. Kontroll av sikkerhetsklareringssaker .. 7320.4. Kontroll av NSMs tekniske

virksomhet ............................................ 7421. EOS-utvalgets kontroll av Forsvarets

sikkerhetsavdeling ................................ 7421.1. Om Forsvarets sikkerhetsavdeling ....... 7421.2. Kontrolloppgaven ................................. 7521.3. Kontroll av sikkerhetsklareringssaker .. 7521.4. Kontroll av sikkerhetsundersøkelser og

militær kontraetterretning mv. ............. 7522. EOS-utvalgets kontroll av

samarbeidet mellom EOS-tjenestene ... 7622.1. Samarbeidet mellom tjenestene ........... 7622.2. EOS-utvalgets kontroll av samarbeidet 7723. EOS-utvalgets kontroll av annen

EOS-tjeneste ......................................... 7824. Det samlede kontrollsystemet for

EOS-tjenestene ..................................... 8024.1. Generelt ................................................ 8024.2. PST ....................................................... 8024.3. Etterretningstjenesten ........................... 82

Side Side

24.4. NSM ...................................................... 8324.5. FSA ....................................................... 8424.6. Andre eksterne kontrollmekanismer ..... 8425. Andre lands kontrollmekanismer .......... 8525.1. Sverige .................................................. 8525.2. Nederland .............................................. 9025.3. Kort om Danmark og Tyskland ............ 93

V Resultatene av evalueringen .............. 9526. Innledning ............................................. 9527. Måloppnåelse ........................................ 9627.1. Kontrollformer og metodikk ................. 9627.2. Ivaretakelse av individuelle

rettigheter .............................................. 9827.3. Kontrollens forebyggende effekt .......... 11227.4. Ivaretakelse av samfunnsmessige

interesser ............................................... 11527.5. Kontrollens tillitsskapende effekt ......... 11828. Om hensynet til rikets sikkerhet,

forholdet til fremmede makter og behovet for vern av kilder ..................... 119

29. Prinsippet om etterfølgende kontroll .... 12230. Effektivitet ............................................ 124

VI Evalueringsutvalgets forslag og vurderinger .......................................... 125

31. Kontrollmodellen .................................. 12531.1. EOS-utvalget som stortingsoppnevnt

kontrollorgan ........................................ 12531.2. Utvalgsmodellen ................................... 12731.3. EOS-utvalget som del av det samlede

kontrollsystemet .................................... 12831.4. Forholdet til Den europeiske

menneskerettskonvensjon ..................... 12932. Kontrollområdet .................................... 12932.1. Generelt ................................................ 12932.2. Sikkerhetsklareringssaker som del av

kontrollområdet .................................... 13032.3. Påtalemyndighetens virksomhet som

del av kontrollområdet .......................... 13432.4. Kontrollen overfor personer som ikke

er bosatt i riket mv. ............................... 13932.5. Utvidelse av kontrollområdet ved

enkelthendelser ..................................... 13933. Kontrollformålene ................................ 14034. Kontrolloppgavene ............................... 14234.1. Generelt ................................................ 14234.2. Kontrollen av PST ................................ 14234.3. Kontrollen av Etterretningstjenesten .... 14534.4. Kontrollen av NSM .............................. 14534.5. Kontrollen av FSA ................................ 14534.6. Kontroll av andre etterretningsenheter i

Forsvaret ............................................... 14634.7. I kontrollen av samtlige tjenester .......... 14735. Kontrollformer og -metodikk ............... 147

35.1. Temabasert kontrollmetodikk .............. 14735.2. Reduksjon av kravene til antall

inspeksjoner ......................................... 14935.3. Automatisert kontroll ........................... 15235.4. Krav til behandling av klagesaker ........ 15235.5. Strategisk orientering ........................... 15336. Kontrollverktøy .................................... 15437. Oppnevning, sammensetning og

organisering .......................................... 15437.1. Generelt ................................................ 15437.2. Oppnevning av medlemmer ................. 15537.3. Sammensetning av utvalget ................. 15537.4. Vervsordningen .................................... 15837.5. Adgangen til gjenoppnevnelse ............. 15837.6. Sekretariatets sammensetning,

størrelse og organisering ...................... 15937.7. Forholdet mellom utvalget og

sekretariatet .......................................... 16137.8. Utvalgsleders rolle ............................... 16237.9. Bruk av bistandspersoner ..................... 16338. Taushetsplikt, rapportering og

offentlighet ........................................... 16438.1. EOS-utvalgets taushetsplikt ................. 16438.2. EOS-utvalgets meldinger ..................... 16438.3. Forholdet mellom årsmeldingen og

særskilte meldinger .............................. 16538.4. EOS-tjenestenes rett til å uttale seg om

EOS-utvalgets meldinger ..................... 16638.5. EOS-tjenestenes rett til å beslutte

avgradering av opplysninger ................ 16738.6. EOS-utvalgets uttalelser til klagere ..... 16839. Regelverk .............................................. 16840. EOS-utvalgets innsynsrett ................... 16840.1. Bakgrunn .............................................. 16840.2. Innsynsretten i departementenes

dokumenter .......................................... 16940.3. Innsynretten i Etterretningstjenestens

«særlig sensitive informasjon» ............ 17041. Norsk demokratisk kontroll av

fremmede staters overvåking ............... 17741.1. Bakgrunn .............................................. 17741.2. Andre lands overvåking av norske

borgere på deres territorium ................. 17741.3. Andre lands overvåking av norske

borgere på norsk territorium ................ 17841.4. Utviklingen av internasjonalt

samarbeid mellom kontrollorgan ......... 18142. Bruk av kilder ...................................... 182

VII Forslag til lovog instruksendringer 18643. Forslag om opphevelse av

EOS-kontrollinstruksen ........................ 18644. Forslag til endringer i

EOS-kontrolloven og merknader til disse ...................................................... 186

Side Side

VIII Økonomiske og administrative konsekvenser ....................................... 193

45. Økonomiske og administrative konsekvenser ........................................ 193

Referanser og litteratur .................................. 194

Vedlegg 1 Klagesaksundersøkelse .................... 198

Vedlegg 2 ET-saksundersøkelse ....................... 216

Vedlegg 3 Innspill til evaluering av EOS-utvalget. Teknologiske aspekter ........................................... 231

Vedlegg 4 Hvilke krav stiller Grunnloven og EMK til etterfølgende kontroll av sikkerhets- og etterretningstjenestenes inngrep i menneskerettigheter? ....... 245

Dokument 16(2015–2016)


Rapport fra Evalueringsutvalget for Stortingetskontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- ogsikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) om evalueringav EOS-utvalget

1. SammendragEvalueringsutvalget har funnet at EOS-utvalgets

kontroll har fungert godt etter sin opprinnelige inten-sjon. Over tid er det utviklet gjensidig respekt og for-ståelse mellom utvalget og tjenestene. Utvalget nyterallmenn tillit og bidrar således til samfunnets akseptav EOS-tjenestene. Tiden er likevel moden forenkelte endringer og justeringer i EOS-utvalgetsarbeid og rammebetingelser.

EOS-tjenestene er nødvendige samfunnsinstitu-sjoner. På grunn av oppgavenes karakter må storedeler av arbeidet skje uten offentlig innsyn. Kravetom hemmelighold begrunner behovet for kontroll.Det er nødvendig med en profesjonell avstand mel-lom EOS-utvalget og de kontrollerte EOS-tjenestene.

Evalueringsutvalgets hovedinntrykk er at EOS-utvalget har gjort en god jobb og er en meget viktigdel av samfunnets samlede kontrollsystem med EOS-tjenestene.

Den norske modellen for demokratisk og parla-mentarisk forankret kontroll med EOS-tjenestene erinternasjonalt anerkjent som god.

Måloppnåelse

Evalueringen har vist at EOS-utvalget anser detsom sin hovedoppgave å avdekke krenkelser av indi-viduelle rettigheter som eventuelt skjer i tjenestenesvirksomhet, og bekreftet at EOS-utvalgets kontrollhar bidratt til å avdekke slike krenkelser i samtlige avEOS-tjenestenes virksomhet.

Evalueringen har også gitt en rekke eksempler påat EOS-utvalgets kontroll har forebyggende effekt,det vil si får konsekvenser utover de enkelte krenkel-sene som er avdekket i enkeltsaker. Evalueringentyder på at tjenestene har en respekt for EOS-utval-gets kontroll, at EOS-utvalgets kontroll fungererskjerpende på tjenestene, og at tjenestene tar konsek-venser og lærer av den kritikken utvalget kommermed. Eksempler på dette er at tjenestene har foretattendringer i liknende saker, endret praksis eller ruti-ner, utviklet nye tekniske løsninger, eller utviklet nytteller endret gjeldende regelverk.

Evalueringen har vist at EOS-utvalget bare harbehandlet et fåtall saker som alene gjelder samfunns-messige interesser, men at utvalget uttaler seg om enrekke saker der individuelle interesser med stor sam-funnsmessig betydning står sentralt. Blant disse fin-nes det flere som gjelder forholdet til pressen, og somsetter fokus på hensynene til presse- og ytringsfrihetog til kildevern, samt PSTs praktisering av forbudetmot behandling av opplysninger alene på bakgrunnav personens etnisitet eller nasjonale bakgrunn, poli-tisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagfore-ningstilhørighet eller opplysninger om helsemessigeeller seksuelle forhold.

EOS-utvalget er en viktig del av det samlede kon-trollsystemet som EOS-tjenestene er underlagt, ogbidrar gjennom kvaliteten i den kontrollen som gjen-nomføres til å styrke tilliten til tjenestenes virksom-het. Befolkningens tillit til EOS-tjenestene avhengerlikevel først og fremst av at tjenestene selv avstår fravesentlige krenkelser av individuelle eller samfunns-messige interesser, eller andre omfattende regel-brudd. EOS-utvalget er tydelige på at de ikke kangarantere at det ikke skjer regelbrudd i tjenestene.Etter Evalueringsutvalgets syn verken kan eller børEOS-utvalget tillegges rollen som garantist for tje-nestenes virksomhet. Det konstitusjonelle og parla-mentariske ansvaret for at tjenestene overholder

10 Dokument 16 – 2015–2016

regelverket er det den ansvarlige statsråden som har,og primært er det dennes ansvar å sørge for at detsamlede kontrollsystemet er tilstrekkelig til å sikre attjenestene ivaretar sine oppgaver på en god måte ogikke misbruker sine fullmakter.

Evalueringen har gitt et klart inntrykk av at for-holdet mellom EOS-utvalget og EOS-tjenestene i dager preget av gjensidig respekt og tillit. Evalueringsut-valget har ikke fått informasjon om eller inntrykk avat EOS-utvalget i for stor grad tar hensyn til riketssikkerhet i kontrollvirksomheten eller at det er forstor grad av nærhet mellom utvalget og tjenestene.Enkelte av EOS-tjenestene har påpekt at utvalgetsårsmeldinger i stor grad gir uttrykk for negative funnog kritikk, i liten grad presenterer EOS-tjenestenessynspunkter, og i liten grad vektlegger de positivesidene ved tjenestenes virksomhet. Etter Evalue-ringsutvalgets syn er det ikke EOS-utvalgets opp-gave å anerkjenne kvaliteten eller effektiviteten iEOS-tjenestenes arbeid. Det er likevel viktig at EOS-utvalget formidler et helhetlig bilde av resultatene avkontrollvirksomheten, herunder de delene av kon-trollen som ikke avdekker kritikkverdige forhold.Det er dessuten viktig at EOS-utvalget ikke blir ensi-dig i vektleggingen av hensynet til personvern ogrettssikkerhet. Evalueringen tyder på at tjenestene desenere årene i større grad har gått i dialog om ogutfordret EOS-utvalgets synspunkter og kritikk. EtterEvalueringsutvalgets syn kan konstruktive diskusjo-ner bidra til kvalitet både i kontrollen og dens effek-ter på tjenestenes virksomhet. Det er likevel viktig atdiskusjoner føres på en ryddig og åpen måte, at tje-nestene er tydelige dersom de velger å la være å følgeEOS-utvalgets anbefalinger og at eventuelle uav-klarte spørsmål kommuniseres til Stortinget.

De enkelte EOS-tjenestene

Evalueringen har bekreftet at Politiets sikkerhets-tjeneste er den EOS-tjenesten som er grundigst kon-trollert av EOS-utvalget, og at EOS-utvalget gjen-nom kontroll med PST har avdekket en rekke kren-kelser av individuelle rettigheter og andre regel-brudd. Det er også påvist at utvalgets kontroll har førttil forbedringer blant annet av tjenestens rutiner,interne retningslinjer og tekniske løsninger. Evalue-ringsutvalget anbefaler at EOS-utvalget som et mini-mum opprettholder fokuset på kontroll av PST, menat utvalget gis mer frihet til selv å beslutte hvordankontrollen skal gjennomføres, se nedenfor. Evalue-ringsutvalgets foreslår også enkelte justeringer ibeskrivelsen av kontrolloppgavene overfor PST, her-under at andre metoder for skjult informasjonsinn-henting skal kontrolleres på lik linje med bruken avskjulte tvangsmidler.

EOS-utvalgets kontroll av Etterretningstjenestenvar opprinnelig langt mindre intensiv enn kontrollenmed for eksempel PST. Kontrollen av Etterretnings-

tjenesten har imidlertid blitt mer omfattende i senereår, blant annet på grunn av det økte samarbeidet mel-lom Etterretningstjenesten og PST og økning i antal-let nordmenn som overvåkes av tjenesten i utlandet.1

EOS-utvalgets kontroll med Etterretningstjenestenfremstår for Evalueringsutvalget som relevant ogeffektiv. Evalueringsutvalget har derfor foreslått atEOS-utvalgets kontrolloppgaver overfor tjenestenspesifiseres i tråd med dagens praksis. I lys av denteknologiske utviklingen i tjenesten har Evaluerings-utvalget også foreslått å styrke teknologisk kompe-tanse både i utvalget og sekretariatet. Videre har detpekt på at dersom forslaget om å gi Etterretningstje-nesten aksess til kabelbåren informasjon, må dette fåstore konsekvenser både for kontrollsystemet somhelhet og EOS-utvalgets kontrollvirksomhet.

EOS-utvalget fører en grundig kontroll medNasjonal sikkerhetsmyndighets (NSM) personellsik-kerhetsvirksomhet, og har i stor grad bidratt til åavdekke krenkelser av enkeltpersoners prosessuellerettigheter knyttet til klareringssaker. Evalueringsut-valget foreslår likevel å ta saker om sikkerhetsklare-ring ut av EOS-utvalgets kontrollområde, se neden-for. EOS-utvalgets kontroll omfatter i dag de rele-vante sidene ved NSMs tekniske virksomhet, likevelslik at denne delen av kontrollen er begrenset ogbærer preg av rapportering og orientering heller ennaktive undersøkelser fra utvalgets side. Etter Evalue-ringsutvalget syn bør denne delen av NSMs virksom-het i fremtiden vies større oppmerksomhet fra EOS-utvalgets side. Evalueringsutvalget har foreslått atEOS-utvalgets kontrolloppgaver overfor NSM spesi-fiseres, blant annet med henvisning til kontroll medmyndighetens tekniske virksomhet.

Også i kontrollen av Forsvarets sikkerhetsavde-ling (FSA) er personellsikkerhetsvirksomhetenhovedfokus, og forslaget om å ta sikkerhetsklare-ringssaker ut av kontrollområdet vil få betydningogså her. EOS-utvalget fører imidlertid også en rele-vant og effektiv kontroll med den militære kontraet-terretningstjenesten tilliggende FSA og avdelingensundersøkelser av sikkerhetstruende virksomhet.Denne kontrollen foreslås opprettholdt.

Kontrollmodellen

Evalueringen har vist at EOS-utvalgets forank-ring i Stortinget først og fremst er en styrke veddagens kontrollmodell og utvalgets arbeid. Etter Eva-lueringsutvalgets syn er det åpenbart at ordningenmed et stortingsoppnevnt kontrollorgan bør viderefø-res. Kontrollorganets forankring i Stortinget gir deten uavhengighet gjennom avstand til den utøvendemakt, som et regjeringsoppnevnt kontrollorgan ikke

1. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 10 ogside 30. EOS-utvalgets årsmeldinger er digitalt tilgjengeligepå http://eos-utvalget.no/norsk/arsmeldinger/

Dokument 16 – 2015–2016 11

vil kunne oppnå. Evalueringen har også vist at EOS-utvalgets kontroll bidrar til at Stortinget gjøres opp-merksom på viktige problemstillinger knyttet tilEOS-tjenestenes virksomhet, i tillegg til at kontrollengår langt utover det Stortinget selv, eller en parla-mentarisk komité, ville ha kapasitet og kompetansetil. I tillegg ivaretar kontrollordningen behovet for åholde sikkerhetsgradert informasjon innenfor enbegrenset krets. EOS-utvalgets forankring i Stortin-get medfører imidlertid også enkelte begrensninger ikontrollen, blant annet at kontrollen skal være rentkontrollerende, at utvalget ikke kan avsi bindendeavgjørelser og at utvalget ikke skal kontrollere effek-tiviteten av tjenestenes handlinger.

Evalueringen har vist at EOS-utvalgets kapasitet,innenfor dagens regelverk og utvalgets tilnærming tilkontrolloppgaven, er fullt utnyttet. Videre tilsier densamfunnsmessige og teknologiske utviklingen atomfanget av og kompleksiteten i EOS-tjenestenesvirksomhet vil øke i tiden som kommer. Etter Eva-lueringsutvalgets syn bør derfor den stortingsopp-nevnte kontrollen med EOS-tjenestene styrkes. Eva-lueringsutvalget har sett det som sin oppgave å fore-slå endringer i den nåværende utvalgsmodellen somkan styrke EOS-utvalgets kapasitet og gjøre detbedre rustet til å møte fremtidens utfordringer. Det erimidlertid på det rene at utvalgsmodellen, og det fak-tum at utvalgsmedlemmene innehar verv som iutgangspunktet skal ivaretas ved siden av fulltidsarbeid, begrenser EOS-utvalgets kapasitet. Det ervanskelig å se for seg at denne kontrollen kan utvideskraftig innenfor dagens utvalgsmodell. Evaluerings-utvalget har derfor pekt på at dersom den stortings-oppnevnte kontrollen skal styrkes utover det Evalue-ringsutvalget har foreslått, kreves nytenkning knyttettil kontrollmodellen som helhet.

Etter Evalueringsutvalgets syn tilsier bådebegrensningene som følger av EOS-utvalgets forank-ring i Stortinget og behovet for å styrke kontrollenmed EOS-tjenestene at EOS-utvalgets kontroll vur-deres som ett ledd i det samlede kontrollsystemet somEOS-tjenestene er underlagt. Et velfungerende kon-trollsystem er essensielt ikke bare for å verne indivi-duelle og kollektive interesser, men også for å sikreborgerne og allmennhetens tillit til den virksomhetenkontrollobjektet driver. Det har ikke vært Evalue-ringsutvalgets mandat å vurdere innholdet og kvalite-ten i andre elementer i kontrollsystemet enn EOS-utvalget, men Evalueringsutvalget har pekt påenkelte aspekter ved det helhetlige kontrollsystemetsom er tydeliggjort i evalueringsprosessen. Blantdisse er det faktum at det i dag bare er PSTs bruk avskjulte tvangsmidler som krever forhåndstillatelse fraen uavhengig instans (domstolen), mens de øvrigetjenestenes metodebruk godkjennes internt eller avoverordnede. Videre tilsier hensynet til EOS-utval-gets kontrollmulighet at Etterretningstjenestens virk-

somhet bør reguleres i et mer konkret og allment til-gjengelig regelverk. Dessuten har evalueringen vistat EOS-utvalget i dag er alene om å føre faktisk kon-troll med EOS-tjenestenes tekniske systemer. Ende-lig er det tvilsomt om det samlede kontrollsystemetmed EOS-tjenestenes virksomhet tilfredsstiller dekrav som følger av Den europeiske menneskeretts-konvensjonen (EMK) artikkel 13 om tilgang tileffektivt rettsmiddel, se særlig utredningen avGrunnlovens og EMKs krav til etterfølgende kontrollmed etterretnings- og sikkerhetstjenester i vedlegg 4.Evalueringsutvalget anbefaler derfor at det foretas enbredere evaluering av om det samlede kontrollsyste-met som EOS-tjenestene er underlagt er tilstrekkelig,både til å tilfredsstille de krav som følger av våreinternasjonale forpliktelser og det kontrollbehov somfølger av EOS-tjenestenes virksomhet i dag og frem-over.

Evalueringsutvalget understreker også viktighe-ten av at behovet for kontroll vurderes og integreresi eventuelle fremtidige prosesser knyttet til utviklingav EOS-tjenestenes fullmakter og virksomhet forøvrig. Dette gjelder både på lovgivningsnivå, foreksempel ved at tjenestenes regelverk tilretteleggerfor kontroll og at det samtidig vurderes om det erbehov for endringer i EOS-utvalgets regelverk, og påteknologisk nivå, ved at behov, muligheter og tilret-telegging for kontroll må integreres i prosesseneknyttet til vurdering og implementering av nye meto-der i tjenestene.

Kontrollområdet

I lys av de store kapasitetsutfordringene EOS-utvalget står overfor, er en vesentlig avgrensing avkontrollområdet nødvendig for å opprettholde for-svarlig kontroll av de delene av EOS-tjenestenesvirksomhet der kontrollbehovet er størst. Det foreslåsderfor at sikkerhetsklareringssaker tas ut av EOS-utvalgets kontrollområde, og at det vurderes om slikesaker bør gjøres til gjenstand for kontroll av andre.Evalueringsutvalget anerkjenner at det finnes tungt-veiende argumenter mot en slik løsning, men menerat EOS-utvalgets arbeidsmengde krever at det gjøresvalg som ikke nødvendigvis er ideelle. Dette forsla-get innebærer ikke at Evalueringsutvalget anser per-sonellsikkerhetstjenesten som mindre viktig enn tid-ligere, men at utviklingen på dette området har svek-ket personellsikkerhetstjenestens preg av å væreEOS-tjeneste. I tillegg er det etablert andre rettssik-kerhetsmekanismer (enn EOS-utvalget) som bidrartil å ivareta den enkeltes rettigheter. Den foreslåtteløsningen vurderes derfor som både forsvarlig ogønskelig.

EOS-utvalgets kontroll omfatter i dag ikke virk-somheten til den overordnede påtalemyndigheten. Påoppfordring fra Riksadvokaten har Evalueringsutval-get vurdert om også virksomheten til den integrerte

12 Dokument 16 – 2015–2016

påtalemyndigheten i PST burde unntas utvalgetskontroll. Evalueringsutvalgets flertall har imidlertidkommet til at dette ikke bør gjøres, mens et mindre-tall bestående av utvalgsmedlem Hætta, mener denintegrerte påtalemyndigheten i PST bør holdes uten-for EOS-utvalgets kontroll. Et samlet utvalg harkommet til at hensynet til en politisk uavhengig påta-lemyndighet tilsier at kontrollområdet ikke bør utvi-des til å omfatte overordnet påtalemyndighet.

Kontrollformer og -metodikk

EOS-utvalgets kontroll består i hovedsak av trekontrollformer: inspeksjoner, klagesaker og sakersom utvalget tar opp av eget tiltak. Evalueringsutval-get har gjennomført systematiske undersøkelser av100 av EOS-utvalgets klagesaker og 100 eget tiltak-saker. Resultatene av disse undersøkelsene fremgårav vedlegg 1 og 2.

Kort oppsummert har evalueringen vist at inspek-sjonene er en viktig kilde for EOS-utvalget til kunn-skap om tjenestenes virksomhet, og for utvalgets dia-log med tjenestene. Videre utgjør inspeksjonene enviktig plattform for den øvrige kontrollvirksomheten.Adgangen til å foreta uanmeldte inspeksjoner er prin-sipielt viktig, men bør brukes med skjønnsomhet.

Videre er det fremkommet at EOS-utvalget ope-rerer med en lav terskel for å ta klagesaker til behand-ling. Muligheten til å få klager på EOS-tjenestenesvirksomhet behandlet av EOS-utvalget er av storbetydning for befolkningens tillit til både EOS-tje-nestene og kontrollen av dem, og denne praksisen børetter Evalueringsutvalgets syn videreføres.

EOS-utvalgets eget tiltak-saker, som ofte oppret-tes på bakgrunn av funn på inspeksjoner, synes åvære den delen av EOS-utvalgets virksomhet somhar størst betydning både for å avdekke krenkelsermot enkeltpersoner og andre regelbrudd, og for kon-trollens forebyggende effekt.

Evalueringen tyder imidlertid på at EOS-utvalget,både i inspeksjonsvirksomheten og i eget tiltak-sakene, har et sterkt fokus på tjenestenes behandlingav eller opptreden i enkeltsaker. Evalueringsutvalgetanerkjenner at et visst fokus på enkeltsaker er nød-vendig, blant annet for å avdekke strukturelle ellergjennomgående problemer i tjenestenes virksomhet,og anbefaler at EOS-utvalget opprettholder en slik«grunnsikring» bestående av minstefrekvenser forinspeksjoner, stikkprøvekontroller og andre systema-tiske repeterende aktiviteter. Utover dette anbefalesEOS-utvalget å legge større vekt på egne tiltak-sakerog således utvikle en mer risikobasert kontrollmeto-dikk bestående av fokuserte og systematiske undersø-kelser som har overordnede tema eller problemstil-linger som utgangspunkt. Slike undersøkelser vilvære godt egnet til både å avdekke individuelle kren-kelser, samt styrke den forebyggende effekten avutvalgets kontroll, ved at tjenestene settes bedre i

stand til å sette både egen oppfølging og EOS-utval-gets tilbakemeldinger i et bredere læringsperspektiv,og implementere læringen i egen organisasjon.

Etter Evalueringsutvalgets syn er det nødvendig åsenke EOS-kontrollinstruksens minimumskrav tilantall inspeksjoner i enkelte av tjenestene, samt kra-vene til hva den enkelte inspeksjon skal inneholde. Ikombinasjon med forslagene om å ta saker om sik-kerhetsklarering ut av kontrollområdet og innføre enmer risiko- og temabasert kontrollmetodikk, vilreduksjonen av antallet obligatoriske inspeksjoner giEOS-utvalget større frihet til å disponere egne kon-trollressurser og bidra til å gjøre kontrollvirksomhe-ten mer målrettet.

Til slutt vurderes det tvingende nødvendig atEOS-utvalgets kontroll i fremtiden må kombineremanuell kontroll med automatisert maskinell kon-troll. Det betyr at nye metoder eller tilgang til nyedatakilder for EOS-tjenestene må legge inn automa-tisert maskinell kontroll allerede ved design. Slikautomatisert kontroll vil være spesielt relevant der-som tjenestene i større grad gis tilgang til store data-mengder.

Oppnevning, sammensetning og organisering

Evalueringen har avdekket et behov for å styrkeEOS-utvalgets kompetanse, særlig på teknologi, menogså på det EOS-faglige området. Videre er detpåvist et behov for å styrke utvalgets kapasitet, og girom for å etablere en mer målrettet kontrollmetodikkog sterkere strategisk orientering. På bakgrunn avdette foreslår Evalueringsutvalget for det første atrekrutteringen av medlemmer til EOS-utvalget somutgangspunkt bør skje gjennom mer åpne prosesser,som sikrer at egnede kandidater med den riktigekompetansen fanges opp. Videre mener Evaluerings-utvalget at EOS-utvalgets størrelse på syv medlem-mer bør fastholdes, og at bredden i den politiskerepresentasjonen er en styrke ved EOS-utvalgetssammensetning. Likevel bør antallet medlemmermed politisk bakgrunn, etter Evalueringsutvalgetssyn, reduseres til fire, for å gjøre plass til medlemmermed henholdsvis sterk juridisk, teknologisk og EOS-eller sikkerhetsfaglig innsikt. Det anbefales også atsekretariatets teknologiske og EOS-faglige kompe-tanse styrkes. Evalueringsutvalget foreslår dessutenat EOS-utvalgets leder engasjeres på heltid, for åstyrke utvalgets kapasitet, ledelse og strategiskearbeid.

Rapportering, taushetsplikt og offentlighet

EOS-utvalgets meldinger har en viktig funksjon,ved at de er hovedkanalen for synliggjøring av utval-gets kontroll med EOS-tjenestene. Meldingene måimidlertid utformes og leses i lys av deres primærfor-mål, som er å orientere Stortinget, som utvalgets opp-

Dokument 16 – 2015–2016 13

dragsgiver, om kontrollvirksomheten og dens resul-tater. Innenfor denne rammen tilsier hensynet tilandre potensielle lesergrupper som pressen ogbefolkningen for øvrig at meldingene bør gi et så hel-hetlig og forståelig bilde av kontrollvirksomhetensom mulig.

Det beskyttelsesbehov som knytter seg til infor-masjonen EOS-tjenestenes besitter gjør at EOS-utvalgets meldinger aldri vil kunne gi et fullstendigbilde av kontrollvirksomheten. Opprettelsen av etstortingsoppnevnt kontrollorgan var nettopp en aner-kjennelse av at man befinner seg på et område derverken Stortinget selv eller offentligheten kan gisfullt innsyn. Som kompensasjon for dette ble et bredtsammensatt utvalg gitt innsyn og i oppgave å kon-trollere at tjenestene ikke misbruker sine fullmakter,på Stortingets og befolkningens vegne.

Etter Evalueringsutvalgets syn bør EOS-utvalgeti større grad enn i dag benytte særskilte meldinger tilStortinget, slik at utvalgets årsmelding vil være merav overordnet og generell karakter. Dette vil ogsåvære en naturlig følge dersom EOS-utvalget følgerEvalueringsutvalgets anbefaling om å anvende entemabasert kontrollmetodikk.

For at kontrollen skal bidra til å styrke tilliten tiltjenestenes virksomhet, er det viktig at EOS-utvalgetformidler et helhetlig bilde av resultatene av kontroll-virksomheten. Også sider ved kontrollvirksomhetensom ikke resulterer i kritikk av tjenestene, bør der-med fremgå av årsmeldingene.

Øvrige spørsmål

Evalueringsutvalget anbefaler at EOS-utvalgetgis en ubetinget rett til innsyn i Etterretningstjenes-ten, men at innsynsretten i særlig sensitiv informa-sjon praktiseres slik at bare leder og nestleder utøverdenne retten.

Videre anbefaler Evalueringsutvalget at EOS-utvalget fører kontroll med EOS-tjenestenes bruk avkilder, og at utvalget gis tilgang til PSTs register forkildeopplysninger, likevel slik at kilders identitetskjermes så langt som mulig.

I tråd med internasjonale anbefalinger menerEvalueringsutvalget at EOS-utvalget bør arbeidemed kontrollorgan i land som de norske EOS-tjenes-tene samarbeider med, for å utvikle prosesser derkontrollorganene gjør hverandre oppmerksom på ogeventuelt anmoder hverandre om å undersøke temaav felles interesse.

2. Summary in EnglishThe Evaluation Committee has found that the

oversight activities of the Norwegian ParliamentaryIntelligence Oversight Committee (the EOS Com-mittee) have worked well in accordance with their

original intentions. Over time, a mutual respect andunderstanding has developed between the Committeeand the services. The Committee enjoys public con-fidence and is therefore helping to ensure that societyaccepts the intelligence, surveillance and securityservices (the EOS services). Nevertheless, the timehas now come to make certain adjustments in thework and framework conditions of the EOS Commi-ttee.

These services are essential societal institutions.Because of the nature of their duties, much of theirwork must take place without public access. It is thisrequirement for secrecy that gives rise to the need foroversight. It is essential for the EOS Committee tomaintain a professional distance from the servicesthat it is overseeing.

The Evaluation Committee's main impression isthat the EOS Committee has done a good job and is avery important part of society's overall oversightsystem for the EOS services.

The Norwegian model of democratic oversight ofthe EOS services grounded in parliament is inter-nationally acknowledged as a good one.

Goal achievement

The evaluation has shown that the EOS Commit-tee considers its main task to be to identify any viola-tions of the rights of individuals that may occurduring the course of the services' activities. The eva-luation also confirmed that the EOS Committee'soversight has helped to identify such violations by allof the EOS services.

In addition, it provided a number of examplesshowing that the EOS Committee's oversight has apreventive effect, i.e. that it has consequences beyondthe violations identified in individual cases. The eva-luation indicates that the services respect the over-sight of the EOS Committee, that the oversight of theEOS Committee has a constraining effect on the ser-vices, and that the services take note of and learnfrom the criticism put forward by the Committee.Examples of this include changes made by the servi-ces in similar cases, changes to procedures orpractice, the development of new technical systems,regulatory amendments or the development of newregulations.

The evaluation has shown that the EOS Commit-tee has only considered a small number of caseswhich concern only the interests of society, but thatthe Committee has given opinions on a number ofcases in which the central factor is individual inte-rests of major social significance. These casesinclude several that concern the relationship with thepress, and which focus on considerations of thefreedom of the press, freedom of expression andprotection of sources, as well as how the NorwegianPolice Security Service (PST) practice the prohibi-

14 Dokument 16 – 2015–2016

tion on processing of information based solely on aperson's ethnicity or national background, political,religious or philosophical conviction, trade unionmembership or information about health-related orsexual matters.

The EOS Committee is an important element ofthe overall oversight system to which the EOS servi-ces are subject, and, through the quality of its over-sight activities, helps to increase confidence in theactivities of the services. However, the confidence ofthe populace in the EOS services primarily dependson the services themselves refraining from signifi-cantly infringing individual or social interests orcommitting other serious violations of regulations.The EOS Committee is clear that it cannot guaranteethat the services do not violate regulations. In theEvaluation Committee's view, the EOS Committeeneither can nor should be assigned the role of guaran-tor for the activities of the services. The constitutio-nal and parliamentary responsibility for ensuring thatthe services comply with the relevant regulationsrests with the minister in charge of the services, andit is primarily this minister's responsibility to ensurethat the overall oversight system is sufficient toensure that the services perform their duties in a satis-factory manner and do not misuse their authority.

The evaluation has given a clear impression thatthe relationship between the EOS Committee and theEOS services is currently characterised by mutualrespect and trust. The Evaluation Committee hasfound no information to indicate nor formed anyimpression that the EOS Committee has been takingtoo much account of national security in its oversightactivities, or that the relationship between the Com-mittee and the services is too close. Some of the EOSservices have pointed out that the Committee'sannual reports largely focus on criticism and negativefindings, do not present the EOS services' points ofview to any significant degree, and only to a limitedextent highlight the positive aspects of the services'activities. In the Evaluation Committee's opinion, itis not the task of the EOS Committee to acknowledgethe quality or effectiveness of the EOS services'work. However, it is important that the EOS Com-mittee presents a complete picture of the results of itsoversight activities, including the aspects of its over-sight that do not uncover matters that warrant criti-cism. It is also important that the EOS Committeedoes not become one-sided in its emphasis on consi-derations of data protection and due process protec-tion. The evaluation indicates that, in recent years,the services have become more likely to enter intodialogue with the EOS Committee and to challengeits views and criticisms. In the Evaluation Commit-tee's view, constructive discussions can help toimprove quality, both of the oversight activitiesthemselves and of their effect on the services' activi-

ties. However, it is important for discussions to beconducted in an orderly, open manner, for the servi-ces to make it clear if they decide not to follow therecommendations of the EOS Committee, and forany unresolved issues to be communicated to theStorting.

The individual EOS services

The evaluation has confirmed that the NorwegianPolice Security Service (PST) is the service which issubject to the most thorough oversight by the EOSCommittee, and that the EOS Committee has identi-fied a number of violations of individuals' rights andother violations of regulations through its oversightactivities in relation to this service. It has also beendemonstrated that the Committee's oversight has ledto improvements in aspects such as the service's pro-cedures, internal guidelines and technical systems.The Evaluation Committee recommends that, as aminimum, the EOS Committee maintains its focus onits oversight of PST, but that the Committee is givenmore freedom to decide how to carry out its over-sight; see below. The Evaluation Committee alsoproposes some minor modifications to the descrip-tion of the EOS Committee's oversight duties in rela-tion to PST, including the proposal that the variouscovert information collection methods should be sub-ject to oversight along the same lines as the use ofcovert coercive measures.

The EOS Committee's oversight of the Norwe-gian Intelligence Service was originally much lessintensive than its oversight of, for example, PST.However, oversight of the Norwegian IntelligenceService has become more extensive in recent years,partly due to the increased cooperation between theNorwegian Intelligence Service and PST and theincrease in the number of Norwegians abroad beingmonitored by the service.2 The EOS Committee'soversight of the Norwegian Intelligence Serviceappears to the Evaluation Committee to be relevantand effective. The Evaluation Committee has there-fore proposed that the EOS Committee's oversightduties in relation to the service be specified in linewith current practice. In light of technologicaldevelopments in the service, the Evaluation Commit-tee has also proposed that the technology expertise ofboth the Committee and the Secretariat be strengthe-ned. It has also been pointed out that an implementa-tion of the proposal to give the Norwegian Intelli-gence Service access to cable-borne informationwould have enormous consequences for the over-

2. See e.g. pages 10 and 30 of the EOS Committee's 2012 an-nual report. The EOS Committee's annual reports are avai-lable in digital format at http://eos-utvalget.no/norsk/ars-meldinger/

Dokument 16 – 2015–2016 15

sight system as a whole as well as for the EOS Com-mittee's oversight activities.

The EOS Committee keeps a close eye on the per-sonnel security activities of the Norwegian NationalSecurity Authority (NSM), and has contributed touncovering violations of individuals' proceduralrights in connection with security clearance cases.Nevertheless, the Evaluation Committee proposesthat security clearance cases be removed from theEOS Committee's area of oversight; see below. TheEOS Committee's oversight currently covers the rele-vant aspects of NSM's technical activities, however,such that this part of the oversight is limited and takesthe form of reporting and briefings rather than activeoversight activities on the part of the Committee. Inthe Evaluation Committee's opinion, this aspect ofNSM's activities should receive more attention fromthe EOS Committee in future. The Evaluation Com-mittee has proposed that the EOS Committee's over-sight activities in relation to NSM be specified, forexample with reference to oversight of the authority'stechnical activities.

Personnel security activities is also the mainfocus of oversight activities relating to the Norwe-gian Defence Security Agency (FSA), and the propo-sal to remove security clearance cases from the EOSCommittee's oversight area will also have an impacthere. However, the Committee also exercises rele-vant and effective oversight of the military counter-intelligence service affiliated to the FSA, and of theagency's investigations into activities that pose athreat to security. It is proposed that this oversightremain unchanged.

Oversight model

The evaluation has shown that the fact that theEOS Committee is appointed by the Storting is pri-marily an advantage to the work of the Committeeand the current oversight model. In the EvaluationCommittee's view, it is obvious that the arrangementof an oversight body appointed by the Stortingshould continue. The fact that the oversight body isappointed by the Storting and thereby operates at adistance from the executive branch of governmentgives it an independence that a government-appoin-ted body would not have. The evaluation has alsoshown that the EOS Committee's oversight helps tomake the Storting aware of important issues relatingto the activities of the EOS services, and the over-sight far exceeds what the Storting itself, or a parlia-mentary committee, would have had the capacity andexpertise to carry out. The oversight arrangementalso attends to the need to keep classified informationwithin a restricted circle. However, the fact that theEOS Committee is grounded in the Storting alsoimposes certain limitations on the oversight, forexample that its activities are limited to oversight

only because the Committee cannot pronounce bin-ding decisions, and that the Committee is not tomonitor the effectiveness of the services' actions.

The evaluation has shown that the EOS Commit-tee's capacity, within the current regulations and theCommittee's approach to its oversight assignment, isbeing fully utilised. Social and technologicaldevelopments also indicate that the scope and com-plexity of the EOS services' activities will increase inthe time ahead. In the Evaluation Committee's opi-nion, the Storting-appointed oversight of the EOSservices should therefore be strengthened. The Eva-luation Committee has considered it one of its tasksto propose changes to the current committee modelthat could help to increase the capacity of the EOSCommittee and make it better equipped to deal withthe challenges it will face in future. However, it isclear that the committee model, and the fact that thecommittee members are intended to perform theduties of their office in addition to their ordinary full-time jobs, limit the capacity of the EOS Committee.It is difficult to envisage how the oversight could beexpanded much within the framework of the currentcommittee model. The Evaluation Committee hastherefore pointed out that if the Storting-appointedoversight activities are to be increased to a greaterdegree than has been proposed by the EvaluationCommittee, innovative thinking is required in rela-tion to the oversight model as a whole.

In the Evaluation Committee's opinion, the limi-tations imposed by the fact that the EOS Committeeis appointed by the Storting and the need to strengt-hen oversight of the EOS services both indicate thatthe EOS Committee's oversight should be seen as oneelement in the overall system of oversight to whichthe EOS services are subject. A well-functioning sys-tem of oversight is essential, not only to protect indi-vidual and collective interests, but also to ensure thatcitizens and the general public continue to have con-fidence in the activities performed by the servicessubject to oversight. It has not been part of the man-date of the Evaluation Committee to assess the con-tent and quality of elements of the oversight systemother than the EOS Committee, but the EvaluationCommittee has highlighted certain aspects of theoverall oversight system that have become apparentin the course of the evaluation process. One suchaspect is the fact that it is only PST's use of covertcoercive measures that requires prior authorisationfrom an independent body (the courts), while themethods used by the other services are approvedinternally or by superiors. Furthermore, considera-tions for the EOS Committee's possibility to exerciseoversight indicates that the activities of the Intelli-gence Service should be regulated through more spe-cific and generally available regulations. The evalua-tion has also shown that the EOS Committee is cur-

16 Dokument 16 – 2015–2016

rently the only body which is actually overseeing thetechnical systems of the EOS services. Finally, it isdoubtful whether the overall system for oversight ofthe activities of the EOS services satisfies the requi-rements that follow from the European Conventionon Human Rights (ECHR), Article 13 on the right toan effective remedy, cf. in particular the descriptionprovided in Appendix 4 of the requirements of theConstitution and ECHR regarding subsequent over-sight of the intelligence and security services. TheEvaluation Committee therefore recommends that abroader evaluation be carried out to determinewhether the overall system of oversight to which theEOS services are subject is adequate, both in terms ofsatisfying the requirements that follow from ourinternational obligations and the oversight require-ments resulting from the activities of the EOS servi-ces today and in future.

The Evaluation Committee also emphasises theimportance of ensuring that the need for oversight isalso assessed and integrated in any future processesrelated to the development of the EOS services' aut-hority and activities. This applies at a legislativelevel, for example ensuring that the services' regula-tory frameworks allow for oversight and evaluatingwhether there is a need to change the regulations thatgovern the EOS Committee, and at a technologicallevel, by ensuring that the needs and opportunities forand facilitation of oversight are integrated in the pro-cesses related to the services' evaluation and imple-mentation of new methods.

Area of oversight

In light of the great capacity challenges facing theEOS Committee, a significant limitation of its area ofoversight is necessary if it is to maintain reasonableoversight of the parts of the EOS services' activitiesthat most needs such oversight. It is therefore propo-sed that security clearance cases be removed fromthe EOS Committee's oversight area, and that an eva-luation be carried out to determine whether thesecases should be subject to oversight by another party.The Evaluation Committee recognises that there areweighty arguments against such a solution, but belie-ves that the workload of the EOS Committee makesit necessary to make some choices that are not neces-sarily ideal. This proposal does not mean that theEvaluation Committee considers personnel securityservices to have become less important, but thatdevelopments in this area mean that personnel secu-rity services are now regarded less as an EOS service.Other due process protection mechanisms have alsobeen established (in addition to the EOS Committee)that contribute to safeguarding the rights of the indi-vidual. The proposed solution is therefore deemed tobe both reasonable and desirable.

The oversight area of the EOS Committee doesnot currently cover the activities of the superior pro-secuting authority. In response to a request from theDirector General of Public Prosecutions, the Evalua-tion Committee has considered whether the activitiesof the prosecuting authority integrated in PST shouldbe exempted from oversight by the Committee.However, the majority of the Evaluation Committeehas decided that they should not, while a minority,consisting of committee member Hætta, believes thatthe prosecuting authority integrated in PST should beexempted from oversight by the EOS Committee.The Committee unanimously concluded that in orderto ensure the political independence of the prosecu-ting authority, the area of oversight should not beextended to include the superior prosecuting autho-rity.

Types and methods of oversight

The EOS Committee's oversight mainly consistsof three types of activities: inspections, complaintcases and cases raised by the Committee on its owninitiative. The Evaluation Committee has systemati-cally reviewed 100 of the EOS Committee's com-plaint cases and 100 cases that the Committee raisedon its own initiative. The results of these reviews arefound in appendices 1 and 2.

To summarise, the evaluation has shown that theinspections are important to the EOS Committee as asource of knowledge about the activities of the servi-ces and as a basis for the Committee's dialogue withthe services. The inspections also form an importantbasis for other types of oversight activities. The aut-hority to make unannounced inspections is importantin principle, but should be used judiciously.

It has also become apparent that the EOS Com-mittee has a low threshold for considering com-plaints. The opportunity to have complaints regar-ding the activities of the EOS services considered bythe EOS Committee is important both to the confi-dence of the populace in the EOS services and to theoversight of these services, and it is the EvaluationCommittee's opinion that this practice should conti-nue.

The cases raised by the EOS Committee on itsown initiative, which are often raised on the basis offindings made during inspections, seems to be themost important aspect of the EOS Committee's acti-vities when it comes to identifying violations againstindividuals and other regulatory violations, as well asin terms of the preventive effect of the oversight.

However, the evaluation indicates that the EOSCommittee, both in its inspection activities and inconnection with the cases it raises on its own initia-tive, has a strong focus on the services' handling of orcourse of action in individual cases. The EvaluationCommittee recognises that a certain focus on indivi-

Dokument 16 – 2015–2016 17

dual cases is necessary, among other things in orderto identify structural or pervasive problems in theactivities of the services, and recommends that theEOS Committee maintain this kind of 'basic security',involving a minimum frequency of inspections, spotchecks and other systematically repeated activities.In addition, it is recommended that the EOS Commit-tee focus more on cases raised on its own initiative,thereby developing a more risk-based oversight met-hod consisting of focused and systematic investiga-tions based on general topics or issues. Such investi-gations will be particularly well suited to identifyingindividual violations and improving the preventiveeffect of the Committee's oversight by putting theservices in a better position to put the results of theirown follow-up and feedback from the EOS Commit-tee into a broader learning perspective and to imple-ment learning in their own organisations.

In the Evaluation Committee's opinion, it isnecessary to lower the minimum requirement regar-ding the number of inspections set out in the Direc-tive relating to Oversight of the Intelligence, Sur-veillance and Security Services for some of the servi-ces, as well as the requirements as to what eachinspection should contain. Combined with the propo-sals to remove security clearance cases from the areaof oversight and introduce more risk-based and the-matic oversight methods, a reduction in the numberof compulsory inspections would give the EOS Com-mittee greater freedom to control its oversight resour-ces and help to make its oversight activities more tar-geted.

Finally, it is deemed to be imperative that theEOS Committee combines manual oversight withautomated electronic checks in its oversight activi-ties in future. This means that new methods or accessto new data sources for the EOS services must incor-porate automated electronic checks already in thedesign phase. Such automated checks will be particu-larly relevant if the services are given more access tolarge volumes of data.

Appointment, composition and organisation

The evaluation has identified a need to strengthenthe expertise of the EOS Committee, particularly interms of technology, but also in the field of intelli-gence, surveillance and security work. It has alsodemonstrated a need to increase the capacity of theCommittee, and to allow for the establishment of amore targeted oversight method and improved strate-gic orientation. Based on the above, the EvaluationCommittee proposes that the members of the EOSCommittee should, in principle, be recruited throughmore open processes in order to ensure that suitablecandidates with the right expertise are identified. TheEvaluation Committee is also of the opinion that thesize of the EOS Committee, i.e. seven members,

should be retained, and that the broad range of politi-cal positions represented is an advantage. However,the Evaluation Committee is of the opinion that thenumber of members from a political backgroundshould be reduced to four in order to make room formembers with greater expertise in the fields of law,technology and EOS/security matters. It is alsorecommended that the Secretariat's technology andEOS expertise be strengthened. The EvaluationCommittee also proposes making the Chair of theEOS Committee a full-time position in order toincrease the Committee's capacity and strengthen itsmanagement and strategic work.

Reporting, duty of secrecy and public disclosure

The EOS Committee's reports have an importantfunction in that they are the main channel for high-lighting the Committee's oversight of the EOS servi-ces. However, these reports must be prepared andread in light of their primary purpose, which is toinform the Storting, as the Committee's client, of theoversight activities and their results. Within this limi-tation, consideration for the interests of other poten-tial groups of readers, such as the press and the gene-ral public, indicate that the reports should provide ascomprehensive and comprehensible a picture as pos-sible of the oversight activities.

The need to protect the information possessed bythe EOS services means that the EOS Committee'sreports can never provide a complete picture of itsoversight activities. The creation of a Storting-appointed oversight body was in fact an acknowled-gement that this is an area where neither the Stortingnor the general public can be given full access. Tocompensate for this, a broadly composed committeewas given access and tasked with ensuring, on behalfof the Storting and the general public, that the servi-ces do not misuse their authority.

In the Evaluation Committee's opinion, the EOSCommittee should prepare more special reports to theStorting and let the annual report be of a more generalnature. This will also be a natural consequence if theEOS Committee follows the Evaluation Committee'srecommendation to apply a thematic oversight met-hod.

In order to ensure that the oversight activities helpto increase confidence in the activities of the servi-ces, it is important that the EOS Committee imparts acomprehensive picture of the results of its oversightactivities. This means that aspects of the oversightactivities which do not result in criticism of the servi-ces should also be mentioned in the annual reports.

Other issues

The Evaluation Committee recommends that theEOS Committee be given an unconditional right ofaccess to information about the Intelligence Service,

18 Dokument 16 – 2015–2016

but that the right of access to particularly sensitiveinformation should in practice be exercised only bythe Chair and Deputy Chair.

Furthermore, the Evaluation Committee recom-mends that the EOS Committee should oversee theEOS services' use of sources, and that the Committeeshould be given access to PST's register of sourceinformation, but in such a way that the identity ofsources is protected to the greatest possible extent.

In line with international recommendations, theEvaluation Committee believes that the EOS Com-mittee should cooperate with oversight bodies incountries with which the EOS services cooperate todevelop processes whereby the oversight bodiesmake each other aware of topics of common interest,and, if relevant, ask each other to investigate them.

I Om evalueringen1. Bakgrunnen for evalueringen

Behovet for systematisk evaluering av EOS-loven ble påpekt allerede ved EOS-kontrollovens til-blivelse.3

I årene 2000–2001 gjennomførte Stortinget enevaluering som i stor grad var basert på en egeneva-luering utført av utvalget selv.4 EOS-utvalgets vurde-ringer ble forelagt kontrollog konstitusjonskomi-teen til uttalelse, og sammen med presidentskapetsmerknader ble utvalgets brev og komiteens uttalelsepublisert i Innst. S. nr. 225 (2000–2001). Samtligeinstanser konkluderte med at utvalgets kontroll medEOS-tjenestene, slik den var beskrevet i utvalgetsårsmeldinger og evalueringsuttalelsen, måtte sies åha oppfylt de intensjoner Stortinget hadde da lovenog instruksen ble vedtatt i 1995, og kontrollformåle-ne slik de er angitt i loven § 2. Stortingets president-skap så derfor ikke behov for materielle endringer imåten utvalget arbeidet på eller i regelverket. På bak-grunn av EOS-utvalgets egenevaluering ble følgendeproblemstillinger særskilt drøftet, uten at drøftelseneførte til konkrete endringsforslag:

– Skillet mellom etterfølgende kontroll og innsyn ipågående saker.

– EOS-utvalgets rett til innsyn i E-tjenesten.– Adgangen til å oversende gradert informasjon til

Stortinget.– Avgrensningen av EOS-utvalgets kontrollområ-

de mot den overordnede påtalemyndighet.

– Behovet for konkretisering av adgangen til uan-meldte inspeksjoner.

– Bruk av sakkyndige.– EOS-utvalgets og sekretariatets sammensetning

og størrelse.

Etter dette har EOS-utvalget ikke vært gjenstandfor noen helhetlig evaluering. I 2009 foreslo imidler-tid utvalget selv flere endringer i EOS-loven oginstruksen i et brev til Stortinget. De fleste av forsla-gene ble fulgt opp, se Innst. O. nr. 72 (2008–2009)(lovendringene) og Innst. S. nr. 228 (2008–2009)(instruksendringene). Endringene er nærmere omtalti kapittel 17.2 om EOS-utvalgets kontroll generelt.

Selv om EOS-utvalgets kontroll med EOS-tjenes-tene ikke tidligere har vært gjenstand for noenekstern helhetlig evaluering, har utvalgets virksom-het likevel vært underlagt ulike former for vurderingi perioden etter opprettelsen i 1996.

EOS-utvalget har opplyst at de årlig gjennomfø-rer intern evaluering av sin årsplan for inspeksjoner,basert på egne erfaringer samt tilbakemeldinger fraStortinget. I tillegg foretar utvalget løpende vurderin-ger av egne arbeidsmetoder, blant annet på grunnlagav utviklingen i tjenestenes arbeid og metoder, denteknologiske utviklingen samt endringer i de juri-diske rammene for tjenestene.

EOS-utvalgets årlige rapportering til Stortingetutgjør også en form for evaluering. Ved avleveringav årsmeldingen har utvalget møter med kontroll- ogkonstitusjonskomiteen og med stortingspresidenten.Kontroll- og konstitusjonskomiteen kommer derettermed merknader til Stortinget som gir retningslinjerfor utvalgets kontroll. Årsmeldingen debatteres iStortinget i plenum.

Den første henvisningen i offentlige dokumentertil denne evalueringen av EOS-utvalget finnes iInnst. 376 S (2012–2013), der kontrollog konstitu-sjonskomiteen uttrykte følgende på side 3-4:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fraFremskrittspartiet, vil for øvrig at en rekke punktermå gjennomgås og drøftes og vil sende brev til Stor-tingets presidentskap om dette.

Områdene som flertallet ønsker det skal bli settnærmere på, omfatter bl.a.:

– EOS-utvalget bør ha ubegrenset adgang til åkreve innsyn i alle dokumenter utvalget måttemene er relevante.

– At prinsippet om at etatene selv kan bestemmeoverfor utvalget hvorvidt dokumenter kan av-eller nedgraderes, kan innebære en potensiellbegrensning i EOS-utvalgets rapporteringsmu-ligheter.

– De hemmelige tjenestenes forhold til sivile infor-manter, hva angår forhold som rutiner for hvemsom velges som slike informanter, hvordan develges.

3. Se NOU 1994:4, Kontrollen med «de hemmelige tjenester»,side 40 og Ot.prp. nr. 83 (1993–1994), Om lov om kontrollmed etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste, side12.

4. Se brev 8. juni 2000 fra presidentskapet og svarbrev 29. no-vember 2000 fra EOS-utvalget, gjengitt i Innst. S. nr. 225(2000–2001).

Dokument 16 – 2015–2016 19

– Bruk av personer som tidligere har virket i EOS-tjenestene og antas å kunne være bistandsperso-ner.

– At alle enheter i Forsvaret som driver med etter-retning følger lovgrunnlaget som E-tjenesten forøvrig forholder seg til, inkludert etterretningslo-ven.

Flertallet mener at presidentskapet på egnet måtemå gjennomgå disse problemstillingene. Komiteensmedlemmer fra Fremskrittspartiet tar til orienteringat flertallet vil henvende seg til Stortingets president-skap for å be presidentskapet gjennomgå enkelte for-hold knyttet til EOS-utvalgets virksomhet og rammerfor kontrollen. Disse medlemmer anser en slik hen-vendelse for å være et anliggende for de involvertepartigrupper og har ingen ytterligere kommentarer tilen slik henvendelse.»

Etter dette ba kontrollog konstitusjonskomiteeni brev 3. juni 2013 til Stortingets presidentskap om engjennomgang av EOS-utvalget. I brevet ble følgendeproblemstillinger fremhevet:

«At EOS-utvalget bør ha ubegrenset adgang til åkreve innsyn i alle dokumenter utvalget måtte meneer relevante. I dag har EOS-utvalget ikke hjemmel tilå kreve innsyn i departementenes interne dokumen-ter, selv om utvalget måtte mene at de er relevante forkontrollen. Dette innebærer en potensiell begrensingi EOS-utvalgets kontrollmulighet. Hvem skal foretaden endelige vurderingen av i hvilken grad det ernødvendig med innsyn i slike opplysninger? Bør det,i de tilfeller det oppstår tvil eller uenighet mellom ut-valget og tjenesten om utvalgets innsynsrett, for ek-sempel gis EOS-utvalget en rett til å bringe spørsmå-let inn for Stortinget?

At prinsippet om at etatene selv kan bestemmeoverfor utvalget hvorvidt dokumenter kan av- ellernedgraderes, kan innebære en potensiell begrensing iEOS-utvalgets rapporteringsmuligheter. GjennomEOS-loven § 9 tredje ledd har EOS-utvalget mulighettil å be om av- eller nedgradering av dokumenter,men «[h]vis utvalget er i tvil om graderingen av opp-lysninger i uttalelse eller meldinger, eller mener atav- eller nedgradering bør skje, forelegger det spørs-målet for vedkommende etat eller departement. For-valtningens avgjørelse er bindende for utvalget». Atetatene selv kan bestemme overfor utvalget hvorvidtdokumenter kan av- eller nedgraderes, innebærer enpotensiell begrensing i EOS-utvalgets kontrollmulig-het, ved at det er etatene og ikke utvalget som har sis-te ord i en uenighet.

At alle enheter i Forsvaret som driver med etter-retning følger lovgrunnlaget som E-tjenesten for øv-rig forholder seg til, inkludert etterretningsloven. Deulike våpengrenene i Forsvaret har egne etterret-ningsbataljoner, men har i praksis ikke vært under-lagt samme kontroll som de ordinære hemmelige tje-nestene. Hærens etterretningsbataljon ble som kjentkontrollert etter et konkret tips, ikke etter regulærekontroller fra EOS-utvalget. Presidentskapet bør vur-dere hvordan disse tjenestene bedre og mer rutine-messig kan innlemmes i den ordinære kontrollen avde hemmelige tjenestene enn i dag.

Bruk av personer som tidligere har virket i EOS-tjenestene som bistandspersoner. I dag er det begren-singer på hvem EOS-utvalget kan benytte seg av ikontrollen av de hemmelige tjenestene. Tidligere an-satte i de hemmelige tjenestene kan for eksempelikke antas som bistandspersoner. Vi ber President-skapet vurdere om dette fortsatt er en hensiktsmessigbegrensing, eller om kontrollen av de hemmelige tje-nestene kan bli bedre om denne begrensingen opphe-ves.

De hemmelige tjenestenes forhold til sivile infor-manter, hva angår forhold som rutiner for hvem somvelges som slike informanter, hvordan de velges mv.

De hemmelige tjenestenes bruk av sivile infor-manter er i liten grad behandlet som selvstendig pro-blemstilling i et kontrollperspektiv. Presidentskapetbes å vurdere hvorvidt det bør utvikles bedre rutinerfor kontroll av – og dermed grunnlag for – hvordaninformanter velges, hva slags sikkerhet som gjelderfor sivile informanter under og etter deres virke, hvaslags kompensasjon de har rett til i arbeid, og hvilkerettigheter som gjelder for informanter i ettertid.»

Denne prosessen ble fulgt opp av EOS-utvalgetselv, som i brev 13. november 2013 til Stortingetspresidentskap ba om en vurdering av om det burdeforetas en ekstern fremtidsrettet evaluering av utval-gets virksomhet.

Også på internasjonalt nivå har behovet for eva-luering av kontrollen med etterretnings- og sikker-hetstjenestene vært fremhevet. Blant annet anbefalteEuroparådets menneskerettighetskommisær i 2014 atdet rettslige og institusjonelle rammeverket for tilsynmed etterretnings- og sikkerhetstjenestene bør eva-lueres jevnlig, herunder tilsynsorganenes mandat,effektivitet, undersøkelsesmetodikk, kompetanse ogverktøy for tilgang til gradert informasjon, evne til åbeskytte informasjonen, betydningen av ny tekno-logi, relasjon til andre tilsynsmyndigheter og rappor-tering og kommunikasjon med offentligheten5. Eva-lueringsutvalgets gjennomgang av det internasjonalematerialet på området tyder på at det bare er Belgiaog Nederland som har publisert materiale som tilsierat slike evalueringer er gjennomført. Den nederland-ske evalueringen er omtalt i kapittel 25.2.3 om andrelands kontrollsystemer.

2. Evalueringsutvalgets mandat og sammensetning

Ved vedtak i Stortingets presidentskap 27. mars2014 ble følgende personer oppnevnt som medlem-mer av et utvalg til evaluering av EOS-utvalget:

– Leder: Bjørn Solbakken, daværende førstelag-mann i Gulating lagmannsrett, Haugesund

5. Europarådets menneskerettighetskommisær: Democraticand effective oversight of national security services, 2015,anbefaling nr. 23, side 14–15.

20 Dokument 16 – 2015–2016

– Torgeir Hagen, tidligere sjef for Etterretningstje-nesten, Hamar

– Eva Jarbekk, advokat og leder for Personvern-nemnda, Oslo

– Ellen Katrine Hætta, politimester i Øst-Finn-mark, Kirkenes

– Grethe Fossli, avdelingsleder i LO, Oslo– Lodve Solholm, fylkesmann i Møre og Romsdal,

Ålesund

Evalueringsutvalget ble gitt følgende mandat:

«Lov om kontroll med etterretnings-, overvå-kings- og sikkerhetstjenesten (EOS-loven) med tilhø-rende instruks trådte i kraft i 1995. I samsvar med lo-vens § 1 ble det samtidig opprettet et EOS-utvalg tilå kontrollere etterretnings-, overvåkings og sikker-hetstjeneste som utføres av den offentlige forvaltningeller under styring av eller på oppdrag fra denne. I ti-den etter 1995 er det foretatt enkelte justeringer iEOS-regelverket, men det er nå ønskelig med en bre-dere evaluering og fremtidsrettet vurdering av EOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser.

Formålet med EOS-utvalgets arbeid er angitt iEOS-loven § 2. Utvalget bes om å undersøke om denetablerte kontrollmodellen har fungert på en slik må-te at målene er oppnådd. I den utstrekning målenehelt eller delvis ikke er oppnådd, bes utvalget kommemed forslag til hvordan målene i større grad kan nås.Uavhengig av måloppnåelse, bes det foretatt en vur-dering av behovet for en forbedring av regelverket.Herunder bes utvalget komme med forslag til endrin-ger som kan øke kvaliteten og/eller effektiviteten tilEOS-utvalgets arbeid og som samtidig tar høyde forden samfunnsmessige og teknologiske utviklingen.

Stortingets kontrollog konstitusjonskomite avgasommeren 2013 innstilling om EOS-utvalgets års-melding for 2012, se Innst. 376 S (2012–2013). I inn-stillingen har komiteens flertall pekt på behovet for åse nærmere på fem konkrete problemstillinger knyt-tet til EOS-utvalgets arbeid:

– I hvilke grad har begrensningen i EOS-utvalgetsadgang til å kreve innsyn i dokumenter og for-valtningens rett til å ta den endelige avgjørelsenom innsyn representert et hinder for utvalgetsarbeid, og eventuelt på hvilken måte?

– Er det etterretningsenheter i Forsvaret som i stør-re grad bør underlegges en ordinær kontroll avEOS-utvalget? Hvordan kan dette i så fall skje?

– I hvilken utstrekning bør EOS-utvalget uhindretkunne benytte personer som tidligere har virket iEOS-tjenesten som kilder?

– Er det behov for særlige regler om sivile infor-manter, herunder hvordan sivile informanterbenyttes og hvordan EOS-utvalget kan kontrol-lere denne bruken?

Alle forslag som går ut på endring av EOS-loveneller EOS-instruksen bes begrunnet med konkreteforslag til regelendringer.

Større endringsforslag bør også inneholde endrøftelse av de økonomiske og administrativekonsekvenser.»

I brev 4. juni 2014 fra Stortingets presidentskapble Evalueringsutvalget gjort oppmerksom på at kon-troll- og konstitusjonskomiteen hadde uttalt følgendei Innst. 159 S (2013–2014):

«Komiteen ber om at det nye utvalget som skalevaluere EOS-utvalget blir gitt i oppgave å drøfte føl-gende forhold:

– Gjennomgang av EOS-utvalgets mandat og verk-tøy

– Struktur for samarbeidet mellom EOS-utvalgetog de hemmelige tjenestene

– Norges mulighet for kontroll av de hemmeligetjenesters forvaltning av personvernet, ognæringslivets data- og informasjonssikkerhet

– Hvordan sikre norsk demokratisk kontroll avfremmede staters overvåking av norske borgere»

Om dette uttalte presidentskapet at:

«Presidentskapet mener mandatet som ble fastsatt27. mars 2014 i det alt vesentlige dekker de fleste for-hold komiteen her har pekt på, og at det derfor ikkeer påkrevd med noen formell utvidelse av mandatet.Presidentskapet finner det likevel naturlig å gjøre ut-valget oppmerksom på komiteens innstilling. Når detgjelder siste punkt i komiteens merknad antar presi-dentskapet at den ikke bør omfattes av mandatet forevalueringsutvalget.»

Ved beslutning 27. november 2014 kom presi-dentskapet med følgende tilføyelse til Evalueringsut-valgets mandat:

«For så vidt gjelder taushetsplikt og tilgang tiltaushetsbelagt informasjon fra EOS-tjenestene forevalueringsutvalgets og dets sekretariat, gjelder desamme rettslige rammer for evalueringsutvalget ogsekretariatet som for EOS-utvalget.

Det legges herunder til grunn at utvalget i sitt ar-beid ikke har behov for innsyn i særlig sensitiv infor-masjon mottatt fra samarbeidende tjenester, opplys-ninger om norske eller utenlandske kilder, informa-sjon om sensitiv metodebruk og sensitivoperasjonsinformasjon. Slik informasjon er derforunntatt innsyn for utvalgets medlemmer. Dersom ut-valget mener det er behov for slik informasjon skalen anmodning forelegges Justis- og beredskapsde-partementet eller Forsvarsdepartementet.

Evalueringsutvalgets ferdige arbeid skal fremstil-les slik at det i sin helhet kan gjøres offentlig. Før rap-porten offentliggjøres, skal utvalget konsultere tje-nestene dersom det er tvil om deler av rapporteninneholder sikkerhets gradert informasjon.»

Ved lov 13. februar 2015 nr. 10 (i kraft sammedag) ble det presisert at Evalueringsutvalget «har retttil å innhente opplysninger uten hinder av taushets-plikten i lov 3. februar 1995 nr. 7 om kontroll medetterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste § 9første ledd», se loven § 1. Av § 2 fremgår det at«medlemmene av evalueringsutvalget og enhver somutfører tjeneste eller arbeid for utvalget, har taushets-

Dokument 16 – 2015–2016 21

plikt», men at «taushetsplikten er ikke til hinder forat utvalget avgir en ugradert evalueringsrapport tilStortinget». Loven er nærmere omtalt i Innst. 134 L(2014–2015).

I brev 19. februar 2015 fra Stortingets president-skap til Evalueringsutvalget opplyste presidentskapetat det var blitt oppmerksom på at det var reist spørs-mål om hvorvidt temaet «hvordan sikre norsk demo-kratisk kontroll av fremmede staters overvåking avnorske borgere» likevel burde inngå i Evalueringsut-valgets mandat. Presidentskapet ga uttrykk for at detikke hadde noen innvendinger mot at mandatet sup-pleres med nevnte tema, og ba om Evalueringsutval-gets synspunkter på dette – herunder en eventuellhensiktsmessig presisering av temaet. Evalueringsut-valget svarte følgende i brev 24. februar 2015 til pre-sidentskapet:

«Evalueringsutvalget har fått i oppdrag å evaluereEOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser, samt be-lyse enkelte konkrete problemstillinger knyttet tilEOS-utvalgets arbeidsområder. Evalueringsutvalgeter videre bedt om å ta høyde for den samfunnsmessi-ge og teknologiske utviklingen i sitt arbeid. Et sen-tralt tema for Evalueringsutvalget vil dermed bli åvurdere hvilke konsekvenser de senere års utviklingav nye muligheter for overvåking, og intensiveringav EOS-tjenestenes samarbeid med hverandre ogmed utenlandske tjenester, bør få for EOS-utvalgetsarbeid og rammebetingelser. På denne bakgrunn fin-ner Evalueringsutvalget det naturlig å behandle deaspekter ved det ovennevnte temaet som har en natur-lig tilknytning til EOS-utvalgets mandat og kontroll-område, evt. til spørsmål om det bør gjøres endringeri dette.»

Evalueringsutvalgets sekretærer har vært jurist ogpolitiadvokat Ingvild Bruce (i 50 prosent stillingfrem til 31.08.15 og deretter i 100 prosent stillingfrem til 31.12.15), seniorrådgiver Vegard ValtherHansen (i 50 prosent stilling frem til 31.12.15), juristog seniorrådgiver Marianne Aasland Kortner (i 100prosent stilling fra 01.05.15 til 31.08.15 og deretter i50 prosent stilling frem til 01.03.16) og seniorrådgi-ver Bjørn Arne Steine (utlånt fra Stortinget i perioden01.10.15 til 01.03.16). Sekretariatet har også hattbistand fra statsviter Lars Sutterud i forbindelse medgjennomgangen av saker hos EOS-utvalget, presen-tert i vedlegg 1 og 2.

Evalueringsutvalgets teknisk sakkyndige har værtavdelingsleder Einar Lunde, som har avgitt rapportenpublisert som vedlegg 3.

Videre har professor Erling Johannes Husabøutredet spørsmål om forholdet mellom EOS-utval-gets kontroll og Norges menneskerettslige forpliktel-ser, og hans utredning er publisert som vedlegg 4.

3. Evalueringsutvalgets forståelse av mandatet

Etter Evalueringsutvalgets oppfatning forutsetterdet mandatet som er gjengitt ovenfor at EOS-utvalgetsom parlamentarisk oppnevnt kontrollorgan skalbestå, og fortsatt drive en uavhengig og etterfølgendelegalitetskontroll. Med dette som utgangspunkt harutvalget følgende forståelse av mandatet og det opp-draget som er gitt.

Mandatet innledes med en kort redegjørelse forvedtakelsen av EOS-kontrolloven i 1995 og denetterfølgende etableringen av EOS-utvalget. Deretterpåpekes det at det, siden den gang, er foretatt enkeltejusteringer i EOS-regelverket, men at det nå erønskelig med

«en bredere evaluering og fremtidsrettet vurde-ring av EOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser».

Dette utsagnet inneholder, etter Evalueringsutval-gets oppfatning, to viktige presiseringer. For det før-ste defineres gjenstanden for utvalgets evalueringsom EOS-utvalgets «arbeid» og «rammebetingel-ser». Evalueringsutvalget legger til grunn at EOS-utvalgets «arbeid» omfatter de delene av kontroll-virksomheten som utvalget selv styrer, det vil si blantannet utvalgets metodikk, interne organisering ogdisponering av tildelte ressurser. Som «rammebetin-gelser» definerer Evalueringsutvalget eksterne fakto-rer med betydning for kontrollvirksomheten, somEOS-utvalget ikke selv rår over.6 Dette er for eksem-pel lovog instruksverk som utvalget er bundet av,budsjettrammer og andre føringer eller begrensnin-ger satt av Stortinget som oppdragsgiver.

For det andre gir utsagnet Evalueringsutvalget toselvstendige oppgaver (som henger nært sammen):det skal foreta henholdsvis en «evaluering» og en«fremtidsrettet vurdering». Denne delingen reflekte-res også i mandatets videre beskrivelse av Evalue-ringsutvalgets oppdrag, der det blant annet heter:

«Utvalget bes undersøke om den etablerte kon-trollmodellen har fungert på en slik måte at målene [iEOS-loven § 2] er oppnådd. I den utstrekning målenehelt eller delvis ikke er oppnådd, bes utvalget kommemed forslag til hvordan målene i større grad kan nås.»

Den første setningen relaterer seg til evaluerings-delen av oppdraget, og legger opp til en tilbake-skuende undersøkelse av om EOS-utvalgets arbeidog rammebetingelser har ført til at målene i EOS-kontrolloven § 2 er nådd. Den andre setningen relate-rer seg til den fremtidsrettede vurderingen mandatetetterspør, og ber utvalget komme med forslag til end-

6. Mandatet fremhever behovet for en selvstendig evalueringav regelverket som gjelder for EOS-utvalget, og dette ansesaltså som en del av EOS-utvalgets rammebetingelser.

22 Dokument 16 – 2015–2016

ringer som gjør at målsettingene eventuelt i størregrad kan nås. Utvalget anser som nevnt dette som toselvstendige deler av oppdraget og mener at en renevaluering av om målene med et så vidt betydnings-fullt, omfattende og kostnadskrevende tiltak somopprettelsen av EOS-utvalget er nådd, har samfunns-messig verdi i seg selv. Den viktigste hensikten medevalueringsdelen av oppdraget er likevel, etter Eva-lueringsutvalgets oppfatning, å etablere et grunnlagfor den fremtidsrettede vurderingen av om og even-tuelt hvilke endringer som bør gjøres i EOS-utvalgetsarbeid og rammebetingelser for at utvalget skalkunne oppfylle kontrolloppgavene i tiden som kom-mer.

Evalueringsutvalgets mandat ber om en evalue-ring og ikke en gransking. Dette innebærer at utval-get ikke har vurdert konkrete saks-, årsaks- elleransvarsforhold,7 men foretatt en helhetlig kartleg-ging, analyse og vurdering av EOS-utvalgets arbeid ilys av målsettingene i EOS-kontrolloven § 2.8

Mandatet angir ikke noe konkret formål med Eva-lueringsutvalgets oppdrag, men i lys av de ovenforsiterte formuleringer legger Evalueringsutvalget tilgrunn at det overordnede formålet med evalueringener å bidra til at EOS-utvalgets kontroll blir bestmulig, det vil si i størst mulig grad fører til realiseringav de målsettingene som er satt i EOS-loven § 2. Itvilsspørsmål har Evalueringsutvalget lagt dette for-målet til grunn ved tolkningen av mandatet.

Den resterende delen av Evalueringsutvalgetsmandat relaterer seg i hovedsak til den fremtidsret-tede vurderingen utvalget er bedt om å foreta. Detpresiseres at:

«Uavhengig av måloppnåelse, bes det foretatt envurdering av behovet for en forbedring av regelver-ket.»

Dette forstås slik at vurderingen av EOS-regel-verket ikke bare skal knyttes til det forbedringsbeho-vet som evalueringen eventuelt avdekker, men atendringer også kan foreslås på annet grunnlag.

Deretter heter det i mandatet:

«Herunder bes utvalget komme med forslag tilendringer som kan øke kvaliteten og/eller effektivite-ten til EOS-utvalgets arbeid…»

Sett i sammenheng med setningen foran, kandenne formuleringen tilsi at vurderingen av om kva-liteten og effektiviteten i EOS-utvalgets arbeid kanøkes, bare skal resultere i forslag om regelverksend-ringer. Utvalget finner det imidlertid like naturlig åanse kvalitet og effektivitet som selvstendige ele-

menter i den fremtidige vurderingen. Utsagnet for-stås dermed som en særlig oppfordring til å kommemed forslag som kan øke kvaliteten og/eller effekti-viteten i EOS-utvalgets arbeid. Dette medfører at dentilbakeskuende evalueringen også må ha et visstfokus på kvalitet og effektivitet, for slik å kunneavdekke et eventuelt forbedringspotensial.

Ifølge mandatet skal forslagene om endringersom kan øke kvaliteten og/eller effektiviteten i EOS-utvalgets arbeid også ta

«…høyde for den samfunnsmessige og teknolo-giske utviklingen».

Utvalget har fulgt denne oppfordringen ikke barei forbindelse med vurderingen av kvalitet og effekti-vitet, men også på generelt grunnlag. Den samfunns-messige og teknologiske utviklingen som har funnetsted siden EOS-utvalget ble etablert, bør få konsek-venser for EOS-utvalgets arbeid og rammebetingel-ser.9

Som redegjort for i kapittel 2, ba kontrollog kon-stitusjonskomiteen i juni 2014 om at også følgendeproblemstillinger skulle behandles av Evalueringsut-valget:10

– Gjennomgang av EOS-utvalgets mandat og verk-tøy

– Struktur for samarbeidet mellom EOS-utvalgetog de hemmelige tjenestene

– Norges mulighet for kontroll av de hemmeligetjenesters forvaltning av personvernet, ognæringslivets data- og informasjonssikkerhet

– Hvordan sikre norsk demokratisk kontroll avfremmede staters overvåking av norske borgere

Evalueringsutvalget er enig med Stortingets pre-sidentskap i at de tre første punktene i det vesentligedekkes av Evalueringsutvalgets opprinnelige man-dat. Utvalget har imidlertid ikke funnet grunn til åfokusere særskilt på næringslivets data- og informa-sjonssikkerhet, eller «de hemmelige tjenesters» for-valtning av denne, men har gått grundig inn i EOS-utvalgets kontroll med NSMs virksomhet, herunderden delen av virksomheten som tar sikte på å beskyttenorsk næringsliv.

Etter en dialog med presidentskapet ble detbesluttet at Evalueringsutvalget skulle behandle deaspekter ved problemstillingen nevnt i fjerde punkt«som har en naturlig tilknytning til EOS-utvalgetsmandat og kontrollområde, eventuelt til spørsmål omdet bør gjøres endringer i dette». Problemstillingen er

7. For mer om granskingsbegrepet, se NOU 2009:9, Lov omoffentlige undersøkelseskommisjoner, kapittel 17.

8. For mer om evalueringer, se Finansdepartementet: «Veiledertil gjennomføring av evalueringer» (2005).

9. Se også Europarådets menneskerettighetskommisær: Demo-cratic and effective oversight of national security services,2015, anbefaling nr. 18 og 19, side 14.

10. Se Innst. 159 S (2013–2014) og brev 4. juni 2014 fra Stor-tingets presidentskap til Evalueringsutvalget.

Dokument 16 – 2015–2016 23

derfor analysert, og utvalgets vurderinger fremgår avkapittel 41.

Til spørsmålet om Evalueringsutvalgets rett tilinnsyn, som foranlediget presidentskapets tillegg tilutvalgets mandat 27. november 2014 og særloven 13.februar 2015 nr. 10,11 har Evalueringsutvalgetsstandpunkt siden oppstarten av utvalgets arbeid værtat utvalget måtte gis fullstendig innsyn i EOS-utval-gets virksomhet, og dermed ha den samme retten tilinnsyn i gradert informasjon som det EOS-utvalgethar. Etter Evalueringsutvalgets syn er dette detsamme som nå følger av nevnte tillegg til mandatetog av særloven.

4. Utgangspunkter, avgrensninger og fremgangsmåte

4.1. Evalueringsteoretiske utgangspunkter

Alle offentlige tiltak og virksomheter er underlagtevalueringsplikt.12 På bakgrunn av dette ga Finansde-partementet i 2005 ut en «Veileder til gjennomføringav evalueringer», og i 2009 ga Justisdepartementet utveilederen «Evaluering av lover». Verken evalue-ringsplikten eller veilederne gjelder direkte for denneevalueringen av det stortingsoppnevnte EOS-utval-get, men de har gitt nyttig informasjon om evalue-ringsteknikk generelt og lovevalueringer spesielt.

En evaluering kan defineres som «en systematiskdatainnsamling, analyse og vurdering av en planlagt,pågående eller avsluttet aktivitet».13 Evalueringerskiller seg dermed fra såkalte «granskinger», som harsom formål å utrede saksforhold med sikte på å klar-legge hendelsesforløp, ta stilling til årsaksforhold ogeventuelt foreslå endringer.14

I teorien deles evalueringer inn i en planleggings-fase og en gjennomføringsfase, der planleggingsfa-sen gjennomføres av den som bestiller evalueringen,mens gjennomføringsfasen utføres av et kompetentorgan eller en person som bestilleren har utpekt.

I planleggingsfasen bør bestilleren definere

– en evalueringsgjenstand (hva skal evalueres)– et evalueringsformål (hensikten med evaluerin-

gen, hvilke beslutninger den skal være med ogunderstøtte) og

– et evalueringstema (de sentrale synsvinklene påevalueringsgjenstanden, ofte hvorvidt de målset-tinger som ble satt ved igangsettelsen av et tiltak/vedtakelsen av et regelverk er nådd).

Videre bør det formuleres ett eller flere sett medevalueringsspørsmål som ytterligere klargjør og ope-rasjonaliserer det som skal undersøkes og hvordanundersøkelsen skal gjennomføres. Evalueringsspørs-målene bør være presise, entydige og mulige åbesvare med tilgjengelige data, og skal samlet dekkehele formålet med evalueringen. Ved utforming avevalueringsspørsmål kan det være hensiktsmessig åangi mulige årsaker eller hypoteser som evalueringenkan avkrefte eller bekrefte. Spørsmålene bør ikkevære for mange, man bør unngå overlappinger, ogprioritere de viktigste. Det kan gjerne fremgå av eva-lueringsspørsmålene hvilke variabler som skalundersøkes. Dersom det er viktig for bruken av resul-tatene, bør det også fremgå hvilken form som ønskespå resultatene (kvalitative eller kvantitative). Viderekan det være viktig å si noe om hvilken målestokkeller hvilke standarder resultatene vil bli holdt oppmot, og dessuten hvor strenge krav som stilles tildatakvalitet.

Når evalueringsspørsmålene er formulert, bør detforetas en kartlegging av indikatorer og databehov.Indikatorer er typer av opplysninger som er egnet tilå belyse evalueringsspørsmålene, for eksempel faktasom kan si noe om EOS-utvalgets kontroll har bidratttil å trygge enkeltpersoners rettssikkerhet. De indika-torene man velger å bruke vil deretter fremtvinge etbehov for data, for eksempel om det antallet saker derEOS-utvalget har kritisert tjenestene for deresbehandling av personopplysninger og hvordan tje-nestene har fulgt opp kritikken.

Når planleggingsfasen er avsluttet, bør evaluato-ren selv konkretisere og gjennomføre datainnsamlin-gen, foreta analysen av de innhentede dataene og tilslutt presentere resultatene.

Evalueringsutvalgets mandat gir et godt grunnlagfor å peke ut denne evalueringens gjenstand, formålog delvis også ulike evalueringstema, se nedenforkapitlene 4.2, 4.3 og 4.4. Det inneholder imidlertidingen spesifikke evalueringsspørsmål, og sier hellerikke noe om hvilke datainnhentingsmetoder ellerindikatorer som skal eller kan brukes. Utvalget harderfor selv oppstilt slike spørsmål, og valgt en meto-disk tilnærming, se kapitlene 4.4 til 4.5 nedenfor.

4.2. Evalueringsgjenstand

I mandatet oppgis det at det nå er «ønskelig meden bredere evaluering og fremtidsrettet vurdering avEOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser». Dettegjør det naturlig å definere evalueringens gjenstandsom EOS-utvalgets

– arbeid og– rammebetingelser

Evalueringsutvalget legger som nevnt til grunn atEOS-utvalgets «arbeid» omfatter de delene av kon-

11. Se kapittel 2 om Evalueringsutvalgets mandat og sammen-setning for mer om disse.

12. Se Reglement for økonomistyring i staten § 16. 13. Finansdepartementets «Veileder til gjennomføring av

evalueringer» (2005) side 8. 14. NOU 2009:9, kapittel 17.

24 Dokument 16 – 2015–2016

trollvirksomheten som utvalget selv styrer, det vil siblant annet utvalgets metodikk, interne organiseringog disponering av tildelte ressurser.

Som «rammebetingelser» definerer utvalgeteksterne faktorer med betydning for kontrollvirk-somheten, som utvalget ikke selv rår over.15 Dette erfor eksempel lovog instruksverk som utvalget erbundet av, budsjettrammer og andre føringer ellerbegrensninger satt av Stortinget som oppdragsgiver.

EOS-utvalgets sammensetning, arbeid og ramme-betingelser har endret seg siden utvalget startet sinvirksomhet i april 1996. Ettersom Evalueringsutval-gets oppgave er å foreta «en fremtidsrettet vurde-ring», tar evalueringen utgangspunkt i EOS-utvalgetsarbeid og rammebetingelser slik de foreligger i dag,og tettest mulig opp mot ferdigstillelsen av evalue-ringsrapporten. Videre legger mandatets oppfordringom å ta høyde for den samfunnsmessige og teknolo-giske utviklingen premisser for de vurderinger ogforslag som presenteres. Den historiske bakgrunnenog Stortingets begrunnelse for og målsettinger medopprettelsen av utvalget er likevel sentrale elementeri evalueringen. Et visst tilbakeskuende fokus påutvalgets virksomhet hittil er også nødvendig for åvurdere om målsettingene med opprettelsen av utval-get er nådd, og for å vurdere behovet for endringer ifremtiden.

4.3. Evalueringsformål

Mandatet angir ikke noe eksplisitt formål medevalueringsoppdraget, men det fremgår at utvalgetskal undersøke «om den etablerte kontrollmodellenhar fungert på en slik måte at målene [i EOS-kontrol-loven § 2] er oppnådd». I den utstrekning målene helteller delvis ikke er oppnådd, bes Evalueringsutvalgetkomme med «forslag til hvordan målene i større gradkan nås». Uavhengig av måloppnåelse bes det om envurdering av «behovet for en forbedring av regelver-ket», og utvalget bes komme med «forslag til endrin-ger som kan øke kvaliteten og/eller effektiviteten tilEOS-utvalgets arbeid og som samtidig tar høyde forden samfunnsmessige og teknologiske utviklingen».

På bakgrunn av dette legger Evalueringsutvalgettil grunn at det overordnede formålet med evaluerin-gen er å bidra til at EOS-utvalgets kontroll i størstmulig grad fører til realisering av de målsettingenesom er satt i § 2.

Som ledd i sin metodiske tilnærming har Evalue-ringsutvalget imidlertid valgt å konkretisere formåletmed evalueringen ytterligere. Når evalueringsformålskal defineres, skilles det ofte mellom motivene kon-troll, læring og styring/justering.16

Som nevnt har utvalget, i henhold til mandatet,delt oppdraget i en «bred evaluering» av om denetablerte kontrollmodellen har ført til at målsettinge-ne i EOS-loven § 2 er nådd, og en «fremtidsrettet vur-dering» av om det kan gjøres endringer for å økemåloppnåelsen. På bakgrunn av denne inndelingen erdet naturlig å definere ett formål med undersøkelsenesom å kontrollere om disse målsettingene er nådd. Enkontroll av om målene med et betydningsfullt, omfat-tende og kostnadskrevende tiltak er nådd kan ha sam-funnsmessig verdi i seg selv, og vil være en forutset-ning for å avdekke forbedringspotensial og gi læringsom danner grunnlag for forslag om endringer. Der-nest er det naturlig å definere det som et formål medundersøkelsene å foreslå justeringer i EOS-utvalgetsarbeid og rammebetingelser, som vil gi økt målopp-nåelse, kvalitet og effektivitet i kontrollvirksomhe-ten. Ettersom behovet for en vurdering av om det børforetas forbedringer i regelverket er særlig fremheveti mandatet, er det naturlig også å definere dette somet eget formål med evalueringen.

Evalueringsformålene kan dermed oppsummeresslik:

(1) Å kontrollere om EOS-utvalgets arbeid og ram-mebetingelser har ført til at målsettingene medetableringen av EOS-utvalget er nådd.

(2) Å foreslå justeringer i EOS-utvalgets arbeid ogrammebetingelser slik at måloppnåelsen, effekti-viteten og kvaliteten i utvalgets arbeid kan økesytterligere.

(3) Å kontrollere om det er behov for regelendringer,og eventuelt foreslå slike.

4.4. Evalueringstema og -spørsmål

4.4.1. MÅLOPPNÅELSE

Det følger av både Evalueringsutvalgets mandatog de ovennevnte evalueringsformålene at spørsmå-let om måloppnåelse er sentralt for evalueringen.Ifølge mandatet skal vurderingen av måloppnåelse tautgangspunkt i de formålene med EOS-utvalgetskontroll som er angitt i EOS-loven § 2. Dette fordreren analyse av denne bestemmelsen.

EOS-loven § 2 første ledd lyder:

«Formålet med kontrollen er:

1) Å klarlegge om og forebygge at det øves urettmot noen, herunder påse at det ikke nyttes merinngripende midler enn det som er nødvendig et-ter forholdene, og at tjenestene respekterer men-neskerettighetene,

2) Å påse at virksomheten ikke utilbørlig skadersamfunnslivet,

15. Mandatet fremhever behovet for en selvstendig evalueringav regelverket som gjelder for EOS-utvalget, og dette ansesaltså som en del av EOS-utvalgets rammebetingelser.

16. Justis- og politidepartementet: «Veileder. Evaluering av lo-ver», 2009, side 7.

Dokument 16 – 2015–2016 25

3) Å påse at virksomheten holdes innen rammen avlov, administrative eller militære direktiver ogulovfestet rett»

Ved opprettelsen av EOS-utvalget uttalte Justis-departementet at formålet angitt i § 2 første ledd nr. 1var «hovedformålet med utvalgets kontroll», og inne-bar at utvalget skulle «ivareta den enkeltes rettssik-kerhet».17 Ifølge lovens ordlyd skal dette for det før-ste skje ved at EOS-utvalget skal «klarlegge om» detøves urett mot noen, noe som innebærer at utvalgetskal avdekke eventuelle rettighetskrenkelser. EOS-utvalget skal imidlertid også «forebygge at» detbegås urett mot noen. Utvalgets kontroll er dermedment å ha en preventiv funksjon, ved at mulighetenfor at rettighetskrenkelser oppdages er ment å føre tilat slike hendelser unnlates eller unngås.18 Vurderin-gen av om EOS-utvalgets kontroll bidrar til å klar-legge om det begås urett mot noen, er vesensforskjel-lig fra vurderingen av om den bidrar til å forebyggeslik urett. Derfor er disse to spørsmålene skilt ut iulike deler av evalueringstemaet, se nedenfor.

Ved lovendring i 2009 ble det presisert at utvalgetogså skal påse at tjenestene respekterer menneskeret-tighetene.19 Evalueringsutvalget anser denne oppga-ven som en del av ivaretakelsen av den enkeltes ret-tigheter, og dermed dekket av evalueringstemaetnedenfor.

Ifølge EOS-loven § 2 første ledd nr. 2 skal EOS-utvalget påse at EOS-tjenestenes virksomhet «ikkeutilbørlig skader samfunnslivet». Forarbeidene frem-hevet særlig hensynet til den alminnelige menings-og ytringsfrihet som beskyttelsesverdige verdier,20

og viste til at forbrytelser mot rikets sikkerhet ofte vilvære rettet mot det politiske miljø, og at overvåkings-tjenestene derfor ofte vil måtte operere i nærheten avslike miljø. I dag er det naturlig å nevne hensynet tilreligionsfrihet i samme åndedrag. Disse hensynene erderfor eksplisitt nevnt i evalueringstemaet som erangitt nedenfor.

Ifølge EOS-loven § 2 første ledd nr. 3 skal EOS-utvalget «påse at virksomheten holdes innen rammenav lov, administrative eller militære direktiver ogulovfestet rett», altså at tjenestene ikke bryter noenav de regler de er underlagt i sin virksomhet. Ifølgeforarbeidene er dette et mer allment behov, utoverhensynet til de som rammes av det konkrete regel-bruddet.21 Formålet rommer også «hensynet til åskape tillit til at virksomhet som den alminnelige opi-nion ikke har fullt innsyn i, holdes innen rammen avfastsatte grenser».22 Å skape tillit i befolkningen til at

EOS-tjenestenes virksomhet er i tråd med lover ogregler må anses som et sentralt formål med EOS-utvalgets kontroll. Et viktig element i evalueringenblir dermed hvorvidt EOS-utvalgets kontroll bidrartil å skape slik tillit. Dette er også fremhevet i et egetevalueringstema.

På bakgrunn av dette har Evalueringsutvalgetoppstilt følgende evalueringstemaer knyttet tilmåloppnåelse:

Evalueringstema nr. 1: Om EOS-utvalgets arbeidog rammebetingelser sørger for

– å klarlegge om krenkelser av individuelle rettig-heter finner sted,

– å forebygge at krenkelser av individuelle rettig-heter finner sted,

– å påse at samfunnsmessige interesser sommenings-, ytrings- og religionsfrihet ikke utsettesfor utilbørlig skade,

– å påse at regelbrudd ikke finner sted, og deri-gjennom skape tillit til EOS-tjenestenes virksom-hetherunder å vurdere om og ev. hvordan disse

målene kan nås i større grad.

EOS-utvalgets arbeid har utvilsomt i noen gradbidratt til å klarlegge om individuelle rettigheterkrenkes som ledd i tjenestenes virksomhet. Samtligeav utvalgets årsrapporter inneholder kritikk mot éneller flere av tjenestene, knyttet til deres behandlingav enkeltsaker. På den annen side fremgår det av for-arbeidene til EOS-loven at det ikke var noen ambi-sjon at utvalget skulle avdekke alle tilfelle av regel-brudd eller urett.23 Noen garanti for dette er EOS-utvalget selv tydelig på at det ikke kan utstede.24

Hvor stor andel av de rettighetskrenkelsene someventuelt finner sted utvalget faktisk fanger opp, erdet også vanskelig å si noe om, uten å foreta en merinngående kontroll av tjenestenes virksomhet enn detEOS-utvalget allerede gjør. Dette anses ikke å væreevalueringsutvalgets oppgave.

Derimot har Evalueringsutvalget valgt å foreta enhelhetlig gjennomgang av utvalgets arbeidsmåter,organisasjon og rammebetingelser, med sikte på åavdekke eventuelle svakheter og forbedringspoten-sial. Evalueringsspørsmålene som er oppstilt neden-

17. Ot.prp. nr.83 (1993–1994), side 3.18. NOU 1994:4, side 39. 19. Se lov 19. juni 2009 nr. 87, som trådte i kraft 1. juli 2009. 20. Ot.prp. nr.83 (1993–1994), side 21. 21. NOU 1994:4, side 61. 22. NOU 1994:4, side 52.

23. Se NOU 1994:4, side 39, der Skauge-utvalget uttalte følgen-de: «Tilsyn kan aldri avdekke enhver tenkelig uregelmessig-het eller ethvert tvilsomt spørsmål straks etter at de har opp-stått. Verdien ligger i at det i det lange løp er påreknelig atslike forhold kommer fram i dagen og i den forebyggendevirkning som følger av det.»

24. Løwer, Eldbjørg: «Kontrollen med de hemmelige tjenestene– det demokratiske dilemma» Hvem skal vokte vokterne?,foredrag 28. oktober 2013 i Oslo militære samfund.

26 Dokument 16 – 2015–2016

for tar sikte på å fange opp dette. Videre har Evalue-ringsutvalget undersøkt EOS-utvalgets kontrollvirk-somhet konkret, ved å opprette underprosjekter knyt-tet til de ulike formene for kontroll EOS-utvalget dri-ver: klagesaksbehandling, inspeksjoner og såkalteeget tiltak-saker, og latt de overordnede evaluerings-temaene og -spørsmålene være retningsgivende forprosjektenes innhold. Se kapittel 4.5.5 til 4.5.7 former om dette. Gjennom disse undersøkelsene harEvalueringsutvalget skaffet grunnlag for å si noe omhvordan og i hvilken grad kontrollen klarlegger omkrenkelser av individuelle rettigheter finner sted.

Om EOS-utvalget i sin kontroll «påser» at sam-funnsmessige hensyn ikke utilbørlig skades som leddi tjenestenes virksomhet, er ikke like åpenbart som atdet bidrar til å kartlegge om det gjøres urett mot noen.Om dette er tilfellet, vil bero på hvor ofte slike hen-syn er relevante i utvalgets kontrollvirksomhet, omutvalget er gode nok til å «se» disse hensynene oghvordan hensynene påvirkes av tjenestenes virksom-het. Dessuten vil det avhenge av hvordan utvalgetvekter hensynene for eksempel der de står i konfliktmed individuelle hensyn eller de hensyn som tjenes-tene er satt til å beskytte. Evalueringsspørsmålenesom er oppstilt nedenfor tar sikte på å fange oppdette. Spørsmålene vil følges opp i evalueringengenerelt og i undersøkelsene av de konkrete kontroll-formene.

EOS-utvalgets kontroll tar, som nevnt, sikte på åha en forebyggende effekt, og denne kan rette segbåde mot bevisste og ubevisste krenkelser fra tjenes-tenes side. I hvilken grad kontrollen forebyggerbevisste rettighetskrenkelser fra tjenestenes side, måantas å bero blant annet på oppdagelsesrisikoen og

tjenestenes respekt for, eller ønske om å unngå kri-tikk fra, utvalget. En eventuell forebyggende effektpå ubevisste krenkelser fra tjenestenes side vil i storgrad bero på utvalgets evne til å formidle sin kritikkpå en konstruktiv og fremtidsrettet måte, tjenestenesevne til å lære av og innrette sin virksomhet etterutvalgets kritikk, utvalgets oppfølging av tjenestenestilpasning og eventuelle andre mekanismer for erfa-ringslæring. Nedenfor er det oppstilt evaluerings-spørsmål for å avdekke om utvalgets og tjenestenesarbeid tar høyde for dette. Kontrollens forebyggendeeffekt vil være et sentralt punkt i evalueringen gene-relt og i de konkrete undersøkelsene av kontrollfor-mene.

EOS-utvalgets kontroll med at tjenestene holderseg innenfor lover og regler skal, som nevnt, bidra tilå sikre og opprettholde befolkningens tillit til EOS-tjenestene. Hvorvidt dette er tilfellet, reiser for detførste spørsmål om EOS-utvalgets funksjon er til-strekkelig kjent til å bidra til å skape slik tillit. For detandre vil det bero på hvilket inntrykk allmennhetenhar av det arbeidet utvalget gjør – om kontrollen hartilstrekkelig legitimitet i befolkningen. Dette er der-for fremhevet i et eget evalueringsspørsmål nedenfor.Hvilket inntrykk befolkningen har av EOS-utvalgetvil i stor grad avhenge av hvor ofte og hvordan deomtales i media. EOS-utvalgets mediekommunika-sjon og den øvrige omtalen av utvalget i media vildermed også være av betydning for utvalgets tillits-skapende virksomhet, og er dermed skilt ut i et egetspørsmål.

På denne bakgrunn kan følgende evaluerings-spørsmål knyttet til måloppnåelse oppstilles:

Evalueringstema Arbeid Rammebetingelser

Alle kontrollformålene Er omfanget av utvalgets kontroll tilstrekkelig;- samlet- i forhold til den enkelte tjenesteEr intensiteten og grundigheten i utvalgets kon-troll tilstrekkelig i forhold til den enkelte tjeneste og i den enkelte sak?

Er utvalgets kontrollmetodikk egnet?

Har utvalget og sekretariatet tilstrekkelig/ riktig teknologisk utstyr?

Er kontrollområdet riktig defi-nert?

Er reglene om omfanget av kon-trollvirksomheten hensiktsmes-sige?Er kontrollformålene hensikts-messig definert?

Har utvalget tilstrekkelig med rettslige kontrollverktøy?Har utvalget tilstrekkelig faktisk tilgang til tjenestenes virksom-het?Har utvalget tilstrekkelig inn-synsrett i tjenestenes virksom-het?

Dokument 16 – 2015–2016 27

4.4.2. HENSYNET TIL RIKETS SIKKERHET MV.

Evalueringsutvalget er også bedt om å komme medforslag til endringer som kan øke kvaliteten i EOS-utvalgets arbeid. Mandatet konkretiserer ikke hva sommenes med kvalitet, eller hvordan dette ønskes målt.Ofte vil det være naturlig å si at en virksomhet medhøy grad av måloppnåelse også er av høy kvalitet.Samtidig er det andre aspekter enn rettighetsvern, vernav samfunnets interesser og lovmessighet som kan sinoe om kvaliteten i EOS-utvalgets kontroll.

Ved vurderingen av kvaliteten har utvalget ogsåfunnet det naturlig å ta utgangspunkt i andre formålog forutsetninger Stortinget hadde for EOS-utvalgetsarbeid ved opprettelsen, enn de som er presisert ilovens § 2 første ledd, i tillegg til eventuelle føringereller forventninger Stortinget har gitt uttrykk for iløpet av EOS-utvalgets funksjonsperiode. Evalue-ringsutvalget har derfor kartlagt lovgivers målsettin-ger med etableringen av EOS-utvalget, og eventuelthvordan disse målsettingene er utviklet og justert iløpet av utvalgets funksjonstid.

Evalueringsutvalget har særlig merket seg to sen-trale forutsetninger for EOS-utvalgets arbeid som børinngå i evalueringen av kontrollens kvalitet. Den før-ste kommer blant annet til uttrykk i EOS-loven § 2

annet ledd, der det heter at EOS-utvalget «skal iakttaforholdet til rikets sikkerhet og fremmede makter».Pålegget er ment å hindre ensidig vektlegging av kon-trollformålene under kontrollen,25 og sørge for atutvalgets standpunkter tas etter en avveining sominkluderer de hensyn tjenestene er satt til å ivareta.26

Det samme prinsippet kommer til uttrykk i EOS-instruksen § 5 første ledd, der det fremgår at utvalgetikke skal «søke et mer omfattende innsyn i graderteopplysninger enn det som er nødvendig ut fra kontroll-formålene», og at det så vidt mulig skal «iaktta hensy-net til kildevern og vern av opplysninger mottatt frautlandet». Dessuten følger det av instruksen § 4 annetledd at «kontrollen bør innrettes slik at den er til minstmulig ulempe for tjenestenes løpende virksomhet».Dette kan oppsummeres i følgende evalueringstema:

Evalueringstema nr. 2: Om EOS-utvalgets arbeidog rammebetingelser ivaretar de hensyn EOS-tjenes-tene er satt til å beskytte, og er minst mulig til ulempefor tjenestenes arbeid.

På bakgrunn av dette kan følgende evaluerings-spørsmål oppstilles:

Individuelle rettigheter

Samfunnsinteresser

Lovmessighet/ tillit

Forebyggende effekt/ erfaringslæring/ oppføl-ging

Har sekretariatet tilstrekkelig kapasitet og riktig kompetanse?Er utvalgets og sekretariatets arbeid hensikts-messig organisert?Er arbeidsfordelingen mellom utvalg og sekreta-riat god?Bidrar utvalgets kontroll til å klarlegge om kren-kelser av individuelle rettigheter finner sted?Sikres det at saker der hensynene til ytrings-, menings- og religionsfrihet er sentrale, fanges opp?

Styrker kontrollen befolkningens tillit til EOS-tjenestene?Kommuniserer utvalget godt med offentligheten og media, herunder praktiserer utvalget tilstrek-kelig åpenhet?Kommuniserer utvalget sin kritikk av tjenestene på en konstruktiv måte som gir grunnlag for erfa-ringslæring?Har tjenestene respekt for utvalgets arbeid og kritikk?Følger tjenestene opp utvalgets kritikk på en måte som er egnet til å forebygge nye krenkelser/ har tjenestene egnede systemer for erfaringslæring?Har utvalget en tydelig/ fremtidsrettet strategi for sitt arbeid?

Samarbeider utvalget godt med Stortinget?

Har utvalget tilstrekkelig kapasi-tet og kompetanse?Er instruksens regler om arbeids-fordelingen mellom sekretariat og utvalg hensiktsmessige?

Har utvalget tilstrekkelig adgang til å kommunisere åpent?

Har Stortinget (som oppdrags-giver) tydelige forventninger til utvalget?Samarbeider Stortinget godt med utvalget?

Evalueringstema Arbeid Rammebetingelser

25. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994), side 21. 26. NOU 1994:4, side 61.

Tema Arbeid Rammebetingelser

28 Dokument 16 – 2015–2016

4.4.3. KRAVET OM ETTERFØLGENDE KONTROLL

En annen sentral forutsetning ved etableringen avEOS-utvalget kommer til uttrykk i § 2 tredje ledd, derdet heter at formålet med kontrollen er «rent kontrol-lerende», og at utvalget ikke kan «instruere de kon-trollerte organer, eller nyttes av disse til konsultasjo-ner». Både Skauge-utvalget, Justisdepartementet ogStortinget var opptatt av at utvalgets kontroll skullevære etterfølgende, herunder at utvalget ikke skulleha noen styringsfunksjoner.27 Med dette siktet de fordet første til at kontrollen ikke måtte bli så inngri-pende at regjeringens og fagdepartementets styrings-mulighet og -ansvar ble vesentlig svekket. For detandre ble det pekt på at kontrollen måtte organiseresslik at Stortingets etterfølgende handlefrihet ble opp-rettholdt. Til sist var de opptatt av at kontrollorganet

ikke måtte utvikle seg til å bli et styre som legitimerertjenestenes disposisjoner. I sin egenevaluering fra2001 pekte EOS-utvalget selv på at balansen mellomkravet til at kontrollen skal være etterfølgende og ret-ten til å uttale seg om pågående saker, er krevende,28

uten at det ble gjort noen formelle endringer som føl-ge av dette. I lys av dette er følgende evalueringstemaoppstilt:

Evalueringstema nr. 3: Om EOS-utvalgets kon-troll oppfyller kravene om å være «etterfølgende» og«rent kontrollerende».

På bakgrunn av dette kan følgende evaluerings-spørsmål oppstilles:

4.4.4. EFFEKTIVITET

Evalueringsutvalget er videre bedt om å kommemed forslag til endringer som kan øke effektiviteteni EOS-utvalgets arbeid.

I et samfunnsperspektiv handler effektivitet van-ligvis om hvorvidt man klarer å utnytte de ressursenesom legges inn i et tiltak (tid, kostnader, arbeidskraft)på en god måte. Forholdet mellom EOS-utvalgetsbruk av tid, penger og arbeidskraft på den ene sidenog måloppnåelse og kvalitet på den andre kan dermed

være et utgangspunkt for vurderingen av utvalgetseffektivitet. Hvorvidt en virksomhet er effektiv, vilbero både på bevisste prioriteringer av hvor mye tidog kapasitet man velger å bruke på ulike oppgaver ogpå ubevisst tidsspille knyttet til både overordnedeprosesser og konkret oppgaveutførelse. Dersom detlegges til grunn at utvalgets kapasitet er konstant, villav effektivitet lede til mindre kontroll.

I et rettssikkerhetsperspektiv vil imidlertid effek-tivitet også være et spørsmål om saksbehandlingstid,


Hensynet til rikets sikkerhet og tjenestenes arbeid

Iakttas hensynet til rikets sikkerhet?Iakttas forholdet til fremmede makter?Iakttas behovet for vern av kilder/informanter?Blir tjenestene hørt, og hensyntas deres ønsker i gjennomføringen av kontrollen?Gis tjenestene tilstrekkelige muligheter til kontradiksjon?Krever utvalget innsyn i mer enn kontrollbehovet tilsier?Er tjenestenes bruk av ressurser på oppfølging av utvalgets kontroll forholdsmessig?

Bør de rettslige eller faktiske rammene for utvalgets kontroll innsnevres av hensyn til rikets sikkerhet?

Sikrer regelverket tjenestenes rett til kontradiksjon?

27. Se NOU 1994:6, side 34–36, Ot.prp. nr. 83 (1993–1994), side 11 og Innst. O. nr. 11 (1994–1995), side 8. 28. Innst. O. nr. 225 (2000–2001), side 1 og 6–7.


Etterfølgende kontroll Virker utvalgets kontroll styrende på tjenestenes virksomhet?Brukes utvalget til konsultasjoner av tjenestene?Bidrar utvalget til å legitimere tjenestenes hand-linger?Medfører utvalgets kontroll at regjeringen/depar-tementenes styringsmulighet og -ansvar svekkes?Medfører utvalgets kontroll at Stortingets etter-følgende handlefrihet begrenses?

Bør utvalgets innsyn i, kontroll med eller adgang til å uttale seg om løpende saker begrenses?

Dokument 16 – 2015–2016 29

der idealet er en så kort saksbehandlingstid sommulig, samtidig som det gis rom for forsvarlig opp-lysning av saken og saksbehandling for øvrig. Ogsåav hensyn til tjenestene bør EOS-utvalgets arbeidvære så effektivt som hensynet til en forsvarlig saks-behandling tillater. På bakgrunn av dette er følgendeevalueringstema oppstilt:

4) Om utvalgets kontroll er så effektiv som hensy-net til en forsvarlig saksbehandling tillater.

Enkelte spørsmål knyttet til effektivitet overlap-per med spørsmål som er stilt under punktet ommåloppnåelse (for eksempel spørsmål om utvalgetsmetodikk, kontrollintensitet og øvrige prioriterin-ger). Evalueringsspørsmålene nedenfor fokusererderfor på effektivitet knyttet til saksbehandlingstidog ressursutnyttelse.

4.4.5. SAMFUNNSMESSIGE OG TEKNOLOGISKE UTVIKLINGSTREKK

Siden etableringen av EOS-utvalget har detskjedd en voldsom utvikling, både i det trusselbildettjenestene står overfor og i måten tjenestene arbeiderpå for å motvirke at truslene realiserer seg. Disseutviklingstrekkene medfører både utfordringer ogmuligheter for kontrollen av tjenestene. I Evalue-ringsutvalgets mandat er det fremhevet at utvalgetskal ta høyde for den samfunnsmessige og teknolo-giske utviklingen. I lys av dette er det naturlig også åoppstille følgende evalueringstema:

5) Om det er trekk ved den samfunnsmessige ellerteknologiske utviklingen som tilsier endringer i EOS-utvalgets arbeid eller rammebetingelser.

Nedenfor er det oppstilt flere evalueringsspørs-mål knyttet til dette temaet. Etter en innledende vur-dering fant Evalueringsutvalget særlig grunn til åfremheve globaliseringen i dagens trusselbilde, detøkte samarbeidet mellom tjenestene og den teknolo-giske utviklingen (både av de trusler tjenestene ståroverfor og av de verktøy tjenestene har tilgjengeligfor å bekjempe truslene).


Effektivitet Hvor lang er saksbehandlingstiden i de ulike sakstypene?Brukes utvalgets økonomiske ressurser riktig?

Brukes utvalgets personelle ressurser riktig?

Er reglene for utvalgets saks-behandling egnede?Har utvalget tilstrekkelig med budsjettmidler?


Utviklingstrekk Tilsier globaliseringen av de truslene tjenestene står overfor endringer i utvalgets arbeid?

Tilsier intensiveringen av samarbeidet mellom PST og E-tjenesten endringer i utvalgets arbeid?

Tilsier økt samarbeid mellom de norske tjenestene og andre lands tjenester endringer i utvalgets arbeid?Tilsier trekk ved den teknologiske utviklingen endringer i utvalgets arbeid?

Er det andre utviklingstrekk i det norske samfun-net som tilsier endringer i utvalgets arbeid?

Er det andre utviklingstrekk som tilsier endringer i utvalgets arbeid?

Tilsier globaliseringen av de trus-lene tjenestene står overfor end-ringer i utvalgets rammebetingel-ser?Tilsier intensiveringen av samar-beidet mellom PST og E-tjenes-ten endringer i utvalgets ramme-betingelser?

Tilsier økt samarbeid mellom de norske tjenestene og andre lands tjenester endringer i utvalgets rammebetingelser?Tilsier trekk ved den teknolo-giske utviklingen endringer i utvalgets rammebetingelser?Er det andre utviklingstrekk i det norske samfunnet som tilsier endringer i utvalgets rammebe-tingelser?Er det andre utviklingstrekk som tilsier endringer i utvalgets ram-mebetingelser?

30 Dokument 16 – 2015–2016

4.4.6. REGELVERKSGJENNOMGANG

Til sist er evalueringsutvalget bedt om å foreta envurdering av behovet for forbedring av regelverketfor EOS-utvalgets kontroll. Enkelte særskilte prob-lemstillinger er løftet frem i mandatet. Oppgaven for-drer en problemorientert gjennomgang av EOS-lovenog -instruksen, med fokus på om reglenes innhold ertilpasset dagens kontrollvirksomhet og den teknolo-giske og samfunnsmessige utviklingen. Hvis regel-verket anses som en del av EOS-utvalgets rammebe-tingelser, er det ikke strengt nødvendig å fremhevevurderingen av dette i et eget evalueringstema. Denstore plassen oppgaven har i evalueringsutvalgetsmandat, tilsier imidlertid at dette gjøres. På dennebakgrunn er følgende evalueringstema oppstilt:

6) Om det er behov for endringer i EOS-loven og-instruksen, herunder hvordan de særskilte problem-stillingene som fremgår av mandatet, skal løses.

Evalueringsutvalget har som nevnt ansett behovetfor regelverksendringer som et spørsmål om ramme-betingelser, og under punktene ovenfor er en rekkeevalueringsspørsmål knyttet til regelverket oppstilt. Itillegg kommer de konkrete problemstillingene somer nevnt i mandatet:

– I hvilke grad har begrensningen i EOS-utvalgetsadgang til å kreve innsyn i dokumenter og for-valtningens rett til å ta den endelige avgjørelsenom innsyn representert et hinder for utvalgetsarbeid, og eventuelt på hvilken måte?

– Er det etterretningsenheter i Forsvaret som i stør-re grad bør underlegges en ordinær kontroll avEOS-utvalget? Hvordan kan dette i så fall skje?

– I hvilken utstrekning bør EOS-utvalget uhindretkunne benytte personer som tidligere har virket iEOS-tjenesten som kilder?

– Er det behov for særlige regler om sivile infor-manter, herunder hvordan sivile informanterbenyttes og hvordan EOS-utvalget kan kontrol-lere denne bruken?

4.5. Fremgangsmåte

4.5.1. INNLEDNING

For å kunne besvare evalueringsspørsmåleneoppstilt i kapittel 4.4, har Evalueringsutvalget måttetopparbeide seg god kunnskap om og forståelse forEOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser.

Utvalget har vurdert en rekke metoder for data-innsamling, og prioritert metoder som det antok villekunne belyse flere av evalueringsspørsmålene. Dethar dermed måttet bortprioritere enkelte metodersom ville medført en ressursbruk som ikke sto i for-hold til det antatte informasjonsutbyttet. Undersøkel-

sestyper som ble vurdert, men valgt bort, var blantannet spørreundersøkelser rettet mot befolkningeneller involverte aktører, medieundersøkelser og del-takende observasjon. Sistnevnte ble også vurdert somfor inngripende i forhold til EOS-utvalgets løpendekontroll av tjenestene.

Det har vært viktig for Evalueringsutvalget å laalle aktører med tilknytning til EOS-utvalgets kon-trollvirksomhet komme til orde med synspunkter påog innspill til de problemstillinger mandatet reiser.Dernest har Evalueringsutvalget fokusert på å skaffeseg grundig kunnskap om hvordan kontrollvirksom-heten faktisk foregår og hvilke utfordringer den ståroverfor i fremtiden.

Gjennom en kombinasjon av møter og samtalermed relevante aktører og undersøkelser av skriftligmateriale har Evalueringsutvalget opparbeidet seg etgodt grunnlag for å besvare de evalueringsspørsmå-lene som er oppstilt. Evalueringsutvalget har gjen-nomført 18 møter, over 36 møtedager. Hvilke møterog undersøkelser som er gjennomført, er beskrevetnedenfor.

4.5.2. MØTER MED RELEVANTE AKTØRER

Evalueringsutvalget har avholdt en rekke møtermed aktører som har tilknytning til EOS-utvalgetskontrollarbeid, for å få oversikt over fagområdene,sentrale problemstillinger og de ulike aktørenesgrunnleggende syn på EOS-utvalgets kontrollvirk-somhet. Det har vært viktig for utvalget å sikre at allerelevante aktører fikk komme til orde og at alle rele-vante innspill ble fanget opp.

Særlig viktig har det vært å høre EOS-utvalgetsegne erfaringer og synspunkter, og det har derforvært avholdt fem møter der hele eller deler av utval-get har vært til stede. I fire av møtene har også repre-sentanter for sekretariatet deltatt, mens ett av møtenevar med EOS-utvalget alene. I tillegg har det værtavholdt ett møte med sekretariatet alene. Evalue-ringsutvalget har også gjennomført samtaler med allede nåværende medlemmene av utvalget enkeltvis, sekapittel 4.5.3. Evalueringsutvalget har også møttEOS-utvalgets teknisk sakkyndige Kjetil OtterOlsen. Til sist har utvalget møtt tidligere medlem ogleder av EOS-utvalget Helga Hernes, som også varmedlem av Skauge-utvalget.

Evalueringsutvalget har vært opptatt av å høreEOS-tjenestenes erfaringer med og synspunkter påEOS-utvalgets kontrollarbeid. Det har vært avholdtett møte hos hver av tjenestene som er underlagt obli-gatorisk kontroll (PST, Etterretningstjenesten, NSMog FSA). Videre ble det avholdt møter på Stortingetmed representanter for de respektive tjenestene derdet ble fokusert på den samfunnsmessige og teknolo-giske utviklingen innenfor tjenestenes virksomhets-områder, og betydningen av denne for EOS-utvalgetskontroll. Rammene for PSTs møte på Stortinget ble

Dokument 16 – 2015–2016 31

utvidet til også å omfatte enkelte andre tema. I tillegghar Evalueringsutvalgets sekretariat hatt et møte hosEtterretningstjenesten med fokus på tjenestensbehandling av særlig sensitiv informasjon. For å kart-legge hvorvidt det er etterretningsenheter i Forsvaretsom bør underlegges ordinær kontroll av EOS-utval-get, ble det også avholdt møter med Hærens etterret-ningsbataljon og Forsvarets spesialstyrker.

Det har vært viktig for Evalueringsutvalget å vur-dere EOS-utvalgets kontroll som ett av flere elementi det samlede kontrollsystemet som EOS-tjenesteneer underlagt. Utvalget har derfor møtt tjenestenesoverordnede fra henholdsvis Justis- og beredskaps-departementet, Riksadvokaten og Forsvarsdeparte-mentet. I etterkant av disse møtene har Evaluerings-utvalget også gjennomgått utvalgte rapporter fra hen-holdsvis Justis- og beredskapsdepartementets og denhøyere påtalemyndighets inspeksjoner av PST.Utvalget har videre avholdt et samlet møte med andrekontrollorgan med tilgrensende kontrollområder,Riksrevisjonen, Datatilsynet og Likestillings- ogdiskrimineringsombudet, samt hatt et eget møte medStortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilom-budsmannen).

Evalueringsutvalget har møtt kontrollog konsti-tusjonskomiteen for å få synspunkter fra EOS-utval-gets oppdragsgiver og mottaker av utvalgets meldin-ger.

Utvalget har også møtt tidligere leder av kontroll-og konstitusjonskomiteen og justiskomiteen, for-svarsminister, stortingspresident og riksrevisor Jør-gen Kosmo.

Evalueringsutvalget har avholdt et møte medrepresentanter for arbeidstaker- og interesseorganisa-sjonene Juristforbundet, Den norske advokatforening(heretter Advokatforeningen) og Den internasjonalejuristkommisjonen Norge. Det har videre møtt Pres-sens offentlighetsutvalg, ved representanter for pres-seorganisasjonene Norsk Presseforbund og Redak-tørforeningen, samt journalist Hans Petter Aass somtidligere har klaget til EOS-utvalget. I tillegg harEvalueringsutvalgets sekretariat møtt representanterfor Organisasjonen mot politisk overvåking (OPO).

Før ovennevnte møter fikk deltakerne oversendten invitasjon med ulike tema Evalueringsutvalgetønsket deres syn på. Møtene har vært søkt gjennom-ført ved at den møtende parten innledningsvis ble gittanledning til å reflektere relativt fritt over sterke ogsvake sider ved EOS-utvalgets kontroll, de utfordrin-ger utvalget står overfor og det utviklingspotensialetutvalgets kontroll har. Deretter har konkrete spørs-mål knyttet til aktørenes rolle og forhold til EOS-utvalget vært drøftet.

Evalueringsutvalget har også avholdt temamøterom henholdsvis samfunnsmessige og teknologiskeutviklingstrekk. I møtet om samfunnsmessige utvik-lingstrekk holdt følgende personer presentasjoner:

siviløkonom Helge Lurås, leder for Senter for inter-nasjonal og strategisk analyse, forsker Ståle Ulrik-sen, Norsk utenrikspolitisk institutt, forskningssjefJan Ivar Botnan, Forsvarets forskningsinstitutt,seniorforsker Thomas Hegghammer, leder TERRA(forskningsprogram på internasjonal terrorisme ogpolitisk vold), Forsvarets forskningsinstitutt og pro-fessor Tore Bjørgo, Politihøgskolen. I møtet om tek-nologiske utviklingstrekk holdt følgende personerpresentasjoner: avdelingsdirektør Einar Lunde,Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (som i ettertidble engasjert som Evalueringsutvalgets tekniske sak-kyndige), forskningsdirektør Morten Irgens, Høg-skolen i Oslo og Akershus og professor Dag WieseSchartum, Senter for rettsinformatikk, Det juridiskefakultet, Universitetet i Oslo.

Dessuten har Evalueringsutvalget besøkt Sverigeog Nederland for å kartlegge andre lands kontrollsys-temer. I Sverige besøkte utvalget Statens Inspektionför Försvarsunderrättelseverksamheten (SIUN) ogSäkerhets- og integritetsskyddsnämnden (SIN) ogmøtte professor og medlem i VeneziakommisjonenIain Cameron ved Universitetet i Uppsala. I Neder-land besøkte utvalget det nederlandske kontrollorga-net Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- enVeiligheidsdiensten (CTIVD), og møtte den såkalteDessens-kommisjonen, som evaluerte den neder-landske loven om sikkerhets- og etterretningstjenestesamt professor Cyrille Fijnaut ved Universitetet iTillburg, som blant annet har evaluert CTIVD. Eva-lueringsutvalget hadde også et møte med Eva Joly,medlem av EU-parlamentet og LIBE-komiteen, ogden østerrikske parlamentarikeren Dr. Peter Pilz ved-rørende internasjonal kommunikasjonsovervåking.

4.5.3. SAMTALER MED EOS-UTVALGETS MEDLEMMER ENKELTVIS

I tillegg til møtene med EOS-utvalget samlet harEvalueringsutvalget gjennomført samtaler med hvertav de nåværende medlemmene av EOS-utvalgetenkeltvis. Denne fremgangsmåten ble valgt for åsikre at alle medlemmene av EOS-utvalget var blitthørt og gitt anledning til å komme med sine syns-punkter på de spørsmål som Evalueringsutvalgetsmandat reiser. Medlemmene ble på forhånd over-sendt en beskrivelse av rammene for samtalen, hvilketema Evalueringsutvalget ønsket å ta opp og informa-sjon om hvordan opplysningene fra samtalen ville blibrukt i etterkant. Medlemmene ble også oppfordrettil å komme med andre merknader til Evalueringsut-valgets oppgaver og arbeid. Det var satt av én time tilhver samtale, og EOS-utvalgsmedlemmene ble førstgitt 30 minutter til fritt å reflektere over de temaenesom var oppgitt. Deretter var det satt av 30 minuttertil spørsmål og svar. Som opplyst til medlemmene, erdeler av innholdet i samtalene gjengitt i Evaluerings-utvalgets rapport, i hovedsak som oppsummeringer

32 Dokument 16 – 2015–2016

av det hovedinntrykk som tegnet seg i relasjon til deulike temaene som ble tatt opp.

4.5.4. GJENNOMGANG AV OFFENTLIG INFORMASJON OM EOS-UTVALGETS KONTROLL

Evalueringsutvalget har gjennomgått alle EOS-utvalgets årsmeldinger og særskilte meldinger (forårene 1996–2014). Formålet har vært å kartleggeutviklingen av kontrollvirksomheten, omfanget av oginnholdet i kontrollen, graden av åpenhet som utvisesi meldingene og eventuelle prinsipielle og praktiskeproblemstillinger som EOS-utvalget har funnetgrunn til å orientere Stortinget om.

Også kontrollog konstitusjonskomiteens innstil-linger avgitt ved behandlingen av EOS-utvalgetsmeldinger er gjennomgått. Formålet med dette harprimært vært å kartlegge dialogen mellom EOS-utvalget og Stortinget, komiteens respons på utval-gets funn og eventuelle pålegg fra komiteen om opp-følging fra henholdsvis utvalget eller regjeringen.Sistnevnte har vært relevant for å kartlegge virknin-gene og den forebyggende effekten av EOS-utvalgetskontroll.

4.5.5. UNDERSØKELSE AV INSPEKSJONSVIRKSOMHETEN

Ettersom inspeksjonsvirksomheten utgjør denmest tidkrevende delen av EOS-utvalgets kontroll,ble ett av møtene med EOS-utvalget i sin helhet vietdenne virksomheten, generelt og i den enkelte tje-neste. Videre har Evalueringsutvalget fått seg fore-lagt eksempler på EOS-utvalgets års- og virksom-hetsplaner, og interne retningslinjer for innretningenav kontrollvirksomheten mv. Evalueringsutvalgethar også gjennomgått alt skriftlig materiale fra toutvalgte inspeksjoner gjennomført i 2014. Den eneinspeksjonen ble valgt ut av EOS-utvalget som etegnet eksempel på inspeksjonsvirksomheten gene-relt, mens den andre var tilfeldig valgt av Evalue-ringsutvalget selv. I tillegg har inspeksjonene vært etviktig tema i møtene med tjenestene. Resultatene avEvalueringsutvalgets undersøkelser er presentert iform av detaljerte beskrivelser av EOS-utvalgetsinspeksjonsvirksomhet generelt og i den enkelte tje-neste i rapportens kapittel 18-22.

4.5.6. UNDERSØKELSE AV KLAGESAKSBEHANDLINGEN

En ansatt i Evalueringsutvalgets sekretariat hargjennomgått og registrert opplysninger fra samtligeklagesaker mottatt av EOS-utvalget i perioden 2010til 2014, totalt 100 saker. Formålet med undersøkel-sen var blant annet å kartlegge hva som kjennetegnerde klagene EOS-utvalget mottar, hvordan klagenebehandles og hva som er utfallene eller resultatene av

klagesaksbehandlingen. Saksopplysninger ble regist-rert i et skjema som fremgår av vedlegg 1 til dennerapporten. Opplysningene ble analysert og gitt et sta-tistisk format av en statsviter på oppdrag fra utvalget.Resultatene av undersøkelsen er nærmere omtalt ikapittel 17.7.2 og vedlegg 1. Resultatene av undersø-kelsen er også en viktig del av grunnlaget for Eva-lueringsutvalgets vurderinger av blant annet EOS-utvalgets måloppnåelse, kontrollmetodikk og priori-teringer.

4.5.7. UNDERSØKELSE AV EGET TILTAK-SAKENE

En ansatt i Evalueringsutvalgets sekretariat hargjennomgått og registrert opplysninger fra 100 egettiltak-saker behandlet av EOS-utvalget i perioden2008 til 2014. Formålet med undersøkelsen var blantannet å kartlegge hva som kjennetegner de sakeneEOS-utvalget tar opp av eget tiltak, hvordan sakenebehandles og hva som er utfallene eller resultatene avsakene. På samme måte som for klagesakene blesaksopplysninger registrert i et skjema som fremgårav vedlegg 2 til denne rapporten, og analysert og gittet statistisk format av en statsviter på oppdrag frautvalget. Resultatene av undersøkelsen er nærmereomtalt i kapittel 17.7.3 og vedlegg 2. Resultatene avundersøkelsen er også en viktig del av grunnlaget forEvalueringsutvalgets vurderinger av blant annetEOS-utvalgets måloppnåelse, kontrollmetodikk ogprioriteringer.

II Grunnnleggende idealer og rammer for EOS-utvalgets kontroll

5. Generelt

EOS-tjenestenes eksistens er en konsekvens avsamfunnets overordnede behov for trygghet for segog borgerne. Disse tjenestenes aktiviteter kan imid-lertid gripe inn i, eller oppfattes å gripe inn i, indivi-duelle rettigheter og idealer som er viktige både forenkeltpersoner og samfunnet som helhet. Blant disseer personvernet, herunder enkeltpersoners rett til pri-vatliv. Andre berørte samfunnsmessige idealer kanvære ytringsfriheten, hensynet til deltagelse i politiskarbeid eller religionsfrihet.

Behovet for å beskytte disse grunnleggende idea-lene krever at det settes grenser for EOS-tjenestenesvirksomhet. Dette reguleres både av nasjonal lovgiv-ning og av internasjonale menneskerettskonvensjo-ner. EOS-tjenestene underlegges kontroll for å giborgerne sikkerhet for at tjenestenes aktiviteter hol-des innenfor de rammene som er satt.

Kontrollen med EOS-tjenestene er blant samfun-nets viktigste redskaper for å sikre den riktige balan-sen mellom disse hensynene. Det handler om å sikresamfunnets behov for sikkerhet, samtidig som indivi-duelle rettigheter ivaretas på en så god måte at det

Dokument 16 – 2015–2016 33

ikke går ut over den tilliten mellom myndighetene ogbefolkningen som er en forutsetning for et funge-rende demokrati og samfunn. EOS-utvalgets opp-gave er å kontrollere at EOS-tjenestene ikke krenkerdisse rettighetene, eller går ut over de fullmakter dehar i henhold til loven.29

6. Nasjonal sikkerhet

En av statens viktigste plikter i et moderne sam-funn er å beskytte seg og sine borgere, og verne omsikkerheten i samfunnet. Statlige myndigheters evnetil å beskytte borgerne er avgjørende for en stabilsamfunnsorden og for demokratiet. EOS-tjenesteneer ett av statens verktøy for å ivareta rikets og borger-nes sikkerhet. Samtidig er det nødvendig å peke på atverken myndighetene generelt, eller EOS-tjenestenespesielt, kan garantere innbyggerne absolutt sikker-het. Det kan heller ikke være målet for EOS-tjeneste-nes virksomhet.

Rikets eller nasjonens sikkerhet omfatter flerefelt. For det første nasjonal suverenitet og herredøm-me over landets territorium til lands, til sjøs og i luf-ten. Et annet viktig felt er vern av det politiske styre-settet, altså Norges demokratiske system og institu-sjoner. I tillegg kommer beskyttelse av andre viktigefysiske og digitale samfunnsstrukturer.30 Dissebeskyttelsesverdige interessene er blant annet vernetgjennom straffelovens bestemmelser om vern avNorges selvstendighet og andre grunnleggendenasjonale interesser, samt bestemmelsene om strafffor terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger.

Hvor de alvorligste truslene mot samfunnets sik-kerhet kommer fra, varierer over tid. Det hengersammen med både globale utviklingstrekk og sam-funnsutviklingen i Norge, se kapittel 11-13 om rele-vante utviklingstrekk for mer om dette. Trusler motrikets sikkerhet kan både komme fra personer, grup-per og stater utenfor Norge, og fra personer og grup-peringer i landet. Fordelingen av ansvar og myndig-hetsoppgaver for de ulike tjenestene er nærmereomtalt i kapittel 18-21.

For å kunne utføre sitt oppdrag er EOS-tjenestenegitt fullmakter til å gripe inn i individuelle rettigheterog andre samfunnsmessige verdier. Alvoret ved disseinngrepene skjerpes ved at de skjer i det skjulte, utenå kunne kontrolleres av de som rammes eller offent-ligheten for øvrig. Behovet for hemmelighold skyl-des blant annet at effektiviteten av EOS-tjenestenesvirksomhet avhenger av at ulike former for informa-sjon holdes skjult for personer og grupperinger somutgjør potensielle trusler. Det dreier seg for eksempel

om opplysninger om tjenestenes kapasitet, organisa-sjon og metodebruk, om personene som er involverti arbeidet med å beskytte rikets sikkerhet, om viktigsivil infrastruktur og sikringen av den, om politiskeprosesser og vurderinger og annen informasjon somkan tenkes å misbrukes.

7. Individuelle rettigheter og samfunns-messige interesser

Det norske samfunnet bygger på idealer som eransett som avgjørende for opprettholdelse av vårtdemokratiske system. Disse idealene er gitt et særligvern, blant annet gjennom Grunnloven og en rekkeav de internasjonale menneskerettskonvensjoneneNorge har sluttet seg til.

De mest sentrale menneskerettighetskonvensjo-ner som Norge har sluttet seg til, er gjeldende norsklov.31 I tillegg ble menneskerettigheter gitt et sterkerevern enn de hadde gjennom innføringen av et egetmenneskerettighetskapittel og flere nye menneske-rettighetsbestemmelser i Grunnloven i mai 2014.Grunnloven § 92 slår nå fast at «statens myndigheterskal respektere og sikre menneskerettighetene slik deer nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindendetraktater om menneskerettigheter.» Se også vedlegg4 til denne rapporten. Grunnloven og menneskeret-tighetskonvensjonene har vært beskrevet som «’dør-voktere’ for statens adgang til å gripe inn i befolknin-gens og enkeltindividenes rettigheter og friheter.32

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)er den av menneskerettighetskonvensjonene somNorge er tilsluttet som har størst betydning i Norge,og som de nye grunnlovsbestemmelsene er avstemtmot. Ved siden av artikkel 8, som berører krenkelsermot personvernet, er artikkel 9, om religionsfrihet,artikkel 10, om ytringsfriheten og artikkel 11, somberører forsamlingsfriheten, de viktigste i dennesammenhengen. Om forholdet mellom disse og norsklovgivning, se vedlegg 4.

Dette vernet er ikke absolutt, men det rettsligerammeverket oppstiller strenge krav for inngrep idisse grunnleggende idealene. Som angitt i forrigekapittel, er samtlige EOS-tjenester, i ulik grad, gittadgang til å foreta slike inngrep, noe som igjenbegrunner det særskilte kontrollsystemet som tjenes-tene er underlagt. EOS-utvalget er dermed av betyd-ning for samfunnets evne til å balansere disse idea-lene opp mot samfunnets behov for trygghet og sik-kerhet.

Personvernet er ett av de grunnleggende idealenesom i høyest grad utfordres av EOS-tjenestenes virk-somhet. Alle enkeltmennesker har behov for en pri-vat sfære, et «eget rom», der man kan være i fred forinnblanding fra utenforstående, det være seg myndig-

29. Lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikker-hetstjeneste (EOS-kontrolloven). LOV-1995-02-03-7, § 2.

30. Synstnes, Hans Morten: «Den innerste sirkel. Den militæresikkerhetstjenesten 1945-2002», doktoravhandling Univer-sitetet i Oslo, 2015, side 19.

31. Menneskerettsloven 1999.32. NOU 2015:13. Digital sårbarhet – sikkert samfunn, side 25.

34 Dokument 16 – 2015–2016

hetene eller andre enkeltmennesker.33 Behovet for enslik privat sfære er den sentrale begrunnelsen for per-sonvernet. Personvernet bygger imidlertid ikke barepå et behov for å være i fred fra andre, men innebærerogså en rett til å ha kontroll over opplysninger om enselv, særlig opplysninger som oppleves som person-lige.34

Disse grunnleggende hensynene er også bakgrun-nen for at den private sfæren er gitt et utstrakt vern ibåde internasjonal og nasjonal lovgivning. Retten tilprivatliv, hjem og korrespondanse er vernet av EMKartikkel 8, og personvernet er også tema for flere EU-rettslige instrumenter.

Personvernet er tatt inn i Grunnloven etter grunn-lovsendringene i mai 2014. Den nye Grunnloven§ 102 bestemmer at «enhver har rett til respekt for sittprivatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunika-sjon», at husransakelse ikke må finne sted, «unntatt ikriminelle tilfeller», og at «statens myndigheter skalsikre et vern om den personlige integritet».35 Også iøvrig norsk lovgivning finnes en rekke bestemmelsersom tar sikte på å beskytte personvernet, retten til pri-vatliv og ikke minst verne om personopplysninger.36

Hvorvidt et tiltak utgjør et personverninngrep, even-tuelt hvor sterkt inngrepet er, påvirkes for det førsteav om tiltaket skjer skjult.

I tillegg til personvernet må hensynet til samfun-nets sikkerhet balanseres mot andre samfunnsmes-sige hensyn, av avgjørende demokratisk betydning.Det helt grunnleggende er ivaretakelse av samfunns-messig åpenhet, demokrati og privat og offentligmeningsbrytning. Ytringsfriheten og forenings- ogforsamlingsfriheten er dermed blant de samfunns-messige og demokratiske idealene som kan tenkes åkomme under press dersom EOS-tjenestene skulle gåut over sine fullmakter. Det samme kan under gitteomstendigheter tenkes å gjelde religionsfrihet.

8. Samfunnets kontrollbehov

Det norske samfunnet er i utgangspunktet åpentog tillitsbasert. Gjennomgående hersker det høy gradav tillit mellom norske borgere, og borgernes tillit tilmyndighetene er høy.37 Både EOS-tjenestene selv,og samfunnslivet for øvrig, er avhengige av atbefolkningen har tillit til at EOS-tjenestene ikkeulovlig krenker individers rettigheter, eller andresamfunnsmessige hensyn.

Offentlig innsyn i EOS-tjenestenes arbeid måvære begrenset. Derfor er det særlig viktig at kontrol-len med EOS-tjenestene foregår på en slik måte atbefolkningen har tillit til at uregelmessigheter bliroppdaget og tatt hånd om. Det innebærer at kontrol-len er, og oppfattes som, reell, og at den er av så godkvalitet at eventuelle kritikkverdige forhold faktiskkan bli oppdaget og fulgt opp. Befolkningen må føletrygghet for at EOS-tjenestene er under kontroll, ogat de ikke går ut over sine fullmakter.

En ytterligere kompliserende side ved kontrollener den høyt spesialiserte karakteren til EOS-tjeneste-nes arbeid. Ved at dette både foregår utenfor offent-lighetens umiddelbare påsyn, og ved hjelp av meto-der som det krever kunnskap og innsikt å forstå, økerden potensielle risikoen for at det kan utvikle seguønskede og uheldige praksiser.

Samfunnet er avhengig av velfungerende EOS-tjenester med gode arbeidsvilkår. Samtidig er depotensielle skadevirkningene for enkeltindivider, ogfor samfunnet som helhet, forbundet med EOS-tje-nestenes virksomhet, store. Nettopp derfor er sam-funnets behov for å føre en helhetlig og tillitvek-kende kontroll med dem tilsvarende stort.

9. Menneskerettslige krav til kontroll og andre internasjonale standarder

Flere internasjonale instrumenter setter krav tileller adresserer nasjonalt tilsyn med etterretnings- ogsikkerhetstjenester. Blant disse er et fåtall bindenderettslige instrumenter, mens flertallet er ikke-bin-dende prinsipper eller anbefalinger angående tilsynetmed tjenestene.

Blant de bindende rettslige instrumentene er flereinternasjonale og regionale konvensjoner og avtaler.Ingen av disse regulerer kontroll av etterretnings- ogsikkerhetstjenester direkte, men både FNs konven-sjon om sivile og politiske rettigheter, FNs konven-sjon mot tortur, umenneskelig og nedverdigendebehandling og Den europeiske menneskerettskon-

33. Den følgende beskrivelsen av personvernet bygger i storgrad på fremstillingen i Bruce, Ingvild og Geir Sunde Haug-land: Skjulte tvangsmidler, 2014, side 22–26.

34. NOU 1997:19. Et bedre personvern , side 21. 35. Også før 2014 ble Grunnloven § 102 ansett å gi et visst vern

av privatlivet i form av vern om «boligens ukrenkelighet»,se Andenæs, Johs. og Arne Fliflet: Statsforfatningen i Nor-ge, 10. utgave, 2006, side 407. For mer om denne bestem-melsen og hvilke begrensninger den medfører, se Husabø,Erling Johannes: «Grunnlova § 102 og bruk av enkeltetvangsmidlar for å førebyggja eller avverja straffbare hand-lingar», vedlegg 2 til NOU 2009:15. Skjult informasjon –åpen kontroll og Høgberg, Alf Petter og Marius Stub, «Erreglene om bruk av tvangsmidler i avvergende og forebyg-gende øyemed forenelige med forbudet mot husinkvisisjo-ner i Grunnloven § 102», vedlegg 3 til NOU 2009:15.

36. Se for eksempel straffeloven (lov 20. mai 2005 nr. 28)§§ 205 og 267, personopplysningsloven (lov 14. april 2000nr. 31) og politiregisterloven (lov 28. mai 2010 nr. 16).

37. Det finnes flere undersøkelser som viser til relativt høy gradav tillit mellom enkeltmennesker i Norge, og mellom be-folkningen og myndighetene. Se Norges forskningsråd: rap-porten «Sosial kapital», 2005, side 29. I 2015 offentliggjor-de Norsk samfunnsvitenskapelige datatjeneste tall som viserat norske borgeres tillit til myndighetene har økt, også etter2011. «Nordmenn har fått økt tro på politikerne,» NTB,30.09.2015.

Dokument 16 – 2015–2016 35

vensjonen (EMK) har bestemmelser som er relevantefor signatarstatenes forpliktelser knyttet til slik kon-troll. Norge, og alle andre medlemmer i Europarådet,er bundet av disse konvensjonene.

De mest detaljerte, bindende føringene for Norgefølger av EMK og praksis fra Den europeiske men-neskerettsdomstolen (EMD). En rekke avgjørelserknyttet til EMK artikkel 8 om retten til respekt forprivat- og familieliv har satt minimumskrav til kon-troll med inngrep i denne rettigheten som foretas forå beskytte nasjonal sikkerhet, og angitt momentersom er relevante i en vurdering av om kontrollentotalt sett er tilstrekkelig. Domstolen har understreketbehovet for ekstern kontroll, og pekt på at slik kon-troll kan skje både før, undervegs og etter at et tiltaker iverksatt. I tilknytning til systemer for etterkontrollhar domstolen uttalt at det kan utgjøre en krenkelseav artikkel 8 dersom det ikke finnes noe uavhengigorgan som er involvert i slik kontroll av overvåkings-tiltak, samt oppbevaring og sletting av innsamledepersonopplysninger.38 Videre har domstolen stiltkrav til et tydelig rettslig grunnlag for hvordan kon-trollen utføres,39 og angitt en rekke andre momentersom relevante for hvorvidt en slik etterkontroll kananses tilstrekkelig. Blant disse momentene er hvor-vidt kontrollorganet har tilgang til all relevant infor-masjon (herunder graderte opplysninger), hvorvidtdet avgir offentlige kontrollrapporter, hvorvidt orga-net har kompetanse til å omgjøre beslutninger omovervåking eller kreve innhentet materiale slettet.40

Disse kravene er utdypet og analysert i forhold til detnorske kontrollsystemet i utredningen av Grunnlo-vens og EMKs krav til etterfølgende kontroll av sik-kerhets- og etterretningstjenestenes inngrep i men-neskerettigheter i vedlegg 4 til denne rapporten.

Også EMDs tolkning av EMK artikkel 13 om ret-ten til effektivt rettsmiddel er av betydning for utfor-mingen av nasjonal kontroll med etterretnings- ogsikkerhetstjenester. Domstolen har krevd at ett organeller en kombinasjon av organer med ansvar for kon-troll med etterretnings- og sikkerhetstjenestene måkunne undersøke anklager om menneskerettighets-krenkelser og sikre at eventuelle ofre har tilgang til eteffektivt rettsmiddel. Domstolen anerkjenner imid-lertid også at man ved vurderingen av om det forelig-ger tilgang til «effektivt rettsmiddel» i forbindelsemed bruk av inngripende skjulte overvåkingstiltak,må ta hensyn til at effektiviteten av slike tiltak berorpå at de holdes hemmelig for de som utsettes for dem.Den har derfor akseptert at, så lenge bruken av sliketiltak pågår eller det er legitime grunner til at bruken

av dem må holdes hemmelig, så kan eventuelle retts-midler bare være så effektive som omstendighetenetillater.41 Domstolen har imidlertid påpekt at selv omenkeltpersoner ikke kan informeres om hvorvidt deer eller har vært under overvåking, bør de kunneklage til kontrollorganer. Organet bør i tilfelle kunneundersøke om slik eventuell overvåking er i tråd medregelverket, uten å informere klageren om resulta-tet.42 Hvis det er kjent for en enkeltperson at vedkom-mende er eller har vært overvåket, enten som et resul-tat av en plikt til å underrette vedkommende eller påannen måte, så må vedkommende ha tilgang til etrettsmiddel som er effektivt, ikke bare i teorien, menogså i praksis.43 For å være et «effektivt rettsmiddel»,må et tilsynsorgan ha tilstrekkelig kompetanse ogtilby tilstrekkelige prosessuelle rettssikkerhetsgaran-tier til å sikre slik effektivitet.44 Relevant i dennesammenhengen er hvorvidt organet har kompetansetil å avsi avgjørelser som er bindende for tjenestene,samt pålegge dem å slette materiale eller opplysnin-ger. Avgjørelsen av om et lands forpliktelser etterartikkel 13 er oppfylt, kan ta hensyn til den samledeeffekten av flere tilgjengelige rettsmidler.45 Ogsådisse kravene er redegjort for i utredningen i vedlegg4.

De ikke-bindende instrumentene omfatter anbefa-linger, resolusjoner og rapporter fra blant annet FN’sinstitusjoner, Europarådsinstitusjoner, EU46 og sivil-samfunnsinitiativer. De mest sentrale instrumenteneav mer generell art er blant annet:

– FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremmeav menneskerettigheter i terrorbekjempelse:«Compilation of good practices on legal andinstitutional frameworks and measures thatensure respect for human rights by intelligenceagencies while countering terrorism, includingon their oversight» (2010).

– Europarådets «Commission for democracythrough law» (Veneziakommisjonen): «Reporton the democratic oversight of the Security Ser-

38. Association for European Integration and Human Rightsand Ekimdzhiev mot Bulgaria (85–87).

39. EMDs dom 10. februar 2009 Iordachi m.fl. mot Moldova(49).

40. EMDs dom 18. mai 2010 Kennedy mot Storbritannia (166–167).

41. EMDs dom 6. september 1978 Klass m.fl. mot Tyskland(69).

42. EMDs dom 28. juni 2007 Association for European Integra-tion and Human Rights and Ekimdzhiev mot Bulgaria (100).

43. EMDs dom 6. juni 2006 Segerstedt-Wiberg m.fl. mot Sveri-ge (117).

44. EMDs dom 6. september 1978 Klass m.fl. mot Tyskland(67), EMDs dom 6. juni 2006 Segerstedt-Wiberg m.fl. motSverige (117) og EMDs dom 26. mars 1987 Leander motSverige (83).

45. EMDs dom 6. september 1978 Klass m.fl. mot Tyskland(72) og EMDs dom 26. mars 1987 Leander mot Sverige(77).

46. Nasjonal sikkerhet og virksomheten til etterretnings- og sik-kerhetstjenester faller i hovedsak utenfor EU-rettens virke-område, se Europarådet: Democratic and effective oversightof national security services, 2015, side 31.

36 Dokument 16 – 2015–2016

vices» (2007) og «Update on the 2007 report onthe democratic oversight of the Security Servicesand report on the democratic oversight of signalsintelligence agencies» (2015).

– Europarådets menneskerettighetskommisær:«Democratic and effective oversight of nationalsecurity services» (2015)

– «Open Society Justice Initiative»:47 The GlobalPrinciples on National Security and the Right toInformation (Tshwane-prinsippene) (2013)

–De anbefalingene som går igjen i flere av doku-

mentene, kan oppsummeres slik:

– At etterretnings- og sikkerhetstjenester gjøres tilgjenstand for en kombinasjon av intern kontroll,kontroll fra overordnede myndigheter, rettslig ogparlamentarisk kontroll.48

– At det etableres minst ett tilsynsorgan som erfullstendig uavhengig av tjenestene selv og denutøvende makt, med mandat til å føre tilsyn medalle aspekter ved og faser av tjenestenes virksom-het.49

– At tilsynsorganenes mandat omfatter etterret-nings- og sikkerhetstjenestens samarbeid medandre lands myndigheter, herunder utveksling avinformasjon.50

– At tilsynsorganene gis tilgang til all informasjon,uavhengig av gradering, som organet anser rele-vant for ivaretakelse av tilsynsoppgaven,51 samti-dig som tilsynsorganet må ha plikt til å utøvekontrolloppgaven, herunder søke innsyn i ogbehandle gradert informasjon, profesjonelt og itråd med sine lovpålagte oppgaver.52

– At etterretnings- og sikkerhetstjenestene børpålegges plikt til å være åpne og å samarbeidemed tilsynsorganet.53

– At tilsynsorganene har tilstrekkelig med perso-nelle og økonomiske ressurser, samt kompetanse

til å engasjere uavhengige spesialister med rele-vant kompetanse.54

– At tilsynsorganet bør avlegge offentlige rappor-ter om egen virksomhet, samt funn som er gjortsom ledd i tilsynet med etterretnings- og sikker-hetstjenestene.55

– At det knyttes bånd mellom det eksterne tilsyns-organet og parlamentet, for eksempel ved at enparlamentarisk komité har ansvaret for å opp-nevne medlemmer av tilsynsorganet, ved at par-lamentet kan gi organet i oppdrag å undersøkeenkeltsaker og ved at tilsynsorganene rapporterertil og deltar i høringer i parlamentet eller en par-lamentarisk komité.56

–I tillegg kan det være verdt å merke seg at Euro-

parådets menneskerettskommisær har anbefalt at til-synet med tjenestene ikke bare bør fokusere på lov-ligheten av aktiviteter som begrenser retten til privat-liv, men også andre sentrale menneskerettigheter.Retten til ytringsfrihet, forenings- og forsamlingsfri-het og religions-, tanke- og samvittighetsfrihet frem-heves særskilt.

Enkelte av de internasjonale instrumentene omta-ler det norske EOS-utvalget konkret. I Veneziakom-misjonens rapport fra 2007 klassifiseres EOS-utval-get som en hybridløsning mellom parlamentariskkontroll og et såkalt ekspertorgan.57 I omtalen av par-lamentarisk kontroll fremheves at slik kontroll vil hasterk legitimitet og kunne sørge for at sikkerhetstje-nesten ikke tjener snevre politiske interesser, mennasjonen som helhet.58 Som ulemper påpekes at kon-trollen vil kunne bli gjenstand for «politisk spill», atden vil nedprioriteres til fordel for mer dagsaktuelletema og kunne skape fare for kompromittering avsensitiv informasjon. I omtalen av ekspertorganerfremheves den fordel at de åpner for mer spesialkom-petanse og grundigere, mer tidkrevende kontroll ennkontrollorganer som består av aktive parlamentsmed-lemmer. Det anses også som en fordel om medlem-mene kan oppnevnes for mer enn én valgperiode.59

Som en ulempe fremheves at ekspertorganer ikke vilha samme legitimitet som et parlamentarisk kontroll-organ, men at det finnes ulike måter legitimitet like-vel kan oppnås på.60 Det pekes blant annet på betyd-

47. Et sivilsamfunnsinitiativ basert på anbefalinger fra mer enn500 eksperter fra hele verden.

48. FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme av mennes-kerettighetene i terrorbekjempelse anbefaling nr. 6, Venezia-kommisjonen (2007) avsnitt 259.

49. FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme av mennes-kerettighetene i terrorbekjempelse anbefaling nr. 6, Europa-rådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr. 1 ogTshwane-prinsippene nr. 31.

50. Europarådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr.5, Veneziakommisjonen (2007) avsnitt 116–120 og 183–189.

51. FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme av mennes-kerettighetene i terrorbekjempelse anbefaling nr. 7, Europa-rådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr. 14 ogTshwane-prinsippene nr. 6 og 32.

52. Europarådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr.15 og Tshwane-prinsippene nr. 35 bokstav a.

53. Europarådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr.15, Tshwane-prinsippene nr. 33 bokstav d.

54. Europarådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr.18, Tshwane-prinsippene nr. 33 bokstav c.

55. Veneziakommisjonen (2007) avsnitt 228–229, Tshwane-prinsippene nr. 34 bokstav b.

56. FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme av mennes-kerettighetene i terrorbekjempelse anbefaling nr. 8, Europa-rådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr. 13 ogVeneziakommisjonen (2007) avsnitt 228.

57. Veneziakommisjonens rapport (2007) avsnitt 164. 58. Veneziakommisjonens rapport (2007) avsnitt 150. 59. Veneziakommisjonens rapport (2007) avsnitt 219. 60. Veneziakommisjonens rapport (2007) avsnitt 227–231.

Dokument 16 – 2015–2016 37

ningen av at tilsynsorganet offentliggjør så mye sommulig av begrunnelsen for sine vurderinger, at parla-mentet involveres i prosessene rundt oppnevnelse ograpportering, samt at tilsynsorganet for øvrig får ope-rere uavhengig av ekstern påvirkning. Videre pekesdet på betydningen av en god dialog med parlamen-tet, fortrinnsvis via en parlamentarisk fagkomité.61

Dette vil bidra til å styrke både parlamentet og offent-lighetens tillit til at ekspertorganet har forståelse forpolitisk utvikling og utfører tilsynsoppgaven tilfreds-stillende. Rapporten er positiv til at parlamentet gismulighet til å be tilsynsorganet foreta konkreteundersøkelser.62

De senere årene har flere internasjonale instru-menter og rapporter adressert bruken av såkalt «stra-tegisk overvåking». I denne sammenheng er det spe-sielt «bulk-collection» av metadata som har blittomtalt. Denne type etterretningsaktiviteter refererertil overvåking og/eller datainnsamling/-lagring somikke nødvendigvis er rettet mot identifiserte enkelt-personer som er mistenkt for å være involvert i sik-kerhetstruende virksomhet, men mot store mengderinformasjon som formidles for eksempel gjennomtele- eller kabelnett. I Europa fikk signaletterretningførste gang allmenn offentlig oppmerksomhet i for-bindelse med avdekkingen av det såkalte Echelon-systemet på begynnelsen av 2000-tallet.63 Deretterkom tematikken på nytt på dagsordenen som følge avavsløringene til amerikanske Edward Snowdon fraog med sommeren 2013. Avsløringene førte til iverk-settelse av flere granskinger fra europeiske landsmyndigheter samt utarbeidelse av rapporter og anbe-falinger fra ulike europeiske organisasjoner.64 Isenere år er kontrollen med signaletterretningsvirk-somhet også adressert på generelt grunnlag.65 Særliggrundig er Veneziakommisjonens rapport fra 2015.66

Evalueringsutvalget har tatt høyde for relevante sider

ved disse instrumentene i sine vurderinger og forslag,og vil understreke at deres betydning kan bli langtstørre dersom EOS-tjenestenes adgang til overvå-king, innsamling og lagring av digital kommunika-sjon utvides, for eksempel ved etableringen av etsåkalt digitalt grenseforsvar.

10. Konstitusjonelle rammer

Som det fremgikk av forrige kapittel, finnes deten rekke mulige måter å innrette kontrollen medetterretnings- og sikkerhetstjenester på. Et viktigspørsmål knyttet til samfunnets kontrollregime over-for EOS-tjenestene er hvorvidt kontrollen skal væreunderlagt den utøvende makt, som også er ansvarligfor tjenestene, eller om kontrollen skal tilligge en avde andre statsmaktene. De konstitusjonelle rammenefor kontrollen fastsettes av hvilken løsning ellerhvilke løsninger man velger. Det samlede norskekontrollsystemet bygger på kontrollelementer innen-for alle statsmaktene.67 Det parlamentarisk opp-nevnte EOS-utvalget utgjør likevel en svært viktigkomponent i kontrollsystemet.

Kontroll er en parlamentarisk kjernefunksjon, ogen av Stortingets viktigste oppgaver etter Grunnlo-ven. Stortingets kontroll kan defineres som «all etter-følgende parlamentarisk gransking, vurdering ogsanksjonering av vedtak, handlinger eller unnlatelseri regjering og forvaltning».68 Dette i motsetning tilStortingets styring av regjeringen og forvaltningengjennom lov eller instruks, eller ved løpende konsul-tasjon om saker som regjeringen har til behandling.

Den parlamentariske kontrollen bidrar til at Stor-tingets vedtak og forutsetninger etterleves, til å hin-dre maktmisbruk og til å rette opp feil og mangler iforvaltningen. Konstitusjonelt har kontrollen en sen-tral funksjon, ved at den sikrer at regjeringen ståransvarlig overfor de folkevalgte, ettersom statsråde-nes parlamentariske ansvar overfor Stortinget barelar seg realisere gjennom en løpende kontroll fraStortingets side. Parlamentarisk kontroll bidrar ogsåtil å skape åpenhet og legitimitet, fordi Stortingetetter sin art er en mer åpen og gjennomsiktig arenaenn regjering og forvaltning. Denne kontrollen erdermed en demokratisk garanti, som sikrer det folke-

61. Veneziakommisjonens rapport (2007) avsnitt 232. 62. Veneziakommisjonens rapport (2007) avsnitt 234. 63. Europaparlamentet: «Report on the existence of a global

system for the interception of private and commercial com-munications (ECHELON interception system)» (2001).

64. Se for eksempel Europarlamentets resolusjon 4. juli 2013«on the US National Security Agency surveillance pro-gramme, surveillance bodies in various member states andtheir impact on EU citizens’ privacy (2013/2683(RSP)), Eu-ropaparlamentets Committee on Civil Liberties, Justice andHome Affairs’ rapport 21. februar 2014 «on the US NSAsurveillance programme, surveillance bodies in variousMember States and their impact on EU citizens’ fundamen-tal rights and on transatlantic cooperation in Justice andHome Affairs» (2014), Europaparlamentets rapport «Reporton the US NSA surveillance programme, surveillancebodies in various Member States and their impact on EUcitizens’ fundamental rights and on transatlantic coopera-tion in Justice and Home Affairs (2014), A7-0139/2014, Eu-roparådets parlamentarikerforsamlings resolusjon 2045 av-snitt 3 og 10 og Europarådets menneskerettighetskom-misærs anbefaling nr. 6.

65. Se for eksempel FNs spesialrapportør for beskyttelse ogfremme av menneskerettighetene i terrorbekjempelse års-rapport for 2014 side 58–63, Europarådets menneskerettig-hetskommisær: «Democratic and effective oversight of nati-onal security services» (2015), side 22.

66. Veneziakommisjonen: «Update on the 2007 report on thedemocratic oversight of the Security Services and report onthe democratic oversight of signals intelligence agencies»(2015).

67. Se kapittel 24 om det samlede kontrollsystemet for EOS-tje-nestene.

68. Dokument nr. 14 (2002–2003). Rapport til Stortinget fra ut-valget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, side 16.

38 Dokument 16 – 2015–2016

valgte Stortingets stilling i forhold til regjering ogembetsverk.

Det er vanlig å skille mellom den direkte parla-mentariske kontrollen, som Stortinget selv utøver, ogden kontrollen som er forankret i Stortinget (parla-mentarisk forankret kontroll), ved at den utøves påvegne av Stortinget gjennom eksterne stortingsopp-nevnte organer. Det sistnevnte omfatter Riksrevisjo-nen, Sivilombudsmannen, Ombudsmannen for For-svaret og de sivile tjenestepliktige og EOS-utvalget,i tillegg til granskingskommisjoner i enkeltsaker.

EOS-utvalgets forankring i Stortinget er avgjø-rende for å forstå utvalgets rolle, oppgaver og hand-lingsrom. Konstitusjonelt har det som konsekvens atutvalget er reelt uavhengig av de tjenestene det kon-trollerer. På den annen side begrenser det utvalgetsmyndighet overfor tjenestene, blant annet ved at detkan påpeke og kritisere kritikkverdige forhold, menikke instruere tjenestene, eller fungere som rådgiverfor dem.

Eksterne kontrollorganer som EOS-utvalget skalfor det første fungere som «hjelpeorganer» for Stor-tinget. De legger grunnlaget for videre politiskbehandling av kontrollsaker gjennom gransking ograpportering. For det andre driver EOS-utvalget, ilikhet med de andre organene (i noe ulik grad), selv-stendig kontrollvirksomhet ut over det Stortinget harkompetanse og ressurser til. Et viktig poeng er at deeksterne organenes kontroll i mindre grad enn Stor-tingets direkte parlamentariske kontroll er rettet motstatsrådenes handlinger og ansvar, og i større gradmot den underliggende forvaltningen.

I 2002 ble Stortingets kontrollfunksjon gjennom-gått og analysert av et ekspertutvalg. Utvalget vur-derte ikke EOS-utvalget konkret, men kom likevelmed en rekke påpekninger og anbefalinger som ogsåer av betydning for EOS-utvalget.69 Utvalget pekteblant annet på at den parlamentariske kontrollen børvære så omfattende at den kan avdekke alvorlige feilog mangler, men ikke så omfattende at den hemmerregjeringens effektive styring, og at omfanget må til-passes Stortingets kapasitet og ressurser, slik at denikke går ut over andre viktige oppgaver.70 Utvalgetviste til at ren rutinekontroll og større granskinger ihovedsak bør foretas av de eksterne stortingsopp-nevnte kontrollorganene, slik at Stortinget gjennomderes rapporter kan velge ut de sakene som berettigerparlamentarisk oppfølging, og primært konsentrereseg om de spørsmål som angår statsrådenes ansvars-områder.

Utvalget pekte videre på en rekke argumenter motat Stortinget selv fører direkte kontroll med denunderliggende forvaltning, i motsetning til bare stats-

råden og derigjennom den politiske ledelse. I den for-bindelse uttalte det følgende om de eksterne kontroll-organene:

«Argumenter mot direkte kontroll av den under-liggende forvaltningen gjelder ikke i samme grad forStortingets eksterne kontrollorganer. Tvert imot erhovedprinsippet at de skal fokusere på forvaltningen,og ikke på statsrådenes forhold. Disse organene erpolitisk nøytrale, og har en helt annen kapasitet ogmulighet enn Stortinget til å foreta forsvarlige vurde-ringer av administrative forhold. Gjennom deres rap-porter vil Stortinget få utstrakt innsikt i interne for-valtningsforhold. Det avgjørende her må etter utval-gets mening være at rapportene brukes som grunnlagfor å rette opp feil og mangler i forvaltningen, ikke tilå ansvarliggjøre navngitte embets- og tjeneste-menn.»71

Utvalget pekte også på at kjernen i Stortingetsdirekte parlamentariske kontroll er og bør være enskjønnskontroll. Begrunnelsen var at det er slik kon-troll de politisk valgte representantene har forutset-ninger for å foreta, og som ingen andre organer fulltut kan foreta i stedet.72 En konsekvens som ligger iforlengelsen av dette er at for eksempel EOS-utvalgeti motsetning til dette skal utvise forsiktighet ved prø-ving av EOS-tjenestenes skjønnsutøvelse.

Ekspertutvalget foretok videre en inngående ana-lyse av Riksrevisjonens funksjon som ledd i Stortin-gets kontroll med forvaltningen.73 Enkelte av vurde-ringene er også relevante for EOS-utvalget, og tenkesoverført også til vurderingene av EOS-utvalgets virk-somhet.

For eksempel drøftet utvalget Riksrevisjonensveilederrolle overfor forvaltningen. Den anerkjenteat veiledningen kan være egnet til å forebygge frem-tidige feil og mangler, men påpekte samtidig at det eren grunnleggende forskjell mellom etterfølgendekontroll og fremtidsrettet styring, og understrekteforvaltningens selvstendige ansvar for sine egne vei-valg, uavhengig av revisjonens veiledning. Denpåpekte også at det alltid vil kunne være en fare for atveiledningen reelt, om enn ikke formelt, binder oppRiksrevisjonens vurderinger. Det kan i verste fallføre til at det senere blir vanskeligere å fremme beret-tiget kritikk, dersom noe likevel går galt. På denmåten kan også Stortingets kontrollvurderinger reeltsett risikere å bli bundet opp gjennom slik veiledningunderveis. Avslutningsvis uttalte utvalget at veiled-ningen primært bør være av generell karakter, og atdet under ingen omstendighet må bli slik at forvalt-ningen reelt sett kan søke forhåndsklarering fra Riks-revisjonen i kontroversielle enkeltsaker.

69. Dokument nr. 14 (2002–2003). Rapport til Stortinget fra ut-valget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon.

70. Dokument nr. 14 (2002–2003), side 20.

71. Dokument nr. 14 (2002–2003), side 27.72. Dokument nr. 14 (2002–2003), side 27.73. Dokument nr. 14 (2002–2003), side 60ff.

Dokument 16 – 2015–2016 39

Lignende betraktninger vil kunne gjøres gjel-dende overfor EOS-utvalgets kontroll med EOS-tje-nestene. Heller ikke EOS-utvalget skal gå inn i enveilederrolle, eller forhåndsklarere tjenestenes brukav metoder eller andre sider ved deres arbeid. EOS-utvalgets kontroll skal være etterfølgende. Se forøvrig kapittel 29 om prinsippet om etterfølgendekontroll, og kapittel 31 om utvalgets vurdering avkontrollmodellen.

III Relevante utviklingstrekk11. Generelt

EOS-utvalget ble opprettet mens vår del av ver-den gjennomgikk en sikkerhetspolitisk reorienteringetter den kalde krigen, se kapittel 17.1 om EOS-utvalgets historikk. I løpet av de 20 årene som hargått, har det skjedd store endringer på flere områderav betydning for utvalgets arbeid.

På et allment samfunnsmessig nivå har de sistetiårene vært preget av en voldsom teknologisk utvik-ling. Særlig har utbredelse av informasjonsteknologiført til at produksjonen og spredningen av informa-sjon nå skjer raskere og i mengder som få kunne fore-stille seg for 25 år siden.74 Det betyr at personvern harblitt et enda viktigere tema enn det var tidligere. Sam-tidig har det ført til mer frivillig og ufrivillig åpenhetfra både offentlige og private aktørers side. Informa-sjon og kunnskap om myndigheter, organisasjoner ogvirksomheter deles og spres i større omfang og tempoenn før. Verden oppleves som mindre enn før, oggeografiske grenser og skillelinjer gjør seg gjeldendei mindre grad. Dette forsterkes blant annet av migra-sjon, som bidrar til at et større antall mennesker hartilhørighet og interesser i flere deler av verden.

Undersøkelser viser at det i våre dager er færremennesker enn tidligere som dør i væpnede konflik-ter.75 Samtidig har truslene blitt mer globale og kom-plekse. Ett trekk ved denne situasjonen er at konflik-ter på ulike kanter av kloden i større grad nå påvirkertrusselbildet andre steder. Det har skjedd en dreiningi retning av at trusler oftere oppstår med utgangs-punkt i nettverksbaserte og transnasjonale organisa-sjoner og løsere sammenslutninger. Dette har igjenkonsekvenser for den nasjonale trusselsituasjonen iNorge. Trusler mot vårt samfunn kommer i dag fraflere hold enn tidligere.

Disse utviklingstrekkene påvirker EOS-tjeneste-nes virksomhet. Tjenestene har vokst, de har fått etvidere virkefelt, samtidig som kravene til blant annetderes teknologiske virkemidler og kompetanse erskjerpet.

EOS-tjenestenes utvikling har allerede fått storbetydning for EOS-utvalgets kontrollvirksomhet.Evalueringsutvalget er derfor bedt om å ta høyde forden samfunnsmessige og teknologiske utviklingen isine forslag til endringer av EOS-utvalgets arbeid ogrammebetingelser. I det videre redegjøres det derforfor sentrale utviklingstrekk ved den globale og nasjo-nale trusselsituasjonen, og hvilken betydning dissehar fått og kan få for EOS-tjenestenes virksomhet.Avslutningsvis sies det noe om hvilke utfordringerdisse utviklingstrekkene stiller EOS-utvalget over-for, og hvordan disse har påvirket Evalueringsutval-gets vurderinger.

12. Det globale trusselbildet

Da de norske EOS-tjenestene ble bygget opp,utgjorde den kalde krigen det sikkerhetspolitiskebakteppet. Trusselen kom primært fra Sovjetunionenog dens allierte i Øst-Europa. Ved opprettelsen avEOS-utvalget var erindringen om den kalde krigenfortsatt fremtredende. I dag er situasjonen annerledespå mange områder, selv om enkelte av problemstil-lingene fra den kalde krigen fortsatt er aktuelle.

Mens man under den kalde krigen grovt settkunne snakke om en global situasjon der spennin-gene gikk mellom to blokker, som var dominert avhver sin supermakt, er dagens sikkerhetspolitiskesituasjon preget av at flere ulike maktsentra konkur-rerer med hverandre.76

Samtidig er verden tettere sammenvevet på flereområder enn tidligere, både teknologisk, politisk,økonomisk og finansielt, sosialt og kulturelt. Infor-masjon spres raskere og i et helt annet omfang enntidligere gjennom nye digitale kommunikasjonska-naler. Både samfunnet og enkeltpersoner er i storgrad avhengige av digitale hjelpemidler, og det erblitt langt vanskeligere å stå utenfor den digitale ver-den. Kapital, varer og tjenester flyter friere mellomulike land og regioner, og virksomheter og organisa-sjoner er i høyere grad enn tidligere transnasjonale.Tilsvarende flytter mennesker på seg i større omfangenn tidligere. Migrasjonsbølger skaper mer sammen-satte befolkningsgrupper i samfunn som tidligere varrelativt homogene.

Sikkerhetspolitisk pågår det flere endringsproses-ser som påvirker det allmenne trusselbildet. I Asiahar Kina etablert seg som en betydelig økonomisk ogmilitær stormakt, med interesser på flere kontinenter.I Europa har Russland de siste årene igjen vist viljetil å føre en aggressiv utenrikspolitikk, også ved hjelp

74. Se NOU 2015:13 «Digital sårbarhet – sikkert samfunn. Be-skytte enkeltmennesker og samfunn i en digitalisert ver-den», særlig side 43–51, for en mer detaljert fremstilling avviktige sider ved denne utviklingen.

75. Se for eksempel http://ourworldindata.org/data/war-peace/war-and-peace-after-1945/ og diskusjonen på PRIOs nett-sider: https://www.prio.org/Data/Armed-Conflict/Battle-Deaths/ 76. For eksempel Lurås, Helge: Hva truer Norge nå?, side 75.

40 Dokument 16 – 2015–2016

av militærmakt.77 Det er usikkert hvordan den videreutviklingen vil bli i et Russland som er økonomisksvekket, og samtidig gjennomgår en negativ demo-kratisk utvikling. Den politiske situasjonen er ustabili flere andre regioner som også påvirker Europa ogNorge, ikke minst Midtøsten og Nord-Afrika.

Politisk, økonomisk og militært er situasjonenuavklart flere steder, og det er derfor vanskelig å for-utse hvilken retning utviklingen vil ta i tiden somkommer. Det som synes å være sikkert, er at utviklin-gen vil fortsette i retning av et enda mer kompleksttrusselbilde. Få av de kjente potensielle truslene kanavskrives i overskuelig fremtid, men nye vil dukkeopp. Hvis utviklingen skulle vise seg å gå i retning aven ny kald krig, vil det ikke reversere den allmenneglobaliseringen.78

Samtidig har både ulovlig etterretningsarbeid ogannen sikkerhetstruende virksomhet i økende gradblitt knyttet til datateknologi. For det første kan frem-mede etterretningstjenester og kriminelle skaffe seginformasjon gjennom innbrudd i staters, organisasjo-ners og bedrifters datasystemer. For det andre erdisse datasystemene i krisetid sårbare for angrep, noesom kan ramme både militære og sivile aktiviteter.Store stater, først og fremst Russland og Kina, erbetydelige aktører innenfor digital etterretning rettetmot Norge. Også kriminelle nettverk og andre ikke-statlige aktører er imidlertid i ferd med å bygge oppkompetanse på dette området.79

Den viktigste nye fysiske trusselen mot interna-sjonal sikkerhet er fremveksten av terrororganisasjo-ner som opererer på tvers av landegrenser, og somutfører aksjoner på flere kontinenter. Terrorismensbakmenn har varierende ideologisk orientering, menulike militante islamistbevegelser er de mest aktive,og de som utgjør den tydeligste trusselen, også i Ves-ten. Islamistbevegelsene har fått næring fra konflik-ter i flere regioner, som Afghanistan, Irak, Syria,andre deler av Midtøsten og Afrika.80

Flere av disse, som al-Qaida, har utført vold-somme terroraksjoner også mot mål utenfor sineegne regioner. Etableringen av Den islamske statenIrak og Levanten (ISIL) har forsterket trusselen frainternasjonal militant islamisme. Ved å fremstille segsom en statsdannelse har ISIL både virket mobilise-rende i regionen og styrket rekrutteringen til mili-tante islamistmiljøer i Europa. Grupper og enkeltter-rorister som identifiserer seg med ISIL har utført vol-delige aksjoner i flere europeiske land.81

Et utviklingstrekk ved internasjonal terrorismehar de seneste årene vært en glidning i retning avaksjoner som har vært utført av én eller få utøvere,heller enn store og omfattende aksjoner som involve-rer mange personer, organisering og forberedelser. Inyere tid har terroranslag i økende grad vært utført avenkeltpersoner med håndvåpen, kniver eller andrelettere tilgjengelige våpen.82

Et annet utviklingstrekk er knyttet til Internettsbetydning for ulike ekstreme grupperinger og poten-sielle terrorister. Deler av Internett fungerer sompropagandakanal, som kanal for å rekruttere og radi-kalisere tilhengere og medlemmer og som kommuni-kasjonskanal for allerede etablerte terrorgrupper.Denne virksomheten skjer på tvers av landegrenser.83

Det er videre tenkelig at enkelte eksisterendeutfordringer knyttet til befolkningsvekst, kamp omenergikilder og andre ressurser vil bli forsterket itiden som kommer. Dette vil også påvirke Norge.84

Det samme gjelder problemstillinger knyttet til storemigrasjonsbølger til Europa. Dette er fenomener somkan øke konfliktnivået mellom land og regioner, og ide enkelte samfunn, i takt med at presset mot vel-ferdsordninger og ressurser øker.85

13. Det nasjonale trusselbildet

Det nasjonale trusselbildet i Norge gjenspeiler ihovedsak de globale endringene som er vist ovenfor,og slik vil det trolig også være fremover. Det viktig-ste utviklingstrekket, også i Norge, er at trusselbildeter mer mangefasettert enn det var tidligere. Myetyder også på at innvandringen til Norge vil fortsetteå ligge på et høyt nivå, med en mer sammensattbefolkning som konsekvens.

Geopolitisk er Norges situasjon fortsatt preget avnaboskapet med Russland. Utviklingen i russisk poli-tikk vil påvirke Norge også i fremtiden. Russlandutgjør fortsatt en betydelig potensiell trussel mot nor-ske interesser.86

En viktig side ved trusselbildet mot Norge erknyttet til digital etterretningsvirksomhet mot norske

77. Etterretningstjenestens vurdering Fokus 2015, side 4–17 og54–61.

78. Beadle, Alexander William og Sverre Diesen: Globale tren-der mot 2040 – implikasjoner for Forsvarets rolle og rele-vans, Oslo 2015, side 13.

79. Etterretningstjenestens vurdering Fokus 2015, side 82.80. Etterretningstjenestens vurdering Fokus 2015.

81. Nylige eksempler er angrepene mot det jødiske museet iBrussel i mai 2014, satirebladet Charlie Hebdo i Paris i ja-nuar 2015, angrepene mot den jødiske synagogen og et de-battmøte i København i februar 2015 og angrepene i Paris inovember 2015. Se også Etterretningstjenestens vurderingFokus 2015, side 72–73.

82. Etterretningstjenestens vurdering Fokus 2015, side 72; PSTÅpen trusselvurdering 2015, side [10]. De koordinerte an-grepene i Paris i november 2015 viste imidlertid at også den-ne typen omfattende terroranslag vil fortsette å være en trus-sel i tiden som kommer.

83. PST Åpen trusselvurdering 2015, side [9] og [13].84. NSM peker blant annet på at konflikten mellom Russland og

Ukraina, som skaper usikkerhet rundt gassleveranser til Eu-ropa, øker den sikkerhetspolitiske verdien av norsk gass.(NSM: Risiko 2015, side 4)

85. Lurås 2015:243–262

Dokument 16 – 2015–2016 41

myndigheter og private aktører. NSM rapporterer omflere «alvorlige dataangrep» mot Norge. Digital spio-nasje truer sensitiv informasjon, ikke bare militært,men også sivilt og privat, som for eksempel industri-spionasje. Det åpner også for mulig sabotasje, somkan ramme både militære og sivile mål, inkludertsentrale samfunnsfunksjoner som strømleveransereller vannforsyning.87 Enkelte sektorer, for eksempelolje- og gassektoren, er særlig utsatt. NSM forventerøkning i antall angrep mot norsk næringsliv ogoffentlig virksomhet i tiden som kommer.88

Dessuten har nye trusler kommet til og økt istyrke. Norge er påvirket av den internasjonale trus-selen fra islamistiske terrorbevegelser.89 Truslenekommer dels fra utenlandske terrororganisasjonersom opererer utenfor Norge. Slike organisasjoner haruttrykt ambisjoner om å angripe vestlige land, inklu-dert Norge, og antas å være i stand til å gjøre det. Devil også kunne angripe norske mål i utlandet.90 Sam-tidig har det over tid vokst frem islamistiske miljøerog organisasjoner i Norge. Disse støtter opp om inter-nasjonale islamistbevegelser, særlig ISIL, og oppfat-ter seg som en del av den kampen disse utkjemperandre steder i verden.91 Et betydelig antall norskeborgere har reist til Syria for å slutte seg til ISIL.92

PSTs vurdering er at de vil utgjøre en potensiell trus-sel når de eventuelt returnerer til Norge. Bekymrin-gen knytter seg til at de kan ha utviklet ønsker om åbruke vold også her, i tillegg til at de har fått opplæ-ring i bruk av våpen og eksplosiver. Det antas også atde vil kunne bidra til en ytterligere radikalisering avnorske miljøer.93

Også andre miljøer kan på sikt kan tenkes å utgjø-re en trussel mot Norge. Det gjelder særlig de høyre-ekstreme, som har et relativt høyt aktivitetsnivå påInternett i kontakt med både norske og utenlandskelikesinnede. Høyreekstremistiske og antiislamskemiljøer kan også bli styrket på grunn av trusselen fraislamisme.94 Eskalerende radikalisering i islamistiske

og høyreekstreme miljøer kan også føre til fremvekstav mer aktivistisk venstreekstremisme.95 Erfaringenfra 22. juli 2011 demonstrerte at terrortrusler motNorge ikke nødvendigvis kommer fra islamistiskemiljøer, at de ikke trenger å ha utgangspunkt i etorganisert miljø og at enkeltpersoner kan forvoldestore ødeleggelser på egen hånd.96

Dette illustrerer et annet utviklingstrekk av betyd-ning for trusselbildet i Norge, som i resten av verden:Individer, miljøer og organisasjoner som utgjørpotensielle sikkerhetstrusler har vide kontaktnett, oger ikke begrenset av nasjonale grenser. Enkeltperso-ner i nettverkene er mobile, samtidig som det krevermindre organisering å utføre angrep. Ideologisk radi-kalisering, inkludert utvikling av vilje til å brukevold, rekruttering til ekstreme organisasjoner og opp-læring i bruk av voldsmidler foregår i høy grad i digi-tale kanaler. Det stiller nye krav til overvåkingstje-nestenes virksomhet.

Erfaringen tilsier at dagens trusler ikke vil kunneavskrives i overskuelig fremtid, selv om intensiteteni dem muligens vil variere noe over tid. Basert påutviklingen de seneste 20 årene, kan vi si at heller ennat eksisterende trusler blir borte, blir bildet mer kom-plekst. Et eksempel er Russlands mer offensive uten-rikspolitikk de senere årene, som viser at trusselbil-det ikke har gjennomgått et rent linjeskift fra situa-sjonen under den kalde krigen.

14. EOS-tjenestenes virksomhet

EOS-tjenestenes virksomhet påvirkes nødvendig-vis av den utviklingen som er skissert ovenfor. Denmer komplekse globale trusselsituasjonen, den tek-nologiske utviklingen og dreiningen i retning av trus-ler med utgangspunkt i nettverksbaserte og transna-sjonale organisasjoner og løsere sammenslutninger,har ført til bredere spekter i tjenestenes oppgaver. Iforlengelsen av mer omfattende oppgaver har tjenes-tene også vokst i størrelse. Fra 2012 har Politidirek-toratet offentliggjort antall ansatte i PST. I 4. kvartal2012 var tallet 409, mens det i 2. kvartal 2015 bleoppgitt til 512.97

Antall ansatte i Etterretningstjenesten er ikkeoffentlig tilgjengelig, men en betydelig økning i stør-relsen på tjenesten kan trolig leses ut av at densoffentlige budsjett er nær tredoblet siden 199698.

For alle tjenestene gjelder at deres ansvarsområ-der overlapper i større grad enn tidligere, blant annetfordi også truslene mot nasjonenes sikkerhet på enannen måte enn tidligere er grenseoverskridende. En

86. Etterretningstjenestens vurdering Fokus 2015; Rapport fraEkspertgruppen for forsvaret av Norge, Et felles løft, side16–22; Etterretningssjef Kjell Grandhagen: «Trusler og risi-koer for Norge i et endret sikkerhetsbilde,» foredrag OsloMilitære Samfund 16.3.2015.

87. Dette er et viktig tema i Sårbarhetsutvalgets rapport, NOU2015:13. Digital sårbarhet – sikkert samfunn. Se også Etter-retningstjenestens vurdering Fokus 2015, side 82–84;

88. Sommeren 2014 registrerte NSM det det til nå største data-angrepet mot Norge. Det var rettet mot olje- og energisekto-ren. NSM: Risiko 2015, side 3.

89. Etterretningstjenestens vurdering Fokus 2015, side 79; PSTÅpen trusselvurdering 2015, side [8–10].

90. Etterretningstjenestens vurdering Fokus 2015, side 78–79.91. PST Åpen trusselvurdering 2015, side [8–9].92. Pr. desember 2014 oppga PST antallet fremmedkrigere som

enten hadde vært eller fortsatt var i Syria til 70, men sa ogsåat det antagelig er betydelige mørketall. PST Åpen trussel-vurdering 2015, side [9].

93. PST Åpen trusselvurdering 2015, side [8].

94. PST Åpen trusselvurdering 2015, side [11–13].95. PST Åpen trusselvurdering 2015, side [13–14].96. NOU 2012:14. Rapport fra 22. juli-kommisjonen, side 341–

362.97. «Bemanning 2. kvartal 2015», hentet fra https://www.poli-

ti.no/strategier_og_analyser/statistikker_og_analyser/bemanning_i_politiet/tema_1986.xhtml

42 Dokument 16 – 2015–2016

konsekvens av det er tettere og mer omfattende sam-arbeid mellom de ulike norske tjenestene. Tilsva-rende har samarbeidet med andre lands EOS-tjenes-ter blitt viktigere.99

For alle tjenestene gjelder at de er sterkt påvirketav den teknologiske utviklingen. Den teknologiskeutviklingen byr på muligheter for tjenestene, menden skaper samtidig nye utfordringer. Ny teknologihar generert nye former og arenaer for kriminalitet ogsikkerhetstruende virksomhet. Dette stiller krav tiltjenestenes evne til å tilpasse seg de digitale truslene,og deres tilstedeværelse på de digitale arenaene. Foreksempel fordrer Internetts rolle som propaganda- ogrekrutteringskanal for terrorister at tjenestene er tilstede i det digitale rom. Videre har både trusselaktø-rene og tjenestene som skal bekjempe dem, fått nyeverktøy. På den ene siden gjør dette det teknisk muligfor tjenestene å skaffe seg tilgang til mer informasjonom folks kommunikasjon og bevegelser enn tidli-gere. For eksempel vil avlytting av kommunikasjoninnad i ekstreme grupper og mellom potensielle ter-rorister som foregår gjennom digitale kanaler, kunnegjøre tjenestene i stand til å stanse trusler som erunder oppseiling. På den annen side skaper deenorme informasjonsmengdene som genereres hvereneste dag en utfordring for tjenestene, fordi denrelevante informasjonen for tjenestene utgjør en for-svinnende liten del av den totale informasjonsmeng-den. Dette skaper igjen et behov for ny kompetanseog teknologi, som gjør at tjenestene kan identifisereog nyttiggjøre seg relevant informasjon. En muligkonsekvens er at EOS-tjenestene vil ønske en størregrad av strategisk overvåking gjennom bulkaksess og-innsamling av store datamengder, som deretter måanalyseres. Hvorvidt slik overvåking skal tillates, eret politisk spørsmål.100

En vesentlig endring som gjelder alle EOS-tjenes-tene, er at det siden 1996 har kommet til mer detaljertregelverk som regulerer virksomhetene. I tillegg ermenneskerettighetenes stilling i norsk rett styrketgjennom vedtakelsen av menneskerettsloven i 1999og inkorporering av enkelte sentrale rettigheter iGrunnloven i 2014.101

Selv om PST også tradisjonelt har hatt en fore-byggende funksjon, har det siste tiåret vært preget avet økende fokus på tjenestens oppgave med å gripeinn og forebygge alvorlige straffbare handlinger førde finner sted. Dette har for det første kommet tiluttrykk ved en kraftig utvidelse av den straffelovgiv-ningen som gjelder på tjenestens område gjennomsåkalt pre-aktiv kriminalisering,102 det vil si krimina-lisering av handlinger som foretas som ledd i forbe-redelsen av alvorlige straffbare handlinger. For detandre ble fokuset på og muligheten til slik forebyg-ging styrket gjennom innføringen i 2005 av tjenes-tens adgang til å benytte skjulte tvangsmidler for åforebygge de mest alvorlige straffbare handlingeneinnenfor tjenestens ansvarsområde. Sett i sammen-heng også med den teknologiske utviklingen, åpnerdette for at PST kan drive en langt mer aktiv og inn-gripende overvåking av enkeltpersoner på et sværttidlig stadium av det som kan være forberedelser avalvorlige angrep på rikets sikkerhet.

I tillegg stiller en mer kompleks trusselsituasjon,som blant annet er preget av en mer sammensattbefolkning og mindre synlige nettverk og organisa-sjoner, nye krav til PSTs arbeid. Når straffbare hand-linger begås av lukkede miljøer, eller av miljøer somer så ensartede at det er vanskelig for PST å infiltreredem, eller få kontakt med kilder, kan det hevdes atbehovet for andre metoder for informasjonsinnhen-ting øker.

Videre har økt bruk av kryptering ført til at delerav den informasjonen PST tidligere kunne få tilgangtil gjennom kommunikasjonskontroll eller ransakingav digitale enheter, ikke lenger er tilgjengelig for tje-nesten.103

Utviklingen har ført til at PST har bedt regjerin-gen om å få ta i bruk flere nye tekniske metoder for åsamle inn, bearbeide og analysere informasjon, blantannet dataavlesning og innsamling og analyse avstordata fra Internett.104

Etterretningstjenesten fikk sitt virkeområde fast-satt da etterretningsloven kom i 1998. Loven fastsloskranker mot at Etterretningstjenesten overvåker nor-ske borgere i Norge.105 Den åpnet også for overvå-king av norske borgere i utlandet. Den siden av Etter-retningstjenestens virksomhet har blitt viktigere etter1998, selv om det fortsatt utgjør en begrenset del av

98. Etterretningstjenesten ble bevilget kr. 387.748.000 overstatsbudsjettet for 1996. Omregnet til 2014-kroner tilsvarerdet kr. 557.006.308 (omregnet med SSBs konsumpriskalku-lator). I statsbudsjettet for 2016 har regjeringen foreslått åbevilge kr. 1.552.401.000 til Etterretningstjenesten.

99. Se EOS-utvalgets årsmelding 2011, side 11; EOS-utvalgetsårsmelding 2013, side 40–42.

100. Se mer detaljert fremstilling av disse problemstillingene ivedlegg 3, Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS-ut-valget. Teknologiske aspekter», side 18–20. Se også Ven-eziakommisjonens rapport «Update on the 2007 report onthe democratic oversight of the Security Services and reporton the democratic oversight of signals intelligence agen-cies» (2015).

101. Om utviklingen av lovverket og konsekvensen for EOS-tje-nestene og kontrollen med dem, se EOS-utvalgets årsmel-ding 2011, side 10–11.

102. Husabø, Erling Johannes (2003): «Pre-aktiv strafferett»,Tidsskrift for rettsvitenskap nr. 1/2003 side 96–107.

103. At bruken av kryptering har økt er blant annet lagt til grunni NOU 2009:15 side 241 og i rapporten fra Evalueringsut-valgets teknisk sakkyndige, vedlegg 3 side 8.

104. Se mer detaljert fremstilling i vedlegg 3, Einar Lunde: «Inn-spill til evaluering av EOS-utvalget. Teknologiske aspek-ter», side 16–17.

105. Etterretningsloven 1998 § 4.

Dokument 16 – 2015–2016 43

tjenestens samlede virksomhet. For det første skyldesdet at truslenes mot Norges sikkerhet har fått en mertransnasjonal karakter, ved at truslene i større grad erknyttet til nettverk og miljøer som ikke forholder segtil landegrenser. Det gjelder fysisk så vel som i detdigitale rom. For det andre skyldes det den senestetidens økende antall norske fremmedkrigere som rei-ser utenlands for å delta i krig. For Etterretningstje-nesten er det en prioritert oppgave å følge med pådisse så lenge de oppholder seg utenfor landet.106

Etterretningstjenestens arbeid er i høy grad knyt-tet til teknologi, og teknologisk utvikling. På sammemåte som i PSTs overvåking av potensielle truslerinnenlands, er elektronisk kommunikasjon en sværtviktig kilde for Etterretningstjenesten. Endringer ifolks kommunikasjonsmønstre og utviklingen innen-for kommunikasjonsteknologi vil over tid kreve atden tekniske kompetansen i Etterretningstjenestenvidereutvikles, og at tjenesten kan få behov for nyemetoder.107 En utvidelse av Etterretningstjenestensfullmakter som har vært diskutert, er å gi adgang til åovervåke den datatrafikken som går via kabler ut oginn av Norge.108 Dersom dette forslaget tas til følge,vil det åpne for innhenting av data i svært store meng-der, som også vil kunne ramme norske borgere somoppholder seg i Norge. Dette vil stille krav til bådekontrollmetodikk, regelverk og kontrollmekanismer,herunder EOS-utvalget, se nedenfor.109

NSM har sine oppgaver på felt der både teknolo-gisk utvikling, migrasjon og andre globale utvik-lingstrender gjør seg sterkt gjeldende. Kravene tilNSM har økt i takt med samfunnets avhengighet avfungerende datasystemer og digitale løsninger, ikkeminst knyttet til moderne kommunikasjonsteknologi,og forekomsten av dataangrep og annen sikkerhets-truende virksomhet. NSMs ressurstilgang er blittkraftig styrket i senere år, og det er mye som tyder påat myndighetens rolle overfor sivil sektor vil bli langtviktigere i årene som kommer.110

Den største utviklingen de senere årene har værtknyttet til NSMs arbeid med sikring mot datainn-brudd eller sabotasje mot elektronisk infrastruktur. I2006 ble NorCERT etablert, som den operative delen

av NSM. NorCERTs hovedoppgave er å håndterealvorlige dataangrep mot samfunnskritisk infrastruk-tur og informasjon.111 Sjef NSM har nylig anmodetom ytterligere styrking av NorCERTs kapasitet, kravom obligatorisk tilknytning til deler av NorCERTsvirksomhet for samfunnsviktige funksjoner mv. ogen rekke andre tiltak for å styrke samfunnssikkerhe-ten i Norge.112

Også oppgavene knyttet til sikkerhetsklarering ogpersonkontroll er en stadig mer omfattende side vedNSMs virksomhet, ettersom personellsikkerhet harblitt viktigere i en rekke samfunnssektorer. Flere avde samme faktorene som fører til større behov forsikkerhetsklarering, kompliserer også arbeidet medslike saker. En faktor er globaliseringen, med meråpne grenser, økt migrasjon og tettere internasjonalenettverk, mobilitet og bindinger. For det første førerdette til at en større andel av dem som skal gjennomen sikkerhetsklarering, har forbindelser til andreland. Den fører dessuten til mindre oversiktlige for-hold, som i sin tur skaper større problemer med åkartlegge enkeltpersoners bindinger og lojalitet. Detkan gjelde bånd til andre land, men også til virksom-heter og miljøer i og utenfor Norge. En konsekvensav dette er at den mengden bakgrunnsinformasjonsom bør innhentes for å gjennomføre en forsvarligpersonkontroll, blir mer omfattende enn den var forbare få år siden. I sitt arbeid med personkontroll blirderfor NSM i økende grad avhengig av å støtte seg påinformasjon fra samarbeidende tjenester.

FSA, som i dag er landets desidert største klare-ringsmyndighet, står overfor mange av de sammeproblemstillingene som NSM i arbeidet med sikker-hetsklarering. Også for FSA vil de nevnte komplise-rende faktorene knyttet til globalisering, migrasjonog mer sammensatte samfunn gjøre seg gjeldende.Utover dette står FSA overfor utfordringer når detgjelder å opprettholde et oppdatert bilde over truslermot det norske forsvaret, utvikle informasjonsut-vekslingen med de øvrige EOS-tjenestene og etab-lere en rask reaksjonsevne for å kunne avverge sik-kerhetstruende hendelser.113

15. Betydning for EOS-utvalget

Redegjørelsen ovenfor viser at det er lite somtyder på at de truslene Norge står overfor vil bli færreeller mindre komplekse i årene som kommer. Der-med bør det som et minimum legges til grunn at tje-nestenes virksomhet vil fortsette på dagens nivå,både hva gjelder omfang og innhold. Det må også

106. Grandhagen «Trusler og risikoer for Norge i et endret sik-kerhetsbilde», Oslo Militære Samfund 16.3.2015

107. Grandhagen: «Trusler og risikoer for Norge i et endret sik-kerhetsbilde», Oslo Militære Samfund 16.3.2015. Rapportfra Ekspertgruppen for forsvaret av Norge: Et felles løft,2015, side 75.

108. Etableringen av et «digitalt grenseforsvar» var blant annet etav de viktigste forslagene til Ekspertgruppen for forsvaret avNorge. Se Ekspertgruppens rapport Et felles løft, 2015, side75 og 85.

109. Om dette, se også vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til eva-luering av EOS-utvalget. Teknologiske aspekter», side 19–21.

110. Se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS-utvalget. Teknologiske aspekter», side 13–14.

111. CERT står for Computer Emergency Response Team. Nor-CERT er knyttet til internasjonalt samarbeid på dette feltet.

112. For mer om dette, se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill tilevaluering av EOS-utvalget. Teknologiske aspekter», side13–14.

113. Se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS-utvalget. Teknologiske aspekter», side 11–15.

44 Dokument 16 – 2015–2016

legges til grunn at de teknologiske aspektene ved tje-nestenes virksomhet vil fortsette å utvikle seg i taktmed den teknologiske utviklingen i samfunnet forøvrig, noe som tilsier at den vil bli mer omfattende ogavansert enn i dag. Videre fremstår det som sannsyn-lig at metodebruk og derav følgende lovgivning vilvære under stadig vurdering.

Disse utviklingstrekkene må nødvendigvis ogsåfå konsekvenser for EOS-utvalgets kontroll. EOS-utvalget må kontinuerlig vurdere om utviklingen itjenestene fordrer at også de justerer sin kontrollme-todikk, for å sikre at de fanger opp eventuelle områ-der der det oppstår risiko for krenkelse av indivi-duelle rettigheter eller samfunnsmessige interesser.

Det er imidlertid ikke bare utviklingen innenfortjenestene som tilsier at behovet for kontroll er iutvikling. Økningen i enkeltpersoners bruk av kom-munikasjonsteknologi gjør at enkeltpersoner etterla-ter seg store mengder digitale spor og befinner seg påmange av de samme arenaene som tjenestene gjør.Dermed øker også risikoen for urettmessige inngrepi enkeltpersoners rettigheter.

Dersom man ønsker å beholde omfanget av ogintensiteten i EOS-utvalgets kontroll i forhold til tje-nestenes virksomhet på dagens nivå, tilsier de oven-nevnte utfordringene at EOS-utvalgets kapasitet måøkes. Et spørsmål er om utviklingen vil medføre såstore endringer at det må få betydning for kontroll-modellen som helhet. I kapittel 31.2 om utvalgsmo-dellen har Evalueringsutvalget pekt på denne pro-blemstillingen, men redegjort for hvorfor utvalgethar ansett det som utenfor sitt mandat å ta stilling tilspørsmålet. I stedet har Evalueringsutvalget foretatten helhetlig vurdering av den eksisterende kontroll-modellen, og foreslått endringer som kan styrkeEOS-utvalgets kapasitet og gjøre det bedre rustet til åmøte fremtidens utfordringer.

Uansett vil det faktum at EOS-tjenestenes meto-debruk og virkefelt er i så sterk utvikling innebære atforventningene til hva som skal ligge i EOS-utvalgetskontroll, må revurderes. Etter Evalueringsutvalgetssyn bør EOS-utvalgets kontroll sees som en del avdet samlede kontrollsystemet som gjelder for EOS-tjenestenes virksomhet. Selv om Evalueringsutvalgetikke har foretatt noen vurdering av kvaliteten i deøvrige delene av det samlede kontrollsystemet, harutvalget likevel funnet grunn til å peke på betydnin-gen av at også de øvrige delene er velfungerende,oppdaterte og gitt nødvendig prioritet og ressurser, sekapittel 31.3 om EOS-utvalget som del av det sam-lede kontrollsystemet. Etter Evalueringsutvalgetssyn er et velfungerende kontrollsystem totalt settavgjørende ikke bare for å verne individuelle og kol-lektive interesser, men også for å sikre befolkningenstillit til den virksomhet EOS-tjenestene driver.

På enkelte områder, særlig det teknologiske, gårutviklingen svært raskt. EOS-utvalget er i dag det

eneste kontrollorganet som også kontrollerer de tek-nologiske sidene ved EOS-tjenestenes virksomhet.Det må vurderes om den teknologiske utviklingen tilnå, og slik den må forventes å bli i fremtiden, tilsierat det er behov for endringer i EOS-utvalgets tekno-logiske kompetanse og kontrollmetodikk, Dissespørsmålene er grundig redegjort for og vurdert i denvedlagte rapporten fra Evalueringsutvalgets teknisksakkyndige (vedlegg 3). Som påpekt av den teknisksakkyndige, fordrer planer for fremtidig utvikling avverktøykassen hos flere av EOS-tjenestene både mereffektiv kontroll og sannsynligvis også nye formerfor kontroll, som vil måtte komme som et tillegg tildagens kontrollregime.114 Etter Evalueringsutvalgetssyn er det avgjørende at konkrete vurderinger avbehov, muligheter og tilrettelegging for kontroll,integreres i prosessene knyttet til vurdering og imple-mentering av nye metoder og kapasiteter i tjenestene.Behovet for slik integrering, og utviklingen av auto-matisert kontrollmetodikk, er nærmere omtalt i kapit-tel 35.3.

Videre tilsier det økte samarbeidet både de norskeEOS-tjenestene imellom og mellom norske og uten-landske tjenester at dette bør gis særlig oppmerksom-het i EOS-utvalgets kontrollvirksomhet. Det er vans-kelig å si noe veldig konkret om hvordan kontrollenav dette samarbeidet bør innrettes, ettersom samar-beidet har svært ulike former. Videre er det tatt flereinitiativer til økt samarbeid mellom nasjonale orga-ner for kontroll av etterretnings- og sikkerhetstjenes-ter, se kapittel 41.4. om utviklingen av samarbeidmellom kontrollorgan. Evalueringsutvalget har i denforbindelse anbefalt EOS-utvalget å arbeide medkontrollorgan i land som de norske EOS-tjenestenesamarbeider med, for å utvikle prosesser der kon-trollorganene gjør hverandre oppmerksom på ogeventuelt anmoder hverandre om å undersøke temaav felles interesse.

IV Kontrollen av EOS-tjenestene16. Begrepet EOS-tjenestene

EOS-utvalgets kontrollområde er i EOS-kontrol-loven § 1 angitt som «etterretnings-, overvåkings- ogsikkerhetstjeneste som utføres av den offentlige for-valtning eller under styring eller på oppdrag avdenne». Kontrollområdet er funksjonelt og ikke orga-nisatorisk definert,115 noe som innebærer at EOS-utvalget kan kontrollere all utøvelse av slik tjeneste,uavhengig av hvem som utfører den, så fremt den erutført, under styring eller på oppdrag av det offent-lige, og lovens formål tilsier det.

114. Se vedlegg 3: Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS-utvalget. Teknologiske aspekter», side 22–23.

115. Se NOU 1994:4 side 16–17 og Ot.prp. nr. 83 (1993–1994)side 11 og 21.

Dokument 16 – 2015–2016 45

Begrepet EOS-tjeneste ble introdusert av Skauge-utvalget i NOU 1994: 4.116 Utvalget foretrakk dettebegrepet fremfor betegnelsen «de hemmelige tjenes-tene», og pekte på at «de hemmelige tjenestene» ikkeble brukt i fagmiljøene, at begrepet kan misforståsdels fordi omfanget av hemmelighold varierer tjenes-tene imellom og dels fordi hemmelighold også erkarakteristisk for andre deler av forsvars- og bered-skapsarbeidet. Bruken av begrepet «EOS-tjeneste» eradoptert i Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) og Innst. O. nr.11 (1994–1995) og senere i EOS-kontrolloven oginstruksen.

Selv om begrepet «EOS-tjeneste» er funksjoneltheller enn organisatorisk definert, utgjør enkelteorganisatoriske enheter kjernen i begrepet, fordi de erunderlagt obligatorisk tilsyn fra EOS-utvalgets side.Det følger av EOS-kontrollinstruksen § 11 at utvalgetplikter å føre tilsyn med Etterretningstjenesten, PST,NSM og Forsvarets sikkerhetsavdeling. Disse tjenes-tene vil derfor bli grundig omtalt i kapitlene 18 til 21.

Begrepet EOS-tjeneste er gjennom EOS-kon-trolloven og EOS-utvalgets virksomhet godt innar-beidet, og vil brukes av Evalueringsutvalget som enbetegnelse på etterretnings-, sikkerhets og overvå-kingstjeneste generelt. Videre vil «EOS-tjenestene»brukes som en samlebetegnelse på de tjenestene somer underlagt obligatorisk kontroll i henhold til EOS-kontrollinstruksen § 11. Evalueringsutvalget har vur-dert om andre organisatoriske enheter som driveretterretnings-, overvåkings- eller sikkerhetstjenesteogså bør underlegges obligatorisk kontroll av EOS-utvalget, og disse er nærmere omtalt i kapittel 23.

17. EOS-utvalgets kontroll generelt

17.1. Historikk

Historien til EOS-utvalget og dets kontroll avEOS-tjenestene kan oppsummeres i fire hovedlinjer.Forholdet mellom utvalget og tjenestene har gått frai begynnelsen å være preget av mistillit og konfron-tasjon til i hovedsak å være basert på tillit og samar-beid. Parallelt med dette har tjenestenes virksomhetblitt lovregulert i en helt annen grad enn de var vedEOS-utvalgets opprettelse. Det har ført til klarererammer for både tjenestene og kontrollen med dem.Samtidig har tjenestene selv åpnet opp for meroffentlig innsyn i sin virksomhet. Endelig har EOS-utvalgets ressurser blitt styrket, for at kontrollen skalkunne gjennomføres på en tidsmessig måte.

Opprettelsen av EOS-utvalget i 1996 innebar noekvalitativt og konstitusjonelt nytt i kontrollen med dehemmelige tjenester, blant annet ved at kontrollenble parlamentarisk forankret og utvidet til også åomfatte Etterretningstjenesten. Det hadde riktig nokvært innført ulike kontrollordninger rettet mot de

hemmelige tjenestene siden 1960-tallet, men ingenav disse var parlamentarisk forankret.117 Fra 1973 blekontrollen satt i fastere system, med etableringen avdet regjeringsoppnevnte Kontrollutvalget for overvå-kings- og sikkerhetstjenesten (Kontrollutvalget),som frem til 1996 var det viktigste kontrollorganet.Kontrollutvalget hadde opprinnelig tre medlemmer,men ble etter hvert utvidet til fem. Dets medlemmervar i hovedsak tidligere statsråder og stortingsrepre-sentanter, men også høyesterettsdommere og advo-kater. Kontrollutvalget drev tilsyn med PolitietsOvervåkingstjeneste og Forsvarets sikkerhetstje-neste, og behandlet også klagesaker mot disse.118

Bakgrunnen for at Stortinget gikk til det skritt åopprette et eget parlamentarisk forankret kontrollut-valg, var at det over tid hadde bygget seg opp betyde-lig mistillit overfor EOS-tjenestene og den kontrollenregjeringen drev med sine egne tjenester. Denne mis-tilliten bunnet særlig i påstander om at Politiets Over-våkingstjeneste (POT) drev ulovlig overvåking avenkeltpersoner, blant annet basert på politisk overbe-visning. Disse påstandene ble styrket gjennom flerebøker og omfattende oppslag i mediene. Flere avsakene var høyt profilert, og ble gjenstand for betyde-lig debatt i og utenfor Stortinget. De ble behandlet ogtil dels kritisert av det daværende Kontrollutvalget. I1989 kom den såkalte «Engen-saken» (eller «Edder-koppsaken»), om koblinger mellom Arbeiderpartietog overvåkingstjenesten. I 1991 kom for det første«Mossad-saken», der det kom frem at POT hadde latten representant for Mossad delta i avhør av pales-tinske asylsøkere i Norge. Samme år ble «Løfsnes-saken» utløst av opplysninger om ulovlig overvåkingav SF-politikeren Knut Løfsnes fra tidlig 1970-tall ogfremover.119 Disse sakene ble ledsaget av sterkøkning i antall klagesaker til Kontrollutvalget. Sam-tidig ble de mangeårige anklagene om ulovlig over-våking rettet mot den politiske venstresiden forster-ket.

Disse sakene hadde til felles at de ble utløst avkritiske journalister, ikke gjennom tjenestenes egnekontrollrutiner eller Kontrollutvalgets arbeid.120 Denmer intense offentlige debatten om de hemmelige tje-

116. Se NOU 1994:4 side 16–17.

117. For fremstillinger av de tidligere kontrollordningene, seNOU 1994:4, «Kontrollen med ‘de hemmelige tjenester’»,side 21–23; Bergh, Trond og Knut Einar Eriksen: Den hem-melige krigen, bind 2, Oslo 1998, side 56–73; Sejersted,Fredrik: Kontroll og konstitusjon, Oslo 2002, side 288–289.

118. NOU 1994:4, side 22–23.119. Disse sakene er mer detaljert beskrevet i St. meld. nr. 39

(1992–1993), «Om overvåkingstjenesten», side 10–12.120. «Engen-saken» startet i NRK Dagsnytt 27.6.1989, og ble se-

nere fulgt opp med Viggo Johansen og Pål T. Jørgensens bokEdderkoppen (Oslo 1989). «Mossad-saken» begynte medavsløringer i Aftenposten 17.9.1991. Journalisten, HaraldStanghelle, fikk senere SKUP-prisen for sitt arbeid med sa-ken. «Løfsnes-saken» hadde utgangspunkt i en artikkel iavisen Klassekampen 30.10.1991.

46 Dokument 16 – 2015–2016

nestene, det økende antallet klagesaker og den tilsy-nelatende mangelfulle kontrollen, var bakgrunnenfor at Stortingets justiskomité i 1993 gikk inn for åopprette et nytt, parlamentarisk forankret, kontrollut-valg for de hemmelige tjenestene.121 Hensikten medopprettelsen var å styrke de folkevalgtes mulighet tilå føre kontroll med en del av forvaltningen som erunndratt offentlighetens innsyn.122

Spørsmålet om opprettelse av et stortingsopp-nevnt kontrollorgan var imidlertid omstridt, og førtetil debatter både i media, justiskomiteen og stortings-salen. Det fremgår av justiskomiteens innstilling ogdebatten i Stortinget at sentrale forutsetninger forkontrollen skulle være at Etterretningstjenestensmuligheter til internasjonalt samarbeid med andrelands tjenester ikke skulle skades og at ministreneskonstitusjonelle ansvar og egne kontrollmuligheterikke skulle reduseres.123

Justiskomiteens innstilling ble likevel fulgt oppav Stortinget, som i enstemmig vedtak 18. juni 1993besluttet å opprette et kontrollutvalg for de hemme-lige tjenestene, som skulle føre kontroll med densivile overvåkingstjenesten og den militære etterret-ningstjenesten og sikkerhetstjenesten.

Deretter ble Skauge-utvalget oppnevnt 24. sep-tember 1993, for å utrede og klargjøre de spørsmåletableringen av et felles kontrollutvalg reiste, her-under instruks og eventuelle avgrensninger, og for-holdet mellom regjering og storting. Skauge-utvalgetanså det som sitt oppdrag «å utarbeide en modell oget regelverk for en parlamentarisk forankret kontrollmed de hemmelige tjenestene»,124 og «å gjennomgåde ulike kontrollfunksjoner med sikte på å klarleggehvilke typer kontroll man bør ha, og i hvilketomfang».125 Den leverte sin innstilling 7. februar1994. Skauge-utvalgets innstilling lå til grunn forStortingets vedtak om å opprette EOS-utvalget 3.februar 1995.

Omtrent samtidig, 1. februar 1994, oppnevnteStortinget Lundkommisjonen, som skulle granskepåstandene om ulovlig overvåking av norske borgereetter 1945. Lundkommisjonen leverte sin rapportvåren 1996, og bekreftet på mange punkter ankla-gene om at ulovlig politisk overvåking hadde funnetsted i Norge.126 Lundkommisjonens funn ble fulgtopp med Midlertidig lov om innsyn i overvåkingspo-litiets arkiver og registre (innsynsloven) av 4. mars1999. Innsynsloven ga norske borgere, og andre somvar hjemmehørende i Norge, rett til innsyn i doku-

menter eller opplysninger i dokumenter som varregistrert om dem mellom 8. mai 1945 og frem tilovervåkingsinstruksen av 25. november 1977. Forperioden fra 25. november 1977 til 8. mai 1996 bledet gitt mer begrenset innsyn, betinget av at innhen-tingen, registreringen eller bruken av opplysningenmanglet hjemmel. Det ble oppnevnt et eget organ,innsynsutvalget, som behandlet søknadene om inn-syn og erstatning. Fristen for å søke om innsyn gikkut 1. januar 2003. Ved fristens utløp hadde det kom-met inn 12 764 søknader.127

I 2004 beklaget daværende justisminister OddEinar Dørum på vegne av Justisdepartementet denurettmessige overvåkingen enkeltpersoner haddevært utsatt for av POT. I 2005 stilte Stortinget segbak Dørums beklagelse.128

EOS-utvalget trådte i virksomhet i mars 1996.Det skjedde altså i et klima av mistillit mellom detpolitiske miljøet og de hemmelige tjenestene, og vari hvert fall til en viss grad uttrykk for elementer avmaktkamp mellom Stortinget og regjeringen.129

Dette klimaet preget også utvalgets første år, somblant annet ble dominert av den såkalte «DDR-saken», eller «Berge Furre-saken». Det kom frem atPOT hadde oppsøkt Stasi-arkivene i Tyskland, for åfå vite hvilke dokumenter Lundkommisjonen haddehatt tilgang til der. I tillegg hadde POT foretatt under-søkelser knyttet til et av Lundkommisjonens med-lemmer, Berge Furre.130 EOS-utvalgets rapport rom-met skarp kritikk av POT, og reiste samtidig spørs-mål om Justisdepartementets rolle i, og kunnskapom, saken. «DDR-saken» vakte stor oppsikt, både påStortinget og i offentligheten. Den fikk dramatiskeparlamentariske konsekvenser. Olje- og energiminis-ter Grete Faremo måtte gå av, fordi hun hadde værtjustisminister i den aktuelle perioden. Saken fikkogså konsekvenser for Overvåkingstjenesten ved atovervåkingssjefen måtte gå av.131 I etterkant av sakenble det også nedsatt et utvalg, Danielsen-utvalget,som utredet behovet for å reformere POT.132

121. Innst. S. nr. 246 (1992–1993).122. Innst. S. nr. 246 (1992–1993) side 21. 123. Innst. S. nr. 246 (1992–1993) side 20. 124. NOU 1994:4 side 16. 125. NOU 1994:4 side 33. 126. Dok. nr. 15 (1995–1996), «Rapport til Stortinget fra kommi-

sjonen som ble oppnevnt av Stortinget for å granske påstan-der om ulovlig overvåking av norske borgere».

127. Innsynsutvalgets sluttrapport, 15.1.2008, side 11; Justis- ogberedskapsdepartementet: «Informasjon om innsynsloven».

128. Et mindretall ønsket at Stortinget skulle komme med enegen beklagelse, men forslaget fikk ikke flertall. Derimotstilte Stortinget seg altså bak justisministerens beklagelse.(Stortingsforhandlinger 2004-2005. Forhandlinger i Stortin-get side 2286–2287 og 2322)

129. Se saksordfører Wenche Frogn Sellægs foredrag i Stortinget18.6.1993 (Stortingsforhandlinger 1992–1993. Forhandlin-ger i Stortinget side 4905).

130. Se særmelding fra EOS-utvalget: Dok.nr.16 (1996–1997),«Melding fra Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-,overvåkings- og sikkerhetstjeneste om Overvåkingstjenes-tens innhenting av opplysninger fra tidligere DDR.»

131. Sejersted 2002, side 380–383.132. Se utvalgets rapport: NOU 1998:4 «Politiets Overvåkings-

tjeneste».

Dokument 16 – 2015–2016 47

EOS-utvalgets inngripen i saken om Stasi-arki-vene ble på mange hold oppfattet som en bekreftelseav det berettigede i å oppnevne et parlamentarisk for-ankret kontrollutvalg. Utvalget fikk i all hovedsakstøtte for sin kritikk under Stortingets behandling avsaken.

Allerede i 1998 oppsto en ny konflikt mellomEOS-utvalget og en av tjenestene. Denne gangengjaldt saken utvalgets rett til innsyn i Etterretnings-tjenestens dokumenter. Også denne saken vakte bety-delig offentlig oppmerksomhet og debatt. EOS-utvalget oppdaget at tidligere forsvarsminister JørgenKosmo hadde gitt Etterretningstjenesten adgang til ånekte utvalget fullt innsyn. I den påfølgende behand-lingen i Stortingets kontrollog konstitusjonskomitéstøttet flertallet forsvarsministerens syn.133 Etter denomfattende debatten i Stortinget var det klart at stor-tingsflertallet stilte seg på Etterretningstjenestensside.

Etter disse to tidlige sakene kom de første tegnenepå at stemningen mellom EOS-utvalget og tjenestenevar i ferd med å endre seg, og utviklingen synes rasktå ha gått i retning av mindre konfrontasjon og mervelvillig samhandling mellom utvalget og tjenestene.I en egenevaluering av virksomheten fra 2001 sloutvalget selv fast at det ikke hadde vært samarbeids-problemer etter striden om innsyn i 1998.134 I senereårsmeldinger har utvalget jevnlig lagt vekt på at sam-arbeidet med tjenestene er preget av åpenhet og sam-arbeidsvilje.135 I et tilbakeblikk over utvalgets første15 år slo utvalget selv fast at det over tid hadde vokstfrem en bedre gjensidig forståelse for hverandres rol-ler mellom EOS-utvalget og tjenestene. Utvalgetpekte også på at kommunikasjonen med tjenestenehadde blitt bedre, selv om det nødvendigvis vil væreenkelte spenninger mellom et kontrollutvalg og dehemmelige tjenestene det skal kontrollere.136

Denne utviklingen mot profesjonalisering og har-monisering av forholdet mellom EOS-utvalget og dehemmelige tjenestene har løpt parallelt med at tillitentil tjenestene også i offentligheten synes å værehøyere enn den var ved utvalgets etablering. Det hen-ger dels sammen med den allmenne samfunnsmes-sige utviklingen, se kapittel 11–13. I tillegg har detskjedd enkelte endringer knyttet til tjenestene. Fordet første har tjenestenes virksomhet i langt størregrad blitt lovfestet og -regulert. For det andre har tje-nestene selv tilstrebet en åpnere linje overfor offent-ligheten.

Med vedtakelsen av sikkerhetsloven og lov ometterretningstjenesten i mars 1998 ble både sikker-hetstjenesten og Etterretningstjenesten gitt et tydeli-gere rettslig grunnlag.137 Det samme skjedde da Poli-tiets overvåkingstjeneste 1. januar 2002 ble gitt eteget kapittel i politiloven, samtidig med at tjenestenskiftet navn til Politiets sikkerhetstjeneste (PST).138

Senere er det vedtatt en rekke andre lover og forskrif-ter som gjelder tjenestenes virksomhet. Dette har hattbetydning for EOS-utvalgets kontrollarbeid, ved atutvalget har fått klarere og mer detaljerte regler åholde tjenestenes virksomhet opp mot. EOS-utvalgethar også pekt på at lovreguleringen ser ut til å ha førttil sterkere orientering mot rettssikkerhet og person-vern innad i tjenestene.139 Det er imidlertid fremdelesstor forskjell på omfanget og detaljeringsgraden i denlovgivningen de ulike tjenestene er underlagt, noesom påvirker både omfanget av utvalgets oppgaverog intensiteten i utvalgets kontroll. For eksempel bleEOS-utvalgets kontrollarbeid overfor PST mer kre-vende da tjenesten i 2005 fikk utvidede fullmakter tilå bruke tvangsmidler i avvergende og forebyggendeøyemed.140

Samtidig har altså tjenestene selv åpnet opp forstørre offentlig innsyn enn tidligere. De kommunise-rer mer åpent med omgivelsene, og informerer merom sin egen virksomhet. Alle tjenestene har nå egnehjemmesider på Internett, der de redegjør for arbeidetde utfører og rammene og reglene de opererer innen-for. De spiller dessuten en mer aktiv rolle i det offent-lige ordskiftet, blant annet gjennom å offentliggjøresine vurderinger av sikkerhetssituasjonen i Norge.Denne utviklingen har også gjort det lettere for EOS-utvalget å være åpen om sin kontroll av tjenestenesvirksomhet.

EOS-utvalget har, i likhet med tjenestene det kon-trollerer, gjennomgått betydelige endringer i løpet avsin snart 20-årige historie. Blant annet er fagkompe-tansen i utvalget styrket, samtidig som den bredepolitiske sammensetningen er i behold. I utgangs-punktet ble alle utvalgets medlemmer rekruttert frade politiske miljøene, men fra 1998 har utvalgsmed-lemmer også blitt rekruttert på rent faglig grunnlag.Blant de syv utvalgsmedlemmene er det i dag alltidnoen med juridisk kompetanse.

De største endringene knyttet til utvalget har like-vel skjedd i sekretariatet. I 1996 hadde EOS-utvalgeten sekretær og en administrativt ansatt, begge på del-tid. Dette ble etter hvert for knapt. I 2005 fikk EOS-utvalget etablert et selvstendig sekretariat, beståendeav en sekretariatsleder og en juridisk sekretær i fullstilling.141 Sekretariatet har senere blitt ytterligere133. Innst. S. nr. 232 (1998–1999).

134. Innst. S. nr. 225 (2000–2001).135. I 2003 het det at samarbeidet var «godt og profesjonelt», se

EOS-utvalgets årsmelding 2003. I 2004 ble tjenestenesholdning til kontroll beskrevet som «konstruktiv», se EOS-utvalgets årsmelding 2004.

136. EOS-utvalgets årsmelding 2011, side 12.

137. Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (Sikkerhetsloven)og lov om Etterretningstjenesten, begge 20.3.1998.

138. Lov om politiet (politiloven), kap. IIIa.139. EOS-utvalgets årsmelding 2011, side 11.140. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 8–9.

48 Dokument 16 – 2015–2016

forsterket. I dag består det i tillegg til sekretariatsle-deren av seks juridiske saksbehandlere, en samfunns-vitenskapelig rådgiver og to administrative saksbe-handlere. I tillegg er det utlyst en stilling for en per-son med teknisk kompetanse. Utvalget har også knyt-tet til seg en teknisk sakkyndig på timebasis. Kon-troll- og konstitusjonskomiteen har uttrykt at desenere års styrking av sekretariatet til EOS-utvalgethar ført til at inspeksjonene blir bedre forberedt, fleresaker har blitt tatt opp på eget initiativ, uanmeldteinspeksjoner er tatt i bruk og utvalget har kunnetarbeide mer dyptgående med enkelte prosjekter – noesom blant annet har ført til flere særskilte meldingertil Stortinget.142

EOS-utvalget har i senere år etablert samarbeidmed flere andre lands kontrollorganer. Hensiktenmed dette samarbeidet er å utveksle erfaringer påkontrollfeltet. Det innebærer ikke utveksling av hem-melig informasjon.

Samlet sett har utviklingen på EOS-området sidenopprettelsen av utvalget i 1996 gått i retning av øken-de profesjonalisering, åpenhet og tydeligere lovgiv-ning. Dagens situasjon står i skarp kontrast til det kli-maet av gjensidig mistillit og motstand som pregetbåde befolkningens forhold til tjenestene, og forhol-det mellom tjenestene og EOS-utvalget for 20 årsiden.

17.2. Regelverk

Lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings-og sikkerhetstjeneste (EOS-kontrolloven) ble vedtatt3. februar 1995 og trådte i kraft samme dag. Lovenbygger på NOU 1994: 4 Kontrollen med «de hemme-lige tjenester», som ble avgitt av Skauge-utvalget.Utredningen ble sendt på høring 25. mars 1994, oghøringsinstansenes syn og departementets forslagfremgår av Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) Om kontrollmed etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstje-neste. Justiskomiteens merknader fremgår av Innst.O. nr. 11 (1994–1995). Ved lov 19. juni 2009 nr. 87,som trådte i kraft 1. juli 2009, ble det gjort endringeri §§ 1, 2 og 9. Endringene er omtalt i Innst. O. nr. 72(2008–2009). Ved lov 21. juni 2013 nr. 81 ble detgjort en tilføyelse i § 4 første ledd, se Innst. 371 L(2012–2013) for mer om dette.

Med hjemmel i loven § 1 vedtok Stortinget 30.mai 1995 Instruks om kontroll med etterretnings-,overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-kontrollin-struksen), som gir utfyllende regler for EOS-utval-gets virksomhet. Instruksen er behandlet i Innst. S.nr. 150 (1994–1995). I 2009 ble det gjort endringer iinstruksen, og endringene er omtalt i Innst. S. nr. 228(2008–2009).

Forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelderikke for utvalgets virksomhet, med unntak av forvalt-ningslovens regler om ugildhet, se EOS-kontrolloven§ 1 tredje ledd. Heller ikke sikkerhetsloven gjelderdirekte for EOS-utvalgets virksomhet, men EOS-utvalget har opplyst at de i praksis følger sikkerhets-lovens regler og har et nært samarbeid med NSM forå sikre oppfyllelse av disse.

17.3. Kontrollområde

EOS-utvalgets kontrollområde er i EOS-kon-trolloven § 1 angitt som «etterretnings-, overvåkings-og sikkerhetstjeneste som utføres av den offentligeforvaltning eller under styring eller på oppdrag avdenne». Som redegjort for i kapittel 16 om begrepetEOS-tjeneste, er kontrollområdet funksjonelt og ikkeorganisatorisk definert.143 Dette innebærer at EOS-utvalget kan kontrollere all utøvelse av de aktuelletjenestetypene, uavhengig av hvem som utfører den,så fremt den er utført av, under styring eller på opp-drag av det offentlige og lovens formål tilsier det.Som et minimum skal kontrollen omfatte EOS-tje-neste som utøves av Etterretningstjenesten, NasjonalSikkerhetsmyndighet, PST og Forsvarets sikkerhets-avdeling, se EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2. Avsamme bestemmelse følger det at utvalget årlig skalinspisere minst fire lokale PST-enheter, to av Etter-retningstjenestens stasjoner og/eller sikkerhets- ogetteretningsfunksjoner ved militære staber og avde-linger, og personellsikkerhetstjenesten ved minst todepartementer/etater.

EOS-utvalgets kontrollområde omfatter ogsåEOS-tjeneste som utøves av andre deler av denoffentlige forvaltningen, og ifølge instruksen § 11 nr.2 bokstav f skal utvalget utføre inspeksjon av eget til-tak av det øvrige politi og andre organer eller institu-sjoner som bistår Politiets sikkerhetstjeneste. EOS-utvalget har flere ganger ført tilsyn med for eksempelKripos, ØKOKRIM og toll- og utlendingsmyndighe-tene.144

Kontrollområdet omfatter også statsrådene ogdepartementene, men reglene om innsynsrett og for-klaringsplikt gjelder ikke for disse, se EOS-kon-trolloven § 6.

All EOS-tjeneste som er initiert av det offentligeomfattes av kontrollområdet, også der den utføres avprivate aktører. Eksempler på dette er tele- og inter-nettilbyderes bistand til PST og aktører som tilleggesoppgaver etter sikkerhetsloven. I forarbeidene tilEOS-kontrolloven er det imidlertid presisert at

141. EOS-utvalgets årsmelding 2004 side 15.142. Innst. 225 S (2013–2014) side 16.

143. Se NOU 1994:4 side 16–17; Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side11 og 21.

144. For mer om EOS-utvalgets kontroll av det øvrige politiet, seEOS-utvalgets årsmelding 1998 side 5, for mer om forholdettil ØKOKRIM, se årsmeldingene for 2003 side 7 og 2004side 7, og for mer om kontrollen av Kripos, se årsmeldingenfor 2012 side 33 og 2014 side 20.

Dokument 16 – 2015–2016 49

næringslivets tiltak mot industrispionasje ikke skalkontrolleres av utvalget, selv om det offentlige girråd og oppmuntrer bedrifter til å verne seg.145 For merom EOS-utvalgets kontroll med annen EOS-tjeneste,se kapittel 23.

Kontrollområdet omfatter ikke dømmende virk-somhet, likevel slik at personellsikkerhetstjenestenved domstolene, det vil si den sikkerhetsmessigekontroll av personer som skal behandle eller haadgang til graderte opplysninger, kan kontrolleres avutvalget.146

Kontrollområdet er videre eksplisitt avgrensetmot «overordnet påtalemyndighet», se loven § 1annet ledd. Som overordnet påtalemyndighet regnesstatsadvokatene og Riksadvokaten,147 i motsetning tilden såkalte fremskutte, integrerte påtalemyndighet,som består av politijuristene i politiet. Avgrensnin-gen mot overordnet påtalemyndighet er begrunnetmed at påtalemyndigheten skal være uavhengig avpolitisk påvirkning i behandlingen av straffesaker.148

Evalueringsutvalget har drøftet om påtalemyndighe-ten fortsatt bør være en del av EOS-utvalgets kontrol-lområde i kapittel 32.3.

Videre fremgår det av EOS-kontrollinstruksen § 4at kontrollen ikke skal omfatte virksomhet som angårpersoner som ikke er bosatt i riket og organisasjonersom ikke har tilhold her, eller som angår utlendingerhvis opphold er knyttet til tjeneste for fremmed stat,med mindre særlige grunner tilsier det.149 Unntakeneantas blant annet å få betydning for utvalgets kontrollmed PSTs saker om utenlandsk etterretningsvirk-somhet i Norge. Videre innebærer avgrensningen atEtterretningstjenestens informasjonsinnsamling omutenlandske borgere ikke faller inn under EOS-utval-gets kontrollområde.

Etter EOS-kontrolloven § 3 siste ledd kan EOS-utvalgets undersøkelser gå utover de rammer somfølger av § 1 første ledd, jf. § 2 når det tjener til å klar-legge saker eller forhold som det undersøker i kraftav sitt mandat. Ifølge forarbeidene åpner dette for atutvalget kan forfølge såkalte sidespor, det vil si for-hold som ikke er EOS-tjeneste funksjonelt sett, mensom står i så nær sammenheng med en sak utvalgetbehandler, at det er ønskelig å få dem undersøkt ogvurdert for at det skal bli kastet fullt lys over saken.150

Hvor langt utvalget burde gå i å forfølge slike side-spor, bør bero på en skjønnsmessig vurdering avblant annet utvalgets kompetansemessige og arbeids-messige forutsetninger.

17.4. Kontrollformål

Formålene med EOS-utvalgets kontroll er angitt iEOS-loven § 2. Bestemmelsens første ledd lyder:

«Formålet med kontrollen er:1) Å klarlegge om og forebygge at det øves urett mot

noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inngri-pende midler enn det som er nødvendig etter for-holdene, og at tjenestene respekterer menneske-rettighetene,


3) Å påse at virksomheten holdes innen rammen avlov, administrative eller militære direktiver ogulovfestet rett.»

Ved opprettelsen av EOS-utvalget uttalte Justis-departementet at det å klarlegge om og forebygge atdet øves urett mot noen var «hovedformålet medutvalgets kontroll», og at formålet innebar at utvalgetskulle «ivareta den enkeltes rettssikkerhet».151 Ifølgeordlyden skal dette for det første skje ved at EOS-utvalget skal «klarlegge om» det øves urett mot noen,noe som innebærer at utvalget skal avdekke even-tuelle rettighetskrenkelser. EOS-utvalget skal også«forebygge at» det begås urett mot noen. Utvalgetskontroll er dermed ment å ha en preventiv funksjon,ved at muligheten for at rettighetskrenkelser oppda-ges er ment å føre til at slike hendelser unnlates ellerunngås.152

Begrepet «noen» innebærer at krenkelser bådemot enkeltpersoner og organisasjoner skal klarleggesog forebygges.153 Det innebærer at også utenlandskeborgere kan omfattes, se likevel begrensningen iEOS-kontrollinstruksen § 4 som er omtalt i kapittel17.3.

Pålegget om å påse at menneskerettighetene res-pekteres ble inntatt ved lovendring i 2009.154

Forslaget ble først fremmet i brev 13. januar 2009 fraEOS-utvalget til Stortinget, og utvalget viste til atmenneskerettighetenes betydning på tjenestenesområde er økende og at en presisering i kontrollregel-verket ville klargjøre ansvaret for å følge med på attjenestene respekterer menneskerettighetene.155

145. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 21. 146. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 21.147. Se NOU 1994:4 side 77 og Ot.prp. nr. 83. (1993–1994) side

21. 148. NOU 1994:4 side 50. Også Danielsen-utvalget drøftet om

også overordnet påtalemyndighet burde omfattes av EOS-utvalgets kontrollområde, se NOU 1998:4 side 167–169.

149. Én sak der bestemmelsen ble aktualisert, er den såkalte «La-mark-saken», som omhandlet PSTs bruk av en dobbeltagenttil å føre kontakt med fem russiske diplomater som til sluttble utvist/erklært uønsket i Norge, se EOS-utvalgets årsmel-ding 1998 side 6–7. I dette tilfellet valgte EOS-utvalget like-vel å undersøke saken.

150. Se NOU 1994:4 side 61 og Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side21.

151. Ot.prp. nr.83 (1993–1994) side 3.152. NOU 1994:4 side 39. 153. Ot.prp. nr.83 (1993–1994) side 21. 154. Lov 19. juni 2009 nr. 87.155. Innst. O. nr. 72 (2008–2009) side 4.

50 Dokument 16 – 2015–2016

Utvalget viste også til at en slik presisering kunnebidra til økt oppmerksomhet om rettsutviklingen ogEMDs praksis i forbindelse med tjenestenes avvei-ninger av hensynet til individuelle rettigheter ognasjonale sikkerhetsinteresser. Videre viste utvalgettil at forholdet til menneskerettighetene ble inntatt isivilombudsmannsloven i 2004, ved en tilføyelse iformålsbestemmelsen i § 3. Kontroll- og konstitu-sjonskomiteen uttalte at slik formålsparagrafen iEOS-kontrolloven er utformet, burde denne rent for-melt være dekkende også for dette formålet, men aten bestemmelse om at kontrollen eksplisitt skalomfatte spørsmålet om menneskerettighetene blirrespektert, likevel ville være en nyttig presisering avtjenestenes ansvar på dette feltet.156 Komiteen beslut-tet imidlertid at EOS-utvalget, i stedet for å «bidratil» at tjenestene respekterer menneskerettighetene,skal «påse at» dette skjer. Komiteen viste til at EOS-utvalgets oppgaver er av rent kontrollerende karakterog at utvalget verken kan instruere de kontrollerteorganer eller nyttes av disse til konsultasjoner, og atuttrykket «å bidra til» kunne tolkes som om manåpner for en direkte inngripen i tjenestenes virksom-het og derfor ville være uheldig.

Ifølge EOS-kontrolloven § 2 første ledd nr. 2 skalEOS-utvalget «påse at virksomheten ikke utilbørligskader samfunnslivet». Forarbeidene fremhevet sær-lig hensynet til den alminnelige menings- og ytrings-frihet som beskyttelsesverdige verdier,157 og viste tilat forbrytelser mot rikets sikkerhet ofte vil være rettetmot det politiske miljø, og at overvåkingstjenestenederfor ofte vil måtte operere i nærheten av slike mil-jø.

Etter EOS-kontrolloven § 2 første ledd nr. 3 skalEOS-utvalget «påse at virksomheten holdes innenrammen av lov, administrative eller militære direkti-ver og ulovfestet rett», altså at tjenestene ikke bryternoen av de regler de er underlagt i sin virksomhet.Ifølge forarbeidene er dette et mer allment behov,utover hensynet til de som rammes av det konkreteregelbruddet.158 Formålet rommer også «hensynet tilå skape tillit til at virksomhet som den alminneligeopinion ikke har fullt innsyn i, holdes innen rammenav fastsatte grenser».159

I utførelsen av kontrolloppgavene plikter EOS-utvalget også å «iaktta hensynet til rikets sikkerhet ogforholdet til fremmede makter», se EOS-kon-trolloven § 2 annet ledd. Pålegget er ment å hindreensidig vektlegging av kontrollformålene,160 og sørgefor at utvalgets standpunkter tas etter en avveiningsom inkluderer de hensyn tjenestene er satt til å

ivareta.161 Det samme prinsippet kommer til uttrykk iEOS-instruksen § 5 første ledd, der det fremgår atutvalget ikke skal «søke et mer omfattende innsyn igraderte opplysninger enn det som er nødvendig utfra kontrollformålene», og at det så vidt mulig skal«iaktta hensynet til kildevern og vern av opplysnin-ger mottatt fra utlandet». Dessuten følger det avinstruksen § 4 annet ledd at «kontrollen bør innrettesslik at den er til minst mulig ulempe for tjenestenesløpende virksomhet».

En sentral forutsetning ved etableringen av EOS-utvalget kommer til uttrykk i § 2 tredje ledd, der detheter at formålet med kontrollen er «rent kontrolle-rende», og at utvalget ikke kan «instruere de kontrol-lerte organer, eller nyttes av disse til konsultasjoner».I stedet kommer utvalget med anbefalinger eller til-rådinger til tjenestene, og det er på det rene at tjenes-tene i all hovedsak følger opp utvalgets anbefalin-ger.162 Utvalget kommuniserer også sine funn tildepartementene og Stortinget, som har henholdsvisinstruksjonsrett og lovgivningskompetanse overfortjenestene og således mulighet til å følge opp utval-gets funn. Videre heter det i EOS-kontrollinstruksen§ 7 første ledd at utvalget skal følge prinsippet ometterfølgende kontroll, men likevel kan kreve innsyni og uttale seg om løpende saker. Både Skauge-utval-get, Justisdepartementet og Stortinget var ved oppret-telsen av utvalget opptatt av at kontrollen skulle væreetterfølgende, herunder at utvalget ikke skulle hanoen styringsfunksjoner.163 Med dette siktet de fordet første til at kontrollen ikke måtte bli så inngri-pende at regjeringens og fagdepartementets styrings-mulighet og -ansvar ble vesentlig svekket. For detandre ble det pekt på at kontrollen måtte organiseresslik at Stortingets etterfølgende handlefrihet ble opp-rettholdt. Til sist var de opptatt av at kontrollorganetikke måtte utvikle seg til å bli et styre som legitimerertjenestenes disposisjoner. Bestemmelsen i § 2 tredjeledd oppstiller derfor også et forbud rettet mot tjenes-tene mot å bruke EOS-utvalget til konsultasjoner.164 Isin egenevaluering fra 2001 pekte EOS-utvalget selvpå at balansen mellom kravet til at kontrollen skalvære etterfølgende og retten til å uttale seg om pågå-ende saker er krevende,165 uten at det ble gjort noenformelle endringer som følge av dette.

Det følger videre av § 2 at EOS-utvalget forutset-tes å utøve en legalitetskontroll og ikke en kontroll avkvaliteten og effektiviteten i EOS-tjenestenesarbeid.166 Derimot er effektivitet og kvalitet kjernen i

156. Innst. O. nr. 72 (2008–2009) side 7.157. NOU 1994:4 side 52 og Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 21. 158. NOU 1994:4 side 61. 159. NOU 1994:4 side 52.160. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 21.

161. NOU 1994:4 side 61. 162. Hernes, Helga: "EOS-utvalgets kontroll av ‘de hemmelige

tjenester’" i Dag Wiese Schartum (red.) Overvåking i enrettsstat, 2010, side 320.

163. Se NOU 1994:6 side 34–36, Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side11 og Innst. O. nr. 11 (1994–1995) side 8.

164. Sejersted 2002, side 643.165. Innst. O. nr. 225 (2000–2001) side 1 og 6–7.

Dokument 16 – 2015–2016 51

statsrådens politiske ansvar, som bare kan gjøresgjeldende av Stortinget selv.167

17.5. Kontrolloppgaver

EOS-utvalgets kontroll skal skje både ved regel-messig tilsyn (såkalte inspeksjoner) og undersøkelserav klager fra enkeltpersoner og organisasjoner, seEOS-kontrolloven § 3. Etter samme bestemmelseskal utvalget av eget tiltak ta opp alle saker og for-hold som det ut fra formålet finner riktig å behandle,særlig slike som har vært gjenstand for offentlig kri-tikk. Med forhold menes også regelverk, direktiverog praksis. De ulike kontrollformene er nærmereomtalt i kapittel 17.7.

Omfanget av og intensiteten i utvalgets tilsyns-oppgave er utdypet i EOS-kontrollinstruksen § 11.Ordlyden viser at kontrollintensiteten er ment å værehøyere overfor PST og NSM enn overfor Etterret-ningstjenesten, se mer om dette i kapittel 17.7.1. ominspeksjoner.

Ved mottak av klager skal EOS-utvalget gjøre deundersøkelser i forvaltningen som klagen tilsier, seEOS-kontrollinstruksen § 8 første ledd. Utvalgetavgjør selv om klagen gir tilstrekkelig grunn til ytter-ligere behandling før saken avsluttes. EOS-utvalgetsbehandling av klager er nærmere omtalt i kapittel17.7.2.

Etter instruksen § 7 annet ledd skal EOS-utvalget,ved gjennomføringen av kontrollen og utformingenav uttalelser, bygge på prinsippene i ombudsmanns-loven § 10 første ledd, annet ledd første, tredje ogfjerde punktum og § 11. Dette innebærer for det før-ste at utvalget har rett til å uttale sin mening om for-hold som omfattes av dets arbeidsområde. Motset-ningsvis er utvalgets uttalelser ikke bindende overfortjenestene, se nedenfor. Henvisningen til ombuds-mannsloven medfører videre at utvalget kan påpekeat det er gjort feil eller utvist forsømmelig forholdinnenfor sitt arbeidsområde, at dersom det kommertil at en avgjørelse må anses ugyldig eller klart urime-lig, eller klart strider mot god forvaltningspraksis,kan utvalget gi uttrykk for dette og at dersom utvalgetmener at det knytter seg begrunnet tvil til forhold av

betydning i saken, så kan det gjøre tjenestene opp-merksom på det.

17.6. Kontrollverktøy

EOS-utvalgets viktigste kontrollverktøy er rettentil innsyn i og adgang til EOS-tjenestenes virksom-het. Etter EOS-kontrolloven § 4 første ledd kan utval-get «kreve innsyn i og adgang til forvaltningens arki-ver og registre, lokaler, installasjoner og anlegg avenhver art». Enhver som tjenestegjør i forvaltningenplikter på anmodning å tilveiebringe «alt materiale,utstyr mv. som kan ha betydning for gjennomføringav kontrollen», se § 4 annet ledd.

Innsyns- og adgangsretten omfatter også virk-somhet mv. som eies med mer enn en halvdel av detoffentlige og virksomheter som bistår ved utførelseav etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste,se § 4 første ledd annet og tredje punktum. Sistnevntealternativ ble inntatt i loven ved lovendring 21. juni2013 nr. 81, som følge av et forslag fremsatt av EOS-utvalget.168 Bakgrunnen for forslaget var at EOS-utvalget så behov for å inspisere private tele- oginternettilbydere som bistår PST i gjennomføringenav kommunikasjonskontroll, og at det i dag bare erTelenor av disse som eies med mer enn en halvdel avdet offentlige. Kontroll- og konstitusjonskomiteenpåpekte at hvem som er selskapets hovedaksjonærikke kunne anses som saklig grunn til at utvalgetsinnsynsrett begrenses, men at det avgjørende børvære at det foreligger et behov for å gi utvalget sliktinnsyn.169

I 2010 kom EOS-utvalget, på bakgrunn av erfar-inger i en konkret sak, med flere viktige presiseringerav utvalgets syn på innsynsrettens omfang.170 Detklargjorde for det første at PST ikke kan holdeopplysninger utenfor utvalgets innsyn under henvis-ning til at innsyn ikke er nødvendig ut fra kontroll-formålene, men at dette må være opp til utvalget selvå avgjøre. Det ga også uttrykk for at prinsippet om atutvalgets kontroll er etterfølgende, ikke innebærer atkontroll med en sak først skal skje når etterforsknin-gen er avsluttet, men at utvalget ut fra kontrollformå-lene i utgangspunktet har en ubetinget innsynsrett ipågående saker. Videre presiserte det at begrensnin-gen i utvalgets kontrollområde i instruksen § 4 omutenlandske borgere ikke får betydning for utvalgetsinnsynsrett. Utvalget påpekte derimot at innsyn ernødvendig for at det skal kunne vurdere om «særligegrunner» foreligger, slik at saken likevel liggerinnenfor utvalgets kontroll.

Ved praktiseringen av innsynsretten, som i kon-trollvirksomheten generelt, skal utvalget iaktta hen-synet til rikets sikkerhet og forholdet til fremmede

166. Se også Sejersted 2002, side 168. 167. Dette fikk blant annet konsekvenser i EOS-utvalgets

undersøkelse av PSTs bruk av en bestemt person somkilde, der utvalget uttalte at «Det faller utenfor utval-gets lovfestede mandat å foreta en vurdering av effek-tiviteten av det forebyggende arbeidet til tjenesten.Dette innebærer at utvalget ikke har tatt opp til be-handling hver eneste påstand som ble fremmet iBrennpunktprogrammet og i det offentlige ordskiftetsom fulgte.», se Særskilt melding fra Stortingets kon-trollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikker-hetstjeneste (EOS-utvalget) om utvalgets undersøkel-se av påstander om politisk overvåking og PSTs brukav Christian Høibø som kilde, 2014, side 4.

168. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 33–34. 169. Innst. 371 L (2012–2013) side 2. 170. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 10–11.

52 Dokument 16 – 2015–2016

makter, se § 2 annet ledd. Videre følger det av EOS-kontrollinstruksen § 5 at utvalget plikter ikke å søkemer omfattende innsyn i graderte opplysninger enndet som er nødvendig ut fra kontrollformålene. Dess-uten plikter utvalget «så vidt mulig» å ta hensyn tilkildevernet og vern av informasjon mottatt av utlan-det. Dernest heter det i instruksen § 5 annet ledd atmottatte opplysninger ikke skal meddeles annet auto-risert personell eller andre offentlige organer som erukjente med dem uten at det er tjenstlig behov for det,er nødvendig ut fra kontrollformålene eller nødven-dig av hensyn til de regler som gjelder for utvalgetssaksbehandling. Ved tvil bør avgiveren av opplysnin-gene forespørres.

Ved eventuell uenighet om omfanget av innsyns-retten er det som hovedregel opp til utvalget å vur-dere om hensynene er tilstrekkelig tungtveiende til aten tjeneste kan nekte innsyn i noe utvalget etterspør.Dette er nedfelt i kontrollinstruksen § 6:171

«Utvalgets beslutninger om hva det skal søke inn-syn i og om omfanget og utstrekningen av kontrollener bindende for forvaltningen. Mot slike beslutningerkan det ansvarlige personell på vedkommende tje-nestested kreve inntatt begrunnet protest i møteproto-kollen. Etterfølgende protest kan gis av sjefen forvedkommende tjeneste og av forsvarssjefen.»

Utvalget kan etter dette fatte bindende avgjørelseom innsynsretten og om kontrollens utstrekning.Eventuell protest skal inntas i årsmeldingen, og detvil da være opp til Stortinget å mene noe om tvisten,etter at innsyn er gitt som anmodet. Tjenestens even-tuelle protester gis dermed i utgangspunktet ingenoppsettende virkning, og utvalget har et ubetingetkrav på innsyn i de aktuelle opplysningene.

Statsrådene og departementene faller inn underEOS-utvalgets kontrollområde, men det følger avEOS-loven § 6 at de er unntatt reglene om møte- ogforklaringsplikt og innsyn i §§ 4 og 5. Dette gjelderimidlertid ikke i forbindelse med klarering og autori-sasjon av personer og bedrifter for behandling av gra-derte opplysninger, men selv ikke i slike saker kanEOS-utvalget kreve innsyn i departementets internedokumenter, se EOS-kontrollinstruksen § 10 førsteledd. Dersom utvalget ønsker opplysninger eller utta-lelser fra et departement eller dets personell i andresaker enn slike som gjelder departementets befatningmed klarering og autorisasjon av personer og bedrif-ter, innhentes disse skriftlig fra departementet. Former om EOS-utvalgets manglende krav på innsyn idepartementenes dokumenter, se kapittel 40.2.

I vedtak 15. juni 1999 kom Stortinget til at detskulle gjelde en særlig prosedyre for uenighet om

innsyn i Etterretningstjenestens opplysninger. Former om dette og Evalueringsutvalgets syn på om detfortsatt bør være slik, se kapittel 40.3.

Etter EOS-kontrolloven § 5 har alle møteplikt forutvalget. I forarbeidene ble det oppgitt at vurderingenav om noen har «gyldig forfall» skal være den sammesom i prosesslovgivningen, og det ble vist til dom-stolloven § 105.172 Paragrafen ble opphevet i 2007,men en bestemmelse med omtrent tilsvarende inn-hold finnes nå i domstolloven § 90 annet ledd. Enbestemmelse om gyldig fravær finnes også i tvistelo-ven § 13-4.

Alle som er eller har vært i forvaltningens tjenestehar i tillegg forklaringsplikt for utvalget om alt de harerfart i tjenesten, se EOS-kontrolloven § 5 tredjeledd.

Samtaler med privatpersoner skal skje i avhørsform, med mindre de er av orienterende art, se EOS-kontrollinstruksen § 9 første ledd. Av sammebestemmelse følger det at samtaler med forvaltnin-gens personell skal skje i avhørs form når utvalgetfinner grunn til det eller tjenestemannen ber om det,men at i saker som kan munne ut i kritikk motbestemte tjenestemenn, bør avhørs form i alminnelig-het nyttes.

At en samtale skal skje «i avhørs form» innebærerat den som avhøres skal gjøres kjent med sine retterog plikter, se EOS-kontrollinstruksen § 9 annet leddførste punktum. Forklaringen skal oppleses til vedta-kelse og undertegning, se instruksen § 9 annet leddsiste punktum. Etter bestemmelsens fjerde ledd kanslike pliktmessig avgitte forklaringer ikke foreholdesnoen eller fremlegges i retten i straffesak mot avgive-ren uten dennes samtykke. Forklaringene kan likevelbrukes på etterforskningsstadiet.173

Klagere og andre privatpersoner i partsliknendestilling kan på ethvert trinn i saken la seg bistå avadvokat eller annen fullmektig i den utstrekning detkan skje uten at graderte opplysninger derved blirkjent for fullmektigen. Det fremgår imidlertid av for-arbeidene at slike bistandspersoner vil kunne sikker-hetsklareres i tråd med gjeldende regler.174 Sammerett har ansatte og tidligere ansatte i forvaltningen isaker som kan munne ut i kritikk mot dem. I slikesaker har disse også rett til å la seg bistå av en tillits-valgt som er autorisert etter sikkerhetsloven med for-skrifter, se EOS-kontrollinstruksen § 9 annet leddannet punktum.

Personer som kan bli utsatt for kritikk fra utval-get, bør varsles om de ikke allerede kjenner til saken,se EOS-kontrollinstruksen § 9 tredje ledd. De har retttil å gjøre seg kjent med utvalgets ugraderte materiale

171. Bestemmelsen ble endret i 2009, ved at adgangen til åprotestere mot EOS-utvalgets avgjørelser utvidet frakun å gjelde Sjef PST og Forsvarssjefen til også å gjel-de sjefene for de enkelte tjenestene i Forsvaret.

172. NOU 1994:4 side 78 og Ot.prp. nr. 83 (1994–1995) side 22. 173. Ot.prp. nr. 83 (1994–1995) side 15 og Innst. O. nr. 11 (1994–

1995) side 5. 174. Ot.prp. nr. 83 (1994–1995) side 22.

Dokument 16 – 2015–2016 53

og med gradert materiale som de er autorisert for, altsåframt det ikke vil skade undersøkelsene. Enhversom gir forklaring skal foreholdes bevis og påstandersom ikke samsvarer med vedkommendes egne,såframt de er ugradert eller vedkommende er autori-sert for dem.

EOS-utvalget kan videre begjære bevisopptaketter domstolloven § 43 annet ledd, og i slike tilfellegjelder ikke tvisteloven §§ 22-1 og 22-3. Rettsmøte-ne skal i så fall være lukket, og forhandlingene holdeshemmelige, inntil utvalget eller vedkommendedepartement bestemmer annet, se §§ 8 og 9. Dette eren konsekvens av at forhandlingene hovedsakelig vilgjelde graderte forhold.175

På samme måte som retten til innsyn og adgang,gjelder ikke møte- og forklaringsplikten for statsrå-dene, departementene og deres embets- og tjeneste-menn, se EOS-loven § 6, unntatt i forbindelse medklarering og autorisasjon.

17.7. Kontrollformer

17.7.1. INSPEKSJONER

17.7.1.1. Generelt

Det rettslige grunnlaget for EOS-utvalgetsinspeksjoner er EOS-loven § 3, der det heter at utval-get regelmessig skal føre tilsyn med etterretnings-,overvåkings- og sikkerhetstjeneste som utøves i densivile og militære forvaltning.

Ifølge EOS-utvalget er inspeksjonene i dag detviktigste elementet i utvalgets kontroll av EOS-tje-nestene, og sentral for utvalgets kunnskap om tjenes-

tenes virksomhet. EOS-utvalget har oppgitt atinspeksjonene opptar cirka tre fjerdedeler av utval-gets samlede tidsbruk. Funn ved inspeksjoner dannergrunnlag for et stort flertall av de saker utvalget tar tilbehandling av eget tiltak, enten det dreier seg omenkeltsaker eller mer overordnede problemstillinger.

Tilsynsoppgaven er nærmere behandlet i EOS-instruksen § 11, som regulerer innholdet i og omfan-get av inspeksjonene. Etter EOS-kontrollinstruksen§ 11 nr. 2 skal EOS-utvalget gjennomføre minst 23inspeksjoner hvert år. Disse skal fordeles mellom tje-nestene slik det fremgår av den andre kolonnen itabellen under. Inspeksjonene av de respektive tje-nestene fordeles jevnt utover kalenderåret. EOS-utvalget har alltid overholdt minimumskravene oghar de senere årene gjennomført flere årlige inspek-sjoner enn påkrevet. Tallet i den tredje kolonnenviser det gjennomsnittlige antall inspeksjoner som ergjennomført i den aktuelle tjenesten de siste fem åre-ne. Overfor Evalueringsutvalget har EOS-utvalgetgitt uttrykk for at det neppe vil ha kapasitet til å økeantallet inspeksjoner ytterligere innenfor rammeneav dagens kontrollmodell.

I tillegg følger det av EOS-instruksen § 11 nr. 2bokstavene f) og g) at EOS-utvalget skal foreta«inspeksjon av eget tiltak av det øvrige politi ogandre organer eller institusjoner som bistår Politietssikkerhetstjeneste» og «for øvrig slik inspeksjon somlovens formål tilsier». De kravene som gjelderinspeksjonenes innhold, er redegjort for i punkteneom EOS-utvalgets kontroll av de respektive tjenes-tene.

De siste årene har det totale antallet inspeksjonerper år vært følgende:176

175. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 22.

InspeksjonsobjektMinimumsantall

inspeksjonerGjennomsnittsantall

2009–2014

PST – den sentrale enhet 6 6PSTs lokale enheter 4 4E-tjenesten sentralt 2 3,8E-tjenestens lokale enheter mv. 2 2NSM 4 4Andre klareringsmyndigheter 2 2,8FSA 3 3Andre instanser 1,6

Totalt 23 27,2

176. Tallene er hentet fra EOS-utvalgets årsmeldinger for årene 2006–2014.

År 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Antall 27 28 26 27 28 26 30 28 25

54 Dokument 16 – 2015–2016

17.7.1.2. Forberedelser

Tidligere ble EOS-tjenestene varslet om EOS-utvalgets inspeksjoner gjennom et brev, der det ogsåble redegjort for hvilke spørsmål utvalget ønsketbesvart og hvilke undersøkelser de ville gjennomfø-re.

I dag varsles de sentrale enhetene i EOS-tjenes-tene som hovedregel om inspeksjoner når utvalgetsårsplan er utarbeidet, gjerne flere måneder i forveien.De lokale enhetene får kortere varsel, normalt cirkaseks uker, for i mindre grad å kunne innrette sin virk-somhet med tanke på kontrollen.

I 2005–2006 ble det utarbeidet en rutine forarbeidsdeling mellom sekretariat og utvalg som laopp til mer omfattende forberedelser fra sekretaria-tets side. Forberedelsen av hver inspeksjon innledesnormalt ved at EOS-sekretariatet utarbeider et notatom formålet med inspeksjonen og hvordan den skalgjennomføres, samtidig som det sendes et brev til denaktuelle tjenesten. Deretter avholdes det et møte medutvalgets kontaktperson og eventuelt andre represen-tanter for tjenesten, der opplegget for inspeksjonendrøftes og eventuelle spørsmål avklares. I tillegggjennomgår sekretariatet som ledd i forberedelseneet utvalg av saker, foretar søk i tjenestenes arkiver ogregistre og eventuelle andre kontroller, og velger utsaker som de mener bør forelegges utvalget. Sidensekretariatet begynte med denne typen forberedelseri 2005/2006 har det utviklet søkemetodikken og-kompetansen. Sekretariatets gjennomgang, søk ogutvelgelse skjer etter bestemte kriterier som kan væreutarbeidet av utvalget eller sekretariatet selv. Det tasogså tilfeldige stikkprøver. Prosessen dokumenteresved at det skrives ned hvilke saker som gjennomgås,hvilke søk som gjøres, hvor mange treff søkene gir oghvor mange saker som forelegges utvalget. Innholdeti de sakene som velges bort, dokumenteres ikkeutover at det registreres at det er gjort treff. Det lagesen skriftlig oppsummering fra det forberedendemøtet, og deretter utarbeides det en «bestilling» somoversendes tjenestene. Det lages også en «håndbok»til utvalgsmedlemmene, med informasjon om bestil-lingen, materiale knyttet til de tema som skal tas oppog de sakene som utvalget er bedt om å vurdere. Ihåndboken fordeles ofte ansvaret for særlige sakereller tema mellom utvalgsmedlemmene. Forbere-delse av en inspeksjon krever i gjennomsnitt 13,25dagsverk fra sekretariatets side.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har uttalt atde senere års styrking av sekretariatet til EOS-utval-get har ført til at inspeksjonene blir bedre forberedt,flere saker har blitt tatt opp på eget initiativ, uan-meldte inspeksjoner er tatt i bruk og utvalget har kun-net arbeide mer dyptgående med enkelte prosjekter –noe som blant annet har ført til flere særskilte meldin-ger til Stortinget.177

17.7.1.3. Gjennomføring

EOS-utvalgets inspeksjoner i samtlige tjenesterinneholder for det første en orienteringsdel, nærmerebestemt et møte mellom EOS-utvalget, tjenestensledelse og utvalgte medarbeidere. Orienteringsdeleninnledes med en redegjørelse for tjenestens løpendevirksomhet, utvikling i saker som det tidligere harvært orientert om, eventuelle mediesaker knyttet tiltjenestens virksomhet og eventuelt nytt regelverk påtjenestens område. I denne delen er tjenestene opp-fordret til å ta opp saker eller temaer som den menerat utvalget bør være orientert om. Deretter presente-res særskilte tema som utvalget har bedt belyst ellersom tjenesten har bedt om å få presentere. Det kanvære enkeltsaker, sakskomplekser, regelverk ellerarbeidet ved en utvalgt seksjon eller avdeling. Underorienteringene er det aktiv dialog mellom utvalget ogtjenesten. Utvalget har opplyst til Evalueringsutval-get at de søker å finne en balanse mellom å lytte, stillespørsmål og bore dypt i enkeltspørsmål.

EOS-utvalget har videre opplyst at det er bevisstpå at det ikke skal brukes til konsultasjoner eller opp-tre som rådgivere overfor tjenestene, og at det av ogtil bemerker at utvalget ikke skal ha noen styrenderolle. Utvalget har heller ikke opplevd at tjenestenedirekte har spurt utvalget til råds, for eksempel omhvordan deres interne kontrollrutiner bør være. Tje-nestene har derimot stilt spørsmål om gjennomførin-gen av EOS-utvalgets kontroll, for eksempel hvordanutvalget ønsker å bli orientert.

Selve inspeksjonsdelen innebærer at utvalget gårgjennom de sakene sekretariatet har plukket ut. I til-legg har utvalget mulighet til å foreta egne søk i tje-nestenes systemer. Utvalget er opptatt av at de ikkebare skal møte ledelsen i møterommet, men bevegerseg også rundt i tjenestenes lokaler og har kontaktmed ansatte som forteller om arbeidet sitt. Dette opp-lever utvalget som nyttig og tillitsskapende. Tidligereble orienteringsdelen gjennomført før selve inspek-sjonen, men for å unngå tidspress og sikre at ledelsener til stede for å svare på spørsmål som oppstår underinspeksjonen, har utvalget flere ganger valgt å gjen-nomføre selve inspeksjonen før orienteringsdelen.

Inspeksjonenes varighet varierer fra to til femtimer. I de sentrale enhetene tar de som regel firetimer, mens to og en halv time ofte anses tilstrekkeligi de lokale enhetene.

Før inspeksjonene avsluttes, har utvalget enintern oppsummering. Av og til tilkalles representan-ter for tjenestene for å svare på oppfølgende spørsmåli den forbindelse. Som hovedregel stilles imidlertidoppfølgende spørsmål skriftlig i ettertid.

Reglene om hvor mange utvalgsmedlemmer sommå være til stede på inspeksjonene, er ikke klare.Etter EOS-kontrollinstruksen § 2 første ledd første

177. Innst. 225 S (2013–2014) side 16.

Dokument 16 – 2015–2016 55

punktum er utvalget beslutningsdyktig når minst femmedlemmer er til stede. I annet punktum heter det atutvalget som hovedregel skal opptre samlet, likevelslik at det kan dele seg under inspeksjon av tjeneste-steder eller anlegg. Ved særlig omfattende undersø-kelser kan innhenting av forklaringer, besiktigelserpå stedet mv. overlates til sekretariatet og ett ellerflere medlemmer. Det samme gjelder dersom slikinnhenting ved det samlede utvalg vil kreve ufor-holdsmessig arbeid eller kostnad, se § 2 annet ledd.Det er uklart om instruksen krever at utvalget måvære beslutningsdyktig på inspeksjoner, det vil sirepresentert ved minst fem personer. Ordlyden i § 2første ledd annet punktum kan enten forstås slik atutvalget i unntakstilfelle kan stille med færre enn femmedlemmer under inspeksjon av tjenestested elleranlegg, eller at utvalget må stille med minst fem per-soner til inspeksjonen, men kan dele seg i løpet av(«under») selve inspeksjonen.

I forbindelse med lovendringene som ble gjort i2009, avviste kontrollog konstitusjonskomiteen etforslag fra EOS-utvalget om at utvalget skulle kunnevære beslutningsdyktige med færre medlemmer tilstede, og om at utvalget i større grad skulle kunneoverlate inspeksjonsforberedelser, tekniske undersø-kelser og informasjonsinnhenting til sekretariatet,eventuelt i kombinasjon med en eller flere utvalgs-medlemmer.178

Ifølge EOS-utvalget deltar i de fleste tilfelle minstfem av utvalgets medlemmer på inspeksjonene. Påinspeksjonene av de sentrale enhetene i PST og Etter-retningstjenesten tilstreber utvalget å være fulltallige.Det har imidlertid hendt at færre enn fem medlemmerhar deltatt på inspeksjoner i lokale EOS-enheter.

Den teknisk sakkyndige som utvalget har enga-sjert, deltar på cirka en tredjedel av inspeksjonene. Itillegg til å delta i orienteringsdelen gjennomførerhan fysiske undersøkelser av tjenestenes datasyste-mer og serverrom mv. Hans oppgave er blant annet åkontrollere at de opplysningene utvalget får om tje-nestenes tekniske virksomhet, stemmer med de fak-tiske realitetene. Det er flere eksempler på at utval-gets kontroll har avdekket feil ved tjenestenes tek-niske utstyr som har hatt betydning for enkeltperso-ners rettigheter, for eksempel feil i PSTs dataskriptsom sørger for at kravet til at lagrede opplysningersrelevans og nødvendighet vurderes hvert femte år,overholdes.179 EOS-utvalget har imidlertid understre-ket at kontrollen ikke må bli for nært knyttet til tje-nestenes tekniske løsninger, ettersom det er tjeneste-nes virksomhet og ikke systemene som skal kontrol-leres.

17.7.1.4. Oppfølging

Etter hver inspeksjon utarbeider sekretariatetutkast til et referat som godkjennes av utvalget. Refe-ratene er normalt relativt detaljerte og opp mot tisider. Referatene sendes ikke til gjennomlesning hostjenestene, og utvalget gjennomgår ikke tjenestenesegne referater fra inspeksjonene.

Det lages videre en liste over saker som skal føl-ges opp av sekretariatet og/eller utvalget. I tilknyt-ning til hver sak som skal følges opp, sendes det etbrev med spørsmål mv. til tjenestene, som underteg-nes av sekretariatsleder. Dette brevet markerer etterinnarbeidet praksis overgangen fra oppfølging avinspeksjon til oppstarten av en eget tiltak-sak.

17.7.1.5. Lokale inspeksjoner

Det følger av EOS-instruksen § 11 nr. 2 at EOS-utvalget årlig skal inspisere fire lokale PST-enheter,to av Etterretningstjenestens stasjoner eller etterret-nings-/sikkerhetstjeneste ved militære staber ogavdelinger og personellsikkerhetstjenesten ved minstto departementer eller etater. I tillegg kan utvalget aveget tiltak inspisere øvrige politi og andre organereller institusjoner som bistår Politiets sikkerhetstje-neste, og for øvrig gjennomføre slik inspeksjon somlovens formål tilsier. EOS-utvalget kan altså velgeinspeksjonsobjekt ved seks av de 23 inspeksjoneneutvalget skal gjennomføre hvert år, og det er ifølgeutvalget opp mot 100 relevante objekter å velge mel-lom. Inspeksjonsobjektene velges ut fra kriterier somrelevans, aktualitet og hvor lang tid det har gått sidensiste inspeksjon. Utvalget fører en liste over deobjektene som har vært inspisert og når. For de lokalePST-enhetenes del går det i gjennomsnitt syv år mel-lom hver gang de inspiseres, mens det skjer ofterehos de større enhetene.

Lokale inspeksjoner innledes ved at sekretariatettar muntlig kontakt med tjenestestedet, direkte ellervia EOS-utvalgets kontaktperson i den aktuelle tje-nesten. Dette skjer om lag seks uker før inspeksjonengjennomføres. Deretter sendes som regel et brev meden «bestilling» av hva utvalget vil høre om og under-søke. Som et resultat av den økte kapasiteten i sekre-tariatet, gjennomføres i økende grad forberedelse påstedet også ved lokale inspeksjoner. Overfor Evalue-ringsutvalget har EOS-utvalget gitt uttrykk for atstedlige forberedelser kan være viktige for en effek-tiv og grundig inspeksjon, for eksempel ved at detavdekkes praktiske problemer med tilgang til data-systemer eller ved at de problemstillingene somønskes belyst, spisses eller utdypes.

På samme måte som ved sentrale inspeksjonerlager sekretariatet på forhånd en «håndbok» med altmateriale som er relevant for inspeksjonen, doku-menterer gjennomføringen av inspeksjonen og utfer-diger et referat og en oppfølgingsliste i ettertid.

178. Innst. S. nr. 228 (2008–2009) side 10–11. 179. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 14.

56 Dokument 16 – 2015–2016

Utvalget er ikke bestandig fulltallig ved lokaleinspeksjoner, men møter som regel med fire til femmedlemmer. Det brukes som utgangspunkt langtmindre ressurser på en lokal enn en sentral inspek-sjon. Enkelte sivile klareringsmyndigheter (som reg-nes som lokale enheter) er store og krever en del res-surser. Videre er de lokale inspeksjonene krevendefor utvalget fordi geografiske avstander gjør at detsom oftest bare kan gjennomføres én inspeksjon perdag.

Ifølge EOS-utvalget resulterer lokale inspeksjo-ner ofte i at saker tas opp av eget tiltak, og dette skjeroftere overfor PSTs lokale enheter enn de øvrige tje-nestene. EOS-utvalget har oppgitt at dette, i mangetilfelle, skyldes at PSTs sentrale enhet ikke alltid i til-strekkelig grad formidler EOS-utvalgets kritikk ogforbedringspunkter i tidligere saker til de lokaleenhetene.

17.7.1.6. Uanmeldte inspeksjoner

Det følger ikke av regelverket at tjenestene harkrav på forhåndsvarsel om EOS-utvalgets inspeksjo-ner. Spørsmålet om adgangen til å gjennomføre uan-meldte inspeksjoner burde tas inn i EOS-loven ellerinstruksen, ble reist i forbindelse med den evaluerin-gen av EOS-utvalget som ble gjennomført i 2000–2001. EOS-utvalget uttalte da at det tolket regelver-ket slik at uanmeldte inspeksjoner kan foretas, men atdet ville være en fordel om dette fulgte direkte avregelverket, slik at ordningen ble allment kjent fortjenestene og ikke ville kunne oppfattes negativt.180

Kontroll- og konstitusjonskomiteen anbefalte deret-ter presidentskapet å vurdere nærmere om uanmeldteinspeksjoner skulle kunne finne sted, også hensett tilom slike inspeksjoner kan medføre etterfølgendeprotest fra overvåkingssjefen, se instruksens §§ 5 og6.181 Presidentskapet uttalte seg ikke eksplisitt omadgangen til å foreta uanmeldte inspeksjoner, menkonstaterte at det ikke fant grunn til å foreslå at enbestemmelse om dette ble inntatt i regelverket.182

Under debatten i Stortinget uttalte stortingsrepresen-tant for SV Kristin Halvorsen at hun forsto president-skapet dithen at uanmeldte inspeksjoner ikke er ute-lukket.183

Deretter synes ikke spørsmålet å være drøftet førEOS-utvalget selv, i årsmeldingen fra 2008, la tilgrunn at det har adgang til å foreta uanmeldte inspek-sjoner.184 Både Stortinget og EOS-utvalget selv har

flere ganger etter dette lagt til grunn at utvalget haranledning til å gjennomføre uanmeldte inspeksjoner,slik at adgangen ikke kan anses omtvistet.185

Det er først de siste årene adgangen til uanmeldteinspeksjoner er brukt aktivt. I 2012 gjennomførteutvalget en uanmeldt inspeksjon i Hærens etterret-ningsbataljon i forbindelse med en klagesak,186 og i2013 ble det gjennomført tre uanmeldte inspeksjonerav henholdsvis Etterretningstjenesten og etterret-ningsbataljonen som ledd i oppfølging av undersø-kelsen av etterretningsbataljonen i 2012,187 og avEtterretningstjenesten i forbindelse med undersøkel-se av tjenestens kildearkiv188.

Undrer behandlingen av EOS-utvalgets årsmel-ding for 2012 uttalte kontrollog konstitusjonskomi-teen følgende om utvalgets bruk av uanmeldteinspeksjoner:189

«Komiteen viser til at EOS-utvalget selv må vur-dere hvordan kontrollene kan gjennomføres mestmulig effektivt, men mener at uvarslede kontroller ienkelte sammenhenger kan være et nyttig verktøy forutvalgets kontroll. Slike uvarslede kontroller kan og-så bygge opp om den tilliten kontrollsystemet skalsikre utad.»

17.7.2. Klagesaksbehandling

Alle personer eller organisasjoner som menerEOS-tjenestene har begått urett mot dem, kan klagetil EOS-utvalget. Utvalget behandler som utgangs-punkt alle mottatte klager som faller inn under dereskontrollområde, slik dette er definert i EOS-kon-trolloven §§ 2 og 3 annet ledd. Klager fra personersom ikke er bosatt i Norge og organisasjoner somikke har tilhold her, eller utlendinger hvis opphold erknyttet til tjeneste for fremmed stat, behandles baredersom særlige grunner tilsier det, se EOS-kontroll-instruksen § 4 første ledd. Når en klage mottas, fore-tar utvalget de undersøkelser i tjenestene som klagentilsier, og avgjør deretter om klagen gir tilstrekkeliggrunn til ytterligere behandling før en eventuell utta-lelse i saken gis, se EOS-kontrollinstruksen § 8.EOS-utvalget har opplyst til Evalueringsutvalget atdet har en lav terskel for å ta klager til behandling.Dette er i tråd med forutsetningene i forarbeidene.190

Siden 2006 har EOS-utvalget mottatt følgendeantall klager årlig:

180. Brev 29. september 2000 fra EOS-utvalget til Stortingetspresidentskap gjengitt i Innst. S. nr. 225 (2000–2001) side5–9 på side 8.

181. Brev 30. januar 2001 fra kontrollog konstitusjonskomiteengjengitt i Innst. S. nr. 225 (2000–2001) side 10.

182. Innst. S. nr. 225 (2000–2001) side 3.183. Forhandlinger i Stortinget 14. mai 2001 nr. 199 sak nr. 5 side

2986. 184. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 38.

185. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 8, se Innst. 376 S(2012–2013) side 3 og EOS-utvalgets årsmelding 2013, seInnst. 225 S (2013–2014) side 16.

186. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 34. 187. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 45.188. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 9 og Særskilt melding

til Stortinget om undersøkelse av opplysninger om norskekilder mv. i Etterretningstjenesten 2014.

189. Innst. 376 S (2012–2013) side 3. 190. NOU 1994:4 side 82.

Dokument 16 – 2015–2016 57

Evalueringsutvalget har undersøkt til sammen100 klagesaker som er behandlet av EOS-utvalget iårene 2010 til 2014. Resultatene av undersøkelseneer publisert i vedlegg 1 til denne rapporten.

Undersøkelsen viser at cirka 79 prosent av de somklaget til EOS-utvalget var norske statsborgere, menscirka ti prosent av de øvrige var bosatt i Norge utenat statsborgerskap fremkom av klagen, og to prosentvar utenlandske statsborgere bosatt i Norge. Femprosent av klagene kom fra et politisk parti eller enorganisasjon og én klage kom fra journalister ellerrepresentanter for media. I elleve av de 100 sakenehadde klager bistand fra advokat eller annen parts-representant.

Det store flertallet av klagene (64 prosent) gjaldtpåståtte krenkelser av enkeltpersoners rettigheter,hovedsakelig retten til privatliv og anførsler om ulov-lig overvåking.

Et flertall av klagene var rettet mot PST (43 pro-sent), mens 17 prosent gjaldt Etterretningstjenesten,15 prosent gjaldt NSM og 13 prosent gjaldt FSA. Etstort flertall av klagene som var rettet mot PST ogEtterretningstjenesten gjaldt krenkelser av enkeltper-soners rettigheter i form av ulovlig overvåking.

I 34 av de 100 klagesakene ble det ikke iverksattnærmere undersøkelser, det vil si at klagene bleavvist. De mest brukte begrunnelsene for avvisningvar at klagen gjaldt forhold utenfor kontrollområdet,at klagen var for lite spesifikk og at EOS-utvalgetskontroll skal være etterfølgende.

I 66 av de 100 klagesakene iverksatte EOS-utval-get ytterligere undersøkelser. I de fleste tilfellene ret-tet utvalget forespørsel til tjenestene om å gjøre søketter klageren i tjenestenes arkiver og registre. Deret-ter var andre spørsmål til tjenestene og gjennomfø-ring av egne søk i registrene de mest brukte undersø-kelsestypene. I 31 av de 66 sakene der det ble iverk-satt undersøkelser, ble det ikke funnet informasjonom klagerne hos tjenestene. Hvis man bygger på enantakelse om at det heller ikke fantes informasjon omklagerne hos tjenestene i de sakene som ble avvist,innebærer dette at 65 (34 + 31) av de totalt 100 kla-gerne ikke var registrert hos tjenestene.

I 16 prosent av det totale antallet klagesaker komEOS-utvalget med kritikk av tjenestene. I seks pro-sent av disse sakene gjaldt kritikken krenkelser avenkeltpersoners rettigheter, mens i 56 prosent avdisse sakene gjaldt kritikken tjenestenes saksbehand-ling. Dette viser at utvalget relativt ofte kritiserte tje-nestenes saksbehandling, og i langt større grad enndet var påberopt av klagerne. Derimot kritisereskrenkelser av enkeltpersoners rettigheter langt sjeld-nere enn det påberopes av klagerne.

I 38 prosent av sakene som endte med kritikk, varklagen rettet mot NSM, mens i 25 prosent av sakenevar klagen rettet mot PST, 21 prosent av sakene motFSA og 12 prosent mot Etterretningstjenesten. Detteviser at NSM ble kritisert relativt ofte, tatt i betrakt-ning at bare 15 prosent av det totale antallet klagervar rettet mot dem.

I 14 av de 16 klagesakene som endte med kritikkfra EOS-utvalget, fikk kritikken konsekvenser enteni eller utover den konkrete klagesaken. I syv avsakene dreide det seg om konsekvenser i den aktuellesaken, for eksempel ved at tjenesten vurderte sakerom sikkerhetsklarering eller deler av sakene på nytt,prioriterte saker som allerede hadde hatt for langsaksbehandlingstid eller slettet opplysninger om kla-gerne. I syv andre saker fikk kritikken konsekvenserutover den aktuelle saken, for eksempel ved at tjenes-tene omdisponerte personell og opprettet nye stillin-ger for å bedre saksbehandlingskapasiteten, foretokgjennomgang av rutiner, gjorde endringer i saksbe-handlingssystemer eller opplyste at de ville ha øktfokus på et aktuelt område fremover.

Utvalgets undersøkelse viser at ingen av klagesa-kene resulterte i særskilt melding. Den viser imidler-tid også at alle klagesakene som endte med kritikk avtjenestene er omtalt i EOS-utvalgets årsmeldinger tilStortinget.

Det følger av EOS-kontrollinstruksen § 8 annetledd at uttalelser til klagere bør være så fullstendigesom mulig uten å gi graderte opplysninger. Samtidigoppgir instruksen at det, ved klager mot Politiets sik-kerhetstjeneste om overvåkingsmessig virksomhet,bare skal uttales om klagen har gitt grunn til kritikkeller ikke. EOS-utvalget har imidlertid anledning til åforeslå overfor departementet at klageren bør gis enmer utfyllende begrunnelse. EOS-utvalget har opp-lyst at samme praksis følges ved behandling av kla-ger rettet mot de andre EOS-tjenestene.

Dersom en klage ikke gir grunn til kritikk, under-rettes klageren som hovedregel bare om at EOS-utvalget har foretatt undersøkelser i den eller de tje-nestene som er påklaget, og at det ikke er avdekketulovlige eller kritikkverdige forhold. Der klagen gjel-der ulovlig overvåking eller behandling av person-opplysninger gis det altså ikke noen bekreftelse elleravkreftelse av om klageren har vært gjenstand for tje-nestenes oppmerksomhet, men bare av at tjenesteneikke har gjort noe ulovlig eller kritikkverdig. EOS-utvalget har opplyst til Evalueringsutvalget at det inoen tilfelle kan være krevende ikke å kunne fortelleklagere at de ikke har vært overvåket av tjenestene.Hvilken tilbakemelding og oppfølging for øvrig som

År 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Antall 16 22 13 27 21 29 21 47 26

58 Dokument 16 – 2015–2016

EOS-utvalget bør gi slike klagere, er drøftet av Eva-lueringsutvalget i kapittel 35.4.

Dersom en klage gir grunn til kritikk, underrettesklageren som hovedregel bare om at klagen har gittgrunn til kritikk av den eller de aktuelle tjenestene, ogikke hva kritikken går ut på, se instruksen § 8 annetledd annet punktum. EOS-utvalget har, i flere års-meldinger og overfor Evalueringsutvalget, gittuttrykk for at det kan være utfordrende ikke å kunnegi klagere noen begrunnelse for utvalgets kritikk avtjenestene i klagesaker. I enkelte saker har imidlertidEOS-utvalget bedt tjenestene om å få gi klagere enfyldigere begrunnelse av hva kritikken har gått ut på.I disse tilfellene er det tjenestene som, etter en kon-kret vurdering av saken, avgjør om en slik begrun-nelse skal gis og eventuelt foreslår utkast til formule-ringer utvalget kan bruke. En illustrerende og prinsi-piell sak er omtalt i EOS-utvalgets årsmelding for2009.191 Saken gjaldt en klage på ulovlig overvåkingog spørsmålet om klageren kunne gis en utfyllendebegrunnelse ved avslutningen av saken når utvalgetsundersøkelser hadde avdekket andre og mindre kri-tikkverdige forhold enn de klagen opprinnelig rettetseg mot. EOS-utvalget mente at klageren likevelburde orienteres om kritikken i saken, blant annet forå hindre at klageren oppfattet kritikken som meralvorlig enn den i realiteten var, og ba PST om å fore-slå hvilken tilbakemelding som kunne gis eller fore-legge saken for Justis- og politidepartementet dersomtjenesten ikke ønsket å gi klageren en nærmere

begrunnelse. PST anførte imidlertid at klager bareburde ha krav på ytterligere begrunnelse dersom detvar en sammenheng mellom det forhold det er klagetover og den eventuelle feil som er avdekket gjennomutvalgets undersøkelser, og forela spørsmålet fordepartementet. Departementet var derimot enig medEOS-utvalget, og PST utformet derfor et utkast til til-bakemelding som EOS-utvalget anså tilstrekkelig.Ifølge utvalget ga saken viktige avklaringer for for-ståelsen av instruksen § 8 annet ledd og utvalgetsbegrunnelse til klagere der det er rettet kritikk motPST.

Hvis en klage gir grunn til kritikk eller menings-ytringer for øvrig, skal en begrunnet uttalelse rettestil sjefen for den tjeneste det gjelder eller vedkom-mende departement, se EOS-kontrollinstruksen § 8siste ledd. Også ellers skal uttalelser i klagesaker all-tid meddeles sjefen for den tjeneste klagen er rettetmot.

17.7.3 EGET TILTAK-SAKER

EOS-utvalget skal av eget tiltak ta opp alle sakerog forhold som det ut fra formålet finner riktig åbehandle, og særlig slike som har vært gjenstand foroffentlig kritikk, se EOS-kontrolloven § 8 annet leddannet punktum. Med forhold menes også regelverk,direktiver og praksis.

Siden 2006 har EOS-utvalget tatt opp følgendeantall saker av eget tiltak hvert år:

EOS-utvalgets eget tiltak-saker kan starte på ulikemåter:

– Som ledd i konkret oppfølging av inspeksjoner.– På grunnlag av tips, mediesaker mv.– På grunnlag av generelle erfaringer fra inspek-

sjonsvirksomheten.

I etterkant av inspeksjoner beslutter utvalget, pågrunnlag av interne notater fra sekretariatet og/elleret utkast til brev til den aktuelle tjenesten, om ogeventuelt hvilke saker/punkter som skal følges oppav utvalget. Deretter sendes et brev med spørsmål tiltjenesten, og dette markerer oppstarten av en eget til-tak-sak. På grunnlag av tjenestens svar beslutterutvalget om saken skal følges opp ytterligere, ellerom den kan avsluttes. Saken avsluttes ved at det sen-des et brev til tjenesten med utvalgets syn på saken,som undertegnes av utvalgsleder. Brevet er gradert.

Deretter merkes saken med tanke på om den skalomtales i årsmeldingen eller ikke.

Evalueringsutvalget har undersøkt til sammen100 eget tiltak-saker som er behandlet av EOS-utval-get i årene 2008 til 2014. Resultatene av undersøkel-sene er publisert i vedlegg 2 til denne rapporten.

Undersøkelsen viser at det store flertallet av egettiltak-sakene ble iverksatt på bakgrunn av funn påinspeksjoner. Åtte prosent av sakene ble opprettet påbakgrunn av oppslag i media, mens klagesaker ledettil 2,8 prosent av sakene.

Tjenestenes rutiner/saksbehandling og krenkelserav enkeltpersoners rettigheter var det vanligstetemaet i eget tiltak-sakene, henholdsvis 38 og 37 pro-sent av sakene gjelder dette, mens lovmessighet vartema i 14 prosent av sakene.

Det fremgår av undersøkelsen at halvparten aveget tiltak-sakene var rettet mot PST. De øvrigesakene var relativt jevnt fordelt på henholdsvis NSM,FSA og Etterretningstjenesten, mens fire av sakene

191. EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 17.

År 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Antall 15 18 13 20 23 17 22 26 39

Dokument 16 – 2015–2016 59

var rettet mot henholdsvis annen EOS-tjeneste ogJustisdepartementet.

Ifølge undersøkelsen skiller tre typer undersøkel-ser seg ut som de utvalget oftest iverksatte i eget til-tak-sakene; innhenting av saksdokumenter (cirka 31prosent), skriftlige spørsmål til tjenestene (cirka 30prosent) og søk i tjenestens registre (cirka 25 pro-sent).

I underkant av halvparten av eget tiltak-sakenesom EOS-utvalget iverksatte, 48 prosent, endte medkritikk av tjenestene sakene var rettet mot. En storovervekt av sakene endte med kritikk av tjenestenesrutiner og/eller saksbehandling. NSM var den tjenes-ten som oftest ble kritisert av EOS-utvalget, sett isammenheng med hvor mange saker som gjaldt myn-dighetens virksomhet.

Undersøkelsen tyder på at tjenestene ofte (i 70prosent av sakene) iverksatte tiltak som følge avutvalgets kritikk, som regel i form av praksisendrin-ger eller sletting av opplysninger om én eller flereenkeltpersoner. Videre viser den at tjenestene ikkemotsatte seg eller problematiserte EOS-utvalgetsinnsyn i noen av de aktuelle sakene, og at de i hele 83av de totalt 100 sakene uttrykte, eksplisitt eller impli-sitt, enighet med utvalgets konklusjoner.

Til sist viser undersøkelsen at 53 av de 100 sakeneble omtalt i årsmeldingene, mens fire saker resultertei særskilte meldinger. Samtlige tilfeller av alvorligkritikk mot EOS-tjenestene ble med dette formidlettil Stortinget.

17.8. Oppnevning, sammensetning og organisering av utvalget

Det er Stortinget som velger medlemmer til EOS-utvalget, herunder leder og nestleder, se EOS-kon-trolloven § 1 første ledd. Videre følger det av EOS-kontrollinstruksen at utvalget skal ha sju medlem-mer, alle valgt for et tidsrom av inntil fem år, at detskal unngås at flere enn fire medlemmer skiftes utsamtidig og at medlemmer velges etter innstilling fraStortingets presidentskap. Etter instruksen annet leddskal utvalgets medlemmer være sikkerhetsklarert ogautorisert for høyeste sikkerhetsgrad nasjonalt ogetter traktat Norge er tilsluttet. Utover dette finnes detingen formelle retningslinjer for utvelgelsen og opp-nevnelsen av medlemmer. Stortingets administrasjonhar opplyst til Evalueringsutvalget at presidentska-pets innstilling til Stortinget utformes på bakgrunn avdrøftelser i presidentskapet. Som ledd i denne proses-sen vil partigruppene bli konsultert, med anmodningom å komme med forslag til kandidater.

Ved opprettelsen av EOS-utvalget pekte Skauge-utvalget på at utvalgets sammensetning ville bliavgjørende for Stortingets og samfunnets tillit til denkontroll det utfører, og at utvalget derfor burdebesitte rikspolitisk erfaring og tyngde, og ha tilgang

til juridisk kompetanse og innsikt i EOS-tjenestenesfag/arbeidsmetoder.192 Skauge-utvalget forutsatteimidlertid at utvalget ikke skulle besettes med aktivestortingsrepresentanter. For å oppnå den ønskedebredden i sammensetningen mente den at utvalgetburde bestå av syv medlemmer, at det burde ha til-gang til et sekretariat og eventuelt til å anta bistanddersom det ble behov for ytterligere fagkunnskapeller kapasitet. Det ble forutsatt at tjenestemenn somhører til EOS-tjenestene ville være inhabile sombistandspersoner, men foreslått inntatt i instruksen atdette også vil gjelde tidligere tjenestemenn.193

Skauge-utvalget presiserte imidlertid at øvrig for-svarspersonell og polititjenestemenn i og utenforaktiv tjeneste, som ikke har hatt tilknytning til tjenes-tene, burde kunne brukes. For øvrig burde regelver-ket, ifølge utvalget, gi rom for fleksibilitet med hen-syn til sammensetning av utvalg og sekretariat.

Ved behandlingen av Skauge-utvalgets forslag tilinstruks for EOS-utvalget uttalte Kontroll og konsti-tusjonskomiteen følgende om utvalgets sammenset-ning mv.:194

«Komiteen mener at sittende stortingsrepresen-tanter og vararepresentanter ikke bør velges sommedlemmer av utvalget, og finner det naturlig at ut-valgets leder ikke er et medlem som er foreslått av etparti som er representert i Regjeringen. Selv om med-lemmene velges for et tidsrom på 5 år bør ikke detvære til hinder for at utvalget kan skifte leder dersomdet forekommer endringer av Regjeringens partipoli-tiske sammensetning i løpet av perioden. Dersom le-deren er medlem av et parti som blir med i Regjerin-gen, vil det være naturlig å la et annet valgt medlemav utvalget overta som leder. Komiteen vil for øvrigbemerke at det vil være ønskelig å gi utvalget en bre-dest mulig partipolitisk sammensetning.

Komiteen viser til instruksens § 2 som slår fast attidligere tjenestemenn i EOS-tjenestene ikke kanbrukes som bistandspersoner for utvalget. Det sam-me bør nødvendigvis gjelde i forbindelse med utval-gets sammensetning. Tidligere medlemmer av dehemmelige tjenestene vil selv kunne komme i søke-lyset gjennom utvalgets arbeid, og vil dessuten kunneha kollegiale hensyn å ivareta på en måte som kanreise spørsmålstegn ved deres evne til uhildete vurde-ringer. Selv om komiteen ikke ønsker å mistenkelig-gjøre tidligere medlemmer av EOS-tjenestene, ogsette deres hederlighet i tvil, er det viktig å forhindreat slike spørsmål kan reises av publikum. Komiteenregner utelukkelse av tidligere og nåværende EOStjenestemenn som så selvfølgelig at det ikke er nød-vendig å ta det med i instruksen.»

Om EOS-utvalgets mulighet til å anta bistands-personer etter instruksen § 2, uttalte komiteen:195

192. NOU 1994:4 side 56–57. 193. NOU 1994:4 side 80–81. 194. Innst. S. nr. 150 (1994–1995) kapittel 2. 195. Innst. S. nr. 150 (1994–1995) kapittel 2.

60 Dokument 16 – 2015–2016

«Komiteen viser til at det i paragrafens siste leddblir slått fast at tidligere tjenestemenn i EOS-tjenes-tene ikke kan brukes som bistandspersoner. Komite-en vil understreke at dette ikke gjelder andre tjenes-temenn i politiet eller Forsvaret i og utenfor aktiv tje-neste. Tvert imot vil forsvarspersonell ogpolititjenestemenn ofte inneha viktig faglig eksperti-se, eksempelvis i avhørsteknikk. Komiteen mener deter viktig at utvalget ikke blir avskåret fra å dra nytteav denne kompetansen.»

De første årene etter EOS-utvalgets opprettelsevar det Stortingets valgkomité som innstilte medlem-mer til utvalget. I Innst. S. nr. 77 (1997–1998)behandlet kontrollog konstitusjonskomiteen etrepresentantforslag om at medlemmene i EOS-utval-get ikke skulle ha noen bestemt partitilhørighet, menvære personer med stor integritet og selvstendighet iforhold til politiske partier og berørte miljøer. For åsikre dette foreslo representantene å overføre oppga-ven med å avgi innstilling om valg av medlemmer fraStortingets valgkomité til presidentskapet. Bakgrun-nen for forslaget var at over halvparten (fire) avutvalgets medlemmer var skiftet ut siden sommeren1996, som følge av arbeidssituasjonen eller overgangtil regjering. Representantene pekte på at dette svek-ket kontinuiteten i utvalget, samt at oppnevning avpersoner som var så aktive og sentrale i det politiske

miljø kunne bidra til å svekke EOS-utvalget og dehemmelige tjenesters integritet og troverdighet i for-hold til offentligheten og allierte lands tjenester.

Komiteen sa seg enig i at EOS-utvalget ikke skalvære eller bli oppfattet som et partipolitisk utvalg, ogpåpekte at det er nødvendig at utvalget er bredt sam-mensatt for å sikre at utvalget har troverdighet og all-menn tillit i befolkningen, så vel som i Stortinget ogde hemmelige tjenestene. Komiteen anerkjente atrepresentasjon fra andre samfunnsgrupper som opp-fyller kravene til integritet og tillit, uavhengig av denpolitiske tilknytning, kunne være en fordel, men varav den oppfatning at tidligere politikere også burdevære valgbare fordi dette best sikrer intensjonene omparlamentarisk erfaring. Den fant det derfor ikke rik-tig å innføre en begrensning i forhold til partitilhørig-het, men besluttet å overføre kompetansen til å inn-stille medlemmer til Stortingets presidentskap.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har også inyere tid understreket behovet for at utvalget har enslik sammensetning at hele befolkningen kan føle til-tro til at den jobben utvalget gjør er seriøs og trover-dig.196

I perioden 1996 til 2015 har utvalget hatt følgendemedlemmer:

196. Innst. S. nr. 232 (1998–1999) side 6.

Navn Stilling Bakgrunn Funksjonsperiode

Per N. Hagen leder Politiker Sp 1996–1997Helga Hernes medlem og leder

fra 2006 Politiker Ap/diplomat/ forsker

1996 og 2006–2011

John G. Bernander medlem Politiker H 1996Rikard Olsvik leder fra 1998 Politiker Ap 1996–1999Aud Inger Aure medlem Politiker Krf (jurist) 1996–1997Stein Ørnhøi medlem Politiker SV 1996–2007Svein Grønnern medlem Politiker H 1996– Elsa Eriksen medlem Politiker Ap 1996–2001Oddrun Pettersen medlem Politiker Ap 1996–2002Agnes Reiten medlem Politiker KrF 1998–2006Kjersti Graver medlem Jurist 1998–2008Leif Mevik leder Diplomat 1999–2005Rolf Tamnes medlem Professor 2001–2003Mary Kvidal medlem Politiker Ap 2002–2006Trygve Harvold medlem Jurist 2003–Knut Hanselmann medlem Politiker FrP 2006–2011Gunhild Øyangen medlem Politiker Ap 2006–2013Theo Koritzinsky medlem Politiker SV 2007–Wenche Elisabeth Arntsen medlem Jurist 2009–2014Hans J. Røsjorde medlem Politiker FrP 2011–2013

Dokument 16 – 2015–2016 61

De siste årene har EOS-utvalget hatt fem med-lemmer med partipolitisk bakgrunn, og to medlem-mer med annen relevant kompetanse. Minimum ettav disse medlemmene har til enhver tid vært jurist, ogi dag har begge juristbakgrunn.

Sekretariatsfunksjonen i EOS-utvalget har somnevnt utviklet seg kraftig siden opprettelsen i 1996. Iårene 1997 til 2001 ble utvalget bistått av en assiste-rende kontorsjef ved Sivilombudsmannens kontor ogen administrativt ansatt på Stortinget, innledningsvispå deltidsbasis og deretter i fulltids stilling.197 I 2002fikk utvalget bistand på deltid av ytterligere en rådgi-ver fra Sivilombudsmannen.198 I 2005 ble ordningenmed bistand fra Sivilombudsmannen avviklet og enperson ble ansatt i EOS-utvalget i fast stilling somsekretariatsleder.199 I tillegg ble det ansatt en juridiskrådgiver og en førstekonsulent med ansvar for admi-nistrative gjøremål.200 Fra 2005 til 2010 økte antalljuridiske rådgivere til fire.201 I dag består sekretariatetav sekretariatsleder, seks juridiske rådgivere, en sam-funnsfaglig rådgiver og to administrativt ansatte.202 Itillegg er det utlyst en stilling for en person med tek-nisk kompetanse.

Etter instruksen § 3 skal sekretariatet føre saks-journal og møteprotokoll. Beslutninger og dissenserskal framgå av protokollen. Uttalelser og bemerknin-ger som framkommer eller protokolleres under kon-troll, anses ikke avgitt uten at de er meddelt skriftlig.EOS-utvalget gjennomførte i 2005 en intern utred-ning om arbeidsoppgaver og ressursbruk i utvalgetssekretariat, og på grunnlag av denne ble det etablerten fastere arbeidsordning for sekretariatet knyttet tilforberedelse av og etterarbeid etter utvalgets inspek-sjoner.203 For mer om sekretariatets arbeid i tilknyt-ning til kontrollvirksomheten, se kapittel 17.7.1.1.-17.7.1.4. om utvalgets kontroll.

17.9. Rapportering og forhold til Stortinget

Det følger av EOS-kontrolloven § 1 første ledd atEOS-utvalget velges av Stortinget. Av bestemmel-sens siste ledd følger det at utvalget, innenfor ram-

mene av lov og instruks, utøver sitt verv selvstendigog uavhengig av Stortinget. Stortinget kan likevelved flertallsvedtak pålegge utvalget å foreta nærmeredefinerte undersøkelser innenfor utvalgets kontroll-mandat, og under iakttakelse av de regler og innen derammer som for øvrig ligger til grunn for utvalgetsvirksomhet.

Forholdet mellom utvalget og Stortinget ble drøf-tet i Skauge-utvalgets innstilling.204 Det ble trukketopp et skille mellom parlamentarisk kontroll, sombare Stortinget selv kan utøve, og parlamentarisk for-ankret ekstern kontroll, som EOS-utvalget er forut-satt å drive. Det fremgår at et stortingsoppnevnteksternt kontrollorgan vil kunne være et hjelpemid-del for å gjøre den parlamentariske kontrollen mereffektiv, men at den ikke bør legge bindinger på denparlamentariske kontrollen.

Utgangspunktet om at EOS-utvalget utøver sittverv selvstendig og uavhengig av Stortinget, ble lov-festet etter initiativ fra EOS-utvalget i 2009. Ifølgeutvalget skyldtes forslaget ikke at forholdet til Stor-tinget ble opplevd som problematisk, men at en sliklovfesting ville markere utad at utvalget i dets løpen-de arbeid er frikoblet fra politiske prosesser ogpåvirkning.205 Utvalget anførte at dette ville ha ensærlig verdi fordi hemmeligholdet rundt EOS-tjenes-tenes virksomhet lett skaper mistanke om styrte pro-sesser og konspirasjoner. Kontroll- og konstitusjons-komiteen sa seg enig i EOS-utvalgets forslag, ogpåpekte at det innebar en stadfesting av gjeldendepraksis og ville bidra til å synliggjøre utvalgets uav-hengige posisjon.206 Komiteen foreslo imidlertidogså å lovfeste at Stortinget skal kunne instruereutvalget til å foreta undersøkelser i helt spesielle til-feller, for å få klarhet i viktige spørsmål. Komiteenunderstreket at instruksjonsretten bør brukes medvarsomhet, og på en måte som ikke kan reise tvil omEOS-utvalgets uavhengighet og integritet. Instruk-sjonsretten er hittil ikke brukt.

Etter EOS-kontrolloven § 8 nr. 2 skal utvalgetårlig avgi melding til Stortinget om sin virksomhet.Slik melding kan også gis hvis det er avdekket for-hold som Stortinget straks bør kjenne til. Meldingeneog deres vedlegg skal være ugraderte. Ved omtalenav personer skal hensynet til personvernet iakttas,

Eldbjørg Løwer leder Politiker V 2011–Håkon Haugli medlem Politiker Ap 2014–Øyvind Vaksdal medlem Politiker FrP 2014–Inger Marie Sunde medlem Jurist 2014–

Navn Stilling Bakgrunn Funksjonsperiode

197. EOS-utvalgets årsmelding 1997 side 3, 1998 side 4, 1999side 7, 2000 side 8 og 2001 side 15.

198. EOS-utvalgets årsmelding 2002 side 15. 199. EOS-utvalgets årsmelding 2004 side 16. 200. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 18. 201. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 35. 202. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 40. 203. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 17.

204. Se NOU 1994:4 side 46-51, særlig pkt. 4.5.4, og pkt. 4.6.205. Brev 13. januar 2009 fra EOS-utvalget til Stortinget, nær-

mere omtalt i Innst. O. nr. 72 (2008–2009). 206. Innst. O. nr. 72 (2008–2009) punkt 3.2.

62 Dokument 16 – 2015–2016

både hva gjelder klagere og andre, se EOS-kontroll-instruksen § 13 nr. 1 og § 12 første ledd.

Årsmeldingen skal avgis innen 1. april hvert år, seEOS-kontrollinstruksen § 13 nr. 3. Etter sammebestemmelse annet ledd bør årsmeldingen omfatte:

– en oversikt over utvalgets sammensetning, møte-virksomhet og utgifter,

– en redegjørelse for utført tilsyn og resultatet avdet,

– en oversikt over klagesaker fordelt etter art ogtjenestegren og med angivelse av hva klagene harresultert i,

– en redegjørelse for saker og forhold som er tattopp av eget tiltak,

– en angivelse av eventuelle tiltak som er bedtiverksatt og hva det har ført til,

– en angivelse av eventuelle protester fra forvalt-ningens side mot utvalgets beslutninger om åkreve innsyn,

– en omtale av saker eller forhold som bør behand-les av Stortinget,

– utvalgets alminnelige erfaringer med kontrollenog regelverket og mulige behov for endringer.

EOS-utvalgets meldinger begrenses somutgangspunkt til å omtale de emner som har dannetgrunnlag for merknader fra utvalget.207 Dette begrun-nes særlig med at opplysninger om lovpålagte oppga-ver som tjenestene har utført innenfor regelverketsrammer, har et legitimt behov for beskyttelse.

EOS-utvalget har avgitt følgende syv særskiltemeldinger i perioden 1996–2015:

– Særskilt melding 13. desember 1996 om Overvå-kingstjenestens innhenting av opplysninger fratidligere DDR,208

– Særskilt melding 7. januar 2011 om overvåkingav norske borgere i Norge foretatt av gruppenSurveillance Detection Unit (SDU),209

– Særskilt melding 7. juni 2011 om undersøkelseav POTs metodebruk i Treholt-saken,210

– Særskilt melding 4. juni 2013 om PSTs registre-ring av personer tilknyttet to muslimske miljø,211

– Særskilt melding 16. desember 2013 om under-søkelse av opplysninger om norske kilder mv. iEtterretningstjenesten,212

– Særskilt melding 13. mars 2014 om undersøkelseav påstander om politisk overvåking og PSTsbruk av Christian Høibø som kilde,213

– Særskilt melding 12. desember 2014 om utval-gets taushetsplikt overfor evalueringsutvalget.214

Hvis utvalget anser at hensynet til Stortingetskontroll med forvaltningen tilsier at Stortinget børgjøre seg kjent med graderte opplysninger i en sakeller et forhold det har undersøkt, skal det i særskiltmelding eller i årsmeldingen gjøre Stortinget opp-merksom på det, se EOS-kontrollinstruksen § 13 nr.2. Det samme gjelder dersom det er behov for ytterli-gere undersøkelser om forhold som utvalget selv ikkekan komme videre med.

Det er Stortingets kontrollog konstitusjonskomi-té som er ansvarlig for saker som gjelder EOS-utval-get.215 I forbindelse med avgivelsen av årsmeldingenhar Evalueringsutvalget fått opplyst at det avholdeset møte mellom komiteen og EOS-utvalget, derutvalget orienterer om meldingens innhold, før års-meldingen overleveres til stortingspresidenten.

Stortingets presidentskap fastsetter godtgjørelsetil utvalgets medlemmer, se EOS-kontrollinstruksen§ 1 tredje ledd, samt tilsetter lederen for utvalgetssekretariat, se bestemmelsens annet ledd. Det øvrigepersonalet tilsettes av utvalget.

Videre er presidentskapet også klareringsmyn-dighet for utvalgets medlemmer, se EOS-kon-trolloven § 9 annet ledd. Bestemmelsen ble innført i2009, ettersom den tidligere ordningen der NSM,som en av de kontrollerte tjenestene, selv traff beslut-ning om sikkerhetsklarering av EOS-utvalgets med-lemmer ble vurdert som uheldig. NSM foretar frem-deles personkontroll av utvalgets medlemmer.216

18. EOS-utvalgets kontroll av Politiets sikker-hetstjeneste

18.1. Om Politiets sikkerhetstjeneste

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) er et særskiltorgan i politiet med primæransvar for å forebygge ogetterforske straffbare handlinger mot rikets sikkerhetog terrorisme.

PSTs virksomhet er regulert i lov 4. august 1995nr. 53 om politiet (politiloven), særlig kapittel IIIa§§ 17a til 17f, og utdypet i forskrift 19. august 2005nr. 920 (PST-instruksen). PSTs rett til å behandlepersonopplysninger som ledd i tjenestens forebyg-gende og forvaltningsmessige virksomhet er regulerti lov 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplys-ninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregister-loven), se særlig kapittel 11 og forskrift 20. septem-

207. Særskilt melding til Stortinget EOS-utvalgets undersøkelseav POTs metodebruk i Treholt-saken, Dokument 7:2 (2013–2014) side 3.

208. Dok. nr. 16 (1996–1997). 209. Dokument 7:1 S (2010–2011). 210. Dokument 7:2 S (2010–2011). 211. Dokument 7:2 (2012–2013). 212. Dokument 7:1 (2013–2014).

213. Dokument 7:2 (2013–2014). 214. Dokument 7:2 (2014–2015). 215. Se Stortingets forretningsorden § 14 nr. 9 bokstav f. 216. Innst. O. nr. 72 (2008–2009) side 9.

Dokument 16 – 2015–2016 63

ber 2013 nr. 1097 om behandling av opplysninger ipolitiet og påtalemyndigheten (politiregisterforskrif-ten), se særlig del 6 og 7. En rekke føringer for PSTsvirksomhet er også lagt i lov 20. mars 1998 nr. 10 omforebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven).PSTs arbeid med straffesaker er regulert i lov 22. mai1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straf-feprosessloven) og forskrift 28. juni 1985 nr. 1679(påtaleinstruksen).217

Etter politiloven § 17b er PSTs oppgaver å fore-bygge og etterforske følgende straffbare handlinger:

– Overtredelser av straffeloven kapittel 17 om vernav Norges selvstendighet og andre grunnleg-gende nasjonale interesser og § 184 om ordens-krenkelse av fremmed stat og sikkerhetsloven.

– Ulovlig etterretningsvirksomhet.– Spredning av masseødeleggelsesvåpen og utstyr,

materiale og teknologi for produksjon eller brukav slike våpen.

– Overtredelser av bestemmelser i eller i medholdav lov om kontroll med eksport av strategiskevarer, tjenester og teknologi m.m. og lov til gjen-nomføring av bindende vedtak av De forentenasjoners sikkerhetsråd eller annen lovgivningom tilsvarende særlige tiltak.

– Sabotasje og politiske motivert vold eller tvang,eller overtredelser av straffeloven §§ 131 til 136a om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlin-ger. Åpen etterforskning i slike saker foretas like-vel av det øvrige politiet, med mindre annetbestemmes av overordnet påtalemyndighet.

I tillegg utarbeider PST trusselvurderinger oganalyser til bruk for politiske myndigheter, samarbei-der med norske og andre lands politimyndigheter ogsikkerhets- og etterretningstjenester, samt foretarpersonkontroll til bruk ved sikkerhetsundersøkelser,se politiloven § 17c. Tjenesten gir også råd om ogbistand til sikkerhetstiltak etter PST-instruksen § 6,og har nasjonalt ansvar for livvakttjeneste for norskeog utenlandske myndighetspersoner (med unntak avkongehuset), se instruksen § 9 annet ledd.

Både i lovgivningen og i PSTs praktiske arbeidskilles det mellom forebyggende saker og etterforsk-ningssaker. En forebyggende sak kan opprettes der-som det er «grunn til å undersøke om noen forberederet straffbart forhold» som omfattes av tjenestensarbeidsområde. Dersom forberedelsene går så langt,eller det for øvrig er «rimelig grunn til å undersøkeom det foreligger» et straffbart forhold, skal det opp-rettes en etterforskningssak.218

Innhenting, bearbeiding og analyse av informa-sjon er sentralt for alle PSTs oppgaver, enten detdreier seg om forebyggings- eller etterforskningssa-ker, eller trusselvurderinger, trygghetssamtaler, risi-kovurdering og -håndtering eller personkontroll.

PST benytter en rekke informasjonsinnhentings-metoder, herunder søk i åpne kilder, politiets egneeller andre offentlige registre og gjennomføring avsamtaler med enkeltpersoner.

Informasjonsinnhentingen kan også skje vedhjelp av ulovfestede politimetoder som spaning, brukav kilder og informanter eller infiltrasjon. De ulikeinnhentingsmetodene er regulert, for eksempel iPSTs operative rutine for behandling av kilder.219 Itillegg fremgår enkelte regler i Sjef PSTs Direktiv fortjenesten.220

En annen viktig del av informasjonsinnhentingenskjer gjennom samarbeid med de øvrige EOS-tjenes-tene, det alminnelige politiet, andre offentlige myn-digheter som Tollvesenet, Utlendingsdirektoratet ogandre lands sikkerhets- og etterretningstjenester.Samarbeidet med de andre EOS-tjenestene er nær-mere beskrevet i kapittel 22.

PST kan også innhente informasjon ved bruk avskjulte tvangsmidler. Dette er lovregulerte politime-toder som brukes uten at den eller de metodebrukenretter seg mot, har kunnskap om det, og som det kanbesluttes utsatt underretning om.221 Som skjultetvangsmidler regnes blant annet ransaking, utleve-ringspålegg og beslag med utsatt underretning, skjultfjernsynsovervåking, kommunikasjonsavlytting ogannen kommunikasjonskontroll, og romavlytting.Som ledd i etterforskning kan PST bruke dissemetodene for å samle informasjon om straffbarehandlinger som er begått eller er i ferd med å begås imedhold av de alminnelige reglene i straffeprosess-loven kapittel IV eller for å avverge enkelte alvorligestraffbare handlinger etter straffeprosessloven§ 222d. PST kan også, som eneste norske politiorgan,bruke slike metoder utenfor etterforskning, for åforebygge straffbare handlinger innenfor tjenestensarbeidsområde, med hjemmel i politiloven § 17d.

Den overordnede ledelsen av PST er lagt til Densentrale enhet (DSE).222 Enheten har også ansvar fortjenestens virksomhet i Oslo. Lokale enheter av PSTfinnes i alle landets politidistrikter utenom Oslo, derdette ansvaret er lagt til DSE. Med unntak av Oslo ogSvalbard, er den lokale politimester ansvarlig forPSTs virksomhet i sitt distrikt, under overordnetledelse av Sjef PST, se PST-instruksen § 3 tredjeledd. De lokale enhetene er også administrativt

217. Ut over det som følger av lov og instruks, gir Justisdeparte-mentet føringer for PSTs prioriteringer og arbeid i det årligetildelingsbrevet. For etterforskningen gjelder Riksadvoka-tens årlige føringer.

218. Se straffeprosessloven § 224.

219. Rutinen er gradert begrenset, men vist til i Dokument 7:2(2013–2014), side 5.

220. Direktivet er gradert begrenset, men vist til i Dokument 7:2(2013–2014), side 5.

221. Bruce og Haugland 2014, side 13. 222. Se politiloven §§ 17a og 17c.

64 Dokument 16 – 2015–2016

underlagt den enkelte politimester som dermed eransvarlig for tildeling av enhetenes driftsmidler. Enmindre del av enhetenes budsjetter kommer fra DSE.

18.2. Kontrolloppgaven

EOS-utvalgets kontrolloppgave overfor PST er åføre kontroll med at tjenestens behandling av fore-byggende saker og etterforskningssaker, dens brukav skjulte tvangsmidler, behandling av personopp-lysninger og utveksling av informasjon med innen-landske og utenlandske samarbeidspartnere, skjeretter det gjeldende regelverk og tilfredsstiller krav tilgode rutiner, alt innen rammen av formålet i lovens§ 2.223

Ifølge kontrollinstruksen skal EOS-utvalget årliggjennomføre seks inspeksjoner i Den sentrale enhet(DSE), og fire inspeksjoner i PST-enhetene i politi-distriktene. Over en tredjedel av utvalgets obligato-riske inspeksjoner er dermed rettet mot PST, noe sominnebærer at PST er den tjenesten som er underlagtden mest omfattende kontrollen fra utvalgets side.

Inspeksjonene består for det første av en forbere-dende fase som gjennomføres av sekretariatet, seovenfor. Forberedelsene innledes med et møte mel-lom sekretariatet og utvalgets kontaktperson i PST.Deretter utfører sekretariatet selvstendige undersø-kelser, se nedenfor. I dag tar forberedelsene til éninspeksjon i PST to dager, og fire til fem av juristenei sekretariatet deltar. Overfor Evalueringsutvalgethar EOS-utvalget anslått at sekretariatets arbeid medén inspeksjon av Den sentrale enhet i PST krever omlag 20 dagsverk.

Under selve inspeksjonen møter EOS-utvalgetden øverste ledelsen i PST samt leder og ansatte medtilknytning til de temaene og sakene som skal presen-teres.

For utvalgets oversikt fører sekretariatet også enliste over alle løpende saker i PST, med stikkord,problemstillinger og opplysninger om hvorvidt dethar vært brukt skjulte tvangsmidler.

18.3. Kontroll av arkiver og registre

Ifølge EOS-utvalget utgjør kontrollen av PSTsarkiver og registre kjernen i den løpende inspeksjons-virksomheten i PST. Kontrollen omfatter PSTs elek-troniske arbeidsregister SMART og tjenestens arkiv-system DocuLive. Utvalget kontrollerer også at PSTikke behandler personopplysninger utenfor de eta-blerte arkivene og registrene.224

Kontrollen er i dag i stor grad stikkprøvebasert,og det foretas både tilfeldige stikkprøver og mer sys-tematiserte søk. I forkant av hver inspeksjon foretarsekretariatet selvstendige søk i arbeidsregistret og iandre systemer, som sekretariatet har fullstendig til-

gang til. Sekretariatet gjennomgår treffene og gjør etutvalg av saker som fremlegges for utvalget. Utval-get kan også foreta egne søk under inspeksjonene.

EOS-utvalgets kontroll har særlig fokus på å kon-trollere at PST følger reglene i politiregisterloven ogforskriften, samt PSTs interne retningslinjer forbehandling av informasjon.

Med regelverket som utgangspunkt undersøkesom alle registrerte opplysninger er nødvendige, rele-vante og av tilstrekkelig kvalitet til å bidra til løsnin-gen av PSTs oppdrag. Utvalget kontrollerer også atPST foretar individuelle vurderinger av registrerings-grunnlaget, og at opplysninger slettes når vilkårenefor behandling av dem ikke (lenger) er til stede.Utvalget er opptatt av at PST gir grundige skriftligebegrunnelser for de registreringer som gjøres, etter-som dette gir utvalget bedre forutsetninger for å vur-dere om tjenesten har hatt tilstrekkelig grunnlag for åbehandle opplysninger om enkeltpersoner.225 Viderekontrollerer utvalget at tjenesten praktiserer densåkalte femårsregelen, som innebærer at arbeidsre-gistreringer som ikke er tilført nye opplysninger desiste fem årene skal gjennomgås og at opplysningeneskal slettes dersom de ikke lenger er nødvendige forformålet med behandlingen.226 Utvalget gjennomgårblant annet alle saker der PST har valgt å opprett-holde lagringen etter at femårsvurderingen er gjen-nomført. Et annet sentralt punkt i kontrollen er hvor-vidt tjenesten overholder kravet om at behandling avpersonopplysninger om nasjonal eller etnisk bak-grunn, politisk, religiøs eller filosofisk overbevis-ning, fagforeningstilhørighet eller opplysninger omhelsemessige eller seksuelle forhold bare kan finnested dersom det er strengt nødvendig ut fra formåletmed behandlingen.227

Kontroll- og konstitusjonskomiteen sluttet seg tilutvalgets vurdering av at denne delen av virksomhe-ten må vies særskilt oppmerksomhet.228

18.4. Kontroll av forebyggings- og etterforsknings-saker

Ved hver inspeksjon av PST gjennomgår EOS-utvalget et antall av PSTs forebyggings- ogetterforskningssaker. Både sekretariatet og utvalgetkan foreta søk i de digitale mappestrukturene dersaksdokumentene er lagret. Som redegjort for i kapit-tel 18.1. om PSTs virksomhet, har skillet mellomforebyggings- og etterforskningssaker betydningbåde for hvilke regelsett som gjelder og for hvilkendel av PST som behandler saken.

223. EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 1 bokstav c. 224. Se EOS-utvalgets årsmelding 2012 og 2013 side 15–18.

225. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 12. 226. Se politiregisterloven § 50, jf. politiregisterforskriften

§ 22-3 tredje ledd og Sjef PSTs direktiv § 16-7. 227. Se politiregisterloven § 7. 228. Innst. S. nr. 177 (2004–2005) side 4.

Dokument 16 – 2015–2016 65

Utvalget har et særlig fokus på regelmessig etter-følgende kontroll av PSTs bruk av skjulte tvangsmid-ler, som kommunikasjonskontroll, skjult kamera-overvåking, romavlytting, teknisk sporing og hem-melig ransaking. PST kan bruke skjulte tvangsmidleretter rettens tillatelse229 både som ledd i etterforsk-ning etter straffeprosessloven, og for å forebyggevisse typer alvorlige straffbare handlinger som nevnti politiloven § 17d.

Frem til 2005 kontrollerte EOS-utvalget PSTsbruk av kommunikasjonskontroll som ledd i etter-forskning, blant annet ved å gjennomgå rettens kjen-nelser og kontrollere at det ikke var avlyttet telefonersom det ikke var gitt tillatelse til.230 Frem til 1999hadde EOS-utvalget også adgang til «å påkjære retts-lige kjennelser og beslutninger om straffeprosessu-elle inngrep når siktede selv ikke er kjent med dem»etter EOS-kontrolloven § 7, men adgangen ble kunbenyttet ved én anledning.231 I 1999 ble det innført enordning med oppnevning av offentlig advokat formistenkte i saker om skjulte tvangsmidler, og somfølge av dette ble utvalgets kjæremålsadgang opphe-vet.232 Utvalget etablerte i 2001 et erfaringsarkiv foradvokater og dommere i slike saker.233 Arkivet bleimidlertid avviklet i 2006 på grunn av liten interessefra advokater og dommere.234 I forbindelse medavviklingen foretok EOS-utvalget en systematiskgjennomgang av rettsavgjørelsene om skjult tvangs-middelbruk, for å få et inntrykk av hvordan advokat-ordningen fungerte i praksis. Resultatene fremgår avårsmeldingen for 2006.235

Da PST i 2005 ble gitt adgang til å bruke skjultetvangsmidler i forebyggende øyemed, ble EOS-utvalgets kontroll av PSTs bruk av skjulte tvangs-midler intensivert. I dag gjennomgår EOS-utvalgetpå hver inspeksjon i PST alle nye og avsluttede sakerder skjulte tvangsmidler har vært brukt. Én gang ihalvåret gjennomgås alle saker med skjult tvangs-middelbruk. Utvalget fører særlig kontroll med atPSTs begjæringer til retten er i samsvar med det sam-lede informasjonsgrunnlaget som ligger til grunn forbegjæringen.236 Med andre ord kontrollerer utvalgetom tjenesten har gitt retten fullstendig beslutnings-grunnlag. Utvalget vil som regel ha tilgang til mer

informasjon enn hva retten har, herunder fullt innsyni etterretningsinformasjon mottatt fra samarbeidendetjenester, både nasjonalt og internasjonalt. Utvalgetfører også etterfølgende kontroll med at PST i praksishar anvendt tvangsmidlene i samsvar med tillatelsenegitt av retten, for eksempel at tvangsmidlet ikkebenyttes utover den tidsperioden retten har bestemt. Iden forbindelse kontrollerer utvalget at PSTs begjæ-ringer til teletilbydere om bistand til gjennomføringav for eksempel kommunikasjonskontroll er i sam-svar med rettens kjennelse. Utvalget undersøkerblant annet om telefonnumre mv. som det begjæreskommunikasjonskontroll av, samt tidsperiodene forovervåkingen, stemmer overens med tillatelsene gittav retten. Når det gjelder romavlytting og skjultkameraovervåking, kontrollerer utvalget blant annetat bruken er i samsvar med eventuelle spesielle vilkåreller forutsetninger fastsatt av retten. Utvalget under-søker sakslogger for å kontrollere bruken av overvå-kingsutstyret, og foretar aktiv kontroll av om infor-masjonen som gis til retten samsvarer med det somfaktisk overvåkes. Utvalget får fremlagt bildeutskrif-ter i saker der det er iverksatt skjult kameraovervå-king, og sammenholder disse med rettens kjennelser.

EOS-utvalget følger også med på det totaleomfanget av PSTs skjulte tvangsmiddelbruk. I 2006og 2007 år uttalte utvalget at bruken var økende, menlikevel fremsto som «beskjeden».237 I 2008 og 2009gikk bruken ifølge utvalget litt tilbake,238 mens i 2011var det tendenser til en økning i bruken av skjultetvangsmidler sammenliknet med tidligere år, særlig iforebyggende saker. Utvalget uttalte at PST i deler av2011 hadde benyttet metoder i forebyggende saker istørre omfang enn noen gang siden tjenesten fikkhjemmel til dette.239 Denne økningen fortsatte, ifølgeEOS-utvalget, i 2012 og 2013.240 Ved behandlingenav årsmeldingen for 2012 uttalte kontrollog konsti-tusjonskomiteen at en slik økning er naturlig, sett isammenheng med forventningene tjenesten leverunder og et visst økt bevilgningsnivå, som muliggjørmer forebyggende arbeid for å hindre alvorlig krimi-nalitet.241

EOS-utvalget kontrollerer også i noen grad tje-nestens bruk av ulovfestede metoder for å innhenteinformasjon,242 slik som informantbehandling, infil-trasjon og provokasjon. Evalueringen tyder imidler-tid på at denne kontrollen har vært knyttet til etbegrenset antall enkeltsaker. I årsmeldingen for 2014opplyste EOS-utvalget imidlertid at kontrollen pådette området vil intensiveres.243 Evalueringsutvalget

229. Når det gjelder teknisk sporing besluttes teknisk peil på kjø-retøy av Sjef PST, mens kroppsnær peil besluttes av retten.

230. EOS-utvalgets årsmelding 1996 side 4, 231. EOS-utvalgets årsmelding 1998 side 5. 232. Lov 3. desember 1999 nr. 82. 233. EOS-utvalgets årsmelding 1999 side 5, 2000 side 4 og 2001

side 6. 234. EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 8. 235. EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 8-9. Se også Skonnord,

Ingeborg: «En undersøkelse av advokatordningen etterstraffeprosessloven § 100a i saker hvor PST begjærer brukav skjulte tvangsmidler», Tidsskrift for strafferett 2008 side179–187.


237. EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 7 og 2007 side 14. 238. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 18 og 2009 side 14. 239. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 13.240. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 11 og 2013 side 19. 241. Innst. 376 S (2012–2013) side 7. 242. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 19. 243. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 23.

66 Dokument 16 – 2015–2016

har drøftet EOS-utvalgets kontroll av EOS-tjeneste-nes bruk av kilder i kapittel 42, herunder om utvalgetbør ha tilgang til PSTs elektroniske system forbehandling av informasjon om kilder.

18.5. Begjæringer om avgradering og innsyn

Verken politiregisterloven eller offentlighetslo-ven gir noen rett til innsyn i opplysninger sombehandles av PST.244 Slike opplysninger er normaltogså gradert etter sikkerhetsloven eller underlagtannen lovbestemt taushetsplikt, slik at tjenesten somutgangspunkt ikke har noen plikt til å vurdere merof-fentlighet for opplysningene. I lys av dette er EOS-utvalgets kontrolloppgave i konkrete saker begren-set.

EOS-utvalget har likevel, siden opprettelsen i1996, behandlet en rekke klager fra enkeltpersonerover PSTs beslutninger om avgradering og innsyn,og også hatt fokus på praktiseringen av regelverketom gradering av og innsyn i PSTs opplysningergenerelt. Temaet er redegjort for i samtlige årsmel-dinger for årene 2006 til 2014.245 Et viktig spørsmålfor EOS-utvalget de senere årene har vært om denenkelte bør gis en lovfestet mulighet til innsyn i even-tuelle opplysninger eldre enn 30 år som er registrertom vedkommende hos PST, alternativt informasjonom at det ikke var registrert noe om vedkommende,så fremt dette ikke skader hensynet til rikets sikker-het eller PSTs virksomhet. Dette er nærmere omtalt ikapittel 27.4. om ivaretakelse av samfunnsmessigeinteresser.

18.6. Informasjonsutveksling med nasjonale etater

EOS-utvalget fører en særlig kontroll med PSTssamarbeid med nasjonale samarbeidspartnere.246

Blant disse er tollmyndighetene, og her har hoved-spørsmålet for utvalget vært om PST har brukt toll-myndighetene, som har vidtgående adgang til å kon-trollere enkeltpersoner og kjøretøy som passerer dennorske grensen, til å omgå rammene for og vilkårenei tjenestens eget regelverk.247

Utvalget har også hatt fokus på utveksling avinformasjon mellom PST og utlendingsmyndighe-tene, og utvalgets kontroll har blant annet bidratt tilat det er utarbeidet skriftlige retningslinjer for samar-beidet mellom henholdsvis utvalget og tollmyndig-hetene og utlendingsmyndighetene.

EOS-utvalget kontrollerer også PSTs samarbeidmed andre politiorganer som Kripos og ØKOKRIM,

samt samarbeidet mellom PST og teletilbyderne iforbindelse med gjennomføring av kommunikasjons-kontroll, se mer om dette ovenfor.

Eksempler på resultatene av EOS-utvalgets kon-troll med PSTs samarbeid med nasjonale samar-beidspartnere er gitt i kapittel 27.2.2. om resultateneav evalueringen.

18.7. Informasjonsutveksling med utenlandske tjenester

PST er pålagt å samarbeide med andre lands poli-timyndigheter og sikkerhets- og etterretningstjenes-ter, se politiloven § 17c nr. 2, og har adgang til å utle-vere personopplysninger om norske og utenlandskeborgere til utenlandske samarbeidende tjenester imedhold av politiregisterloven § 22 eller når dettefølger av lov eller konvensjon eller avtale som er bin-dende for Norge, eller av avtale inngått mellom nor-ske og andre nordiske myndigheter. Norges menne-skerettslige forpliktelser medfører imidlertidbegrensninger for adgangen til informasjonsutveks-ling med land som ikke respekterer menneskerettig-hetene.

EOS-utvalget kontrollerer at PST overholderdisse reglene og at tjenesten følger internasjonalemenneskerettighetsforpliktelser som Norge er bundetav. Et viktig kontrollpunkt er å etterse at formåletmed utleveringen er i tråd med politiregisterloven§ 22 og at utlevering er forholdsmessig i den kon-krete situasjonen. Ifølge EOS-utvalget må tjenestenvurdere konkret hvor viktige de aktuelle opplysnin-gene er, hvem som er mottaker og hvilke konsekven-ser utleveringen kan få for personene opplysningengjelder.248 Opplysningenes art og kvalitet blir ogsåvurdert.

Et annet viktig kontrollpunkt er at opplysningerikke utleveres til stater som unnlater å respekteremenneskerettighetene. Bakgrunnen for dette er atNorge ikke direkte eller indirekte skal medvirke tileventuelle brudd på menneskerettighetene.

Kontrollen gjennomføres ved at utvalget, vedhver inspeksjon i PST, blir forelagt en oversikt overhvilken informasjon som er utlevert siden sisteinspeksjon. I dette materialet tas stikkprøver, og alttilgjengelig underlagsmateriale som kan belyse bak-grunnen for den aktuelle utleveringen, blir fremlagt.I tillegg tas stikkprøver i form av søk på utleverteopplysninger som er journalført i det elektroniskejournalføringssystemet til tjenesten.249 Stikkprøvertas både fra den løpende informasjonsutvekslingenog den som skjer i enkeltsaker. Eksempler på resulta-tene av EOS-utvalgets kontroll med PSTs samarbeidmed utenlandske tjenester er gitt i kapittel 27.2.2 omresultatene av evalueringen.

244. Se politiregisterloven § 66 første og annet ledd. 245. Se EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 4, 2007 side 8–9,

2008 side 13–17, 2009 side 15–15, 2010 side 16-20, 2011side 15–16, 2012 side 17–18, 2013 side 20–22 og 2014 side16.

246. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 12 og side 19–22. 247. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 9–10.

248. EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 13. 249. EOS-utvalgets årsmelding 2007 side 13.

Dokument 16 – 2015–2016 67

19. EOS-utvalgets kontroll av Etterretnings-tjenesten

19.1. Om Etterretningstjenesten

Etterretningstjenesten er Norges sivile og mili-tære utenlandsetterretningstjeneste, og er underlagtForsvarssjefen. Mens PST har ansvar for rikets indresikkerhet, skal Etterretningstjenesten kartlegge ogmotvirke ytre trusler mot rikets selvstendighet og sik-kerhet og andre viktige nasjonale interesser.250 E-tjenesten jobber i hovedsak fra, men ikke på, norskterritorium, se nedenfor.251

Etterretningstjenestens overordnede oppgaver ogvirksomhet er regulert i lov 20. mars 1998 nr. 11 omEtterretningstjenesten (e-loven).252 Loven er en full-maktslov som i stor grad overlater til regjeringen åregulere Etterretningstjenestens virksomhet, mensom likevel fastslår grunnleggende prinsipper og vik-tige grenser for virksomheten. Loven er utdypet iinstruks 31. august 2001 nr. 1012 om Etterretnings-tjenesten (e-instruksen). Annet offentlig regelverk erinstruks 13. oktober 2006 nr. 1151 om samarbeidetmellom Etterretningstjenesten og Politiets sikker-hetstjeneste, og Forsvarsdepartementets utfyllendebestemmelser for Etterretningstjenestens innsamlingmot norske personer i utlandet samt for utlevering avpersonopplysninger til utenlandske samarbeidendetjenester av 24. juni 2013. I tillegg er Etterretnings-tjenestens løpende oppgaver og prioriteringer regu-lert i det årlige prioriteringsdokumentet fra Forsvars-departementet, som er gradert og som oppdateresgjennom en løpende oppdragsdialog.253

Etter e-loven § 3 er det Etterretningstjenestensoppgave å «innhente, bearbeide og analysere infor-masjon som angår norske interesser sett i forhold tilfremmede stater, organisasjoner eller individer».254

På bakgrunn av dette skal tjenesten «utarbeide trus-selanalyser og etterretningsvurderinger, i denutstrekning det kan bidra til å sikre viktige nasjonaleinteresser», herunder en rekke interesser som er listetopp i e-loven § 3. Listen er imidlertid ikke uttømmen-de, og hva som anses som «viktige nasjonale interes-

ser» avhenger av hvilke sikkerhetsutfordringerNorge til enhver tid står overfor, se e-instruksen § 7.

I dag er Etterretningstjenestens virksomhethovedsakelig konsentrert om følgende oppgaver:

– Støtte til norsk utenriks-, sikkerhets- og forsvars-politikk

– Støtte til militære operasjoner– Støtte til bekjempelse av transnasjonale trusler

som terrorisme og spredning av masseødeleggel-sesvåpen

I tillegg skal Etterretningstjenesten sikre evnen tilå opprettholde etterretningskapasitet i et helt ellerdelvis okkupert Norge gjennom den såkalte okkupa-sjonsberedskapen, se e-loven § 3 tredje ledd.

Etterretningstjenesten har siden den ble etablertbygget opp en rekke kapasiteter for å kunne utførepålagte oppdrag for norske myndigheter. Den harogså utviklet et teoretisk og metodisk fundament forhvordan kapasitetene kan nyttes og utvikles.

Et hovedskille for Etterretningstjenestens innhen-tingsmetoder går mellom menneskebasert innhenting(HUMINT) og teknisk innhenting. BegrepetHUMINT brukes om etterretninger utledet av infor-masjon og data skaffet til veie gjennom interaksjonmed menneskelige kilder. Teknisk etterretning er ensamlebetegnelse Etterretningstjenesten bruker påetterretninger utledet av informasjon og data fra tek-niske objekter; det være seg radar, kommunikasjons-bærer i det elektromagnetiske spektrum, akustikkeller andre former for signaler og utstråling. Tekniskinnhenting inkluderer etterretningsdisipliner somsignaletterretning (SIGINT), bildeetterretning(IMINT), akustisk etterretning (ACINT), radaretter-retning (RADINT), åpne kilder etterretning(OSINT), geografisk etterretning (GEOINT) ogComputer Network Exploitation (CNE). Uansetthvilken innhentingsmetode som benyttes, vil alltidinformasjonen ha sin opprinnelse i en kilde. Begrepetkilde benyttes av Etterretningstjenesten både i men-neskebasert og tekniske innhentingsdisipliner og kandefineres som en person eller et objekt som gir til-gang til informasjon eller data.

Etter e-loven § 3 annet ledd kan Etterretningstje-nesten etablere og opprettholde etterretningssamar-beid med andre land. Utveksling av informasjon medsamarbeidende tjenester i utlandet er en forutsetningfor og en viktig del av slikt samarbeid.255

Det følger av e-loven § 4 at Etterretningstjenestenikke skal overvåke eller på annen fordekt måte inn-hente informasjon om norske fysiske eller juridiskepersoner på norsk territorium. Etter e-instruksen § 5har tjenesten imidlertid adgang til å innhente infor-masjon om utenlandsk etterretningsvirksomhet i

250. Se blant annet e-loven § 1 bokstav a. 251. Se blant annet e-instruksen § 9 og Ot.prp. nr. 50 (1996–

1997) side 9. 252. I loven brukes «etterretningstjeneste» som organisatorisk

heller enn funksjonelt begrep, slik at den bare omfatter virk-somhet som er organisert som en del av Etterretningstjenes-ten, se Ot.prp. nr. 50 (1996–1997) side 6. Dette i motsetningtil EOS-loven som underlegger all etterretningsvirksomhetEOS-utvalgets kontroll.

253. Westgaard, Audun: «Etterretningstjenesten – oppgaver,rettslige rammer og demokratisk kontroll» i Schartum, DagWiese (red): Overvåking i en rettsstat, 2010 side 299.

254. Etterretningstjenestens hovedoppgave er ytterligere presi-sert i e-instruksen kapittel 3, som blant annet skiller mellomoppgaver i freds- og krigstid. 255. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 41.

68 Dokument 16 – 2015–2016

Norge. Dette er hovedsakelig begrunnet med tjenes-tens behov for å beskytte egen virksomhet mot sliketterretning,256 og kan bare skje gjennom eller medsamtykke fra PST.

Forbudet i § 4 mot informasjonsinnhenting omnorske personer på norsk jord kan ikke tolkes motset-ningsvis, slik at tjenesten fritt kan samle informasjonom norske borgere i utlandet eller utenlandske bor-gere i Norge.257 For det første medfører legalitets-prinsippet begrensninger, blant annet slik at inngri-pende metoder ikke kan tas i bruk overfor norske bor-gere uten hjemmel i lov. Prinsippet gjelder også over-for juridiske personer og utlendinger som oppholderseg her i landet, og begrenser dermed Etterretnings-tjenestens adgang til å bruke slike metoder til overvå-king av utlendinger i Norge, med mindre personenopptrer på vegne av (representerer) en fremmedmakt. Derimot kan Etterretningstjenesten benyttemetoder for informasjonsinnsamling som ikke ram-mes av legalitetsprinsippet, for eksempel søk i åpnekilder eller observasjoner i det offentlige rom, motutenlandske personer i Norge.258 Tjenesten kan ogsåpassivt motta informasjon om norske og utenlandskeborgere som befinner seg på norsk territorium frapersoner som tar kontakt på eget initiativ.259 Dessutenkan tjenesten innhente informasjon på norsk territo-rium for å kontrollere kilders troverdighet.260 All slikvirksomhet må imidlertid ligge innenfor e-loven og-instruksens angivelse av tjenestens formål og opp-gaver, slik at disse også begrenser tjenestens virke-område.

Etterretningstjenestens adgang til å lagre infor-masjon om norske personer er uttrykkelig regulert ie-loven § 4 annet ledd, der det heter at Etterretnings-tjenesten bare kan oppbevare informasjon som gjel-der norske fysiske eller juridiske personer dersominformasjonen har direkte tilknytning til ivaretakel-sen av Etterretningstjenestens oppgaver, eller erdirekte knyttet til en slik persons arbeid eller oppdragfor Etterretningstjenesten. I tillegg gjelder person-opplysningsloven for Etterretningstjenestensbehandling og lagring av personopplysninger.261

Etterretningstjenesten skal være under nasjonalkontroll, se e-instruksen § 4. Dette gjelder også den

informasjonen som deles med utenlandske samar-beidspartnere, noe som for eksempel innebærer at detikke er anledning til å videreformidle rådata tjenestenikke kjenner innholdet av.262

For øvrig skal Etterretningstjenestens oppgaverutføres innenfor rammen av den alminnelige lovgi-ving, administrative og militære instrukser samtulovfestet rett.263 Tjenesten kan dermed for eksempelikke bruke virkemidler som er i strid med norskestrafferettslige regler. Dette gjelder imidlertid bare sålangt de aktuelle straffebestemmelsene kommer tilanvendelse i utlandet, eller det følger av bestem-melsen selv eller den generelle strafferettsligerettstridsreservasjonen at tjenestens virksomhet ikkerammes.264

De internasjonale menneskerettighetskonvensjo-nene Norge har sluttet seg til gjelder også for norskeborgere i utlandet,265 og kan dermed utgjøre begrens-ninger i Etterretningstjenestens handlefrihet i denforbindelse.266 Menneskerettighetene kan også leggeføringer for tjenestens handlinger overfor andre landsborgere, se kapittel 32.4 om kontrollen overfor perso-ner som ikke er bosatt i riket mv. for mer om dette.

Etterretningsvirksomhet er i liten grad direkteregulert i folkeretten, men er etter fast praksis likevelikke å anse som suverenitetskrenkelser statene imel-lom.

Etterretningstjenesten er en integrert del av For-svarets organisasjon og virksomhet. Sjef E er direkteunderlagt Forsvarssjefen, som er ansvarlig for tjenes-tens virksomhet. Tjenestens oppdrag gis av Forsvars-departementet, gjennom Forsvarssjefen. Oppdrag fraog rapportering til instanser utenfor departementet ogForsvaret formidles gjennom departementet, ellersom departementet har bestemt. Departementet kanogså opprette samarbeidsordninger som sikrer nød-vendig dialog og samarbeid med andre departemen-ter og instanser. Et eksempel på dette er samarbeidetmed PST om Felles kontraterrorsenter. Departemen-tet utøver også politisk styring og kontroll med tje-nesten, se e-instruksen § 3, for mer om dette se kapit-tel 24.3.


At Etterretningstjenesten er underlagt EOS-utval-gets kontroll følger ikke bare av EOS-kontrolloven,men kommer også eksplisitt til uttrykk i e-loven § 6.

EOS-utvalgets kontrolloppgave overfor Etterret-ningstjenesten er «å sikre at virksomheten holdes

256. Westgaard (2010) side 304.257. Ot.prp. nr. 50 (1996–1997) side 10. 258. Westgaard (2010) side 302. 259. Ot.prp. nr. 50 (1996–1997) side 10-11 og Huus-Hansen, Ha-

kon: «Kommentarer til e-loven» på Rettsdata (2012) note 9.EOS-utvalget har lagt til grunn at loven gjelder for etterret-ningsbataljonen, se utvalgets årsmelding 2012 side 34.

260. Ot.prp. nr. 50 (1996–1997) side 11. 261. Behandling av personopplysninger som er nødvendig av

hensynet til rikets sikkerhet eller de alliertes sikkerhet, for-holdet til fremmede makter og andre vitale nasjonale sikker-hetsinteresser, er imidlertid unntatt fra personopplysningslo-ven § 44 første til tredje ledd, samt §§ 31 og 33, jf. person-opplysningsforskriften § 1-2.

262. Westgaard (2010) side 303.263. Se e-loven § 6 annet ledd forutsetningsvis og Ot.prp. nr. 50

(1996–1997) side 10. 264. Westgaard (2010) side 300.265. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 36. 266. Etterretningstjenesten har gjort evalueringsutvalget opp-

merksom på at prinsippet kanskje gjelder med visse modifi-kasjoner.

Dokument 16 – 2015–2016 69

innen rammen av tjenestens fastlagte oppgaver og atdet ikke øves urett mot noen».267 Denne beskrivelsener etter sin ordlyd mindre spesifikk og mer begrensetenn utvalgets oppgave overfor PST. Skauge-utval-gets begrunnelse for dette var at selv om også Etter-retningstjenestens virksomhet er preget av hemme-lighold og utradisjonelle metoder, var virksomhetenikke rettet mot norske innbyggere,268 og kontrollbe-hovet først og fremst knyttet til risikoen for at tjenes-ten overskrider sitt mandat, for eksempel i samarbei-det med de øvrige EOS-tjenestene eller andre landstjenester.269 En gjennomgang av EOS-utvalgets års-meldinger viser at kontrollen av Etterretningstjenes-ten har utviklet seg kraftig, se kapittel 27.2.3. omresultatene av evalueringen for mer om dette.

Ifølge EOS-instruksen skal EOS-utvalget gjen-nomføre inspeksjoner i Etterretningstjenesten sen-tralt hvert halvår, samt minst to inspeksjoner i året avEtterretningstjenestens stasjoner og/eller etterret-nings- eller sikkerhetstjeneste ved militære staber ogavdelinger.270 De senere årene har EOS-utvalget like-vel gjennomført fire inspeksjoner i året av Etterret-ningstjenesten sentralt.271 EOS-utvalget har blantannet begrunnet dette med det økte samarbeidet mel-lom Etterretningstjenesten og PST og økning i antal-let nordmenn som overvåkes av tjenesten i utlan-det.272

EOS-utvalgets kontroll har i dag hovedfokus påEtterretningstjenestens informasjonsinnhenting,arkiver og registre, informasjonsutveksling medandre nasjonale organer og informasjonsutvekslingmed andre lands samarbeidende tjenester. Utvalget erimidlertid også opptatt av at alle saker «av særlig vik-tighet» forelegges Forsvarsdepartementet i tråd mede-instruksen § 13.273 Ved hver inspeksjon i Etterret-ningstjenesten får utvalget fremlagt eventuelle sakersom har vært forelagt departementet. Dette kan foreksempel være godkjenning av nye metoder ellersærskilte etterretningsoperasjoner.274 Utvalget harflere ganger presisert at det skal foreligge forsvarligerutiner for notoritet og dokumentasjon av den poli-tiske godkjenningsprosessen, slik at det i ettertid ermulig å se det faktiske grunnlaget for tjenestensmetoder og operasjoner og hvilke rettslige vurderin-ger som er fremlagt for departementet.

EOS-utvalget fører bare kontroll med den delenav tjenestens virksomhet som utgjør «etterretnings-tjeneste». Tjenesten kan i tillegg få i oppdrag av For-svarsdepartementet å utføre andre oppgaver, der for-målet ikke er informasjonsinnhenting. Utvalget harimidlertid forutsatt at det må få regelmessig og ube-tinget innsyn også i slik virksomhet, for å kunne vur-dere på hvilken måte kontrollen eventuelt skalavgrenses.275

I forkant av inspeksjonene i Etterretningstjenes-ten sentralt avholdes et forberedende møte mellomrepresentanter for ledelsen, utvalgets kontaktperson itjenesten og sekretariatet. Tidligere deltok ogsåutvalgsleder på dette møtet, men sluttet med detteunder henvisning til at tjenestene skulle behandleslikt, samt for å unngå at lederens uttalelser i de forbe-redende møtene skulle tas til inntekt for eller sam-menblandes med utvalgets generelle syn.

Deretter gjennomfører sekretariatet forberedelserav samme type som i PST, i form av søk i tjenestenssystemer, arkiver og registre. I Etterretningstjenestentar sekretariatets forberedelser to dager per inspek-sjon (som i PST) og det deltar bare tre juridiske saks-behandlere (mot fire til fem i PST). Etterretningstje-nestens systemer er mer teknisk krevende enn foreksempel PSTs. Sekretariatet følger derfor en malsom er utarbeidet i samarbeid med utvalgets teknisksakkyndige. Det har også vært avholdt flere møtermellom utvalgets sekretariat og teknisk sakkyndigeog representanter for tjenesten.276

EOS-utvalget har i dag et eget rom hos Etterret-ningstjenesten med ti datamaskiner der utvalget ogsekretariatet kan søke alene. Både utvalget og sekre-tariatet har fra og med mai 2014 kunnet søke fritt itjenestens systemer, med unntak av i opplysningersom Etterretningstjenesten vurderer som «særlig sen-sitive». EOS-utvalgets tilgang til denne typen infor-masjon er nærmere omtalt i kapittel 40.3. om EOS-utvalgets innsynsrett.

Under selve inspeksjonen avholdes et møte derEtterretningstjenesten stiller med representanter forden øverste ledelsen, utvalgte mellomledere ogledere og ansatte med tilknytning til de sakene ogtemaene som skal presenteres. EOS-utvalget har,overfor Evalueringsutvalget, gitt uttrykk for at mel-lomledernes deltakelse gjør at Etterretningstjenestener i stand til å besvare detaljerte spørsmål fra utvalgetdirekte. I dette møtet blir utvalget orientert om tjenes-tens løpende virksomhet, blant annet tjenestens sam-arbeidssaker med andre EOS-tjenester, trusselsitua-sjonen, saker som er forelagt Forsvarsdepartementet,samt interne godkjenninger, se mer om dette neden-for.

267. EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 1 bokstav a. 268. NOU 1994:4 side 31 og 37.269. NOU 1994:4 side 36–37. 270. EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2 bokstav a. 271. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 30, 2013 side 36 og

2012 side 29. I 2007 til 2011 var antallet tre, se EOS-utval-gets årsmelding 2011 side 22, 2010 side 32, 2009 side 36,2008 side 30 og 2007 side 25.

272. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 10 ogside 30.



70 Dokument 16 – 2015–2016

Gjennomføringen av og fokus ved inspeksjonerav Etterretningstjenestens stasjoner varierer etter sta-sjonens oppgaver mv. Ofte vil imidlertid utvalgetvære særlig opptatt av at forbudet mot innhenting avopplysninger mot norske borgere som oppholder segi Norge ikke blir overtrådt.277 Et annet naturlig fokuser kontroll med at Etterretningstjenestens virksomhetskal være underlagt full nasjonal kontroll, se e-instruksen § 4.278

19.3. Kontroll av tjenestens informasjons-innhenting

Etterretningstjenesten har til oppgave å «inn-hente, bearbeide og analysere informasjon som angårnorske interesser sett i forhold til fremmede stater,organisasjoner og individer, og på denne bakgrunnutarbeide trusselanalyser og etterretningsvurderin-ger, i den utstrekning det kan bidra til å sikre viktigenasjonale interesser», se e-loven § 3. For å løse sinelovpålagte oppgaver benytter tjenesten seg avutstrakt informasjonsinnhenting ved hjelp av tek-niske metoder, som nevnt ovenfor. EOS-utvalgetsinspeksjonsregime er rettet mot en kontroll av dennetekniske informasjonsinnhentingen.279

EOS-utvalget er spesielt opptatt av at det lovfes-tede forbudet mot å overvåke eller på annen fordektmåte innhente informasjon om norske fysiske og juri-diske personer som oppholder seg på norsk territo-rium,280 overholdes.281 Dette skyldes blant annet atEOS-utvalgets kontrolloppgave ikke omfatter virk-somhet som angår personer som ikke er bosatt i riketeller organisasjoner som ikke har tilhold her medmindre særlige grunner tilsier det.282

Forbudet medfører at Etterretningstjenestens tek-niske informasjonsinnhenting må innrettes slik at detblir fanget opp når innhentingen omfatter opplysnin-ger om norske personer.283 Når det er klarlagt atobjektet for innhentingen er norsk statsborger, skalinnhentingen stanses. På bakgrunn av dette har EOS-utvalgets kontroll særlig fokus på informasjon omnorske mål eller norske selektorer (for eksempel tele-fonnumre) i utlandet. Videre fokuserer EOS-utvalgetpå transaksjoner eller kontakt mellom legitime uten-landske mål og norske mål. Det foretas søk i ulikeinnsamlingskategorier og i tjenestens måldatabase(database over legitime mål).

I senere år har Etterretningstjenestens virksomheti økende grad vært rettet mot norske borgere som harreist til konfliktområder i utlandet for å delta i krigs-

handlinger.284 EOS-utvalget opplyste i 2012 at dethadde sett en «ikke ubetydelig økning» i antalletnordmenn som overvåkes av Etterretningstjenesten iutlandet, sammenliknet med tidligere.285

Rettsstillingen til norske personer eller rettssub-jekter som oppholder seg i utlandet er ikke regulert ie-loven, men de er beskyttet av Den europeiske men-neskerettskonvensjonen (EMK). I tillegg gjelderbestemmelser om innsamling av informasjon omnorske personer utenfor norsk territorium, fastsatt avForsvarsdepartementet i 2013. Utvalget kontrollererat disse bestemmelsene følges, herunder at all inn-samling skjer som ledd i utførelsen av Etterretnings-tjenestens lovpålagte oppgaver, at tjenesten har lovtil å oppbevare informasjonen etter e-loven § 4 annetledd og at innsamlingen anses forholdsmessig etteren avveining av hensynet til å sikre viktige nasjonaleinteresser og konsekvensene for personen innsamlin-gen rettes mot. EOS-utvalget fører dessuten kontrollmed at påkrevde godkjenninger for iverksetting av deulike informasjonsinnhentingstiltakene foreligger,det være seg fra interne eller eksterne beslutningsta-kere. Det kan for eksempel dreie seg om tillatelsersom gir Etterretningstjenesten tillatelse til å overvåkeen nordmanns kommunikasjonsutstyr når personener i utlandet.286

I 2013 avga EOS-utvalget en særskilt melding tilStortinget om en undersøkelse av opplysninger omnorske kilder mv. i Etterretningstjenesten.287 Utval-get hadde ikke tidligere fokusert på tjenestens brukav menneskebaserte innhentingsmetoder. I årsmel-dingen for 2014 uttalte EOS-utvalget at det ville fort-sette blant annet å kontrollere Etterretningstjenestensbehandling av sensitive personopplysninger om kil-ders nærstående og andre tredjepersoner, der dettefinnes nødvendig.288 Det opplyste at Etterretningstje-nesten har nå lagt til rette for at utvalget kan føre enslik kontroll når som helst, uten at tjenesten først måfjerne informasjon som kan identifisere kildene, og atdette gjør kontrollarbeidet enklere. For mer om EOS-utvalgets kontroll av EOS-tjenestenes bruk av kilder,se kapittel 42.

19.4. Kontroll av tjenestens arkiver og registre

For å kunne innhente, bearbeide, analysere ogprodusere informasjon har Etterretningstjenestenbehov for tilgang til omfattende datamengder og spe-sielle verktøy. Etterretningstjenesten har en rekkeelektroniske og fysiske arkiver og registre/databaser.Et offentlig kjent eksempel er tjenestens kilderegister(register over tjenestens menneskelige kilder). Med277. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 32.

278. EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 18. 279. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 31. 280. E-loven § 4 første ledd. 281. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 30.282. EOS-kontrollinstruksen § 4 første ledd. 283. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 33.

284. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 39285. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 30. 286. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 30. 287. Dokument 7:1 (2013–2014). 288. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 31.

Dokument 16 – 2015–2016 71

unntak av et arkiv organisert etter arkivlovens regler,er databaser/registre organisert systematisk, på enmåte som sikrer at informasjonen er gjenfinnbar vedhjelp av egnede søkeverktøy, samt med sikte påbetryggende sikring, ivaretakelse av autorisasjons-skiller (differensierte tjenestelige behov for tilgang)og hensynet til etterfølgende sporbarhet og kontroll.Ifølge Etterretningstjenesten kan ikke en nærmerebeskrivelse av tjenestens informasjonsbehandling,IKT-løsninger og omfang av lagrede data gis i enoffentlig rapport.

EOS-utvalgets kontroll av Etterretningstjenestener, som nevnt, rettet mot tjenestens systemer for inn-samling av informasjon og lagring av personopplys-ninger i saksbehandlingssystemer og arkiver.

Slike undersøkelser skjer for det første i form avstikkprøver og i forbindelse med klagesaker. Utval-get gjennomfører søk i tjenestenes arkiver og registreså snart som mulig etter at en klage over ulovlig over-våking er mottatt.289 I tillegg anmodes tjenestene ruti-nemessig om å gjøre egne undersøkelser, både i elek-troniske og fysiske arkiver og registre, og om at even-tuelle dokumenter, registreringer eller andre nedteg-nelser blir oversendt utvalget.

19.5. Informasjonsutveksling med utenlandske tjenester

Etter e-loven § 3 annet ledd kan Etterretningstje-nesten etablere og opprettholde etterretningssamar-beid med andre land.

EOS-utvalgets rutinemessige kontroll av Etterret-ningstjenestens informasjonsutveksling med uten-landske samarbeidende tjenester ble etablert i 2006.Før dette hadde utvalget unnlatt å kontrollere denneutvekslingen under henvisning til at det utgjør et sær-lig sensitivt område der utvalget skal vise varsom-het.290 Deretter utviklet kontrollen seg i takt medEtterretningstjenestens virksomhet, og er i dag ethovedpunkt i utvalgets kontroll av tjenesten. Infor-masjon om identiteten til utenlandske tjenesters kil-der, samt enkelte særlig sensitive utenlandsoperasjo-ner er fremdeles unntatt EOS-utvalgets innsyn, sekapittel 40.3. om EOS-utvalgets innsynsrett i Etter-retningstjenestens særlig sensitive informasjon former om dette.

EOS-utvalget kontrollerer i dag tjenestens samar-beid med andre land, blant annet ved å sikre at infor-masjonsutvekslingen med samarbeidspartnerne er itråd med de utfyllende bestemmelsene om Etterret-ningstjenestens innsamling mot norske personer iutlandet, samt utlevering av personopplysninger tilutenlandske samarbeidende tjenester.291 Herunderkontrolleres det at utlevering av den enkelte opplys-

ning er nødvendig og forholdsmessig i lys av hensy-net til å sikre viktige nasjonale interesser og konse-kvensen for den det utleveres opplysninger om.Videre kontrollerer utvalget at samarbeidet skjer iriktige former og at det er notoritet rundt informa-sjonsutvekslingen.292

EOS-utvalget kontrollerer også eventuelle inn-komne opplysninger fra utlandet om norske borgere,herunder om opplysningene slettes eller formidles tilandre.293 EOS-utvalget er også opptatt av at samar-beidende tjenesters kapasiteter ikke benyttes til inn-samling av opplysninger Etterretningstjenesten ikkeselv har anledning til å behandle.

EOS-utvalget kontrollerer også at Etterretnings-tjenesten opptrer i tråd med Norges menneskeretts-lige forpliktelser, herunder forbudet mot å bidra tilandre lands krenkelser av menneskerettighetene.Etterretningstjenesten utarbeidet i 2012 en instrukssom søker å redusere risikoen for at etterretningsper-sonell medvirker til tortur eller annen umenneskeligeller nedverdigende behandling i forbindelse medNorges deltakelse i internasjonale operasjoner.

EOS-utvalget kontrollerer Etterretningstjenestensinformasjonsutveksling med utlandet hovedsakeligved å inspisere dens sambandssystem for informa-sjonsutveksling med utenlandske samarbeidende tje-nester, samt ved å bli orientert om innholdet i tjenes-tens arkiver.294 Sambandssystemet er et dedikert nett-verk der tjenesten mottar og deler opplysninger medfaste samarbeidspartnere innenfor spesifikke områ-der. Meldinger som besvares eller utstedes av Etter-retningstjenesten innenfor dette sambandssystemetog rapporter som tjenesten publiserer for samarbeids-partnerne her, kan kontrolleres av utvalget. Utvalgethar også mottatt en oversikt over hvilke samarbeids-avtaler Etterretningstjenesten har med utenlandsketjenester, og gjennomgått en større andel av disse.

Utvalget er de senere årene også holdt oppdatertpå samarbeidet mellom Etterretningstjenesten ogenkelte samarbeidspartnere om automatisk deling avvisse typer metadata knyttet til bestemte områder,samt om det tekniske systemet som brukes i den sam-menheng.295 Utvalget er i den forbindelse opptatt avat det er nasjonal kontroll på informasjon som delesmed samarbeidspartnere og at informasjonsutveks-lingen er i samsvar med regelverket.

20. EOS-utvalgets kontroll av Nasjonal sikker-hetsmyndighet

20.1. Om Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) er en for-valtningsmyndighet med allment og sektorovergi-

289. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 32.290. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 17. 291. Fastsatt av Forsvarsdepartementet 24. august 2013.

292. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 33. 293. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 23. 294. EOS-utvalgets årsmelding 213 side 41. 295. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 42 og 2012 side 32.

72 Dokument 16 – 2015–2016

roende ansvar for å utøve forebyggende sikkerhets-tjeneste til beskyttelse av nasjonale sikkerhetsinteres-ser.296 NSM er både et rådgivende organ og en til-synsmyndighet innenfor sitt område.

NSM ble etablert ved lov 20. mars 1998 nr. 10 omforebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven).Fra og med 2003 ble tjenesten formelt gjort til etsivilt direktorat administrativt underlagt Forsvarsde-partementet, men med en faglig rapporteringslinje tilJustis- og beredskapsdepartementet. Relevante for-skrifter for NSMs virksomhet er:

– forskrift om personellsikkerhet 29. juni 2001 nr.722 (personellsikkerhetsforskriften),

– forskrift om sikkerhetsadministrasjon 29. juni2001 nr. 723,

– forskrift om informasjonssikkerhet 1. juli 2001nr. 744 (informasjonssikkerhetsforskriften),

– forskrift om sikkerhetsgraderte anskaffelser 1.juli 2001 nr. 753,

– forskrift om objektsikkerhet 22. oktober 2010 nr.1362

NSMs oppgaver og ansvar er også regulert i enegen instruks fra Forsvarsdepartementet til SjefNSM, som er gitt i samarbeid med Justis- og bered-skapsdepartementet.297

NSM har ansvar for «forebyggende sikkerhetstje-neste» innenfor sikkerhetslovens virkeområde. Detteomfatter planlegging, tilrettelegging, gjennomføringog kontroll av sikkerhetstiltak som søker å fjerneeller redusere risiko som følge av sikkerhetstruendevirksomhet, se sikkerhetsloven § 3 første ledd nr. 1.Som «sikkerhetstruende virksomhet» regnes spiona-sje, sabotasje og terrorhandlinger, se § 3 første leddnr. 2. Forebyggende sikkerhetstjeneste er defensiv,ved at sikringstiltakene i prinsippet gjennomføres foralt og alle i forebyggende hensikt, og uavhengig avkonkrete mistanker om sikkerhetstrusler.298 Som leddi denne virksomheten skal den enkeltes rettssikkerhetivaretas, se § 1 bokstav b, samtidig som tilliten til sik-kerhetstjenesten skal trygges og grunnlaget for kon-troll med den skal forenkles, se § 1 bokstav c.

NSM har fag- og kontrollansvaret for personell-sikkerhetstjenesten innenfor sikkerhetslovens virke-område, det vil si alle myndigheter som utfører sik-kerhetsklarering.299 Ansvar og oppgaver er i hoved-

sak regulert i sikkerhetslovens kapittel 6 om perso-nellsikkerhet, og personellsikkerhetsforskriften girutfyllende regler om vilkår for å få sikkerhetsklare-ring, krav til personkontroll, samt saksbehandlingenav klareringssaker og saker om autorisasjon av kla-rert personell.

NSM har også et visst ansvar for objektsikkerhetetter sikkerhetsloven kapittel 5, og objektsikkerhets-forskriften. Ansvaret for å utpeke skjermingsverdigeobjekter ligger hos det enkelte departement, menNSM har en rekke oppgaver knyttet til oversikt overog koordinering av skjermingsverdige objekter oganvendelsen av regelverket på dette området.300

Sentralt i NSMs virksomhet står sikkerhet i gra-derte informasjonssystemer. NSM har et nasjonaltansvar for å bidra til at informasjonssystemer sombehandler skjermingsverdig informasjon eller ivare-tar samfunnskritiske funksjoner, er rustet mot dagenstrusselbilde. NSM godkjenner konkrete informa-sjonssystemer som skal behandle, lagre eller trans-portere skjermingsverdig informasjon, og sertifiserereller typegodkjenner utstyr og programvare som skalbenyttes i slike informasjonssystemer, se sikkerhets-loven § 13. NSM er gitt det nasjonale ansvaret forkryptosikkerhetstjeneste og sentral forvaltning avkryptomateriell.301 Kryptosikkerhet er sikring avdatasystemer mot innsyn og manipulasjon fra uved-kommende.

NSM har også ansvar for å varsle og koordinerehåndteringen av alvorlige dataangrep mot offentligeog private virksomheter som har kritiske samfunns-funksjoner. Ansvaret ivaretas hovedsakelig av opera-sjonssenteret for IKT-sikkerhet i Nasjonal sikker-hetsmyndighet, NorCERT (Norwegian ComputerEmergency Response Team). I tillegg driver NSMved NorCERT det såkalte varslingssystemet for digi-tal infrastruktur (VDI), som er et nasjonalt nettverkav sensorer med en viss kapasitet til å avdekke ogvarsle digitale angrep. Sensorene er for eksempelutplassert hos eiere av kritisk infrastruktur eller kri-tisk informasjon.

Videre har NSM oppgaver i forbindelse med sik-kerhetsgraderte anskaffelser, som er regulert i sik-kerhetsloven kapittel 7 og forskrift om sikkerhetsgra-derte anskaffelser. NSM er klareringsmyndighet forleverandører som skal ha tilgang til informasjon gra-dert konfidensielt eller høyere, se sikkerhetsloven§ 28. Videre skal NSM godkjenne sikkerhetsavtalermed utenlandske leverandører, se loven § 27 førsteledd tredje punktum.

NSM skal etter loven også ivareta enkelte andrefunksjoner, for eksempel ved å søke internasjonaltsamarbeid og være utøvende organ i forholdet til

296. Se note * i Kommentarer til sikkerhetsloven v/ HaakonHuus-Hansen, Gyldendal rettsdata.

297. Instruks 5. desember 2014. 298. Ot.prp. nr. 49 (1996–1997) punkt 5.1.299. Hvert enkelt departement er klareringsmyndighet for perso-

nell innen sitt myndighetsområde, se sikkerhetsloven § 23,men myndigheten kan delegeres og i sivil sektor er delega-sjon gjennomført i betydelig omfang. Innen Forsvaret er kla-reringsmyndigheten i hovedsak samlet i Forsvarets Sikker-hetsavdeling (FSA).

300. Se for eksempel forskriften §§ 2-1 tredje ledd, 2-4 annet ogsiste ledd og 4-3 første og annet ledd.

301. Disse oppgavene er utdypet i informasjonsikkerhetsforskrif-ten § 7-2 flg.

Dokument 16 – 2015–2016 73

andre land og internasjonale organisasjoner. NSMhar et utstrakt internasjonalt samarbeid gjennom bila-terale sikkerhetsavtaler med sikkerhetsmyndigheter irundt 30 land. Avtalene er fremforhandlet av For-svarsdepartementet med bistand fra NSM, og god-kjent av Utenriksdepartementet og Forsvarsdeparte-mentet. NSM leverer dessuten ukentlige sikkerhetsa-nalyser til Justis- og beredskapsdepartementet, For-svarsdepartementet og flere andre samarbeidspart-nere. I tillegg representerer NSM Norge i diversearbeidsgrupper og komiteer i både EU, NATO ogEuropean Space Agency.

NSMs samarbeid med de nasjonale EOS-tjenes-tene er omtalt i kapittel 22.

NSM har også flere oppgaver som ikke er regulerti sikkerhetsloven, men som følger av det øvrigeregelverket som er beskrevet innledningsvis. NSM erogså fag- og tilsynsmyndighet, herunder vedtaks-myndighet, for lov om forsvarsviktige oppfinnelserog den midlertidige loven om luftbårne sensorsyste-mer, med tilhørende forskrifter.

Etter sikkerhetsloven § 10 har NSM, så langt deter nødvendig for å gjennomføre kontrolloppgavene ieller i medhold av loven, inspeksjonsrett overforbåde forvaltningsorganer og private virksomhetersom loven gjelder for, og det må antas at inspeksjons-retten gir adgang både til fysiske områder og nødven-dig informasjon.302 Inspeksjoner kan skje uanmeldt.

Videre kan NSM foreta såkalte tekniske sikker-hetsundersøkelser (TSU) i medhold av sikkerhetslo-ven § 16. Hensikten med slike undersøkelser er åpåvise sikkerhetsmessig sårbarhet, avdekke og mot-virke forsøk på uønsket avlytting og innsyn, og gigrunnlag for råd eller pålegg om hvordan slik sårbar-het kan reduseres eller fjernes, se loven § 16 førsteledd og informasjonssikkerhetsforskriften § 10-1.Dette er i utgangspunktet en tjeneste direktoratet til-byr, men NSM kan også iverksette TSU på eget ini-tiativ.

NSM kan også foreta såkalt monitoring og inn-trengningstesting på anmodning av en virksomhetsom er omfattet av sikkerhetsloven eller på eget ini-tiativ, se sikkerhetsloven § 15 og informasjonssikker-hetsforskriften kapittel 11. Monitoring er en form forforebyggende avlytting av informasjonssystemer,med formål å kontrollere om vedkommende virk-somhet lagrer, behandler eller transporterer skjer-mingsverdig informasjon uten at de er godkjent fordette. Monitoring skal ikke i noe tilfelle omfatte pri-vat kommunikasjon eller kommunikasjon som blirformidlet til eller fra andre enn virksomheter. Inn-trengingstesting foretas i informasjonssystemer, for åavdekke om det finnes sikkerhetshull som kan utnyt-tes av ondsinnede aktører.

NSM er administrativt underlagt Forsvarsdepar-tementet, og rapporterer med faglig ansvarslinje tilForsvarsdepartementet for militær sektor og til Jus-tis- og politidepartementet om enkelthendelser og foroppgaveløsning i sivil sektor. Sjef NSM er gitt eninstruks av Forsvarsdepartementet, som er utarbeideti samarbeid med Justis- og beredskapsdepartemen-tet.303 I instruksen redegjøres det for NSMs myndig-hetsområde og sjef NSMs ansvar, myndighet, rollerog oppgaver. Det redegjøres også for intern styringog ledelse av NSM samt for utadrettet virksomhet.


Ifølge EOS-instruksen § 11 skal EOS-utvalget ikontrollen av NSM sikre at virksomheten holdesinnen rammen av tjenestens fastlagte oppgaver,føre kontroll med klareringssaker for personer ogbedrifter hvor klarering er nektet, tilbakekalt, ned-satt eller suspendert av klareringsmyndighetene ogfor øvrig påse at det ikke øves urett mot noen. EOS-utvalget skal gjennomføre fire årlige inspeksjonerhos NSM. De siste årene er det gjennomført treinspeksjoner med fokus på personellsikkerhet og énmed fokus på NorCERTs virksomhet.

Inspeksjonene følger samme mønster som i deøvrige tjenestene. I forkant av inspeksjonene avhol-des et forberedende møte mellom representanter forledelsen, EOS-utvalgets kontaktperson i tjenesten ogutvalgets sekretariat.

Både inspeksjonsforberedelsene og inspeksjo-nene er i stor grad rettet mot saker om sikkerhetskla-rering (kapittel 20.3.), men EOS-utvalget holder segogså orientert om og fører en viss kontroll medNSMs tekniske virksomhet (kapittel 20.4.).

I tillegg kontrollerer EOS-utvalget at NSMs sam-arbeid med de øvrige EOS-tjenestene er i samsvarmed regelverket.

20.3. Kontroll av sikkerhetsklareringssaker

Inspeksjonene i NSM fokuserer særlig på tjenes-tens arbeid med personellsikkerhet.304 Som ledd iinspeksjonsforberedelsene gjennomgår sekretariatetalle klagesaker som er endelig avgjort av NSM somklageinstans der sikkerhetsklarering er nektet, og allenegative avgjørelser om sikkerhetsklarering fattet avdirektoratet i førsteinstans som ikke er påklaget. I til-legg tas det stikkprøver av saker der søknad om sik-kerhetsklarering er henlagt. I noen tilfelle er det ogsåtatt stikkprøver av positive klareringsavgjørelser,blant annet for å vurdere positive og negative avgjø-relser opp mot hverandre ut fra prinsippet om likebe-handling.305

302. Se note 21 i Kommentarer til sikkerhetsloven v/ HaakonHuus-Hansen, Gyldendal rettsdata.

303. Instruks 9. desember 2009 for Nasjonal sikkerhetsmyndig-het.

304. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 26. 305. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 20.

74 Dokument 16 – 2015–2016

De aller fleste klagesaker EOS-utvalget mottarsom er rettet mot NSM, gjelder saker om sikkerhets-klarering.

EOS-utvalget har over tid hatt sterkt fokus påNSMs lange saksbehandlingstid i saker om sikker-hetsklarering, og kritisert direktoratet for dette.306 Iårsmeldingen for 2014 ba EOS-utvalget Stortingetbehandle spørsmålet, og vurdere snarlige tiltak for åforbedre situasjonen.307 Utvalget uttalte at situasjo-nen var forverret i 2014, pekte på at utvalget etterEOS-kontrolloven ikke har noen instruks- eller sank-sjonsmulighet og at stadige påpekninger i utvalgetsårsmeldinger ikke hadde medført forbedringer. Vedbehandlingen av årsmeldingen ba Stortinget For-svarsdepartementet om straks å iverksette nødvendi-ge tiltak for å få forholdene brakt i orden.308

Utvalget har også vært opptatt av bruken av såkal-te sikkerhetssamtaler, og blant annet påpekt at detgjennomføres langt færre sikkerhetssamtaler hosflere klareringsmyndigheter enn det loven legger opptil.309

Både EOS-utvalget og sekretariatet har nå full til-gang til saksbehandlingssystemet for klareringssakerMIMIR, samt NSMs eget saksbehandlings- og arkiv-system. Utvalget får fremlagt hele saksmappen isaker det finner grunn til å se nærmere på. Bådesekretariatet og utvalget foretar egne søk i tjenestensarkiver og registre.

20.4. Kontroll av NSMs tekniske virksomhet

EOS-utvalget har opplyst at det kontrollererNSMs gjennomføring av tekniske sikkerhetsunder-søkelser (TSU), bruk av monitoring og inntrengings-testing (se kapittel 20.1. om NSM for mer om meto-dene). Kontrollen av monitoringen omfatter, ifølgeutvalget, forbudet mot å avlytte privat kommunika-sjon og krav om å slette materiale etter fastsatte fris-ter.

Under inspeksjonen av NSM NorCERT har utval-get utalt at det blant annet er opptatt av at samarbeidetmellom avdelingen og andre EOS-tjenester skjerinnenfor de respektive tjenestenes rettslige ramme-verk, samt at personvernet ivaretas ved utøvelsen avNorCERTs virksomhet.310

Kontrollen av den tekniske virksomheten synes istor grad å være basert på orienteringer fra NSM, sekapittel 27.2.4. om resultatene av evalueringen former om dette.

21. EOS-utvalgets kontroll av Forsvarets sikkerhetsavdeling

21.1. Om Forsvarets sikkerhetsavdeling

Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA) har detoverordnede ansvaret for forebyggende sikkerhets-tjeneste og operativ sikkerhet i Forsvaret. FSA skalse til at Forvarets virksomhet innenfor dette feltetorganiseres, utføres og revideres i samsvar med kravfastsatt i lov om forebyggende sikkerhetstjeneste(sikkerhetsloven)311. FSAs hovedoppgaver fremgårav instruks om sikkerhetstjeneste i Forsvaret § 4,312

der det er angitt at avdelingen blant annet skal

– være en sentral stabsfunksjon for forebyggendesikkerhetstjeneste i Forsvaret,

– holde oversikt over det sikkerhetsmessige risiko-bildet som omgir Forsvaret og norsk militær akti-vitet både hjemme og ute, og være forsvarssje-fens og underlagte sjefers rådgiver innen fore-byggende sikkerhet,

– påse at det foreligger tilfredsstillende system forinternkontroll,

– være sentral klareringsmyndighet for personell iForsvaret, med unntak av Etterretningstjenestenspersonell,

– utøve militær kontraetterretning, herunder værenorsk kontaktpunkt for militær kontraetterretningi NATO og i bilaterale samarbeidsforhold,

– være overordnet fagmyndighet for vakt og sik-ring i Forsvaret,

– representere forsvarssjefen i samarbeidet medPST og NSM i sikkerhetssaker,

– representere forsvarssjefen i nasjonale og inter-nasjonale samarbeidsorganer innen sikkerhetstje-neste,

FSA skal bidra til at Forsvaret kan beskytte sinoperative evne ved å sikre informasjon, egen infra-struktur, eget materiell og personell. FSA skal videresørge for tilstrekkelig beskyttelse av skjermingsver-dig informasjon, og hindre at denne blir kompromit-tert.

FSA er sentral klareringsmyndighet i Forsvaret,og den største klareringsmyndigheten i Norge. Avde-lingen behandler over 60 prosent av alle klarerings-saker i Norge. Videre har avdelingen håndtert over20 000 besøksanmodninger til og fra Norge per år desiste årene. Innenfor sikkerhetslovens rammer harNSM tilsynsmyndighet overfor FSA, og FSA rappor-terer til NSM i henhold til sikkerhetsloven med for-skrifter.

Videre har FSA i oppgave å motvirke sikkerhets-truende virksomhet mot Forsvaret, for eksempelulovlig etterretning, sabotasje og terrorhandlinger.

306. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmeldinger 2011 side 17,2012 side 20 og 2013 side 27–28.

307. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 8–9, 24 og 28. 308. Innst. 289 S (2015–2016) side 18. 309. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 20 og

2013 side 28 og 30. 310. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 27.

311. Forsvaret: Forsvarets årsmelding 2013312. Forskrift 29. april 2010 nr. 695.

Dokument 16 – 2015–2016 75

Som ledd i dette kan FSA drive militær kontraetter-retning, herunder identifisere og motvirke sikker-hetstruende virksomhet på militært område eller idets umiddelbare nærhet.313 PST har ansvar for kon-traetterretning og kontraterror i Norge for øvrig,314 ogFSA skal i nødvendig utstrekning dele informasjonmed PST og skal underrette PST når det foreliggermistanke om etterretningsvirksomhet, sabotasje mv.PST skal holde FSA løpende orientert om forhold avbetydning for den militære sikkerhet og beredskap.

I Norge i fredstid har FSA lovhjemmel til å foretainngrep i den personlige rettssfære i medhold av sik-kerhetsloven med tilhørende forskrifter, se instruk-sen § 8 første ledd. Enkelte inngrepshjemler finnesogså i lov om militær politimyndighet315 med tilhø-rende forskrifter. Innenfor disse rammene skal detsærlig tas hensyn til personvern og den enkeltes retts-sikkerhet, se instruksen § 9 første ledd tredje punk-tum.

Denne delen av FSAs virksomhet har dermedenkelte likhetstrekk med virksomhetene til de øvrigeEOS-tjenestene, likevel slik at FSA bare skal operereinnenfor Forsvaret. Avdelingen har heller ikkeadgang til å bruke inngripende metoder som avlyt-ting, ransaking eller liknende.

FSA er en del av Forsvarets militære organisa-sjon, og er direkte underlagt Forsvarsstaben.


Overfor FSA skal EOS-utvalget føre kontroll medat tjenestens utøvelse av personellsikkerhetstjenesteog annen sikkerhetstjeneste holdes innen rammen avlov og forskriftsverk og tjenestens fastlagte oppga-ver, og for øvrig påse at det ikke øves urett mot noen,se EOS-instruksen § 11. EOS-utvalget skal gjennom-føre minst tre årlige inspeksjoner i FSA.

EOS-utvalgets inspeksjoner i FSA følger sammemønster som i de øvrige tjenestene. Også her gjen-nomfører utvalgets sekretariat forberedelser i tjenes-ten. Tre juridiske saksbehandlere deltar på disse for-beredelsene. Utvalget har full tilgang til FSAs saks-behandlingssystemer, og kan søke i disse på egenhånd.

I tillegg til de særskilte kontrollområdene som ernevnt nedenfor, får EOS-utvalget regelmessige orien-teringer om øvelser, hendelser, saker av viktighet ogsamarbeid med andre etater eller EOS-tjenester.

EOS-utvalget har også holdt seg orientert omregelverkssituasjonen knyttet til FSAs oppgaveløs-ning, for eksempel regelverket knyttet til utøvelsen

av militær kontraetterretning og samarbeidet medhenholdsvis PST og NSM.316

21.3. Kontroll av sikkerhetsklareringssaker

Ettersom FSA er landets klart største klarerings-enhet, er avdelingens behandling av sikkerhetsklare-ringssaker særlig viktig i EOS-utvalgets kontroll avavdelingen.317 Som ledd i sekretariatets forberedelsergjennomgås alle avslag på sikkerhetsklarering somikke er påklaget, alle saker som omgjøres i klageom-gangen, samt alle henlagte klareringssaker. Gjen-nomgangen dekker både saksmappen og den internebegrunnelsen for avslag/henleggelse. Alle henleggel-ser som ikke er begrunnet med at klareringsbehoveter bortfalt, fremlegges for utvalget. Det tas ogsåstikkprøver av positive avgjørelser, blant annet for åkontrollere at like tilfelle behandles likt.

FSAs behandling av sikkerhetsklareringssakerhar flere ganger vært kritisert som ledd i EOS-utval-gets fokus på den lange saksbehandlingstiden i slikesaker. Også FSA var omfattet av utvalgets henven-delse til Stortinget i 2014, der Stortinget ble bedt omå behandle spørsmålet og vurdere snarlige tiltak for åforbedre situasjonen, se kapittel 20.3. om kontrollenav NSM for mer om dette.318 Utvalget har også kriti-sert andre sider ved FSAs behandling av klarerings-saker, se kapittel 27.2.5. om resultatene av evaluerin-gen for mer om dette.

21.4. Kontroll av sikkerhetsundersøkelser og militær kontraetterretning mv.

Videre kontrollerer EOS-utvalget FSAs undersø-kelser av sikkerhetstruende virksomhet rettet motForsvaret, blant annet ved å foreta stikkprøver knyt-tet til undersøkelser av innrapporterte sikkerhets-truende hendelser.

Utvalget kontrollerer også operative saker utførtav FSA som ledd i avdelingens ansvar for militærkontraetterretning i Norge i fredstid. Her ser utvalgetpå nye hendelser, operasjoner og andre saker som harvært til behandling siden forrige inspeksjon.

FSAs behandling av personopplysninger er sen-tral i denne kontrollen, og utvalget har flere gangeradressert avdelingens rettslige grunnlag for og vurde-ringer knyttet til behandlingen av personopplysnin-ger som ledd i denne virksomheten, se kapittel27.2.5. om resultatene av evalueringen for mer omdette.

Utvalget har også fokus på samarbeidet mellomFSA og PST, i lys av at PST har ansvar for kontraet-terretning og kontraterror i Norge, mens FSA blant

313. Begrepet «militær kontraetterretning» er definert i instruksfor sikkerhetstjeneste i Forsvaret § 2 sjette ledd, og FSAsoppgave i den forbindelse er nærmere regulert i § 4 førsteledd bokstav g og § 28.

314. Se politiloven § 17b.315. Lov 20. mai 1988 nr. 33.

316. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 35, 2012 side 29 og2011 side 21.

317. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 28,2013 side 34, 2012 side 19,

318. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 8–9, 24 og 28.

76 Dokument 16 – 2015–2016

annet kan drive militær kontraetterretning på militærtområde eller i dets umiddelbare nærhet.319 Se kapittel22 for mer om kontrollen av samarbeidet mellomEOS-tjenestene.

22. EOS-utvalgets kontroll av samarbeidet mellom EOS-tjenestene

22.1. Samarbeidet mellom tjenestene

EOS-tjenestene er i dag pålagt å samarbeide for åforebygge og bekjempe trusler mot Norges sikkerhetog å ivareta og sikre nasjonale interesser. Dette sam-arbeidet har utviklet seg betydelig i senere år, ogdette gjelder spesielt samarbeidet mellom PST ogEtterretningstjenesten.320

Formål, fokus og rettslige rammer for samarbei-det mellom PST og Etterretningstjenesten fremgår avInstruks om samarbeidet mellom Etterretningstjenes-ten og Politiets sikkerhetstjeneste.321 Instruksen leg-ger opp til samarbeid både på strategisk nivå og ikonkrete saker. Ifølge instruksen § 3 er prioritertesamarbeidsområder terrorisme, spredning av masse-ødeleggelsesvåpen, fremmed etterretningsvirksom-het og eventuelle andre prioriterte forhold som berø-rer viktige norske interesser. I tillegg er det vedtattutfyllende rutiner for samarbeidet mellom tjenestene14. oktober 2009. Rutinene er unntatt offentlighet,men er beskrevet på følgende måte i EOS-utvalgetsårsmelding fra 2009:322

«Rutinene er hjemlet i samarbeidsinstruksen § 4første ledd. Formålet med rutinene er først og fremstå presisere samarbeidet mellom tjenestene, blant an-net når det gjelder forholdet til utenlandske samarbei-dende tjenester og myndigheter, bistand i konkretesaker, informasjonsutveksling og analysesamarbeid.Rutinene skal primært regulere samarbeid mellomtjenestene som krever avklaring opp mot tjenestenesrespektive rettsgrunnlag eller som er av prinsipiellbetydning. Tjenestene skal etablere en formell mø-testruktur for å sikre kontinuitet i samarbeidet, og ru-tinene skal sikre at utveksling av informasjon skjerpå en måte som vektlegger hensynet til notoritet ogetterprøvbarhet. Videre regulerer rutinebeskrivelsenehvordan tjenestene skal forholde seg ved samarbeidmed utenlandske tjenester og myndigheter, samthvordan tjenestene skal bistå hverandre i konkreteoperasjoner og i enkeltsaker.»

Etter instruksen § 2 skal samarbeidet skje innen-for rammen av de respektive rettsgrunnlag som gjel-der for tjenestene. Utgangspunktet for samarbeidet erdermed at tjenestene kun kan drive informasjonsinn-samling etter egne regler og innenfor egne ansvars-områder, slik at PSTs ansvarsområde omfatter for-

hold innenfor Norges grenser, mens Etterretningstje-nestens ansvarsområde gjelder forhold utenfor dissegrensene.

Det følger av e-instruksen § 5 at dersom Etterret-ningstjenesten mottar overskuddsinformasjon avovervåkingsmessig eller annen interesse som ikkekan oppbevares av tjenesten, kan slik informasjonoverbringes rette norske offentlige myndighet. Infor-masjon som angår norske borgere vil det være særligaktuelt å formidle til PST. Adgangen til informa-sjonsutveksling er videre regulert i samarbeidsin-struksen § 9.

På kontraterrorområdet er samarbeidet mellomEtterretningstjenesten og PST særlig nært, gjennometableringen av Felles kontraterrorsenter. Senteret eren videreutvikling av Felles analyseenhet som bleopprettet i 2007, og representerer en styrking av sam-arbeidet innen kontraterror slik for eksempel 22. juli-kommisjonen anbefalte. Senteret har vært i driftsiden februar 2014, og arbeider hovedsakelig medproblemstillinger som har både nasjonale og interna-sjonale dimensjoner og hvor informasjonen fra beggetjenestene er nødvendig for å danne et helhetligbilde.323 Hovedoppgavene er å ivareta rettidig ogrelevant informasjonsutveksling mellom tjenestene,koordinere og tilrettelegge for et effektivt operativtsamarbeid og utarbeide analyser av terrortrusler ret-tet mot Norge og norske interesser. Senteret er loka-lisert ved hovedkontoret til PST i Oslo. Lederen avFelles kontraterrorsenter er fra PST og nestlederen erfra Etterretningstjenesten. Senterets oppgaveporte-følje antas å ville utvides gradvis i takt med øktbemanning.

Også NSM samarbeider tett med de øvrige EOS-tjenestene. NSM, PST og Etterretningstjenesten sam-arbeider for eksempel om håndteringen av informa-sjon fra NSM NorCert om uønskede IKT-hendelser.Dette skjer blant annet gjennom den såkalte Cyber-koordineringsgruppen (CKG), som ledes av NSM,og som har som formål å sikre at alvorlige IKT-hen-delser koordineres med PST og Etterretningstjenes-ten. Det er utarbeidet en egen instruks for CKG-sam-arbeidet, der det blant annet fremgår at CKG vedalvorlige cyberhendelser skal koordinere varsling,rådgivning og informasjonsutveksling innen sinefullmakter.324

NSM og PST samarbeider også ved at PST gjen-nomfører personkontroll i egne registre i saker omsikkerhetsklarering, samt innhenter personkontroll-informasjon fra utenlandske samarbeidende tjenes-ter, på vegne av NSM. NSM kan også bistå PST veden etterforskning. PST kan videre gjennomføre tek-319. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 35–

36, 2012 side 29 og 2011 side 21. 320. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 7. 321. Forskrift 13. oktober 2006 nr. 1151. 322. EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 38.

323. Informasjonen er hentet fra PSTs internettsider: http://www.pst.no/blogg/felles-kontraterrorsenter/

324. Se nærmere omtale i NOU 2015:13 side 68 og 254.

Dokument 16 – 2015–2016 77

niske sikkerhetsundersøkelser (TSU) etter delega-sjon fra NSM.

NSM samarbeider med samtlige EOS-tjenesterom internsikkerheten i de respektive tjenestene i hen-hold til sikkerhetsloven. Dette er det sentraleutgangspunktet for samarbeidet mellom NSM ogFSA, i tillegg til at NSM har tilsynsmyndighet over-for FSA og at FSA rapporterer til NSM i henhold tilsikkerhetsloven med forskrifter.

FSA og PST samarbeider også, som følge av atPST har ansvar for kontraetterretning og kontraterrori Norge, mens FSA blant annet kan drive militær kon-traetterretning på militært område eller i dets umid-delbare nærhet. Blant annet deles alle rapporter omsikkerhetstruende hendelser som innhentes eller mot-tas av FSA med PST.325 PST kan også dele informa-sjon med FSA, men har ikke plikt til dette, blantannet på grunn av skjermingsbehovet som kan væreknyttet til denne informasjonen.

Videre kan FSA og Etterretningstjenestenutveksle informasjon som de selv anser relevant oglovlig, innenfor deres egne rettsgrunnlag, se instruksom sikkerhetstjeneste i Forsvaret § 13 første ledd.

22.2. EOS-utvalgets kontroll av samarbeidet

Ifølge EOS-utvalget er EOS-tjenestenes samar-beid med andre EOS-tjenester regelmessig temaunder orienteringsdelen av utvalgets inspeksjoner, oget viktig kontrollpunkt for utvalget.326

EOS-utvalget har siden 2006 hatt særlig fokus påkontroll av samarbeidet mellom PST og Etterret-ningstjenesten.327 Allerede i 2007 påpekte utvalget atinternasjonaliseringen av både terrortrusselen ogfolks kommunikasjonsmønstre gjør at det lettere ennfør oppstår avgrensningsspørsmål mellom tjeneste-nes arbeidsområder.328 I årsmeldingen for 2012 og2013 opplyste utvalget at samarbeidet mellom tjenes-tene er økende og av vesentlig større omfang enntidligere.329

I årsmeldingen for 2011 skrev EOS-utvalget føl-gende om de rettslige utfordringene ved samarbeidet:

«Utvalget mener at samarbeidet mellom PST ogE-tjenesten om personer som forflytter seg over lan-degrensene, er interessant på prinsipielt grunnlag. E-loven § 4 er ikke til hinder for at E-tjenesten kanovervåke eller på annen fordekt måte innhente opp-lysninger om personer som befinner seg utenfor ri-kets grenser. Mens PST er avhengig av rettens kjen-

nelse ved bruk av inngripende metoder, inneholder e-loven få materielle og prosessuelle begrensninger forE-tjenestens overvåking. E-tjenesten har både rett ogplikt til å oversende til PST informasjon som er av in-teresse for tjenesten. Dette innebærer at PST, gjen-nom E-tjenesten, kan få tilgang til metoder som denikke hadde hatt anledning til å benytte overfor perso-ner som reiser ut av Norge – for eksempel fordi me-toden ikke er tillatt etter straffeprosessloven, ellerfordi retten etter en helhetsvurdering kommer til atinngrepet vil være uforholdsmessig eller av andregrunner ikke bør tillates.»

De senere årene er EOS-utvalget, som ledd i kon-trollen av både PST og Etterretningstjenesten, gittpresentasjoner av alle nye og avsluttede samarbeids-saker mellom PST og Etterretningstjenesten, samtredegjørelser for status i pågående saker. I tillegg tasstikkprøver av informasjonsutvekslingen mellom deto tjenestene. Utvalget holdes også orientert om sam-arbeidet generelt, blant annet om tjenestenes arbeidmed å identifisere juridiske skranker og muligheter,behov for regelverksendringer, utarbeidelse avvidere rutinebeskrivelse for samarbeidet, samt utvik-ling i sambandssystemet.330

Utvalget er i denne sammenhengen spesielt opp-tatt av at tjenestene ikke går utover sine rettsgrunnlagog ansvarsområder, og at samarbeidet for øvrig hol-des innenfor rammene som følger av samarbeidsin-struksen og de utfyllende rutinene for samarbeid mel-lom de to tjenestene, se mer om disse i foregåendepunkt.331

EOS-utvalget fører også kontroll med overvåkin-gen av personer som forflytter seg mellom PSTs ogEtterretningstjenestens stedlige ansvarsområder, oginformasjonsutvekslingen mellom tjenestene i denforbindelse.332

I Etterretningstjenesten kontrolleres dessutensambandssystemet mellom Etterretningstjenesten ogandre tjenester og tjenestens korrespondanse medPST og andre norske offentlige etater.

EOS-utvalget har i årsmeldingen for 2013 oppgittat utvalget fremover vil følge med på problemstillin-gene som en delvis samlokalisering av tjenestenesressurser gjennom etableringen av Felles kontrater-rorsenter reiser, «på bakgrunn av blant annet vesens-forskjellene mellom PSTs og E-tjenestens regelverkog ansvarsområder, og at tjenestene kun har anled-ning til å innhente informasjon i medhold av egetrettsgrunnlag».333

Utvalget holdes også løpende orientert om samar-beidet mellom FSA og PST, i lys av at PST haransvar for kontraetterretning og kontraterror i Norge,

325. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 29. 326. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 12, 23

og 30. 327. Også før 2006 var samarbeidet gjenstand for en viss kon-

troll, se årsmeldingen for 2006 side 18, men i årsmeldingenfra 2006 og frem til 2013 var kontrollen fremhevet i egetpunkt.

328. EOS-utvalgets årsmelding 2007 side 27. 329. EOS-utvalgets årsmeldinger 2012 side 32 og 2013 side 40.

330. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 23, 331. Sistnevnte er omtalt i EOS-utvalgets årsmelding 2009 på

side 38. 332. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 40–41 og 2012 side

31–32.333. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 40.

78 Dokument 16 – 2015–2016

mens FSA blant annet kan drive militær kontraetter-retning på militært område eller i dets umiddelbarenærhet. I 2012 gjaldt dette i tillegg en konkret sak,som ble avsluttet uten kritikk.334

23. EOS-utvalgets kontroll av annen EOS-tjeneste

Som nevnt ovenfor, kan EOS-utvalget kontrollereall «etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstje-neste som utføres av den offentlige forvaltning ellerunder styring eller på oppdrag av denne» i medholdav EOS-kontrolloven § 1. EOS-kontrollinstruksenskisserer enkelte typer EOS-tjeneste som skal ellerkan inspiseres regelmessig. I tillegg til de EOS-tje-nestene som er omtalt ovenfor, gjelder dette etterret-nings-/sikkerhetstjeneste ved militære staber ogavdelinger, og personellsikkerhetstjenesten veddepartementer/etater etter § 11 nr. 2 bokstav e, samtpoliti og andre organer eller institusjoner som bistårPolitiets sikkerhetstjeneste etter bokstav f. Ellers skalutvalget foreta slik inspeksjon som lovens formål til-sier etter samme bestemmelse bokstav g.

I medhold av EOS-instruksen § 11 nr. 2 bokstave, har EOS-utvalget i årene 2010 til 2014 inspisertblant annet sikkerhets- og etterretningsfunksjonene iMarinejegerkommandoen, Avdeling for beskyttelseav kritisk infrastruktur, Kystjegerkommandoen ogRena leir. Sistnevnte omfatter i hovedsak Telemarkbataljon og Forsvarets spesialkommando.

Ved inspeksjonen av Marinejegerkommandoen i2010 ble EOS-utvalget orientert om avdelingensetterretningsfunksjoner, herunder hvilke oppgaverden har i utenlandsoperasjoner og dens samarbeidmed EOS-tjenestene.335 Utvalget fikk også en rede-gjørelse for sikkerhetstjenesten ved avdelingen, forpersonellsikkerhetsarbeidet og hvordan denne infor-masjonen forvaltes. Utvalget gjennomførte stikk-prøvekontroller i avdelingens journaler, arkiver ogregistre tilknyttet Marinejegerkommandoens sikker-hets- og etterretningsfunksjoner. Inspeksjonen gaikke grunnlag for oppfølging.

Avdeling for beskyttelse av kritisk infrastrukturble inspisert av EOS-utvalget i 2011, mens daværen-de Senter for beskyttelse av kritisk infrastruktur bleinspisert i 2009.336 Avdelingen omfatter såkalt Com-puter Network Defence for de IKT-systemene derForsvaret er systemeier. Formålet er blant annet åavdekke datanettverksangrep og etterretningstruslermot eller i informasjonsinfrastrukturen. Underinspeksjonen var utvalget særlig oppmerksom på detekniske kapasitetene og metodene for overvåking oganalysering av indikatorer på nettverksangrep, her-under prosedyrer og beslutninger om opptak og

behandling av trafikk- og innholdsdata. Etter inspek-sjonen gjennomgikk utvalget enkelte begjæringer omopptak av innholdsdata. Gjennomgangen ga ikkegrunnlag for videre oppfølging. I kapittel 34.6. harEvalueringsutvalget vurdert om det som i dag kallesCyberforsvaret bør underlegges obligatorisk regel-messig kontroll av EOS-utvalget.

I 2012 gjennomførte EOS-utvalget en inspeksjonav etterretnings- og sikkerhetsfunksjoner i Kystjeger-kommandoen.337 Utvalget ble blant annet orientertom etterretnings- og sikkerhetsarbeidet som utføres iavdelingen, herunder avdelingens innhentings- oganalysekapasitet. Utover noen merknader til utval-gets manglende tilgang til avdelingens personellsik-kerhetsarkiv, ga inspeksjonen ikke grunnlag for opp-følging.

Under EOS-utvalgets inspeksjon av Telemarkbataljon i 2013 ble det orientert om bataljonens etter-retnings- og sikkerhetsfunksjoner, herunder innenforobjekt- og personellsikkerhet.338 Inspeksjonen gaikke grunnlag for oppfølging.

Under EOS-utvalget inspeksjon av Forsvaretsspesialkommando i 2013339 ble utvalget orientert omavdelingens organisasjon og oppdrag, herunder gjel-dende rutiner og regelverk for virksomheten. Utval-get ble også orientert om etterretnings- og sikker-hetsfunksjonene ved avdelingen, og inspisertefysiske og elektroniske arkiver knyttet til disse funk-sjonene. Inspeksjonen ga ikke grunnlag for oppføl-ging.

Forsvarets spesialkommando og Marinejeger-kommandoen ble i januar 2014 innlemmet i en nye-tablert enhet som kalles Forsvarets spesialstyrker(FS), som i tillegg består av enheten FS Stab. I freds-tid er spesialstyrkene i beredskap for nasjonal krise-håndtering, primært i forbindelse med maritim kon-traterror, for eksempel om bord i skip i åpent hav ogkomplekse offshore-installasjoner. I tillegg skal spe-sialstyrkene være forberedt på å gi politiet bistand påland, samt til gisselredningsoperasjoner i utlandet.Forsvarets spesialstyrker bidrar også til internasjonalkrisehåndtering som for eksempel ved oppdrag i Afg-hanistan. Spesialstyrkene deltar dessuten aktivt iinternasjonalt samarbeid gjennom trening og øvelser.Avdelingene skal ikke drive egen innhenting i Norgei fredstid, de får all etterretning via politiet. De harimidlertid en kapasitet til å drive spesiell rekognose-ring og innhenting, de driver avansert taktisk innhen-ting (både menneskelig og teknisk) i utenlandsopera-sjoner i de områdene der de opererer. Forsvarets spe-sialkommando og Marinejegerkommandoen er deavdelingene i Forsvaret som har tettest samarbeidmed Etterretningstjenesten. Forsvarets spesialstyrker

334. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 29 og 2013 side 35–36.335. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 34 flg.336. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 24.

337. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 34.338. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 44. 339. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 44.

Dokument 16 – 2015–2016 79

har ikke vært kontrollert av EOS-utvalget etter etab-leringen. I kapittel 34.6. har Evalueringsutvalget vur-dert om Forsvarets spesialstyrker bør underleggesobligatorisk regelmessig kontroll av EOS-utvalget.

Evalueringsutvalget har også vurdert om Hærensetterretningsbataljon bør underlegges obligatoriskregelmessig kontroll av EOS-utvalget, se kapittel34.6. Etterretningsbataljonen har som oppgave å inn-hente og produsere pålitelig, tidsriktig og relevantetterretning til støtte for militære operasjoner, i utlan-det og hjemme i Norge. Etterretningsbataljonen skalimidlertid ikke drive operasjoner innenfor norskegrenser i fredstid. Bataljonens virksomhet er regulerti et eget direktiv fra Forsvarssjefen, og utøvelsen avetterretningsvirksomhet er regulert i Forsvarssjefensdirektiv for etterretning i Forsvaret. Denne delen avvirksomheten kontrolleres av Etterretningstjenesten.

I medhold av EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2bokstav g, som åpner for at utvalget kan gjennomføre«slik inspeksjon som lovens formål tilsier», avholdtEOS-utvalget i 2012 en uanmeldt inspeksjon av etter-retningsbataljonen på bakgrunn av en klage fra tojournalister. Utvalget kritiserte bataljonen for å habehandlet opplysninger om både klagerne og syvandre journalister uten rettslig grunnlag og i stridmed personopplysningsloven. På bakgrunn av infor-masjonen som ble gitt, fant ikke utvalget at avdelin-gen hadde planlagt eller gjennomført noen former forkartlegging eller analyse av noen av journalistene. Ietterkant av denne saken mottok EOS-utvalget ytter-ligere klager rettet mot etterretningsbataljonen, oggjennomførte en ny uanmeldt inspeksjon av avdelin-gen i mai 2013.340 I tillegg gjennomførte sekretariateten uanmeldt inspeksjon i september 2013, samt at detble gjennomført en uanmeldt inspeksjon ved Etterret-ningstjenestens hovedkvarter i august 2013 på bak-grunn av opplysninger som var fremmet i en av kla-gene. Utvalget fant i sine undersøkelser ingen holde-punkter for at det var begått ytterligere ulovlige ellerkritikkverdige forhold fra etterretningsbataljonenside og disse klagesakene ble avsluttet uten kritikk.

Etter EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2 bokstav eskal EOS-utvalget årlig inspisere personellsikker-hetstjenesten ved minst to departementer eller etater.I årene 2010 til 2014 har utvalget blant annet inspi-sert personellsikkerhetstjenesten i Forsvarsdeparte-mentet,341 Politidirektoratet,342 Fylkesmannen i Osloog Akershus,343 Utenriksdepartementet,344 Forsvars-bygg (to ganger),345 Etterretningstjenesten,346 Fylkes-mannen i Rogaland,347 Post- og teletilsynet,348 Den

sentrale enhet i PST,349 Departementenes servicesen-ter,350 Samferdselsdepartementet351 og Justis- ogberedskapsdepartementet.352 I tillegg kontrolleresvedtak fattet av flere klareringsmyndigheter gjennomEOS-utvalgets kontroll av NSMs klagevedtak ogbehandling av klager til utvalget. Eksempler på resul-tater av denne kontrollvirksomheten er omtalt i kapit-tel 27.2.4. om resultatene av evalueringen.

EOS-utvalget har ved flere anledninger inspisertandre deler av politiet som samarbeider med PST. I2012 gjaldt det seksjon for nasjonal kommunika-sjonskontroll ved Kripos, som bistår blant annet PSTi utførelsen av kommunikasjonskontroll.353 Inspek-sjonen ga ikke grunnlag for oppfølging overfor Kri-pos.

EOS-utvalget har også inspisert andre myndighe-ter som samarbeider med PST. I 2010 hadde utvalgetoppmerksomheten rettet mot PSTs samarbeid medutlendingsmyndighetene, se kapittel 18.6. om EOS-utvalgets kontroll av PSTs samarbeid med andrenasjonale etater for mer om dette. I den forbindelseinspiserte utvalget Utlendingsdirektoratet, der detblant annet ble orientert om samarbeidet med PST ogforetatt stikkprøvekontroller av korrespondansenmellom tjenesten og direktoratet.354 Kontrollen gaikke grunnlag for oppfølging i etterkant.

EOS-utvalget har de senere årene også inspisertpolitisvarsentrene i Telenor og NetCom, som bistårpolitiet og PST i forbindelse med blant annet kom-munikasjonskontroll.355 Under inspeksjonen i Net-Com tok utvalget stikkprøver fra kommunikasjons-kontroller som var iverksatt på vegne av PST, og ietterkant gjennomførte utvalget undersøkelser i PSTi de samme sakene. Stikkprøvene viste ingen uover-ensstemmelser mellom tillatelsene fra retten og degjennomførte kommunikasjonskontrollene. Etterinspeksjonen i Telenor tok EOS-utvalget opp spørs-målet om personer som er direkte involvert i arbeidfor selskap som bistår ved utførelse av EOS-tjenestebør sikkerhetsklareres. Kontroll- og konstitusjonsko-miteen fulgte opp spørsmålet i sin innstilling, ved åbe regjeringen sikre dette.

340. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 40–41.341. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 21.342. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 21.343. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 8.344. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 8.

345. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 22 og EOS-utvalgetsårsmelding 2014 side 33.

346. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 8.347. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 8.348. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 8.349. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 32–33.350. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 8.351. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 8.352. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 33–34. 353. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 33. 354. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 20.355. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 43–44 og 2012 side

33–34.

80 Dokument 16 – 2015–2016

24. Det samlede kontrollsystemet for EOS-tjenestene

24.1. Generelt

Kontrollen med EOS-tjenestene består av enrekke enkeltelementer (kontrollmekanismer), somsamlet utgjør det kontrollsystemet tjenestene erunderlagt.356 Kontrollsystemet skal blant annet bidratil at tjenestenes faktiske handlemåte blir i samsvarmed de rettslige normer som gjelder. Dette er viktigfor at enkeltindividers rettigheter ivaretas, men ogsåfor allmennhetens tillit til at det faktisk forholder segslik.

Behovet for kontrollmekanismer påvirkes blantannet av hvilken risiko en virksomhet medfører forskade på enkeltpersoners eller samfunnets interesser.EOS-tjenestenes virksomheter medfører stor risikofor slik skade, se kapittel 7 om rammer og idealer former om dette. I tillegg utfører tjenestene sine oppga-ver med begrenset eksternt innsyn, og det er derforspesielt viktig med et godt kontrollsystem på detteområdet.

Et kontrollorgan er som regel bare én av flerekontrollmekanismer i det samlede kontrollsystemeten virksomhet til enhver tid er underlagt.357 Øvrigekontrollmekanismer kan være materielle og proses-suelle krav som følger av lov, interne kontrollrutinerog -funksjoner, kontroll fra overordnede organer,kontroll fra eksterne organer og kontroll gjennomenkeltpersoners, medienes eller offentlighetens inn-syn i virksomheten. Det er summen av alle kontroll-systemets enkeltelementer som avgjør om EOS-tje-nestene ivaretar hensynet til personvern og rettssik-kerhet på en tilstrekkelig god måte.

Betydningen av et solid samlet kontrollsystem erunderstreket i flere av de internasjonale instrumen-tene som adresserer kontroll med etterretnings- ogsikkerhetstjenester, se kapittel 9 for mer om disse.Blant annet understreker Veneziakommisjonens rap-port fra 2007 at internkontroll er den primære garan-tien mot maktmisbruk i sikkerhetstjenestene, og atdette må suppleres med effektiv kontroll fra overord-net myndighets side. Rapporten påpeker imidlertid atstyrket kontroll fra overordnet myndighet øker risi-koen for politisk manipulasjon og misbruk og at kon-troll fra overordnet myndighet dermed må suppleresmed en eller flere former for ekstern og/eller parla-mentarisk kontroll.358 Kommisjonen understreker atingen av elementene i et kontrollsystem kan ståalene, at de ulike elementene henger sammen, erkomplementære og avhengige av hverandre, likevelslik at flere svakt fungerende kontrollelementer kanvære verre enn ingen kontrollelementer, ettersom

dette kan føre til ansvarsforskyvninger fra ett elementtil et annet.359

Evalueringsutvalget vil i dette kapitlet redegjørefor de ulike kontrollelementene i det samlede kon-trollsystemet som de enkelte EOS-tjenestene erunderlagt.

Det er viktig at ethvert kontrollsystem bør fangeopp og sikre mot svikt eller mangler på et så tidlig oglavt nivå som mulig. For at dette skal skje bør virk-somhetens organinterne kontrollmekanismer være såsolide som mulig. Først redegjøres det derfor for tje-nestenes internkontrollsystemer, slik disse er beskre-vet for Evalueringsutvalget. Deretter redegjøres detfor overordnede organers ansvar for og kontroll avtjenestene. Til sist beskrives eventuelle eksterne kon-trollmekanismer tjenestene er underlagt.

I tillegg til de kontrollelementene som omtalesher, kommer EOS-utvalgets uavhengige og parla-mentarisk forankrede kontroll. I kapittel 31.3. omEOS-utvalget som del av det samlede kontrollsyste-met, har Evalueringsutvalget drøftet betydningen avde øvrige kontrollmekanismene på dette området.

24.2. PST

På Evalueringsutvalgets forespørsel har PST gittfølgende ugraderte skriftlige beskrivelse av sineinternkontrollsystemer:

«PST har et omfattende og vel etablert internkon-trollsystem. Internkontrollsystemet omfatter allevirksomhetens kjerneområder og består av overord-net lov- , forskrifts- og instruksverk og Sjef PSTs di-rektiv for tjenesten med underliggende rutiner.

I Sjef PSTs direktiv for tjenesten er det fastsattnærmere bestemmelser for tjenesten. Formålet medSjef PSTs direktiv for tjenesten er å sikre at tjenes-tens samlede virksomhet er forankret i regelverk ogrutiner med klare ansvarsforhold, notoritet i oppga-veutførelsen, sikring av effektivitet og kvalitet samtivaretakelse av enkeltpersoners rettssikkerhet og per-sonvern.

For å sikre at PST både sentralt og lokalt har til-fredsstillende implementering og oppfølging av di-rektivets bestemmelser er det utarbeidet rutiner. Hveravdelingsdirektør/enhetsleder er ansvarlig for at an-satte i egen avdeling er opplært i og følger de rutinenesom gjelder for denne avdelingen.

Implementering av rutiner skjer på ulike måter;både systemteknisk, som innbakte kontrollmekanis-mer i IT-systemet, samt gjennom opplæring og indi-viduell oppfølging. Det er også etablert godkjen-ningsmekanismer i organisasjonen for å sikre at kravi interne rutiner overholdes.

Avvikshåndtering er en sentral del av PSTs in-ternkontrollsystem. Det er etablert et eget elektroniskavviksrapporteringssystem som skal sørge for regis-trering og oppfølging av innmeldte avvik. Avvikenefølges opp fortløpende.

Det gjennomføres også interne kontroller etterfastsatt revisjonsplan. Kontrollene kan være både356. NOU 2009:15 side 130.

357. NOU 2009:15 side 130–131. 358. Veneziakommisjonen (2007) avsnitt 16 og 77. 359. Veneziakommisjonen (2007) avsnitt 259.

Dokument 16 – 2015–2016 81

større tematiske revisjoner samt stikkprøver. Temafor kontrollene fastsettes etter en vurdering av hvorkritisk avvik på disse områdene vil være for virksom-heten

Tjenesten har i tillegg aktiv juridisk rådgivning iforhold til spørsmål knyttet til juridiske avklaringerog tolkninger for å sikre god legalkontroll, og funnved interne og eksterne tilsyn følges systematisk opp.

Sentralt i PSTs internkontrollsystem er ledelsensgjennomgang som gjennomføres årlig. Formålet medledelsens gjennomgang er å kontrollere og sikre im-plementeringen av pålagte krav, gjøre korrigerendetiltak, vurdere oppfølgingen av korrigerende tiltaksamt sørge for at PSTs internkontroll er hensiktsmes-sig, tilstrekkelig og effektiv, og tilfredsstiller lovmes-sige krav.»

Justisministeren er konstitusjonelt og parlamenta-risk ansvarlig overfor Stortinget for PSTs virksom-het. PST er politifaglig og administrativt direkteunderlagt Justis- og beredskapsdepartementets sty-ring og kontroll, etter instruks for Politiets sikker-hetstjeneste360 § 2 første ledd. Her skiller tjenestenseg fra politiets øvrige særorganer, som primært erunderlagt Politidirektoratet.

Justisdepartementets styringsrett og ansvar gjel-der imidlertid ikke PSTs etterforsknings- og påtale-messige virksomhet, som er underlagt overordnetpåtalemyndighet, se PST-instruksen § 2 annet ledd.Sjefen for PST rapporterer til departementet om allesaker av viktighet, mens det kun orienteres om etter-forskningssaker, se instruksen § 17. Justisdeparte-mentets myndighet og ansvar er negativt bestemt vedat når påtalemyndigheten koples ut, koples Justisde-partementet inn: Justisdepartementet har dermedansvaret for alle forhold som overordnet påtalemyn-dighet ikke har ansvar for.361

Kontakten mellom PST og departementet skjergjennom en overordnet styringsdialog om tjenestensmålsettinger og prioriteringer, samt hyppige møtermellom departementet og tjenesten på ulike nivå.362

Det utferdiges årlig et tildelingsbrev til PST medmålsettinger knyttet blant annet til prioritering av deoppgavene som er gitt i politiloven. Videre har stats-råden, etter det opplyste, månedlige møter med SjefPST, samt at det gjennomføres faste etatsstyringsmø-ter ledet av ekspedisjonssjefen. Det daglige samar-beidet med departementet er forankret i Politiavde-lingen og det såkalte Sikkerhets- og bered-skapsteamet, som har ansvaret for styring av, og kon-troll av, PST.363 Politiavdelingen møter PST en gangi måneden, og drøfter tjenestens behov og utvikling.Tilbakemeldinger tjenesten har fått fra EOS-utvalget

er, etter det opplyste, et fast punkt på disse månedligemøtene.

Som nærmeste overordnet gjennomfører Justis-og beredskapsdepartementet også regelmessige til-syn med PSTs forebyggende saker og øvrig virksom-het som ikke er underlagt overordnet påtalemyndig-het. De siste årene er det ifølge departementet gjen-nomført fire tilsyn i året, to hos Den sentrale enhet ogto lokalt. Tilsynene omfatter behandlingen av opp-lysninger generelt og i den enkelte sak,364 samt inn-syn i og kontroll av lokalt regelverk og arkiver ogregistre. Hvert tilsyn resulterer i en rapport, som fore-legges statsråden.

I påtalespørsmål er PST underlagt overordnetpåtalemyndighet, som består av statsadvokatene ogriksadvokaten. Overordnet påtalemyndighet har trevirksomhetsområder; straffesakshåndtering, fagle-delse og utadrettet virksomhet. Statsadvokatenes fag-lederrolle innebærer blant annet gjennomføring avinspeksjon og annet tilsyn med politiets virksomhet.Inspeksjonene er rettet mot resultatene i straffesaks-behandlingen og utvalgte enkeltsaker, og formålet erbåde å kontrollere og å veilede. Kvalitetskontrollgjennomføres også på andre måter enn ved inspek-sjon, for eksempel ved at statsadvokatene gjennom-går rutinebeskrivelser og utvalgte enkeltsaker. Irundskriv nr. 4/2007 om PST understreker riksadvo-katen følgende om statsadvokatenes kontroll avPST:365

«Det har stor betydning for tilliten til PST at straf-fesaksbehandlingen holder høy kvalitet. Statsadvo-katene bør derfor legge særlig vekt på oppfølging avkvaliteten på etterforskningen (både rutiner og en-keltsaker). Ved inspeksjonene bør statsadvokatendessuten gjennomgå særskilt de saker hvor det benyt-tes romavlytting, kommunikasjonskontroll eller an-dre ekstraordinære etterforskningsmetoder.»

Det nasjonale statsadvokatembetet (NAST) hardet overordnede påtalemessige ansvaret for sakersom blir etterforsket av Den sentrale enhet (DSE) iPST, og fører kontroll med tjenestens etterforsk-ningsarbeid. De regionale statsadvokatembetene haransvaret for og fører kontroll med PST-enhetene i derespektive politidistriktene,366 og inspiserer PST-enhetene én gang i året. Også Riksadvokaten fører,gjennom sin overordnede ledelse av påtalemyndighe-ten, en viss kontroll med PSTs etterforskningssaker.Blant annet deltar Riksadvokaten på møter mellomNAST og PST cirka to ganger i året, og avholder årli-ge dialogmøter med de lokale statsadvokatene, derblant annet inspeksjonen av de lokale PST-enheteneer tema.

360. Forskrift 19. august 2005 nr. 920.361. NOU 1998:4 side 45. 362. Rapport fra Traavikutvalget: «Ekstern gjennomgang av Po-

litiets sikkerhetstjeneste» (2012) side 17.363. Rapport fra Traavikutvalget side 17.

364. Sælør 2010 side 294. 365. RA-2007-4 punkt III nr. 2. 366. Riksadvokatens rundskriv 20. november 2007 (RA-2007-4)

punkt III.

82 Dokument 16 – 2015–2016

Spesialenheten for politisaker er en riksdekkendeetterforsknings- og påtalemyndighet som har en kon-trollfunksjon ved at den etterforsker «saker som gjel-der spørsmålet om en ansatt i politiet eller påtale-myndigheten har begått en straffbar handling i tjenes-ten», se påtaleinstruksen § 34-1 første ledd. Spesial-enheten etterforsker også eventuelle straffbare hand-linger begått av ansatte i PST, for eksempel saker omgrov uforstand i tjenesten. Den etterforsker imidlertidikke mistanke mot PST-ansatte om handlinger somfaller innenfor PSTs eget arbeidsområde, se påtalein-struksen § 34-1 første ledd siste punktum, for eksem-pel ulovlig etterretningsvirksomhet.367 Spesialenhe-tens virksomhet har en side til EOS-utvalgets kon-troll ved at utvalget kan avdekke mulig straffbare for-hold eller at utvalget kan bli bedt om eller velge åundersøke forhold som er anmeldt til spesialenheten.Avdekking av straffbare forhold er imidlertid ikkeEOS-utvalgets oppgave, ettersom kontrollen skalvære rettet mot EOS-virksomhetens konsekvenserfor borgerne.368 Forholdet mellom EOS-utvalgetskontroll og eventuelle etterforskningssaker er ikkeregulert i EOS-kontrollregelverket, utover at forkla-ringer avgitt av offentlig ansatte som følge av forkla-ringsplikten overfor utvalget ikke kan foreholdesnoen eller fremlegges i retten i straffesak mot avgive-ren uten dennes samtykke, se EOS-kontrolloven § 5fjerde punktum.

Videre er PSTs bruk av en rekke tvangsmidleretter politiloven og straffeprosessloven underlagtdomstolskontroll, både ved første gangs iverksettelseog eventuelle begjæringer om forlengelse. I de flestesakene oppnevnes også en offentlig advokat for å iva-reta mistenktes interesser. I de tilfellene PSTs sakerresulterer i tiltale og hovedforhandling, utgjør ogsådomstolens behandling av saken og tiltaltes forsvarerkontrollelementer.

24.3. Etterretningstjenesten

På Evalueringsutvalgets forespørsel har Etterret-ningstjenestens gitt følgende ugraderte skriftligebeskrivelse av sine internkontrollsystemer:

«Etterretningstjenesten har etablert internkon-trollfunksjoner for å sikre en lovlig og hensiktsmes-sig utøvelse av tjenestens virksomhet. Disse er avulik karakter og i nødvendig utstrekning tilpasset dis-iplin og fagområde. Funksjonene er nedfelt i internebestemmelser, instrukser og retningslinjer. Intern-kontrollfunksjonene er samlet sett ment å utgjøre etsystem som både er systematisk og helhetlig.

Tjenesten har bl.a. gjennom regelverk og prose-dyrer pålagt seg selv en rekke interne godkjennings-,kontrollog notoritetsmekanismer. Mekanismene erdelvis automatiserte og delvis manuelle. Internkon-

trollen kan særlig ta form av at godkjenning fra flereinstanser i tjenesten er påkrevet før iverksettelse, el-ler ved særskilt periodisk rapportering og/eller gjen-nomgang av enkeltsaker for å sikre regelverksetterle-velse.

Et eksempel på en slik mekanisme er at innhen-ting av informasjon om norske rettssubjekter i utlan-det eller deling av personopplysninger om slike per-soner med samarbeidende tjenester i andre land fore-legges ledelsesnivået i tjenesten i hvert enkelt tilfelle.

Et annet eksempel er at det er etablert et eget ele-ment i tjenesten som utelukkende har til oppgave åsørge for intern legalitetskontroll i forhold til tjenes-tens tekniske innhentingsvirksomhet.

I tillegg kommer andre typer ordninger, blant an-net opplæringstiltak samt særskilt rådgivning fra - ograpportering til - tjenestens personvernrådgiver ogtjenestens juridiske enhet. Tjenesten legger stor vektpå preventive tiltak som opplæring av ansatte i gjel-dende regelverk og prosedyrer innen de ulike etter-retningsdisipliner. Dette gjøres rutinemessig for allenyansatte, samt på seksjons- og/eller avdelingsbasisbl.a. når det er gjort endringer i internt regelverk mv.

Det er i tjenesten etablert et system for avviksrap-portering. Når et brudd avdekkes, foretas det rutine-messig en etterfølgende vurdering av hvorvidt detdreier seg om systemsvikt eller et enkeltstående av-vik. Dette er styrende for tjenestens videre håndte-ring av bruddet og for hvilke prosesser som iverkset-tes i etterkant. Avviksrapporter forelegges rutine-messig for EOS-utvalget. Det er ikke avdekketregelverksbrudd de senere år som tjenesten selv ikkehar oppdaget og rapportert til EOS-utvalget. For øv-rig nevnes at tjenesten har implementert en varslings-mekanisme (varslingskanal) som tjenestens ansattebl.a. kan benytte til å innrapportere brudd på regel-verk eller tjenestens etiske regler. Rapporteringenkan skje anonymt.

Det interne regelverket og dertil knyttede intern-kontrollsystemer vurderes jevnlig med tanke på nød-vendighet, tilstrekkelighet og effektivitet. For tjenes-ten er det vesentlig å ha en dynamisk tilnærming tilinternt regelverk mv, slik at rutiner og systemer på enforsvarlig måte kan tilpasses den kontinuerlige utvik-lingen innen bl.a. teknologi og operative forhold. In-ternkontrollordningene drøftes rutinemessig medEOS-utvalget, og tilpasses så langt mulig også EOS-utvalgets kontrollbehov.»

Forsvarsministeren er parlamentarisk og konsti-tusjonelt ansvarlig for Etterretningstjenestens virk-somhet, og utøver styring og kontroll både gjennomForsvarssjefen og direkte overfor Etterretningstje-nesten.

Sentralt for den politiske styringen og kontrollenstår Etterretningstjenestens foreleggelsesplikt over-for Forsvarsdepartementet som følger av e-instruk-sen § 13. Ifølge bestemmelsen skal enkelte sakstyperforelegges Forsvarsdepartementet. Dette gjelder (1)saker om etablering av samarbeid og avtaler medutenlandske tjenester og internasjonale organisasjo-ner, (2) organiseringen av og den løpende virksom-heten i okkupasjonsberedskapen, (3) iverksettelse avsærskilte etterretningsoperasjoner som kan reise poli-tiske problemstillinger og (4) andre saker av særlig

367. Riksadvokatens rundskriv 6. september 2006 (RA-2006-3)punkt 1.3.

368. NOU 1994:4 side 64.

Dokument 16 – 2015–2016 83

viktighet eller prinsipiell karakter. For eksempel vilinnføringen av nye innsamlingskapasiteter og iverk-setting av nye former for etterretningsoperasjonervære omfattet av foreleggelsesplikten.369

I møte med Evalueringsutvalget opplyste For-svarsdepartementet at det gjennomføres jevnligemøter på embetsnivå mellom departementet og Etter-retningstjenesten, samt møter på politisk nivå i spe-sielle saker. Det avholdes også ukentlige fagmøtermellom departementet og tjenesten. Forsvarsdeparte-mentet har videre gitt flere utfyllende bestemmelsermed hjemmel i e-instruksen, og departementet under-streket overfor Evalueringsutvalget at dette også eren form for styring av tjenesten.

I møtene mellom Forsvarsdepartementet og tje-nesten redegjør tjenesten, etter det opplyste, for even-tuelle bemerkninger den har fått fra EOS-utvalgetsiden sist. Departementet har også understreket atårsmeldingene fra EOS-utvalget gjennomgås nøyeog systematisk av departementet straks de offentlig-gjøres, samt at det snarlig settes i gang eventuelle til-tak.

Videre utøver Forsvarsdepartementet sitt etats-styringsansvar overfor Forsvaret gjennom langtids-planer, iverksettingsbrev og tildelingsbrev med mål-og resultatkrav.

Generaladvokaten og krigsadvokatene utgjør Denmilitære påtalemyndighet. Embetet har en kontroll-funksjon overfor ansatte i Forsvaret ved at den blantannet har er påtalemyndighet i straffesaker som angårbrudd på militær straffelov og rådgir militære sjefer idisiplinærsaker. Andre lovbrudd begått av Forsvaretspersonell kan etter omstendighetene også etterfors-kes av den sivile politiog påtalemyndigheten.

24.4. NSM

På Evalueringsutvalgets forespørsel har NSM gittfølgende ugraderte skriftlige beskrivelse av sineinternkontrollsystemer:

«NSMs internkontrollsystem er en integrert delav Forsvarsdepartementets modell for kontroll- ogtilsynsorganer, med tre forsvarslinjer i tillegg til ek-stern revisjon.

Første forsvarslinje er operative kontrolltiltaksom ligger i linjen i NSM, og utføres av alle ledere ogmedarbeidere. Løpende daglige kontroller relatert tildrift og oppgaveutførelse ivaretas av seksjonene un-der avdelingsleders kontroll og oppfølging. Overord-net ansvar for internkontroll i virksomheten liggerhos, og utøves gjennom, direktør NSM.

Andre forsvarslinje omfatter ulike typer løpenderisikostyrings-, overvåkings- og kontrolltiltak somutføres av stab og kontrollfunksjoner. NSM har endedikert ressurs på internkontroll, som skal støttegjennomføring av risikostyrings- og internkontrol-laktiviteter i virksomheten, herunder bidra til å vide-reutvikle rammeverk og styringsdokumentasjon, ut-

vikle metoder og verktøy, samt å være pådriver tilforbedring og utvikling. Andre forsvarslinje intern-kontroll utøves også i andre stabsfunksjoner i forbin-delse med HMS, økonomi, avvikshåndtering, sikker-het m.m.

Det er nedfelt tydelige retningslinjer og rutinerfor utøvelse av internkontroll både i første og andreforsvarslinje i NSM, med klare rolle- og ansvarsfor-delinger, krav til dokumentasjon og etterprøvbarhetsamt løpende oppfølging og regelmessig rapporte-ring. Kontroller foregår både på ledelses- og virk-somhetsnivå (analyser, overvåking og oppfølging, le-delsesinvolvering, fullmaktstruktur etc.), som manu-elle og IT-avhengige kontroller (kontroller iprosesser) og applikasjons-/IT-kontroller (systemut-vikling, IT-sikkerhet, tilgangskontroll).

Tredje forsvarslinje ivaretas av NSMs internrevi-sjon (NSM IR), en uavhengig stabsenhet direkte un-derlagt direktør NSM, med faglig og administrativrapportering til denne. NSM IR er direktør NSMsverktøy for å få objektive og uavhengige bekreftel-ser, rådgivning og tilhørende anbefalinger innenforstyring og kontroll. Direktør NSM godkjenner NSMIRs risikobaserte årsplan, og mottar blant annet års-rapport fra NSM IR som inkluderer en overordnet ut-talelse om kvaliteten på NSMs styring og kontroll.NSM IR skal bidra til at organisasjonen oppnår sinemålsettinger ved å benytte en systematisk og struktu-rert metode for å evaluere og forbedre effektivitetenog hensiktsmessigheten av organisasjonens prosesserfor virksomhetsstyring, risikostyring og internkon-troll. NSM IR forvalter også NSMs varslingskanal ogforestår behandling av mottatte varsler.

I tillegg revideres og kontrolleres NSM jevnlig aveksterne aktører, herunder Forsvarsdepartementet,Riksrevisjonen, EOS-utvalget, NATO, EU m.fl.»

Justis- og beredskapsministeren har det overord-nede ansvar for den forebyggende sikkerhetstjenes-ten i sivil sektor, tilsvarende forsvarsministerensansvar innen militær sektor.370

NSM som direktorat er administrativt underlagtForsvarsdepartementet. Forsvarsdepartementet hardermed det formelle etatsstyringsansvaret for NSM,men Justis- og beredskapsdepartementet har ansva-ret for NSMs oppfølging av sikkerhetsloven i sivilsektor. Begge departement deltar i styringsdialogenmed NSM. Dette innebærer fem etatsstyringsmøter iløpet av ett år, der de tertialvise rapportene, økonomi-styring og strategisk utvikling er tema. I tillegg arran-geres det Kontakt forum (K-forum) mellom styrings-elementet i departementene og NSM, flere ganger iåret etter behov.

Forsvarsdepartementet har opplyst til Evalue-ringsutvalget at det avholdes ukentlige møter medNSM på embetsnivå, og i tillegg har departementetkonsultasjoner og avklaringer i enkeltsaker. I møtenemellom Forsvarsdepartementet og tjenesten redegjørtjenesten, etter det opplyste, for eventuelle bemerk-ninger den har fått fra EOS-utvalget siden sist.Departementet gjennomfører også en årlig inspek-

369. Westgaard (2010) side 304. 370. Kronprinsregentens resolusjon av 4. juli 2003.

84 Dokument 16 – 2015–2016

sjon av NSM. Videre utøver Forsvarsdepartementetsitt etatsstyringsansvar for NSM gjennom langtids-planer, iverksettingsbrev og tildelingsbrev med mål-og resultatkrav.

I møte med Evalueringsutvalget opplyste Justis-og beredskapsdepartementet at NSM rapporterer tildepartementene tre ganger i året, og at det gjennom-føres etatsstyringsmøter i forbindelse med dette. I til-legg avholdes det møter i K-forum, der det avklaresen del spørsmål i forkant av etatsstyringsmøtene. Idisse møtene deltar både Justis- og beredskapsdepar-tementet og Forsvarsdepartementet, og her vil typisksaker fra EOS-utvalget tas opp. I tillegg til dette harstatsråden kontaktmøter med ledelsen i NSM cirkaannen hver måned, der NSM går gjennom viktigesaker.

24.5. FSA

På Evalueringsutvalgets forespørsel har FSA gittfølgende ugraderte skriftlige beskrivelse av sineinternkontrollsystemer:

«Internkontrollsystemer - Saker relatert til Kontorfor personellsikkerhet/sikkerhetsklareringssaker:

Alle negative avgjørelser i klareringssaker blirkontrollert for å tilfredsstille gjeldende lovverk og ru-tiner. Disse blir innledningsvis kontrollert av jurist,deretter seksjonssjef før signatur av kontorsjef.

FSA behandler i tillegg gjennomsnittlig 40 klage-saker pr år. Disse saksbehandles av jurister og kon-trolleres av kontorsjef før saken signeres av sjef FSA.

I saker hvor det under saksbehandlingen er tvilom utfallet av saken skrives en ISB (Intern SamtidigBegrunnelse) som kontrolleres av jurist.

Internkontrollsystemer – Saker relatert til Kontorfor aktivitet:

All saksbehandling utføres iht Sikkerhetsloven ogde underliggende bestemmelser samt egen internFSA instruks.»

Forsvarsdepartementet utøver styring og kontrollav FSA via Forsvarssjefen. Forsvarsdepartementetutøver sitt etatsstyringsansvar for Forsvaret gjennomlangtidsplaner, iverksettingsbrev og tildelingsbrevmed mål- og resultatkrav.

Departementet har i møte med Evalueringsutval-get opplyst at det i tillegg har egne fora for nærmerekontroll av FSA, for eksempel Tilsynsutvalget forFSA (TFF) og Sikkerhetsforum hvor Forsvarsdepar-tementet har sekretariatsfunksjonen.

For øvrig vises det til beskrivelsen av den sivileog militære påtalemyndighetens rolle overfor ansattei Forsvaret i kapittel 24.3.

24.6. Andre eksterne kontrollmekanismer

Datatilsynet er et uavhengig forvaltningsorgan,administrativt underlagt Kommunal- og modernise-ringsdepartementet, som skal medvirke til at denenkelte ikke blir krenket gjennom bruk av opplysnin-

ger som kan knyttes til vedkommende. Datatilsynetsoppgave er blant annet å kontrollere at lover og for-skrifter som gjelder for behandling av personopplys-ninger blir fulgt, og at feil eller mangler blir rettet.371

EOS-tjenestene behandler personopplysninger ogfaller dermed i utgangspunktet under Datatilsynetsvirksomhetsområde etter personopplysningsloven§ 3 første ledd. 372 Etter personopplysningsforskriften§ 1-2 gjelder imidlertid enkelte av lovens regler(§§ 44 første til tredje ledd, 31 og 33) ikke forbehandling av personopplysninger som er nødvendigav hensynet til rikets sikkerhet eller de alliertes sik-kerhet, forholdet til fremmede makter og andre vitalenasjonale sikkerhetsinteresser. Dette er bestemmel-ser som regulerer tilsynsmyndighetens tilgang tilopplysninger og behandlingsansvarliges meldepliktog konsesjonsplikt. I møte med Evalueringsutvalgetuttalte Datatilsynet at de har kontakt med enkelte avEOS-tjenestene, samt at det gjennomføres jevnligemøter mellom Datatilsynet og EOS-utvalget og EOS-utvalgets sekretariat, med fokus på erfaringer frakontrollvirksomheten.

Stortingets parlamentariske kontroll er også etelement i det samlede kontrollsystemet som EOS-tje-nestene er underlagt. Kontroll- og konstitusjonsko-miteen har ansvaret for kontrollen med at regjeringenog forvaltningen gjennomfører de vedtak Stortingetfatter, herunder oppfølgingen av EOS-utvalgets mel-dinger. Kontroll- og konstitusjonskomiteen behand-ler også saker der det skal avgjøres om statsrådeneskonstitusjonelle ansvar skal gjøres gjeldende, det vilsi saker som kan resultere i riksrett.

Stortinget fører også kontroll med forvaltningengjennom de fire uavhengige parlamentarisk forank-rede kontrollorganene EOS-utvalget, Riksrevisjo-nen, Sivilombudsmannen og Ombudsmannen forForsvaret.

Riksrevisjonen skal bidra til at fellesskapets mid-ler og verdier blir brukt og forvaltet slik Stortingethar bestemt, og dette gjøres gjennom revisjon, kon-troll og veiledning. Riksrevisjonen reviderer ut fra trerevisjonstyper; regnskapsrevisjon, forvaltningsrevi-sjon og selskapskontroll, og Stortinget er mottakerenav Riksrevisjonens rapporter. Riksrevisjonen revide-rer blant annet departementene og de underliggendeetatene, herunder EOS-tjenestene. I møte med Eva-lueringsutvalget opplyste Riksrevisjonen at de ogsåsaksbehandler EOS-utvalgets årsmeldinger og trek-ker ut det som er relevant for Riksrevisjonen, men atde ikke kontrollerer innholdet i årsmeldingene.

Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivil-ombudsmannen) fører i utgangspunktet kontroll medhele den offentlige forvaltningen. Kontrollen utføres

371. Se Lov om behandling av personopplysninger (personopp-lysningsloven) § 42

372. Se også om dette i NOU 1994:4 side 25.

Dokument 16 – 2015–2016 85

på grunnlag av klager fra borgerne om urett og feilsom måtte være begått av forvaltningen. Ombuds-mannen kan i tillegg ta opp saker av eget tiltak. Etterombudsmannsloven § 3a er ombudsmannen ogsånasjonal forebyggende mekanisme som beskrevet iFNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umen-neskelig eller nedverdigende behandling eller straff.Den nasjonale forebyggende mekanismen skal regel-messig besøke steder der personer er frihetsberøvet,som fengsler og psykiatriske institusjoner. Stortingeter mottakeren av ombudsmannens årsmeldinger ogsærskilte meldinger. Det følger av ombudsmannsin-struksen § 2 at EOS-utvalgets virksomhet ikke skalanses som en del av offentlig forvaltning etterombudsmannsloven, og at ombudsmannen ikke skalbehandle klager på etterretnings-, overvåkings- ogsikkerhetstjenestene som EOS-utvalget har behand-let.

Ombudsmannen for Forsvaret er Stortingets til-synsorgan og ombudsmann for alt personell i Forsva-ret. Ombudsmannens virksomhet inkluderer ogsåsaker som vedrører pensjoner og veteraner. Ombuds-mannen skal blant annet foreta inspeksjoner ogundersøkelser. I tillegg kan ansatte, vernepliktigeeller tidligere ansatte som mener seg uriktig, urettfer-dig eller urimelig behandlet få sin sak undersøkt avOmbudsmannen for å avdekke om det er begått noenurett og i tilfelle få rettet på det som er galt.

Enkeltpersoners rett og adgang til å anlegge søks-mål for domstolene er også en mekanisme for uav-hengig kontroll med EOS-tjenestenes virksomhet.Retten er i dag grunnlovfestet i § 95 og følger avEMK artikkel 13. Adgangen til å reise sak for dom-stolene er nærmere omtalt i utredningen av Grunnlo-vens og EMKs krav til etterfølgende kontroll av sik-kerhets- og etterretningstjenestenes inngrep i men-neskerettigheter i vedlegg 4 til denne rapporten.Utredningen viser blant annet at det gjelder flerebegrensninger i domstolskontrollen på dette området,for eksempel som følge av at personer som overvåkesikke nødvendigvis har krav på underretning om detteog som følge av bevisforbudet i tvisteloven § 22-1 foropplysninger som holdes hemmelig av hensyn tilrikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat.Etter Evalueringsutvalgets syn er det behov for enutredning av om det bør gjøres endringer i norsk pro-sesslovgivning eller det øvrige kontrollsystemet forEOS-tjenestene, for å sørge for at EMKs krav pådette området tilfredsstilles, se kapittel 9 om forhol-det til Den europeiske menneskerettskonvensjon former om dette.

25. Andre lands kontrollmekanismer

25.1. Sverige373

25.1.1. ORGANISERINGEN AV SIKKERHETS- OG ETTERRETNINGSTJENESTENE

Sveriges interne sikkerhetstjeneste er Säkerhets-polisen (SÄPO), som ble etablert i sin nåværendeform i 1989. Lenge var SÄPO et politiorgan under-lagt Rikspolisstyrelsen, men 1. januar 2015 ble tje-nesten en selvstendig myndighet, skilt fra det øvrigepolitiet. Endringen er en konsekvens av at hele detsvenske politiet ble omorganisert.

SÄPO har i oppgave å forebygge og avsløre for-brytelser mot rikets sikkerhet, nærmere bestemt spio-nasje, terrorisme, spredning av masseødeleggelses-våpen og ulovlig virksomhet mot statsforfatningen.SÄPO etterforsker ikke egne saker, men bistår poli-tiet i etterforskning av handlinger som omfattes avtjenestens arbeidsområde. Tjenesten har adgang til åbruke skjulte tvangsmidler. I tillegg driver tjenestensikkerhetsarbeid opp mot andre myndigheter og sam-funnet, herunder undersøkelser i tilknytning til sik-kerhetsklarering, samt personbeskyttelse av statsle-delsen, kongefamilien mv. og ved hendelser somstatsbesøk og liknende. Tjenesten har drøyt 1000ansatte, hvorav de fleste er stasjonert i Stockholm,men den har også fem regionale enheter.

Etterretningstjeneste i politiet utføres også av Kri-minaletterretningstjenesten, som er etablert både pålokalt og regionalt nivå i de ulike politimyndigheteneog i Rikspolisstyrelsen.

Ansvaret for utenlandsetterretning er i Sverigedelt mellom flere myndigheter, hvorav de mest sen-trale er Försvarsmakten og Forsvarets radioanstalt(FRA). I tillegg driver Försvarets materielverk ogTotalförsvarets forskningsinstitut ulike former foretterretningsvirksomhet.

Innen Försvarsmakten er Den militære underrät-telse- og säkerhetstjänsten (MUST) det mest sentraleetterretningsorganet. Tjenesten driver informasjons-innhenting på oppdrag fra regjeringen og forsvarssje-fen til støtte for svensk forsvars-, sikkerhets- og uten-rikspolitikk, for å kartlegge trusler utenfra. Den dri-ver også militær sikkerhetstjeneste.

FRA er en sivil myndighet under Forsvarsdepar-tementet som driver signaletterretning rettet motutenlandske forhold på oppdrag fra regjeringen, for-svaret, SÄPO og den nasjonale operative avdelingeni Polismyndigheten. Formålet er å støtte svensk uten-riks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. Signaletterret-ning går ut på å innhente informasjonsbærende signa-ler og data, og å bearbeide, analysere og rapportere

373. Evalueringsutvalget besøkte de svenske kontrollorganeneSIN og SIUN i august 2015, og beskrivelsene av disse er ba-sert på informasjon som fremkom under besøkene, i tilleggtil de oppgitte kildene.

86 Dokument 16 – 2015–2016

etterretningsinformasjon på grunnlag av signalene.Det kan både dreie seg om radiosignaler og kabelbå-ren informasjon. Signaletterretningen er delt i tohovedområder: kommunikasjonsspaning og teknisksignaletterretning. Kommunikasjonsspaning omfat-ter blant annet telefoni og dataoverføringer, mensteknisk signaletterretning rettes mot signaler medandre formål enn kommunikasjon, for eksempelradar, navigering eller våpenrelaterte systemer. Virk-somheten er regulert i Lag (2008:717) om signalspa-ning i försvarsunderrättelseverksamhet (signalspa-ningslagen), som blant annet inneholder et eksplisittforbud mot å innhente signaler der både avsender ogmottaker befinner seg i Sverige.

25.1.2. KONTROLLEN MED SIKKERHETS- OG ETTERRETNINGSTJENESTENE374

25.1.2.1. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (SIN)fører tilsyn med Sveriges kriminalitetsbekjempendemyndigheter, nærmere bestemt det alminnelige poli-tiet (herunder Kriminaletterretningstjenesten),Säkerhetspolisen, påtalemyndigheten, Ekobrotts-myndigheten og tollvesenet.375 Innenfor disse orga-nene kontrolleres personopplysningsbehandling,bruken av skjulte tvangsmidler og såkalte kvalifiserteskyddsidentiteter (fiktive personopplysninger somgis offentlige tjenestemenn som deltar skjult politi-eller etterretningsvirksomhet).376

Nemnden ble etablert i 2008. Bakgrunnen varblant annet at en kraftig utvidelse av politiets adgangtil bruk av skjulte tvangsmidler nødvendiggjorde etmer omfattende kontrollregime.377 Videre var det avbetydning at Sverige ble domfelt i Den EuropeiskeMenneskerettsdomstolen (EMD) i saken SegerstedtWilberg m.fl. mot Sverige,378 fordi det svenske kon-trollsystemet ikke ble ansett å oppfylle Den euro-peiske menneskerettskonvensjonens (EMKs) kravom tilgang til effektivt rettsmiddel. Etableringen avnemnden var ment å bidra til å tilfredsstille konven-sjonens krav.379 Kontrollområdet ble utvidet i 2012

fra bare å gjelde sikkerhetspolitiets virksomhet tilogså å gjelde det alminnelige politiet, i forbindelsemed at SIN ble utnevnt til kontrollmyndighet etterden nye polisdatalagen.380

SINs virksomhet er regulert i Lag (2007:980) omtilsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. Ytter-ligere bestemmelser finnes i Forordning(2007:1141) med instruksjon for Säkerhets- ochintegritetsskyddsnämnden. Videre har nemnden selvvedtatt «Arbetsordning for Säkerhets- och integri-tetsskyddsnämnden».

Hovedformålet med SINs kontroll er å sikre atden kontrollerte virksomheten drives i samsvar medlov og andre instrukser, se lovens § 1 siste ledd.Nemnden kan uttale seg om konstaterte forhold ogom det er behov for forandringer i virksomheten. Denskal jobbe for at svakheter i lov eller instruks utbed-res, se lovens § 2. Nemndens uttalelser er ikke bin-dende for forvaltningen, men følges i all hovedsakopp. Nemnden gransker ikke tjenestenes effektivitet.

Tilsynet skal utføres gjennom inspeksjoner ogandre undersøkelser, se lovens § 2. I praksis anvendernemnden ulike kontrollmetoder, fra inspeksjoner ogintervjuer til enkeltundersøkelser og såkalte skrive-bordsgranskinger. Undersøkelsene av registre ogenkeltsaker gjennomføres hovedsakelig av sekreta-riatet.

Nemnden anvender oftest en tematisk tilsynsme-todikk. Etter nemndens oppfatning gir dette genereltsett best kvalitet.381 Temaene velges etter en vurde-ring av hvor i tjenestenes virksomhet risikoen forkrenkelser av rettssikkerhet og vern og personligintegritet er størst. Ved vurderingen vektleggesnemndens egne erfaringer fra inspeksjons- eller kla-gesaksvirksomheten, andre myndigheters observa-sjoner (for eksempel Datainspektionen), samt hvilkeområder som er juridisk krevende for de kontrollerteorganene. Regjeringens årlige oppdragsbrev medangivelser av hva som bør være nemndens fokus hen-syntas, og nemnden kan innlede tilsyn på grunnlag avforhold som får oppmerksomhet i media.

Ved tematisk tilsyn analyseres først gjeldendelover, forskrifter og retningslinjer fra berørte myn-digheter, før rutiner og praktisk anvendelse av disseundersøkes. Slike tematiske undersøkelser kan væreomfattende eller mer begrensede beroende på pro-blemstillingene som tas opp og hvilken virksomhetsom skal granskes. Eksempler på nylige granskingerer sikkerhetspolitiets utlevering av personopplysnin-ger til etterretnings- og sikkerhetstjenester i andreland, og behandlingen av sensitive personopplysnin-ger i fasen før de eventuelt registreres i sentralregis-tret. Kontrollen med politiet og sikkerhetspolitietsbruk av skjulte tvangsmidler var i 2013 særlig kon-

374. I tillegg til de to kontrollorganene som er redegjort for her,kan den såkalte Justitiekanslern og Justitieombudsmannen iprinsippet føre kontroll med de svenske EOS-tjenestene. Vi-dere har den svenske Riksrevisjonen og Datainspeksjonenom lag tilsvarende roller som Riksrevisjonen og Datatilsy-net i Norge.

375. Det svenske tollvesenet har blant annet etterforskningskom-petanse i enkelte saker om grenseoverskridende kriminali-tet.

376. Lovens forarbeider er SOU 2006:98 «Ytterligare rättsäker-hetsgarantier vid användet av hemliga tvångsmedel m.m.»,lågrådsremiss 7. juni 2007 (Justitiedepartementet) samtProp. 2006/07: 133.

377. SOU 2013:42 «Tilsyn över polisen» side 181. 378. EMDs dom 6. juni 2006.379. SOU 2013:42 «Tilsyn över polisen» side 83 og 182.

380. Lag 2010:361. 381. SIN årsmelding 2014 side 8–9.

Dokument 16 – 2015–2016 87

sentrert om saker der påtalemyndigheten besluttet atunderretning til den som hadde vært utsatt for tvangs-middelbruken skulle unnlates helt, spørsmål om slet-ting av opptak og notater fra skjult tvangsmiddelbrukog beslutninger om innhenting av opplysninger omelektronisk kommunikasjon. I 2014 undersøktenemnden også håndteringen av overskuddsinforma-sjon fra romavlytting.

SIN behandler videre forespørsler fra enkeltper-soner om hvorvidt vedkommende har vært utsatt forskjult tvangsmiddelbruk eller fått sine personopplys-ninger behandlet av politiet, og om dette eventuelt ergjort på lovlig måte, se lovens § 3. I slike tilfelleundersøker nemnden om vedkommende er omhand-let i de aktuelle myndighetenes arkiver, registre ogsaksbehandlingssystemer. Når kontrollen er gjen-nomført, underrettes vedkommende om dette, even-tuelt om undersøkelsene avdekket noe kritikkver-dig.382 I 2014 mottok SIN 1946 forespørsler fraenkeltpersoner, mot 411 i 2013 og 49 i 2012.383 Årsa-ken til fjorårets høye antall antas å være at nemndenfikk stor oppmerksomhet da den kritiserte politiet iSkånes behandling av personopplysninger i detsåkalte «Kringresanderegisteret»,384 et ulovlig regis-ter over romfolk.

Nemnden har i prinsippet en ubetinget rett til inn-syn i saksbehandlingssystemer, registre og arkiver,og både de kontrollerte virksomhetene og andreoffentlige myndigheter plikter å bistå nemnden medinformasjon, se lovens § 4. Informasjon som er gra-dert eller belagt med taushetsplikt hos de aktuellemyndighetene er også taushetsbelagt hos nemnden.Nemnden har opplyst til Evalueringsutvalget at inn-synsretten praktiseres med forsiktighet, og innenforkontrollformålene.

Ifølge forordningen plikter nemnden å anmeldeforhold som kan være straffbare til påtalemyndighe-ten eller annen passende myndighet, se § 20. I 2014anmeldte SIN fem slike forhold.385 Om nemndenavdekker tilfelle der staten kan ha erstatningsansvaroverfor fysisk eller juridisk person, skal den anmeldedette til Justitiekanslern. I 2014 anmeldte SIN 914slike forhold, hvorav 912 var knyttet til registrering i«Kringresanderegistret».386 Om nemnden finner for-hold som Datainspeksjonen bør være oppmerksompå, skal den anmelde dem dit.

Nemnden oppnevnes av regjeringen, men eransett som frittstående og selvstendig. Den har etsterkt parlamentarisk innslag som følge av at syv avni medlemmer er anbefalt av partiene i Riksdagen.Disse medlemmene er ment å representere allmenn-

heten og garantere befolkningens deltakelse i virk-somheten.387 Nemnden er ment å gi riksdagen grunn-lag for å utøve effektiv parlamentarisk kontroll medde hemmelige tjenestene.388 Nemnden rapporterer tilregjeringen, og oversender alle sine uttalelser samten offentlig årsrapport dit.

Nemndens ni medlemmer utnevnes for enbestemt periode på maksimum fire år, men kan gjen-oppnevnes. Ifølge loven § 5 skal medlemmene væreegnet til oppdraget med hensyn til omdømme, lovly-dighet, selvstendighet og andre omstendigheter.Leder og nestleder skal være eller ha vært dommereeller ha tilsvarende juridisk erfaring, mens de øvrigesyv oppnevnes etter forslag fra de politiske partiene iRiksdagen. Nemnden er beslutningsdyktig når lede-ren og minst halvparten av medlemmene er til stede,se forordningen § 6. Nemnden kan bestemme at lede-ren eller nestlederen kan fatte beslutninger av «enkelbeskaffenhet», men ikke i saker om klager fra enkelt-personer, se forordningen § 7. Beslutninger som erfattet av leder eller nestleder skal meldes til nemndenpå den måte og det tidspunkt nemnden bestemmer.Nemndens beslutninger kan ikke påklages eller brin-ges inn for den allmenne forvaltningsdomstolen, seforordningen § 27.

I 2013 og 2014 hadde nemnden 12 møtedager.Ledelsen møttes i tillegg henholdsvis 18 og 13 gan-ger i løpet av året. Nemnden har et sekretariatbestående av cirka 17 personer. Sekretariatet er delt ien avdeling for skjulte tvangsmidler og skyddsiden-titeter og en avdeling for behandling av personopp-lysninger. Arbeidsfordelingen mellom nemnden ogsekretariatet preges av at sekretariatet foreslår hvilkesaker som skal tas til behandling, og nemnden beslut-ter hva som skal følges opp. Deretter forberedessaken av sekretariatet og som hovedregel foretarsekretariatet nødvendige inspeksjoner, før det leggerfrem saken for nemnden, som beslutter hva som skaluttales.

Under ledelse av nemnden er det også oppnevntto særlige beslutningsorganer som behandler hen-holdsvis saker om personkontroll og sikkerhetsklare-ring og saker om bruken av kvalifiserte skyddsiden-titeter for politimenn, og sivilt ansatte i det svenskesikkerhetspolitiet, se forordningen § 8. De to delega-sjonene har andre medlemmer enn nemnden, og eransvarlig for egne beslutninger, se forordningen § 9.

Den såkalte Registerkontrolldelegasjonen prøverspørsmål om utlevering av opplysninger fra diversepersonopplysningsregistre i forbindelse med sakerom sikkerhetsklarering. Når opplysninger om en per-son som har søkt om klarering forefinnes i registrene,foretar den en vurdering av om opplysningene kanantas å ha betydning for vedkommendes pålitelighet

382. SOU 2013:42 side 93. 383. SIN årsrapport 2014 side 15. 384. SIN årsrapport 2014 side 16. 385. SIN årsrapport 2014 side 4.386. SIN årsrapport 2014 side 16.

387. SOU 2013:42 side 182.388. Prop. 2006/2007:133 side 69.

88 Dokument 16 – 2015–2016

ut fra et sikkerhetssynspunkt. Den opplysningeneangår skal gis anledning til å uttale seg, så fremt taus-hetspliktsregler ikke er til hinder for det. Delegasjo-nen består av en leder og en nestleder med juridiskerfaring, og tre medlemmer. Den møtes annenhveruke, og er beslutningsdyktig når lederen og minst tomedlemmer er til stede. Mange av sakene er imidler-tid «av enkelt beskaffenhet» og kan avgjøres av ledereller nestleder alene, se forordningen § 22. Sekretær-funksjonen for registerkontrolldelegasjonen ivaretasav sikkerhetspolitiet, delegasjonen bruker sikker-hetspolitiets lokaler til møter og kontorer. SIN føreringen etterfølgende kontroll med sikkerhetsklare-ringssaker.

Den såkalte Skyddsregistreringsdelegasjonenbehandler saker om kvalifiserte skyddsidentiteter(fiktive personopplysninger som gis tjenestemenn idet alminnelige politiet og sikkerhetspolitiet som del-tar i skjulte operasjoner). Søknader om slike identite-ter fremmes muntlig i delegasjonsmøtene. Delega-sjonen består av en leder, en nestleder og tre medlem-mer, og møtes ved behov. Delegasjonen er beslut-ningsdyktig når ledere og minst to av medlemmeneer til stede. Lederen kan i hastetilfelle fatte beslutningpå egen hånd, som senere legges frem for delegasjo-nen. Sekretariatet til Säkerhets- og integritetskydds-nemnden bistår delegasjonen. SIN fører i tillegg enetterfølgende kontroll med bruken av kvalifiserteskyddsidentiteter.

I SOU 2013: 42 «Tillsyn över polisen» foresloden såkalte Polisorganisationskomiteen at det skulleopprettes et nytt kontrollorgan for hele det svenskepolitiet. Det ble foreslått at SIN skulle integreres iorganisasjonen til det nye kontrollorganet, og atnemndsstrukturen i hovedsak skulle beholdes, men atarbeidsoppgavene endres noe. Forslaget fikk sterkkritikk i høringen, blant annet fra nemnden selv.Komiteen ble deretter gitt et tilleggsoppdrag, der detfremgikk at SIN bare skulle inkluderes i det nye kon-trollorganet dersom sterke grunner talte for det. ISOU 2015:57 kom komiteen til at det ikke var til-strekkelig sterke grunner til å opprettholde forslaget.

25.1.2.2 Statens inspektion för försvarsunder-rättelsesverksamhet

Statens inspektion för försvarsunderrättelsesverk-samhet (Siun) er en nemndsmyndighet underlagt densvenske regjeringen, som kontrollerer om forsvaretsetterretningsvirksomhet drives i samsvar med loverog forskrifter, og ellers ivaretar sitt ansvar. Siun hareksistert siden 2009, men nemndens forgjenger For-svarets underrättelsesnemnd ble opprettet i 2000.

Siun har kontrollansvar etter lag (2000:130) omforsvarsunderrättelseverksamhet og lag (2008:717)om signalspaning i forsvarsunderrättelseverksam-het. Nemndens oppgaver er nærmere regulert i För-ordning (2009:969) med intruktion för Statens inpek-

tion for forsvarsunderrättelseverksamheten. Forord-ningen har store likhetstrekk med den som gjelder forSIN.

Siun kontrollerer den etterretningsvirksomhetensom drives av Försvarsmakten, FRA, Försvaretsmaterielverk og Totalförsvarets forskningsinstitut.Begrepet «etterretningsvirksomhet» utgjør en mate-riell heller enn organisatorisk begrensning, slik atSiun har anledning til å kontrollere slik virksomhetuavhengig av hvem som utøver den.389 Siun kontrol-lerer imidlertid ikke militær sikkerhetstjeneste somikke utgjør etterretningsvirksomhet. Derimot kon-trollerer den også behandlingen av personopplysnin-ger i Forsvarsmakten og FRA, herunder i den militæ-re sikkerhetstjenesten. Denne kontrollen er et supple-ment til det svenske datatilsynets kontroll medbehandlingen av personopplysninger.390

I kontrollvirksomheten skal Siun etter forordnin-gen § 4:

– følge med på hvordan lov og forskrift om for-svarsetterretningsvirksomhet anvendes,

– granske om forsvarsetterretningsvirksomhetendrives innenfor rammene av regjeringens beslut-ninger om innretning av virksomheten,

– granske de virksomheter der teknisk og person-basert innhenting av etterretning drives med sær-skilte metoder,

– granske øvrige virkemidler og metoder for inn-henting av etterretning som anvendes,

– granske prinsipper for rekruttering og utdanningav personale, herunder at behovet for personermed kompetanse på menneskerettigheter ogintegritetsbeskyttelse, samt bredde i rekrutterin-gen, ivaretas.

Siun kan komme med de synspunkter og forslagtil avgjørelser som kontrollvirksomheten tilsier, seforordningen § 5. Nemnden avgir alltid sine «syns-punkter» direkte til den tjenesten det gjelder. Denavgir som regel to til tre synspunkter i året. Myndig-hetene er ikke forpliktet til å følge synspunktene,men forarbeidene uttrykker en sterk oppfordring omå gjøre dette. Nemndens beslutningsmyndighet ettersignalspaningslagen, se ovenfor, utgjør unntak fradette utgangspunktet. Synspunkter kan formidles tilmedia i ugradert form. Nemnden avgir også enoffentlig årsrapport til regjeringen.

I henhold til forordningens § 5 skal Siun utøvekontroll gjennom inspeksjoner og andre undersøkel-ser. Nemnden har mulighet til å gjennomføre uan-meldte inspeksjoner, men har etter det opplyste aldribenyttet seg av muligheten. Siun kontroller også på

389. Siun årsmelding 2014 side 2–3. 390. Siun årsmelding 2014 side 9.

Dokument 16 – 2015–2016 89

begjæring fra enkeltpersoner om vedkommendeskommunikasjon er innhentet ved signaletterretning.

Nemndens kontrollvirksomhet kan deles i tretyper:

– Overgripende gransking av en virksomhet, medformål å få et overblikk over hvordan en virk-somhet drives og dens forutsetning. Resultatet fradenne type gransking foranlediger sjelden kri-tikk, men danner grunnlag for planleggingen avden øvrige kontrollvirksomheten.

– Administrativ gransking av styringsdokumenter,rutiner og/eller interne regler for en virksomhet.Slik kontroll kan danne grunnlag for synspunkterfra Siun, men også for planlegging av den øvrigekontrollvirksomheten.

– Detaljert gransking av etterretningsmyndighete-nes virksomhet, for eksempel gjennom stikkprø-ver. Slik gransking kan danne grunnlag for syns-punkter på hvordan myndighetene konkret haranvendt aktuelle regelverk.

Siun tilstreber å granske de deler av tjenestene derrisikoen for integritetskrenkelser er størst.391 Nemn-den søker også å spre sine undersøkelser utover orga-nisasjonen, for å oppnå en overgripende kontroll somivaretar kontrollformålene. Den kan både kontrollereenkeltsaker på individnivå og se på overordnede pro-blemstillinger, og har opplyst til Evalueringsutvalgetat den anser det nødvendig å gå i dybden på enkeltsa-ker for å avdekke eventuelle mønstre, og å kunne gitjenestene konkrete tilbakemeldinger.

I 2014 gjennomførte Siun 28 undersøkelser og 10kontroller på begjæring fra enkeltpersoner.392 De til-svarende tallene for 2013 var henholdsvis 28 og63.393 Kontrollvirksomheten i 2014 resulterte i tresåkalte «synspunkter» fra Siuns side, som var rettetmot henholdsvis Forsvarsmakten og FRA. Den for-anlediget ingen meddelelser til regjeringen.

Siuns fokusområder i 2014 var anvendelsen avregelverket på utenlandssamarbeid, anvendelsen avsåkalte «kvalifiserte skyddsidentiteter» hos For-svarsmakten og at forsvarsetterretningen var drevet itråd med den innretning som var bestemt.394 Nemn-den gjennomførte ulike administrative og materielleundersøkelser av de ulike tjenestenes virksomhetknyttet til disse temaene.

I kontrollen av FRA skal Siun ha særlig fokus påbruken av søkebegreper i den kabelbårne informasjo-nen, samt sletting og rapportering. Forsvarsetterret-ningsdomstolens tillatelser utgjør utgangspunktet forkontrollen med søkebegrep, og SIUN kan ikke over-

prøve domstolens beslutninger, men kontrollerer atman holder seg innenfor de rammer beslutningen set-ter. Siun har mandat til å avbryte innhenting ellerbeordre sletting av opptak eller registreringer, der-som den finner at innhentingen er i strid med avgjø-relser fra Forsvarsetterretningsdomstolen.

I 2014 gjennomførte Siun tre undersøkelser avFRAs bruk av søkebegreper, hvorav én administrativog to med fokus på henholdsvis fremmed etterret-ningsvirksomhet mot svenske interesser og kartleg-ging av utvikling og spredning av masseødeleggel-sesvåpen og krigsmateriell.395 Ingen av undersøkelse-ne resulterte i synspunkter eller forslag til FRA. I til-legg gjennomførte Siun i 2014 to detaljerte granskin-ger av sletting av innsamlet materiale i FRA. Ingenav disse foranlediget synspunkter. Siun gjennomførteogså tre kontroller av FRAs rapportering om innhen-tingsvirksomheten, men fokus på ulike trusselområ-der.396 Heller ikke disse undersøkelsene resulterte isynspunkter til FRA. Til sist har Siun såkalt «rådig-het over de signalene som operatørene overfører tilsamvirkingspunkter og skal sikre at signalspanings-myndigheten bare får tilgang til de signalbærernesom omfattes av domstolens tillatelse». 397

Som ledd i kontrollen av tjenestenes behandlingav personopplysninger gjennomførte Siun i 2014 toadministrative granskinger av MUST.398 Nemndeninnledet også en gransking av omfanget og den geo-grafiske plasseringen av behandlingen av personopp-lysninger i Forsvarsmakten. Videre gransket Siun treaspekter ved FRAs behandling av personopplysnin-ger.

Siun har som utgangspunkt en ubegrenset rett tilinnsyn i tjenestenes etterretningsvirksomhet, her-under arkiver og registre og opplysninger mottatt fraandre lands tjenester. Nemndens medlemmer ogsekretariat er underlagt samme taushetsplikt som tje-nestene selv. Til Evalueringsutvalget har nemndenopplyst at den søker å begrense innsynet til den infor-masjonen som er nødvendig for kontrollvirksomhe-ten. Etter det opplyste har nemnden en god dialogmed tjenestene om dette, og innsynsretten har ikkevært problematisert fra tjenestenes side.

Siun kan anmelde saker til påtalemyndigheten,Justitiekansleren og Datatilsynet. Nemnden har opp-lyst til Evalueringsutvalget at muligheten til åanmelde saker til de to førstnevnte instansene aldrihar vært benyttet, mens den har anmeldt én sak tilDatatilsynet.

Nemnden oppnevnes av regjeringen og har syvmedlemmer, hvorav leder og nestleder skal værejurister med erfaring som dommere. Fem av medlem-

391. Siun årsmelding 2014 side 2. 392. Siun årsmelding 2014 side 3. 393. Siun årsmelding 2013. 394. Siun årsmelding 2014 side 11.

395. Siun årsmelding 2014 side 6. 396. Siun årsmelding 2014 side 8. 397. Siun årsmelding 2014 side 9.398. Siun årsmelding 2014 side 10.

90 Dokument 16 – 2015–2016

mene har politisk bakgrunn, og nomineres av par-tiene i riksdagen. Nemnden er beslutningsdyktig nårlederen og minst halvparten av medlemmene er tilstede, se forordningen § 9. Nemnden kan bestemmeat lederen eller nestlederen kan fatte beslutninger ienkelte sakstyper, se forordningen § 7. Det skal opp-lyses til nemnden dersom slike beslutninger er tatt.

Nemnden bistås av et sekretariat, som består avjurister, statsvitere og personer med administrativkompetanse. Sekretariatet har, etter det opplyste,ansatte som tidligere har arbeidet i tjenestene. Nemn-den gjør bruk av teknisk assistanse og rådgivning vedbehov. Sekretariatet har ingen beslutningskompe-tanse, men forbereder inspeksjoner gjennom dialogmed tjenestene og ved at det foretas egne søk i tjenes-tenes systemer. Sekretariatet gjør deretter et utvalgav saker, som forelegges nemnden, sammen med enbegrunnelse for utvalget.

I 2015 gjennomførte den svenske Riksrevisjonenen undersøkelse av Siuns virksomhet.399 Riksrevisjo-nen konkluderte med at nemnden oppfyller de flestekriterier for en effektiv kontrollvirksomhet. Denuttalte også at de kontrollerte myndighetene tar Siunssynspunkter på alvor, og implementerer dem i sinvirksomhet. Den pekte imidlertid på at Siuns doku-mentasjon av kontrollvirksomheten er sparsomme-lig, noe som gjorde det vanskelig for revisjonen åvurdere nemndens effektivitet, og den pekte på atnemndens beslutninger kunne bli tydeligere.

25.2. Nederland400

25.2.1. ORGANISERINGEN AV ETTERRETNINGS- OG SIKKERHETSTJENESTENE401

I Nederland skilles det mellom den sivile og denmilitære etterretnings- og sikkerhetstjenesten. Beggetjenestenes virksomhet er regulert i lov 7. februar2002 om etterretnings- og sikkerhetstjeneste.

Algemente Inlichtingen- en Veiligheidsdienst(AIVD) er en sivil etterretnings- og sikkerhetstje-neste som har i hovedoppgave å identifisere og samleinformasjon om trusler mot nasjonal sikkerhet. Deninnsamlede informasjonen videreformidles i hoved-sak til andre myndighetsorganer med kompetanse tilå gjøre noe med trusselen. Tjenesten utfører i tilleggundersøkelser i forbindelse med sikkerhetsklarering,bistår i beskyttelsen av sensitiv informasjon og utar-beider trusselvurderinger. I 2002 fikk tjenesten ogsåtillatelse til å drive etterretning i utlandet. Tjenesten

har tilgang til et bredt spekter av metoder, som erdetaljert regulert i loven om etterretnings- og sikker-hetstjeneste. Selv om informasjonsinnsamlingen ihovedsak skjer på vegne av andre og mer operativeorganer, kan tjenesten selv også treffe enkelte fore-byggende tiltak, for eksempel gjennom samtaler medenkeltpersoner, spredning av misvisende informa-sjon mv. AIVD er imidlertid ikke en del av politiet oghar verken politimyndighet eller kompetanse til ådrive etterforskning av straffbare handlinger. Deri-mot har tjenesten et nært samarbeid med påtalemyn-digheten. Det er oppnevnt en egen nasjonal statsad-vokat for AIVD, og gjennom denne kan tjenestensamarbeide med og formidle informasjon til politiet.AIVD er en del av Innenriksdepartementet, og innen-riksministeren har fullt ansvar for tjenestens opera-tive virksomhet. I tillegg har statsministeren etansvar for tjenestens operasjoner i utlandet, og utar-beider direktiver om dette i samarbeid med utenriks-og forsvarsministrene. Videre er det opprettet etnasjonalt sikkerhetsråd, der alle ministrene medansvar for sikkerhets- og etterretningstjenestenemøtes og drøfter tjenestenes virksomhet. Det er ogsåutnevnt en nasjonal koordinator for etterretnings- ogsikkerhetstjenestene og en nasjonal koordinator medsærlig ansvar for terrorismebekjempelse.

Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst(MIVD) er en etterretnings- og sikkerhetstjeneste idet nederlandske forsvaret. MIVDs virksomhet erogså regulert i loven om etterretnings- og sikkerhets-tjeneste, og det følger av denne at MIVDs oppgaverblant annet er knyttet til undersøkelser av andre landsmilitære kapasitet og den internasjonale sikkerhetssi-tuasjonen, trusler mot sikkerheten til det nederland-ske forsvaret generelt og i konkrete situasjoner,beskyttelse av gradert informasjon, sikkerhetsklare-ring av enkeltpersoner og utarbeidelse av trusselvur-deringer. MIVD har tilgang til de samme metodenesom AIVD. De viktigste metodene for tjenesten erOSINT og SIGINT. Tjenesten er underlagt forsvars-ministeren, men statsministeren koordinerer tjenes-tens rolle i terrorbekjempelsen.

25.2.2. KONTROLLEN MED ETTERRETNINGS- OG SIKKERHETSTJENESTENE402

Commissie van toezicht betreffende de Inlichtin-gen- en veiligheidsdiensten (CTIVD) ble opprettet i2002, i medhold av loven om etterretning- og sikker-hetstjeneste.403

CTIVD fører tilsyn med både den sivile og denmilitære etterretnings- og sikkerhetstjenesten, samt

399. Rapport fra den svenske Riksrevisjonen, Kontrollen av för-svarsunderrättelsesverksamheten, RIR 2015:2.

400. Evalueringsutvalget besøkte det nederlandske kontrollorga-net CTIVD i september 2015, og beskrivelsen er basert påinformasjon som fremkom under besøket, i tillegg til deoppgitte kildene.

401. Informasjonen er i hovedsak hentet fra Muller, E.R: Securi-ty, safety and criminal justice in the Netherlands (2012).

402. Informasjonen er i hovedsak hentet fra loven om etterret-nings- og sikkerhetstjeneste, CTIVDs nettsider og årsrap-porter og rapporten fra den nederlandske kommisjonen somevaluerte loven om etterretnings- og sikkerhetstjeneste.

403. Se loven §§ 74 til 77.

Dokument 16 – 2015–2016 91

andre organisasjoner og personer i den grad de drivervirksomhet som faller innenfor kontrollområdet.Kontrollområdet omfatter også sikkerhetsundersø-kelser som foretas i forbindelse med beslutninger omsikkerhetsklarering. Komiteens oppgave er å vurderelovligheten av tjenestenes virksomhet, den tar somhovedregel ikke stilling til egnetheten eller effektivi-teten av tjenestenes virksomhet. Som ledd i legali-tetskontrollen kan imidlertid CTIVD i enkeltsaker tastilling til om lovens krav om forholdsmessighet ogsubsidaritet i tjenestens bruk av virkemidler er opp-fylt, og dermed også komme innpå virkemidlenesegnethet.404

CTIVD består av tre medlemmer som oppnevnesfor seks år av gangen, og som kan gjenoppnevnes éngang. Det følger av loven at to av medlemmene skalvære jurister, og dette har tradisjonelt vært personermed omfattende dommererfaring. Utgangspunktet erat alle medlemmene skal jobbe fire dager i uken.Lederen er i dag ansatt på heltid, mens ett medlemjobber fire dager i uken og ett medlem tre dager iuken. Tilsynsorganet har et sekretariat med en leder,fem etterforskere og én administrativ ansatt. Alleetterforskerne er i dag jurister.

Tematiske undersøkelser utgjør hoveddelen avCTIVDs kontrollarbeid. Temaene velges basert på envurdering av hvilke deler av tjenestenes virksomhetsom representerer størst risiko for krenkelser av indi-viduelle rettigheter. Komiteen holder oversikt overtjenestenes virksomhet gjennom jevnlige «scannin-ger» av virksomheten, herunder tjenestenes arkiver,registre og intranett. De fleste tematiske undersøkel-sene knytter seg til generelle overordnede tema somtjenestenes bruk av avlytting og signaletterretning,405

tjenestenes samarbeid med andre lands sikkerhets-og etterretningstjenester,406 tjenestenes undersøkelseri sosiale media407 eller tjenestenes sikkerhetsundersø-kelser knyttet til kandidater til politiske verv.408 Degenerelle undersøkelsene gjentas jevnlig eller dekkerlengre tidsrom, slik at større deler av tjenestenes virk-somhet fanges opp. Hovedformålet med slike under-søkelser er å avdekke systematiske ulovligheter ellermangler ved tjenestenes praktisering av regelverket.CTIVD har opplyst at dersom de kommer over kren-kelser av enkeltpersoners rettigheter som ikke er endel av et generelt problem, vil de ta dette opp i et brevtil ministeren eller i en egen rapport.

Tematiske undersøkelser kan også rette seg motmer konkrete forhold, som undersøkelser av enkeltelangvarige agentoperasjoner i AIVD409 eller tjeneste-

nes behandling av enkeltpersoner.410 Videre kan opp-slag i media føre til at CTIVD iverksetter undersøkel-ser. CTIVD kan også gis konkrete oppdrag fra regje-ringen eller parlamentet, og har i senere år undersøktbåde etterretningstjenestenes opptreden i forbindelsemed at flyet MH14 ble skutt ned over Ukraina,411

etterretningstjenestenes rolle ved evakuering av ned-erlandske borgere i Libya412 og AIVDs kjennskap tilog vurderinger av mannen bak drapet på den neder-landske filmskaperen Theo van Gogh.413

CTIVD gjennomfører en årlig kartlegging avutviklingstrekk og nye områder som det kan væreaktuelt å undersøke. Undersøkelsen av AIVDs brukav biologiske rettsmedisinske undersøkelsesmetoder,som DNA og fingeravtrykk, er et eksempel på ettema som ble avdekket på denne måten.

Hver undersøkelse ledes av ett av utvalgsmed-lemmene og gjennomføres i samarbeid med (minst)en etterforsker. Medlemmet er ansvarlig for retningog fremdrift, mens etterforskeren innhenter informa-sjon, utreder og skriver utkast til rapport. Et samletutvalg drøfter imidlertid valg av undersøkelsens temaog innretning, og de avsluttende konklusjonene.

CTIVD har tilgang til all relevant informasjonsom tjenestene besitter, herunder de høyeste graderteopplysningene. CTIVD har egne kontorer i tjeneste-nes lokaler, med såkalt «superbruker»-tilgang til tje-nestenes digitale systemer. Rammene for og formåletmed den enkelte undersøkelse er førende for hva detsøkes innsyn i, men ingen opplysninger holdes uten-for organets søkemuligheter og den endelige avgjø-relsen om hva det søkes innsyn i treffes av CTIVDselv. Ifølge CTIVD har de ikke fått negative reaksjo-ner på dette fra tjenestene.

Tjenestene er forpliktet til å gi all nødvendiginformasjon og bistand til CTIVD. Komiteen kanavhøre alle tjenestenes ansatte. Videre har den rett tilå avhøre vitner under ed, eller eksperter på ulikeområder. Det har også tilgang til alle fysiske rom(med unntak av private hjem) i den grad det ansesnødvendig for utføringen av den aktuelle undersøkel-sen. Ettersom CTIVD har egne kontorer hos tjenes-tene, varsler de sjelden på forhånd at de kommer.

Selv om CTIVD har fortløpende innsyn i tjenes-tenes virksomhet, er kontrollen i stor grad etterføl-gende. Etter det opplyste uttaler de seg ikke om tolk-ningen av regelverk mv. før dette er praktisert av tje-nestene, gir ikke råd og ønsker ikke å gi noen formfor forhåndsgodkjenning av tjenestenes handlinger.Ifølge CTIVD har de likevel en løpende og konstruk-tiv dialog med tjenestene, og drøfter for eksempelutviklingstrekk ved tjenestenes arbeid. De kommuni-404. Den nederlandske evalueringskommisjonen rapport side 63.

405. Se for eksempel tilsynsrapport nr. 40 fra 2014. 406. Se for eksempel tilsynsrapport nr. 22b fra 2015. 407. Se for eksempel tilsynsrapport nr. 39 fra 2014.408. Se for eksempel tilsynsrapport 36 fra 2013. 409. Tilsynsrapport 37 fra 2014.

410. Se for eksempel tilsynsrapport nr. 41 fra 2015 eller nr. 21 fra2009.

411. Ikke avsluttet. 412. Tilsynsrapport nr. 27 fra 2011. 413. Tilsynsrapport nr. 17 fra 2008.

92 Dokument 16 – 2015–2016

serer med tjenestene via et elektronisk nett som ergodkjent for gradert informasjon.

Ifølge loven er CTIVD et uavhengig organ, ogslike organers uavhengighet er også beskyttet av dennederlandske grunnloven. CTIVD har opplyst at deser på seg selv som parlamentets «øyne og øre» ietterretningstjenestene. Formelt utnevnes medlem-mene av regjeringen ved Kongen, men dette skjeretter en lengre prosess der stillingene først har værtutlyst, en egen komité har rangert søkerne etter kva-lifikasjoner og parlamentet har nominert en kandidat.Regjeringen har aldri utnevnt noen annen kandidatenn den parlamentet har nominert.

CTIVD har årlige møter med de ansvarligeministrene og statsministeren. Hver tredje måned harde møter med departementsrådene og løpende kon-takt med rådgivere i departementene i konkretesaker.

En oversikt over CTIVDs virksomhet publiseres iårsrapporter, som er offentlige. Disse avgis direkte tilparlamentet, og er gjenstand for åpne debatter der.

Resultatene av CTIVDs undersøkelser i enkeltsa-ker publiseres i egne rapporter, som kan bestå av enoffentlig og en gradert del. Komiteen kan ikkeinstruere ministeren, og anbefalinger trenger ikke tastil følge. Ifølge CTIVD har de en dialog med tjenes-tene om innholdet i rapportene. Før offentliggjøringsendes rapportene til den relevante ministeren, somgis anledning til å påpeke om den offentlige delen avrapporten inneholder opplysninger som bør unntasoffentlighet. Deretter returneres rapporten tilCTIVD, og vedtas der, før den sendes tilbake tilministeren. Dersom CTIVD er uenig i at de aktuelleopplysningene bør unntas offentlighet, kan ministe-ren «sladde» de aktuelle delene av rapporten, slik atdet fremgår at dette er gjort. Ministeren videresenderda rapporten til parlamentet innen seks uker, sammenmed regjeringens egne merknader og eventuelle til-tak som er truffet på bakgrunn av rapporten. Den gra-derte delen sendes bare den parlamentariske komi-teen for etterretnings- og sikkerhetstjenestene. I gjen-nomsnitt avgir CTIVD fire særskilte rapporter hvertår.

De offentlige rapportene diskuteres som hovedre-gel i åpne høringer i det nederlandske parlamenteteller de relevante komiteene. De graderte rapportenedrøftes i parlamentets egen komité for etterretnings-og sikkerhetstjenestene, der lederne av alle de poli-tiske partiene er representert. Komiteens møter erlukkede. Medlemmene er ikke sikkerhetsklarerte,men har streng taushetsplikt og kan straffes dersomdenne overtres. Den strenge taushetsplikten i komi-teen innebærer at regjeringen også kan rapportere hitom de operasjonelle sidene ved tjenestenes virksom-het. Tjenestene sender sine kvartalsrapporter tilkomiteen. Komiteen avgir selv en årlig rapport omsitt arbeid. CTIVD møter vanligvis i komiteen i for-

bindelse med avgivelse av rapportene, og gir enorientering.

CTIVD mottar ikke klager på etterretnings- ogsikkerhetstjenestene. Slike klager må først fremmesfor den relevante ministeren, som kan be om komite-ens råd eller bistand. I de aller fleste tilfelle overføresklagene til behandling hos CTIVD, som deretter giren anbefaling til ministeren. Klager kan avvises der-som de er åpenbart ubegrunnede. Ministeren trefferderetter sin beslutning, og denne kan klages inn tilden nasjonale ombudsmannen, som behandler klagerrettet mot den offentlige forvaltningen. Hvis noeulovlig avdekkes vil klageren bli underrettet omdette, men hvor detaljert tilbakemelding som gis, vilvariere.

For å sikre nødvendig kompetanse har CTIVDnylig opprettet et kunnskapsnettverk av eksperter påområder som teknologi og sikkerhetspolitikk, som dedrøfter aktuelle tema og utviklingstrekk med. Nett-verket gis ikke tilgang til gradert informasjon. Komi-teen har også gode erfaringer med å gi utrednings-oppdrag til ulike fagmiljøer, og har løpende kontaktmed andre offentlige myndigheter som ombudsman-nen, datatilsynet mv.

CTIVD har over tid vært opptatt av å styrke åpen-heten rundt tjenestenes og eget arbeid, og har jevn-lige diskusjoner med tjenestene og regjeringen omdette. Selv om komiteens rapporter er den viktigstekommunikasjonskanalen til omverdenen, stiller denjevnlig opp i media, er involvert i undervisning mv.CTIVD har også jevnlige møter med organisasjonerog sivilsamfunnsgrupper som Amnesty og PrivacyFirst for å informere og få innspill til kontrollarbei-det.

CTIVD har lenge hatt et budsjett på én millioneuro, men dette er i ferd med å bli økt og vil øke ytter-ligere dersom organet gis nye oppgaver i forbindelsemed at tjenestenes fullmakter utvides.

25.2.3. MULIGE ENDRINGER AV DET NEDERLANDSKE KONTROLLSYSTEMET

Nederlandske myndigheter ga i 2013 en kommi-sjon i oppdrag å evaluere loven om etterretnings- ogsikkerhetstjenesten fra 2002. Evalueringskommisjo-nens hovedfokus var på lovreguleringen av tjeneste-nes virksomhet og balansen mellom tjenestenes vir-kemidler og behovet for rettssikkerhet. Kommisjo-nen gjennomførte ikke noen helhetlig evaluering avCTIVD, men gjennom sine undersøkelser fikk den etpositivt inntrykk av CTIVDs kompetanse ogarbeid.414 Den understreket viktigheten av CTIVDsuavhengighet, både i sin funksjon og ved oppnev-nelse av medlemmer. Ifølge kommisjonen, ser tje-nestene selv på CTIVD som en nyttig og unnværlig

414. Den nederlandske evalueringskommisjonens rapport side59.

Dokument 16 – 2015–2016 93

del av tilsynet med etterretnings- og sikkerhetstjenes-tene.

Evalueringskommisjonen gikk blant annet inn forå gi etterretningstjenestene adgang til å overvåkesåkalt kabelbåren elektronisk informasjon. Somkompensasjon for dette anbefalte den styrking avkontrollen med tjenestene. Blant annet foreslo den atCTIVDs uttalelser gis bindende virkning overforministrene, for å sikre samsvar med EMKs krav tileffektivt rettsmiddel. Den drøftet også om CTIVD istørre grad burde drive en effektivitetskontroll av tje-nestenes aktiviteter, i tillegg til den legalitetskontrol-len som allerede utføres.415 Den konkluderte med atdette ikke burde skje, ettersom tjenestenes effektivi-tet i stor grad er et politisk spørsmål, som CTIVDikke burde kunne pålegges et ansvar for. Derimotunderstreket kommisjonen betydningen av direkteparlamentarisk kontroll med tjenestenes effektivitet.Dette talte, etter deres syn, for en tettere og bedre dia-log mellom CTIVD og Komiteen for etterretnings-og sikkerhetstjenestene i parlamentet. Dessutenanbefalte evalueringskommisjonen en styrking avden nederlandske riksrevisjonens tilsyn med etterret-nings- og sikkerhetstjenestene.416 Evalueringskom-misjonen anbefalte også at det ble inntatt en bestem-melse i loven om etterretnings- og sikkerhetstjenestersom påla regjeringen å foreta en jevnlig evaluering avlovens effektivitet og praktiske effekter, samt en eva-luering av effektiviteten av tjenestenes virksomhet.

I etterkant av Evalueringskommisjonens arbeidhar den nederlandske regjeringen foreslått å gi etter-retningstjenestene adgang til å overvåke kabelbåreninformasjon, samt grep for å styrke kontrollen. Denhar ikke foreslått at CTIVDs avgjørelser gis bindendevirkning generelt, men at ministeren gis en plikt til årevurdere praksiser som CTIVD mener er ulovlige.Det er også foreslått at CTIVD gis en selvstendig retttil å motta og behandle klager, og at komiteens avgjø-relser i klagesaker gis bindende virkning. Forslagenehar nå vært på høring, men den parlamentariskebehandlingen forventes å ta lang tid, ettersom forsla-get om kabeltilgang er kontroversielt både politisk ogi offentligheten.

25.3. Kort om Danmark og Tyskland417

25.3.1. DANMARK

De to mest sentrale etterretnings- og sikkerhets-tjenestene i Danmark er henholdsvis Politiets Efter-

retningstjeneste (PET) og Forsvarets Efterretnings-tjeneste (FE).

PET er den nasjonale sikkerhets- og etterretnings-tjenesten, og har ansvar for å identifisere, forebyggeog hindre trusler mot Danmarks selvstendighet ogsikkerhet. Dette gjelder hovedsakelig trusler innenforlandets grenser, men også forhold som kan true deninternasjonale samfunnsorden. PET har videre enrolle som nasjonal sikkerhetsmyndighet, med blantannet ansvar for sikkerhetsklarering av sivile statsan-satte og en rådgivende rolle for offentlige og privateinstitusjoner vedrørende forebyggende sikkerhet.PET huser også den nasjonale enheten for analyse ogvurdering av terrortrusler, Center for Terroranalyse(CTA). CTA er et såkalt fushionsenter, som ikke inn-henter informasjon og etterretninger selv, men mottaropplysninger fra de fire institusjoner som samarbei-der om senteret. En av hovedhensiktene med sentereter å sikre rask og effektiv koordinering og utvekslingav informasjon mellom danske myndigheter for åimøtegå trusler så tidlig som mulig. PETs virksomhetog metoder er regulert gjennom Lov om PolitietsEfterretningstjeneste.

FE er Danmarks militære utenlandsetterretnings-tjeneste. Tjenestens oppgave er å samle, bearbeide ogformidle informasjon om forhold i utlandet av betyd-ning for Danmarks sikkerhet, herunder for danskemilitære enheter og andre som er på internasjonaleoppdrag. Etterretningsvirksomheten omfatter trans-nasjonale forhold, især terror og spredning av masse-ødeleggelsesvåpen, samt militære, politiske, økono-miske og teknisk-vitenskapelige forhold og informa-sjon av betydning for danske sikkerhetsinteresser.Informasjonen innhentes ved hjelp av blant annetmenneskelige kilder og elektronisk innhenting, samtomfattende samarbeid med internasjonale partnere. Itillegg leder og kontrollerer FE den militære sikker-hetstjenesten og er nasjonal sikkerhetsmyndighetinnen Forsvarsministerens ansvarsområde. De ivare-tar også funksjonen som nasjonal IT-sikkerhetsmyn-dighet gjennom den militære varslingstjenesten forinternettrusler (MILCERT) og som statlig varslings-tjeneste for internettrusler (GovCERT). FE skal ogsågi det etterretningsmessige grunnlaget for totalfor-svaret i Danmark. FEs virksomhet er regulert av lovom Forsvarets Efterretningstjeneste.

Ifølge PET- og FE-lovene skal et kontrollorgan,Tilsynet med Efterretningstjenesterne, føre kontrollmed at PET og FE overholder loven. Tilsynet bleopprettet 1. januar 2014, og erstattet det såkalteWamberg-utvalget.

Tilsynet er etablert som et uavhengig kontrollor-gan, og består av fem medlemmer, med en landsdom-mer som leder. Medlemmene utnevnes av regjerin-gen, og det legges vekt på at utvalget og dets med-lemmer ikke skal ha andre relasjoner eller forbindel-ser til tjenestene enn det kontrollvirksomheten med-

415. Den nederlandske evalueringskommisjonens rapport side62–65.

416. Den nederlandske evalueringskommisjonens rapport side62–65.

417. Evalueringsutvalget har ikke besøkt kontrollorganene i disselandene, og beskrivelsene er basert på undersøkelser avskriftlige kilder gjort av Evalueringsutvalgets sekretariat.

94 Dokument 16 – 2015–2016

fører. Tilsynets leder velges etter felles innstilling fraØstre og Vestre Landsret og de resterende medlem-mene blir valgt på bakgrunn av erfaring, uhildethetog personlig integritet.

I tillegg til å føre kontroll med tjenestenes oppbe-varing og håndtering av personsensitive opplysnin-ger, kan tilsynet undersøke om tjenestene uberettigetbehandler opplysninger om fysiske og juridiske per-soner hjemmehørende i Danmark. Tilsynet kan kreveinnsyn i og tilgang til alle opplysninger og alt mate-riale som er av betydning for Tilsynets virksomhet.

Tilsynet skal avlevere en årlig offentlig redegjø-relse for sin virksomhet til henholdsvis justisministe-ren og forsvarsministeren.

De danske EOS-tjenestene er også underlagt par-lamentarisk kontroll av Folketinget ved Udvalgetvedrørende Efterretningstjenesterne (Kontroludval-get).418 Kontroludvalget består av fem folketings-medlemmer som velges av de fem største partiene iFolketinget. Kontroludvalget skal etter loven blantannet underrettes om innholdet i de retningslinjer ogføringer som gis av regjeringen for etterretningstje-nestenes virksomhet og spesielt hvis tjenestene gisnye oppgaver. Det skal også orienteres om vesentligeforhold av sikkerhetsmessig karakter eller utenriks-politiske forhold som har betydning for tjenestenesvirksomhet. Videre pålegges regjeringen å informereKontroludvalget hvis en henstilling fra Tilsynet medEfterretningstjenesterne ikke følges av tjenestene.Når Kontroludvalget orienteres, skal det i henhold tilloven tas hensyn til de særskilte forhold som er gjel-dende for etterretningsvirksomhet. Medlemmene hartaushetsplikt som omfatter all gradert og sensitivinformasjon de får gjennom sitt virke.

25.3.2. TYSKLAND419

Tyskland har tre føderale etterretningstjenester:Bundesamt für Vervassungsschutz (BfV), Bun-desnachrichtdienst (BND) og der MilitärischerAbschirmdienst (MAD).

Bundesamt für Vervassungsschutz (BfV) er ennasjonal innenlands etterretnings- og sikkerhetstje-neste som samler informasjon om ekstremisme, ter-rorisme, ulovlig etterretningsvirksomhet og andretrusler mot nasjonal sikkerhet. Tjenesten har søster-organisasjoner i hvert av bundesländene, de såkalteLandersämtern für Vervassungsschutz (LfV). Tje-nesten rapporterer direkte til innenriksministeren.BfV er ikke en del av politiet, og har ikke politimyn-dighet eller mulighet til å bruke maktmidler sompågripelse bevæpning, men tilgang til diverse meto-

der for informasjonsinnhenting, herunder skjultetvangsmidler.

Bundesnachrichtdienst (BND) er en utenlandsetterretningstjeneste, som samler både sivil og mili-tær etterretning. Den driver omfattende informa-sjonsinnsamling om trusler mot tysk sikkerhet somstammer fra utlandet, og er åpne om at de anvenderbåde HUMINT, OSINT, SIGINT og IMINT. Tjenes-ten rapporterer direkte til kanslerens kontor (Bun-deskanzleramt).

Militärischer Abschirmdienst (MAD) er en enheti det tyske forsvaret som samler informasjon om for-fatningsstridige aktiviteter innenfor det tyske forsva-ret. Den har som formål å drive kontraetterretning ogavdekke spionasje og infiltrasjon fra ekstremisterinternt i forsvaret.

Tyskland har to parlamentariske organer somfører særlig kontroll med etterretnings- og sikker-hetstjenestene.420

Den såkalte G10-kommisjonen er en uavhengigkommisjon oppkalt etter den bestemmelsen i dentyske grunnloven som verner om privatlivet. Kommi-sjonens hovedoppgave er å fatte beslutninger omlegitimiteten og nødvendigheten av etterretningstje-nestenes bruk av metoder som gjør inngrep i retten tilprivatliv og kommunikasjon. I tillegg kontrollererden om gjennomføringen av slike tiltak er i tråd medlov og forskrift, herunder selve innhentingen og denetterfølgende behandlingen og bruken av den infor-masjonen som samles inn. Videre beslutter den omenkeltpersoner som rammes skal underrettes ommetodebruken. Kommisjonen og sekretariatet har iden forbindelse omfattende krav på informasjon fratjenestene, til å inspisere all dokumentasjon knyttettil metodebruken, herunder de dataene som lagres ogtil tjenestenes lokaler. For eksempel informererinnenriksministeren kommisjonen på månedlig basisom den metodebruken ministeren har godkjent.Kommisjonen består av en leder som må være kvali-fisert til å bli dommer, tre medlemmer og fire vara-medlemmer. De behøver ikke være medlemmer avparlamentet. Kommisjonen møtes minst en gang imåneden, og er underlagt streng taushetsplikt.

Det andre organet er Parlamentarisches Kontroll-gremium (PKGr), som består av ni parlamentsmed-lemmer fra alle partigruppene. De velges for hvervalgperiode, på samme måte som de øvrige komite-ene i Bundestag. Komiteen er oppnevnt i henhold tilgrunnloven artikkel 45d, som pålegger parlamentet åoppnevne et panel til å føre kontroll med etterret-

418. Se lov nr. 378 af 6. juli 1988. 419. Der ikke annet er sagt, er informasjonen hentet fra tjeneste-

nes nettsider: http://www.verfassungsschutz.de, http://www.bnd.bund.de og http://www.kommando.streitkraefte-basis.de/portal/a/kdoskb/weitdstst/mad.

420. I tillegg kontrollerer det tyske datatilsynet at sikkerhets- ogetterretningstjenestenes behandling av personopplysningerer i samsvar med loven om beskyttelse av slike opplysnin-ger. Tjenestenes budsjett og regnskap kontrolleres av dentyske riksrevisjonen og en budsjettkomité i parlamentet,mens individklager behandles av en egen parlamentarisk ko-mite.

Dokument 16 – 2015–2016 95

ningsaktiviteten i Tyskland. Komiteen utfører poli-tisk kontroll, hovedsakelig på grunnlag av rapporte-ring fra regjeringen og tjenestene både om etterret-ningstjenestenes generelle aktiviteter og særskilt vik-tige eller prinsipielle saker. Dersom komiteen berregjeringen om redegjørelser for spesielle tema, plik-ter regjeringen å etterkomme dette med mindre det ertvingende grunner til å la være som knytter seg tilbeskyttelse av kilder, privatlivet til enkeltpersonereller der det angår kjernen i den utøvende makt.Komiteen kan også gjennomføre inspeksjoner av tje-nestenes lokaler, dokumenter og datasystemer, ogutspørring av ansatte. Med to tredjedels flertall kankomiteen be uavhengige eksperter gjennomføreundersøkelser på dens vegne. Opplysninger somfremkommer i komiteens møter er graderte, og denrapporterer i ugradert form til Bundestag.

Den demokratiske kontrollen med etterretnings-tjenestene er for tiden gjenstand for omfattende dis-kusjon i Tyskland. Blant annet har Bundestag opp-nevnt en bredt sammensatt kommisjon som blantannet skal undersøke BNDs samarbeid med ameri-kanske myndigheter etter Snowden-avsløringene,herunder spørsmål om nasjonal kontroll og om lov-givningen som regulerer BNDs aktiviteter skalendres. Det kan føre til betydelige endringer av dedemokratiske kontrollmekanismene med de tyskeetterretningstjenestene.

V Resultatene av evalueringen26. Innledning

I kapittel 4 om utgangspunkter, avgrensning ogmetodikk har Evalueringsutvalget oppstilt flere eva-lueringstemaer og en rekke evalueringsspørsmål.Med disse som utgangspunkt har Evalueringsutval-get foretatt en helhetlig gjennomgang av EOS-utval-gets arbeidsmåter, organisasjon og rammebetingel-ser. De viktigste resultatene av evalueringen presen-teres i denne delen av rapporten.

I tråd med mandatet har det mest sentrale evalue-ringstemaet vært hvorvidt EOS-utvalgets arbeid ogrammebetingelser har sørget for at målene i EOS-kontrolloven § 2 er nådd. Et naturlig fokus har værtom EOS-utvalgets kontroll har et omfang, en innret-ning og intensitet som fører til størst mulig realise-ring av kontrollmålene.

De mest sentrale funnene knyttet til dette er rede-gjort for i kapittel 27.1. om kontrollformer og -meto-dikk. Kapitlet viser at EOS-utvalget anvender enkombinasjon av tre kontrollformer (inspeksjoner,klagesaksbehandling og eget tiltak-saker) som samletsett dekker de sentrale delene av EOS-tjenestenesvirksomhet, ivaretar viktige sider ved kontrollen ogbidrar til å avdekke individuelle krenkelser og andreregelbrudd. Evalueringen tyder imidlertid på at kon-

trollen har et sterkt fokus på tjenestenes behandlingav eller opptreden i enkeltsaker. Evalueringsutvalgetsavner en forankring av kontrollen i mer overordnedevurderinger knyttet til EOS-tjenestenes virksomhetog faren for krenkelser av individuelle rettigheter,overordnede samfunnsmessige interesser eller andreregelbrudd. Disse funnene har dannet grunnlag forEvalueringsutvalgets drøftelser av EOS-utvalgetskontrollmetodikk, strategiske orientering og de kra-vene EOS-kontrollregelverket stiller til kontrollensform og innhold, se del 35.1. om Evalueringsutval-gets forslag for mer om dette.

Videre har evalueringen fokusert på om det mestsentrale målet med EOS-utvalgets kontroll er nådd,nemlig å klarlegge om krenkelser av individuelle ret-tigheter finner sted. Resultatene av disse undersøkel-sene er redegjort for i kapittel 27.2. om ivaretakelseav individuelle rettigheter, knyttet til de enkelteEOS-tjenestene. Kapitlet bekrefter at kontrollenbidrar til å avdekke krenkelser av individuelle rettig-heter, og adresserer også kontrollens omfang ogintensitet i forhold til de ulike tjenestene.

Kapittel 27.3. viser en rekke eksempler på atEOS-utvalgets kontroll har hatt forebyggende effekt,det vil si fått konsekvenser utover de enkelte krenkel-sene som er avdekket i enkeltsaker. Evalueringentyder på at tjenestene har en respekt for EOS-utval-gets kontroll, at EOS-utvalgets kontroll fungererskjerpende på tjenestene, og har en forebyggendeeffekt ved at tjenestene tar konsekvenser og lærer avden kritikken utvalget kommer med.

Av kapittel 27.4. fremgår det at EOS-utvalgetbare har behandlet et fåtall saker som alene gjeldersamfunnsmessige interesser, men at utvalget uttalerseg om en rekke saker der individuelle interesser medstor samfunnsmessig betydning står sentralt. Evalue-ringen tyder på at EOS-utvalget i enda større gradkan fremheve samspillet mellom individuelle ogsamfunnsmessige interesser i de sakene det undersø-ker og den kritikken som gis.

I kapittel 27.5. er hovedfokus om EOS-utvalgetskontroll av om regelbrudd finner sted bidrar til åskape tillit til EOS-tjenestenes virksomhet. Herunderstrekes det at EOS-utvalget verken kan eller børtillegges rollen som garantist for lovligheten av tje-nestenes virksomhet, men likevel er en viktig del avdet samlede kontrollsystemet som gjelder for tjenes-tene. Gjennom kvaliteten i den kontrollen som gjen-nomføres, bidrar EOS-utvalget til å styrke tilliten tiltjenestenes virksomhet.

I tillegg til det sentrale spørsmålet om kontroll-målene er nådd, har Evalueringsutvalget undersøktforholdet mellom EOS-utvalget og EOS-tjenestene,herunder om utvalget overholder plikten i EOS-kon-trolloven § 2 til å iaktta hensynet til rikets sikkerhetog forholdet til fremmede makter. Som det fremgårav kapittel 28 om iakttakelse av rikets sikkerhet, har

96 Dokument 16 – 2015–2016

evalueringen gitt et klart inntrykk av at forholdetmellom utvalget og tjenestene i dag er preget av gjen-sidig respekt og tillit. EOS-utvalget er bevisst hensy-net til tjenestenes oppgaver, særlig i tilknytningen tilpraktiseringen av utvalgets innsynsrett. Samtidig harevalueringen gitt grunnlag for drøftelser av EOS-utvalgets vektlegging av de ulike hensynene i sinevurderinger, kommunikasjonen av de funn som gjø-res og ikke gjøres, og EOS-tjenestenes muligheter tilå kommunisere sine synspunkter på utvalgets kon-klusjoner.

Evalueringen tyder også på at EOS-utvalget føl-ger prinsippet om etterfølgende kontroll, slik dettekommer til uttrykk i EOS-kontrollregelverket. Resul-tatene har imidlertid gitt grunnlag for drøftelser avprinsippets rekkevidde og konsekvenser, se kapittel29 for mer om dette.

I kapittel 30 er det redegjort kort for resultatene avEvalueringsutvalgets undersøkelser av effektiviteteni EOS-utvalgets saksbehandling.

27. Måloppnåelse

27.1. Kontrollformer og metodikk

Et viktig spørsmål for Evalueringsutvalget harvært om EOS-utvalget anvender kontrollformer ogkontrollmetodikk på en måte som fører til størstmulig realisering av målene i EOS-kontrolloven § 2.

Evalueringen viser at inspeksjonsvirksomhetenutgjør den desidert største delen av EOS-utvalgetskontroll, og opptar ifølge utvalget selv cirka tre fjer-dedeler av utvalgets samlede tidsbruk. Dette skyldeshovedsakelig at mye tid og ressurser går med til ågjennomføre det antallet inspeksjoner som EOS-kon-trollinstruksen § 11 nr. 2 krever. Etter denne bestem-melsen skal EOS-utvalget gjennomføre minst 23inspeksjoner i de ulike EOS-tjenestene hvert år. I til-legg skal utvalget foreta «inspeksjon av eget tiltak avdet øvrige politi og andre organer eller institusjonersom bistår Politiets sikkerhetstjeneste» og «for øvrigslik inspeksjon som lovens formål tilsier». Evaluerin-gen viser at EOS-utvalget gjennomgående har opp-fylt minimumskravene, se kapittel 17.7.1. for mer omutvalgets inspeksjonsvirksomhet, og regelmessig harinspisert andre enheter med tilknytning til EOS-tje-nestene.

Inspeksjonenes store plass i EOS-utvalgets kon-trollregime skyldes imidlertid også at utvalget anserdem som grunnlaget for den øvrige kontrollvirksom-heten og de senere årene har gjennomført flereinspeksjoner enn instruksen krever. I snitt har utval-get gjennomført 27,2 inspeksjoner årlig i perioden2009 til 2014, og det er spesielt inspeksjoner i Etter-retningstjenesten og det øvrige politiet eller organersom bistår PST som fører til at instruksens mini-mumskrav er «overoppfylt».

At inspeksjonene krever mye, skyldes videre atEOS-utvalget i senere år har økt omfanget av sekre-

tariatets forberedelser til inspeksjonene. Ifølge EOS-utvalget krever forberedelsene av hver inspeksjon igjennomsnitt 13,25 dagsverk fra sekretariatets side.Sekretariatet bruker også tid på oppfølging avinspeksjonene. Omfanget av sekretariatets arbeidmed inspeksjonene varierer noe fra tjeneste til tje-neste, på de mest omfattende inspeksjonene i PSTssentrale enhet bruker sekretariatet totalt 20 dagsverk.I tillegg kommer utvalgets tilstedeværelse underinspeksjonene, som varer fra to til fem timer. EOS-utvalget har understreket at sekretariatets forberedel-ser er vesentlige for utbyttet av utvalgets inspeksjo-ner, ved at de gjør inspeksjonene mer målrettet ogeffektive. Også kontrollog konstitusjonskomiteenhar uttrykt at de senere års styrking av sekretariatet tilEOS-utvalget har ført til at inspeksjonene blir bedreforberedt.421

Inspeksjonene er utvilsomt en viktig kilde forEOS-utvalget til kunnskap om tjenestenes virksom-het, og for utvalgets dialog med tjenestene. De girutvalget direkte innsyn i tjenestenes arkiver, registreog datasystemer, informasjon om prinsipielle ogpraktiske problemstillinger og aktuelle saker i tjenes-tene og anledning til å snakke med tjenestenes ledel-ser og øvrige ansatte. Ettersom inspeksjonene er deneneste arenaen for direkte kontakt mellom utvalgetog tjenestene (den øvrige dialogen skjer skriftlig ellervia sekretariatet), er de sentrale for å bygge og opp-rettholde tillit mellom utvalget og tjenestene.

Inspeksjonene utgjør også en viktig plattform forden øvrige kontrollvirksomheten, ved at den dannergrunnlag for et stort flertall av de saker utvalget tar tilbehandling av eget tiltak. Evalueringsutvalgetsundersøkelse av EOS-utvalgets eget tiltak-saker viserat 83,2 prosent av sakene som er omfattet av under-søkelsen ble tatt opp som følge av funn på inspeksjo-ner, se vedlegg 2. Eget tiltak-sakenes bidrag til opp-nåelse av kontrollformålene er omtalt nedenfor.

Et viktig utviklingstrekk ved inspeksjonsvirk-somheten de senere årene har vært adgangen forEOS-utvalget til å foreta selvstendige søk i tjeneste-nes arkiver og registre. I samtlige EOS-tjenester fårutvalget nå søke fritt i et flertall av tjenestenes arki-ver, registre og saksbehandlingssystemer, uten atrepresentanter fra tjenestene er til stede.422 I kombi-nasjon med utvidelsen av sekretariatets forberedelserhar denne utviklingen bedret utvalgets muligheter forå avdekke individuelle krenkelser og andre regel-brudd fra tjenestenes side, sammenliknet med dentidligere ordningen der utvalget måtte forholde seg tilden informasjonen som tjenestene fant frem til påforespørsel. EOS-utvalgets frie tilgang til tjenestenessystemer må også antas å ha en større forebyggende

421. Innst. 225 S (2013–2014) side 16. 422. Se rapport fra Evalueringsutvalgets teknisk sakkyndige i

vedlegg 3 for en mer detaljert omtale av tjenestenes digitalesystemer, og EOS-utvalgets tilgang til disse.

Dokument 16 – 2015–2016 97

effekt overfor tjenestene, enn dersom tjenestene selvkunne kontrollere informasjonstilgangen. Betydnin-gen av den frie tilgangen til tjenestenes systemer foroppnåelse av kontrollmålene avhenger imidlertid avEOS-utvalgets kunnskap om og forståelse for tjenes-tenes systemer, som i noen tilfelle er svært kompli-serte.

De ovennevnte funnene har gjort at Evaluerings-utvalget har stilt spørsmål om inspeksjonsvirksomhe-ten opptar for stor plass i EOS-utvalgets kontroll,eventuelt om den bør innrettes på andre måter. EOS-utvalget har selv ytret ønske om større fleksibilitetknyttet til hvor mange og hvilke inspeksjoner somskal gjennomføres. Disse spørsmålene er drøftet ikapittel 35.2. om kontrollmetodikk og kontrollfor-mer.

De senere årene har det vært lagt til grunn at EOS-utvalget har adgang til å foreta uanmeldte inspeksjo-ner i EOS-tjenestene, se kapittel 17.7.1.6. for mer omdette. Adgangen har bare vært brukt ved fire anled-ninger i årene 2012 og 2013. Overfor Evalueringsut-valget har EOS-utvalget gitt uttrykk for at uanmeldteinspeksjoner kan være et nyttig virkemiddel, men atdet må brukes med skjønnsomhet. Som eksempel påtilfelle der uanmeldte inspeksjoner kan fungere godt,har EOS-utvalget fremhevet inspeksjoner gjennom-ført på bakgrunn av konkrete saker som utvalget harfått tips om eller som har fremkommet i media, ogder utvalget vet hva de ser etter. Ifølge utvalget vildet fortsette med uanmeldte inspeksjoner i slike til-felle. Uten noen spesiell foranledning anser imidler-tid EOS-utvalget det lite hensiktsmessig med uan-meldte inspeksjoner. Det har vist til det omfattendeforarbeidet sekretariatet normalt legger ned i forkantav en inspeksjon som innebærer at utvalget kan jobbemålrettet, i tillegg til at praktiske problemer foreksempel knyttet til utvalgets tilgang til datasystemerer løst og at personell som kan besvare utvalgetsspørsmål er til stede. Uten slike forberedelser menerEOS-utvalget at en inspeksjon fort vil bli lite effek-tiv.

Etter Evalueringsutvalgets syn er adgangen til åforeta uanmeldte inspeksjoner prinsipielt viktig.Adgangen kan for det første ha en skjerpende effektpå EOS-tjenestene. Den kan også, som påpekt avKontroll- og konstitusjonskomiteen i 2012,423 styrketilliten til kontrollsystemet, ved at utvalgets undersø-kelser gjennomføres uten at tjenestene gis anledningtil forberedelser som for eksempel å fjerne informa-sjon av betydning for utvalget. Evalueringsutvalgetslutter seg likevel til EOS-utvalgets vurderinger av atadgangen bør brukes med skjønnsomhet, i tilfelle derEOS-utvalget har en formening om hva det ser etter.Dersom EOS-utvalget gjør større bruk av målrettedetemabaserte undersøkelser fremover, se kapittel 35.1.

om temabasert kontrollmetodikk for mer om dette,kan det bli aktuelt å gjennomføre uanmeldte inspek-sjoner oftere, som ledd i slike.

EOS-utvalget har oppgitt at det, av hensyn til denenkeltes rettssikkerhet, har en lav terskel for å ta kla-gesaker til behandling. Evalueringsutvalgets under-søkelse av klagesaksbehandlingen, se vedlegg 1 tilrapporten, bekrefter dette og viser at EOS-utvalgetgjennomførte grundige undersøkelser i et flertall avsakene. Det fremgår imidlertid også at 65 av 100 kla-ger kunne betegnes som «grunnløse» i den forstandat de enten ble avvist (34 saker) eller at det ikke blefunnet informasjon om klagerne hos tjenestene (31saker). I 16 av de resterende 35 sakene rettet EOS-utvalget kritikk mot tjenestene, og 84 av sakene bledermed avsluttet uten kritikk.

Evalueringen har vist at EOS-utvalgets klage-saksbehandling er en oppgave som ikke opptar myeav EOS-utvalgets tid, men som først og fremst er res-surskrevende for sekretariatet. Antallet klagesakerutvalget mottar har vært stabilt på mellom 20 og 30saker i perioden 2009 til 2014, med unntak av en topppå 47 saker i 2013. EOS-utvalget har imidlertid gittuttrykk for at sakene er blitt mer komplekse og kreverstadig mer arbeid fra sekretariatets side. I tillegg er enstor andel klager «krevende» i den forstand at detkommer gjentatte og omfattende henvendelser fra desamme personene, som krever oppfølging fra sekre-tariatets side.

Etter Evalueringsutvalgets syn er muligheten til åfå klager på EOS-tjenestenes virksomhet behandletav EOS-utvalget av stor betydning for befolkningenstillit til både EOS-tjenestene og kontrollen av dem.Ettersom verken offentligheten eller enkeltpersonerhar rett til innsyn i tjenestenes virksomhet, er kla-geadgangen til EOS-utvalget den eneste mulighetenpersoner som frykter at de er utsatt for krenkelser fraEOS-tjenestenes side har til å få avkreftet ellerbekreftet dette. Evalueringsutvalget støtter derforEOS-utvalget i at det, som hovedregel, bør ha en lavterskel for å ta klager til behandling. Dette bør gjeldetil tross for at 84 av 100 saker avsluttes uten kritikkmot tjenestene. I lys av muligheten for at antallet avog kompleksiteten i klagesakene kan øke kraftig iårene som kommer, har Evalueringsutvalget likeveldrøftet om EOS-utvalget bør gis et mer fleksibeltrettslig grunnlag for å avvise klagesaker, se kapittel35.4. for mer om dette.

Den siste kontrollformen EOS-utvalget anvenderer anledningen til å ta opp saker av eget tiltak, som ergitt i EOS-kontrolloven § 3 annet ledd annet punk-tum. I perioden 2009 til 2014 har EOS-utvalgetbehandlet mellom 20 og 30 eget tiltak-saker hvert år.

Evalueringsutvalgets undersøkelse av eget-tiltak-saker, se vedlegg 2 til rapporten, viser at 48 prosentav eget tiltak-sakene endte med kritikk av den ellerde tjenestene de var rettet mot, og at 78 prosent av423. Innst. 376 S (2012–2013) side 3.

98 Dokument 16 – 2015–2016

disse førte til at tjenestene iverksatte tiltak som foreksempel regelverksendringer, praksisendringer ellersletting av opplysninger. I tillegg fremgår det at tje-nestene, i flere av sakene som ikke endte med kritikk,slettet opplysninger om enkeltpersoner allerede i for-bindelse med at EOS-utvalget stilte spørsmål vedregistreringene. Også flere av sakene som ikke endtemed kritikk har dermed fått konsekvenser for enkelt-personer.

Det faktum at 48 prosent av eget tiltak-sakeneendte med kritikk av EOS-tjenestene, og at et stortflertall av disse fører til iverksetting av tiltak i tjenes-tene, indikerer etter Evalueringsutvalgets syn at dissesakene er den delen av EOS-utvalgets virksomhetsom har størst betydning både for å avdekke krenkel-ser mot enkeltpersoner og andre regelbrudd, menogså for kontrollens forebyggende effekt, ved atfremtidige krenkelser og regelbrudd forebygges.

Evalueringen tyder imidlertid på at EOS-utvalget,både i inspeksjonsvirksomheten og i eget tiltak-sakene, har fokus på tjenestenes behandling av elleropptreden i enkeltsaker. Både EOS-tjenestene ogderes overordnede har påpekt overfor Evalueringsut-valget at EOS-utvalget synes å vie enkeltsaker storoppmerksomhet.

Spor av dette kan videre sees i EOS-utvalgets for-beredelser til og fremgangsmåter under inspeksjoner.Dette er særlig fremtredende i kontrollen av PST,men også i FSA og NSM gjennomgås et stort antallenkeltsaker. Noe av forklaringen ligger i de kraveneEOS-kontrollinstruksen § 11 stiller til typer og antallsaker som skal gjennomgås under inspeksjonene,men også utover dette, preger søk i og gjennomgangav enkeltsaker tilnærmingen til inspeksjonsvirksom-heten.

EOS-sekretariatet bruker store deler av inspek-sjonsforberedelsene til å foreta søk i tjenestenesregistre og gjennomgå enkeltsaker, med fokus på åavdekke mulige krenkelser av individuelle rettigheterog andre regelbrudd. Søkene og saksgjennomgan-gene kan være både tilfeldige eller mer systematiske.Søkebegrepene synes å bli dannet på bakgrunn av enhypotese knyttet til en sakstype eller en analyse avhva man som hovedregel ikke burde finne i tjeneste-nes systemer, for eksempel opplysninger om avdødepersoner, politisk tilhørighet eller seksuell legning.424

Søkene kan også være rettet mot særskilte deler avregelverket, som for eksempel kravene til begrun-nelse for registreringer om enkeltpersoner i PST ellerkravene om revurdering etter fem år for slike regis-treringer. Som «systematiske søk» regner imidlertidEOS-utvalget for eksempel søk på bestemte alders-grupper eller gjennomgang av saker fra nærmerebestemte tidsperioder.

Sekretariatets fokus under forberedelsene resulte-rer i at utvalget også i stor grad bruker inspeksjonenetil å gjennomgå enkeltsaker som ikke nødvendigvishar noen felles problemstilling eller illustrerer noegjennomgående problem i tjenesten.

Fokuset på enkeltsaker reflekteres også i desakene EOS-utvalget velger å ta opp av eget tiltak.Evalueringsutvalgets undersøkelse av eget tiltak-sakene i EOS-utvalget viser at cirka 82 prosent avdisse sakene tar utgangspunkt i saker eller problem-stillinger som gjelder én eller flere konkrete enkelt-personer, mens bare henholdsvis seks og syv prosentproblematiserer tjenestenes rutiner eller regelverk pågenerelt grunnlag. Riktignok gjelder den størstedelen av eget tiltak-sakene flere enkeltpersoner, ogoftest også enten tjenestenes rutiner eller regelverk,men heller ikke disse tar ofte utgangspunkt i en over-ordnet problemstilling eller generelle fellestrekk.

Både regelverket som ligger til grunn for EOS-utvalgets kontrolloppgaver og EOS-utvalgets fokuspå å avdekke krenkelser av individuelle rettighetergjør at kontrollen samlet sett dekker de mest kontroll-relevante aspektene ved EOS-tjenestenes virksom-het, og bidrar til å avdekke slike krenkelser, se merom dette nedenfor. Evalueringsutvalget savner imid-lertid en forankring av kontrollen i mer overordnedevurderinger av hvilke deler av EOS-tjenestenes virk-somhet der faren for krenkelser av individuelle rettig-heter, overordnede samfunnsmessige interesser ellerandre regelbrudd er størst. Slike vurderinger gjøresnok i noen grad allerede som ledd i planleggingen avkontrollvirksomheten i dag, men Evalueringsutval-get har ikke inntrykk av at EOS-utvalget har noenhelhetlig eller systematisk tilnærming til dette.425

På denne bakgrunn har Evalueringsutvalget drøf-tet om EOS-utvalget i større grad burde anvende entemabasert kontrollmetodikk, se kapittel 35.1. omdette. Evalueringsutvalget har også drøftet om EOS-kontrollinstruksens krav til antall inspeksjoner oginnholdet av disse bør endres, se kapitlene 35.2. omkrav til inspeksjoner og 34 om kontrolloppgavene.Av relevans er også Evalueringsutvalgets drøftelseav om EOS-utvalget burde opparbeide seg en ster-kere strategisk orientering i kapittel 35.5.

27.2. Ivaretakelse av individuelle rettigheter

27.2.1. INNLEDNING

Ifølge EOS-kontrolloven § 2 første ledd nr. 1 skalEOS-utvalget blant annet «klarlegge om… det øvesurett mot noen, herunder påse at det ikke nyttes merinngripende midler enn det som er nødvendig etterforholdene, og at tjenestene respekterer menneske-rettighetene». Evalueringen har vist at EOS-utvalgetanser det som sin hovedoppgave å avdekke even-

424. Se også rapport fra Evalueringsutvalgets teknisk sakkyndigei vedlegg 3 side 15.

425. Slik også Rapport fra Evalueringsutvalgets teknisk sakkyn-dige, vedlegg 3, side 22.

Dokument 16 – 2015–2016 99

tuelle krenkelser av enkeltpersoners rettigheter somskjer i tjenestenes virksomhet. Dette er i tråd med detsom var forutsetningen da utvalget ble etablert.426

Evalueringen har videre bekreftet at EOS-utval-gets kontroll har bidratt til å avdekke krenkelser avindividuelle rettigheter som skjer i tjenestenes virk-somhet. Samtlige av utvalgets årsrapporter innehol-der kritikk mot en eller flere av tjenestene, knyttet tilderes behandling av enkeltsaker.

Kontrollens fokus på å avdekke krenkelser avindividuelle rettigheter underbygges av Evaluerings-utvalgets undersøkelse av utvalgets klagesaksbe-handling, som viser at krenkelser av individuelle ret-tigheter var tema i 64 prosent av klagesakene EOS-utvalget mottok i årene 2011 til 2014. I 55 prosent avdisse anførte enkeltpersoner at de hadde vært ulovligovervåket eller fått sitt privatliv krenket på andremåter. Av de klagesakene som endte med kritikk avtjenestene (16 prosent), gjaldt kritikken imidlertidkrenkelser av enkeltpersoners materielle rettigheter ibare 6 prosent av tilfellene (én sak). Klagesaksbe-handlingen synes dermed ikke å avdekke mangekrenkelser av materielle, individuelle rettigheter. I 56prosent av sakene (ni saker) gjaldt imidlertid EOS-utvalgets kritikk tjenestenes saksbehandling, noesom også kan være viktig for enkeltpersoner.

Også Evalueringsutvalgets undersøkelse av sakerEOS-utvalget har tatt opp av eget tiltak viser at kren-kelser av individuelle rettigheter er et sentralt temafor utvalget, 37 prosent av sakene gjaldt dette temaet.Om lag like mange saker gjaldt EOS-tjenestenes ruti-ner/ saksbehandling. Av de sakene som endte medkritikk av tjenestene (48 prosent) gjaldt imidlertidbare fem prosent krenkelser av enkeltpersoners mate-rielle rettigheter, mens 62 prosent gjaldt tjenestenessaksbehandling.

Begge undersøkelsene tyder dermed på at EOS-utvalgets kontroll oftere fører til kritikk av brudd påsaksbehandlingsreglene enn enkeltpersoners mate-rielle rettigheter.

Evalueringsutvalgets undersøkelser har ikke skiltmellom EOS-utvalgets fokus på ivaretakelse av indi-viduelle rettigheter generelt og menneskerettigheterkonkret. Dette skyldes at menneskerettighetsvernetgjennom både Grunnloven og menneskerettsloven eren integrert del av borgernes rettigheter etter norsklov. Evalueringen bekrefter at heller ikke EOS-utval-get i de fleste sammenhenger skiller mellom mennes-kerettigheter og individuelle rettigheter etter norsklov, likevel slik at rettighetsvern er det sentrale for-målet med EOS-utvalgets kontroll, slik det fremgårav redegjørelsen i det videre.

27.2.2. KONTROLLEN AV PST

Flere av EOS-utvalgsmedlemmene har fremhevetoverfor Evalueringsutvalget at behovet for kontrollav om enkeltpersoners rettigheter respekteres erstørst i PST, ettersom tjenestens virksomhet er denmest individrettede sammenliknet med de øvrigeEOS-tjenestene.

I overensstemmelse med dette, og reglene i EOS-kontrolloven og -instruksen, er PST den EOS-tjenes-ten som er grundigst kontrollert av EOS-utvalget.Det gjennomføres seks inspeksjoner årlig i Den sen-trale enhet (DSE), der nye saker og den løpende bru-ken av skjulte tvangsmidler gjennomgås, og stikk-prøver foretas i arkiver og registre. Videre gås alleløpende saker gjennom hvert halvår. I tillegg inspise-res minst fire lokale PST-enheter hvert år.

Evalueringsutvalgets undersøkelse av EOS-utval-gets klagesaksbehandling, se vedlegg 1, viser at denstørste delen av klagene EOS-utvalget mottok iundersøkelsesperioden, 43 prosent eller 60 klager,var rettet mot PST.427 Av disse gjaldt det store flertal-let krenkelser av enkeltpersoners rettigheter. Ivareta-kelse av individuelle rettigheter er dermed et sentralttema i undersøkelsen av klager mot PST. Av det sam-lede antall klagesaker som endte med kritikk av tje-nestene, var 25 prosent rettet mot PST. Dette innebæ-rer at bare ti prosent av de klagene som var rettet motPST endte med kritikk, noe som er under gjennom-snittet for EOS-tjenestene generelt på 16 prosent.Generelt synes det som om utvalgets kritikk relativtsjelden gjelder krenkelser av individuelle rettigheter,og langt oftere gjelder tjenestens saksbehandling. ForPSTs del betyr dette eventuelt at klagesaksbehandlin-gen i liten grad avdekker krenkelser av enkeltperso-ners materielle rettigheter, men i større grad avdek-ker prosessuelle regelbrudd.

Evalueringsutvalgets undersøkelse av saker somEOS-utvalget tar opp av eget tiltak, se vedlegg 2,viser at også den største delen også av sakene som bleopprettet i undersøkelsesperioden (50,4 prosent eller59 saker) var rettet mot PST.428 Av disse gjaldt 50saker krenkelser av enkeltpersoners rettigheter, mens45 gjaldt (også) tjenestenes rutiner eller saksbehand-ling. Av det samlede antall eget tiltak-saker somendte med kritikk av tjenestene, var 48 prosent rettetmot PST. Dette utgjorde 45 prosent av de sakene somvar rettet mot PST i utgangspunktet, noe som er såvidt under gjennomsnittet for EOS-tjenestene gene-relt på 48 prosent. Generelt viser imidlertid ogsådenne undersøkelsen at kritikken i sakene sjeldengjelder krenkelser av enkeltpersoners rettigheter(selv om dette var det opprinnelige temaet), men

426. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 3.

427. I tillegg var én klage rettet mot samtlige tjenester, mens deti ni klager ikke var spesifisert hvilken tjeneste klagen varrettet mot.

428. Dette inkluderer saker som var rettet mot flere tjenester.

100 Dokument 16 – 2015–2016

langt oftere gjelder andre aspekter ved tjenestenesvirksomhet, for eksempel rutiner, saksbehandlingeller saksbehandlingstid.

EOS-utvalgets kontroll av PST har bidratt til åavdekke en lang rekke krenkelser av individuelle ret-tigheter. Det mest konkrete og målbare eksemplet pådette er kanskje kontrollen av arkiver og registre,som jevnlig fører til at tjenesten retter eller sletteropplysninger om enkeltpersoner.429 I 2010 førtedenne kontrollen til at opplysninger om 40 personerble slettet fra PSTs arbeidsregister, mens i 2011 vartallet 73 og i 2012 cirka 120. I 2013 gjennomførtePST, etter spørsmål fra EOS-utvalget, en gjennom-gang av alle registreringer knyttet til to bestemte mil-jø som PST hadde redusert sin oppmerksomhet mot.Gjennomgangen resulterte i at tjenesten slettet minst89 personer fra arbeidsregistret.430 Også Evaluerings-utvalgets undersøkelser av EOS-utvalgets klage- ogeget tiltak-saker viser at sletting av opplysninger omenkeltpersoner ofte er en konsekvens av EOS-utval-gets kontroll.431 Som regel er dette et resultat av EOS-utvalgets kritikk av tjenesten, men det skjer også atPST på eget initiativ sletter slike opplysninger etter atutvalget har stilt spørsmål i en sak. PST bekreftet imøte med Evalueringsutvalget at EOS-utvalgetsfokus på lovligheten og rutinene knyttet til slikearbeidsregistreringer har bidratt til å heve kvalitetenav tjenestens arbeid på dette området.

EOS-utvalget har også gjentatte ganger kritisertPST for systematiske krenkelser av individuelle ret-tigheter gjennom oppbevaring av personopplysnin-ger utenfor formelle arkiver og registre. Årsmeldin-gene fra den første perioden etter utvalgets oppret-telse tyder på at utvalget var en pådriver for gjennom-gang av og opprydding i store mengder eldre opplys-ninger som lå lagret i PSTs arkiver, av hensyn blantannet til loven om innsynsrett i eldre opplysninger.432

Under inspeksjoner av lokale PST-enheter i både i2005, 2006 og 2007 fant utvalget lokale, papirbasertearbeidsregistre, blant annet for opplysninger manmente ikke kvalifiserte for innleggelse i arbeidsregis-tret, men som det likevel var ønskelig å ta vare på.433

EOS-utvalget påpekte overfor henholdsvis DSE ogde lokale enhetene at dette synes å være i strid medretningslinjene, og DSE opplyste at sakene var ellerville bli tatt opp med de aktuelle enhetene med siktepå sletting eller overføring til arbeidsregistret. I 2011

oppdaget utvalget på nytt at en mengde etterretnings-og saksrelaterte opplysninger var lagret separat, nå iegne mappestrukturer på PSTs datanettverk, og kriti-serte tjenesten for dette.434 Ytterligere undersøkelserog funn ble gjort i 2013 og 2014.435

EOS-utvalget har også vært aktivt i oppfølgingenog implementeringen av nytt regelverk i PST. Års-meldingene viser for eksempel at utvalget fulgteimplementeringen av Justisdepartementets registre-ringsrundskriv 28. oktober 1999 tett, og stilte tyde-lige krav til tjenestens oppfølging av regelverket ogopprydning i arkivene.436 Rundskrivet introduserteklarere kriterier for registrering av personopplysnin-ger i PSTs registre, og stilte blant annet krav om atarbeidsregistreringer skulle evalueres etter fem år, ogsom hovedregel slettes dersom ikke noe nytt avbetydning var kommet til etter registreringen. Etterhvert ble kontrollen med kravet til evaluering avenkeltregistreringer etter femårsregelen sentral, ogårsmeldingene tyder på at EOS-utvalget var en pådri-ver blant annet for at tjenesten prioriterte å utarbeideen datateknisk løsning for automatisk varsling nåropplysninger nådde fem års alder, noe som skjeddehøsten 2003.437 I 2004 ble PSTs sentrale arbeidsregis-ter (NCR) erstattet med et nytt system (SMART).Også dette ble tett fulgt opp av EOS-utvalget.438

Etter dette har EOS-utvalget fortsatt oppfølgin-gen av den såkalte femårsregelen, og dette har bådeført til at en rekke personer er slettet fra arkivene ogregistrene og at tjenestens rutiner er styrket. I årsmel-dingen for 2005 fremkom det at flere arbeidsregistre-ringer automatisk var blitt videreført med denbegrunnelse at det var foretatt personkontroll av ved-kommende i forbindelse med anmodning om sikker-hetsklarering. Etter en dialog med utvalget, kom PSTtil at det ikke var hjemmel for slik videreføring, og laom praksisen, slik at personkontroll ikke lengerutgjorde selvstendig grunnlag for videreføring. I2008 tok utvalget opp enkelte generelle spørsmål vedPSTs praktisering av femårsevalueringer innenforkontraetterretningsfeltet, samt stilte spørsmål vedenkeltregistreringer som var blitt oppretthold etterfem år innenfor dette fagfeltet.439 Utvalgets spørsmål

429. Se blant annet EOS-utvalgets årsmeldinger 2008 side 11,2009 side 12, 2010 side 11, 2011 side 15, 2012 side 13, 2013side 13 og 2014 side 12.

430. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 13. 431. Se vedlegg 1 og 2. 432. Se blant annet beskrivelser i EOS-utvalgets årsmelding

1999 side 4, 2000 side 3–4 og 2001 side 5–6, 2002 side 5–6,2003 side 3–4.

433. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 7, 2006 side 6 og 2007side 11.

434. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 12. Utvalget påpekteogså at dette i praksis hadde ført til at opplysninger var holdtutenfor utvalgets kontroll, og utvalget foretok derfor forny-ede søk i alle tidligere klagesaker som hadde vært rettet motPST i årene 1996 til 2012, se EOS-utvalgets årsmelding2012 side 19.

435. Se EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 15–17 og 2014 side15.

436. EOS-utvalgets årsmelding 1999 side 4, 2000 side 3–4, 2001side 5, 2002 side 5-6, 2003 side 3, 2005 side 6 og 2006 side6.

437. Se EOS-utvalgets årsmelding 2001 side 4 og 2002 side 5–6. 438. Se blant annet EOS-utvalgets årsmelding 2004 side 3–4 og

2005 side 5-6. 439. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 12.

Dokument 16 – 2015–2016 101

førte til at PST slettet enkeltregistreringene, og i denavsluttende uttalelsen uttalte utvalget at PSTs rede-gjørelse i saken hadde bidratt til viktige avklaringer.I 2009 viste en gjennomgang av et større antall regist-reringer i arbeidsregisteret opp mot femårsregelen atPST ikke hadde foretatt individuelle vurderinger avom registreringene skulle opprettholdes eller slettes,noe PST erkjente da registreringene skulle fremleg-ges for utvalget.440 Ved fornyet vurdering av samtligeregistreringer ble bare om lag en femtedel opprett-holdt. I 2012 viste utvalgets undersøkelser at PSTpraktiserte et unntak fra kravet til femårsvurderingfor en bestemt personkategori.441 På spørsmål omdette også gjaldt andre personkategorier, bekreftetPST at tilsvarende unntak var praktisert for ytterli-gere to kategorier. Utvalget kritiserte tjenesten for åha etablert slik saksbehandlingspraksis uten at utval-get var gjort kjent med det. Det ba tjenesten revurderesine rutiner i forhold til de ulike personkategoriene.

I 2009 og 2010 undersøkte EOS-utvalget PSTspraksis knyttet til forbudet mot behandling av opp-lysninger alene på bakgrunn av personens etnisiteteller nasjonale bakgrunn, politisk, religiøs eller filo-sofisk overbevisning, fagforeningstilhørighet elleropplysninger om helsemessige eller seksuelle for-hold. Utvalget så nærmere på hva som skal til for attjenesten kan behandle opplysninger om slike for-hold og hvilken grad av tilknytning til voldeligeorganisasjoner eller som kan legitimere behandlingav slike opplysninger.442 I samme sak stilte EOS-utvalget spørsmål ved flere enkeltregistreringer, ogPST valgte deretter å slette 15 av disse. Utvalget fantPSTs presiseringer i saken nyttige, men kritiserte tje-nesten for å ha behandlet opplysninger i strid medforbudet mot behandling kun på bakgrunn av religiøseller politisk overbevisning. Denne kritikken varbakgrunnen for utvalgets iverksettelse av en pro-sjektundersøkelse av registreringer knyttet til toutvalgte muslimske miljøer, som resulterte i en sær-skilt melding.443 Samme år orienterte PST utvalgetom at det var iverksatt et arbeid internt og tatt grepfor å styrke kvalitetssikring og bevissthet rundt kra-vene til individuell vurdering og arbeidshypoteserved registrering i arbeidsregisteret.444

EOS-utvalget synes også å ha bidratt til utviklin-gen og forbedringen av tekniske løsninger som ivare-tar enkeltpersoners rettigheter. I 2013 påpekte utval-get flere feil i datascriptet som plukket ut registrerin-ger til femårsvurdering, og som hadde ført til at etvesentlig antall personer ikke var revurdert. PSTopplyste at retting av en av feilene medførte at flere

tusen personer ble lagt til listen for femårsvurde-ring.445 I etterkant av saken utarbeidet PST tekniskeløsninger for å ivareta kravet til revurdering.446 I 2014avdekket EOS-utvalget at en rekke navn automatiskvar lagret i arbeidsregisteret som følge av at derestelefonnumre hadde vært i kontakt med personer somvar underlagt kommunikasjonskontroll.447 PST fore-tok, etter dette, endringer i den tekniske løsningen, ogbekreftet at opplysninger bare ville bli registrert iarbeidsregisteret når de ble vurdert som relevante ognødvendige for tjenestens oppgaveløsning.

EOS-utvalget har også lenge ført grundig kontrollmed PSTs bruk av skjulte tvangsmidler, se kapittel18.4 om kontrollen av forebyggings- og etterforsk-ningssaker for mer om dette. Skjult tvangsmiddel-bruk kan medføre omfattende inngrep i enkeltperso-ners rettigheter, og PSTs bruk av slike tvangsmidler iforebyggende øyemed reiser særlige rettssikkerhets-spørsmål. Denne kontrollen har imidlertid bare ienkelte tilfelle ført til kritikk av tjenesten.448 I 2010kritiserte utvalget PST for bruken av skjulte tvangs-midler i avvergende øyemed i tre etterforskningssa-ker.449 I en av dem gjaldt kritikken at PST ikke haddeoppgitt en tilstrekkelig konkret begrunnelse foranvendelsen av den såkalte hastekompetansen til åbeslutte kommunikasjonskontroll. I en annen sak kri-tiserte utvalget PST for ikke å ha oversendt en haste-beslutning om kommunikasjonskontroll til retten«snarest mulig» og senest innen 24 timer etter atkommunikasjonskontrollen ble iverksatt, slik straffe-prosessloven krever. I en tredje sak kritiserte utvalgetPST for å ha fortsatt en romavlytting selv om dehadde fått avslag fra retten på begjæring om videreavlytting, og anken ikke var gitt oppsettende virk-ning. Ved behandlingen av årsmeldingen pekte kon-troll- og konstitusjonskomiteen på at den siste sakenfremsto som mest alvorlig, at PST i slike saker skalinnrette seg etter rettens beslutning.450 Komiteen for-utsatte at PST gjennomgikk egne rutiner for å sikredisse interessene bedre. I 2011 kritiserte EOS-utval-get PST for å ha iverksatt skjult fjernsynsovervåkingav en kjellerbod uten nødvendig hjemmel i lov,451

samt for ikke å ha informert EOS-utvalget om saken.Kontroll- og konstitusjonskomiteen sluttet seg tilEOS-utvalgets kritikk i begge henseende.452 I årsmel-dingen for 2012 påpekte utvalget at PST ved flere til-

440. EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 12. 441. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 14–15. 442. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 11–12. 443. Særskilt melding 4. juni 2013 om PSTs registrering av per-

soner tilknyttet to muslimske miljøer. 444. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 12.

445. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 14.446. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 13. 447. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 12–13. 448. I årene 2005 til 2009 fant EOS-utvalget ikke grunn til å kri-

tisere PST for bruken av skjulte tvangsmidler i enkeltsaker,se EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 7, 2007 side 14,2008 side 18 og 2009 side 14.

449. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 15–16. 450. Innst. 387 S (2010–2011) side 6. 451. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 13–14. 452. Innst. 335 S (2011–2012) side 7.

102 Dokument 16 – 2015–2016

felle, med rettens tillatelse, hadde gjennomført skjultkameraovervåking mot eller på steder som utvalgetdefinerte som private, for eksempel en inngangs-dør.453 EOS-utvalget uttrykte at det er tvilsomt omstraffeprosessloven § 202a tillater slik kameraover-våking. Til dette uttalte kontrollog konstitusjonsko-miteen at det kan variere fra sak til sak hva som eroffentlig og privat område, og at det må legges tilgrunn at rettens vurdering av hjemmelsgrunnlaget ihver enkelt sak er tilfredsstillende.454 I 2013 kritiserteEOS-utvalget PST for feil i begjæringer til teletilby-derne om bistand til kommunikasjonskontroll, sommedførte at tjenesten i enkelttilfelle gikk utover ret-tens tillatelse til bruk av tvangsmidler.455

I årsmeldingen for 2005 skrev EOS-utvalget atkontrollen med enkeltsaker over tid burde gjøreutvalget i stand til å vurdere den samlede bruken avskjulte tvangsmidler, herunder om den informasjo-nen som samles inn gjennom bruk av tvangsmidlerstår i forhold til den samlede bruken.456 EOS-utvalgethar etter dette jevnlig beskrevet utviklingen avomfanget i PSTs skjulte tvangsmiddelbruk i årsmel-dingene, men har ikke kommentert forholdet til nyt-ten av den informasjonen som samles inn. I Evalue-ringsutvalgets møte med Advokatforeningen etter-lyste foreningen en slik kontroll av nytten av PSTsskjulte tvangsmiddelbruk. Evalueringsutvalget harvurdert om EOS-utvalget burde foreta slik kontroll ikapittel 34.2 nedenfor.

EOS-utvalgets kontroll med PSTs etterfors-kningssaker, og skjult tvangsmiddelbruk som ledd islike saker, reiser også særskilte spørsmål knyttet tilbåde påtalemyndighetens og domstolenes rolle. Eva-lueringsutvalget drøfter enkelte slike spørsmål ikapittel 32.3.

EOS-utvalget kontrollerer også i noen grad PSTsbruk av ulovfestede metoder for å innhente informa-sjon,457 slik som informantbehandling, infiltrasjon ogprovokasjon. Evalueringsutvalgets gjennomgang avårsmeldingene tyder imidlertid på at denne kontrol-len har vært knyttet til et begrenset antall enkeltsaker.I 2001 og 2003 behandlet utvalget to saker om brukav utlendinger som kilder/informanter, uten at dissega grunnlag for kritikk mot PST.458 I 2008 og 2009undersøkte EOS-utvalget PSTs forhold til enafghansk general, som i media ble anklaget for å hadeltatt i krigsforbrytelser.459 Utvalget undersøkteblant annet om PST hadde inngått en avtale medgeneralen om unnlatt etterforskning mot at vedkom-mende samarbeidet med tjenesten, eller om PSTs

anbefaling til statsadvokaten om ikke å iverksetteetterforskning av vedkommende var begrunnet i at enetterforskning ville begrense tjenestens mulighet til åfå informasjon fra kilden. Undersøkelsene ga ikkegrunn til å gå videre med saken, men EOS-utvalgetuttalte at den reiste «prinsipielle spørsmål om PSTsbruk av kilder som kan ha vært involvert i alvorligestraffbare handlinger». Utvalget oppga at det varopptatt av slike problemstillinger i kontrollen medtjenesten og at det ville ha oppmerksomhet rettet motdenne problematikken fremover.

I 2012 undersøkte EOS-utvalget en klage fra enperson som hadde vært informant for PST samtidigsom han var under etterforskning av tjenesten, oggjenstand for omfattende skjult tvangsmiddelbruk.460

Utvalget kritiserte PST for ikke å ha informert ting-retten og den som var oppnevnt som klagers advokatetter straffeprosessloven § 100a om at tjenestenhadde inngått et samarbeid med klager, selv om kla-ger fortsatt var mistenkt i saken. Som ledd i undersø-kelsen av PSTs registrering av personer tilknyttet tomuslimske miljøer, vurderte EOS-utvalget ogsåPSTs bruk av kilder som metode for innhenting avinformasjon om de to miljøene.461 Utvalget fant atcirka 90 prosent av opplysningene om de to miljøenesom var innsamlet utenfor forebyggende saker synteså stamme fra et titalls kilder i miljøene. I 2013 iverk-satte EOS-utvalget på eget initiativ omfattendeundersøkelser av en bestemt persons virksomhet somkilde for PST i årene 2002 til 2012, på bakgrunn avpåstander fremsatt i NRK Brennpunkts program«Infiltratøren».462 Denne undersøkelsen er nærmereomtalt i kapittel 42 om bruk av kilder.

Frem til 2013 hadde EOS-utvalget ikke bedt ominnsyn i PSTs særskilte system for behandling av kil-der og informanter (KildeSys). Utvalget hadde like-vel hatt tilgang til informasjon fra kilder av overvå-kingsmessig verdi, ettersom dette føres i tjenestensarbeidsregister SMART. Ifølge utvalget hadde detprimært unnlatt å undersøke KildeSys fordi ingensaker før dette hadde foranlediget slik kontroll, menogså fordi utvalget i sin kontroll, så vidt mulig, skal«iaktta hensynet til kildevern», se kontrollinstruksen§ 5 første ledd annet punktum.463 Som et resultat avovennevnte sak om PSTs bruk av en bestemt personsom kilde, besluttet EOS-utvalget å foreta stikkprø-ver i KildeSys i 2015, med særlig fokus på forhol-dene som ble omtalt i den særlige meldingen.464 PST

453. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 12. 454. Innst. 376 S (2012–2013) side 7. 455. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 20. 456. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 8-9. 457. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 19. 458. EOS-utvalgets årsmelding 2001 side 6-7 og 2003 side 9. 459. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 21 og 2009 side 16.

460. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 19. 461. Se EOS-utvalgets særskilte melding om PSTs registrering

av personer tilknyttet to muslimske miljøer side 20-22. 462. Se EOS-utvalgets særskilte melding om undersøkelse av på-

stander om politisk overvåking og PSTs bruk av ChristianHøibø som kilde.

463. EOS-utvalgets særskilte melding om undersøkelse av på-stander om politisk overvåking og bruk av Christian Høibøsom kilde side 5.

Dokument 16 – 2015–2016 103

har i møte med Evalueringsutvalget opplyst at tjenes-ten anser det problematisk å gi EOS-utvalget fri til-gang til KildeSys. Evalueringsutvalget har drøftetdette spørsmålet nærmere i kapittel 42 om bruk avkilder.

EOS-utvalget fører også kontroll med PSTsutveksling av informasjon med innenlandske samar-beidspartnere. EOS-utvalgets kontroll av samarbei-det med de andre EOS-tjenestene er omtalt i kapittel27.2.6.

EOS-utvalget omtalte samarbeidet mellom PSTog tollmyndighetene i årsmeldingene for 2006, 2007,2008, 2013 og 2014. Omtalene viser at en sentral pro-blemstilling har vært hvorvidt tollmyndighetene harholdt seg innenfor eget forvaltningsområde og regel-verk når de har foretatt tollkontroller rettet motenkeltpersoner etter å ha mottatt bistandsanmodningeller informasjon fra PST. Hovedspørsmålet forEOS-utvalget har vært om PST har brukt tollmyndig-hetene, som har en vidtgående mulighet til å kontrol-lere enkeltpersoner og kjøretøy som passerer dennorske grensen, til å omgå rammene for og vilkårenei tjenestens eget regelverk. I to saker fra 2006 kriti-serte utvalget at tollmyndighetene i ettertid ikke var istand til å vise hvilken informasjon som dannetgrunnlaget for bistanden til PST.465 Det pekte påfaren for omgåelse av regelverket og konstaterte atdet ikke var mulig ut fra tollmyndighetenes opplys-ninger å avgjøre om ransaking av personer og bagasjevar blitt utført innenfor tollovens rammer. I etterkantav EOS-utvalgets henvendelse i disse sakene, ble detigangsatt et arbeid som resulterte i skriftlige retnings-linjer for samarbeidet mellom PST og tollmyndighe-tene.466 I årsmeldingene for 2013 og 2014 omtalteEOS-utvalget en sak der PST hadde anmodet Toll-og avgiftsdirektoratet (TAD) om å gjennomføre toll-kontroll av bestemte personer ved inn-/utpasseringover norsk tollsted, med etterfølgende varsling avPST.467 PST opplyste at formålet var knyttet til mis-tanke om terrorfinansiering. EOS-utvalgets undersø-kelser avdekket at TAD ikke hadde foretatt noenegen vurdering av om vilkårene for tollkontroll ettertolloven var oppfylt. Utvalget pekte på at PST ikkehar lov til å bruke hemmelig ransaking for å fore-bygge terrorfinansiering, og at anmodningene omtollkontroll medførte at TAD ble brukt som en kildetil informasjon som ikke kunne vært innhentet medPSTs egne hjemler. Dette var, ifølge utvalget, i stridmed samarbeidsavtalen mellom TAD og PST. Isamme årsmelding uttalte EOS-utvalget at det varuklart om tollovens regler om taushetsplikt tillot utle-veringen av opplysninger fra fortollingssystemet

TVINN fra TAD til PST i en sak, og at det dermedkunne fremstå som PST, ved å benytte TAD sominformasjonskilde, hadde omgått eget regelverk og«gjennomført hemmelig ransaking uten hjemmel».468

Samarbeidet mellom PST og utlendingsmyndig-hetene er omtalt i årsmeldingene for 2001, 2003 og2006 til 2010.469 Årsmeldingene viser at kontrollfo-kuset er utvekslingen av informasjon mellom PST ogutlendingsmyndighetene. Frem til 2006 var kontrol-len stikkprøvebasert, men etter dette ble det etablertrutiner for oppfølging av alle slike saker. EOS-utval-get viste i den forbindelse til at det gjelder særligesaksbehandlingsrutiner i departementene og atmuligheten for reell domstolsprøving er begrenset isaker der PSTs råd til utlendingsmyndighetene ienkeltsaker er basert på sensitiv etterretningsinfor-masjon.470 Ifølge utvalget gjør dette utvalgets kon-trollfunksjon særlig viktig, ettersom utvalget har fullinnsynsrett i den informasjonen PST formidler tilutlendingsmyndighetene. Blant annet understreketEOS-utvalget en rekke ganger behovet for perma-nente formaliserte retningslinjer for kommunikasjonog samarbeid partene imellom, før slike retningslin-jer til slutt ble vedtatt i 2009.471 I 2010 gjennomførteEOS-utvalget også en inspeksjon i UDI, uten at dettega grunnlag for oppfølging i etterkant.472

EOS-utvalget har ved enkelte anledninger under-søkt samarbeidet mellom PST og Kripos. I 2012inspiserte utvalget Kripos´ seksjon for nasjonal kom-munikasjonskontroll (NKK), som bistår PST i for-bindelse med gjennomføringen av slik kontroll.473

Inspeksjonen ga ikke grunnlag for oppfølging. I års-meldingen for 2014 omtales en sak om registreringav personopplysninger i Schengen Informasjonssys-tem (SIS).474 SIS er et databasert informasjonssystemsom skal sørge for rask og sikker utveksling av opp-lysninger mellom Schengen-landene, og det er Kri-pos som har ansvaret for den norske delen av SIS.475

EOS-utvalgets undersøkelser påviste blant annet atKripos ikke hadde foretatt noen selvstendig vurde-ring av om vilkårene for registrering i SIS var opp-fylt, ettersom PST ikke kunne dele informasjon fraden forebyggende saken som dannet grunnlag forregistreringsforespørselen. Utvalget ba blant annet

464. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 23.465. EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 9-10. 466. Se EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 9 og 2008 side 21. 467. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 19-20.

468. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 20. 469. Se EOS-utvalgets årsmelding 2001 side 6; EOS-utvalgets

årsmelding 2003 side 9; EOS-utvalgets årsmelding 2006side 10; EOS-utvalgets årsmelding 2007 side 9; EOS-utval-gets årsmelding 2008 side 21; EOS-utvalgets årsmelding2009 side 15-16; EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 20

470. EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 10. 471. «Retningslinjer for informasjonsutveksling mellom utlen-

dingsmyndighetene og PST». 472. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 20. 473. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 33.474. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 20-21.475. Se lov 16. juni 1999 nr. 66 om Schengen Informasjons-

system.

104 Dokument 16 – 2015–2016

PST vurdere om en begrenset krets av personell vedKripos kan sikkerhetsklareres på rett nivå, og gis etsikkert informasjonssystem, slik at Kripos kan foretaen kvalitetssikring av anmodningene fra PST, påsamme måte som de gjør ved anmodninger fra detøvrige politiet. EOS-utvalget uttalte at det i 2015 vilha oppmerksomhet rettet mot PSTs anmodninger tilKripos om registrering av personer i SIS.

EOS-utvalget fører også rutinemessig kontrollmed samarbeidet mellom PST og private teletilby-dere i forbindelse med gjennomføring av kommuni-kasjonskontroll. I den forbindelse kontrollerer utval-get at PSTs begjæringer om bistand er i samsvar medrettens kjennelse, herunder at telefonnumre mv. somdet begjæres om kommunikasjonskontroll av, samttidsperiodene for overvåkingen, stemmer overensmed tillatelsene gitt av retten.476 I den forbindelseavdekket utvalget i 2013 at PST hadde gått utover til-latelsene fra retten i en sak om innhenting av fremti-dige trafikkdata og to saker om innhenting av histo-riske trafikkdata. Utvalget påpekte at sakene illustre-rer viktigheten av utvalgets kontroll av at gjennomfø-ring av skjulte tvangsmidler i PST skjer i henhold tiltillatelsene som er gitt av retten.477 Utvalget har ogsågjennomført inspeksjoner hos de to største teletilby-derne. Etter en inspeksjon i Telenor i 2012 uttrykteutvalget bekymring over at personell som arbeidermed PSTs kommunikasjonskontrollsaker, ikke ersikkerhetsklarert, noe som resulterte i at Stortingetfattet vedtak der det ba regjeringen sikre at personersom er direkte involvert i arbeid for selskap sombistår ved utførelse av etterretnings-, overvåkings- ogsikkerhetstjeneste, sikkerhetsklareres.478 I ettertid erdet tatt ulike initiativer i saken, uten at spørsmålet erløst.479

I årsmeldingen for 2014 problematiserte EOS-utvalget det rettslige grunnlaget for PSTs innhentingav passasjerinformasjon fra flyselskaper, og anførteat utlendingslovgivningen ikke ga tilstrekkeliggrunnlag for utlevering i det aktuelle tilfellet.480

EOS-utvalget kontrollerer at PST overholderreglene for samarbeid med andre lands politimyndig-heter og sikkerhets- og etterretningstjenester og attjenesten følger internasjonale menneskerettighets-forpliktelser som Norge er bundet av. For mer ominnholdet i denne kontrollen, se kapittel 18.7 om kon-trollen av informasjonsutveksling med utenlandsketjenester. Enkelte problemstillinger knyttet til dennekontrollen er omtalt i kapittel 41 om norsk demokra-tisk kontroll med fremmede staters overvåking avnorske borgere. Kontrollen med utlevering av per-

sonopplysninger til utenlandske samarbeidende tje-nester ble første gang eksplisitt omtalt i EOS-utval-gets årsmelding for 2001, ettersom det ifølge utvalgetvar aktualisert av terrorangrepene i USA 11. septem-ber 2001.481 Siden den gang har temaet vært viet enegen overskrift i samtlige årsmeldinger.482 Årsmel-dingene viser at EOS-utvalget blant annet har værtopptatt av notoritet knyttet til personopplysningersom gis samarbeidende tjenester, samt at PST somfølge av kontrollen har etablert et system som gjørdet mulig å holde løpende oversikt over slike utleve-ringer.483 Utvalget har imidlertid også satt fokus påutlevering av biometriske data, utlevering av opplys-ninger om personer som ikke er ufordelaktig kjent avPST og utlevering av sensitive personopplysnin-ger,484 samt utlevering av opplysninger som ikke hardirekte sammenheng med tjenestens oppgaveløs-ning.485 EOS-utvalget har bare i tre tilfeller kritisertPST for å ha utlevert opplysninger i strid med regel-verket.486 I 2010 kritiserte EOS-utvalget PST for å hagitt opplysninger om en norsk statsborger til en uten-landsk tjeneste uten at det var nødvendig for formåletog uten at det var foretatt en vurdering av forholds-messigheten mellom formålet med utleveringen ogutleveringens konsekvenser for vedkommende.487

Utvalget bemerket at landet som opplysningene bleutlevert til, ifølge menneskerettighetsorganisasjoner,hadde begått systematiske brudd på menneskerettig-hetene. PST sa seg enig i at opplysningene ikkeskulle vært utlevert, og slettet dem også fra arbeids-registeret.488 I 2014 kritiserte EOS-utvalget PST for åha utlevert misvisende og uverifiserte opplysningertil en europeisk samarbeidspartner, samt for at vurde-ringene som lå til grunn for delingen av opplysningerom samme person til andre utenlandske tjenester ikkevar nedfelt skriftlig.489 Videre kritiserte utvalget PSTfor ikke å ha gjennomgått og oppdatert tjenestensbidrag til en navneliste utarbeidet i forbindelse medinternasjonalt samarbeid i Counter Terrorism Group,slik at personer var registrert på listen selv om krite-riene for registrering ikke lenger var oppfylt.490

EOS-utvalget har imidlertid også påpekt enkeltevanskeligheter i kontrollen av PSTs utlevering av

476. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 19. 477. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 20. 478. Innst. 376 S (2012–2013) side 12. 479. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 43-44. 480. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 22.

481. EOS-utvalgets årsmelding 2001 side 6. 482. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2002 side 7;

2003 side 4; 2004 side 4; 2005 side 7; 2006 side 7; 2007 side13; 2008 side 17-18; 2010 side 20; 2011 side 15; 2012 side17; 2013 side 23; 2014 side 17 og 18.

483. EOS-utvalgets årsmelding 2002 side 7. 484. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 15 og 2012 side 17. 485. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 23. 486. Se EOS-utvalgets årsmeldinger 2013 side 23; 2014 side 17

og 18. 487. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 20. 488. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 15; EOS-utvalgets års-

melding 2012 side 17. 489. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 17. 490. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 18.

Dokument 16 – 2015–2016 105

informasjon til utenlandske samarbeidspartnere. Iårsmeldingen for 2004 presiserte utvalget at det van-skelig lar seg gjøre uten bruk av større ressurser for åkontrollere om informasjon utveksles uformelt påsaksbehandlernivå og i strid med interne retningslin-jer, men at det ikke har sett indikasjoner på at slikutveksling forekommer.491 Både i 2005 og 2007bemerket utvalget at informasjonsgrunnlaget somPST mottar i enkelte tilfelle kan være sparsomt, slikat det er vanskelig å foreta noen konkret vurdering avom grunnlaget for utlevering er til stede.492 Av års-meldingen for 2008 fremgår det at utvalgets informa-sjonstilgang også er begrenset fordi informasjon frasamarbeidende tjenester generelt betraktes som sær-lig sensitiv, men at i «enkeltsaker hvor utvalgetønsker å gå i dybden, har tjenesten bidratt med infor-masjon så langt det lar seg gjøre».493

Redegjørelsen ovenfor viser at EOS-utvalget,gjennom grundig og omfattende kontroll av PST, haravdekket en rekke krenkelser av individuelle rettig-heter og andre regelbrudd. Den viser videre at utval-gets kontroll har ført til forbedringer blant annet avtjenestens rutiner, interne retningslinjer og tekniskeløsninger. Redegjørelsen viser imidlertid også atEOS-utvalget gjentatte ganger har påpekt de sammefeilene eller regelbruddene overfor tjenesten. I kapit-tel 27.3 nedenfor om kontrollens forebyggendeeffekt, har Evalueringsutvalget stilt spørsmål omdette kan ha sammenheng med kontrollens fokus påenkeltsaker, eller om det (også) kan skyldes interneforhold i PST. Redegjørelsen bekrefter videre atEOS-utvalgets kontroll i stor grad er rettet mot og tarutgangspunkt i enkeltsaker. Som redegjort for i kapit-tel 27.1 har Evalueringsutvalget funnet grunn til ådrøfte om EOS-utvalget bør anvende en mer temaba-sert kontrollmetodikk, se kapittel 35.1. Evaluerings-utvalget har også drøftet om EOS-utvalget bør gisstørre fleksibilitet i utformingen av kontrollen medPST, ved at EOS-kontrollinstruksens formulering avkontrolloppgavene endres (kapittel 34.2) og krav tilantall inspeksjoner senkes (kapittel 35.2.5).

27.2.3 KONTROLLEN AV ETTERRETNINGS-TJENESTEN

Også i kontrollen av Etterretningstjenesten erEOS-utvalgets hovedfokus å avdekke krenkelser avindividuelle rettigheter. Dette gjøres ved at kontrol-len i hovedsak er rettet mot fire områder: tjenestenstekniske informasjonsinnsamling, tjenestens infor-masjonsutveksling med innenlandske og utenlandskesamarbeidende tjenester, tjenestens arkiver og regis-tre og tjenestens foreleggelse av saker for Forsvars-

departementet og interne godkjenninger. Se for øvrigomtalen av kontrollen med Etterretningstjenesten ikapittel 19.

Som ledd i kontrollen er utvalget særlig opptatt avom det lovfestede forbudet mot å overvåke eller påannen fordekt måte innhente informasjon om norskefysiske og juridiske personer som oppholder seg pånorsk territorium, overholdes. Videre har utvalgetfokus på kontroll med informasjon om norske måleller norske selektorer (for eksempel telefonnumre) iutlandet.

EOS-utvalgets kontrolloppgaver overfor Etterret-ningstjenesten var opprinnelig mer begrenset ennoverfor de øvrige tjenestene. Begrunnelse for dettevar, som nevnt, at Etterretningstjenestens virksomhetikke er rettet mot norske innbyggere.494 Kontrollbe-hovet var derfor først og fremst knyttet til risikoen forat tjenesten overskrider sitt mandat, for eksempel isamarbeidet med de øvrige EOS-tjenestene ellerandre lands tjenester.495

Etterretningstjenesten har i senere år gjennomgåtten utvikling som har aktualisert EOS-utvalgets kon-trolloppdrag, se kapittel 12–14 om relevante utvik-lingstrekk. Evalueringsutvalgets gjennomgang avEOS-utvalgets årsmeldinger viser at utvalget har tatthøyde for denne utviklingen og at kontrollen avEtterretningstjenesten har utviklet seg kraftig. Blantannet har den gått fra hovedsakelig å være basert påorienteringer fra tjenestens ledelse og inspeksjon avtjenestens fysiske arkiver,496 til dagens situasjon derutvalget har tilnærmet full tilgang til tjenestens elek-troniske systemer, registre og arkiver. EOS-utvalgethar også økt antallet årlige inspeksjoner i tjenestenfra to til fire. Utvalget har begrunnet intensiveringenav kontrollen med det økte samarbeidet mellomEtterretningstjenesten og PST og økning i antalletnordmenn som overvåkes av tjenesten i utlandet.497

Årsmeldingene viser at EOS-utvalget også har bruktbetydelig tid og ressurser på å forstå de teknologiskeaspektene ved Etterretningstjenestens virksomhet,holde tritt med utviklingen av disse og etablere ruti-ner som sørger for en tilfredsstillende kontroll.498

Utvalget har siden 1999 i stor utstrekning brukt tek-nisk sakkyndig bistand i kontrollen med Etterret-ningstjenesten.499 Imidlertid er det rettslige ramme-verket for Etterretningstjenestens virksomhet frem-deles langt mer begrenset enn for eksempel det somgjelder for PST, noe som medfører at utvalgets lega-

491. EOS-utvalgets årsmelding 2004 side 4. 492. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 7-8; EOS-utvalgets

årsmelding 2007 side 13. 493. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 17–18.

494. NOU 1994:4 side 31 og 37.495. NOU 1994:4 side 36-37. 496. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 1997 side 8;

EOS-utvalgets årsmelding 1998 side 11–12. 497. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 10 og

side 30. 498. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2007 side 25;

2008 side 34; 2009 side 39; 2010 side 33; 2012 side 30–31. 499. EOS-utvalgets årsmelding 1998 side 13.

106 Dokument 16 – 2015–2016

litetskontroll av tjenesten nødvendigvis blir mindreomfattende.500

Siden 2006 har EOS-utvalget ført rutinemessigkontroll med Etterretningstjenestens informasjonsut-veksling med utenlandske samarbeidende tjenester,noe utvalget til da hadde unnlatt, under henvisning tilat slik informasjonsutveksling utgjør et særlig sensi-tivt område der utvalget skal vise varsomhet.501Dettevar et resultat av Etterretningstjenestens intensive-ring av samarbeidet med andre lands tjenester.

Evalueringsutvalgets undersøkelse av EOS-utval-gets klagesaksbehandling, se vedlegg 1, viser at dennest største delen av klagene EOS-utvalget mottok iundersøkelsesperioden, 17 prosent eller 24 klager,var rettet mot Etterretningstjenesten.502 Av dissegjaldt et stort flertall av klagene krenkelser av enkelt-personers rettigheter. Av det samlede antall klagesa-ker som endte med kritikk av tjenestene, var 12 pro-sent rettet mot Etterretningstjenesten. Dette innebæ-rer at 12,5 prosent av de klagene som var rettet motEtterretningstjenesten i utgangspunktet endte medkritikk, noe som er under gjennomsnittet for EOS-tjenestene generelt på 16 prosent.

Evalueringsutvalgets undersøkelse av saker somEOS-utvalget tar opp av eget tiltak, se vedlegg 2,viser at Etterretningstjenesten er den av EOS-tjenes-tene som sjeldnest var adressat for EOS-utvalgetseget tiltak-saker. Bare 12,8 prosent av eget tiltak-sakene som ble opprettet i undersøkelsesperioden,eller 15 saker, var rettet mot Etterretningstjenesten.503

Av disse gjaldt fem saker krenkelser av enkeltperso-ners rettigheter, mens seks gjaldt (også) tjenestenesrutiner eller saksbehandling og én gjaldt tjenestenssaksbehandlingstid. Av det samlede antall eget tiltak-saker som endte med kritikk av tjenestene, var baresyv prosent rettet mot Etterretningstjenesten. Detteutgjorde 26,7 prosent av de sakene som var rettet motEtterretningstjenesten i utgangspunktet, noe som erlangt under gjennomsnittet for EOS-tjenestene gene-relt på 48 prosent.

Evalueringsutvalgets gjennomgang av EOS-utvalgets årsmeldinger bekrefter at EOS-utvalgetskritikk av Etterretningstjenesten har vært noksåbegrenset. Gjennomgangen viser likevel flere eksem-pler på at kontrollen har bidratt til å avdekke krenkel-ser av enkeltpersoners rettigheter. Enkelte av dissegjelder Etterretningstjenestens samarbeid med PST,som er omtalt i kapittel 27.2.6.

Et annet eksempel er EOS-utvalgets undersøkelsefra 2013 av norske kilder mv. i Etterretningstjenes-ten, som resulterte i en særskilt melding.504 I meldin-

gen påpekte utvalget at Etterretningstjenestens retts-lige grunnlag for å behandle sensitive personopplys-ninger om kildenes nærstående var tvilsomt, at detvar vanskelig å se at tjenesten kunne behandle andreopplysninger om potensielle kilder enn det som varnødvendig av notoritetshensyn og at tjenesten ienkelte tilfeller hadde behandlet opplysninger somsyntes å være irrelevante og/eller unødvendige. Tje-nesten ble på denne bakgrunn blant annet bedt om åfølge opp behovet for et klarere hjemmelsgrunnlagfor behandling av opplysninger om kilders nærståen-de. Forsvarsdepartementet argumenterte imidlertidfor at det rettslige grunnlaget i e-loven § 4 annet leddvar tilstrekkelig, noe utvalget tok til etterretning.

I 2014 kritiserte EOS-utvalget Etterretningstje-nesten for to tilfelle av overvåking av norske perso-ner i Norge, i strid med forbudet i e-loven § 4.505 Ibegge tilfellene hadde overvåkingen startet i utlan-det, og tjenesten hadde ikke oppdaget eller tatt hen-syn til at vedkommende hadde returnert til Norge.Overvåkingen resulterte imidlertid ikke i at det bleinnhentet noe informasjon om personenes kommuni-kasjon. Etterretningstjenesten opplyste å ha innførtnye rutiner for å hindre at slike tilfelle oppstår og habedret informasjonsflyten internt.

I 2014 stilte EOS-utvalget også spørsmål om tje-nestens sletterutiner for opplysninger som behandlesi tjenestens operative virksomhet.506 Dette resultertebåde i at opplysninger om en person i en konkret sakble slettet og at det ble gitt retningslinjer for registre-ring og sletting av informasjon om norske personer iet system for teknisk informasjonsinnhenting, somskulle gjelde tilsvarende for oppbevaring av informa-sjon i andre informasjonssystemer. Utvalget stilte segpositivt til dette, men reiste spørsmål om hvordanEtterretningstjenesten sikrer at tjenesten ikkebehandler personopplysninger som ikke lenger ansesnødvendige ut fra formålet med behandlingen. Tje-nesten opplyste at det neppe vil være aktuelt å innføreet tilsvarende regime som for PST med behandlings-og sletterutiner basert på frister (for eksempel fem-årsregelen). Utvalget uttrykte at gode grunner talerfor at tjenesten bør ha et regime som sikrer at detnevnte kravet i personopplysningsloven overholdes.

EOS-utvalgets kontroll av Etterretningstjenestenfremstår for Evalueringsutvalget som relevant ogeffektiv. Den er innrettet etter vurderinger av hvilkedeler av virksomheten som utgjør den største risikoenfor krenkelser av norske borgeres rettigheter, og imindre grad preget av gjennomgang av enkeltsakerenn kontrollen av for eksempel PST eller NSM. Detteinntrykket bekreftes av rapporten fra Evalueringsut-valgets teknisk sakkyndige i vedlegg 3. Det kan også

500. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 29. 501. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 17. 502. I tillegg var én klage rettet mot samtlige tjenester, mens det

i ni klager ikke var spesifisert hvilken tjeneste klagen varrettet mot.

503. Dette inkluderer saker som var rettet mot flere tjenester.

504. Dokument 7:1 (2013–2014). 505. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 32.506. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 32.

Dokument 16 – 2015–2016 107

være illustrerende at Etterretningstjenesten har uttalttil Evalueringsutvalget at den selv ville utført kon-trollen omtrent på samme måte.

Etterretningstjenesten er muligens den av EOS-tjenestene som i størst grad påvirkes av den teknolo-giske og samfunnsmessige utviklingen. Flere aktørerhar påpekt at EOS-utvalget behøver sterkere teknolo-gisk kompetanse og bedre teknologiske kontrollverk-tøy for å kunne gjennomføre en grundigere og merreell kontroll av tjenestens virksomhet. Det fremgårav rapporten fra Evalueringsutvalgets teknisk sak-kyndige i vedlegg 3 at EOS-utvalgets teknisk sak-kyndige har vært sentral i utviklingen av inspeksjo-nene i Etterretningstjenesten, og at behovet for tek-nisk kompetanse må antas å øke i fremtiden. Det ervidere pekt på at dersom forslaget om å gi Etterret-ningstjenesten aksess til kabelbåren informasjon rea-liseres, må dette få store konsekvenser for EOS-utvalgets kontrollvirksomhet, samt for det helhetligekontrollsystemet for tjenestens virksomhet.

Evalueringsutvalget har på denne bakgrunn drøf-tet en rekke spørsmål av relevans for EOS-utvalgetskontroll av Etterretningstjenesten, blant annet EOS-utvalgets kontrolloppgaver overfor Etterretningstje-nesten i kapittel 34.3, behovet for teknisk kompe-tanse i kapittel 37.3 om utvalgets sammensetning ogbehovet for automatisert kontroll i kapittel 35.3.

Etterretningstjenesten selv har reist spørsmål omEOS-utvalgets kontroll også eller i større grad burdeomfatte den delen av tjenestens virksomhet som errettet mot utlendinger i utlandet. Evalueringsutvalgethar kommentert dette i kapittel 32.4.

Videre har EOS-utvalget påpekt at det faktum atregelverket som gjelder for Etterretningstjenestenfremdeles er begrenset, gjør at legalitetskontrollenblir mindre intensiv. Også professor Husabø har, iutredningen i vedlegg 4, påpekt at Etterretningstje-nestens grunnlag for overvåking av blant annet nor-ske borgere i utlandet har et klart svakere rettsliggrunnlag enn det som gjelder for PST, og konkludertmed at det er tvilsomt om dette grunnlaget tilfreds-stiller de kravene som i dag følger av Den europeiskemenneskerettskonvensjonen (EMK). Etter Evalue-ringsutvalgets syn er et tydelig og oppdatert rettsligrammeverk ett av flere elementer i det samlede kon-trollsystemet som gjelder for tjenestenes virksomhet,og et tydelig regelverk gir bedre forutsetninger forkontroll både fra EOS-utvalget og andre. Hensynet tilEOS-utvalgets kontrollmulighet tilsier derfor atEtterretningstjenestens virksomhet bør reguleres i etmer konkret og allment tilgjengelig regelverk.

27.2.4 KONTROLLEN AV NSM OG ANDRE KLARERINGSMYNDIGHETER

Hovedfokuset for EOS-utvalgets kontroll avNSM er personellsikkerhetsvirksomheten ogbehandlingen av saker om sikkerhetsklarering. Ifølge

EOS-instruksen § 11 nr. 2 skal EOS-utvalget gjen-nomføre fire årlige inspeksjoner hos NSM. De sisteårene har tre av disse hovedsakelig fokusert på perso-nellsikkerhet. Blant annet gjennomgår EOS-sekreta-riatet alle negative avgjørelser fattet av NSM i førsteinstans som ikke er påklaget, alle negative avgjørel-ser som er endelig fattet av NSM som klageinstans,samt at det tas stikkprøver av saker der søknad omsikkerhetsklarering er henlagt og blant positiveavgjørelser. I tillegg foretar både sekretariat ogutvalg egne søk i NSMs arkiver og registre. For merom dette, se kapittel 20 om EOS-utvalgets kontroll avNSM.

Evalueringsutvalgets undersøkelse av EOS-utval-gets klagesaksbehandling, se vedlegg 1, viser at 15prosent av klagene, eller 21 av sakene, som utvalgetmottok i årene 2011 til 2014, var rettet mot NSM.EOS-utvalget har opplyst at denne andelen er øken-de. Cirka en tredjedel av klagene gjaldt materiellekrenkelser av enkeltpersoners rettigheter, mens fleresaker gjaldt saksbehandling og saksbehandlingstid.Av klagene som var rettet mot NSM resulterte 42,8prosent i kritikk fra EOS-utvalget. Denne andelen ervesentlig høyere enn for de øvrige EOS-tjenestene.

Evalueringsutvalgets undersøkelse av saker somEOS-utvalget tar opp av eget tiltak, viser at 18,8 pro-sent av disse sakene er rettet mot NSM. Dette utgjør22 saker, hvorav ni gjaldt krenkelser av enkeltperso-ners materielle rettigheter, elleve gjaldt saksbehand-ling eller rutiner og én gjaldt saksbehandlingstid.Undersøkelsen viser videre at 23 prosent av eget til-tak-sakene som endte med kritikk var rettet motNSM. Dette innebærer at hele 72 prosent av eget til-tak-sakene rettet mot NSM endte med kritikk, ogsådenne andelen er vesentlig høyere for NSM enn forde andre EOS-tjenestene.

Gjennomgangen av EOS-utvalgets årsmeldingerbekrefter at EOS-utvalget har kritisert NSM ved enrekke tilfelle de senere årene, og at kritikken i storgrad har vært rettet mot NSMs saksbehandling i sik-kerhetsklareringssaker. I årsmeldingen for 2012 bledet påpekt at det gjennomføres langt færre sikker-hetssamtaler hos flere klareringsmyndigheter enn detloven legger opp til,507 og at unnlatt gjennomføringav sikkerhetssamtaler kan utgjøre et rettssikkerhets-problem. I 2013 uttalte utvalget at sikkerhetssamtalerburde kunne gjennomføres på en mindre arbeidskre-vende måte enn i dag, noe som kunne medføre at sik-kerhetssamtaler blir benyttet i større grad. I sitt svartil EOS-utvalget har NSM uttrykt en viss uenighetmed utvalget i dette.508 Utvalget har også i flere årpåpekt tilfelle av forskjellsbehandling mellom ulikeklareringsmyndigheter som NSM har tilsynsansvar

507. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 20. 508. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 28 og

30.

108 Dokument 16 – 2015–2016

for, for eksempel knyttet til «henleggelse» av klare-ringssaker og omspurtes rett til begrunnelse, innsynog klage i slike tilfelle.509 Videre har EOS-utvalgetgjentatte ganger kritisert NSMs saksbehandlingstid isaker om sikkerhetsklarering,510 og har fokus på dettei sin kontroll av tjenesten. Utvalget har blant annetpåpekt at lang saksbehandlingstid kan ha negativekonsekvenser for den enkelte, for eksempel i forbin-delse med tilsetting i stillinger og utenlandsoppdragsom krever sikkerhetsklarering, og at tidsaspektetogså kan være av stor betydning for den anmodendevirksomheten, blant annet med tanke på beman-ning.511 I årsmeldingen for 2014 ba EOS-utvalgetStortinget behandle spørsmålet, og vurdere snarligetiltak for å forbedre situasjonen.512 Utvalget uttalte atsituasjonen var forverret i 2014, pekte på at utvalgetetter EOS-kontrolloven ikke har noen instruks- ellersanksjonsmulighet og at stadige påpekninger i utval-gets årsmeldinger ikke hadde medført forbedringer.Ved behandlingen av årsmeldingen, ba StortingetForsvarsdepartementet om straks å iverksette nød-vendige tiltak for å få forholdene brakt i orden.513

EOS-utvalget inspiserer årlig også personellsik-kerhetstjenesten ved minst to andre klareringsmyn-digheter etter EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2 bok-stav e. Denne kontrollen er beskrevet i kapittel 23 omkontroll av annen EOS-tjeneste. Evalueringsutval-gets gjennomgang av EOS-utvalgets årsmeldingertyder på at slike inspeksjoner relativt sjelden harresultert i oppfølging fra EOS-utvalgets side, men atdet ved enkelte anledninger er avdekket svakheterved klareringsmyndighetenes praktisering av sikker-hetsloven. Ett eksempel på dette er EOS-utvalgetsinspeksjon av personellsikkerhetstjenesten i Den sen-trale enhet (DSE) i PST i 2013, der utvalget blantannet påpekte at DSE ikke avholdt sikkerhetssamta-ler i samsvar med kravene i sikkerhetsloven, at DSEpraktiserte en form for uformell personkontroll rettetmot søkere til stillinger i PST som savnet rettsliggrunnlag og at ikke alle klareringssakene i DSE bleoppbevart i henhold til regelverket. Som følge avsaken opplyste PST at kravene til sikkerhetssamtalerville bli skjerpet, at praksisen med uformell person-kontroll ville bli avviklet og at tjenesten ville priori-tere arbeidet med å sikre at personellsikkerhetsarki-vet tilfredsstilte regelverkets krav.

Et annet eksempel er inspeksjonen av personell-sikkerhetstjenesten i Justis- og beredskapsdeparte-mentet i 2014, der utvalget kritiserte departementet

for i enkelte klareringssaker ikke å ha utarbeidetintern samtidig begrunnelse og referat etter sikker-hetssamtaler.514 Videre påpekte utvalget at departe-mentets vurderinger og avgjørelser i flere sakeravvek fra praksis hos andre klareringsmyndigheter. Ietterkant av inspeksjonen opplyste departementet atdet var foretatt endringer i saksbehandlingspraksisenfor å ivareta sikkerhetslovens krav om skriftlighet, ogat saksbehandlingskapasiteten var styrket.

EOS-utvalgets kontroll av personellsikkerhets-virksomhet i NSM fremstår som svært grundig. Ogsåher synes EOS-utvalget å ha et sterkt fokus på å gjen-nomgå og kontrollere enkeltsaker. Ovennevnte viserat EOS-utvalget i stor grad har bidratt til å avdekkekrenkelses av enkeltpersoners prosessuelle rettighe-ter knyttet til klareringssaker, selv om utvalgets kon-troll ikke nødvendigvis har ført til vesentlig bedringav saksbehandlingssituasjonen som helhet. EOS-utvalget har imidlertid bidratt til å sette fokus på pro-blemene i slike saker, som blant annet er noe av bak-grunnen for en rekke forslag til endringer i organise-ringen av klareringsmyndighetene, som ble sendt påhøring våren 2015.515

Evalueringsutvalget har likevel funnet grunn til ådrøfte om utviklingen av regelverket på personellsik-kerhetsområdet sett i sammenheng med EOS-utval-gets kapasitetsutfordringer og behovet for kontrollknyttet til de øvrige delene av EOS-tjenestenes virk-somhet tilsier at denne delen av NSMs virksomhetikke lenger bør være underlagt EOS-utvalgets kon-troll, se kapittel 32.2.

De øvrige delene av NSMs virksomhet synes å fåbetraktelig mindre oppmerksomhet av EOS-utvalgetenn personellsikkerhetsvirksomheten. Under EOS-utvalgets inspeksjoner orienterer NSM om bruken avtekniske sikkerhetsundersøkelser, monitoring og inn-trengningstesting, i tillegg til at det redegjøres for sta-tistikk på disse områdene (se kapittel 20.1 om NSMfor mer om metodene). Evalueringsutvalgets under-søkelser viser at EOS-utvalget i perioden 2009 til2014 bare behandlet én sak om denne delen av NSMsvirksomhet av eget tiltak, og det var en sak om opp-følging av inspeksjon på NorCert, som ikke resultertei kritikk. Ifølge EOS-utvalget kontrollerer utvalget atNSMs bruk av monitoring, inntrengningstesting ogtekniske sikkerhetsundersøkelser (TSU) holdesinnenfor de rammene som er gitt i sikkerhetslovenmed forskrifter. Disse temaene er imidlertid desenere årene ikke omtalt konkret i EOS-utvalgets års-meldinger. EOS-utvalget har videre uttalt at det,under den årlige inspeksjonen av NorCERT, blantannet er opptatt av at samarbeidet mellom NSM ogandre EOS-tjenester skjer innenfor de respektive tje-

509. Se EOS-utvalgets årsmeldinger 2007 side 23-24; 2008 side27-28; 2009 side 19-21; 2010 side 22; 2011 side 18; 2012side 21; 2013 side 29-30.

510. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmeldinger 2011 side 17;2012 side 20; 2013 side 27–28.

511. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 28. 512. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 8–9, 24 og 28. 513. Innst. 289 S (2015–2016) side 18.

514. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 33–34. 515. Se Forsvarsdepartementets høringsbrev 19. mai 2015, For-

slag til endringer i lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggen-de sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) side 22.

Dokument 16 – 2015–2016 109

nestenes rettslige rammeverk, samt at personvernetivaretas ved utøvelsen av NorCERTs virksomhet.516 Idenne forbindelse kontrolleres det at rutiner for lag-ring og sletting av personopplysninger følges.

I møte med Evalueringsutvalget har NSM etter-lyst større kompetanse på og forståelse for det digi-tale risikobildet og det teknologiske rom i EOS-utvalget. Blant annet savner avdelingen forståelse forhvorfor NorCerts virksomhet er av samfunnsmessigbetydning, en forståelse som etter NSMs oppfatninger viktig for kontrollvirksomheten. Også Justis- ogberedskapsdepartementet understreket betydningenav styrket teknologisk kompetanse i kontrollen medNSM. Departementet stilte spørsmål ved at EOS-utvalget i så vidt liten grad synes å kontrollere denstore delen av NSMs virksomhet som er knyttet tilbeskyttelse av teknologisk infrastruktur, som ogsåpotensielt har store konsekvenser for enkeltpersoner.

Etter Evalueringsutvalgets syn omfatter EOS-utvalgets kontroll de relevante tekniske sidene vedNSMs virksomhet, likevel slik at kontrollens omfanger begrenset og bærer preg av rapportering og orien-tering heller enn aktive undersøkelser fra utvalgetsside. Det vises til rapporten fra Evalueringsutvalgetsteknisk sakkyndige for mer om dette.517 I kapittel32.2 om kontrolloppgavene har Evalueringsutvalgetdrøftet om EOS-utvalgets kontrolloppgaver overforNSM bør endres. Evalueringsutvalget har også drøf-tet om EOS-utvalgets teknologiske og sikkerhetsfag-lige kompetanse burde styrkes, se kapittel 37.3 omutvalgets sammensetning.

27.2.5 KONTROLLEN AV FSA

Etter EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2 skal EOS-utvalget gjennomføre tre inspeksjoner årlig i FSA.EOS-utvalget har per i dag full tilgang til FSAsinterne saksbehandlingssystemer, noe som legger tilrette for en grundig kontroll av avdelingens virksom-het.

Kontroll med personellsikkerhetsvirksomheten eren sentral del også av EOS-utvalgets kontroll medFSA. Dette er naturlig, ettersom FSA er landets klartstørste klareringsmyndighet. Også her går utvalgeteller sekretariatet gjennom samtlige ikke påklagedenegative klareringsavgjørelser og alle negative kla-geavgjørelser, i tillegg til alle henlagte saker. Videretas det stikkprøver blant de positive avgjørelsene,blant annet for å kontrollere at like tilfelle behandleslikt. For mer om denne kontrollen, se kapittel 21.

Evalueringsutvalgets undersøkelse av EOS-utval-gets klagesaksbehandling, se vedlegg 1, viser at 13prosent av klagene, eller 18 av sakene, som utvalgetmottok i årene 2011 til 2014 var rettet mot FSA. Et

flertall av disse sakene gjaldt krenkelser av enkelt-personers rettigheter, og da særlig sikkerhetsklare-ringssaker. Av klagene som var rettet mot FSA resul-terte 27,8 prosent med kritikk fra EOS-utvalget.

Evalueringsutvalgets undersøkelse av saker somEOS-utvalget tok opp av eget tiltak i perioden 2009til 2014, viser at 14,5 prosent av disse sakene var ret-tet mot FSA. Dette utgjør 17 saker, hvorav flertalletgjaldt enkeltpersoners rettigheter eller saksbehand-ling og rutiner. Undersøkelsen viser videre at 16 pro-sent av eget tiltak-sakene som endte med kritikk varrettet mot FSA. Dette innebærer at 52,9 prosent aveget tiltak-sakene rettet mot FSA endte med kritikk,noe som er litt over gjennomsnittet sammenliknetmed de andre EOS-tjenestene.

På samme måte som for NSM, har mye av kritik-ken mot FSA fra EOS-utvalget vært rettet mot saks-behandlingstiden i sikkerhetsklareringssaker.518 OgsåFSA var som nevnt omfattet av utvalgets henven-delse til Stortinget i 2014, der Stortinget ble bedt omå behandle spørsmålet og vurdere snarlige tiltak for åforbedre situasjonen.519 Ved behandlingen av årsmel-dingen ba Stortinget Forsvarsdepartementet omstraks å iverksette nødvendige tiltak for å få forhol-dene brakt i orden.520

EOS-utvalget har også kritisert andre sider vedFSAs behandling av sikkerhetsklareringssaker. Blantannet har utvalget i flere tilfelle anmodet FSA om åendre eller vurdere avdelingens praksis for å tilfreds-stille kravet om at alle klareringssaker skal underleg-ges en individuell vurdering.521 Videre har utvalgetvært opptatt av praksis knyttet til sikkerhetsloven§ 20 sjette ledd, som forbyr bruk av opplysningersom er gitt klareringsmyndigheter i forbindelse medpersonkontroll til andre formål enn vurdering av sik-kerhetsklarering.522 Ett eksempel er en klagesak fra2014, der utvalget kritiserte FSA for å ha delt opplys-ninger om klagerens klareringssak med det ordinærepolitiet. FSA tok utvalgets kritikk til etterretning, ogopplyste blant annet at Kontor for personellsikkerhethadde gjennomgått sakens tematikk grundig, medtanke på bevisstgjøring.

Utvalget har også slått ned på ulik behandling avklareringssaker som opprinnelig var avgjort i For-svarsdepartementet, men der anmodning om fornyetklarering var behandlet av FSA.523 Utvalget under-streket de store konsekvensene ulik praksis hos kla-reringsmyndigheter kan ha for enkeltpersoner, blantannet fordi de vil ha en berettiget forventning om atanmodninger om reklarering behandles likt som den

516. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 27. 517. Se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS-

utvalget. Teknologiske aspekter», side 122015-1615.

518. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 33 og 2013 side 35.519. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 8-9, 24 og 28. 520. Innst. 289 S (2015–2016) side 18. 521. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 19 og

2010 side 30. 522. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 29–30 og 2012 side 21.523. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 27.

110 Dokument 16 – 2015–2016

opprinnelige anmodningen, så fremt det ikke varoppstått forhold av negativ betydning i mellomtiden.

I tillegg fører EOS-utvalget kontroll med denmilitære kontraetterretningstjenesten tilliggendeFSA og avdelingens undersøkelser av sikkerhetstru-ende virksomhet, med særlig fokus på behandlingenav personopplysninger. Utvalget får som nevnt regel-messige orienteringer om øvelser, hendelser, sakerav viktighet og samarbeid med andre etater ellerEOS-tjenester. Utvalget gjennomgår stikkprøverknyttet til undersøkelser av innrapporterte sikker-hetstruende hendelser, samt operative saker utført avFSA som ledd i avdelingens ansvar for militære kon-traetterretning i Norge i fredstid. Utvalget fører ogsåkontroll med FSAs samarbeid med de øvrige EOS-tjenestene.

I årene 2008–2009 foretok EOS-utvalget enomfattende undersøkelse av daværende Forsvaretsovervåkingstjenestes (FOSTs) metodebruk innensikkerhetsetterretning.524 Undersøkelsen reiste prin-sipielt viktige spørsmål blant annet knyttet til FOSTsrolle og ansvar som sikkerhetstjeneste i Forsvaret,hjemmelsgrunnlaget for tjenestens metodebruk ognotoritet knyttet til operasjoner den hadde gjennom-ført. EOS-utvalget kritiserte FOST på flere punkter,og konkluderte blant annet med at tjenesten syntes åha hatt uklar rolleforståelse både når det gjaldt hvilkesaker tjenesten hadde rett til å undersøke og hvilkeinformasjonsinnhentingstiltak den kunne iverksette.

I 2010 kritiserte utvalget igjen daværende FOSTfor å ha gjennomført militære kontraetterretnings-operasjoner på sivilt område gjennom fordekt inn-henting mot sivile personer uten tilstrekkelig rettsliggrunnlag, samt for manglende notoritet knyttet tilsamarbeidet med PST.525 Som følge av dette etablerteFSA rutiner for behandling av personopplysningersom registreres i forbindelse med utøvelse av fore-byggende sikkerhetsarbeid og militær kontraetterret-ning.526 Saken resulterte også i sletting av opplysnin-ger i de konkrete operasjonene, samt gjennomgangav personopplysninger registrert som ledd i slikeoperasjoner generelt.

Den ovennevnte saken fikk flere konsekvenser.Med virkning fra 29. april 2010 ble sikkerhetstje-neste i Forsvaret regulert i ny instruks, og fra 1.august 2010 endret FOST navn til Forsvarets sikker-hetsavdeling (FSA). I instruksen ble det blant annetstilt klare krav til FSAs behandling av personopplys-ninger. I 2010 foretok EOS-utvalget også en gjen-nomgang av FSAs tekniske utstyr, samt rutinene forbruken av dette.527

I senere år har EOS-utvalget ved flere anlednin-ger stilt spørsmål ved og fulgt opp behandlingen avpersonopplysninger i forbindelse med sikkerhetsun-dersøkelser og militær kontraetterretning.528 Foreksempel har utvalget hatt fokus på FSAs behandlingav opplysninger om enkeltpersoners MC-tilknytning,både som ledd i avdelingens sikkerhetsundersøkelserog i tilknytning til klareringssaker. Årsmeldingenegir inntrykk av at utvalgets kontroll har bidratt tilbevisstgjøring og forbedring av saksbehandling ogrutiner i FSA på dette området. Blant annet opplysteFSA i en sak fra 2012 at avdelingen hadde gjennom-ført en rekke «tiltak for å forbedre rutinene rundtbehandlingen av personopplysninger i slike saker»,og at det var «startet en prosess med å utarbeide ruti-ner ved sikkerhetsundersøkelser, slik av man fårbedre oversikt over hvilke vurderinger som må gjøresi hver enkelt sak, både når det gjelder personvern ogandre hjemmelsgrunnlag».529 EOS-utvalget harvidere påpekt at det er viktig at interne regelverk oginstrukser er på plass, spesielt knyttet til militær kon-traetterretning og samarbeidsavtaler med andre EOS-tjenester.530

Ifølge Evalueringsutvalgets teknisk sakkyndige,fremstår kontrollen med den militære kontraetterret-ningstjenesten å være både riktig fokusert og rele-vant.531 Evalueringsutvalgets slutter seg til dette, ogviser til at kontrollen med FSAs sikkerhetsundersø-kelser og militære kontraetterretning synes å foku-sere på de delene av virksomheten som innebærersærlig risiko for krenkelser av individuelle rettigheterog andre regelbrudd.

27.2.6. KONTROLLEN AV SAMARBEIDET MELLOM EOS-TJENESTENE

Innholdet i EOS-utvalgets kontroll av samarbei-det mellom EOS-tjenestene er redegjort for i kapittel22. Der fremgår det blant annet at utvalget fører eninngående kontroll med samarbeidet mellom PST ogEtterretningstjenesten, men at utvalgets kontroll medsamarbeidet mellom de øvrige tjenestene er merbegrenset og i større grad basert på orienteringer fratjenestenes side.

Evalueringsutvalgets øvrige undersøkelserbekrefter at EOS-utvalgets kontroll av samarbeidetmellom EOS-tjenestene i størst grad har vært rettetmot PST og Etterretningstjenesten. Kontrollen harbare i enkelte tilfelle ført til kritikk av tjenestene.

Ett slikt tilfelle er omtalt i EOS-utvalgets årsmel-dinger for årene 2007–2009. Saken gjaldt en opera-

524. Undersøkelsen er grundig omtalt i EOS-utvalgets årsmel-ding 2009 side 25-32.

525. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 27–28. 526. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 21–22. 527. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 28.

528. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 27–29.

529. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 28.530. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 35 og

2012 side 24. 531. Se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS-

utvalget. Teknologiske aspekter», side 11.

Dokument 16 – 2015–2016 111

sjon der PST blant annet benyttet en pågående tilla-telse til postkontroll i en forebyggende kontraterror-sak til å gi Etterretningstjenesten tilgang til enbestemt forsendelse for egne formål. Saken ble tattopp både med PST og Etterretningstjenesten.

Kritikken mot PST gjaldt først og fremst det fak-tum at tjenesten ikke hadde opplyst domstolen, sombåde hadde gitt tillatelse til postkontroll og besluttetbeslag av den aktuelle forsendelsen, om Etterret-ningstjenestens rolle i saken og at formålet medbeslaget var brukt i denne tjenestens virksomhet.532

Det ble blant annet påpekt at regelen om at det erdommeren som åpner den enkelte postsending ogvurderer informasjonens betydning for saken, er gittut fra rettssikkerhetsmessige hensyn, og at dette hen-synet bare kan ivaretas dersom retten gis tilstrekkeliginformasjon om beslagets formål til å kunne foreta enforsvarlig bedømmelse av om det inneholder infor-masjon som er relevant for undersøkelsene. Utvalgetuttalte også at det vanskelig kunne se at de aktuellebeslagsreglene tillater at politiet lar en annen myn-dighet få tilgang til og disponere over enkeltbeslagfor egne formål. Man kommer da raskt i en situasjonhvor realiteten vil være at man benytter den tilgangenbeslaget har gitt til formål som ligger utenfor sakensramme. Det må være tilfellet selv om den andre myn-digheten skulle ha lovlig adgang til å foreta selve inn-grepet, og selv om formålet var det samme, nemligforebygging av terror.

Overfor Etterretningstjenesten påpekte utvalgetfor det første at Etterretningstjenesten ikke kunnefremlegge samtidig dokumentasjon på at samarbeids-operasjonen var godkjent av Forsvarsdepartemen-tet.533 Departementet opplyste at operasjonen vargodkjent, og at rutinene for slik godkjenning varendret, slik at departementsgodkjenninger i fremti-dige saker alltid formaliseres skriftlig. Videre uttalteutvalget at det var flere forhold som talte for atenkelte av de tiltakene tjenesten iverksatte i sakenstod i et tvilsomt forhold til legalitetsprinsippet.534

Utvalget fant grunn til å uttrykke en viss forsiktigheti konklusjonen, siden tiltakene faktisk og teknisk settkunne vurderes på ulike måter, noe som også ville habetydning for den rettslige vurderingen. Utvalgetbemerket imidlertid at de rettslige spørsmålene isaken ikke syntes å ha vært utredet i tilstrekkelig gradfør operasjonen ble iverksatt, og forutsatte at tjenes-ten i fremtiden foretar en rettslig vurdering avaktuelle tiltak før det gjennomføres en samarbeidso-perasjon med PST, og at denne foretas også før ope-rasjonen eventuelt fremlegges for departementet tilgodkjenning. Etterretningstjenesten vedgikk at sakenikke hadde vært tilstrekkelig utredet, og opplyste at

den i ettertid gjennomgikk og utbedret de internerutinene for å sikre at slike forhold ivaretas ved frem-tidige samarbeidsoperasjoner.

Ifølge EOS-utvalget illustrerte saken de praktiskeproblemstillingene som oppstår når man forsøker åkoble to regelverk. Utvalget påpekte at når tjenestenehar overlappende oppgaver, slik som på kontraterror-feltet, er det særlig viktig at de opererer strengt innen-for sine respektive rettsgrunnlag,535 og ba begge tje-nester om å gjennomgå regelverket blant annet for åvurdere om det var tilstrekkelig formålstjenlig ogklart.536 Kontroll- og konstitusjonskomiteen ba vedbehandlingen av årsmeldingen i 2007 regjeringen omå foreta en gjennomgang og evaluering av relevanteregelverk.537 Dette resulterte blant annet i nye rutinerfor samarbeid mellom tjenestene.

I 2008 stilte EOS-utvalget spørsmål ved en fore-spørsel om informasjon fra Etterretningstjenesten tilPST, og ba om tjenestens syn på hvorvidt tjenestenkan innhente informasjon fra PST om norske borgeresom oppholder seg på norsk territorium.538 Utvalgetba også om at tjenesten forela spørsmålet for For-svarsdepartementet. Ved avslutningen av saken slut-tet utvalget seg til tjenestens og departementets opp-fatning om at slik informasjonsinnhenting ikkekunne anses som «å overvåke eller på annen fordektmåte innhente informasjon, og at den informasjons-utvekslingen som fant sted i saken lå innenfor Etter-retningstjenestens lovbestemte oppgaver.

I 2014 kritiserte EOS-utvalget Etterretningstje-nesten for å ha overvåket en norsk borger på norskterritorium i strid med e-loven § 4. Feilen skyldtes atEtterretningstjenesten ikke hadde fulgt opp informa-sjon fra PST om at den norske borgeren hadde retur-nert til Norge.539 EOS-utvalget viste til at informa-sjonsflyten mellom tjenestene ikke syntes å ha fun-gert.

EOS-utvalget har oppgitt at utvalget fremover vilfølge med på problemstillingene som en delvis sam-lokalisering av tjenestenes ressurser gjennom etable-ringen av Felles kontraterrorsenter reiser, «på bak-grunn av blant annet vesensforskjellene mellomPSTs og E-tjenestens regelverk og ansvarsområder,og at tjenestene kun har anledning til å innhenteinformasjon i medhold av eget rettsgrunnlag».540

Etter Evalueringsutvalgets syn dekker EOS-utvalgets kontroll de sentrale sidene ved samarbeidetmellom PST og Etterretningstjenesten, likevel slik atintensiveringen av samarbeidet og dialogen mellomtjenestene, både som resultat av den samfunnsmes-sige utviklingen og gjennom etableringen av Felles

532. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 18–20. 533. EOS-utvalgets årsmelding 2007 side 26–27. 534. EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 36–38.

535. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 20. 536. EOS-utvalgets årsmelding 2007 side 27–28. 537. Innst. S. nr. 249 (2007–2008) side 8. 538. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 31–32. 539. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 32. 540. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 40.

112 Dokument 16 – 2015–2016

kontraterrorsenter, må antas å stille kontrollen over-for nye utfordringer, særlig med hensyn til den prak-tiske gjennomføringen. Disse utfordringene er imid-lertid ikke prinsipielt forskjellig fra den øvrige kon-troll.

De problemstillingene som samarbeidet reiser viltrolig bli enda mer aktuelle dersom det etableres etsåkalt digitalt grenseforsvar. Dette vil stille storekrav til den fremtidige utviklingen av kontrollen.

Kontrollen med det øvrige samarbeidet mellomEOS-tjenestene synes fremdeles å ha et utviklingspo-tensial. Videre har FSA varslet at informasjonsut-vekslingen med de andre EOS-tjenestene må for-bedres fremover, for å sikre at beslutninger ikke taspå sviktende grunnlag.541 Også samarbeidet mellomEOS-tjenestene knyttet til cyberhendelser må antas åøke fremover. Disse utviklingstrekkene vil stille øktekrav til EOS-utvalgets kontroll.

27.3. Kontrollens forebyggende effekt

Evalueringsutvalget har også vurdert om EOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser sørger for åforebygge at krenkelser av individuelle rettigheterfinner sted, i tråd med EOS-kontrolloven § 2 førsteledd nr. 1.

Skauge-utvalget uttalte i forbindelse med oppret-telsen av EOS-utvalget at «tilsyn aldri kan avdekkeenhver tenkelig uregelmessighet eller ethvert tvil-somt spørsmål straks etter at de har oppstått», men at«verdien ligger i at det i det lange løp er påreknelig atslike forhold kommer fram i dagen og i den forebyg-gende virkning som følger av det».542 Uttalelsenunderstreker betydningen av kontrollens forebyg-gende effekt, men gir inntrykk av at effekten hengernært sammen med risikoen for at krenkelser avdek-kes, og dermed tjenestenes «frykt for å bli avslørt» avEOS-utvalget. Uttalelsen må trolig leses i lys av dehistoriske forhold og det klima som hersket vedEOS-utvalgets opprettelse, et klima preget av mistrotil tjenestene og antakelig også mellom tjenestene ogkontrollorganet. Etter Evalueringsutvalgets syn erdet i dag mer naturlig å se på kontrollens forebyg-gende effekt som et resultat av et konstruktivt sam-spill mellom EOS-tjenestene og utvalget, som påvir-kes både at utvalgets metodiske tilnærming, kommu-nikasjonen mellom utvalget og tjenestene og tjenes-tenes mekanismer for oppfølging og læring.

Hvorvidt kontrollen har en forebyggende effektkan vurderes med utgangspunkt i spørsmålet omEOS-utvalget og EOS-tjenestene ivaretar behovet forerfaringslæring. Erfaringslæring er å gi etterfølgendekontroll en forebyggende effekt ved å trekke lærdomav erfaringer med hva man har gjort feil til å unngå å

gjøre samme feil igjen.543 Erfaringslæring handlerikke bare om å lære av enkeltstående hendelser, menogså om å se dem i sammenheng og avdekke uhen-siktsmessige eller uheldige forutsetninger og ramme-betingelser som bidrar til kritikkverdige forhold.544

Kontrollens forebyggende effekt – og EOS-tje-nestenes mulighet til erfaringslæring – påvirkes førstog fremst av hvordan kontrollen innrettes, herunderom den fokuserer på og er i stand til å avdekke even-tuelle overordnede, generelle eller systematiskekrenkelser eller regelbrudd fra tjenestenes side, ogderved få betydning for tjenestens virksomhet utoverdet konkrete regelbruddet som ble avdekket. Frem-stillingen i kapittel 27.2 om ivaretakelse av individu-elle rettigheter gir en rekke eksempler på at EOS-utvalgets kontroll har fått konsekvenser utover denenkelte krenkelse som er avdekket, for eksempel vedat tjenestene har foretatt endringer i liknende saker,545

endret praksis eller rutiner,546 utviklet nye tekniskeløsninger,547 eller utviklet nytt eller endret gjeldenderegelverk.548

Evalueringsutvalgets undersøkelse av EOS-utval-gets klagesaker, se vedlegg 1, viser at 16 av 100 sakerresulterte i kritikk av tjenestene. I syv av de 16 fikkkritikken konsekvenser utover den aktuelle saken.Eksempler på slike konsekvenser var omdisponeringav personell og opprettelse av nye stillinger, gjen-nomgang av rutiner og endringer i saksbehandlings-systemer.

Undersøkelsen av saker EOS-utvalget har tatt oppav eget tiltak viser at 48 prosent av sakene endte medkritikk av de aktuelle tjenestene. I 71 prosent av dissesakene ble det iverksatt tiltak som følge av kritikken.Det vanligste tiltaket var praksisendringer (24 saker),for eksempel innføring av nye saksbehandlingsruti-ner, økt fokus på bestemte problemområder, endringav interne retningslinjer eller intern opplæring ellertilsyn. En stor andel av sakene som endte med kritikkførte også til sletting av opplysninger om én ellerflere enkeltpersoner (henholdsvis fire og 12 saker). Itillegg viser undersøkelsen at EOS-tjenestene, og dasærlig PST, ofte sletter opplysninger om enkeltperso-

541. Se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS-utvalget. Teknologiske aspekter», side 11.

542. NOU 1994:4 side 39.

543. Se en liknende definisjon i NOU 2009:12 side 184. 544. NOU 2009:12 side 186. 545. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 14; EOS-utvalgets års-

melding 2014 side 13. 546. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 12 om

at PST tok grep for å styrke kvalitetssikring og bevissthetrundt kravene til individuell vurdering og arbeidshypoteser,og årsmelding 2013 side 17-18 om innføringen av rutine forbehandling av materiale fra kommunikasjonskontroll som erundergitt særskilt vern.

547. Se blant annet EOS-utvalgets årsmelding 2004 side 3-4;EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 5-6.

548. I tillegg har EOS-utvalget tatt initiativ til at ansatte i selska-per som er direkte involvert i bistand til EOS-tjenestene skalsikkerhetsklareres, se EOS-utvalgets årsmelding 2012 ogInnst. 376 S (2012–2013) side 12.

Dokument 16 – 2015–2016 113

ner eller foretar andre grep i enkeltsaker, også i sakersom ikke ender med kritikk. Dette tyder på at eget til-tak-sakene gir et større bidrag til kontrollens forebyg-gende effekt enn klagesakene.

Undersøkelsen av eget tiltak-sakene viser imid-lertid også at et stort flertall av sakene gjelder eller tarutgangspunkt i enkeltsaker. Evalueringsutvalgetsinntrykk er at disse sjelden tar for seg en overordnetproblemstilling eller generelle fellestrekk mellomenkeltsaker, se blant annet kapittel 27.1. Generelt omkontrollen for mer om dette. Evalueringsutvalget harderfor drøftet om EOS-utvalget i større grad burdegjennomføre tema- eller prosjektbaserte undersøkel-ser, se kapittel 35.1 om kontrollmetodikk. Prosjektar-beid er en god arbeidsmåte for å tilrettelegge for erfa-ringslæring, ved at både kontrollorganet og kontroll-objektet gis anledning til å opparbeide seg mer detal-jert kunnskap om særskilte saksområder eller tema,ved at kontrollorganet vil kunne peke på risikoele-menter i tjenestenes rutiner og virkemåte og ved å gikontrollobjektet et solid grunnlag for å vurderehvilke konsekvenser resultatene bør få for virksom-heten. Erfaringslæring er en kontinuerlig prosess somfordrer evaluering og vurdering av målsettinger, funnog endringsmuligheter, og etter Evalueringsutvalgetssyn vil mer tema- eller prosjektbaserte undersøkelser,og mer konsentrert befatning med enkeltsaker, kunnefrigjøre kapasitet både i utvalget og tjenestene tiloverordnede drøftelser og vurderinger.

En forutsetning for kontrollvirksomhetens fore-byggende effekt er også at tjenestene har en respektfor EOS-utvalgets kontroll som gjør at den vil lære avden kritikken utvalget kommer med og innrette segfor å unngå slik kritikk i fremtiden. Samtlige EOS-tjenester har, overfor Evalueringsutvalget, gittuttrykk for respekt for EOS-utvalgets kontrollarbeid.Tjenestene ser på kontrollen som et gode, noe sombidrar til å skjerpe dem og som er avgjørende for åopprettholde samfunnets tillit til tjenestenes arbeid.For eksempel har PST pekt på at utvalgets kontrollbidrar til at viktige problemstillinger avklares internteller med departementet, og NSM har vist til at EOS-utvalgets kontroll har hatt betydning for praksis ogregelverksutvikling på personellsikkerhetsområdet.Også EOS-utvalget har opplyst til Evalueringsutval-get at det opplever at tjenestene respekterer utvalgetsoppgave, innretter arbeidet sitt etter kontrollen, ikkeliker å bli omtalt i utvalgets årsmelding og lærer avsine feil. Evalueringsutvalgets undersøkelse av sakersom EOS-utvalget har behandlet av eget tiltak, sevedlegg 2, underbygger at EOS-tjenestene i hoved-sak respekterer EOS-utvalgets kontroll og avgjørel-ser. Ikke i noen av sakene motsatte tjenestene segEOS-utvalgets innsynsrett, og i hele 83 av de totalt100 sakene som er omfattet av undersøkelsenuttrykte tjenestene, eksplisitt eller implisitt, enighetmed utvalgets konklusjoner.

Denne innstillingen er, etter Evalueringsutvalgetssyn, et godt og nødvendig utgangspunkt for at kon-trollen skal ha den ønskede forebyggende effekten.Evalueringsutvalget vil understreke at det er lederneav EOS-tjenestenes ansvar å sørge for at slike hold-ninger gjennomsyrer alle nivå og ledd i organisasjo-nen.

Det er en fare for at et kontrollobjekts respekt forkontrolløren kan bli så stor at det får negative effekterfor den kontrollerte virksomheten. Det er en glidendeovergang mellom kontrollens forebyggende effekt ogdet som kan kalles en uheldig «forsiktighetskultur», iden forstand at tjenesten blir så redd for å begå feil atde lar være å ta grep som burde vært tatt. I kapittel 28om EOS-utvalgets iakttakelse av hensynet til riketssikkerhet mv. har Evalueringsutvalget redegjort forbakgrunnen for dette begrepet, og at utvalget ikke haravdekket eksempler på at EOS-utvalgets kontroll harhatt noen uheldig begrensende effekt på tjenestenesvirksomhet.

Derimot har både EOS-utvalget og enkelte avEOS-tjenestene gitt uttrykk for at tjenestene, desenere årene, i større grad har gått i dialog om ogutfordret EOS-utvalgets synspunkter og kritikk.Dette behøver, etter Evalueringsutvalgets syn, ikke åvære noe negativt. Konstruktive diskusjoner kanbidra til kvalitet både i kontrollen og dens effekter påtjenestenes virksomhet. Evalueringsutvalgets under-søkelse av saker EOS-utvalget har behandlet av egettiltak, se vedlegg 2, viser at tjenestene uttrykte uenig-het med utvalgets konklusjoner i ti av de 100 under-søkte sakene. Alle de ti sakene endte med kritikk avtjenestene. Undersøkelsen tyder imidlertid også på atdet varierer hvorvidt uenighetene blir avklart. Eva-lueringsutvalget understreker at dersom dialogeneikke resulterer i enighet mellom utvalg og tjenesteneeller departementene, eller spørsmålene ikke bliravklart på annen måte, er det viktig at dette kommu-niseres tydelig til EOS-utvalget og at utvalget infor-merer Stortinget om uenigheten. Det finnes enkelteeksempler fra nyere tid på at tjenestene har unnlatt åfølge opp uttalelser fra EOS-utvalget (og Stortinget)uten å informere utvalget om dette. Årsaken har værtat tjenestene var uenige med utvalget.549

Kontrollens forebyggende effekt avhenger videreav EOS-utvalgets evne til å kommunisere eventuellkritikk av tjenestene på en konstruktiv måte, som girtjenestene en forståelse for kritikkens betydningutover den enkelte sak, og derved grunnlag for erfa-ringslæring. Selv om enkeltsaker må løses separat,

549. I 2014 avdekket EOS-utvalget at en tidligere varslet prak-sisomlegging knyttet til femårsregelen likevel ikke var gjen-nomført av PST. Utvalget fant dette oppsiktsvekkende, ogbemerket at det forventer å bli informert når tjenesten ikkevil følge opp forhold som er kritisert av utvalget og som ermeddelt til Stortinget i årsmeldingen, se EOS-utvalgets års-melding 2014 side 14.

114 Dokument 16 – 2015–2016

bør EOS-utvalget gjennom sine uttalelser bidra til åløfte problemstillingene opp på et generelt nivå somkan gi økt kunnskap og også klargjøre om det børgjøres endringer i instrukser eller annet regelverk.550

Når det i 71 prosent av de eget tiltak-sakene somresulterer i kritikk ble iverksatt tiltak som følge avkritikken, kan dette tyde på at EOS-utvalget generelter gode til å kommunisere kritikken på en konstruktivmåte. Enkelte av EOS-tjenestene har imidlertidpåpekt overfor Evalueringsutvalget at når EOS-utvalgets kontroll i stor grad tar utgangspunkt i oggjelder enkeltsaker, til enhver tid omfatter mangeslike saker og utvalget i tillegg går svært grundig inni hver sak, er det krevende for tjenestene å følge oppkritikken på en god og systematisk måte. Når detapparatet i tjenestene som betjener utvalget har myeå gjøre, blir det ofte liten tid til å følge opp kritikkeni etterkant. Evalueringsutvalget vil understreke atEOS-tjenestenes ledelse har ansvar for å sette av nokressurser til å følge opp EOS-utvalgets kritikk i etforebyggende perspektiv, men mener at dersomEOS-utvalget følger Evalueringsutvalgets forslag omå gjennomføre flere tema- eller prosjektbaserteundersøkelser, se kapittel 35.1 om kontrollmetodikk,vil det gjøre både EOS-utvalgets kontroll og kritikkmer fokusert og dermed enklere for tjenestene ogimplementere i et læringsperspektiv.

Den forebyggende effekten avhenger i enda størregrad av EOS-tjenestenes evne til og systemer for ålære av EOS-utvalgets kritikk. Den høye andelen avsaker med kritikk som fører til tiltak i tjenestene kanogså tyde på at tjenestene har gode mekanismer foroppfølging og erfaringslæring. Likevel er det på detrene at EOS-utvalgets kontroll har avdekket at kritikki enkeltsaker ikke nødvendigvis er til hinder for atsamme feil begås igjen, men at mange feil gjentar segover tid. Særlig i PST synes dette å være et problem.Tjenesten har gjentatte ganger vært kritisert foreksempel for oppbevaring av personopplysningerutenfor arkiver og registre, mangler ved begrunnel-sen knyttet til enkeltregistreringer og andre sider vedbehandlingen av personopplysninger i arkiver, regis-tre og systemer. Selv om PST registrerer og lagrer ethøyt antall personopplysninger per år, og det ernaturlig at feil oppstår, synes dette å være eksemplerpå strukturelle problemer heller enn enkeltfeil. Detkan synes som om avvik påtales og rettes som enkelt-stående hendelser, men uten den nødvendige organi-satorisk lærende effekt som fører til varig endring.Dette kan, som nevnt, ha sammenheng med kontrol-lens fokus på enkeltsaker og de ressurser tjenestenebruker på den løpende oppfølgingen av dagens kon-trollregime. Det kan imidlertid også skyldes forholdinternt i PST.

Videre er det på det rene at EOS-utvalgets kritikkav saksbehandling og saksbehandlingstid i sikker-hetsklareringssaker ikke er fulgt opp av myndighe-tene på en måte som har gjort at problemene er løst. Itillegg til å kritisere NSM og FSA for dette, har EOS-utvalget også kritisert deres oppfølging av utvalgetskritikk på dette området, blant annet ved å påpeke atdet «til stadighet» ikke følges opp på tilfredsstillendemåte.551 Til dette har kontrollog konstitusjonskomi-teen uttalt at «det er uakseptabelt at FSA ikke forhol-der seg til de påpekningene EOS-utvalget kommermed» og la til grunn at forsvarsministeren uten videreopphold ville sørge for at FSAs praksis på klarerings-området bringes i samsvar med gjeldende regelverk.NSMs og FSAs manglende evne til å følge opp dennekritikken skyldes imidlertid neppe bare manglendevilje og systemer for erfaringslæring, men gjennom-gående og strukturelle problemer på dette forvalt-ningsområdet som helhet.

EOS-utvalget har opplyst til Evalueringsutvalgetat det ikke har noen faste rutiner for oppfølging avkritikk som rettes mot tjenestene, eller noen systema-tiske oversikt over hvordan utvalgets uttalelserbehandles der. Ved avslutningen av saker med kri-tikk ber utvalget imidlertid som regel om å bli holdtorientert om tjenestenes videre arbeid på områdeteller liknende, og dette vil følges opp i den aktuellesaken. Evalueringsutvalgets inntrykk er at slike fore-spørsler som hovedregel følges opp av EOS-tjenes-tene eller utvalget.

Den forebyggende effekten av EOS-utvalgetskontroll vil også påvirkes av utvalgets egen evne tilerfaringslæring og utvikling. EOS-utvalget har opp-lyst at de årlig gjennomfører intern evaluering av sinårsplan for inspeksjoner, basert på egne erfaringersamt tilbakemeldinger fra Stortinget. I tillegg foretarutvalget løpende vurderinger av egne arbeidsmeto-der, blant annet på grunnlag av utviklingen i tjeneste-nes arbeid og metoder, den teknologiske utviklingensamt endringer i de juridiske rammene for tjenestene.Utover en overordnet plan for kontrollvirksomhetengjennom utarbeidelse av en årsplan og et årsprogram,har utvalget imidlertid ingen skriftlig strategi ellervirksomhetsplan. Utvalget har heller aldri gjennom-ført noen helhetlig systematisering av eget arbeideller evaluering av egen virksomhet, utover den tilba-kemelding som ble gitt Stortinget i forbindelse medevalueringen i 2000–2001.552 Overfor Evalueringsut-valget har EOS-utvalget vist til at EOS-kontrollovenog -instruksen legger så vidt sterke føringer for EOS-utvalgets virksomhet at det er lite rom for utviklingav en egen strategi. Etter Evalueringsutvalgets synbør EOS-utvalget likevel prioritere arbeid med stra-tegiutforming og strategisk forankring av kontroll-

550. NOU 2009:12 side 186.

551. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 26.552. Se kapittel 1 for mer om denne.

Dokument 16 – 2015–2016 115

virksomheten, se kapittel 35.5 om strategisk oriente-ring. Dersom Evalueringsutvalgets forslag om reduk-sjon av antallet obligatoriske inspeksjoner følgesopp, burde EOS-utvalget ha kapasitet til dette.

27.4. Ivaretakelse av samfunnsmessige interesser

Ifølge EOS-kontrolloven § 2 første ledd nr. 2 skalEOS-utvalget påse at EOS-tjenestenes virksomhet«ikke utilbørlig skader samfunnslivet». Forarbeidenefremhevet særlig hensynet til den alminneligemenings- og ytringsfrihet som beskyttelsesverdigeverdier.553 I dag kan det være naturlig å nevne hensy-net til religionsfrihet og forbudet mot diskrimineringi samme åndedrag.

Evalueringsutvalgets undersøkelser viser at EOS-utvalget bare har behandlet et fåtall saker som ekspli-sitt gjelder samfunnsmessige interesser som ytrings-,menings- og religionsfrihet. Av de klagesakene somer omfattet av Evalueringsutvalgets klagesaksunder-søkelse, se vedlegg 1, var det bare én som gjaldt iva-retakelse av samfunnsmessige interesser, og denneresulterte ikke i kritikk av den aktuelle tjenesten.Blant de sakene som omfattes av Evalueringsutval-gets undersøkelse av saker som ble tatt opp av egettiltak, var det bare én sak som eksplisitt gjaldt ivare-takelse av samfunnsmessige interesser, og heller ikkedenne resulterte i kritikk. Undersøkelsen omfatterimidlertid ikke EOS-utvalgets undersøkelse av PSTsregistreringer av to muslimske miljø, se mer omdenne saken nedenfor.

Evalueringsutvalgets gjennomgang av EOS-utvalgets årsmeldinger viser imidlertid at EOS-utval-get ved flere anledninger har behandlet saker ellerkommet med uttalelser som adresserer EOS-tjeneste-nes forhold til bredere samfunnsmessige interesser.

Blant disse finnes det flere som gjelder forholdettil pressen, og som setter fokus på hensynene tilpresse- og ytringsfrihet og til kildevern.

I 2001 kritiserte EOS-utvalget, på bakgrunn av enklage fra journalist Stein Viksveen, Stavanger Aften-blad m.fl. og Norsk Redaktørforening, daværendePolitiets overvåkingstjeneste for prosessen rundt ogbehandlingen av beslag av Viksveens journalistiskemateriale. Utvalget uttalte blant annet:554

«Sammenfatningsvis er det utvalgets vurdering atPST ikke var seg tilstrekkelig bevisst betydningen avat man gikk inn i en sak som måtte reise problemstil-linger i forhold til journalisters og presseorganers retttil kildebeskyttelse. Det var et dramatisk skritt å av-bryte foreldelsesfristen ved å ransake et korrespon-dentkontor. Når man bestemte seg for å gå frem påden måten, burde slike problemstillinger ha værtnærmere utredet på forhånd.

…

Utvalget vil tilføye at det er hensynet til vern omkilden som er den egentlige begrunnelsen for særr-eglene. Arkivene til en veletablert utenrikskorres-pondent kunne meget vel tenkes å inneholde opplys-ninger om svært sensitive kilder. Man kan få inntrykkav at dette særlige vernehensynet ikke har hatt ve-sentlig betydning for PSTs vurderinger og handlemå-te i saken.»

I 2002 kritiserte EOS-utvalget, på bakgrunn av enklage fra journalistforeningen Barents Press Interna-tional og Norsk Journalistlag, PST for innhentingenav deltakerlisten for en konferanse avholdt avBarents Press International.555

I 2012 behandlet EOS-utvalget en klage fremsattav to journalister, der det blant annet ble hevdet atHærens etterretningsbataljon hadde laget en «analyseav [de to klagerne] ... og deres journalistiske virk-somhet» og at det fantes «mapper som ligger inne pådet hemmelige nettet» til bataljonen.556 Utvalgetgjennomførte på denne bakgrunn en uanmeldtinspeksjon av etterretningsbataljonen, som viste atdet ikke var foretatt noen analyse av klagerne og/ellerderes journalistiske virksomhet. Etterretningsbataljo-nen hadde imidlertid lagret noe informasjon om kla-gerne i datanettverket, herunder navn, bilde, utdan-ning og arbeidshistorikk. Denne informasjonen varhentet fra publiserte nyhetsartikler. Utvalget kriti-serte etterretningsbataljonen for å ha behandlet opp-lysningene om journalistene uten rettslig grunnlag ogi strid med personopplysningsloven. Deretter uttalteutvalget:557

«Utvalget vil understreke at pressen ivaretar vik-tige oppgaver som informasjon, debatt og samfunns-kritikk og nyter et sterkt vern gjennom blant annetytringsfriheten og pressefriheten. Det er svært uhel-dig om man på bakgrunn av sin journalistiske virk-somhet behandles i systemene til de hemmelige tje-nestene uten at det er tilstrekkelig grunnlag for det.»

Ved behandlingen av årsmeldingen for 2012uttalte kontrollog konstitusjonskomiteen at det ikkeer akseptabelt at personopplysninger registreres istrid med regelverket, og at det fremsto som særliguakseptabelt at etterretningsbataljonen hadde regis-trert opplysninger om konkrete journalister på bak-grunn av deres journalistiske arbeid.558 Komiteenpresiserte at slik registrering svekker tilliten til EOS-tjenestene, og understreket behovet for nødvendigårvåkenhet for å unngå tilsvarende uheldige saker forfremtiden.

Senere mottok EOS-utvalget klager fra fem av deni journalistene etterretningsbataljonen haddebehandlet opplysninger om, om det samme forhol-

553. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 21. 554. EOS-utvalgets årsmelding 2001 side 9.

555. EOS-utvalgets årsmelding 2002 side 9. 556. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 34. 557. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 34. 558. Innst. 376 S (2012–2013) side 13.

116 Dokument 16 – 2015–2016

det.559 På denne bakgrunn besluttet utvalget etter enkonkret vurdering å fravike sin taushetsplikt i saken,og underrettet også de øvrige fire journalistene.Utvalget mottok etter dette tre nye klager mot etter-retningsbataljonen, noe som resulterte i en uanmeldtinspeksjon av bataljonen i mai 2013. I tillegg gjen-nomførte utvalgets sekretariat en uanmeldt undersø-kelse i Setermoen leir i september 2013, og det bleogså gjennomført en uanmeldt inspeksjon av Etter-retningstjenesten i august 2013. Utvalget fant i sineundersøkelser ingen holdepunkter for at det varbegått ytterligere ulovlige eller kritikkverdige for-hold verken fra etterretningsbataljonens eller Etter-retningstjenestens side.

EOS-utvalget har i hele eksistensperioden hattfokus på PSTs praktisering av forbudet mot behand-ling av opplysninger alene på bakgrunn av personensetnisitet eller nasjonale bakgrunn, politisk, religiøseller filosofisk overbevisning, fagforeningstilhørig-het eller opplysninger om helsemessige eller seksu-elle forhold som tidligere fulgte av PST-instruksen§ 15. I dag er denne bestemmelsen videreført i politi-registerloven § 7 i form av et krav om at behandlingav personopplysninger om nasjonal eller etnisk bak-grunn, politisk, religiøs eller filosofisk overbevis-ning, fagforeningstilhørighet eller opplysninger omhelsemessige eller seksuelle forhold bare kan finnested dersom det er strengt nødvendig ut fra formåletmed behandlingen. Bestemmelsen illustrerer at det ernær sammenheng mellom ivaretakelsen av indivi-duelle rettigheter og samfunnsmessige interesser.Selv om brudd på bestemmelsen primært rammerenkeltpersonene som får sine rettigheter krenket, erfor eksempel politisk og religiøs frihet sentrale ver-dier i et fritt demokratisk samfunn.

I årsmeldingen for 2005 omtalte utvalget en sakder PST hadde registrert seks personer i sitt arbeids-register på grunnlag av uttalelser i media som opp-fordret til å gi støtte til opposisjonsgrupper som ogsåbenyttet voldelige midler og terroraksjoner i mot-stand mot regimet i en stat.560 Etter EOS-utvalgetsoppfatning ga uttalelsene inntrykk av bevissthet omskillet mellom humanitær bistand og bistand til denoperative motstandskampen, og syntes å værebegrenset til humanitær bistand. Da saken ble tattopp, besluttet tjenesten å slette registreringene. I detavsluttende brevet til PST uttalte utvalget blantannet:

«Registrering av politiske ytringer eller erklærin-ger vil alltid reise spørsmål i forhold til sentrale de-mokratiske verdier. Det må kunne stilles strenge kravtil oppmerksomhet og bevissthet omkring slike pro-blemstillinger hos en tjeneste som har ansvar for å gå

opp grensen mellom den politiske ytringsfriheten ogstraffbar støttevirksomhet til terrorgrupper.»

Det stilte deretter spørsmål om PST burde vur-dere å innføre retningslinjer for behandling av sakersom reiser spørsmål knyttet til registrering på politiskgrunnlag.

Som beskrevet i kapittel 27.2 om ivaretakelse avindividuelle rettigheter, undersøkte EOS-utvalget i2009 og 2010 PSTs praksis knyttet til forbudet motbehandling av opplysninger alene på bakgrunn avpersonens etnisitet eller nasjonale bakgrunn, politisk,religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforenings-tilhørighet eller opplysninger om helsemessige ellerseksuelle forhold.561 I den forbindelse uttalte EOS-utvalget at PSTs forebyggende arbeid innenfor fag-feltet kontraekstremisme kan reise prinsipielle spørs-mål om grensen mot blant annet legitim politisk ogreligiøs virksomhet.562 Utvalget ba PST redegjøre forblant annet hva som skal til for at tjenesten kanbehandle opplysninger om slike forhold og hvilkengrad av tilknytning til voldelige organisasjoner ellersom kan legitimere behandling av slike opplysninger.Utvalget fant PSTs presiseringer i saken nyttige, menkritiserte tjenesten for i flere konkrete tilfelle å habehandlet opplysninger i strid med forbudet.563

Denne kritikken var bakgrunnen for utvalgetsiverksettelse av eget tiltak av en prosjektundersøkel-se, der utvalget blant annet så på om PSTs registre-ring av personer tilknyttet to muslimske miljøer var istrid med forbudet mot overvåking kun på bakgrunnav personers nasjonalitet eller politiske og religiøseoverbevisning.564 I den forbindelse påpekte utvalgetat dette forbudet må sees på bakgrunn av de grunn-lovfestede rettighetene om religions- og organisa-sjonsfrihet, som innebærer at alle personer står fritt tilå praktisere og gi uttrykk for sin overbevisning utenutilbørlig innblanding fra myndighetenes side. EOS-utvalget presiserte forholdet mellom det ovennevnteforbudet og de generelle kravene til PSTs registreringav opplysninger, og konkluderte med at tjenesten vedflere tilfelle hadde behandlet opplysninger om prak-tiseringen av religiøs overbevisning eller utøvelse avreligion i en i utgangspunktet lovlig religiøs forsam-ling, som fremsto som unødvendige eller irrele-vante.565 Det fant også en rekke eksempler på at PSThadde behandlet opplysninger om enkeltpersoner kun

559. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 44–45. 560. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 9.

561. Forbudet fulgte den gang av PST-instruksen § 15, men er idag videreført i politiregisterloven § 7 i form av et krav omat behandling av personopplysninger om nasjonal eller et-nisk bakgrunn, politisk, religiøs eller filosofisk overbevis-ning, fagforeningstilhørighet eller opplysninger om helse-messige eller seksuelle forhold bare kan finne sted dersomdet er strengt nødvendig ut fra formålet med behandlingen.

562. EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 12. 563. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 11–12. 564. Særskilt melding 4. juni 2013 om PSTs registrering av per-

soner tilknyttet to muslimske miljø.

Dokument 16 – 2015–2016 117

på bakgrunn av hva som var kjent om deres religiøseoverbevisning, i strid med forbudet i PST-instruksen§ 15. I de avsluttende merknadene opplyste utvalgetat det hadde bedt PST å vurdere å rette større opp-merksomhet mot en felles ensartet praksis forbehandling blant annet av opplysninger om nasjona-litet eller politisk eller religiøs overbevisning.

Også forbudet mot diskriminering og usaklig for-skjellsbehandling er, på ulike måter, tema i EOS-utvalgets kontrollvirksomhet. Blant annet tar utval-get stikkprøver av positive klareringsavgjørelser forå vurdere positive og negative avgjørelser opp mothverandre ut fra prinsippet om likebehandling.566 Eteksempel på dette finnes også i EOS-utvalgets års-melding for 2004, der utvalget blant annet uttalte atdet er «en utfordring som krever både bevissthet ogkunnskaper, å stille de samme krav til grundighet ogkritisk innstilling hva enten undersøkelsene gjelderpersoner av utenlandsk opprinnelse eller etniskenordmenn».567 Kontroll- og konstitusjonskomiteensluttet seg til denne understrekningen ved behandlin-gen av årsmeldingen. 568

EOS-utvalget ivaretar også hensynene til åpenhetog innsyn gjennom behandlingen av klager overEOS-tjenestenes avslag på innsyn eller utlevering avopplysninger fra tjenestenes virksomhet. Evalue-ringsutvalgets undersøkelse av EOS-utvalgets klage-saksbehandling viser at ti av de 100 klagesakene somvar omfattet av undersøkelsen, gjaldt innsyn i tjenes-tenes dokumenter eller utlevering av opplysninger,og av disse resulterte to saker i kritikk av tjenesten.Undersøkelsen av saker som EOS-utvalget har tattopp av eget tiltak viser at to av 100 saker gjaldt spørs-mål om innsyn i tjenestenes dokumenter eller utleve-ring av opplysninger, og begge disse endte med kri-tikk av den aktuelle tjenesten. Evalueringsutvalgetsgjennomgang av EOS-utvalgets årsmeldinger tyderpå at utvalget har hatt et jevnt fokus på praktiseringenav regelverket om gradering av og innsyn i PSTsopplysninger. Temaet er redegjort for i samtlige års-meldinger for årene 2006 til 2014.569 Et viktig spørs-mål for EOS-utvalget de senere årene har vært omden enkelte bør gis en lovfestet mulighet til innsyn ieventuelle opplysninger eldre enn 30 år som er regis-trert om vedkommende hos PST, alternativt informa-sjon om at det ikke var registrert noe om vedkom-

mende, så fremt dette ikke skader hensynet til riketssikkerhet eller PSTs virksomhet. Utvalget tok spørs-målet opp med Justisdepartementet i 2009 og 2010. I2013 fikk EOS-utvalget, etter en rekke purringer,svar fra departementet om at det ikke ville foreslåslovregulering av retten til innsyn i eldre opplysningeri PST. Justisdepartementet viste til at en bekreftelseoverfor alle som ikke er registrert om at det i dag ikkefinnes opplysninger om dem i PSTs registre implisittinnebærer at alle som ikke får en slik bekreftelse fak-tisk er registrert. EOS-utvalget tok dette til oriente-ring, men uttrykte at det vanskelig kan se at slikeopplysninger skal være sikkerhetsgraderte, med hen-visning til hovedregelen om at gradering senest skalbortfalle etter 30 år. Utvalget orienterte Stortinget omat det ikke kom lenger i arbeidet knyttet til innsyn ieldre opplysninger. I kontrollog konstitusjonskomi-teens innstilling ved behandlingen av utvalgets års-melding for 2013, ba et mindretall om at regjeringenfremlegger et forslag for Stortinget om en permanentinnsynsordning.570 Forslaget fikk imidlertid ikke fler-tall i Stortinget. I årsmeldingen for 2014 opplysteutvalget at PST i flere tilfelle hadde avgradert og gittinnsyn i opplysninger eldre enn 30 år. Utvalgetuttalte at dette nettopp illustrerer at innsyn kan og børgis i enkelte tilfelle, at det er vanskelig å se argumen-ter for at vilkår og relevante skjønnsmomenter for etslikt innsyn skal overlates til forvaltningspraksis ogat en lovforankring av kriteriene for å gi innsyn vilsikre forutsigbarhet og hindre vilkårlighet. EOS-utvalget har også tatt opp spørsmål om åpenhet medEtterretningstjenesten, og et eksempel på dette er dia-logen knyttet til Etterretningstjenestens retningslinjerfor utlevering av personopplysninger til utenlandskesamarbeidende tjenester. Retningslinjene var opprin-nelig gradert BEGRENSET, men i årsmeldingen for2011 uttalte utvalget at offentlighetshensynet tilsierat slike bestemmelser er ugraderte, og at det kan stil-les spørsmål om slike bestemmelser heller burdefremgå av e-loven og/eller e-instruksen. På bakgrunnav omtalen utferdiget Etterretningstjenesten, i samar-beid med Forsvarsdepartementet, ovennevnte ugra-derte utfyllende retningslinjer.

Evalueringen viser altså at EOS-utvalget bare harbehandlet et fåtall saker som alene gjelder samfunns-messige interesser, men at utvalget uttaler seg om enrekke saker der individuelle interesser med stor sam-funnsmessig betydning står sentralt. Evalueringentyder på at EOS-utvalget i enda større grad kan frem-heve dette samspillet mellom individuelle og sam-funnsmessige interesser i de sakene det undersøkerog den kritikken som gis. Videre bør de samfunns-messige verdiene kunne komme enda tydeligere framdersom EOS-utvalget i større grad anvender en tema-basert tilnærming til kontrollvirksomheten, for

565. Særskilt melding 4. juni 2013 om PSTs registrering av per-soner tilknyttet to muslimske miljø side 20.

566. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 20. 567. EOS-utvalgets årsmelding 2004 side 4. 568. Innst. S. nr. 177 (2004–2005) side 4. 569. Se EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 4, EOS-utvalgets

årsmelding 2007 side 8-9; EOS-utvalgets årsmelding 2008side 13-17; EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 15-15;EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 16-20; EOS-utvalgetsårsmelding 2011 side 15-16; EOS-utvalgets årsmelding2012 side 17-18; EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 20-22; EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 16. 570. Innst. 225 S (2013–2014) side 16-17.

118 Dokument 16 – 2015–2016

eksempel ved at risikoen for skade på slike verdiervektlegges ved avgjørelsen av hvilke tema som skaltas opp, se kapittel 35.1 for mer om Evalueringsut-valgets syn på dette.

EOS-utvalget har overfor Evalueringsutvalgetgitt uttrykk for en viss usikkerhet om hva som liggeri målsettingen i EOS-kontrolloven § 2 nr. 2 om atutvalget i sin kontroll skal påse at EOS-tjenestenesvirksomhet «ikke utilbørlig skader samfunnslivet»,og særlig hva den innebærer utover at EOS-utvalgetskal avdekke og forebygge krenkelser av enkeltper-soners rettigheter, og påse at tjenestene respekterermenneskerettighetene. Evalueringsutvalget har vur-dert om ordlyden i EOS-kontrolloven § 2 nr. 2 børendres, for tydeligere å reflektere EOS-utvalgetsoppgave med å ivareta samfunnsmessige interesser,se kapittel 33 om kontrollformålene.

27.5. Kontrollens tillitsskapende effekt

Ifølge EOS-loven § 2 første ledd nr. 3 skal EOS-utvalget «påse at virksomheten holdes innen rammenav lov, administrative eller militære direktiver ogulovfestet rett», altså at tjenestene ikke bryter noenav de regler de er underlagt i sin virksomhet.

Redegjørelsen i kapitlene 27.2. har vist at EOS-utvalgets arbeid med å avdekke og forebygge indivi-duelle krenkelser innebærer en grundig kontroll medat tjenestene overholder de regler som gjelder forvirksomhetene. Også kontrollog konstitusjonsko-miteens vurdering har regelmessig vært at EOS-utvalgets kontroll bidrar til å sikre at EOS-tjenesteneopererer innenfor lov og instruks.571

Målsettingen i EOS-loven § 2 første ledd nr. 3 girifølge forarbeidene uttrykk for et mer allment behov,utover hensynet til de som rammes av det konkreteregelbruddet.572 Målsettingen rommer også «hensy-net til å skape tillit til at virksomhet som den almin-nelige opinion ikke har fullt innsyn i, holdes innenrammen av fastsatte grenser».573 Å skape tillitt til atEOS-tjenestene følger lover og regler må anses somet viktig formål med EOS-utvalgets kontroll, og Eva-lueringsutvalget har derfor vurdert hvorvidt kontrol-len har en slik tillitskapende effekt.

Befolkningens tillit til EOS-tjenestene avhengerførst og fremst av tjenestene selv. EOS-utvalgetskontroll kan bare bidra til å styrke tilliten til tjenes-tene dersom det ikke regelmessig avdekkes alvorligeregelbrudd. Videre er EOS-utvalget tydelige på at detuansett aldri kan garantere at det ikke skjer regel-brudd i tjenestene. Sammenlikner man omfanget avkontrollen med omfanget av tjenestenes virksomhet,er dette helt naturlig. EOS-utvalget verken kan ellerbør tillegges rollen som garantist for tjenestenes virk-

somhet. Det konstitusjonelle og parlamentariskeansvaret for at tjenestene overholder regelverket til-ligger den ansvarlige statsråden, og primært er detdennes ansvar å sørge for at det samlede kontrollsys-temet er tilstrekkelig til å sikre at tjenestene ivaretarsine oppgaver på en god måte og ikke misbruker sinefullmakter.

Når det er sagt, er EOS-utvalget en viktig del avdet samlede kontrollsystemet tjenestene er underlagt.Utvalget bidrar, gjennom kvaliteten i den kontrollensom gjennomføres, til å styrke tilliten til tjenestenesvirksomhet. Evalueringen viser at EOS-utvalget hittilhar gitt vesentlige bidrag til ivaretakelsen av indivi-duelle og samfunnsmessige interesser på dette områ-det, og Evalueringsutvalgets forslag tar sikte på åhøyne kvaliteten ytterligere. Videre vil tilliten tilEOS-utvalgets kontroll, og dermed til tjenestenesvirksomhet, kunne påvirkes av utvalgets sammenset-ning. Evalueringsutvalget har drøftet dette nærmere ikapittel 37.3 nedenfor.

Dessuten er EOS-utvalget et verktøy for å fåavklart anklager mot EOS-tjenestene om ulovligvirksomhet som fremmes i media eller den offentligedebatten for øvrig. Evalueringsutvalgets undersøkel-ser av saker som EOS-utvalget har tatt opp av eget til-tak, viser at 8,4 prosent av sakene hadde medieopp-slag som utgangspunkt. Det finnes flere eksempler påslike saker fra de senere årene, herunder to undersø-kelser som resulterte i særskilte meldinger til Stortin-get, nemlig undersøkelsen av påstander om politiskovervåking og PSTs bruk av en bestemt person somkilde,574 og undersøkelsen av overvåking av norskeborgere foretatt av gruppen Surveillance DetectionUnit (SDU).575 Av årsmeldingene for 2014 fremgårdet også at EOS-utvalget hadde påbegynt undersø-kelser av enkelte sider ved PSTs terrorvarsel somme-ren 2014 og anførsler om bruk av falske basestasjo-ner i Oslo sentrum. I slike tilfelle vil EOS-utvalgetkunne gjennomføre en uavhengig og fullstendig kon-troll av om anklagene som fremsettes er riktige. Idenne sammenheng bidrar utvalget til opprettholdel-sen av tilliten til EOS-tjenestene ved å avklare om dethar skjedd noe ulovlig, i stedet for at slike anklagerblir stående ubesvarte. Samtidig er det avgjørende fortilliten til utvalgets kontroll at det ikke oppfattes somde «løper medias ærend». Enkelte av EOS-tjenestenehar også påpekt at det brukes mye tid, både underinspeksjoner og ellers, på å orientere EOS-utvalgetom saker som har vært fremme i media. Her må EOS-utvalget finne en balanse mellom saker som fortjener

571. Se for eksempel Innst. 376 S (2012–2013) side 3. 572. NOU 1994:4 side 61. 573. NOU 1994:4 side 52.

574. EOS-utvalgets særskilte melding om undersøkelse av på-stander om politisk overvåking og bruk av Christian Høibøsom kilde.

575. Særskilt melding til Stortinget om overvåking av norskeborgere i Norge foretatt av gruppen Surveillance DetectionUnit (SDU), Dokument 7:1 S (2010–2011).

Dokument 16 – 2015–2016 119

nærmere undersøkelse og saker som kan legges tilside.

EOS-utvalgets bidrag til å styrke tilliten til EOS-tjenestene har også nær sammenheng med EOS-utvalgets evne til å formidle budskapet om kontrollentil befolkningen. Evalueringsutvalget har derfor vur-dert EOS-utvalgets kommunikasjon med offentlighe-ten.

EOS-utvalgets balansering av hensynet til åpen-het mot tjenestenes behov for hemmelighold var etviktig tema i møtet mellom Evalueringsutvalget ogrepresentanter fra Pressens offentlighetsutvalg.Generelt ga representantene uttrykk for at utvalgetburde praktisere en enda større grad av åpenhet, og atdette både vil styrke rettssikkerheten og tilliten til tje-nestene.

Dette er imidlertid et krevende tema, der mangehensyn må ivaretas. På den ene side tilsier befolknin-gens informasjonsbehov, prinsipper om åpenhet oggjennomsiktighet og målsettingen om å styrke EOS-tjenestenes tillit i befolkningen at EOS-utvalget er sååpne som mulig om kontrollen og de funn som gjøresog ikke gjøres, se kapittel 8. På den annen side måstore deler av EOS-tjenestenes virksomhet nødven-digvis holdes hemmelig for at tjenestene skal kunneivareta samfunnets og enkeltpersoners trygghet, sekapittel 6. I henhold til mandatet, har Evalueringsut-valget drøftet i hvilken grad forvaltningens rett til å taden endelige avgjørelsen om innsyn har representertet hinder for EOS-utvalgets arbeid i kapittel 40.

I praksis skjer EOS-utvalgets kommunikasjonmed offentligheten først og fremst gjennom utvalgetsrapportering til Stortinget.

I forkant av offentliggjøringen av EOS-utvalgetsmeldinger får EOS-tjenestene oversendt et utkast, forblant annet å kontrollere om meldingene inneholdergradert informasjon. Evalueringsutvalget har gjen-nomgått korrespondanse knyttet til årsmeldingenefor de siste årene, og gjennomgangen viser at EOS-tjenestene sjelden anfører at meldingsutkastet inne-holder gradert informasjon. Dette kan tyde på atEOS-utvalget kan være mer offensive, og gå noe len-ger i sin beskrivelse av kontrollen og den kritikk somgis.

Evalueringsutvalgets undersøkelser viser imidler-tid at EOS-utvalgets årsmeldinger formidler allvesentlig kritikk som EOS-utvalget har uttrykt over-for EOS-tjenestene.576 Etter Evalueringsutvalgets syner det viktig at EOS-utvalget opprettholder en praksisder det opplyses om all kritikk mot tjenestene i utval-gets meldinger, slik at både Stortinget og befolknin-

gen for øvrig kan ha tillit til at utvalget ikke haravdekket kritikkverdige forhold i tjenestene som detikke opplyses om. Denne praksisen må imidlertidholdes opp mot ønsket om at årsmeldingene ikke blirfor omfattende eller kompliserte, se kapittel 38.2 omutvalgets meldinger for mer om dette.

EOS-utvalget driver også en viss utadrettet virk-somhet gjennom uttalelser i media. Evalueringsut-valgets undersøkelse av saker EOS-utvalget harbehandlet av eget tiltak, viser at utvalget i fire av 100saker sendte ut pressemelding, mens det fremgikk avsaksbehandlingssystemet at utvalgsleder hadde uttaltseg i media om fire saker. I ti av 100 saker var detregistrert at saken hadde vært gjenstand for medie-dekning. Undersøkelsen av EOS-utvalgets klage-saksbehandling viser at det ikke i noen av sakene blesendt ut pressemelding, at utvalgsleder uttalte seg imedia i én av sakene og at bare to klagesaker haddevært gjenstand for mediedekning.

Evalueringsutvalget finner derfor at dette samletsett gir et uttrykk for den tillitskapende effekt EOS-utvalgets kontrollvirksomhet har.

28. Om hensynet til rikets sikkerhet, forholdet til fremmede makter og behovet for vern av kilder

Det følger av EOS-kontrolloven § 2 annet ledd atEOS-utvalget, i utførelsen av kontrolloppgavene,plikter å «iaktta hensynet til rikets sikkerhet og for-holdet til fremmede makter». Ifølge forarbeidene erpålegget ment å hindre ensidig vektlegging av kon-trollformålene,577 og sørge for at utvalgets stand-punkter tas etter en avveining som inkluderer de hen-syn tjenestene er satt til å ivareta.578 Det samme prin-sippet kommer til uttrykk i EOS-instruksen § 5 førsteledd, der det fremgår at utvalget ikke skal «søke etmer omfattende innsyn i graderte opplysninger enndet som er nødvendig ut fra kontrollformålene», og atdet så vidt mulig skal «iaktta hensynet til kildevernog vern av opplysninger mottatt fra utlandet». Dess-uten følger det av instruksen § 4 annet ledd at «kon-trollen bør innrettes slik at den er til minst muligulempe for tjenestenes løpende virksomhet».

På denne bakgrunn har Evalueringsutvalgetundersøkt forholdet mellom EOS-utvalget og -tjenes-tene nærmere, herunder om hensynet til rikets sikker-het, forholdet til fremmede makter og behovet forvern av kilder iakttas som ledd i EOS-utvalgets kon-trollvirksomhet. Videre har det stilt spørsmål om tje-nestene blir hørt i gjennomføringen av kontrollen,om EOS-utvalget krever innsyn i mer enn kontrollbe-hovet tilsier og om tjenestenes bruk av ressurser påkontrollen er forholdsmessig.

576. Klagesaksundersøkelsen i vedlegg 1 viser at alle klagesakersom resulterte i kritikk ble omtalt i årsmeldingen, mens un-dersøkelsen av eget tiltak-saker i vedlegg 2 viser at samtligesaker der tjenestene ble uttrykkelig kritisert ble omtalt i års-meldingen, samt 15 av de 22 sakene der utvalget kom medbemerkninger til tjenestene.

577. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 21. 578. NOU 1994:4 side 61.

120 Dokument 16 – 2015–2016

Evalueringen har gitt et klart inntrykk av at for-holdet mellom EOS-utvalget og EOS-tjenestene idag er preget av gjensidig respekt og tillit. Somnevnt, har samtlige EOS-tjenester på generelt grunn-lag uttrykt respekt for EOS-utvalgets kontrollarbeid,at de ser på kontrollen som et gode, noe som bidrar tilå skjerpe dem og som er avgjørende for å opprett-holde samfunnets tillit til tjenestenes arbeid. Tjenes-tene har beskrevet forholdet til utvalget som ryddig,opplyst at eventuelle uenigheter alltid ordnes opp i,og gitt uttrykk for at de stoler på utvalget. Evalue-ringsutvalgets undersøkelse av saker som EOS-utval-get har behandlet av eget tiltak, se vedlegg 2, under-bygger at EOS-tjenestene i hovedsak respektererEOS-utvalgets kontroll og avgjørelser ved at de sjel-den problematiserer utvalgets innsynsrett og ofteuttrykker enighet med utvalgets konklusjoner.

EOS-utvalget har på sin side uttrykt respekt for deoppgaver EOS-tjenestene ivaretar og de forpliktelsersom hviler på utvalget i den forbindelse. Det finnesogså eksempler på at ovennevnte plikt til å ivaretarikets sikkerhet mv. har fått praktiske konsekvenserfor kontrollvirksomheten, se nedenfor.

Forutsetningene for kontrollen er dermed langtbedre i dag enn den første tiden etter at EOS-utvalgetble opprettet, da forholdet mellom utvalget og tjenes-tene var preget av mistro og mistillit, se kapittel 17.1om EOS-utvalgets historikk.

Gjensidig respekt og tillit mellom EOS-tjenesteneog utvalget er helt nødvendig for ivaretakelse av for-målene med kontrollen. Uten respekt for utvalgetsavgjørelser er det, som nevnt, mulighet for at tjenes-tene ikke ville lære av og innrette seg etter den kritik-ken utvalget kommer med. Se også kapittel 27.3 omkontrollens forebyggende effekt. Videre vil mang-lende tillit til utvalget kunne undergrave kontrollfor-målene, for eksempel dersom det skulle føre til atinformasjon ble holdt tilbake av frykt for at utvalgetville bryte taushetsplikten. Manglende respekt fraEOS-utvalgets side for de oppgavene EOS-tjenesteneivaretar, ville på sin side kunne skade tjenestenesarbeid og rikets sikkerhet.

Tjenestenes respekt for utvalgets uttalelser og til-liten til utvalget som sådan må antas å ha nær sam-menheng med utvalgets evne til å balansere hensynettil enkeltpersoners rettigheter og samfunnsmessigeinteresser mot hensynet til rikets sikkerhet. Vedenkelte tilfelle har EOS-utvalget latt hensynet tilrikets sikkerhet mv. fått konsekvenser for gjennom-føringen av kontrollen, hovedsakelig knyttet til prak-tiseringen av utvalgets innsynsrett i tjenestenes arki-ver, registre og datasystemer. Ett eksempel er atEOS-utvalget, frem til 2013, ikke ba om innsyn iPSTs særskilte system for behandling av kilder oginformanter (KildeSys), primært fordi ingen sakerhadde foranlediget slik kontroll, men også fordiutvalget i sin kontroll, så vidt mulig, skal «iaktta hen-

synet til kildevern», se kontrollinstruksen § 5 førsteledd annet punktum.579 Som et resultat av en bestemtsak besluttet EOS-utvalget å foreta stikkprøver i Kil-deSys i 2015.580 Frem til 2006 unnlot EOS-utvalgetogså å føre rutinemessig kontroll med Etterretnings-tjenestens informasjonsutveksling med utenlandskesamarbeidende tjenester, under henvisning til at slikinformasjonsutveksling utgjør et særlig sensitivtområde der utvalget skal vise varsomhet.581 I dagkontrollerer utvalget dette i større grad, likevel slik atplikten til å iaktta hensynet til kildevern og vern avopplysninger som er mottatt fra utlandet, fremdelesfår en viss betydning for intensiteten i kontrollen.582

Samtidig kan det være utfordrende for EOS-utvalget å balansere betydningen av tillit hos tjenes-tene opp mot kontrollens uavhengighet. EOS-utval-get har uttrykt til Evalueringsutvalget at det er viktigikke å gi inntrykk av at utvalget vektlegger harmonimed tjenestene i for stor grad. Utvalget har pekt på atdet er tjenestenes ansvar å ivareta hensynet til riketssikkerhet ved å gå så langt de mener de bør og kaninnenfor gjeldende regelverk, og at det er utvalgetsoppgave å kontrollere om de krysser grensen for detlovlige.

Evalueringsutvalget har ikke fått tilbakemeldin-ger om eller inntrykk av at EOS-utvalget i for storgrad tar hensyn til rikets sikkerhet i kontrollvirksom-heten eller i sine vurderinger, at det er for grad avnærhet mellom utvalget og tjenestene eller at utvalgetidentifiserer seg med tjenestenes virksomhet i for storgrad.583

Derimot har flere av EOS-tjenestene gitt uttrykkfor at selv om det er naturlig at EOS-utvalget har etsterkt fokus på personvern og rettssikkerhet, kunneutvalget i noe større grad utrykt forståelse for deinteresser tjenestene er satt til å verne om. Enkelte avtjenestene har påpekt at utvalgets meldinger i storgrad gir uttrykk for negative funn og kritikk, og i litengrad vektlegger de positive sidene ved tjenestenesvirksomhet. Tjenestene har også pekt på at tjeneste-nes forklaringer på eller motargumenter mot utval-gets kritikk i liten grad gjengis i meldingene, og attjenestene også ellers har begrenset mulighet til åimøtegå kritikken for eksempel overfor kontroll- ogkonstitusjonskomiteen. Flere av tjenestene har dess-


580. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 23.581. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 17. 582. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 7. 583. Om slik identifisering, se Lundkommisjonens rapport side

435, der det uttales at «effektiv kontroll forutsetter at detikke er for stor nærhet mellom det kontrollerende og detkontrollerte organ» og at det i «kontrollvirksomheten liggeren risiko for at det oppstår en samstemthet som etter hvertkan innebære at det kontrollerende organ identifiserer segmed det kontrollerte».

Dokument 16 – 2015–2016 121

uten etterlyst sterkere EOS-faglig kompetanse iutvalg og sekretariat.

Evalueringsutvalgets gjennomgang av EOS-utvalgets årsmeldinger viser at utvalget regelmessigpåpeker at EOS-tjenestene har vist forståelse forutvalgets kontroll.584 Etter Evalueringsutvalgets syner EOS-utvalgets fokus på rettssikkerhets- og person-vernspørsmål en naturlig konsekvens av det kontroll-oppdraget utvalget er gitt, og det er ikke EOS-utval-gets oppgave å anerkjenne kvaliteten eller effektivi-teten i EOS-tjenestenes arbeid mer konkret. Slikeutsagn vil kunne svekke den eksterne tilliten til utval-gets uavhengighet. For at kontrollen skal bidra til åstyrke tilliten til tjenestenes virksomhet, er det like-vel viktig at EOS-utvalget formidler et helhetlig bildeav resultatene av kontrollvirksomheten, herunder dedelene av kontrollen som ikke avdekker kritikkver-dige forhold. Det er dessuten viktig at EOS-utvalgetikke blir ensidig i vektleggingen av hensynet til per-sonvern og rettssikkerhet. Utvalget skal også iakttahensynet til rikets sikkerhet, og utvalget må i sinevurderinger ta høyde for at tjenestene har i oppgave åverne om viktige verdier på samfunnets vegne. For åsikre forståelse for tjenestenes oppgaver og virkelig-het, har Evalueringsutvalget foreslått å styrke utval-gets EOS-faglige kompetanse, se kapittel 37 omutvalgets oppnevning, sammensetning og organise-ring. Evalueringsutvalget har også drøftet om EOS-tjenestene burde gis en mer omfattende rett til å uttaleseg i forbindelse med utformingen eller avgivelsenav EOS-utvalgets årsmelding i kapittel 38.4.

Evalueringsutvalget har stilt spørsmål om EOS-utvalgets kontroll bidrar til en eventuell «forsiktig-hetskultur» i tjenestene. Begrepet har vært brukt avbåde 22. juli-kommisjonen og Traavik-utvalget, somi 2012 vurderte prioriteringer, ressursutnyttelse,arbeidsprosesser, kompetanse og organisering i PST,med henvisning til at flere ansatte i tjenesten haddevært opptatt av at det kontinuerlige kritiske søkelysetPST befinner seg i, for eksempel kan føre til at manblir mer opptatt av å overoppfylle betingelsene for ååpne sak enn av hva som kan skje om man ikke gjørdet.585 En mulig konsekvens kan være at trusler ikkeoppdages eller at et terrorangrep som er under forbe-redelse, blir oversett. 22. juli-kommisjonen uttalteblant annet at PST ikke bør la bekymringen for å blibeskyldt for politisk overvåking stå i veien for å følgemed på ekstremistiske nettsider, og gjøre registrerin-ger om noen fremsetter trusler eller andre ytringersom gir grunnlag for mistanke.586 Traavik-utvalgetsatte begrepet i sammenheng med vanskelighetenemed å fortelle offentligheten om de resultatene PSToppnår, og de urealistiske forventningene samfunnetsynes å ha til PSTs evne til å oppdage og avverge

risiko. Utvalget pekte på behovet for en klarere ogmer nyansert kommunikasjon av PSTs muligheter såvel som begrensninger når det gjelder å avdekke ogforhindre terrorhandlinger, men understreket at PSTselv må bidra til dette, gjennom mer åpenhet og til-gjengelighet, og gjennom en mer offensiv samfunns-kommunikasjon.

Representanter for PST har til Evalueringsutval-get gitt uttrykk for at det i dag eksisterer en forsiktig-hetskultur i den forstand at tjenesten har respekt forat den forvalter inngripende metoder. Ansatte i tje-nesten har overfor Evalueringsutvalget avvist at detforeligger noen uheldig forsiktighetskultur.

EOS-utvalget har, overfor Evalueringsutvalget,uttalt at det er en glidende overgang mellom kontrol-lens forebyggende effekt og hvorvidt kontrollenbidrar til en uheldig forsiktighetskultur. EOS-utval-get opplever imidlertid ikke at PST er preget av noenslik kultur.

Evalueringsutvalget har konkludert med at EOS-utvalgets kontroll fungerer skjerpende på tjenestene,og har en forebyggende effekt ved at tjenestene tarkonsekvenser og lærer av den kritikken utvalgetkommer med, se kapittel 27.3 om den forebyggendeeffekten. Selv om det kan være en glidende overgangfra slik forebyggende effekt til en forsiktighetskultur,har Evalueringsutvalget ikke blitt presentert for ellerkommet over eksempler på at EOS-utvalgets kontrollhar en uheldig begrensende effekt på tjenestenesvirksomhet. Evalueringsutvalget slutter seg til EOS-utvalgets understrekning av at det er tjenestenesansvar å ivareta hensynet til rikets sikkerhet ved å gåså langt de mener de bør og kan innenfor gjeldenderegelverk, og at det er utvalgets oppgave å kontrol-lere om de krysser grensen for det lovlige. Formåletmed kontrollen må være å fremdyrke faglig fundertestandpunkter og vurderinger som tjenestene står innefor. Etter Evalueringsutvalgets syn er det et ledelses-ansvar å sørge for at EOS-utvalgets kontroll ikkefører til utrygghet blant de ansatte. Evalueringsutval-get vil også understreke at EOS-utvalgets uttalelserikke er bindende overfor EOS-tjenestene, og at deskritt som tas eller ikke tas som følge av utvalgetsuttalelser forblir tjenestenes og deres overordnedesansvar. Dersom tjenestene mener EOS-utvalget tarfeil, bør tjenestene, eventuelt etter samråd med sineoverordnede, fastholde sin oppfatning inntil spørs-målet eventuelt er avklart av Stortinget.

Både EOS-utvalget og enkelte av EOS-tjenestenehar gitt uttrykk for at tjenestene, de senere årene, i

584. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 8. 585. Rapport fra Traavikutvalget side 9; NOU 2012:14 side 384.

586. I Meld. St. 21 (2012–2013) uttalte Justis- og beredskapsde-partementet på side 53 at problemstillingen er utfordrende,og at uklar hjemmelssituasjon kan føre til at PST-ansatte erfor forsiktige i sin behandling av personopplysninger inn-hentet ved bruk av åpne kilder, og at departementet villegjennomgå regelverket for behandling av personopplysnin-ger i PST, for å avklare hjemmelsproblematikken.

122 Dokument 16 – 2015–2016

større grad har gått i dialog om og utfordret EOS-utvalgets synspunkter og kritikk. Som redegjort for ikapittel 27.3 om kontrollens forebyggende effekt,behøver dette ikke være negativt. Konstruktive dis-kusjoner kan bidra til kvalitet både i kontrollen ogdens effekter på tjenestenes virksomhet. Evalue-ringsutvalget understreker imidlertid betydningen avat slike diskusjoner føres på en ryddig og åpen måte.Enkelte av tjenestene har etterlyst større mulighet tilmuntlig dialog med utvalget i behandlingen av kre-vende spørsmål, i stedet for eller som supplement tilden skriftlige brevutvekslingen som skjer via sekre-tariatet. Evalueringsutvalget ser at dette kan være enmer egnet måte å forklare og avklare vanskeligespørsmål, og mener at EOS-utvalget bør vurderedette. Hensynet til notoritet kan eventuelt ivaretasved at resultatene av den muntlige dialogen skriftlig-gjøres i etterkant. Dersom dialogene ikke resulterer ienighet mellom utvalg og tjenester, eller spørsmåleneikke blir avklart på annen måte, er det viktig at dettekommuniseres tydelig til EOS-utvalget og at utvalgeteventuelt informerer Stortinget om uenigheten.

Som ledd i evalueringen, har EOS-tjenestene ogderes overordnede oppgitt at de bruker mye ressurserpå oppfølging av EOS-utvalgets kontroll, men at res-sursbruken i all hovedsak anses forholdsmessig.Også Justis- og beredskapsdepartementet har frem-holdt at selv om bruken av ressurser er betydelig,oppleves den forholdsmessig så lenge kontrollen girlæring, og understreket betydningen av at dennelæringseffekten opprettholdes. Enkelte av tjenestenehar bemerket at den økte kapasiteten i sekretariatetfår betydning for ressursbruken, ved at det brukesmer tid på dialog med sekretariatet utenfor møtene.

Ifølge PST bruker tjenesten anslagsvis to til treårsverk på den direkte oppfølgingen av EOS-utval-gets kontroll. Videre har tjenesten opplyst at den nokkunne brukt to til tre årsverk til, men at tjenesten ikkehar kapasitet til mer. Den understreket imidlertid atde positive sidene ved kontrollen er langt større ennde negative.

Etterretningstjenesten har anslått overfor Evalue-ringsutvalget at tjenesten samlet sett bruker i under-kant av to årsverk årlig på EOS-utvalgets kontroll,mens NSM bruker anslagsvis 40 ukesverk på gjen-nomføring og oppfølging av kontrollen. NSM frem-hevet at EOS-utvalget stiller krevende juridiskespørsmål og at det er krevende for de involverte å leseseg opp på de aktuelle sakene. Ifølge FSA viser ennøktern beregning at avdelingen på årsbasis brukertotalt 103 dagsverk på arbeid direkte knyttet til EOSutvalgets inspeksjoner og oppfølging av disse.

EOS-tjenestene har gitt uttrykk for at EOS-utval-get i utgangspunktet ivaretar behovet for vern av kil-der og informanter, samt forholdet til fremmedemakter i kontrollvirksomheten. Både PST og Etter-retningstjenesten har imidlertid motsatt seg EOS-

utvalgets rett til innsyn i informasjon om kildersidentitet og enkelte andre sensitive opplysninger, sekapittel 40 for mer om begrensningene i utvalgetsinnsynsrett.

I tilknytning til EOS-utvalgets plikt til å iakttahensynet til rikets sikkerhet mv., har Etterretningstje-nesten anført at der EOS-utvalget ønsker å gjennom-gå større mengder gradert materiale, bør dette skje itjenestens lokaler heller enn ved at informasjonenoversendes utvalget. Evalueringsutvalget slutter segtil dette som et utgangspunkt, likevel slik at frem-gangsmåten må vurderes i det enkelte tilfelle.

29. Prinsippet om etterfølgende kontroll

En sentral forutsetning ved etableringen av EOS-utvalget kommer til uttrykk i EOS-kontrolloven § 2tredje ledd, der det heter at formålet med kontrollen er«rent kontrollerende», og at utvalget ikke kan «instru-ere de kontrollerte organer, eller nyttes av disse tilkonsultasjoner». Videre heter det i EOS-kontrollin-struksen § 7 første ledd at utvalget skal følge prinsip-pet om etterfølgende kontroll, men at det likevel kankreve innsyn i og uttale seg om løpende saker.

Både Skauge-utvalget, Justisdepartementet ogStortinget var ved opprettelsen av utvalget opptatt avat kontrollen skulle være etterfølgende, herunder atutvalget ikke skulle ha noen styringsfunksjoner.587

Med dette siktet de for det første til at kontrollen ikkemåtte bli så inngripende at regjeringens og fagdepar-tementets styringsmulighet og -ansvar ble vesentligsvekket. For det andre ble det pekt på at kontrollenmåtte organiseres slik at Stortingets etterfølgendehandlefrihet ble opprettholdt. Til sist var de opptattav at kontrollorganet ikke måtte utvikle seg til å bli etstyre som legitimerer tjenestenes disposisjoner.

De ovennevnte forutsetningene for EOS-utval-gets kontrollvirksomhet reflekterer at kontroll er enstyringsbeføyelse.588 Tydeligst blir dette der kontrol-len følger styringslinjen og kontrollorganet harinstruksjonsmyndighet overfor det kontrollerte orga-net.589 Dersom EOS-utvalget på forhånd skulle kunneinstruere tjenestene eller brukes av disse til konsulta-sjoner, ville det innebære en form for styring somkunne medføre ansvar for tjenestenes handlinger ogsvekket legitimitet for utvalget. Det ville også svekkeministerens konstitusjonelle og parlamentariskeansvar for tjenestene, og derved Stortingets mulighettil å holde vedkommende ansvarlig.

Selv der kontrollorganet ikke har instruksjons-myndighet, og heller ikke kan fatte avgjørelser som

587. Se NOU 1994:6 side 34–36; Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side11; Innst. O. nr. 11 (1994–1995) side 8.

588. NOU 1994:4 side 33. 589. I denne sammenhengen sees det bort fra tilfelle av intern-

kontroll. Ved internkontroll vil man imidlertid kunne opple-ve liknende konsekvenser for styring, makt og ansvar en-keltpersoner eller interne organer imellom.

Dokument 16 – 2015–2016 123

er bindende for kontrollobjektet, vil kontrollens fore-byggende hensikt føre til at den har en viss styrendeeffekt på den kontrollerte virksomheten. Som rede-gjort for i kapittel 27.3 om kontrollens forebyggendeeffekt, har EOS-utvalgets kontroll generelt, og kri-tikk spesielt, betydning for hvordan tjenestene innret-ter sin virksomhet. Det er likevel et skille mellom sty-ring gjennom kontroll og styring ved instruksjon.590

Den forebyggende effekten av EOS-utvalgets kon-troll er i tråd med målsettingen i EOS-kontrolloven§ 2 om at utvalget skal forebygge krenkelser avenkeltpersoners rettigheter. Selv om det kan tenkes atden forebyggende effekten av etterfølgende kontrollogså vil kunne få negative konsekvenser i enkelttil-felle, må det legges til grunn at den samlede effektenpå tjenestenes virksomhet er et positivt og ønsketresultat av kontrollvirksomheten. At EOS-utvalgetsavgjørelser ikke er bindende for forvaltningen, inne-bærer at ansvaret for konsekvensene av implemente-ringen av eventuell kritikk fra utvalget uansett forblirhos statsråden.

På bakgrunn av de prinsipper og føringer som føl-ger av EOS-kontrollregelverket, har Evalueringsut-valget undersøkt om EOS-utvalgets kontroll oppfyl-ler kravene om å være «etterfølgende» og «rent kon-trollerende», herunder om utvalget brukes til konsul-tasjoner av tjenestene, om utvalgets kontroll virkerstyrende på tjenestenes virksomhet eller om utvalgetbidrar til å legitimere tjenestenes handlinger. Viderehar Evalueringsutvalget stilt spørsmål om utvalgetskontroll fører til at regjeringens eller departemente-nes styringsmulighet og -ansvar svekkes, eller atStortingets etterfølgende handlefrihet begrenses. Tilsist har Evalueringsutvalget vurdert om EOS-utval-gets innsyn i, kontroll med eller adgang til å uttaleseg om løpende saker bør begrenses.

EOS-utvalget har gitt uttrykk for at hovedpoengetmed at kontrollen skal være etterfølgende er at utval-get ikke kan instruere tjenestene eller nyttes av demfor konsultasjoner.591 Etter EOS-utvalgets synbegrenser imidlertid ikke prinsippet utvalgets rett tilinnsyn i eller kontroll av løpende saker.

Evalueringsutvalget har ikke observert noe somtilsier at EOS-utvalget har forsøkt å instruere tjenes-tene eller blitt benyttet av dem til konsultasjoner.Under EOS-utvalgets inspeksjoner gis det regelmes-sige orienteringer fra tjenestenes side om utviklings-trekk ved virksomheten, nytt regelverk, viktige sakere.l. Temaene tas enten opp på forespørsel fra EOS-utvalget eller etter tjenestenes ønske. EOS-utvalgethar flere ganger påpekt tjenestenes ansvar for å infor-mere utvalget om forhold av betydning for kontrol-len, og tjenestene har gitt uttrykk for at de går langt iå orientere EOS-utvalget om ulike forhold, for å sikre

at utvalget er tilstrekkelig informert. EOS-tjenestenehar imidlertid vært tydelige på at EOS-utvalget ikkegir noen form for godkjenning eller kritikk i møte-sammenheng. Også EOS-utvalget selv har vært tyde-lig på at det ikke gir uttrykk for synspunkter eller vur-deringer knyttet til kontrollen i møter.

Etter Evalueringsutvalgets syn er EOS-tjeneste-nes orienteringer til EOS-utvalget om pågåendesaker, nye metoder eller andre krevende problemstil-linger en sentral forutsetning både for utvalgets for-ståelse av tjenestenes virksomhet og mulighet til ågripe inn mot pågående krenkelser. Muntlig dialogkan også være nyttig som ledd i avklaring av spørs-mål om fakta o.l. EOS-utvalgets respons på slike ori-enteringer vil imidlertid aldri kunne innebære noengodkjenning av fremgangsmåten i den aktuellesaken, og utvalget vil aldri være forhindret fra å stillespørsmål ved eller kritisere samme tema ved ensenere anledning. Dette følger også av EOS-kontroll-instruksen § 3 siste ledd, der det fremgår at uttalelserog bemerkninger som fremkommer eller protokolle-res under kontroll, ikke anses avgitt uten at de ermeddelt skriftlig.

Det er ikke fremkommet anførsler om eller antyd-ninger til at EOS-utvalget oppfattes å legitimereEOS-tjenestenes handlinger på en måte som gjørutvalget medansvarlig for tjenestenes rettighetskren-kelser eller øvrige regelbrudd. Derimot bidrar utval-gets kontroll til å styrke tilliten til tjenestene generelt,ved å avklare om tjenestene har krenket enkeltperso-ners rettigheter eller andre regler.

Evalueringen har videre bekreftet at EOS-utval-get kontrollerer løpende saker i alle EOS-tjenestene.I saker om sikkerhetsklarering har utvalget imidlertidoppgitt at det er noe mer tilbakeholdent, og i sakersom ikke er endelig avgjort følger utvalget primærtopp lang saksbehandlingstid. Evalueringsutvalgethar ikke fått tilbakemeldinger fra EOS-tjenesteneeller deres overordnede om at kontrollen med løpen-de saker oppleves problematisk på generelt grunnlag.PST og Riksadvokaten har imidlertid pekt på at detkan skape problemer der EOS-utvalget uttaler seg omkonkrete avgjørelser i pågående etterforskningssa-ker, som senere føres for domstolen. Evalueringsut-valget har drøftet dette nærmere i kapittel 32.3 ompåtalemyndighetens virksomhet som del av EOS-utvalgets kontrollområde.

Etter Evalueringsutvalgets syn bør prinsippet ometterfølgende kontroll ikke være til hinder for atEOS-utvalget kontrollerer og uttaler seg om løpendesaker. Ettersom EOS-tjenestenes undersøkelser oftevil pågå over lang tid, ville dette utgjort en urimelighindring i utvalgets mulighet til å avdekke krenkelserav enkeltpersoners rettigheter, og gitt tjenestenemulighet til å avskjære utvalgets kontrolladgang vedå kategorisere en sak som pågående. Etter Evalue-ringsutvalgets syn bør prinsippet dermed først og

590. NOU 1994:4 side 34. 591. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 10–11.

124 Dokument 16 – 2015–2016

fremst få som konsekvens at kontrollen med deenkelte beslutninger og disposisjoner i pågåendesaker skal skje i etterkant, og at utvalget ikke skal for-håndskonsulteres eller gi råd om fremtidige beslut-ninger eller handlinger. Prinsippet medfører helleringen begrensning i EOS-utvalgets rett til innsyn ipågående saker. Slikt innsyn er en forutsetning for atutvalget skal kunne avdekke pågående krenkendevirksomhet. Ansvaret for eventuelle krenkelser somalt er begått vil imidlertid forbli hos statsråden.

Departementene har ikke gitt uttrykk for at EOS-utvalgets kontroll fører til at regjeringen eller depar-tementenes styringsmulighet svekkes, men at kon-trollvirksomheten fungerer som et nyttig verktøy ogkorrektiv i departementets styring og egenkontroll avEOS-tjenestene. I kapittel 31.3 har Evalueringsutval-get imidlertid påpekt at EOS-utvalgets kontroll bareutgjør én del av det samlede kontrollsystemet somEOS-tjenestene er, og må være, underlagt og atdepartementenes kontroll med EOS-tjenestenes virk-somhet opprettholdes og utvikles.

Ett av departementene har påpekt at EOS-utvalgettilsynelatende går langt i å prøve EOS-tjenestenesskjønnsutøvelse i enkeltsaker, særlig i spørsmål omsikkerhetsklarering. Departementet anførte at det erviktig at utvalget kalibrerer tjenestenes skjønnsut-øvelse, men at det kan stilles spørsmål ved hvor tungtdet bør gå inn i enkeltsaker. I EOS-kontrollovens for-arbeider er det forutsatt at kontrollorganet også kankontrollere tjenestenes skjønnsutøvelse, men under-streket at en slik kontroll måtte utøves med forsiktig-het, og at kritikk av skjønnsutøvelse som liggerinnenfor en rimelig ramme må unngås.592 Evalue-ringsutvalget er ikke blitt forelagt eksempler på atEOS-utvalget har gått for langt i å prøve EOS-tjenes-tenes skjønnsutøvelse, men tilbakemeldingenebekrefter at dette er noe utvalget må være bevisste på.

I kapittel 41 om norsk demokratisk kontroll avandre staters overvåking av norske borgere er det gittenkelte eksempler på at EOS-utvalget har stilt spørs-mål som i realiteten adresserer effektiviteten av EOS-tjenestenes arbeid med kontraetterretning og med åsikre norske borgere mot ulovlig etterretning. Detteer imidlertid statsrådens ansvar alene, og faller somhovedregel utenfor EOS-utvalgets kontrolloppgave.I samme kapittel er det gitt et eksempel på at EOS-utvalget gikk langt i å be Justis- og beredskapsdepar-tementet stille spørsmål til et annet land om muligovervåking av norske borgere. Etter Evalueringsut-valgets syn er det riktig av EOS-utvalget å orienteredepartementet dersom utvalget avdekker at andrelands myndigheter har overvåket eller samlet infor-masjon om enkeltpersoner i Norge, uten at norske tje-nester er involvert eller informert. Forutsetningen om

at EOS-utvalgets kontroll ikke bør bli så inngripendeat departementenes styringsmulighet og ansvar svek-kes vesentlig,593 og at forholdet til andre stater og denpraktiske utøvelsen av utenrikspolitikken først ogfremst er tillagt regjeringen å vurdere,594 bør det etterEvalueringsutvalgets syn primært være opp til depolitiske myndighetene å bestemme hvorvidt detandre landets myndigheter skal konfronteres medslike funn.

Det er ikke gjort funn eller fremmet synspunktersom tilsier at EOS-utvalgets kontroll begrenser Stor-tingets etterfølgende handlefrihet. Evalueringsutval-gets gjennomgang av EOS-utvalgets årsmeldinger ogbehandlingen av disse i Stortinget viser at Stortingeti hovedsak slutter seg til utvalgets kritikk av og syns-punkter på tjenestenes virksomhet. Det finnes imid-lertid også eksempler på at Stortinget sier seg uenigmed utvalget,595 noe som illustrerer at Stortingetutøver en etterfølgende handlefrihet uavhengig avEOS-utvalgets synspunkter.

30. Effektivitet

I Evalueringsutvalgets mandat bes utvalgetkomme med forslag til endringer som kan øke effek-tiviteten i EOS-utvalgets arbeid.

I et samfunnsperspektiv handler effektivitet van-ligvis om hvorvidt man klarer å utnytte de ressursenesom legges inn i et tiltak (tid, kostnader, arbeidskraft)på en god måte. Forholdet mellom EOS-utvalgetsbruk av tid, penger og arbeidskraft på den ene sidenog måloppnåelse og kvalitet på den andre, kan der-med være et utgangspunkt for vurderingen av utval-gets effektivitet. I kapitlene ovenfor har Evaluerings-utvalget beskrevet hvordan EOS-utvalgets kontrollhar bidratt til å realisere de målsettingene som erangitt i EOS-kontrolloven § 2. Etter Evalueringsut-valgets syn har EOS-utvalgets kontroll utvilsomtstyrket ivaretakelsen av enkeltpersoners rettigheterog samfunnsmessige interesser på en måte som rett-ferdiggjør de kostnader utvalgets virksomhet krever.Som antydet, vil Evalueringsutvalget imidlertid fore-

592. NOU 1994:4 side 14 og 47 og Ot.prp. nr. 83 (1993–1994)side 11–12.

593. NOU 1994:4 side 34. 594. Se Innst. S. nr. 232 (1998–1999) side 6, der kontrollog kon-

stitusjonskomiteen i forbindelse med behandlingen av EOS-utvalgets årsmelding 1998 og utvalgets omtale av den såkal-te Lamark-saken, uttalte at regjeringens forhold til andre sta-ter først og fremst er tillagt regjeringen å vurdere. Se ogsåAndenæs/Fliflet, Statsforfatningen i Norge (2006), side 301og side 307-308.

595. Se for eksempel Innst. 376 S (2012–2013) side 7, der kon-troll- og konstitusjonskomiteen adresserte EOS-utvalgetsoppfatning om at det er tvilsomt om straffeprosessloven §202a hjemler kameraovervåking mot eller på steder som ut-valget definerer som private, eksempelvis en inngangsdør.Komiteen viste til at det vil variere fra sak til sak hvorvidt etområde må defineres som offentlig eller privat, og la tilgrunn at rettens vurdering av hjemmelsgrunnlaget opp mothver enkelt sak er tilfredsstillende.

Dokument 16 – 2015–2016 125

slå enkelte endringer i utvalgets kontrollmetodikk,organisering og arbeidsmåte, som tar sikte på å økemåloppnåelsen ytterligere, se del VI om utvalgetsforslag og vurderinger.

I et rettssikkerhetsperspektiv er effektivitet imid-lertid også et spørsmål om saksbehandlingstid, deridealet er en så kort saksbehandlingstid som mulig,samtidig som det gis rom for forsvarlig opplysningav saken og saksbehandling for øvrig. Også av hen-syn til tjenestene bør EOS-utvalgets saksbehand-lingstid være så kort som hensynet til en forsvarligsaksbehandling tillater. Evalueringsutvalget har der-for undersøkt om EOS-utvalgets kontroll i enkeltsa-ker er så effektiv som hensynet til en forsvarlig saks-behandling tillater.

Evalueringsutvalgets klagesaksundersøkelseviser at den totale saksbehandlingstiden596 i de flesteav de 100 registrerte klagesakene var på under 200dager. Kun fire klagesaker hadde lengre saksbehand-lingstid. Klagesakene hadde en gjennomsnittlig totalsaksbehandlingstid på 162 dager, og medianen forden totale saksbehandlingstiden var på 91 dager.597

Undersøkelsen gjør det mulig å skille mellom saks-behandlingstiden hos henholdsvis EOS-utvalget, kla-gerne og tjenestene, og viser at saksbehandlingsti-den, beregnet etter medianen, er høyest hos EOS-utvalget, mens tjenestene har kortest saksbehand-lingstid av de tre aktørene, noe som må anses natur-lig. EOS-utvalget hadde en gjennomsnittlig saksbe-handlingstid på 88 dager per klagesak, mens media-nen var på 54 dager per klagesak. Dette er i gjennom-snitt 22 dager lenger enn hos tjenestene. Den totalesaksbehandlingstiden er generelt lengre i klagesakersom endte med kritikk av tjenestene enn klagesakersom ikke endte med kritikk.

Evalueringsutvalgets undersøkelse av 100 sakerEOS-utvalget har behandlet av eget tiltak viser attotal saksbehandlingstid for eget tiltak-sakene er igjennomsnitt på 279 dager, altså litt over ni måneder.Det fremkommer at EOS-utvalget hadde en gjen-nomsnittlig saksbehandlingstid på 181 dager i egettiltak-saker, mens medianen ligger på 176 dager.EOS-utvalget hadde i gjennomsnitt 65 dager lengresaksbehandlingstid enn tjenestene. Videre viserundersøkelsen at eget tiltak-sakene som endte medkritikk av tjenestene har betydelig lengre saksbe-handlingstid enn sakene som ikke endte med kritikk.

EOS-utvalget har opplyst at arbeidet med klage-sakene prioriteres fremfor andre saker, ettersom det iklagesakene sitter enkeltpersoner og venter på svar.

Dette fremgår også av sekretariatets saksbehand-lingsinstruks.

Evalueringsutvalgets generelle inntrykk vedgjennomgangen av klagesakene og eget tiltak-sakeneer at EOS-utvalgets saksbehandling er svært grundig.Eksempelvis utarbeider sekretariatet omfattendeinterne notater i det store flertallet av sakene, også ismå enkeltsaker som ikke reiser prinsipielle ellergenerelle spørsmål. Det kan spørres om EOS-utval-get ville oppfylt kravet til forsvarlig saksbehandlingselv om behandlingen av sakene, særlig de enklere ogmindre prinsipielle sakene, ikke var fullt så omfat-tende og tidkrevende som i dag. I kapittel 35 om kon-trollformer og metodikk har Evalueringsutvalgetforeslått enkelte endringer i EOS-utvalgets meto-diske tilnærming til kontrollen. Ved å gå over til enmer temabasert metodikk vil utvalgets saksbehand-ling også kunne bli mer differensiert og effektiv,blant annet ved at det opprettes færre av de små, min-dre prinsipielle eget tiltak-sakene. For klagesakenekan det vært aktuelt med en noe forenklet saksbe-handling, særlig med tanke på de sakene som frem-står som åpenbart grunnløse, se kapittel 35.4 for merom dette.

VI Evalueringsutvalgets forslag og vurderinger

31. Kontrollmodellen

31.1. EOS-utvalget som stortingsoppnevnt kontrollorgan

EOS-utvalget er et parlamentarisk oppnevnt kon-trollorgan, som på vegne av Stortinget kontrollereretterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestesom utføres av offentlige forvaltning. EOS-utvalgetskontroll skiller seg fra den direkte parlamentariskekontrollen som bare Stortinget selv kan utøve, ved atutvalgets kontroll hovedsakelig er rettet mot EOS-tjenestene som en del av den underliggende forvalt-ning, mens Stortingets kontroll er rettet mot statsrå-denes handlinger og ansvar.598 EOS-utvalgets kon-troll er både ment å legge grunnlag for Stortingetsbehandling av kontrollsaker og utgjøre et selvstendigkontrollelement, utover det Stortinget har forutset-ninger for og ressurser til å utøve. Utvalget er såledeset hjelpemiddel for Stortinget til å sikre at den etter-følgende parlamentariske kontrollen blir effektiv, ogtil å verne borgerne mot urett.599 EOS-utvalget utøverimidlertid kontroll uavhengig av Stortinget, og er, tiltross for medlemmenes partipolitiske bakgrunn, for-utsatt å være partipolitisk uavhengig.600596. Med saksbehandlingstid menes tiden det tar fra en aktør

mottar en henvendelse til henvendelsen er besvart.597. Gjennomsnittet ligger høyere enn medianen fordi noen sa-

ker har veldig lang saksbehandlingstid, noe som gjør gjen-nomsnittet noe mindre representativt for saksbehandlingen ialle sakene. Å bruke medianen reduserer innvirkningen ek-streme verdier har på den sentrale tendensen.

598. Dokument nr. 14 (2002–2003). Rapport til Stortinget fra ut-valget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, side 19 og54. Se også kapittel 10.

599. NOU 1994:4 side 48.

126 Dokument 16 – 2015–2016

Den historiske årsaken til at Stortinget valgte åopprette et kontrollorgan for EOS-tjenestene, var atdet over tid hadde bygget seg opp betydelig mistillitoverfor EOS-tjenestene og den kontrollen regjerin-gen drev med sine egne tjenester. Det ble også vist tilat EOS-tjenestenes virksomhet medfører fare forskade på enkeltpersoners integritet og rettssikkerhet,og den alminnelige menings- og ytringsfrihet, og detkontrollbehovet som følger av at EOS-tjenestenenødvendigvis må arbeide i det skjulte.601

Også i dag er det anerkjent at EOS-tjenestenesvirksomhet har særegenheter som gjør at det er etsærskilt behov for kontroll. Som redegjort for i del II,opererer EOS-tjenestene i et skjæringspunkt mellomhensynene til personvern, rettssikkerhet, rikets- ogsamfunnets sikkerhet. De forvalter oppgaver som eravgjørende for å opprettholde et stabilt samfunn, vårtdemokrati og enkeltmenneskers trygghet. Samtidiger de gitt omfattende fullmakter til å gjøre inngrep ienkeltpersoners grunnleggende rettigheter, herunderretten til privatliv og personlig integritet. Det somskiller EOS-tjenestene fra andre offentlige organermed liknende oppgaver, er at virksomheten i storgrad skjer utenfor offentlighetens innsyn og uten atde enkeltmennesker som rammes har kjennskap tilden. For å kompensere for dette manglende innsynet,er EOS-utvalget gitt i oppgave å kontrollere tjenes-tene på vegne av Stortinget, og den norske befolk-ning.

Evalueringen har vist at EOS-utvalgets forank-ring i Stortinget først og fremst er en styrke veddagens kontrollmodell og utvalgets arbeid. Ingen avaktørene Evalueringsutvalget har møtt, har proble-matisert utvalgets formelle tilknytning til Stortinget,og det er ikke funnet eksempler på at den parlamen-tariske forankringen har bidratt til en «politisering»av kontrollen. De av de nåværende medlemmenesom har politisk bakgrunn, har opplyst at de arbeiderhelt uavhengige av det partipolitiske arbeidet ogStortinget, og at de ikke rapporterer til sine partigrup-per eller har kontakt med dem om kontrollarbeidet.Tvert imot har forankringen i Stortinget vært trukketfrem som viktig for å signalisere kontrollens uavhen-gighet og den tillitskapende effekten av utvalgetskontroll. Også internasjonale instrumenter fremheverparlamentarisk tilknytning som en fordel ved ordnin-ger der sikkerhetstjenester kontrolleres av uavhen-gige ekspertorgan,602 se kapittel 9 om internasjonalestandarder for mer om dette.

Etter Evalueringsutvalgets syn bør ordningenmed et stortingsoppnevnt kontrollorgan videreføres.Kontrollorganets forankring i Stortinget gir det enuavhengighet gjennom avstand til den utøvendemakt, som et regjeringsoppnevnt kontrollorgan ikke

vil kunne oppnå. Evalueringen har også vist at EOS-utvalgets kontroll bidrar til at Stortinget gjøres opp-merksom på viktige problemstillinger og saker knyt-tet til EOS-tjenestenes virksomhet, og dermed fyllerfunksjonen som hjelpemiddel for Stortingets parla-mentariske kontroll. Utvalgets kontroll av om tjenes-tene respekterer individuelle rettigheter og overhol-der gjeldende regelverk går også langt utover detStortinget selv, eller en parlamentarisk komité, villeha kapasitet og kompetanse til, og bidrar med dette tilvern av individuelle rettigheter og samfunnsmessigeinteresser. I tillegg ivaretar kontrollordningen beho-vet for å holde sikkerhetsgradert informasjon innen-for en begrenset krets.

Et stortingsoppnevnt kontrollorgan må imidlertidvære underlagt enkelte begrensninger som følger avfordelingen av makt og ansvar mellom Stortinget ogregjeringen. Én viktig konsekvens er at EOS-utvalgetikke kan avsi bindende avgjørelser, instruere de kon-trollerte organene eller benyttes av disse til konsulta-sjoner, men at formålet med kontrollen er «rent kon-trollerende» og at utvalget skal følge prinsippet ometterfølgende kontroll.603 En annen konsekvens er atEOS-utvalget må være tilbakeholdne med å overprø-ve EOS-tjenestenes skjønnsutøvelse.604 Begrunnel-sen for dette er at EOS-utvalget ikke skal ha styrings-funksjoner overfor tjenestene, ettersom konstitusjo-nelle forhold tilsier at regjeringen har styringsrett ogansvar for den offentlige forvaltningen. Videre skyl-des begrensningene at EOS-utvalget ikke skal kunnetillegges ansvar for tjenestenes handlinger og at Stor-tingets etterfølgende handlefrihet skal oppretthol-des.605 En siste konsekvens av den parlamentariskeforankringen er at EOS-utvalget skal drive legalitets-kontroll, og ikke kontrollere hensiktsmessigheteneller effektiviteten av tjenestenes handlinger.606 Kon-troll med disse aspektene ved tjenestenes virksomheter dermed i sin helhet statsrådens ansvar.

Disse begrensningene har gitt Evalueringsutval-get grunn til å peke på at EOS-utvalget må vurderessom ett ledd i det samlede kontrollsystemet som

600. Innst. S. nr. 77 (1997–1998) side 1.601. Innst. O. nr. 11 (1994–1995) side 4. Se også kapittel 17.1.

602. Se FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme av men-neskerettighetene i terrorbekjempelse: «Compilation ofgood practices on legal and institutional frameworks andmeasures that ensure respect for human rights by intelli-gence agencies while countering terrorism, including ontheir oversight» (2010) anbefaling nr. 8; Europarådets men-neskerettighetskommisær: «Democratic and effective over-sight of national security services» (2015) anbefaling nr. 13;Veneziakommisjonen: «Report on the democratic oversightof the Security Services» (2007) avsnitt 228.

603. Se EOS-kontrolloven § 2 siste ledd; EOS-kontrollinstruksen§ 7 første ledd.

604. NOU 1994:4 side 35 og Ot.prp. nr. 84 (1993–1994) side 11–12.

605. NOU 1994:4 side 34, Ot.prp. nr. 84 (1993–1994) side 11;Innst. O. nr. 11 (1994–1995) side 8.

606. Sejersted 2002 side 168.

Dokument 16 – 2015–2016 127

EOS-tjenestene er underlagt, se kapittel 31.3. Ogsåde fremtidige utfordringer dagens utvalgsmodell ståroverfor kan tilsi at det samlede kontrollsystemet børgjøres til gjenstand for en mer helhetlig vurdering, ogdisse beskrives derfor først.

31.2. Utvalgsmodellen

Skauge-utvalget falt i sin tid ned på at en renutvalgsmodell ville være den beste modellen for kon-troll med EOS-tjenestene.607 Det andre alternativetsom ble vurdert var å legge kontrolloppgaven tilSivilombudsmannen. Skauge-utvalget ønsket imid-lertid ikke at ansvaret for avgjørelser på et så politiskfelt skulle hvile på én person alene, samtidig som detønsket en bredere representasjon av erfaringer ogholdninger, en politisk forankring og muligheten til åskifte ut kontrollørene med jevne mellomrom. Detforeslo derfor å etablere et utvalg med rikspolitiskerfaring og tyngde, og tilgang til juridisk kompetanseog innsikt i EOS-tjenestenes fag og arbeidsmetoder.For å oppnå den ønskelige bredden i sammensetnin-gen, ble det foreslått at utvalget skulle ha syv med-lemmer. De siste årene har fem av medlemmene hattpolitisk bakgrunn, mens to har hatt en annen fagligbakgrunn, hovedsakelig som jurister, se kapittel 17.8for mer om utvalgets sammensetning.

Evalueringen har vist at utvalgsmodellen i allhovedsak har fungert i tråd med målsettingene, blantannet ved at utvalgets uavhengighet og forankring iStortinget underbygger tilliten til utvalget og kontrol-len med tjenestene. Evalueringsutvalget har imidler-tid drøftet om det bør gjøres endringer i utvalgetssammensetning for å styrke utvalgets kompetanse, sekapittel 37.3 nedenfor.

Allerede i første møte mellom Evalueringsutval-get og EOS-utvalget, ble EOS-utvalgets kapasitetlansert som en overordnet og generell utfordring.EOS-utvalget har vært tydelige på at utvalgets kapa-sitet i dag er fullt utnyttet, innenfor den nåværendekontrollmodellen og i lys av de krav som er stilt tilutvalgets virksomhet i lov, instruks og øvrige for-ventninger fra Stortingets side.

Også den samfunnsmessige og teknologiskeutviklingen innebærer nye utfordringer for kontrollenmed EOS-tjenestene, se del III for mer om samfunns-messige og teknologiske utviklingstrekk. Evalue-ringsutvalgets undersøkelser tilsier at omfanget av ogkompleksiteten i EOS-tjenestenes virksomhet vil økei tiden som kommer. Som påpekt av Evalueringsut-valgets teknisk sakkyndige, fordrer en eventuellutvikling av verktøykassen hos flere av EOS-tjenes-tene både mer effektiv kontroll og sannsynligvis ogsånye former for kontroll, som vil måtte komme som ettillegg til dagens kontrollregime, se vedlegg 3 tildenne rapporten.

De kapasitetsutfordringer som EOS-utvalget alle-rede står overfor, i kombinasjon med den sannsynligesamfunnsmessige og teknologiske utviklingen, tilsierat den stortingsoppnevnte kontrollen med EOS-tje-nestene bør styrkes. Evalueringsutvalget har sett detsom sin oppgave å foreslå endringer i den nåværendeutvalgsmodellen som kan styrke EOS-utvalgetskapasitet og gjøre det bedre rustet til å møte fremti-dens utfordringer, se kapittel 37.

Det er imidlertid på det rene at utvalgsmodellen,og det faktum at utvalgsmedlemmene innehar vervsom i utgangspunktet skal ivaretas ved siden av full-tids arbeid, begrenser EOS-utvalgets kapasitet ogdermed omfanget av kontrollvirksomheten. Særligfor de av medlemmene som har fulltidsstillinger i til-legg til dette vervet, oppleves det som krevende åsette av tilstrekkelig tid. Utvalget har videre opplystat det ofte opplever tidspress på inspeksjonene og imøtevirksomheten, og gjerne skulle hatt mer tid bådetil interne drøftelser og til å ta opp saker av eget tiltak.Sekretariatets kapasitet fremstår også som fullt utnyt-tet, likevel slik at den i noen grad påvirkes av bådeutvalgets og sekretariatets prioriteringer og dermedvil kunne utnyttes på andre måter enn i dag. Dersomden stortingsoppnevnte kontrollen skal styrkes utoverdet Evalueringsutvalget har foreslått, kreves nytenk-ning knyttet til kontrollmodellen som helhet. EtterEvalueringsutvalgets syn er det vanskelig å se for segat denne kontrollen kan utvides kraftig innenfordagens utvalgsmodell.

Det kan tenkes at andre organisatoriske løsningerville gitt større kapasitet og mer kontroll, for eksem-pel etter mønster av de øvrige parlamentarisk forank-rede kontrollorganene som Sivilombudsmannen ogRiksrevisjonen. Som redegjort for i kapittel 3, anserEvalueringsutvalget det som en forutsetning for sittmandat at EOS-utvalget som parlamentarisk opp-nevnt kontrollorgan skal bestå, og fortsatt drive enuavhengig og etterfølgende legalitetskontroll. Utval-get har derfor ikke vurdert om den nåværende kon-trollmodellen bør erstattes med en annen modell,men nøyer seg med å peke på at dette vil måtte vur-deres, dersom man kommer til at den parlamenta-riske kontrollen med EOS-tjenestene bør styrkesvesentlig.

Et alternativ til å styrke den stortingsoppnevntekontrollen med EOS-tjenestene vil være å styrkeandre deler av det kontrollsystemet som EOS-tjenes-tene er underlagt. Som ledd i vurderingen av om denstortingsforankrede kontrollen med EOS-tjenestenebør styrkes, må det tas stilling til hvilken kontrollEOS-tjenestene skal og bør underlegges i fremtiden,herunder hvem som skal utøve og ha ansvar fordenne kontrollen, og hvilken rolle EOS-utvalget skalspille. Enkelte aspekter ved dette spørsmålet drøftesi det videre.607. NOU 1994:4 side 55–57.

128 Dokument 16 – 2015–2016

31.3. EOS-utvalget som del av det samlede kontrollsystemet

Etter Evalueringsutvalgets syn kan spørsmåletom den stortingsoppnevnte kontrollen med EOS-tje-nestene bør styrkes ikke vurderes isolert. Derimot måbehovet for og innretningen av EOS-utvalgets kon-troll vurderes som ett ledd i det samlede kontrollsys-temet som EOS-tjenestene er underlagt. Særlig debegrensninger i EOS-utvalgets kontrollmulighet somfølger av utvalgets forankring i Stortinget, og som eromtalt i kapittel 10, tilsier at utvalgets kontroll børsees i sammenheng med det øvrige kontrollsystemet.Begrensningene innebærer blant annet at kontrollenskal være rent kontrollerende, at utvalget ikke kanavsi bindende avgjørelser og at utvalget ikke skalkontrollere effektiviteten av tjenestenes handlinger.Også de kapasitetsmessige utfordringene utvalgetstår overfor og den fremtidige utviklingen av disse,tilsier at kontrollen med tjenestene må vurderes somen helhet.

Kontrollsystemet for EOS-tjenestene består i dagav en rekke ulike elementer, fra den lovgivningensom gjelder for virksomhetene, tjenestenes intern-kontroll, overordnede organers kontroll og kontrollfra andre uavhengige instanser som domstolene ogoffentlig oppnevnte advokater, se kapittel 24 for merom det samlede kontrollsystemet. Det er summen avalle kontrollsystemets enkeltelementer som avgjørom hensynet til personvern og rettssikkerhet blir iva-retatt på en tilstrekkelig god måte. Et velfungerendekontrollsystem er essensielt ikke bare for å verneindividuelle og kollektive interesser, men også for åsikre borgerne og allmennhetens tillit til den virk-somheten kontrollobjektet driver. Betydningen av atetterretnings- og sikkerhetstjenester gjøres til gjen-stand for et helhetlig kontrollsystem, bestående av enkombinasjon av intern kontroll, kontroll fra overord-nede myndigheter, rettslig og parlamentarisk kontroller også understreket i flere av de internasjonale stan-dardene på dette området, se kapittel 9 for mer omdisse.608

Det har ikke vært Evalueringsutvalgets mandat åvurdere innholdet og kvaliteten i andre elementer ikontrollsystemet enn EOS-utvalget. Evalueringsut-valget finner likevel grunn til å peke på enkelteaspekter ved kontrollsystemet som helhet, som ertydeliggjort i evalueringsprosessen.

For det første må de ulike elementene i kontroll-systemet samlet sett dekke alle faser av og aspekter

ved EOS-tjenestenes virksomhet, også de som ikkeomfattes av EOS-utvalgets kontroll. For eksempel erdet viktig med mekanismer for forhånds- og løpendekontroll, i tillegg til den etterkontroll utvalget utøver.I dag er det bare PSTs bruk av skjulte tvangsmidlersom krever forhåndstillatelse fra en uavhengiginstans (domstolen), de øvrige tjenestenes metode-bruk godkjennes internt eller av overordnede. Det erogså sentralt at den ansvarlige statsråd fører kontrollmed hensiktsmessigheten og effektiviteten av tjenes-tenes handlinger.

For det andre er det viktig at også de øvrige kon-trollmekanismene er velfungerende og oppdaterte.Det er grunn til å understreke at den lovgivningen ogdet øvrige regelverket som regulerer tjenestenes virk-somhet må være både godt og tidsriktig. Selve grunn-laget for kontroll legges gjennom eksistensen avklare inngrepshjemler og forsvarlige saksbehand-lingsregler, og dette er dermed av sentral betydningfor EOS-utvalgets mulighet til å drive legalitetskon-troll. Etter Evalueringsutvalgets syn har Etterret-ningstjenesten i dag et svakere rettslig grunnlag forden delen av tjenestens virksomhet som medførerinngrep i individuelle rettigheter enn for eksempelPST. Utvalget viser til utredningen av Grunnlovensog EMKs krav til etterfølgende kontroll av sikker-hets- og etterretningstjenestenes inngrep i menneske-rettigheter i vedlegg 4, der professor Husabø påpekerat det er tvilsomt om dagens hjemmelsgrunnlag forEtterretningstjenesten tilfredsstiller de kravene somnå stilles etter EMK. Hensynet til EOS-utvalgetskontrollmulighet tilsier derfor at Etterretningstjenes-tens virksomhet bør reguleres i et mer konkret regel-verk.

Videre er det viktig at tjenestenes internkontrollog den kontrollen departementene utøver som tjenes-tenes overordnede er solid og gis nødvendig prioritetog ressurser. Det er et sentralt punkt at ethvert kon-trollsystem bør fange opp og sikre mot svikt ellermangler på et så tidlig og lavt nivå som mulig. For atdette skal skje bør tjenestenes organinterne kontroll-mekanismer være så solide som mulig.

Både Justis- og beredskapsdepartementet og For-svarsdepartementet har i møte med Evalueringsutval-get redegjort for egen kontroll med tjenestenes virk-somhet, og Evalueringsutvalget har gått gjennom etantall av Justis- og beredskapsdepartementets rap-porter fra tilsyn med PST i årene 2012–2015. Omfan-get av og innholdet i departementenes kontroll erredegjort for i kapittel 24.2. Selv om det, ifølge Jus-tis- og beredskapsdepartementet har vært en utvik-ling av kontrollen med PST siden denne ble kritisertav både 22. juli-kommisjonen og Traavik-utvalget,609

vil Evalueringsutvalget påpeke at den er langt mindreomfattende og inngående enn EOS-utvalgets kon-

608. FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme av men-neskerettighetene i terrorbekjempelse: «Compilation ofgood practices on legal and institutional frameworks andmeasures that ensure respect for human rights by intelli-gence agencies while countering terrorism, including ontheir oversight» (2010) anbefaling nr. 6, Veneziakommisjo-nen: «Report on the democratic oversight of the SecurityServices» (2007) avsnitt 259. 609. NOU 2012:14; Rapport fra Traavikutvalget (2012).

Dokument 16 – 2015–2016 129

troll. For eksempel har evalueringen vist at EOS-utvalget i dag er alene om å føre faktisk kontroll medEOS-tjenestenes tekniske systemer.

Justis- og beredskapsdepartementet uttalte også imøte med Evalueringsutvalget at det ser på EOS-utvalget som sentralt i kontrollen med EOS-tjeneste-nes virksomhet. Departementene ga uttrykk for at dettillegger EOS-utvalgets kontroll stor betydning i vur-deringen av om tjenestene bør gis utvidede fullmak-ter og nye metoder, og at man ville vært mer tilbake-holdne med å gi slike uten en velfungerende kontrollfra utvalgets side. Etter Evalueringsutvalgets syn erdet ikke gitt at EOS-utvalgets kontroll i seg selv børvære noe tungtveiende argument for at det er forsvar-lig å gi tjenestene utvidede fullmakter.

Når det er sagt, er det viktig at behovet for kon-troll vurderes og integreres i eventuelle fremtidigeprosesser knyttet til utvikling av EOS-tjenestenesfullmakter og virksomhet for øvrig. Dette gjelder fordet første på lovgivningsnivå, for eksempel ved attjenestenes regelverk tilrettelegger for kontroll og atdet samtidig vurderes om det er behov for endringeri EOS-utvalgets regelverk. Det gjelder imidlertidogså på teknologisk nivå, ved at behov, muligheterog tilrettelegging for kontroll må integreres i proses-sene knyttet til vurdering og implementering av nyemetoder og kapasiteter i tjenestene, se kapittel 35.3om automatisert kontroll for mer om dette.610

Etter Evalueringsutvalgets syn kan det spørres omdet samlede kontrollsystemet som gjelder for EOS-tjenestene er så dekkende og oppdatert som innholdeti og utviklingen av tjenestenes virksomhet tilsier. Deter mye som tyder på at EOS-utvalgets kontroll, hellerenn å være «en del av» det samlede kontrollsystemet,i dag utgjør en ryggrad i dette. Evalueringsutvalgetmener den herværende rapporten danner grunnlag forselvstendig oppfølging.

Andre lands organisering av kontrollen med etter-retnings- og sikkerhetstjenestene viser at det ermange måter å møte kontrollbehovene på, blantannet ved å kombinere regjeringsoppnevnte kontroll-instanser med parlamentarisk (oppnevnt) kontroll.Evalueringsutvalget vil peke på at en bredere evalue-ring av det samlede kontrollsystemet som EOS-tje-nestene er underlagt kan gjennomføres på et seneretidspunkt.

Behovet for en bredere evaluering underbyggesogså av at det er usikkert om det norske kontrollsys-temet tilfredsstiller de krav som følger av våre men-neskerettslige forpliktelser, se nedenfor.

31.4. Forholdet til Den europeiske menneskeretts-konvensjon

I forlengelsen av det som er sagt om betydningenav det samlede kontrollsystemet EOS-tjenestene erunderlagt, vil Evalueringsutvalget peke på at det etterDen europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) ersummen av nasjonale rettsmidler som er avgjørendefor om norsk rett tilfredsstiller kravet til effektivtrettsmiddel som følger av konvensjonens artikkel 13.Kravet innebærer at enhver har rett til å få prøvdpåstander om menneskerettskrenkelser av et organmed kompetanse til å hindre videre krenkelse (der deter mulig), eller gjenopprette eller kompensere forkrenkelsen.

Professor Husabøs utredning av Grunnlovens ogEMKs krav til etterfølgende kontroll av sikkerhets-og etterretningstjenestenes inngrep i menneskerettig-heter i vedlegg 4 peker på at det er usikkert om EOS-utvalgets klagebehandling i seg selv er nok til å opp-fylle kravene til et effektivt rettsmiddel. Særlig skyl-des dette at utvalget ikke kan avsi bindende avgjørel-ser. Videre er dagens bevisforbud i tvisteloven § 22-1 for opplysninger «som holdes hemmelig av hensyntil rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat» tilhinder for at adgangen til domstolsprøvning, aleneeller sammen med klagemuligheten til EOS-utvalget,kan utgjøre et effektivt rettsmiddel etter EMK art. 13.

Evalueringsutvalget har ikke hatt anledning til ågå nærmere inn på disse spørsmålene.

Som ledd i en eventuell videre utredning av oven-stående problemstillinger bør også enkelte sider vedEOS-utvalgets kontroll vurderes nærmere. Dettegjelder for det første hvorvidt EOS-utvalget børkunne anbefale at tjenestene utbetaler erstatning tilpersoner som har vært utsatt for menneskerettskren-kelser, se utredningen i vedlegg 4 på side 22–26 former om dette. Problemstillingen reiser krevendespørsmål av både prinsipiell og praktisk art, og børderfor vurderes som ledd i en helhetlig vurdering avdet norske systemet. For det andre bør det, som leddi en slik helhetlig vurdering, undersøkes nærmere omEOS-utvalget bør pålegges å underrette ofre for men-neskerettskrenkelser. Som det fremgår av utrednin-gen i vedlegg 4 på side 23, vil spørsmålet blant annetavhenge av om Justis- og beredskapsdepartementetfølger Metodekontrollutvalgets forslag i NOU2009:15 om å endre reglene om underretning omskjult tvangsmiddelbruk. Evalueringsutvalget vilderfor ikke foreslå endringer i EOS-utvalgets regel-verk på det nåværende tidspunkt.

32. Kontrollområdet

32.1. Generelt

EOS-utvalgets kontrollområde er ifølge EOS-kontrolloven § 1 «etterretnings-, overvåkings- og sik-kerhetstjeneste som utføres av den offentlige forvalt-

610. Se også vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering avEOS-utvalget. Teknologiske aspekter», side 22.

130 Dokument 16 – 2015–2016

ning eller under styring eller på oppdrag av denne».Evalueringsutvalget anser det som en stor fordel atkontrollområdet er funksjonelt og ikke organisatoriskdefinert.611 Dette er i tråd med Veneziakommisjonensanbefalinger, som peker på betydningen av at tilsyns-organ har kompetanse over alle landets sikkerhetstje-nester, og at kompetansen bør være funksjonelt hellerenn organisatorisk avgrenset, for å skape såkalt«sømløs kontroll».612

EOS-utvalget kan kontrollere all utøvelse av deaktuelle tjenestetypene, uavhengig av hvem somutfører den, så fremt den er utført av, under styringeller på oppdrag av det offentlige og lovens formåltilsier det. Evalueringen har vist at EOS-utvalgetjevnlig bruker muligheten til å kontrollere EOS-tje-neste som utøves andre deler av den offentlige for-valtningen. for eksempel andre organer eller institu-sjoner som bistår Politiets sikkerhetstjeneste, somKripos, ØKOKRIM og toll- og utlendingsmyndighe-tene.613 Videre kontrollerer EOS-utvalget også EOS-tjeneste som utføres av private aktører, for eksempeltele- og internettilbydere som bistår PST og aktørersom tillegges oppgaver etter sikkerhetsloven. Det måantas at denne muligheten kan bli enda mer aktuell ifremtiden, dersom EOS-tjenestene i større grad gjørbruk av eksterne aktører til bistand eller avlastning.

Som redegjort for i kapittel 31.2 om utvalgsmo-dellen, har evalueringen vist at EOS-utvalgets kapa-sitet i dag er presset. Evalueringsutvalget har vurdertulike tiltak for å styrke EOS-utvalgets kapasitet oggjøre det bedre rustet til å møte fremtidens utfordrin-ger. En mulig løsning på dette er å ta bort deler av deoppgavene EOS-utvalget er pålagt, og Evaluerings-utvalget har stilt spørsmål om det fremdeles er behovfor at EOS-utvalget, som ledd i kontrollen med denforebyggende sikkerhetstjenesten, kontrollereravgjørelser om sikkerhetsklarering i det omfang detgjør i dag, se kapittel 32.2 nedenfor.

Videre har Evalueringsutvalget fått forslag fraulike aktører om henholdsvis avgrensninger og utvi-delser av EOS-utvalgets kontrollområde. Riksadvo-katen har stilt spørsmål om kontrollområdet fremde-les burde omfatte den delen av PSTs virksomhet somer styrt av påtalemyndigheten, et spørsmål som erdrøftet i kapittel 32.3. Etterretningstjenesten harvidere stilt spørsmål om utviklingen av menneskeret-tighetenes virkeområde tilsier at EOS-utvalgets kon-trollområde ikke lenger bør være avgrenset mot per-

soner som ikke er bosatt i riket og organisasjoner somikke har tilhold her, eller som angår utlendinger hvisopphold er knyttet til tjeneste for fremmed stat. I dagfremgår det av EOS-kontrollinstruksen § 4 at slikepersoner eller organisasjoner ikke skal omfattes avkontrollen med mindre særlige grunner tilsier det.Spørsmålet er drøftet i kapittel 32.4. Til sist har PSToverfor Evalueringsutvalget etterlyst en mulighet tilå utvide EOS-utvalgets mandat til å omfatte gran-sking av enkelthendelser som involverer EOS-tjenes-tene, som et alternativ til å opprette særskilte gran-skingskommisjoner. Dette spørsmålet er drøftet ikapittel 32.5.

32.2. Sikkerhetsklareringssaker som del av kontrollområdet

32.2.1. HISTORIKK OG BEGRUNNELSE

Historisk var sikkerhetsklarering og personkon-troll en sentral del av den virksomheten som kjenne-tegnet «de hemmelige tjenestene». Fra tiden etter før-ste verdenskrig og frem til 1967 ble såkalte sikker-hetsundersøkelser i militær og deler av sivil sektorforetatt i det skjulte, uten at den personen de gjaldtkjente til det og på uklart rettslig grunnlag.614 IfølgeLund-kommisjonen ble det på 50-tallet gjennomførtflere tusen slike undersøkelser, og i midten av 60-åre-ne var tallet 25 000.615 Kommisjonen kom med sterkkritikk av overordnede politiske myndigheter for«det totale fravær av skrevne normer til beskyttelseav de personer som ble sikkerhetsundersøkt» i denneperioden.616

Ved direktiv 1. mars 1967 ble det fastslått at sik-kerhetsundersøkelser i Forsvaret skulle være åpne, iden forstand at personellet skulle gjøres kjent med atsikkerhetsundersøkelser kunne foretas. Personer somdet kunne bli behov for å klarere skulle etter detteselv gi opplysninger til bruk ved klareringsavgjørel-sen.617 I sivil forvaltning ble denne ordningen førstinnført i 1983.618

Sikkerhetsundersøkelser ble allerede den ganggjennomført ved nært samarbeid mellom EOS-tje-nestene. Politiets overvåkingstjeneste og det almin-nelige politiet bisto klareringsmyndighetene medpersonkontroll i form av registerundersøkelser ogeventuell bakgrunnssjekk.619 Frem til 1965 skilteovervåkingstjenesten ikke klart mellom overvåkings-messige hensyn og personkontrollhensyn.620 Person-kontrollen kunne dermed innebære at informasjon

611. Se NOU 1994:4 side 16-17; Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side11 og 21.

612. Veneziakommisjonen: «Report on the democratic oversightof the Security Services» (2007) avsnitt 154 og 221.

613. For mer om EOS-utvalgets kontroll av det øvrige politiet, seEOS-utvalgets årsmelding 1998 side 5, for mer om forholdettil ØKOKRIM, se årsmeldingene for 2003 side 7 og 2004side 7, og for mer om kontrollen av Kripos, se årsmeldingenfor 2012 side 33 og 2014 side 20.

614. St.mld. nr. 39 (1969–1970) side 7-8 og Lundkommisjonensrapport side 730 og side 737–740.

615. Lundkommisjonens rapport side 805. 616. Lundkommisjonens rapport side 32.617. Lundkommisjonens rapport side 747. 618. Lundkommisjonens rapport side 747. 619. Lundkommisjonens rapport side 747. 620. Lundkommisjonens rapport side 808.

Dokument 16 – 2015–2016 131

om for eksempel personlige forhold eller politisk til-hørighet, som var samlet inn av tjenesten i andre sam-menhenger, ble delt og fikk konsekvenser for ved-kommendes klareringssak.

Videre ble avgjørelser om sikkerhetsklareringtruffet uten at tradisjonelle saksbehandlingsregler blefulgt. Selv om direktivet fra 1967 medførte størreåpenhet i Forsvaret om at sikkerhetsundersøkelserble gjennomført, ga det ingen rett til underretning omavgjørelsen, til å få begrunnelse for vedtaket dersomklarering ble nektet, eller til å påklage vedtaket tiloverordnet instans.621 Mellbye-utvalget foreslo i1967 endringer i dette,622 men forslagene ble baredelvis fulgt opp av regjering og storting. De forsla-gene som ble fulgt opp møtte stor motstand både iForsvaret og den sivile forvaltningen,623 og det toklang tid før de ble nedfelt i regelverket og satt ut ipraksis.624 I forbindelse med at det i 1983 ble innførtåpenhet om sikkerhetsundersøkelser i den sivile for-valtning, ble det også innført en rett til å bli gjortkjent med resultatet når klarering eller autorisasjonikke ble gitt. Forsvarssjefen ble gitt adgang til, etteranmodning, å gi vedkommende en begrunnelse foravgjørelsen, etter å ha innhentet Overvåkingssjefensuttalelse.625 Samme ordning ble innført i Forsvaret i1990.626

Skauge-utvalget anerkjente at «sikkerhetstjenes-ten», som var utvalgets betegnelse på de organer somsto for personellsikkerhetstjeneste, var den minsthemmelige av EOS-tjenestene, men anførte at perso-nellsikkerhetstjenesten (herunder samarbeidet medde andre EOS-tjenestene) var den av sikkerhetstje-nestens oppgaver som ga sterkest grunn for kon-troll.627 Etter Skauge-utvalgets syn ville kontrollut-valgets hovedoppgave bli å påse at avgjørelsene byg-get på et korrekt og relevant faktum og at avveinin-gene var forsvarlige og i samsvar med et oppdatertbilde av den nasjonale og internasjonale sikkerhetssi-tuasjonen. Kontrollen ble også forutsatt å bidra til ogsikre at relevante sikkerhetsbehov ikke ble oversett,og å sikre at det ikke utviklet seg særpraksis i enkelteorganer. Behovet for kontroll med personellsikker-hetstjenesten ble ikke kommentert særskilt av depar-tementet eller kontrollog konstitusjonskomiteenved behandlingen av utvalgets forslag.

32.2.2. REGULERINGEN I DAG

De senere årene er det blitt langt større åpenhetom den forebyggende sikkerhetstjenesten generelt ogsikkerhetsklareringssaker spesielt.628 Riktignok erdet fremdeles adgang til å gjøre unntak fra enkelteprinsipper for forsvarlig saksbehandling i dissesakene, for eksempel fra retten til begrunnelse foravgjørelser og innsyn i avgjørelsesgrunnlaget. Slikeunntak finnes også i forvaltningsloven, men anven-des trolig i større grad i sikkerhetsklareringssaker enni alminnelige forvaltningssaker.

Regler om sikkerhetsklarering følger i dag av sik-kerhetsloven kapittel 6 og personellsikkerhetsfor-skriften. Hvorvidt sikkerhetsklarering skal gis berorpå om det foreligger rimelig tvil om «vedkommendessikkerhetsmessige skikkethet», se sikkerhetsloven§ 21. Ved denne vurderingen skal det bare leggesvekt på «forhold som er relevante for å vurdere ved-kommendes pålitelighet, lojalitet og sunne dømme-kraft i forhold til behandling av skjermingsverdiginformasjon». Blant opplysningstypene som kanvektlegges er opplysninger om:

– straffbare forhold,– forhold som kan lede til at vedkommende selv

eller nærstående personer som er knyttet til ved-kommende ved familiebånd, utsettes for truslersom innebærer fare for liv, helse, frihet eller æremed risiko for å kunne presse vedkommende til åhandle i strid med sikkerhetsmessige interesser,

– forfalskning av, eller feilaktig eller unnlatt frem-stilling om, faktiske forhold som vedkommendemåtte forstå er av betydning for sikkerhetsklare-ringen

– misbruk av alkohol eller andre rusmidler,– økonomiske forhold som kan friste til utroskap,– forbindelse med innen- eller utenlandske organi-

sasjoner som har ulovlig formål, som kan trueden demokratiske samfunnsordenen eller somanser vold eller terrorhandlinger som akseptablevirkemidler.

Politisk engasjement, herunder medlemskap i,sympati med eller aktivitet for lovlige politiske par-tier eller organisasjoner og annet lovlig samfunnsen-gasjement, skal ikke ha betydning for vurdering av enpersons sikkerhetsmessige skikkethet.

Som grunnlag for avgjørelser om sikkerhetsklare-ring gjennomføres såkalt personkontroll, nærmerebestemt innhenting av opplysninger som kan si noeom blant annet de forhold som er nevnt ovenfor. Per-sonkontroll skal ikke finne sted uten at den som sik-kerhetsklareres er gjort oppmerksom på og har sam-tykket i at slik kontroll vil bli foretatt, og personkon-troll skal alltid omfatte opplysninger gitt av vedkom-

621. Lundkommisjonens rapport side 755. 622. Sammendrag av Mellbyeutvalgets utredning, publisert som

vedlegg til St.mld. nr. 39 (1969–1970).623. Lundkommisjonens rapport side 755–762. 624. Lundkommisjonens rapport side 35.625. Direktiv fastsatt ved kgl.res. 4. november 1983 § 16 femte

ledd. 626. Forsvarets direktiv fra 1990 § 17; Lundkommisjonens rap-

port side 762–762. 627. NOU 1994:4 side 31–32 og 37-38.

628. Se for eksempel Ot.prp. nr. 49 (1996–1997) punkt 5.6.1 og5.2.

132 Dokument 16 – 2015–2016

mende selv, se sikkerhetsloven § 20 annet ledd. Somledd i personkontrollen kan klareringsmyndighetenkreve å få utlevert opplysninger fra en rekke offent-lige og private registre, blant annet reaksjonsregistret(register over strafferettslige reaksjoner), straffesaks-registret og PSTs registre, eller tilsvarende registretilhørende andre lands myndigheter, se personellsik-kerhetsforskriften § 3-4. Dersom opplysningene i deaktuelle registrene ikke gir tilstrekkelig grunnlag foren klareringsavgjørelse, kan NSM eller klarerings-myndigheten kreve å få utfyllende opplysninger fraden behandlingsansvarlige for registeret. NSM ellerklareringsmyndigheten kan også innhente uttalelsereller kreve å få utlevert opplysninger som er rele-vante for klareringsvurderingen fra andre kilder. AtPST skal utføre personkontroll til bruk ved sikker-hetsundersøkelser, er presisert i politiloven kapittel§ 17c nr. 3.

Videre har den som har vært vurdert sikkerhets-klarert rett til å bli gjort kjent med resultatet, og vednegativ avgjørelse skal vedkommende uoppfordretunderrettes om resultatet, sikkerhetsloven § 25 annetledd. Begrunnelse for avgjørelsen skal i utgangs-punktet gis samtidig med underretningen om utfallet,se sikkerhetsloven § 25 tredje ledd, men vedkom-mende har ikke krav på begrunnelse dersom det vilrøpe opplysninger som

– er av betydning for Norges eller dets alliertes sik-kerhet, forholdet til fremmede makter eller andrevitale nasjonale interesser,

– er av betydning for kildevern,– det av hensyn til vedkommendes helse eller hans

forhold til personer som står denne nær, må ansesutilrådelig at vedkommende får kjennskap til,

– angår tekniske innretninger, produksjonsmeto-der, forretningsmessige analyser og beregningerog forretningshemmeligheter ellers, når de er aven slik art at andre kan utbytte dem i sin nærings-virksomhet.

Det følger av personellsikkerhetsforskriften § 4-5at opplysninger fra etterretningskilder eller Politietssikkerhetstjeneste ikke skal inngå i begrunnelsenuten at klareringsmyndigheten har innhentet skriftligtillatelse fra kilden. Klareringsmyndigheten skal i til-legg utarbeide en intern samtidig begrunnelse hvoralle relevante forhold inngår, til bruk ved klagebe-handling og etterkontroll.

Den som har vært vurdert sikkerhetsklarert har iettertid rett til innsyn i sakens dokumenter, med unn-tak for slike opplysninger som er beskrevet ovenfor,se sikkerhetsloven § 25a første og annet ledd. Derslike opplysninger er endelig unntatt enten i forbin-delse med begrunnelse for avgjørelsen eller begjæ-ring om innsyn har den som har vært vurdert sikker-hetsklarert krav på å få oppnevnt en særskilt advokat

til å gjennomgå de opplysningene som er ukjent forvedkommende, se § 25b. Advokaten kan ikke med-dele parten innholdet av de aktuelle opplysningene,men skal gi vedkommende råd om hvorvidt avgjørel-sen bør påklages. Parten har deretter rett til å påklageavgjørelsen.

32.2.3. EVALUERINGSUTVALGETS VURDERING

Evalueringsutvalget er kommet til at EOS-utval-get ikke lenger bør føre kontroll med avgjørelser omsikkerhetsklarering. Som vist i kapittel 31.2 omutvalgsmodellen, står EOS-utvalget overfor storekapasitetsmessige utfordringer. Etter Evalueringsut-valgets syn bør EOS-utvalget gis anledning til å kon-sentrere seg om de delene av EOS-tjenestenes virk-somhet der kontrollbehovet er størst. Forslaget behø-ver ikke innebære at kontrollen med avgjørelser omsikkerhetsklarering svekkes, dersom andre gir i opp-gave å ivareta kontrollfunksjonen, som for eksempelSivilombudsmannen. Videre innebærer forslaget atEOS-utvalgets kontroll med de øvrige EOS-tjeneste-nes deltakelse i personkontroll opprettholdes. I detvidere vil forslagets begrunnelse utdypes.

Ett fellestrekk ved EOS-tjenestene er at de kangjøre inngrep overfor enkeltpersoner uten at de detgjelder er, eller blir gjort, klar over det. Avgjørelserom sikkerhetsklarering skiller seg i dag fra dennetypen virksomhet ved den avgjørelsen gjelder erkjent med og har godtatt både at avgjørelsen fattes ogat personopplysninger innhentes i den forbindelse.Vedkommende har rett til underretning om avgjørel-sen og dens innhold, og som hovedregel også ombegrunnelsen for avgjørelsen. Det er fremdeles enviss adgang til å gjøre unntak fra retten til begrun-nelse og innsyn i enkelte typer opplysninger, menslik unntaksadgang finnes også i den alminnelige for-valtningsretten.629 I den grad det ikke gis fullstendiginnsyn i eller begrunnelse for klareringsavgjørelsen,skal det oppnevnes en særskilt advokat for å ivaretavedkommendes interesser. Etter Evalueringsutval-gets syn har utviklingen på dette området svekketpersonellsikkerhetstjenestens preg av å være EOS-tjeneste, i tillegg til at det er etablert andre rettssik-kerhetsmekanismer (enn EOS-utvalget) som bidrartil å ivareta den enkeltes rettigheter og veie opp formuligheten til å gjøre unntak fra de alminnelige saks-behandlingsreglene.

Evalueringsutvalget vil understreke at avgjørelserom sikkerhetsklarering er viktige for dem de gjelder.De kan være avgjørende for vedkommendes yrkeslivog karriere, de er personlige ved at de innebærerskjønnsmessige vurderinger av vedkommendes sik-kerhetsmessige pålitelighet, og de er inngripende vedat de kan medføre innsamling og bruk av sensitivepersonopplysninger. Innhenting av slike opplysnin-

629. Se forvaltningsloven §§ 19 og 24 annet ledd.

Dokument 16 – 2015–2016 133

ger kan reise menneskerettslige problemstillinger,blant annet knyttet til likebehandling og diskrimine-ring. Vurderingen av om sikkerhetsklarering bør giser også blitt mer kompleks og krevende i senere år.Selv om regelverket er blitt tydeligere og mer tilgjen-gelig, er kriteriene blitt mindre håndfaste og merskjønnsmessige, samtidig som klareringsmyndighe-tene, antall avgjørelser og antall ansatte som fatteravgjørelsene er blitt flere. Dette øker risikoen for feil-aktige avgjørelser og myndighetsmisbruk, og gjør detutfordrende å treffe tilstrekkelig opplyste avgjørelserog sikre likebehandling innenfor rimelig tid. De storeproblemene NSM og andre klareringsmyndigheterhar hatt, blant annet med å opprettholde en aksepta-bel saksbehandlingstid og å sikre likebehandling avlike tilfelle, illustrerer dette. EOS-utvalget har gjen-tatte ganger kritisert disse forholdene, og bidratt til åsette dem på regjeringens og Stortingets agenda. Selvom problemene knyttet til saksbehandlingstid oglikebehandling forhåpentligvis vil avhjelpes dersomregjeringens forslag om å redusere antallet klare-ringsmyndigheter følges opp,630 vil saker om sikker-hetsklarering fremdeles være rettssikkerhetsmessigkrevende.

Ovennevnte illustrerer at det åpenbart er behovfor kontroll med avgjørelser om sikkerhetsklarering.De kjennetegn som begrunner kontrollbehovet erimidlertid ikke unike for klareringsavgjørelser, mengjelder også andre former for offentlig myndighets-utøvelse. Flere deler av forvaltningen treffer kre-vende skjønnsmessige avgjørelser av stor betydningfor enkeltpersoner, basert på personlige og sensitiveopplysninger.

Klareringsavgjørelser er imidlertid fremdeles endel av sikkerhetstjenesten, og har en tilknytning tiløvrig EOS-tjeneste som kan tale for å videreføreEOS-utvalgets kontrollansvar for avgjørelsene. Hel-heten i EOS-utvalgets kontrollområde har vært frem-hevet av flere som en styrke ved den nåværende kon-trollmodellen. EOS-utvalgets erfaring med kontrollav overholdelse av forbudet mot å tillegge politiskengasjement, herunder medlemskap i, sympati medeller aktivitet for lovlige politiske partier eller orga-nisasjoner og annet lovlig samfunnsengasjement,trekker i samme retning. Til sist kan EOS-utvalgetserfaring med og opplegg for å behandle sikkerhets-gradert informasjon være et argument for å la utval-get fortsette kontrollen med klareringssaker.

Evalueringsutvalget anerkjenner at EOS-utval-gets erfaring, helheten i kontrollområdet og deneksisterende strukturen for behandling av gradertinformasjon er argumenter mot å avgrense kontroll-området mot saker om sikkerhetsklarering. I lys av destore kapasitetsutfordringene EOS-utvalget står

overfor, må det imidlertid gjøres valg som ikke nød-vendigvis er ideelle. EOS-utvalgets kapasitetsutfor-dringer kan ikke alene løses gjennom de øvrige for-slagene som fremmes i denne evalueringsrapporten.Etter Evalueringsutvalgets syn er en vesentligavgrensing av kontrollområdet nødvendig for atEOS-utvalget skal kunne opprettholde en forsvarligkontroll av de delene av EOS-tjenestenes virksomhetder kontrollbehovet er størst.

I denne vurderingen må det også tas i betraktningat antallet sikkerhetsklareringssaker og omfanget ogkompleksiteten av sakene trolig vil øke i tiden somkommer,631 se del II om den samfunnsmessige og tek-nologiske utviklingen. En eventuell reduksjon i antallklareringsmyndigheter, slik regjeringen har fore-slått,632 kan ikke antas å veie opp for dette. Dersomsaker om sikkerhetsklarering skulle forbli en del avEOS-utvalgets kontrollområde, ville det trolig kreveenda mer av utvalgets kapasitet i fremtiden.

Evalueringsutvalget er ikke kjent med at andrelands kontrollorganer fører like intensiv kontroll medklareringsavgjørelser som EOS-utvalget. I Sverigefatter den såkalte Registerkontrolldelegasjonenbeslutninger om utlevering av informasjon fra flereav politiets og sikkerhetstjenestens registre i forbin-delse med klareringssaker, men utover dette, fører desvenske kontrollorganene for sikkerhets- og etterret-ningstjenestene ikke noen etterfølgende kontroll medklareringssaker.

Etter Evalueringsutvalgets syn har personkontrol-len som utføres som ledd i klareringsprosessen i dagmest til felles med tradisjonell EOS-tjeneste. Denbestår av innhenting av potensielt sensitiv informa-sjon, som den aktuelle personen kan ha begrensetinnsyn i. Særlig der informasjon hentes fra EOS-tje-nestenes registre, eller tjenestene bes om å frem-skaffe utfyllende opplysninger, vil de hensyn sombegrunner kontroll med EOS-tjenestene generelt gjø-re seg gjeldende også for personkontrollen. Evalue-ringsutvalget foreslår derfor å videreføre EOS-utval-gets kontroll med den delen av personellsikkerhets-tjenesten som utføres av de øvrige EOS-tjenestene,altså personkontrollen. Slik kontroll vil hovedsakeligvære rettet mot PST, og kunne utføres som ledd iEOS-utvalgets øvrige kontroll av tjenesten. Utvalgetvil i så fall kunne kontrollere at den informasjonensom etterspørres og utleveres i forbindelse med kla-reringssaker er relevant for klareringsvurderingen ogellers i tråd med reglene i sikkerhetsloven og perso-nellsikkerhetsforskriften. Det vil eventuelt ogsåkunne kontrollere måten opplysningene innhentespå.

630. Se Forsvarsdepartementets høringsnotat 19. mai 2015 omforslag til endringer i sikkerhetsloven side 19 flg.

631. Se også Forsvarsdepartementets høringsnotat 19. mai 2015om forslag til endringer i sikkerhetsloven side 21.

632. Se Forsvarsdepartementets høringsnotat 19. mai 2015 omforslag til endringer i sikkerhetsloven side 19 flg.

134 Dokument 16 – 2015–2016

For å unngå at EOS-utvalgets kontroll overlappermed kontroll som utføres av andre kontrollorgan og-mekanismer, foreslås det ikke at EOS-utvalget kon-trollerer klareringsmyndighetens begrunnelse foreventuelt å nekte enkeltpersoner innsyn i opplysnin-gene fra PST eller klareringsmyndighetenes bruk avopplysningene fra PST i klareringsvurderingen. Der-som EOS-utvalget avdekker feil i personkontrollenknyttet til enkeltsaker som kan ha virket bestem-mende på innholdet i klareringsmyndighetens avgjø-relse, vil utvalget måtte påpeke dette overfor denaktuelle tjenesten, som igjen vil måtte underrette kla-reringsmyndigheten.

På grunn av det behovet for kontroll med sikker-hetsklareringssaker som er beskrevet ovenfor, fore-slår Evalueringsutvalget at det utredes om ansvaretfor kontroll av sikkerhetsklareringsavgjørelser børovertas av en annen stortingsoppnevnt kontrollinsti-tusjon, for eksempel Sivilombudsmannen. En slikoverføring vil bety at kontrollen med klareringsav-gjørelser ikke behøver å svekkes. Det er i så fallnaturlig at den institusjonen som får ansvar for kon-troll av sikkerhetsklareringssaker ser hen til EOS-utvalgets erfaringer med slik kontroll ved etablerin-gen av et nytt kontrollregime.

32.3. Påtalemyndighetens virksomhet som del av kontrollområdet


Avgrensningen av EOS-utvalgets kontrollområdemot «overordnet påtalemyndighet» slik den fremgårav EOS-kontrolloven § 1, ble drøftet av Skauge-utvalget, som la til grunn at «det ville være et mar-kant brudd med norske tradisjoner om et politiskoppnevnt kontrollorgan ble gitt myndighet til å førekontroll med den overordnede påtalemyndighet».633

En kontroll med den underordnede påtalemyndighe-ten kunne, ifølge utvalget, lettere aksepteres, menville også være betenkelig fordi den griper inn i denoverordnede påtalemyndighets kontrollansvar ogstyringsmyndighet. I tillegg til at overordnet påtale-myndighet ble holdt utenfor kontrollområdet, tilsaprinsippet om en uavhengig påtalemyndighet etterSkauge-utvalgets syn, at kontrollen med overvå-kingstjenesten burde være etterfølgende og at kon-trollen med påtalemyndighetens skjønnsutøvelseburde skje «med en viss moderasjon».634 Avgrensnin-gen er ikke direkte kommentert av Justisdepartemen-

tet eller justiskomiteen under behandlingen av EOS-kontrolloven.

Flertallet i Danielsen-utvalget, som avga NOU1998:4 Politiets overvåkingstjeneste, foreslo at EOS-utvalgets kontrollområde skulle utvides til også åomfatte statsadvokatenes og riksadvokatens virk-somhet i overvåkingssaker.635 Flertallet kunne ikke seprinsipielle innvendinger mot dette, og uttalte blantannet:636

«De begrensninger som gjør seg gjeldende i for-hold til prinsippet om påtalemyndighetens uavhen-gighet, ligger utelukkende i at Stortinget ikke kan an-svarliggjøre statsråden for forhold som hører underpåtalemyndighetens ansvar. Stortinget vil derimot hafull mulighet til å benytte eventuell kritikk rettet motoverordnet påtalemyndighet fra EOS-utvalget somgrunnlag for å uttale seg om de generelle lovregler ogandre alminnelige eller spesielle prinsipper som børgjelde på dette området, og kan eventuelt be regjerin-gen å fremme forslag til regelendringer mv. Prinsipi-elt er dette ikke annerledes i forhold til dagens situa-sjon, hvorunder EOS-utvalget kontrollerer POT ogsånår det gjelder tjenestens påtalefunksjoner og øvrigedisposisjoner og opptreden i straffesaker.»

Flertallet pekte på at overordnet påtalemyndighetkontrolleres av Kontrollutvalget for kommunika-sjonskontroll, og er underlagt Sivilombudsmannen.Videre pekte det på viktigheten av at EOS-utvalgetfår kjennskap til alle aspekter ved en sak, og at dettekan forhindre kritikk på et ufullstendig opplysnings-grunnlag. Flertallet viste også til at det vil kunne væreuheldig for alle parter med påstander om at overord-net påtalemyndighets engasjement i POTs sakerpåvirker eller påvirkes av EOS-utvalgets kontrollmu-lighet. Et mindretall på tre personer gikk imot forsla-get, hovedsakelig med henvisning til prinsippet omen fri og uavhengig påtalemyndighet.637

Riksadvokaten advarte i sin høringsuttalelse tilDanielsen-utvalgets forslag sterkt mot å utvide EOS-utvalgets kontrollområde til å omfatte overordnetpåtalemyndighets befatning med overvåkingssa-ker.638 Riksadvokaten var blant annet uenig medutvalgets flertall i at en utvidet kontrollordning ikkevil være prinsipielt forskjellig fra dagens situasjon.At det allerede lå innenfor utvalgets mandat å kon-trollere påtalemyndigheten i overvåkingspolitiet, bleikke ansett som et argument for ytterligere utvanningav prinsippet om påtalemyndighetens uavhengighetved å utvide kontrollen til å omfatte overordnet påta-lemyndighet. At Kontrollutvalget for telefonkontrolli narkotikasaker i prinsippet kunne kontrollere over-ordnet påtalemyndighet, burde ifølge Riksadvokaten633. NOU 1994:4 side 50. Dette gjaldt, ifølge utvalget, selv om

påtalemyndigheten er gjenstand for en viss kontroll av Sivil-ombudmannen og Kontrollutvalget for kommunikasjons-kontroll.

634. NOU 1994:4 side 47. Prinsippet ble også brukt som et argu-ment for at kontrollorganet burde gis ankerett over rettsligekjennelser om tvangsmiddelbruk i overvåkingstjenesten, seNOU 1994:4 side 50 se side 38.

635. NOU 1998:4 side 167–168. 636. NOU 1998:4 side 167.637. NOU 1998:4 side 168–169.638. Se gjengivelsen av Riksadvokatens høringsuttalelse i

Ot.prp. nr. 29 (2000–2001) på side 54-55.

Dokument 16 – 2015–2016 135

ikke vektlegges. Dette kontrollutvalgets oppgave er iførste rekke å etterprøve om politiets bruk av telefon-kontroll i narkotikasaker foregår på en betryggendemåte, en virksomhet der statsadvokaten bare unn-taksvis involveres. For øvrig viste riksadvokaten tilat telefonkontrollutvalget ikke er politisk oppnevnt,og rapporterer til Justisdepartementet. Riksadvoka-ten konkluderte med at EOS-utvalgets kontrollområ-de ikke burde utvides, men at det derimot burde vur-deres nærmere om det er hensiktsmessig at underord-net påtalemyndighet i overvåkingstjenesten skalomfattes av kontrollen. Subsidiært ble det understre-ket at det i alle fall ikke må innføres en ordning sominnebærer at et politisk oppnevnt kontrollutvalg gis ioppgave å kontrollere Riksadvokaten.

I proposisjonen som fulgte opp Danielsen-utval-gets forslag, uttalte departementet at flere av de argu-menter som flertallet anfører som grunnlag for sinkonklusjon, synes å være relevante og godt under-bygget, men at hensynet til en politisk uavhengigpåtalemyndighet likevel måtte veie tyngre enn detflertallet anførte.639 Departementet la avgjørendevekt på at Riksadvokaten i sin høringsuttalelse, underhenvisning til påtalemyndighetens uavhengighet,sterkt advarte mot at EOS-utvalgets kontrollområdeutvides.

Ved behandlingen av proposisjonen støttet kon-troll- og konstitusjonskomiteen Riksadvokaten ogdepartementet, og advarte sterkt mot en uthuling avdet helt sentrale demokratiske prinsippet om en fri oguavhengig påtalemyndighet.640


At EOS-utvalgets kontrollområde ikke omfatter«overordnet påtalemyndighet» følger i dag av EOS-kontrolloven § 1 annet ledd. Som overordnet påtale-myndighet regnes statsadvokatene og Riksadvoka-ten,641 i motsetning til den såkalte fremskutte inte-grerte påtalemyndigheten, som er en del av politiet.642

Politiadvokatene i PST tilhører den integrerte påtale-myndigheten, og er i dag omfattet av EOS-utvalgetskontroll.

Den overordnede påtalemyndigheten leder og eransvarlig for den delen av PSTs virksomhet somutgjør etterforskning av straffbare forhold, slik detteer definert i straffeprosessloven. Påtalemyndighetener derimot ikke involvert i PSTs forebyggende virk-somhet, som er regulert i politiloven.643 Se kapittel18.1 om PST for mer om dette skillet.

Forholdet mellom EOS-utvalgets kontroll ogpåtalemyndighetens avgjørelser er omtalt på følgen-

de måte i riksadvokatens rundskriv nr. 2/2007 omPST:

«EOS-utvalgets kontroll omfatter ikke overordnetpåtalemyndighet, se lov 3. februar 1995 nr. 7 § 1 an-net ledd. Prinsipielt er det således på det rene at av-gjørelser som treffes av påtalemyndigheten i politietfaller inn under utvalgets kontrollområde, mens av-gjørelser truffet av overordnet påtalemyndighet fallerutenfor. Dette gjør det nødvendig å sikre notoritet ompå hvilket nivå i påtalemyndigheten de enkelte be-slutninger er truffet.»

Dette innebærer at så lenge den formelle ledelseav etterforskningen ligger hos PST, er det bare debeslutninger eller instrukser som formelt og notorisker truffet av overordnet påtalemyndighet som fallerutenfor kontrollområdet. Dersom disposisjoner elleravgjørelser som påtalemyndigheten eller politiet iPST har kompetanse til å håndtere på egen hånd, reeltsett treffes av overordnet påtalemyndighet, krevesdet notoritet for at kontroll skal unnlates.

Evalueringsutvalgets gjennomgang av EOS-utvalgets årsmeldinger har vist at avgrensningen motoverordnet påtalemyndighet får flere praktiske kon-sekvenser for EOS-utvalgets kontroll.

For det første medfører avgrensningen at EOS-utvalget ikke kan kreve innsyn i opplysninger frastatsadvokat eller riksadvokat selv om disse har truf-fet beslutninger under etterforskning i saker somhører under PST. Derimot har EOS-utvalget fullt inn-syn også i beslutninger fattet av overordnet påtale-myndighet, såfremt disse befinner seg i PSTs registreeller arkiver.

Ifølge EOS-utvalget får avgrensningen også denkonsekvens at utvalgets kontrollfunksjon blir viktigsti saker eller på stadier av saker hvor mistenkte ikke erkjent med pågående undersøkelser. Når saken gårover i åpen etterforskning, styres den i stor grad avoverordnet påtalemyndighet, som ikke omfattes avkontrollområdet.644

Videre medfører avgrensningen av kontrollområ-det at EOS-utvalget, ved avslutningen av en sak, ikkekan kritisere avgjørelser, instrukser eller andre for-hold som kan føres tilbake til overordnet påtalemyn-dighet. Derimot kan utvalget undersøke PSTs rolle isaken, herunder hvilke vurderinger som lå til grunnfor eventuelle anbefalinger til statsadvokaten.645

639. Ot.prp. nr. 29 (2000–2001) på side 55.640. Innst. O. nr. 89 (2000–2001) side 10. 641. Se NOU 1994:4 side 77 og Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side

21.642. Se straffeprosessloven §§ 55, 56, 58 og 59.

643. Etterforskning iverksettes når det er rimelig grunn til å un-dersøke om det foreligger et straffbart forhold, se straffepro-sessloven § 224 første ledd. Skillet mellom forebygging ogetterforskning trekkes etter en samlet vurdering av sannsyn-ligheten for at en straffbar handling er begått eller i ferd medå begås, forholdsmessigheten av å igangsette etterforskningog hvorvidt en etterforskning vil være saklig begrunnet, seRiksadvokatens rundskriv RA-1999-3 pkt. III nr. 3.

644. EOS-utvalgets årsmelding 2000 side 3645. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 21.

136 Dokument 16 – 2015–2016

EOS-utvalget vil også kunne kontrollere om PST harfulgt opp statsadvokatens beslutning på riktig måte.

32.3.3. EVALUERINGSUTVALGETS VURDERINGER

Som ledd i evalueringen, har Evalueringsutvalgetundersøkt om EOS-utvalgets kontroll med den inte-grerte påtalemyndigheten i PST har skapt praktiskeeller prinsipielle problemer. Blant annet på bakgrunnav innspill fra Riksadvokaten, har Evalueringsutval-get vurdert om EOS-utvalgets kontrollområde børavgrenses fullstendig mot påtalemyndighetens virk-somhet.

Evalueringsutvalgets gjennomgang av EOS-utvalgets årsmeldinger viser at forholdet til overord-net påtalemyndighet ble problematisert relativt ofte ibegynnelsen av EOS-utvalgets funksjonsperiode.646

Forholdet ble blant annet tatt opp av EOS-utvalgetselv under evalueringen som ble gjennomført i 2000til 2001,647 der utvalget opplyste at avgrensningen avkontrollansvaret i disse sakene kan være vanskelig,men at det ikke var tungtveiende grunner som talerfor å utvide kontrollområdet. Kontroll- og konstitu-sjonskomiteen sluttet seg til dette.648 Etter 2008 eravgrensningen av EOS-utvalgets kontrollområdemot overordnet påtalemyndighet ikke problematiserti EOS-utvalgets årsmeldinger.

EOS-utvalget har i møte med Evalueringsutvalgetopplyst at avgrensningen mot overordnet påtalemyn-dighet i dag ikke volder store problemer, men at detskal mer til før EOS-utvalget stiller spørsmål vedskjønnsmessige vurderinger foretatt av påtalemyn-digheten enn av andre aktører.

Også Riksadvokaten understreket i møte medEvalueringsutvalget at EOS-utvalget i dag har en vik-tig kontrollfunksjon, og at embetet ikke har opplevdnoen problematisk uenighet med EOS-utvalget isenere tid. På prinsipielt grunnlag stilte han imidler-tid spørsmål ved om EOS-utvalget fortsatt bør kunnekontrollere PSTs etterforskningsvirksomhet, og vistetil at den generelle utviklingen går i retning av meruavhengighet for påtalemyndigheten. Han pektevidere på at det blir flere og flere etterforskningssakeri PST, noe som medfører økt involvering av EOS-utvalget i påtalemyndighetens virksomhet og somkan gjøre innvendingene mot ordningen mer tungt-

veiende. Han anførte også at den øvrige kontrollenmed PSTs valg av enten det forebyggende eller detetterforskende sporet er et helt annet i dag enn tidli-gere, noe som reduserer behovet for kontroll fraEOS-utvalgets side. Videre viste han til eksempler pået EOS-utvalget går forholdsvis langt i kontrollen avetterforskningsvirksomheten.

I vurderingen av om EOS-utvalgets kontrollom-råde bør avgrenses fullstendig mot påtalemyndighe-tens virksomhet, har Evalueringsutvalget delt seg i etflertall og et mindretall. Flertallet, bestående avutvalgsleder Solbakken og utvalgsmedlemmeneFossli, Hagen, Jarbekk og Solholm, mener dagensordning, der EOS-utvalgets kontrollområde eravgrenset mot overordnet påtalemyndighet menomfatter den integrerte påtalemyndigheten i PST, børvidereføres. Mindretallet, bestående av utvalgsmed-lem Hætta, mener derimot at EOS-utvalgets kon-trollområde bør avgrenses fullstendig mot påtale-myndighetens virksomhet. Utvalget har felles syn påhvilke argumenter som gjør seg gjeldende i vurderin-gen, men ser ulikt på hvilken vekt argumentene børtillegges. I det videre redegjøres det først for de ulikeargumentene, før det redegjøres for henholdsvis fler-tallets og mindretallets avveining.

Hovedargumentet for å avgrense EOS-utvalgetskontrollområde mot påtalemessige avgjørelser erhensynet til at påtalemyndigheten skal være uavhen-gig av politisk påvirkning i behandlingen av straffe-saker. Prinsippet om en fri og uavhengig påtalemyn-dighet bygger først og fremst på hensynet til rettssik-kerhet og mindretallsbeskyttelse, som tilsier at straf-feforfølgning ikke bør kunne påvirkes av politiskeorganer.649 Prinsippet kommer blant annet til uttrykki straffeprosessloven § 62, som fastsetter at bare Kon-gen i statsråd kan gi bindende pålegg om utføringenav riksadvokatens verv. Det er imidlertid bred enig-het om at adgangen for Kongen i statsråd til å instru-ere riksadvokaten i praksis ikke skal benyttes ienkeltsaker.650

Stortinget har en rekke ganger og over tid under-streket betydningen av en politisk uavhengig påtale-myndighet, for eksempel ved behandlingen avDanielsen-utvalgets forslag om endringer i overvå-kingstjenestens oppgaver, der justiskomiteen uttalteat det er «helt avgjørende i et demokrati at en politiskuavhengig påtalemyndighet styrer overvåkingstje-nestens etterforskning, slik at etterforskningen avstraffesaker ikke påvirkes av partipolitiske hen-syn»651. Dette betyr imidlertid ikke at påtalemyndig-hetens virksomhet utenfor enkeltsaker er upåvirketav politiske føringer, for eksempel påvirkes Riksad-

646. Se for eksempel omtalen av den såkalte «Furre-saken» iDok. nr. 16 (1996–1997) EOS-utvalgets melding om Over-våkingstjenestens innhenting av opplysninger fra DDR side8; EOS-utvalgets årsmelding 1996 side 5, omtalen av densåkalte «Viksveen-saken» i EOS-utvalgets årsmelding 2001side 7-11; omtalen av forholdet til ØKOKRIM i EOS-utval-gets årsmelding 2003 side 7; EOS-utvalgets årsmelding2008 side 21.

647. Se brev 29. november 2000 til presidentskapet, gjengitt somvedlegg nr. 1. til Innst. S. nr. 225 (2000–2001) på side 5 flg.

648. Se brev 30. januar 2001 til presidentskapet, gjengitt somvedlegg nr. 2. til Innst. S. nr. 225 (2000–2001) på side 5 flg.

649. Slik også Skauge-utvalget i NOU 1994:4 side 10.650. Torgersen, Runar: «Påtalejuristens rolle», Lov og Rett, 2011,

50 (2001–2002), s.42-62 , side 60. 651. Innst. O. nr. 89 (2001–2002) om lov om endringer i politilo-

ven mv. (overvåkingstjenestens oppgaver mv.) side 2.

Dokument 16 – 2015–2016 137

vokatens generelle styring og fagledelse av føringerfra Stortinget og regjeringen.652

EOS-utvalgets rolle som hjelpemiddel i Stortin-gets parlamentariske kontroll kan også tilsi at påtale-myndighetens virksomhet holdes utenfor EOS-utval-gets kontrollområde. Stortingets parlamentariskekontroll skal blant annet sørge for å holde statsrådenansvarlig for handlinger på vedkommendes område.Statsråden kan imidlertid ikke holdes ansvarlig forPSTs etterforskningsvirksomhet, ettersom ansvarether ligger under påtalemyndigheten. Stortinget vilikke kunne instruere påtalemyndigheten i enkeltsa-ker, og vil normalt også være svært tilbakeholdnemed å kritisere slike forhold. Dersom Stortingetskulle foreta seg noe i et slikt tilfelle, antas det åmåtte anmode regjeringen om å bruke adgangen til åstyre påtalemyndigheten gjennom kongelig resolu-sjon, og eventuelt følge opp med parlamentariske vir-kemidler dersom dette ikke skjer.653 Dette vil imidler-tid sette prinsippet om en uavhengig påtalemyndig-het under alvorlig press.

Ifølge Riksadvokaten, har antallet etterforsk-ningssaker i PST økt i senere år, både som følge avkriminalitetsutviklingen og økningen i kriminalise-ring av forberedelseshandlinger, slik at EOS-utval-gets kontrollområde i dag vil omfatte flere saker enntidligere. Dette utviklingstrekket kan tale for åavgrense kontrollområdet fullstendig mot påtale-myndighetens virksomhet. Hensynet til EOS-utval-gets kapasitet kan trekke i samme retning.

Videre kan det faktum at store deler av PSTsetterforskningsvirksomhet er underlagt en rekkeandre kontrollmekanismer, herunder kontroll fraoverordnet statsadvokat, forsvarer og domstol der-som saken iretteføres, tilsi at EOS-utvalgets kontrollikke er like prekært som for den forebyggende delenav PSTs virksomhet. PSTs bruk av skjulte tvangs-midler i etterforskning kontrolleres for eksempelogså av offentlig oppnevnt advokat etter straffepro-sessloven § 100a, og krever som hovedregel tillatelsefra retten. Hensynet til domstolenes uavhengighet og

prinsipper om maktfordeling tilsier at EOS-utvalgetikke bør overprøve domstolenes vurderinger i denforbindelse.

Behovet for beskyttelse av enkeltpersoners rettig-heter, og et helhetlig og tillitsvekkende kontroll-regime er hovedargumentene for å la PSTs etter-forskningsvirksomhet forbli innenfor EOS-utvalgetkontrollområde, eventuelt også utvide kontrollområ-det til å omfatte overordnet påtalemyndighet. PSTsvirksomhet i etterforskningssaker kan innebæreomfattende bruk av skjulte tvangsmidler og innsam-ling av store mengder personlig informasjon, og der-med kraftige og langvarige inngrep i enkeltmennes-kers rettigheter. Denne typen virksomhet ligger ikjernen av det EOS-utvalget er ment å kontrollere,noe som tilsier at den bør underlegges streng kon-troll, se del II om rammer og idealer for mer om dette.

Det kan også spørres om hensynet til påtalemyn-dighetens uavhengighet i denne sammenhengen harlike sterk vekt i dag som ved opprettelsen av EOS-utvalget, med tanke på at avstanden til eksemplene påpolitisk misbruk av overvåkingstjenestene er blittstørre og EOS-utvalgets uavhengighet fra Stortingetog det politiske miljø er styrket.

Det faktum at dagens løsning ikke synes å skapeproblemer i praksis, kan også tale for å beholde dennåværende avgrensningen. En ytterligere avgrens-ning vil også gi PST muligheten til å tilpasse virk-somheten etter EOS-utvalgets kontrollmulighet, og åunnta en sak fra utvalgets kontroll ved å definere detsom en etterforskningssak. Selv en teoretisk mulighetfor dette vil kunne skade tilliten til utvalgets kontrollog PSTs virksomhet.

Riksadvokaten fremhevet i møte med Evalue-ringsutvalget betydningen av EOS-utvalgets kontrollmed de deler av PSTs skjulte tvangsmiddelbruk somikke kontrolleres av domstolen. Dette gjelder for detførste kontrollen med at PSTs begjæringer til rettener i samsvar med det samlede informasjonsgrunnla-get i saken, ettersom EOS-utvalget er det enesteeksterne organet som har tilgang til dette. For detandre gjelder det kontrollen av at PST anvendertvangsmidlene i samsvar med rettens tillatelser, ogfor det tredje at den innsamlede informasjonen bru-kes i samsvar med reglene om overskuddsinforma-sjon. Behovet for slik kontroll tilsier at etterforsk-ningssakene bør forbli en del av EOS-utvalgets kon-trollområde, likevel slik at utvalget bør være tilbake-holdent med å kritisere innholdet i domstolens avgjø-relser.

Evalueringsutvalgets flertalls prinsipielleutgangspunkt er at all EOS-tjeneste burde kunne kon-trolleres av EOS-utvalget. Flertallet anerkjenner like-vel at hensynet til en politisk uavhengig påtalemyn-dighet taler mot at EOS-utvalget bør kunne kontrol-lere påtalemyndighetens virksomhet. Etter flertalletssyn gjør hensynet til en uavhengig påtalemyndighet

652. Riksadvokaten uttalte følgende i tilknytning til dette ien artikkel fra 2002: «Det er selvsagt i et demokrati atStortinget gjennom sin bevilgende myndighet og de-partementet ved fordelingen av bevilgningen trekkeropp hovedlinjene, også for påtalemyndighetens virk-somhet. Det er videre på det rene at innenfor de ram-mer som er fastlagt av Stortinget, har regjeringen detoverordnede ansvar for kriminalpolititikken. Denneutøves av Justisdepartementet på regjeringens veg-ne.», se Busch, Tor-Aksel: «Påtalemyndighetens uav-hengighet – blant annet om forholdet mellom politiskemyndigheter og riksadvokaten for så vidt gjelder målog prioriteringer i straffesaksbehandlingen», i Retts-teori og rettsliv – festskrift til Carsten Smith, Oslo2002 side 161.

653. Se brev 29. april 1997 fra Riksadvokaten til Justisdeparte-mentet, gjengitt i NOU 1998:4 på side 166.

138 Dokument 16 – 2015–2016

seg sterkest gjeldende i forhold til den overordnedepåtalemyndigheten, og flertallet aksepterer derforden avgrensningen mot overordnet påtalemyndighetsom følger av dagens EOS-kontrollov. Flertallet erimidlertid ikke beredt til å la hensynet til en uavhen-gig påtalemyndighet begrense EOS-utvalgets kon-troll med PSTs etterforskningssaker ytterligere. Detvises til det som er sagt ovenfor om at PSTs virksom-het i etterforskningssaker kan innebære omfattendebruk av skjulte tvangsmidler og innsamling av storemengder personlig informasjon, og dermed kraftigeog langvarige inngrep i enkeltmenneskers rettigheter.Denne typen virksomhet ligger, etter flertallets syn, ikjernen av det EOS-utvalget er ment å kontrollere,noe som tilsier at den bør underlegges streng kon-troll. Dersom EOS-utvalget ikke lenger skulle kon-trollere PSTs etterforskningssaker, vil deler av dennevirksomheten ikke lenger være gjenstand for noenform for uavhengig kontroll, særlig i de sakene somikke resulterer i tiltale og dom. Det vil for eksempelgjelde den delen av PSTs skjulte tvangsmiddelbruksom påtalemyndigheten selv kan beslutte, samtiverksettelsen og oppfølgingen av domstolens avgjø-relser om skjult tvangsmiddelbruk. Etter flertalletssyn, vil en overføring av kontrollen med PSTs etter-forskningssaker til det regjeringsoppnevnte Kontrol-lutvalget for kommunikasjonskontroll ikke være noefullgodt alternativ. Det vises til at Kontrollutvalgetikke er stortingsoppnevnt og at det har langt mindreressurser og kontrollerfaring enn EOS-utvalget. Fler-tallet vil også peke på at det kan være problematisk ågi et nytt utvalg tilgang til PSTs virksomhet og syste-mer. Flertallet går derfor inn for å beholde dagensordning, der EOS-utvalget kontrollerer PSTs etter-forskningssaker, herunder den integrerte påtalemyn-dighetens deltakelse i disse, men ikke overordnetpåtalemyndighets virksomhet.

Evalueringsutvalgets mindretall, utvalgsmedlemHætta, har som utgangspunkt at det av hensyn tilpåtalemyndighetens uavhengighet ikke bør foreliggemulighet for politisk påvirkning av påtalemyndighe-tens behandling av straffesaker. UtvalgsmedlemHætta mener i likhet med flertallet at den overord-nede påtalemyndigheten skal holdes utenfor EOS-utvalgets kontrollområde. Hætta mener imidlertid atde samme hensyn gjør seg gjeldende også for denintegrerte påtalemyndigheten i PST. Den logiskekonsekvensen er etter mindretallets syn at hele påta-lemyndigheten bør falle utenfor EOS utvalgets kon-troll. Behovet for kontroll av PSTs virksomhet i etter-forskningssaker ivaretas, etter mindretallets syn,gjennom den kontrollen som føres av overordnetpåtalemyndighet, i tillegg til at det bør vurderes omPSTs skjulte tvangsmiddelbruk også bør kontrolleresav Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll.

Evalueringsutvalget har også vurdert om EOS-utvalgets kontrollområde bør utvides til å omfatteoverordnet påtalemyndighet. Et samlet utvalg harimidlertid kommet til at hensynet til en politisk uav-hengig påtalemyndighet veier så tungt i denne sam-menhengen, at en slik utvidelse ikke bør skje. Riktig-nok vil PSTs virksomhet kunne være like inngri-pende, uavhengig av om statsadvokaten har værtinvolvert i beslutningsprosessen eller ikke. Samtidigvil statsadvokatens involvering i etterforskningssa-kene ofte være begrenset, og store deler av PSTsvirksomhet i slike saker vil kunne kontrolleres avEOS-utvalget selv om de formelle beslutningene ertruffet av statsadvokaten. Gjennom retten til innsyn ialt materiale som befinner seg i hos PST, noe kopierav statsadvokatens beslutninger mv. som regel vilgjøre, vil EOS-utvalget også ha en viss forutsetningfor å avdekke potensielt kritikkverdige forhold ioverordnet påtalemyndighet, og kunne informereStortinget om det, slik det ble gjort i Furre-saken i1997. Avgrensningen mot overordnet påtalemyndig-het må dermed sies å ha begrenset betydning for kon-trollen med PSTs etterforskningssaker.

Evalueringsutvalget vil imidlertid også vise til atPST og Riksadvokaten, i møte med utvalget, har pektpå at det kan skape problemer der EOS-utvalget utta-ler seg om konkrete avgjørelser i pågående etter-forskningssaker, som deretter føres for domstolen.Instansene refererte blant annet til en sak der EOS-utvalget kritiserte PSTs bruk av skjult kameraovervå-king i en pågående straffesak,654 hvoretter kritikkenble brukt aktivt som ledd i forsvarerens argumenta-sjon i retten. Det ble også vist til en sak der EOS-utvalget behandlet en klage fra siktedes forsvarerover PSTs fremgangsmåte i forbindelse med enbegjæring om skjult tvangsmiddelbruk før straffesa-ken var endelig avgjort.655 Evalueringsutvalgetunderstreker at EOS-utvalget, i kontrollen med PSTspågående etterforskningssaker, bør være tilbake-holdne med å kritisere påtalemyndighetens skjønns-utøvelse ved begjæringer om tvangsmiddelbruk ellerellers i saken, samt innholdet i domstolens avgjørel-ser i løpende etterforskningssaker. Hensynet til dom-stolenes uavhengighet, både ved eventuelle avgjørel-ser om tvangsmiddelbruk og senere straffeskyld, til-sier dette. Også prinsippet om etterfølgende kontrolltilsier forsiktighet i løpende etterforskningssaker,særlig der saken har gått over i åpen etterforskning ogsiktede er representert ved forsvarer. I slike tilfelle vilEOS-utvalgets uttalelser kunne bli brukt som ledd ien partsprosess som utvalget ikke er en del av ellerhar fullstendig oversikt over.

654. Se EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 13–15. 655. Se EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 19–20.

Dokument 16 – 2015–2016 139

32.4. Kontrollen overfor personer som ikke er bosatt i riket mv.

Etter EOS-kontrollinstruksen § 4 omfatter EOS-utvalgets kontrolloppgave ikke «virksomhet somangår personer som ikke er bosatt i riket og organisa-sjoner som ikke har tilhold her, eller som angår utlen-dinger hvis opphold er knyttet til tjeneste for frem-med stat». EOS-utvalget kan likevel utøve kontroll islike tilfeller «når særlige grunner tilsier det».

Avgrensningen kan blant annet få betydning forutvalgets kontroll med PSTs saker om utenlandsketterretningsvirksomhet i Norge. Videre innebæreravgrensningen at Etterretningstjenestens informa-sjonsinnsamling om utenlandske borgere utenforNorge som utgangspunkt faller utenfor EOS-utval-gets kontrollområde.

Etterretningstjenesten har i møte med Evaluerings-utvalget stilt spørsmål ved om utviklingen av mennes-kerettighetenes virkeområde tilsier at begrensningen iEOS-kontrollinstruksen § 4 bør fjernes.

EMK artikkel 1 pålegger alle konvensjonsstateneå sikre «enhver innen sitt myndighetsområde» de ret-tigheter og friheter som følger av konvensjonens del1. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter(SP) forplikter statene til å respektere de rettighetersom anerkjennes i konvensjon, og å sikre dem «foralle som befinner seg på dens territorium og er under-gitt dens jurisdiksjon». Bestemmelsene er imidlertidlangt på vei tolket likt.656 Formuleringene tilsier atterritorialstaten er ansvarlig for krenkelser begått påeget territorium, uavhengig av om den som krenkeser bosatt i riket eller ikke. Videre bekrefter praksis fraMenneskerettskomiteen og Den europeiske men-neskerettsdomstolen (EMD) at ansvarsvurderingener i ferd med å løsrive seg fra territoriet i geografiskforstand, og i større grad å vektlegge om staten hand-ler i strid med de menneskerettsforpliktelsene den harpåtatt seg, uavhengig av hvor handlingene finnersted.657 Selv om det fremdeles bare unntaksvis påleg-ges ansvar for myndighetsutøvelse utenfor eget terri-torium, viser praksis at stater kan pålegges ansvar forslike menneskerettskrenkelser dersom det sannsyn-liggjøres at staten hadde en realistisk mulighet til åhindre krenkelsen.658

Dette tilsier at EOS-tjenestene kan være forpliktettil å følge menneskerettighetene når de handler pånorsk territorium overfor personer som ikke er bosatther eller overfor slike personer utenfor norsk territo-rium. Videre vil den norske stat, etter omstendighe-tene, kunne holdes ansvarlig for tjenestenes eventu-

elle krenkelser av slike personers rettigheter. Somredegjort for i professor Husabøs utredning i vedlegg4, vil EOS-utvalgets kontroll kunne være ett av flereelement i en vurdering av om den samlede kontrollenmed staters inngrep i enkeltpersoners menneskeret-tigheter er tilstrekkelig, og om inngrepet dermed erlovmessig og nødvendig i et demokratisk samfunn.

Også Grunnlovens bestemmelser kan ha betyd-ning for norske myndighetshandlinger foretatt iutlandet. Grunnloven inneholder ingen regulering avdet geografiske virkeområdet, men det kan spørresom de bestemmelsene som setter grenser for og kravtil norske myndighetshandlinger burde gjelde uav-hengig av hvor handlingene finner sted.659 Spørsmå-let er ikke kommentert i forbindelse med den utvi-dede grunnlovfestingen av menneskerettighetenevåren 2014, men det nære forholdet mellom tolknin-gen av disse grunnlovsbestemmelsene og tolkningenav de internasjonale menneskerettskonvensjonenekan tilsi at også disse bør ha betydning for myndig-hetshandlinger utenfor norsk territorium.660

Etter Evalueringsutvalgets syn er det, på bak-grunn av den utviklingen av menneskerettighetenesgeografiske virkeområde som har, og antakelig fort-satt vil finne sted, fornuftig at EOS-utvalget ikke erfullstendig avskåret fra å kontrollere EOS-tjeneste-nes handlinger overfor personer som ikke er bosatt iNorge og organisasjoner som ikke har tilhold her.Dersom EOS-utvalget kommer over forhold som kanutgjøre krenkelser overfor personer som ikke erbosatt i Norge eller dersom utvalget mottar klager fraslike personer, tilsier Norges menneskerettslige for-pliktelser at disse bør kunne undersøkes nærmere.Evalueringsutvalget kan imidlertid ikke se at Norge idag er forpliktet til å la disse delene av EOS-tjeneste-nes virksomhet vies en større del av EOS-utvalgetsoppmerksomhet enn de gjør i dag, og det foreslås der-for ikke endringer i EOS-kontrollinstruksen § 4. Detmå imidlertid tas høyde for at det kan komme nyerettsavgjørelser fra EMD som vil kaste lys over dettespørsmålet.661

32.5. Utvidelse av kontrollområdet ved enkelthendelser

PST har overfor Evalueringsutvalget etterlyst enmulighet for Stortinget til å utvide EOS-utvalgetsmandat til å omfatte gransking av enkelthendelsersom involverer EOS-tjenestene, som et alternativ tilå opprette særskilte granskingskommisjoner. Forsla-

656. Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter (2015), side49.

657. Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter (2015), side49–53.

658. Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter (2015), side49–53. Se også NOU 2015:13 side 80–81 og vedlegg 2.

659. Holmøyvik, Eirik: «Bruk av norske styrkar utanfor Noreg -Statsrettslege utfordringar i fortid og notid», Jussens Venner2012 side 184–215 på side 190–193

660. Se Erling Johannes Husabøs utredning i vedlegg 4 side 11–12 med videre henvisninger.

661. Se også Sårbarhetsutvalgets vurderinger i NOU 2015:13side 82.

140 Dokument 16 – 2015–2016

get er begrunnet med et ønske om å kunne integreregranskinger på et så vidt sensitivt område, og somnødvendiggjør tilgang for granskingsorganet til storemengder gradert informasjon, i EOS-utvalgets eksis-terende struktur og kultur for sikker behandling avslik informasjon.

EOS-kontrolloven § 1 siste ledd åpner i dag for atStortinget kan pålegge EOS-utvalget å foreta nærme-re definerte undersøkelser innenfor utvalgets kon-trollmandat, og under iakttakelse av de regler oginnen de rammer som for øvrig ligger til grunn forutvalgets virksomhet. Adgangen ble innført i 2009etter forslag fra kontrollog konstitusjonskomiteen,som understreket at den bare skal brukes for å få klar-het i viktige spørsmål i helt spesielle tilfeller, og påen måte som ikke kan reise tvil om EOS-utvalgetsuavhengighet og integritet.662

Evalueringsutvalget legger til grunn at PST, medforslaget, ønsker en mer omfattende adgang for Stor-tinget til å pålegge EOS-utvalget og gjøre særskilteundersøkelser, for eksempel en mulighet til å gåutover utvalgets kontrollmandat ved å be om grans-king av effektiviteten eller hensiktsmessigheten avtjenestenes tiltak eller handlinger. Evalueringsutval-get har forståelse for PSTs ønske om å begrenseantall mennesker som får tilgang til tjenestenes gra-derte informasjon, men har kommet til at adgangentil å pålegge EOS-utvalget granskingsoppgaverutover den som i dag finnes i EOS-kontrolloven § 1ikke bør utvides.

Dette har for det første sammenheng med detgrunnleggende skillet mellom stortingsoppnevnte ogregjeringsoppnevnte granskingskommisjoner.Granskingskommisjoner oppnevnes som den klarehovedregel av regjeringen, for å utrede et tidligerehendelsesforløp. Stortinget oppnevner bare helt unn-taksvis egne granskingskommisjoner, og har uttalt atdet skal være et ekstraordinært tiltak.663 I alle seks til-feller der Stortinget har nedsatt en granskingskommi-sjon, har dette skjedd etter at sakene helt eller delvishar vært gransket av regjeringsoppnevnte kommisjo-ner eller utvalg uten at stortingsflertallet har følt segtrygge på resultatet. Dette illustrerer at en utvidetadgang til å tillegge EOS-utvalget granskingsoppga-ver aldri vil kunne fylle det generelle behovet forgranskingskommisjoner på EOS-området.

Videre er Evalueringsutvalget av den oppfatnin-gen at de begrensninger som i dag følger av regleneog rammene for EOS-utvalgets kontrollvirksomheter velbegrunnede, og at det vil kunne få negative kon-sekvenser for tilliten til utvalgets uavhengighet ogintegritet dersom disse fravikes. Granskinger vildessuten kunne kreve annen særskilt fagkunnskapenn den EOS-utvalget besitter. For eksempel vil

EOS-utvalget ikke nødvendigvis ha de rette forutset-ningene for å vurdere hensiktsmessigheten ellereffektiviteten av tjenestenes tiltak eller handlinger,noe som ofte vil være aktuelle spørsmål for grans-kingskommisjoner. Til sist vil granskinger kunnevære meget ressurskrevende og gå over lang tid, noesom vil kunne få negative konsekvenser for EOS-utvalgets øvrige kontrollvirksomhet.

Evalueringsutvalget vil imidlertid peke på atEOS-kontrolloven § 1 etter sin ordlyd allerede gir enrelativt vid adgang for Stortinget til å bruke EOS-utvalget i granskingsøyemed, for eksempel for å fådekket et informasjonsbehov i en verserende kon-trollsak. Det kan også tenkes løsninger der EOS-utvalget pålegges å utrede de delene av et hendelses-forløp som knytter seg til EOS-tjenestene, mens enstortingsoppnevnt granskingskommisjon undersøkerde delene av et hendelsesforløp som knytter seg tilandre deler av den offentlige forvaltning. En slik løs-ning ble for eksempel valgt i forbindelse med dennederlandske granskingen av flystyrten i østligeUkraina sommeren 2014, der det nederlandske kon-trollorganet CTIVD ble gitt i oppgave å utføre dendelen av granskingen som involverte de nederland-ske etterretningstjenestene.664 Løsningen vil even-tuelt ivareta behovet for å holde sensitiv informasjoninnenfor en begrenset krets.

33. Kontrollformålene

I dag følger formålene med EOS-utvalgets kon-troll av EOS-kontrolloven § 2 første ledd, som lyder:

«Formålet med kontrollen er:1) Å klarlegge om og forebygge at det øves urett

mot noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inn-gripende midler enn det som er nødvendig etter for-holdene, og at tjenestene respekterer menneskeret-tighetene,


3) Å påse at virksomheten holdes innen rammenav lov, administrative eller militære direktiver ogulovfestet rett»

Etter bestemmelsens annet ledd skal utvalget«iaktta hensynet til rikets sikkerhet og forholdet tilfremmede makter», og i tredje ledd fastslås det at«formålet er rent kontrollerende», og at utvalget ikkekan «instruere de kontrollerte organer eller nyttes avdisse til konsultasjoner». Bestemmelsens innhold oghistorikk er nærmere beskrevet i kapittel 17.4.

Ved opprettelsen av EOS-utvalget, uttalte Justis-departementet at det å klarlegge om og forebygge atdet øves urett mot noen var «hovedformålet med

662. Innst. O. nr.72 (2008–2009) side 6.663. Innst. S. 210 (2002–2003) side 35.

664. CTIVDs rapport nr. 43 Review report arising from the crashof flight MH 17 (8. april 2015).

Dokument 16 – 2015–2016 141

utvalgets kontroll», og at formålet innebar at utvalgetskulle «ivareta den enkeltes rettssikkerhet».665 Etterdette er oppgaven med å påse at tjenestene respekte-rer menneskerettighetene lagt til.

Etter Evalueringsutvalgets syn, gir § 2 første leddnr. 1 fremdeles uttrykk for det som bør være hoved-formålet med EOS-utvalgets kontroll. Bestemmel-sens angivelse av oppgaven med å forebygge kren-kelser av noens rettigheter er særlig viktig. Det økteomfanget av tjenestenes virksomhet tilsier at EOS-utvalgets kontroll fremover vil dekke en forholds-messig mindre del av EOS-tjenestenes virksomhet,og utvalgets største bidrag til ivaretakelse av slikerettigheter dermed vil ligge i kontrollens forebyg-gende effekt.

Evalueringen har imidlertid vist at EOS-utvalgetskontroll i dag er mer enn en «rettssikkerhetskon-troll». Selv om rettssikkerhetsbegrepet i videste for-stand kan knyttes både til krav om beskyttelse avenkeltindividers personlige integritet, selvbestem-melsesrett, vern mot overgrep og vilkårlighet framyndighetenes side,666 dekker det ikke nødvendigvismaterielle krav på grunnleggende friheter som per-sonvern og ytringsfrihet. Dette tilsier at begrepet«urett» bør tolkes videre i dag enn ved etableringenav utvalget. Evalueringsutvalget har også vurdert ombegrepet «urett» burde erstattes av en mer modernebetegnelse, og kommet til at uttrykket «krenkelser avnoens rettigheter» er et mer betegnende og forståeliguttrykk, med det samme meningsinnholdet. Påsamme måte som dagens bestemmelse, vil uttrykketomfatte både enkeltmennesker og juridiske personereller organisasjoner. Sett i sammenheng med at EOS-utvalget også skal påse at det ikke nyttes mer inngri-pende midler enn det som er nødvendig etter forhol-dene, og at tjenestene respekterer menneskerettighe-tene, vil uttrykket dekke ikke bare formell legalitets-kontroll men også krenkelser i form av uforholds-messige eller uformålsmessige inngrep.

Ifølge EOS-kontrolloven § 2 første ledd nr. 2 skalEOS-utvalget «påse at virksomheten ikke utilbørligskader samfunnslivet». Evalueringsutvalget har fåtttilbakemelding fra flere aktører om at formuleringener uklar, også EOS-utvalget selv har uttrykt usikker-het om hva formålet sikter til.

Sett i sammenheng med de øvrige kontrollformå-lene, er det naturlig å forstå «samfunnslivet» som ensamlebetegnelse på kollektive interesser i motsetningtil de individuelle rettighetene mv. som er omfattet avbestemmelsens første ledd nr. 1. Forarbeidene frem-hevet særlig hensynet til den alminnelige menings-og ytringsfrihet som beskyttelsesverdige verdier iden forbindelse.667 Etter Evalueringsutvalgets syn er

det i dag naturlig også å fremheve retten til religions-frihet og forbudet mot diskriminering.

I mange tilfelle vil det være delvis sammenfallmellom individuelle og kollektive interesser, foreksempel er menings- og ytringsfrihet både en rettig-het for enkeltpersoner og en samfunnsmessig inter-esse. Bestemmelsen må antas å gi EOS-utvalget enmulighet til å slå ned på virksomhet som ikke krenkerindividuelle rettigheter, men likevel skader kollek-tive interesser. Formuleringen «ikke utilbørlig ska-der» tar høyde for at EOS-tjenestenes virksomhet inoen grad vil gå ut over eller skade kollektive inter-esser, og medfører at EOS-utvalget kun skal slå nedpå tilfelle av «utilbørlig» skade.

Etter Evalueringsutvalgets syn vil det bidra til åklargjøre bestemmelsens betydning dersom begrepet«samfunnslivet» erstattes med «samfunnets interes-ser». Kontrasten mellom dette uttrykket og uttrykket«noens rettigheter» i bestemmelsens nr. 1 vil ogsåbidra til å klargjøre bestemmelsens innhold.

Evalueringen har også vist at formålet i EOS-kon-trolloven § 2 nr. 1 har spilt en lite selvstendig rolle iEOS-utvalgets kontrollvirksomhet. Redegjørelsen ikapittel 27 om måloppnåelse viser at utvalget harbehandlet flere saker der individuelle rettighetersammenfaller med samfunnsmessige interesser, foreksempel om ytringsfrihet, forbudet mot registreringpå grunnlag av religiøst eller politisk ståsted eller for-budet mot usaklig forskjellsbehandling. Evaluerings-utvalget uttalte der at EOS-utvalget i enda større gradkan fremheve samspillet mellom individuelle ogsamfunnsmessige interesser i de sakene det undersø-ker og den kritikken som gis. Betydningen av detteunderbygges av internasjonale standarder på områ-det, som fremhever at kontroll på dette området ikkebare bør fokusere på lovligheten av sikkerhets- ogetterretningstjenesters handlinger opp mot retten tilprivatliv, men også rettigheter som ytrings-, forsam-lings- og religionsfrihet.668

Etter EOS-kontrolloven § 2 første ledd nr. 3 skalEOS-utvalget «påse at virksomheten holdes innenrammen av lov, administrative eller militære direkti-ver og ulovfestet rett», altså at tjenestene ikke bryternoen av de regler de er underlagt i sin virksomhet.Ifølge forarbeidene er dette et mer allment behov,utover hensynet til dem som rammes av det konkreteregelbruddet.669 Formålet rommer ifølge forarbei-dene også «hensynet til å skape tillit til at virksomhetsom den alminnelige opinion ikke har fullt innsyn i,holdes innen rammen av fastsatte grenser».670 Somredegjort for i kapittel 27.5, er utvalgets tillitska-pende effekt fremhevet av en rekke aktører. Å skape

665. Ot.prp. nr.83 (1993–1994) side 3.666. Se Bruce og Haugland 2014 side 26. 667. NOU 1994:4 side 52; Ot.prp. nr.83 (1993–1994) side 21.

668. Europarådets menneskerettighetskommisær: «Democraticand effective oversight of national security services» (2015)anbefaling nr. 4.

669. NOU 1994:4 side 61. 670. NOU 1994:4 side 52.

142 Dokument 16 – 2015–2016

tillitt til at EOS-tjenestene følger lover og regler må,etter Evalueringsutvalgets syn, anses som et viktigformål med EOS-utvalgets kontroll. Evalueringsut-valget har imidlertid ikke funnet grunn til å presiseredette ytterligere i loven.

I utførelsen av kontrolloppgavene plikter EOS-utvalget også å «iaktta hensynet til rikets sikkerhet ogforholdet til fremmede makter», se EOS-kontrol-loven § 2 annet ledd. Pålegget er ment å hindre ensi-dig vektlegging av kontrollformålene,671 og sørge forat utvalgets standpunkter tas etter en avveining sominkluderer de hensyn tjenestene er satt til å ivareta.672

Det samme prinsippet kommer til uttrykk i EOS-instruksen § 5 første ledd, der det fremgår at utvalgetikke skal «søke et mer omfattende innsyn i graderteopplysninger enn det som er nødvendig ut fra kon-trollformålene», og at det så vidt mulig skal «iakttahensynet til kildevern og vern av opplysninger mot-tatt fra utlandet». Dessuten følger det av instruksen§ 4 annet ledd at «kontrollen bør innrettes slik at dener til minst mulig ulempe for tjenestenes løpendevirksomhet». Evalueringsutvalget har drøftet EOS-utvalgets iakttakelse av hensynet til rikets sikkerhetmv. i kapittel 28, og ikke funnet grunn til å endre for-muleringen i EOS-kontrolloven § 2 i den forbindelse.Derimot foreslår Evalueringsutvalget å skjerpe plik-ten til å iaktta hensynet til rikets sikkerhet i forbin-delse med EOS-utvalgets praktisering av innsynsret-ten. Dette er nærmere omtalt i kapittel 40.3 om EOS-utvalgets innsynsrett i Etterretningstjenestens særligsensitive informasjon.

En sentral forutsetning ved etableringen av EOS-utvalget kommer til uttrykk i § 2 tredje ledd, der detheter at formålet med kontrollen er «rent kontrolle-rende», og at utvalget ikke kan «instruere de kontrol-lerte organer, eller nyttes av disse til konsultasjoner».Videre heter det i EOS-kontrollinstruksen § 7 førsteledd at utvalget skal følge prinsippet om etterfølgen-de kontroll, men at det likevel kan kreve innsyn i oguttale seg om løpende saker. Bakgrunnen for ogbetydningen av bestemmelsen er redegjort for i kapit-tel 17.4 ovenfor. Evalueringen har ikke avdekket for-hold som gir grunn til å endre disse utgangspunktene.

Videre følger det implisitt av § 2 at EOS-utvalgetforutsettes å utøve en legalitetskontroll og ikke enkontroll av kvaliteten og effektiviteten i EOS-tjenes-tenes arbeid.673 Derimot er effektivitet og kvalitetkjernen i statsrådens politiske ansvar, som bare kangjøres gjeldende av Stortinget selv.674 Dette er grunn-leggende forutsetninger for EOS-utvalgets kontroll,se kapittel 10 om konstitusjonelle rammer. Etter Eva-lueringsutvalgets syn, er det imidlertid ikke behovfor å regulere dette i loven.

34. Kontrolloppgavene

34.1. Generelt

Formålsangivelsen i EOS-kontrolloven § 2 setterrammene for EOS-utvalgets kontrolloppgaver. Enmer konkret oppgavebeskrivelse knyttet til deenkelte EOS-tjenestene er gitt i EOS-kontrollinstruk-sen § 11 nr. 1 bokstavene a til e. Evalueringsutvalgethar vurdert om oppgavebeskrivelsene er dekkendefor den kontrollen EOS-utvalget bør føre med derespektive EOS-tjenestene i lys av kontrollbehovetog formålet med kontrollen, eller om de bør endres ilys av resultatene av evalueringen eller den sam-funnsmessige eller teknologiske utviklingen.

34.2. Kontrollen av PST

EOS-utvalgets kontrolloppgave overfor PST er «åføre kontroll med at tjenestens behandling av fore-byggende saker og etterforskningssaker, dens brukav skjulte tvangsmidler, behandling av personopp-lysninger og utveksling av informasjon med innen-landske og utenlandske samarbeidspartnere, skjeretter det gjeldende regelverk og tilfredsstiller krav tilgode rutiner, alt innen rammen av formålet i lovens §2», se EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 1 bokstav c.

Denne oppgavebeskrivelsen er mer spesifikk ennden som er gitt for de øvrige tjenestene, og reflektereri stor grad de ulike aspektene ved EOS-utvalgetskontroll med PST. Ordlyden ble oppdatert etter for-slag fra EOS-utvalget i 2009.675

Skauge-utvalget la til grunn at PST var den EOS-tjenesten med det største kontrollbehovet. Etter Eva-lueringsutvalgets syn er det fremdeles tilfellet. Medomfattende adgang til å registrere informasjon om oganvende inngripende metoder overfor enkeltperso-ner, er PSTs virksomhet den av EOS-tjenestene somer forbundet med den største risikoen for krenkelserav rettighetene til norske borgere og innbyggere, sekapittel 7 om rammer og idealer. Siden opprettelsenav EOS-utvalget har tjenesten fått en lang rekke nyeutfordringer, blitt langt større og fått tillatelse til åbruke flere metoder og virkemidler, se del III omsamfunnsmessig og teknologisk utvikling for mer omdette. Dersom PSTs metodetilgang utvides ytterli-gere, for eksempel ved at det gis adgang til bruk avdataavlesning eller innsamling og analyse av stor-data, vil kontrollbehovet øke ytterligere. Dette tilsier

671. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 21. 672. NOU 1994:4 side 61. 673. Se også Sejersted 2002 side 168.

674. Dette fikk blant annet konsekvenser i EOS-utvalgets under-søkelse av PSTs bruk av en bestemt person som kilde, der ut-valget uttalte at «Det faller utenfor utvalgets lovfestedemandat å foreta en vurdering av effektiviteten av det fore-byggende arbeidet til tjenesten. Dette innebærer at utvalgetikke har tatt opp til behandling hver eneste påstand som blefremmet i Brennpunktprogrammet og i det offentlige ord-skiftet som fulgte.», se Dok. 7:2 (2013–2014) side 4.

675. Innst. S. nr. 228 (2008–2009) side 4 og 10.

Dokument 16 – 2015–2016 143

at EOS-utvalget som et minimum bør opprettholdesitt nåværende fokus på tjenesten.

Etter Evalueringsutvalgets syn er dagens oppga-vebeskrivelse i all hovedsak dekkende for de aspek-tene ved PSTs virksomhet som bør være gjenstandfor kontroll. Henvisningen til forebyggende saker ogetterforskningssaker dekker store deler av den per-sonrettede virksomheten, og bruken av skjultetvangsmidler, behandling av personopplysninger ogutveksling av informasjon med innenlandske ogutenlandske samarbeidspartnere er alle områder derrisikoen for krenkelser av individuelle rettigheter vilvære spesielt stor. Etter Evalueringsutvalgets syn børimidlertid andre metoder for skjult informasjonsinn-henting nevnes på lik linje med bruken av skjultetvangsmidler. Dette vil for eksempel gjelde PSTsbruk av kilder, informanter og agenter, samt eventu-elle andre overvåkings- eller informasjonsinnsam-lingsmetoder som tjenesten får tilgang til i fremtiden.Dette bør gjøres ved å endre formuleringen til«skjulte tvangsmidler og andre skjulte metoder forinformasjonsinnhenting». Slik vil alle former skjultinformasjonsinnhenting som skjer utenfor forebyg-gings- eller etterforskningssaker dekkes, samtidigsom beskrivelsen blir mer «metodenøytral» i den for-stand at også metoder som ikke anses som tvangs-midler fanges opp.

Advokatforeningen har anført overfor Evalue-ringsutvalget at EOS-utvalgets kontroll med PSTsbruk av skjulte tvangsmidler bør styrkes. Etter Advo-katforeningens syn bør EOS-utvalget for det førstekontrollere nytten av PSTs skjulte tvangsmiddelbruk,og foreningen viste til at Kontrollutvalget for kom-munikasjonskontroll foretar slik kontroll med detalminnelige politiets bruk av blant annet kommuni-kasjonskontroll. Videre ble det anført at utvalget børkontrollere hvor mange ikke-mistenkte personer somrammes av tjenestenes skjulte tvangsmiddelbruk.

PSTs skjulte tvangsmiddelbruk er et sentralt kon-trollpunkt for EOS-utvalget. Det vises til omtalen avdenne kontrollen i kapittel 18.4 om EOS-utvalgetskontroll av PSTs etterforsknings- og forebyggingssa-ker og kapittel 27.2.2 om ivaretakelse av individuellerettigheter. EOS-utvalget kontrollerer ikke nyttever-dien av PSTs skjulte tvangsmiddelbruk på genereltgrunnlag. Derimot fører utvalget kontroll med nyttenav den skjulte tvangsmiddelbruken i den enkelte sak.Dette følger for det første av EOS-kontrolloven § 2,som pålegger utvalget å kontrollere at tjenesten ikkebenytter mer inngripende midler enn det som er nød-vendig etter forholdene. Videre følger det av bestem-melsene om skjult tvangsmiddelbruk i både straffe-prosessloven og politiloven at tillatelse til sliktvangsmiddelbruk bare kan gis dersom det er grunntil å tro at inngrepet vil gi opplysninger av vesentligbetydning for å kunne forebygge handlingen, at fore-bygging ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort

og inngrepet etter sakens art og forholdene ellers ikkefremstår som uforholdsmessig. Det er retten somgodkjenner bruk av skjulte tvangsmidler, men EOS-utvalget kontrollerer blant annet at det er samsvarmellom PSTs begjæringer til retten og det samledeinformasjonsgrunnlaget i saken, og har derved enviss kontroll med om disse vilkårene er oppfylt.EOS-utvalget kontrollerer også PSTs løpende vurde-ring av om vilkårene for skjult tvangsmiddelbruk eroppfylt i hele den perioden rettens tillatelse gjelderfor.

Evalueringsutvalget har vurdert om EOS-utvalgetbør foreta mer overordnede eller systematiske vurde-ringer av nytten av PSTs skjulte tvangsmiddelbruk.Etter Evalueringsutvalgets syn vil kontroll med ombruken av de skjulte tvangsmidlene er forholdsmes-sig totalt sett ligge innenfor formålet i EOS-kontrol-loven § 2 første ledd nr. 2, som angir at utvalget skalpåse at virksomheten ikke utilbørlig skader sam-funnslivet.

Den skjulte tvangsmiddelbrukens inngripendekarakter og betydning for enkeltpersoners rettighetertilsier at den generelle nytteverdien bør kontrolleres.Dersom det for eksempel ble påvist at PSTs bruk avskjulte tvangsmidler var tilnærmet uten betydning forforebyggingen av straffbare handlinger, ville detteåpenbart vært av interesse for offentligheten, ikkebare ut fra et effektivitetssynspunkt men også medtanke på ivaretakelsen av personvern og rettssikker-het.

Som påpekt av Advokatforeningen, foretar Kon-trollutvalget for kommunikasjonskontroll, et regje-ringsoppnevnt utvalg som fører kontroll med blantannet bruken av telefonavlytting og andre kommuni-kasjonsopplysninger, en viss kontroll med nytten avpolitiets kommunikasjonskontroll. I årsrapporten for2014 uttalte Kontrollutvalget blant annet:676

«Politiet har hatt reell nytteverdi av kommunika-sjonskontrollen i nesten halvparten av sakene. Dettehar omfattet pågripelser, beslag og/eller vesentlig in-formasjon av stor bevis- og etterforskningsmessigbetydning. Dette må karakteriseres som tilfreds-stillende. Noen av sakene har dessuten gitt grunnlagfor ikke lenger å knytte enkeltpersoner til handlin-gene.»

Kontrollutvalgets vurdering er imidlertid basertpå tall fra Riksadvokatens årsrapport, som igjen erbasert på innrapporteringer fra politidistrikter og sær-organer. Kontrollutvalget foretar dermed ingen selv-stendig konkret vurdering av nytteverdien i deenkelte tilfellene, men en overordnet vurdering avden samlede nytteverdien, basert på politiets egen-rapportering av denne.

676. Årsrapport 2014 fra Kontrollutvalget for kommunikasjons-kontroll side 6.

144 Dokument 16 – 2015–2016

Et motargument mot at EOS-utvalget bør vurderenytteverdien av PSTs skjulte tvangsmiddelbruk iforebyggende øyemed er at effektiviteten av tjeneste-nes virksomhet og metodebruk som utgangspunktikke faller innenfor utvalgets kontrollområde, men erstatsrådens ansvar.

Videre vil det være en vanskelig oppgave å målenytteverdien av PSTs skjulte tvangsmiddelbruk iforebyggende øyemed. Riksadvokatens rapporteringav nytteverdi i straffesaker er knyttet til resultater iform av pågripelser, beslag og/eller vesentlig infor-masjon av stor bevis- og etterforskningsmessigbetydning. Dette er ikke relevante faktorer for vur-deringen av nytteverdi i PSTs forebyggende saker,som har både andre formål og tilgjengelige virke-midler enn straffesaker. Nytteverdien kan vanskeligknyttes direkte til hvorvidt tvangsmiddelbruken harført til forebygging av straffbare handlinger, bådefordi det kan være vanskelig å vurdere om straffbarehandlinger er forebygget og om det foreligger enårsakssammenheng mellom tvangsmiddelbruken ogden eventuelle forebyggende effekten.

Det vil også være krevende å innhente den infor-masjonen som vil være nødvendig for eventuelt åkunne vurdere nytteverdien av tvangsmiddelbruken.Det vil enten måtte gjøres ved at PST selv registrererog/eller rapporterer eventuelle resultater av tvangs-middelbruken i hver enkelt sak til EOS-utvalget, ellerved at utvalget gjennomgår alle enkeltsaker og vur-derer dette.

Etter Evalueringsutvalgets syn er det ikke EOS-utvalgets oppgave å føre løpende kontroll med dengenerelle nytteverdien av PSTs skjulte tvangsmiddel-bruk.

Evalueringsutvalget vil imidlertid ikke utelukkeat spørsmålet om nytteverdi i et visst antall konkretesaker kan være egnet som gjenstand for en temaba-sert undersøkelse, for blant annet å belyse PSTsgenerelle bevissthet knyttet til lovens vilkår.

Evalueringsutvalget har også vurdert Advokatfo-reningens anførsel om at EOS-utvalget bør kontrol-lere hvor mange ikke-mistenkte personer som ram-mes av tjenestenes skjulte tvangsmiddelbruk.

Evalueringsutvalget vil i den forbindelse peke påat EOS-utvalgets oppgave med å avdekke krenkelserav enkeltpersoners rettigheter i dag ikke er begrensettil personer som er mistenkt for straffbare handlingereller for øvrig gjenstand for PSTs skjulte tvangsmid-delbruk, men omfatter også andre som rammes avdenne. Det legges til grunn at EOS-utvalget, somledd i vurderinger av det generelle kontrollbehovetknyttet til den enkelte tjeneste, legger vekt på hvormange som rammes av tjenestenes inngripende virk-somhet.

Videre følger det av regelverket for PSTs virk-somhet i konkrete saker at tjenesten i en rekke sam-menhenger plikter å ta hensyn til hvor inngripende et

tiltak er, både overfor den tiltaket er rettet mot ogandre som rammes. I slike tilfelle vil dette også væreet viktig kontrollpunkt for EOS-utvalget. Det finnesflere eksempler på at EOS-utvalget, som ledd i kri-tikk av PST, har påpekt betydningen av tjenestensvirksomhet for utenforstående tredjepersoner. Eteksempel på dette er EOS-utvalgets kritikk av PSTfor bruken av skjult kameraovervåking i en kjeller-bod, der utvalget blant annet vektla at kameraetsplassering og rekkevidde innebar at tjenesten kunneiaktta personer som gikk inn og ut av boden, samtpersoner som oppholdt seg eller passerte utenforbodens dør, og at kameraovervåkingen dermed inne-bar personovervåking av både mistenkte og even-tuelle tredjepersoner. Utvalget konkluderte med atkjellerboden utvilsomt var et privat sted, at person-overvåkingen derfor var av en slik karakter at det varnødvendig med hjemmel i lov og at PST ikke skulleha iverksatt tiltaket.677

Dette viser at hensynet utenforstående personerallerede er av betydning i flere deler av EOS-utval-gets kontrollvirksomhet, og Evalueringsutvalget harkommet til at EOS-utvalgets kontrolloppgaver ikkebør utvides eller spesifiseres på dette punktet.

Ifølge EOS-utvalgets årsmeldinger har utvalgetsiden 2005 arbeidet med å utvikle kontrollen av denskjulte tvangsmiddelbruken. I årsmeldingen for 2007påpekte utvalget at kontrollen av PSTs skjultetvangsmiddelbruk er utfordrende og ressurskre-vende, og i stor grad krever at utvalget går inn ienkeltsaker. Utvalget opplyste at det ville vurdere omdet er en mer passende kontrollform å undersøke etutvalg avsluttede enkeltsaker i ett prosjekt. Utvalgetkom ikke tilbake til dette i påfølgende årsmelding,men i årsmeldingen for 2009 skrev utvalget at det i2010 tok sikte på å videreutvikle kontrollmetoden pådette området. Utvalget kom heller ikke i påfølgendeårsmelding tilbake til spørsmål om kontrollmetode,men synes å ha opprettholdt den forholdsvis inten-sive kontrollen med PSTs skjulte tvangsmiddelbruk.I årsmeldingen for 2013 skrev utvalget at det haddespisset kontrollen med den skjulte tvangsmiddelbru-ken, bl.a. ved å søke mer innsyn i materialet somstammer fra gjennomført kommunikasjonskontrollog romavlytting, og at det i 2014 ville søke å utviklekontrollen ytterligere, bl.a. ved å undersøke tjenes-tens interne loggføring av bruk av teknisk utstyr forromavlytting og skjult kameraovervåking. Evalue-ringsutvalget er positive til at EOS-utvalget intensi-verer kontrollen av de aspektene ved PSTs skjultetvangsmiddelbruk som ikke er gjenstand for dom-stolskontroll, med utgangspunkt i generelle problem-stillinger eller tema, se også Evalueringsutvalgetsvurderinger av EOS-utvalgets kontrollmetodikk ikapittel 35.


Dokument 16 – 2015–2016 145

34.3. Kontrollen av Etterretningstjenesten

EOS-utvalgets kontrolloppgave overfor Etterret-ningstjenesten er «å sikre at virksomheten holdesinnen rammen av tjenestens fastlagte oppgaver og atdet ikke øves urett mot noen».678 Denne beskrivelsener mindre spesifikk og mer begrenset enn utvalgetsoppgave overfor PST. Begrunnelsen for dette var,som nevnt, at Etterretningstjenestens virksomhetikke er rettet mot norske innbyggere,679 og kontroll-behovet er først og fremst knyttet til risikoen for attjenesten overskrider sitt mandat, for eksempel i sam-arbeidet med de øvrige EOS-tjenestene eller andrelands tjenester.680

Etterretningstjenesten er muligens den tjenestenhvis kontrollbehov har økt mest siden etableringen avEOS-utvalget. Det har særlig sammenheng med tje-nestens økte fokus på og overvåking av nordmenn iutlandet,681 og det økte samarbeidet med PST. Der-som tjenestens forslag om etablering av et digitaltgrenseforsvar følges opp, vil dette måtte få store kon-sekvenser for kontrollen med tjenesten generelt ogEOS-utvalgets fokus på tjenesten spesielt, se kapittel14 om samfunnsmessig og teknologisk utvikling.Dette taler for å spesifisere EOS-utvalgets kontroll-oppgaver overfor tjenesten noe mer.

Tas det utgangspunkt i den kontrollen EOS-utval-get fører med tjenesten i dag, bør det angis at det skalføres kontroll med at «tjenestens innhenting av infor-masjon, behandling av personopplysninger ogutveksling av informasjon med innenlandske ogutenlandske samarbeidspartnere skjer etter det gjel-dende regelverk» i tillegg til «å sikre at virksomhetenholdes innen rammen av tjenestens fastlagte oppga-ver». I stedet for å sikre «at det ikke øves urett motnoen», kan det tas inn en henvisning til kontrollfor-målene i loven § 2, slik som i beskrivelsen av kon-trollen med PST. Avgrensningen av EOS-utvalgetskontroll mot personer som ikke er bosatt i riket ogorganisasjoner som ikke har tilhold her, eller somangår utlendinger hvis opphold er knyttet til tjenestefor fremmed stat, vil sørge for at EOS-utvalgets kon-troll primært er rettet mot Etterretningstjenestenshandlinger overfor norske borgere og innbyggere.

34.4. Kontrollen av NSM

Overfor NSM skal EOS-utvalget «sikre at virk-somheten holdes innen rammen av tjenestens fast-lagte oppgaver, å føre kontroll med klareringssakerfor personer og bedrifter hvor klarering er nektet, til-bakekalt, nedsatt eller suspendert av klareringsmyn-dighetene og for øvrig å påse at det ikke øves urett

mot noen», se EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 1 bok-stav b.

I dag utgjør kontroll med klareringssaker dendominerende delen av EOS-utvalgets kontroll medNSM. I lys av Evalueringsutvalgets forslag om åavgrense EOS-utvalgets kontrollområde mot dennekontrollen, har Evalueringsutvalget forslått en presi-sering av at EOS-utvalgets kontroll skal omfattemyndighetens «utøvelse av annen sikkerhetstjenesteenn personellsikkerhetstjeneste».

I tillegg inspiserer EOS-utvalget NSMs bruk avtekniske sikkerhetsundersøkelser (TSU), aktivitetenhos NorCERT, herunder VDI, og bruk av monitoringog inntrengningstesting (se kapittel 20.1 om NSM former om metodene). Evalueringsutvalgets undersø-kelser tyder imidlertid på at disse inspeksjonene pri-mært er av informativ karakter, se kapittel 27.2.4 omivaretakelsen av individuelle rettigheter i kontrollenav NSM. Etter Evalueringsutvalgets syn bør de tek-nisk rettede aktivitetene hos NSM kontrolleres langtmer aktivt fra EOS-utvalgets side, og det vises særligtil rapporten fra utvalgets tekniske sakkyndige i ved-legg 3. I dag gjelder dette særlig bruken av monito-ring og inntrengningstesting, samt varslingssystemetfor digital infrastruktur (VDI), men utviklingen pådette området vil trolig aktualisere nye kontrollbe-hov. I lys av dette bør beskrivelsen av EOS-utvalgetskontrolloppgaver overfor NSM spesifiseres, ved atdet tas inn en henvisning til «kontroll med at myndig-hetens tekniske virksomhet, herunder at overvåkingog innhenting av informasjon, og behandling av per-sonopplysninger skjer etter det gjeldende regelverk,alt innenfor kontrollformålene i loven § 2».

34.5. Kontrollen av FSA

I FSA skal EOS-utvalget «føre kontroll med at tje-nestens utøvelse av personellsikkerhetstjeneste ogannen sikkerhetstjeneste holdes innen rammen av lovog forskriftsverk og tjenestens fastlagte oppgaver, ogfor øvrig påse at det ikke øves urett mot noen», seEOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 1 bokstav d.

Også EOS-utvalgets kontroll med FSA har i dagsterkt fokus på klareringssaker. Som resultat av Eva-lueringsutvalgets forslag om at klareringssaker ikkelenger skal kontrolleres av EOS-utvalget, er det fore-slått en presisering av at kontrollen av FSA skalomfatte «utøvelse av annen sikkerhetstjeneste ennpersonellsikkerhetstjeneste».

EOS-utvalget fører videre en viss kontroll medden militære kontraetterretningstjenesten som utfø-res av FSA og tjenestens undersøkelser av sikker-hetstruende virksomhet. Denne kontrollen synes åvære riktig fokusert og relevant, se rapporten fra Eva-lueringsutvalgets teknisk sakkyndige i vedlegg 3.Ordlyden i § 11 nr. 1 fremstår dermed i hovedsakdekkende, likevel slik at det kan spesifiseres at kon-

678. EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 1 bokstav a. 679. NOU 1994:4 side 31 og 37.680. NOU 1994:4 side 36–37. 681. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 10 og

side 30.

146 Dokument 16 – 2015–2016

trollen også skal omfatte avdelingens innhenting ogbehandling av informasjon og at kontrollen skal skje«innenfor kontrollformålene i loven § 2».

34.6. Kontroll av andre etterretningsenheter i Forsvaret

I tråd med mandatet har Evalueringsutvalget vur-dert om det er «etterretningsenheter i Forsvaret som istørre grad bør underlegges ordinær kontroll av EOS-utvalget», og hvordan dette eventuelt kan skje. Med«ordinær kontroll» forstår Evalueringsutvalgetinspeksjoner som EOS-utvalget er pålagt å foretaregelmessig, i henhold til dagens EOS-kontrollin-struks § 11 nr. 2. EOS-utvalget vil allerede i dag hamulighet til å kontrollere slike enheter i medhold avinstruksen § 11 nr. 2 bokstav g.

Utgangspunktet for Evalueringsutvalgets vurde-ringer har vært hvorvidt det er andre enheter i Forsva-ret som utøver EOS-tjeneste som ikke allerede eromfattet av EOS-utvalgets kontrollmulighet overforEtterretningstjenesten og som er av en slik type elleri et slikt omfang at det er behov for regelmessig kon-troll. Basert på en gjennomgang av enheter i Forsva-ret som tidligere har vært inspisert av EOS-utvalget,samt tilbakemeldinger fra utvalget selv og de aktørerfra Forsvaret som Evalueringsutvalget har møtt,anses Hærens etterretningsbataljon og Forsvaretsspesialstyrker som de mest relevante kandidatene tilå underlegges EOS-utvalgets ordinære kontroll.

Hærens etterretningsbataljon ble inspisert avEOS-utvalget som følge av en klage fra to journalis-ter i 2012, se kapittel 23 for mer om denne saken.Den har hittil ikke vært kontrollert utover dette.

Behovet for ekstern kontroll av etterretningsba-taljonen knytter seg til faren for at de verktøy og denkunnskapen bataljonen har om etterretningsvirksom-het, brukes på ureglementert måte. Etter Evaluerings-utvalgets syn bør etterretningsbataljonen underleg-ges obligatorisk og regelmessig kontroll fra EOS-utvalgets side. Regelmessighet i kontrollen vil sikreat EOS-utvalget opparbeider og vedlikeholder godkunnskap om avdelingen og dens virksomhet, og der-igjennom mulighet til å føre en reell kontroll av omvirksomheten holdes innenfor de fastlagte rammene.Kontrollhyppigheten bør være minimum en gang iåret. Inspeksjonene bør ha som formål å sikre at virk-somheten holdes innen rammen av etterretningsba-taljonens fastlagte oppgaver og at individuelle rettig-heter ikke krenkes. Inspeksjonene bør inneholde inn-føring i den løpende virksomheten og slik besikti-gelse som finnes nødvendig.

Forsvarets spesialstyrker består av FS Stab og deto operative avdelingene Forsvarets spesialkom-mando og Marinejegerkommandoen, se mer om For-svarets spesialstyrker i kapittel 23. EOS-utvalget harikke inspisert FS Stab etter etableringen i januar2014. Forsvarets spesialkommando ble inspisert av

EOS-utvalget i oktober 2013, og Marinejegerkom-mandoen ble inspisert i 2010. Under EOS-utvalgetsinspeksjon av spesialkommandoen i Rena leir i2013682 ble utvalget orientert om avdelingens organi-sasjon og oppdrag, herunder gjeldende rutiner ogregelverk for virksomheten. Utvalget ble også orien-tert om etterretnings- og sikkerhetsfunksjonene vedavdelingen, og inspiserte FSKs fysiske og elektro-niske arkiv knyttet til disse funksjonene. Inspeksjo-nen ga ikke grunnlag for oppfølging. Ved inspeksjo-nen av Marinejegerkommandoen på Haakonsvern i2010 ble EOS-utvalget orientert om avdelingensetterretningsfunksjoner, herunder hvilke oppgaverden har i utenlandsoperasjoner og dens samarbeidmed EOS-tjenestene.683 Utvalget fikk også en rede-gjørelse for sikkerhetstjenesten ved avdelingen, forpersonellsikkerhetsarbeidet og hvordan denne infor-masjonen forvaltes. Utvalget gjennomførte stikkprø-vekontroller i avdelingens journaler, arkiver ogregistre tilknyttet Marinejegerkommandoens sikker-hets- og etterretningsfunksjoner. Inspeksjonen gaikke grunnlag for oppfølging.

Etter Evalueringsutvalgets syn bør Forsvaretsspesialstyrker også underlegges obligatorisk kontrollav EOS-utvalget. Kontrollbehovet knytter seg tilavdelingenes kapasitet til å drive etterretningsvirk-somhet og faren for at denne benyttes i Norge i freds-tid eller på annen ureglementert måte. Det bør ogsåkontrolleres at samarbeidet med Etterretningstjenes-ten skjer innenfor gjeldende regelverk. Jevnligeinspeksjoner vil bidra til å sikre at EOS-utvalget opp-arbeider og vedlikeholder tilstrekkelig kunnskap til åføre en reell kontroll av om virksomheten holdesinnenfor de fastlagte rammene. Kontrollhyppighetenbør være minimum én gang i året. Inspeksjonene børha som formål å sikre at virksomheten holdes innenrammen av avdelingenes fastlagte oppgaver og atindividuelle rettigheter ikke krenkes. Inspeksjonenebør inneholde innføring i den løpende virksomhetenog slik besiktigelse som finnes nødvendig.

Evalueringsutvalget legger til grunn at det per idag ikke er behov for obligatorisk eller regelmessigkontroll av avdelinger og enheter i henholdsvis Luft-og Sjøforsvaret. De avdelinger og enheter som driveretterretning på oppdrag fra Etterretningstjenesten børvære en del av EOS-utvalgets kontroll av tjenesten,men ikke underlegges selvstendig regelmessig kon-troll.

Evalueringsutvalget har også vurdert om Cyber-forsvarets CERT-funksjon, kalt Forsvarets senter forbeskyttelse av kritisk infrastruktur (BKI), bør under-legges regelmessig obligatorisk kontroll av EOS-utvalget. Cyberforsvaret har til oppgave å sikre,drifte og beskytte Forsvarets egne datasystemer og

682. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 44.683. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 34 flg.

Dokument 16 – 2015–2016 147

kommunikasjonsnettverk. I tillegg leverer Cyberfor-svaret infrastruktur og tjenester til deler av statsfor-valtningen og andre aktører med sikkerhets- ogberedskapsbehov. Støtte til det sivile samfunnet kanogså innebære bruk av Forsvarets materiell og utstyr,personell og kompetanse i særskilte situasjoner dersivile myndigheters ressurser ikke strekker til og For-svarets kapabiliteter er relevante.684 CyberforsvaretsCERT-funksjon har mandat og kapasitet til å gjen-nomføre defensive cyberoperasjoner, og et brukspo-tensial som kan tilsi at den bør kontrolleres. Det erimidlertid knyttet usikkerhet til om denne funksjonenvil være en del av Cyberforvarets virksomhet i frem-tiden. Evalueringsutvalget mener EOS-utvalget børvurdere å kontrollere funksjonen etter bestemmelseni nåværende EOS-kontrollinstruks § 11 nr. 2 boksta-vene f og g, men at det ikke er behov for å underleggeden obligatorisk regelmessig kontroll.

Etter Evalueringsutvalgets syn bør det videre vur-deres kontinuerlig om andre enheter i Forsvaret skalunderlegges obligatorisk eller regelmessig kontrollav EOS-utvalget, i lys av utviklingen og bruken avnye informasjonsinnhentingsmuligheter og metoder.

34.7. I kontrollen av samtlige tjenester

For alle tjenestenes del skal EOS-utvalget «påseat samarbeidet og informasjonsutvekslingen mellomtjenestene holdes innen rammen av de tjenstligebehov og gjeldende regelverk», se EOS-kontrollin-struksen § 11 nr. 1 bokstav e. Som følge av den sam-funnsmessige og teknologiske utviklingen hittil, harinformasjonsflyten mellom tjenestene økt kraftigsiden EOS-utvalgets opprettelse, og vil med storsannsynlighet fortsette å øke også i fremtiden, sekapittel 14 for mer om dette. Dette tilsier at dette erog vil bli et viktig kontrollpunkt for EOS-utvalget.Det er imidlertid ikke behov for noen endring av opp-gavebeskrivelsen i § 11 nr. 1 i den forbindelse.

Representantene for Norsk Presseforbund anførtedessuten i møte med Evalueringsutvalget at EOS-utvalget bør undersøke omfanget av overvåking iNorge totalt sett, og sette dette i en større sammen-heng. Evalueringsutvalget har vurdert dette, og kom-met til at EOS-utvalget ikke bør foreta noen overord-nede undersøkelser eller vurderinger av omfanget avovervåking i Norge totalt sett. EOS-utvalgets hoved-oppgave er å foreta etterfølgende legalitetskontrollav tjenestenes inngrep overfor enkeltpersoner. Utval-gets oppmerksomhet skal være rettet mot de deleneav EOS-tjenestenes virksomhet som kan være ulov-lige. Utover dette skal utvalget ikke kontrollere hen-siktsmessigheten eller effektiviteten av tjenesteneshandlinger. Ansvaret for det totale omfanget av over-våking i Norge og effektiviteten av denne ligger tilregjeringen. Dersom det er ønskelig med sterkere

kontroll av EOS-tjenestenes effektivitet, bør detteeventuelt gjennomføres ved å styrke andre deler avdet kontrollsystemet EOS-tjenestene er underlagt, sekapittel 31.3 for Evalueringsutvalgets vurderinger avdette.

35. Kontrollformer og -metodikk

35.1. Temabasert kontrollmetodikk

Som redegjort for i kapittel 27.1 om resultateneav evalueringen, har evalueringen vist at EOS-utval-get har et stort fokus på enkeltsaker. Både EOS-tje-nestene og deres overordnede har påpekt dette over-for Evalueringsutvalget, det gjenspeiles i sekretaria-tets og utvalgets fremgangsmåte under inspeksjonerog reflekteres i de sakene EOS-utvalget velger å taopp av eget tiltak. Til illustrasjon viser Evaluerings-utvalgets undersøkelse av de sakene EOS-utvalgettar opp av eget tiltak at cirka 82 prosent av sakene tarutgangspunkt i saker eller problemstillinger somgjelder én eller flere konkrete enkeltpersoner, mensbare henholdsvis seks og syv prosent problematiserertjenestenes rutiner eller regelverk på generelt grunn-lag. Selv der flere enkeltsaker danner grunnlag for enslik sak, er det sjelden slik at de aktuelle sakene indi-kerer eller illustrerer generelle problemstillinger ellerstrukturelle problemer i tjenestene.

Et visst fokus på enkeltsaker er ikke negativt. Til-feldige stikkprøver kan virke skjerpende på tjenes-tene, og kartlegging av ulike typer enkeltsaker kanvære nødvendig for å avdekke strukturelle eller gjen-nomgående problemer i tjenestenes virksomhet. SomEvalueringsutvalgets teknisk sakkyndige har uttryktdet, må en «grunnsikring» bestående av minstefre-kvenser for inspeksjoner, stikkprøvekontroller ogandre systematiske repeterende aktiviteter ligge tilgrunn for EOS-utvalgets kontroll.685

Utover denne grunnsikringen mener imidlertidEvalueringsutvalget at EOS-utvalget bør konsentrerekontrollvirksomheten om mer fokuserte og systema-tiske undersøkelser som har overordnede tema elleroverordnede problemstillinger som utgangspunkt.Slike undersøkelser vil både kunne avdekke indivi-duelle krenkelser og være bedre egnet til å styrke denforebyggende effekten av utvalgets kontroll, enn dentilnærmingen utvalget har i dag.

En slik kontrollmetodikk bør bygge på systema-tiske vurderinger av hvilke deler av EOS-tjenestenesvirksomhet der faren for krenkelser av individuellerettigheter, overordnede samfunnsmessige interessereller andre regelbrudd er størst. Slike vurderingergjøres nok i noen grad allerede som ledd i planleggin-gen av kontrollvirksomheten i dag, men Evaluerings-utvalget har ikke inntrykk av at det eksisterer noenhelhetlig eller systematisk tilnærming til dette.686

684. Jf. NOU 2015:13 side 256.


148 Dokument 16 – 2015–2016

Etter Evalueringsutvalgets syn vil en slik risikobasertkontrollmetodikk, basert på skadepotensialet ved deulike metodene EOS-tjenestene benytter opp motkontrolloppdragets formål slik det kommer tiluttrykk i EOS-kontrolloven § 2, øke sannsynlighetenfor at man fanger opp de mest alvorlige krenkelsene,samt skape større bevissthet rundt utvalgets kontroll-oppdrag og formål.687

En temabasert tilnærming til kontrollvirksomhe-ten vil ha den fordel at EOS-tjenestenes oppfølgings-oppgaver vil bli mer konsentrert om bestemte tema,noe som ifølge tjenestene vil kunne gjøre deresarbeid mer effektivt. Dette vil også kunne bidra til åøke kontrollens forebyggende effekt, ved at tjenes-tene settes bedre i stand til å sette både egen oppføl-ging og EOS-utvalgets tilbakemeldinger i et brederelæringsperspektiv, og implementere læringen i egenorganisasjon. Flere av tjenestene har, overfor Eva-lueringsutvalget, stilt seg positive til en slik kontroll-metodikk.

EOS-utvalgets erfaring og kompetanse på EOS-tjenestenes virksomhet vil utgjøre et solid grunnlagfor den risiko- og temabaserte kontrollmetodikkenEvalueringsutvalget anbefaler. Dernest kan metodik-ken utvikles gjennom et samspill mellom de ulikekontrollformene utvalget disponerer og har erfaringmed. Et visst antall inspeksjoner bør fremdeles væreav generell art, og brukes til å skaffe et oppdatertsituasjonsbilde av en eller flere sider ved tjenestenesvirksomhet, samt opprettholde en god dialog med tje-nestene. Inspeksjoner kan også gjennomføres for å fåbekreftet eller avkreftet bestemte teser eller antakel-ser. På grunnlag av slike inspeksjoner kan et antallenkeltsaker knyttet til bestemte tema eller problem-stillinger plukkes ut for nærmere gjennomgang.Bekreftes tesen eller avdekkes andre prinsipielle pro-blemstillinger eller systematiske problemer, kan ensak iverksettes av eget tiltak. Alternativt kan detiverksettes mer generelle eget tiltak-saker på områ-der som i seg selv er problematiske, for eksempelPSTs bruk av skjulte tvangsmidler eller utveksling avpersonopplysninger mellom Etterretningstjenestenog PST. Dernest kan det gjennomføres inspeksjonermed dette som utgangspunkt, der problematiskesaker eller enkelttilfelle plukkes ut og arbeides videremed. Også undersøkelser av klagesaker kan spille enrolle innenfor et slikt metodisk rammeverk, ved at de

kan føre til fokus på nye problemstillinger eller struk-turelle problemer i tjenestene.

Et godt eksempel på en slik temabasert undersø-kelse EOS-utvalget har foretatt av eget tiltak, erundersøkelsen av PSTs registrering av personer til-knyttet to muslimske miljøer.688 Bakgrunnen forundersøkelsen var at EOS-utvalget ved flere anled-ninger hadde stilt spørsmål til PST om grunnlaget forå registrere personer med perifer tilknytning til mil-jøer som tjenesten overvåker i forebyggende øye-med. Som ledd i undersøkelsen foretok EOS-utvalgeten grundig og systematisk gjennomgang og sammen-likning av et omfattende antall registreringer knyttettil to utvalgte miljøer. I den særskilte meldingen derundersøkelsen er presentert, fremgår det at den haravdekket en rekke krenkelser av individuelle rettig-heter, og andre regelbrudd. Flere prinsipielle pro-blemstillinger knyttet til PSTs virksomhet ble drøftet,og utvalget kom med flere presiseringer av regelver-ket på området. Iverksettelsen av undersøkelsen førteogså til at PST på egenhånd gikk gjennom alle regis-treringer knyttet til de to miljøene, og avdekket ytter-ligere regelbrudd. PST opplyste etter dette at regis-treringspraksisen ville bringes i tråd med regelverket,og at tjenesten vurderte en rekke oppfølgingstiltak.Denne saken illustrerer at temabaserte undersøkelserkan være godt egnet til å avdekke og forebygge indi-viduelle krenkelser, samtidig som de bidrar til å settefokus på prinsipielle problemstillinger og fange oppstrukturelle problemer i tjenesten.

Andre gode eksempler på temabaserte undersø-kelser kan hentes fra rapportene til det nederlandskekontrollorganet CTIVD. Organet synes å ha utvikleten målrettet og formålstjenlig kontrollmetodikk, somer nærmere beskrevet i kapittel 25.2. CTIVDs pro-sjekter har et bredt spekter av både generelle og merspesifikke tema, og dekker således samlet sett storedeler av tjenestenes virksomhet. Enkelte undersøkel-ser gjennomføres hvert år, for eksempel de som erknyttet til EOS-tjenestenes bruk av skjulte tvangs-midler, mens andre gjentas med noe lengre mellom-rom. Dette illustrerer at en mer temabasert tilnær-ming ikke behøver å føre til at kontrollens omfang iforhold til tjenestenes virksomhet reduseres.

I Evalueringsutvalgets møte med Sivilombuds-mannen kom det frem at også han i senere tid har øktfokuset på større systematiske undersøkelser av sær-lige spørsmål eller områder i forvaltningen, ettersomdette etter ombudsmannens syn er en bedre måte åhindre urett mot borgerne på. Dette har hittil værtgjort hovedsakelig på grunnlag av mønstre i klagesa-ker. I fremtiden ønsker han i større grad å få innspillfra eksterne aktører som for eksempel sivilsamfunns-organisasjoner. Ombudsmannen understreket over-

686. Slik også vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering avEOS-utvalget. Teknologiske aspekter», side 22–23.

687. I risikobasert tilnærming finnes det en rekke både norske oginternasjonale standarder som kan bidra til at det først gjøresen god skadepotensialvurdering, slik man ellers tilnærmerseg en risiko- og sårbarhetsanalyse. Eksempler på bidrag tildette første vil være NS 5814:2008 og NS 5832:2014. Vide-re finnes internasjonalt både ISO 27000 - serien (risikoba-sert styring/IT governance) og ISO 31000-serien (risikosty-ring).

688. Særskilt melding til Stortinget 4. juni 2013 om PSTs regis-trering av personer tilknyttet to muslimske miljøer. Doku-ment 7:2 (2012–2013).

Dokument 16 – 2015–2016 149

for Evalueringsutvalget at det må gjøres strategiskevalg med hensyn til hvilke undersøkelser som iverk-settes, og at antall saker ikke nødvendigvis er noengod indikasjon på måloppnåelse i denne sammenhen-gen, ettersom én god undersøkelse kan gi størreeffekt enn 100 dårlige. Ifølge ombudsmannen kreverdenne kontrollformen at det settes av tilstrekkeligmed ressurser, samt et bevisst arbeid med en profe-sjonalisering av både metodikk og ansatte.

35.2. Reduksjon av kravene til antall inspeksjoner

35.2.1. GENERELT

EOS-utvalget har overfor Evalueringsutvalgetønsket seg større fleksibilitet knyttet til tids- og res-sursbruk, blant annet for å få frigjort tid til å gjen-nomføre flere prosjekter. Som redegjort for i kapittel31.2 om kontrollmodellen, har utvalget imidlertidvært tydelig på at kapasiteten i dag er fullt utnyttet,og særlig pekt på den tiden og de ressursene som gårmed på å oppfylle EOS-kontrollinstruksens krav tilantall inspeksjoner.

Evalueringsutvalget har derfor vurdert om EOS-kontrollinstruksens krav til antall inspeksjoner oginnholdet i disse bør endres.

Evalueringsutvalget anerkjenner at EOS-utval-gets inspeksjoner er viktige, særlig for å opprettholdeen god dialog og tillit mellom EOS-utvalget og EOS-tjenestene. De er også sentrale for utvalgets generellekunnskap om tjenestenes virksomhet, og det er viktigfor å holde utvalgets kunnskap om de mer krevendeaspektene ved tjenestenes virksomhet ved like at detikke går for lang tid mellom hver inspeksjon i denenkelte tjeneste. Som beskrevet i forrige punkt, børen viss «grunnsikring» bestående av minstefrekven-ser for inspeksjoner, stikkprøvekontroller og andresystematiske repeterende aktiviteter ligge til grunnfor EOS-utvalgets kontroll.689 Antallet inspeksjonertotalt og i de respektive tjenestene bør derfor holdespå et visst nivå. En videreføring av visse minimums-krav til inspeksjonshyppigheten vil også bidra til for-utberegnelighet for tjenestenes del.

For Evalueringsutvalget er det imidlertid åpen-bart at de kravene til antall inspeksjoner som i dagfølger av EOS-kontrollinstruksen er uhensiktsmes-sige, og gir EOS-utvalget for lite fleksibilitet i innret-ningen av kontrollen. Evalueringsutvalget slutter segtil den teknisk sakkyndige som i rapporten i vedlegg3 har uttalt følgende:690

«Som plattform for tilsynsarbeid fremstår detimidlertid som en tvangstrøye som utgjør et direktehinder for et risikobasert, effektivt tilsyn tilpasset etkontrolloppdrag i stadig endring. Dette fremstår kan-skje klarest i kontrollen med PST, som både i volum(eksempelvis kravet om «gjennomgang av alle lø-pende saker minst to ganger årlig») og orientering ersterkest styrt av kontrollinstruksen. Man ser eksem-pelvis at opplysninger slettes etter inspeksjon og atprosedyrer endres og feil rettes, men det kan stillesspørsmål om læringseffekten er på topp. Det synes ibeste fall å være en suboptimal arbeidsmetodikk sombeslaglegger betydelige deler av EOS-utvalgets og,ikke minst, sekretariatets tid.

Det er en interessant observasjon i denne sam-menheng at den tjenesten som gjennom kontrollin-struksen er underlagt den minst spesifiserte kontrol-len med den laveste spesifiserte kontrollfrekvensen,kanskje er den tjenesten som mest effektivt tar til segog internaliserer tilbakemeldingene fra EOS-utval-get. Dette gjelder Etterretningstjenesten som i ut-gangspunktet basert på blant annet beskyttelsesbe-hov, kompartmentering og teknisk kompleksitetskulle antas å være et krevende kontrollobjekt. Detvurderes som sannsynlig at dette funnet blant annetskyldes at EOS-utvalget her står friere til å innrettesin kontroll basert på det aktuelle situasjonsbildet.»

Etter Evalueringsutvalgets syn er det nødvendig,forsvarlig og formålstjenlig å gi EOS-utvalget noestørre frihet til å disponere egne kontrollressurser,ved å senke minimumskravene til antall inspeksjoneri enkelte av tjenestene, samt kravene til hva denenkelte inspeksjon skal inneholde. I kombinasjonmed Evalueringsutvalgets forslag om å ta saker omsikkerhetsklarering ut av kontrollområdet og innføreen mer risiko- og temabasert kontrollmetodikk, vilreduksjonen av antallet obligatoriske inspeksjonerbidra til å gjøre kontrollvirksomheten mer målrettet.EOS-utvalget bør likevel gjennomføre flere inspek-sjoner enn det som følger av minimumskravene, menstå fritt til å beslutte hvem som skal inspiseres når oghvordan inspeksjonene skal innrettes. Det antas atutvalgets kapasitet uansett vil begrense antalletinspeksjoner, og at det er liten fare for at det vil bli formange. Stortinget vil løpende kunne kontrollere omkontrollintensiteten er tilstrekkelig, ved at EOS-utvalget må oppgi antallet inspeksjoner i de respek-tive tjenestene i årsmeldingene.

Forslagene i det videre innebærer at EOS-utvalgetmå gjennomføre minimum 15 inspeksjoner årlig.EOS-utvalget vil med dette stå langt friere til åbestemme rammene for og innholdet i disse. I lys avat EOS-utvalget de siste årene i snitt har gjennomført27,2 inspeksjoner årlig, burde det ha kapasitet til ågjennomføre langt flere inspeksjoner enn 15, men detvil også stå fritt til for eksempel å gjennomføre færreinspeksjoner, men bruke mer tid på hver inspeksjon.Færre inspeksjoner vil ikke nødvendigvis bety at dentotale tiden utvalget bruker hos eller på tjenestenereduseres.


690. Se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS-utvalget. Teknologiske aspekter», side 20-21.

150 Dokument 16 – 2015–2016

35.2.2. KRAV TIL TILSTEDEVÆRELSE

Evalueringsutvalget har vurdert om reglene omhvilket antall utvalgsmedlemmer som må være tilstede på inspeksjonene bør endres. Dagens regler erikke klare. Etter EOS-kontrollinstruksen § 2 førsteledd første punktum er utvalget beslutningsdyktignår minst fem medlemmer er til stede. I annet punk-tum heter det at utvalget som hovedregel skal opptresamlet, likevel slik at det «kan dele seg under inspek-sjon av tjenestesteder eller anlegg». Dette kan entenforstås slik at utvalget i unntakstilfelle kan stille medfærre enn fem medlemmer under inspeksjon av tje-nestested eller anlegg, eller at utvalget må stille medminst fem personer til inspeksjonen, men kan deleseg i løpet av («under») selve inspeksjonen. IfølgeEOS-utvalget deltar i de fleste tilfelle minst fem avutvalgets medlemmer på inspeksjonene. På inspek-sjonene av de sentrale enhetene i PST og Etterret-ningstjenesten tilstreber utvalget å være fulltallige.Det har imidlertid hendt at færre enn fem medlemmerhar deltatt på inspeksjoner i lokale EOS-enheter.

Etter Evalueringsutvalgets syn bør alle tilfelle avmøter mellom utvalgsmedlemmer og EOS-tjenestenebetegnes som «inspeksjoner». Dette vil gjøre karak-teren av og rammene for kontakten med utvalgettydelig for EOS-tjenestene.

Videre bør EOS-utvalget som et minimum værebeslutningsdyktige, det vil si representert ved minstfem medlemmer, under de obligatoriske inspeksjo-nene i EOS-tjenestene sentralt. Det er viktig for dia-logen mellom utvalget og tjenestene og tjenestenestillit til utvalget at det etableres relasjoner til samtligemedlemmer. I den grad utvalget gjennomførerinspeksjoner utover minimumskravene, bør detaksepteres at færre utvalgsmedlemmer er til stede.Det samme bør gjelde under lokale inspeksjoner.Dette vil bidra til å gi utvalget mer fleksibilitet i kon-trollvirksomheten, for eksempel ved at ansvaret forulike typer eller temabaserte undersøkelser i størregrad kan fordeles medlemmene imellom. Det børlikevel alltid være minimum to utvalgsmedlemmer tilstede under inspeksjoner. EOS-tjenestene bør ogsåsikres muligheten til å legge frem sine synspunkterfor et beslutningsdyktig utvalg i saker der utvalgetvurderer å kritisere tjenestene. Beslutninger av omsaker skal resultere i kritikk eller ikke vil uansett måt-te tas av et beslutningsdyktig utvalg, og det vil væreuheldig om slike beslutninger treffes på grunnlag avenkeltmedlemmers gjengivelse av tjenestenes syns-punkter. For eksempel dersom en temabasert under-søkelse ligger an til å resultere i kritikk, bør det sør-ges for at saken enten drøftes under en obligatoriskinspeksjon eller at det avholdes en inspeksjon fordette formålet, der et beslutningsdyktig utvalg er tilstede.

I tillegg bør EOS-sekretariatet fortsatt kunnegjennomføre inspeksjonsforberedelser på egenhånd,

samt annen faktainnsamling hos tjenestene som ernødvendig for gjennomføring av kontrollvirksomhe-ten.

På inspeksjoner i lokale enheter bør det ogsåaksepteres at færre enn fem medlemmer er til stede,likevel slik at utvalget også her representeres vedminst to utvalgsmedlemmer. Som nevnt bør sekreta-riatet også kunne besøke slike enheter som ledd ikartleggingen av hvor det er behov for at utvalgetdrar på inspeksjon, likevel slik at slike enheter ikkebør kunne kritiseres uten at et beslutningsdyktigutvalg har inspisert enheten eller den er gitt anled-ning til å uttale seg om saken på annen måte.

35.2.3. I ETTERRETNINGSTJENESTEN

Etter EOS-instruksen § 11 nr. 2 skal to av EOS-utvalgets 23 årlige inspeksjoner finne sted i Etterret-ningstjenesten sentralt. De senere årene har EOS-utvalget gjennomført fire slike inspeksjoner i året,691

som følge av Etterretningstjenestens økte fokus pånorske borgere i utlandet og det tettere samarbeidetmed PST. EOS-utvalget står relativt fritt til å beslutteinnholdet i disse inspeksjonene, de skal ifølgeinstruksen inneholde «innføring i den løpende virk-somheten og slik besiktigelse som finnes nødven-dig». Etter Evalueringsutvalgets syn bør EOS-utval-get fremdeles gjennomføres, minimum to inspeksjo-ner i Etterretningstjenesten sentralt, og disse bør fort-satt inneholde en «innføring i den løpende virksom-heten og slik besiktigelse som finnes nødvendig».Den samfunnsmessige og teknologiske utviklingentilsier at EOS-utvalget bør ha et betydelig størrefokus på Etterretningstjenestens virksomhet enn detsom følger av minimumskravet, men dette bør EOS-utvalget selv kunne avgjøre.

Etter instruksen skal EOS-utvalget også gjen-nomføre minst to inspeksjoner i året av Etterretnings-tjenestens stasjoner og/eller etterretnings- eller sik-kerhetstjeneste ved militære staber og avdelinger.692

Evalueringsutvalget foreslår å gjøre Forsvarets spe-sialstyrker og Hærens etterretningsbataljon til gjen-stand for årlig obligatorisk kontroll, se kapittel 34.6.Etter Evalueringsutvalgets syn sender det et viktigsignal også til andre militære staber og avdelingersom driver etterretnings- eller sikkerhetstjeneste omat de potensielt kan bli kontrollert av EOS-utvalget.Det er videre viktig at EOS-utvalget opprettholder enviss oversikt over EOS-tjeneste som utøves i andredeler av Etterretningstjenesten og Forsvaret. Detforeslås derfor at utvalget fortsatt skal gjennomføre

691. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 30: EOS-utvalgetsårsmelding 2013 side 36; EOS-utvalgets årsmelding 2012side 29. I 2007 til 2011 var antallet tre, se EOS-utvalgets års-melding 2011 side 22; EOS-utvalgets årsmelding 2010 side32; EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 36, 2008 side 30;EOS-utvalgets årsmelding 2007 side 25.

692. EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2 bokstav a.

Dokument 16 – 2015–2016 151

minst én inspeksjon årlig av Etterretningstjenestensstasjoner eller EOS-tjeneste ved militære staber elleravdelinger, likevel slik at utvalget som utgangspunktikke behøver å være beslutningsdyktig på disseinspeksjonene, se ovenfor.

35.2.4. I NSM

Det skal etter EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2gjennomføres fire årlige inspeksjoner hos NSM, medgjennomgang av klareringssaker for personer ogbedrifter hvor klarering er nektet, tilbakekalt, nedsatteller suspendert og slik besiktigelse som finnes nød-vendig. De siste årene har EOS-utvalget avholdt treinspeksjoner med fokus på klareringssaker og én medfokus på NSMs tekniske løsninger og NorCert. I lysav Evalueringsutvalgets forslag om at EOS-utvalgetikke lenger bør føre kontroll med klareringssaker,foreslås det at antallet obligatoriske inspeksjoner avNSM reduseres til to. NSMs tekniske løsninger erimidlertid ett av de områdene der EOS-utvalgets kon-troll har størst utviklingspotensial, og mye kan derfortilsi at antallet inspeksjoner i praksis bør være høye-re, se blant annet rapport fra Evalueringsutvalgetsteknisk sakkyndige i vedlegg 3 for mer om dette.Også kravene til inspeksjonenes innhold må endres,og det foreslås også her at inspeksjonene bør inne-holde en «innføring i den løpende virksomheten ogslik besiktigelse som finnes nødvendig».

At klareringssakene tas ut av utvalgets kontroll-område er en forutsetning for gjennomføringen avEvalueringsutvalgets øvrige anbefalinger. Dersomdet ikke foretas noe med klareringssakene, vil detåpenbart få betydning for EOS-utvalgets andrearbeidsoppgaver, ressursbehov og prioriteringer.

35.2.5. I PST

Ifølge EOS-kontrollinstruksen skal EOS-utvalgetårlig gjennomføre seks inspeksjoner i Den sentraleenhet (DSE) i PST, og fire inspeksjoner i PSTs lokaleenheter i politidistriktene. Over en tredjedel av utval-gets obligatoriske inspeksjoner er dermed rettet motPST. Ifølge instruksen skal hver inspeksjon i DSEinneholde en gjennomgang av nye saker og løpendebruk av skjulte tvangsmidler, samt minst ti stikkprø-ver i arkiver og registre. I tillegg skal alle løpendesaker gjennomgås minst to ganger årlig. Etter Eva-lueringsutvalgets syn kan antallet obligatoriskeinspeksjoner i DSE reduseres til fire. I tillegg bør dekonkrete kravene til hva som skal gjennomgås påinspeksjonen fjernes, og erstattes med krav tilsva-rende de som gjelder for Etterretningstjenesten, nem-lig en «innføring i den løpende virksomheten og slikbesiktigelse som finnes nødvendig». Det vises til atbeskrivelsen i instruksen § 11 nr. 1 av de kontrollopp-gavene som gjelder for PST («at tjenestens behand-ling av forebyggende saker og etterforskningssaker,dens bruk av skjulte tvangsmidler, behandling av

personopplysninger og utveksling av informasjonmed innenlandske og utenlandske samarbeidspart-nere, skjer etter det gjeldende regelverk og tilfreds-stiller krav til gode rutiner, alt innen rammen av for-målet i lovens § 2»), setter tilstrekkelig tydelige ram-mer for inspeksjonsvirksomheten. Reduksjonen iantallet obligatoriske inspeksjoner behøver ikke betyat EOS-utvalget reduserer sin samlede kontroll avPST, men det gir større fleksibilitet for utvalget til åorganisere kontrollen på hensiktsmessig måte. Foreksempel kan det tenkes at det brukes mer tid perinspeksjon, eller at flere inspeksjoner gjennomføresover et kortere tidsrom, i forbindelse med oppfølgingav konkrete undersøkelser.

Kravet til antall inspeksjoner av lokale PST-enhe-ter bør, etter Evalueringsutvalgets syn, kunne reduse-res til to. EOS-utvalget har gitt uttrykk for at utbyttetav slike inspeksjoner ofte er begrenset i forhold til deressursene som kreves i form av reisetid mv. Utvalgethar også vist til at det kan føre en viss kontroll medlokale enheter via søk i de sentrale registrene hosDSE. Etter Evalueringsutvalgets syn bør EOS-utval-get, heller enn å bruke mye tid på et høyt antall lokaleinspeksjoner, gjennomføre målrettede undersøkelserblant annet via de sentrale systemene for å kartleggehvilke lokale enheter det er størst behov for å inspi-sere. Sekretariatet bør også kunne besøke lokaleenheter for å kartlegge behovet for kontroll. Slikeenheter bør imidlertid ikke kunne kritiseres uten atutvalget har inspisert enheten eller den for øvrig ergitt anledning til å uttale seg om saken. Videre kanogså lokale enheter inspiseres som ledd i temabaserteundersøkelser, der dette fremstår nødvendig ellernaturlig.

35.2.6. I FSA

I henhold til EOS-instruksen § 11 nr. 2 skal EOS-utvalget gjennomføre tre årlige inspeksjoner i FSA,med gjennomgang av virksomheten som klarerings-myndighet, og slik besiktigelse av annen sikkerhets-tjeneste som finnes nødvendig. Inspeksjonene avFSA har i stor grad fokusert på sikkerhetsklarerings-saker. I lys av Evalueringsutvalgets forslag om atEOS-utvalget ikke lenger skal føre kontroll med kla-reringssaker, bør antallet obligatoriske inspeksjoner itjenesten kunne reduseres til to. Kontrollen med denmilitære kontraetterretningstjenesten tilliggendeFSA og tjenestens sikkerhetsundersøkelser bør like-vel videreføres. Kravet til inspeksjonenes innholdbør justeres til en «innføring i den løpende virksom-heten og slik besiktigelse som finnes nødvendig».

35.2.7. ANDRE INSPEKSJONSOBJEKTER

Til sist krever EOS-kontrollinstruksen i dag at toinspeksjoner skal rettes mot personellsikkerhetstje-nesten ved departementer/etater. Behovet for slikeinspeksjoner vil bortfalle helt dersom Evalueringsut-

152 Dokument 16 – 2015–2016

valgets forslag om å ta klareringssaker ut av EOS-utvalgets kontrollområde og eventuelt overføre kon-trollansvaret til en annen kontrollinstitusjon følgesopp.

I tillegg følger det av EOS-instruksen § 11 nr. 2bokstavene f og g at EOS-utvalget skal foreta«inspeksjon av eget tiltak av det øvrige politi ogandre organer eller institusjoner som bistår Politietssikkerhetstjeneste» og «for øvrig slik inspeksjon somlovens formål tilsier». Evalueringen har vist at detteer en viktig bestemmelse i praksis, som blant annethar gitt EOS-utvalget mulighet til å føre kontroll medoffentlige og private organer som bistår PST. EtterEvalueringsutvalgets syn bør imidlertid bestemmel-sen i bokstav f ikke være forbeholdt organer sombistår PST, men utvides til å gjelde «andre organereller institusjoner som bistår EOS-tjenestene». Der-som også de øvrige EOS-tjenestene i fremtidenbenytter seg av bistand fra private aktører, bør detvære en tilsvarende mulighet til kontroll overfordisse.

35.3. Automatisert kontroll

Som påpekt i kapittel 15 om samfunnsmessig ogteknologisk utvikling, er det etter Evalueringsutval-gets syn avgjørende at konkrete vurderinger avbehov, muligheter og tilrettelegging for kontroll,integreres i prosessene knyttet til vurdering og imple-mentering av nye metoder og kapasiteter i tjenestene.

Særlig dersom EOS-tjenestenes metodetilgangutvides, bør den tradisjonelle kontrollen fra EOS-utvalgets side suppleres med mekanismer somforenkler EOS-utvalgets kontroll, og som i seg selvutgjør kontrollfunksjoner. Det vises til Evaluerings-utvalgets teknisk sakkyndige, som blant annet kon-kluderte slik:693

«Til slutt vurderes det tvingende nødvendig at enfremtidig kontrollfunksjon må kombinere manuellkontroll med automatisert maskinell kontroll. Nyemetoder eller tilgang til nye datakilder som kan ten-kes implementert som et resultat av den teknologiskeog samfunnsmessige utviklingen, må legge inn auto-matisert maskinell kontroll allerede ved design. Kravtil notoritet og krav til kontrollfunksjon for tredjepart(EOS-utvalget) må altså være like selvfølgelig somkrav til operasjonell funksjonalitet ved utarbeidelseav kravspesifikasjon. Som tidligere kommentert vilkontrollfunksjoner som legges til i ettertid veldig oftevise seg å bli langt mer kostbare og mindre effektiveenn dersom dette er en del av det opprinnelige kon-septet.»

Slik automatisert kontroll vil være spesielt rele-vant dersom tjenestene i større grad gis tilgang tilstore datamengder. Tilgang til, og bruk av, store data-

mengder krever systemer som effektivt, troverdig ogobjektivt kan kontrollere spørring og respons i syste-mer, samt bevare notoritet om bruk av informasjo-nen. I tillegg må det føres kontroll med tjenestenestekniske bearbeidelse av informasjonsmengdene.EOS-utvalget bør ikke stå for primærkontrollen islike tilfelle, her vil behovet for et helhetlig og dek-kende kontrollsystem slå inn, men det må tilretteleg-ges for at EOS-utvalget kan utføre en etterfølgendeog uavhengig kontroll både med tjenestenes innhen-ting, bruk og behandling av informasjonen, og even-tuelt med den kontrollen som føres av andre.

Evalueringsutvalget har ikke funnet grunn til åforeslå endringer i regelverket for å åpne for etable-ring av automatiserte kontrollmekanismer. Det antasat EOS-kontrolloven § 4 første ledd, som gir EOS-utvalget adgang til forvaltningens arkiver og registre,lokaler, installasjoner og anlegg av enhver art, er til-strekkelig.

35.4. Krav til behandling av klagesaker

Etter Evalueringsutvalgets syn er muligheten til åfå klager på EOS-tjenestenes virksomhet behandletav EOS-utvalget av stor betydning for befolkningenstillit til både EOS-tjenestene og kontrollen av dem.Ettersom verken offentligheten eller enkeltpersonerhar rett til innsyn i tjenestenes virksomhet, er kla-geadgangen til EOS-utvalget den eneste mulighetenpersoner som frykter at de er utsatt for krenkelser fraEOS-tjenestenes side, har til å få avkreftet ellerbekreftet dette. Evalueringsutvalget støtter derforEOS-utvalget, som har gitt uttrykk for at det bør væreen lav terskel for å ta klager til behandling.

Evalueringen har vist at behandlingen av klagesa-ker ikke er spesielt tidkrevende for EOS-utvalgetsdel, men opptar en større del av sekretariatets kapasi-tet. Undersøkelsen av EOS-utvalgets klagesaksbe-handling viser at utvalget i praksis avviser en størreandel klager (34 av 100 saker), primært fordi de ikkevurderes å falle innenfor kontrollområdet, eller fordiinnholdet ikke var tilstrekkelig spesifikt til at dekunne undersøkes nærmere. Alle de 66 øvrige sakeneble imidlertid undersøkt nærmere, og av disse ble deti 31 ikke funnet informasjon om klager hos tjenes-tene. Dette indikerer at 65 (31 + 34) av 100 klagesa-ker kan betegnes som «grunnløse». På bakgrunn avdette har Evalueringsutvalget funnet grunn til å drøf-te om EOS-utvalget bør ha en mer omfattendeadgang til å avvise klagesaker, eller om det finnesandre måter å begrense sekretariatets bruk av tid ogressurser på klagesaksbehandlingen.

I denne sammenheng må det også tas i betrakt-ning at antallet klagesaker til EOS-utvalget er uforut-sigbart, og vil kunne øke i fremtiden. I Sverige førtestor oppmerksomhet om en enkelthendelse til kraftigøkning i antallet klager til ett av kontrollorganene i2014.694 EOS-utvalget opplevde på sin side en kraftig


Dokument 16 – 2015–2016 153

økning i antallet klagesaker i 2013, men antallet gikkned igjen året etter. EOS-utvalget har likevel bemer-ket at de klagesakene som mottas er blitt mer kom-plekse enn tidligere. Selv om det som utgangspunktskal praktiseres en lav terskel for å ta klagesaker tilbehandling, er det etter Evalueringsutvalgets syn,viktig at EOS-utvalget har virkemidler for å møte enplutselig eller gradvis økning i antall klagesaker påen måte som ikke lammer eller går utover den øvrigekontrollvirksomheten. Også av den grunn har Eva-lueringsutvalget vurdert om EOS-utvalget bør gis ettydeligere og mer fleksibelt rettslig grunnlag for åavvise klagesaker.

Etter EOS-kontrolloven § 3 skal EOS-utvalgetundersøke alle klager fra enkeltpersoner og organisa-sjoner. Videre følger det av EOS-kontrollinstruksen§ 8 første ledd at «ved mottakelse av klager foretarutvalget de undersøkelser i forvaltningen som klagentilsier», og at «utvalget avgjør om klagen gir tilstrek-kelig grunn til ytterligere behandling før uttalelseavgis». Ved vedtakelsen av instruksen ble det forut-satt at alle klager skal undersøkes så langt det er nød-vendig, men utvalget ble gitt et skjønnsmessig spille-rom til å beslutte om det skulle gå videre med ytterli-gere undersøkelser.695

Sivilombudsmannen har en langt klarere hjemmeltil å avvise klager etter eget skjønn. Det følger avombudsmannsloven § 6 siste ledd at «ombudsman-nen avgjør om en klage gir tilstrekkelig grunn tilbehandling». I tillegg må klager være satt fram innen1 år etter at det forhold det klages over ble foretatteller opphørte.

En klagefrist basert på når det forhold det klagesover ble foretatt eller opphørte vil åpenbart ikke væreegnet i EOS-utvalgets tilfelle, ettersom det dreier segom klager over virksomhet som klagerne somutgangspunkt ikke har kjennskap til eller innsyn i.Evalueringsutvalget vil heller ikke foreslå en fristsom avskjærer klager over forhold som ligger langttilbake i tid, ettersom historikken på dette områdettaler for at enkeltpersoner bør ha mulighet til åavklare også slike forhold. Videre vil en frist basertpå når vedkommende fikk kunnskap eller mistankeom de forhold klagen gjelder, skape vanskeligebevisspørsmål og antakelig gi liten besparendeeffekt.

Derimot vil Evalueringsutvalget foreslå at detgjøres endringer i lov og instruks for å gi EOS-utval-get et tydeligere grunnlag for å avvise klager uten ågjøre nærmere undersøkelser. Forslaget er ikke pri-mært ment å heve EOS-utvalgets terskel for å under-søke klagesaker i dag, men å gi utvalget et mer flek-sibelt grunnlag til å avvise klager dersom antalletskulle øke voldsomt. Det foreslås tatt inn i loven at

EOS-utvalget «mottar» heller enn «undersøker» kla-ger fra enkeltpersoner og organisasjoner, at «utvalgetavgjør om klagen gir tilstrekkelig grunn til behand-ling» og i så fall «foretar de undersøkelser i forvalt-ningen som klagen tilsier».

Evalueringsutvalget har også vurdert om klage-saksbehandlingen bør forenkles i praksis. EOS-utval-get har opplyst at sekretariatsleder i dag har fullmakttil å avvise klagesaker, likevel slik at disse foreleggesEOS-utvalget dersom det er tvilsomt om saken skalbehandles eller avvises. Etter Evalueringsutvalgetssyn er dette en hensiktsmessig og forsvarlig praksis,så fremt utvalget også orienteres om de saker som eravvist. Etter EOS-utvalgets instruks for sekretariatet,har utvalgsleder fullmakt til å avslutte klagesakersom det etter foretatte undersøkelser er åpenbart atikke kan føre til kritikk, eller må avvises. Klagesakersom reiser spesielle spørsmål, skal etter utvalgsledersvurdering forelegges for utvalget. Etter det opplystebruker imidlertid ikke utvalgsleder denne fullmakteni dag. Etter Evalueringsutvalgets syn bør denne full-makten tas i bruk, noe utvalgsleder vil ha gode forut-setninger for dersom Evalueringsutvalgets forslagom at utvalgsleder engasjeres på heltid følges opp.

35.5. Strategisk orientering

EOS-utvalget har ikke noe overordnet strategido-kument. Utover de formål og krav som følger av lovog instruks, tar virksomhetene utgangspunkt i en års-plan. Årsplanen vedtas, ifølge utvalget, i novemberog revideres på bakgrunn av Stortingets behandlingav utvalgets årsmelding i juni. I tillegg foretar utval-get, etter det opplyste, løpende vurderinger av egnearbeidsmetoder, blant annet på grunnlag av utviklin-gen i tjenestenes arbeid og metoder, den teknologiskeutviklingen samt endringer i de juridiske rammenefor tjenestene. Utvalget har oppgitt at det oppleverrommet for å utferdige en mer overordnet eller lang-siktig strategi som snevert, sett i lys av de strengekravene EOS-kontrolloven og -instruksen setter forutvalgets virksomhet. EOS-utvalget har, etter detopplyste, ikke gjennomført større, mer formaliserteundersøkelser, evalueringer av eller prosesser knyttettil egen virksomhet.

Evalueringen har gitt inntrykk av at EOS-utvalgetkunne brukt mer tid på strategisk orientering. Utval-get synes i all hovedsak å vie sin tid til kjernevirk-somheten: å inspisere og kontrollere EOS-tjenestene.Etter Evalueringsutvalgets syn, kan strategiske dis-kusjoner og planer bidra til ytterligere bevisstgjøringom kontrollens formål og funksjon, i tillegg til åskape beslutningseffektivitet, forutsigbarhet og for-ståelse for prioritering og valg. De kan også gi orga-nisasjonen og lederen en bedre beredskap for å hånd-tere utfordrende situasjoner og kritikk. Dessuten kande bidra til nytenkning i tråd med den samfunnsmes-sige utviklingen for øvrig. Strategier som offentlig-

694. SIN årsrapport 2014 side 15–16. 695. Innst. S. nr. 150 (1994–1995) side 7.

154 Dokument 16 – 2015–2016

gjøres kan videre bidra til å øke forståelse for utval-gets eksistensgrunnlag og beslutninger utad.

Evalueringsutvalget anbefaler derfor utvalget å gistrategiutforming større prioritet. Evalueringsutval-gets forslag om å gi EOS-utvalget større fleksibiliteti innretningen av kontrollen og å engasjere utvalgsle-der på heltid, bør gi bedre rom og forutsetninger forstrategiske prosesser. Slike prosesser vil også kunnevære avgjørende for kvaliteten i utviklingen og gjen-nomføringen av en mer temabasert kontrollmeto-dikk.

36. Kontrollverktøy

Evalueringsutvalget har vurdert om EOS-utvalgethar tilstrekkelige rettslige og faktiske verktøy til bruki kontrollvirksomheten.

EOS-utvalgets mest sentrale rettslige kontroll-verktøy er retten til innsyn i EOS-tjenestenes arkiver,registre og systemer. Ulike aspekter ved denne retten,og hvorvidt den bør utvides er nærmere omtalt ikapittel 40 om EOS-utvalgets innsynsrett.

Som ledd i vurderingen av EOS-utvalgets fak-tiske kontrollverktøy, har Evalueringsutvalget stiltspørsmål ved om EOS-utvalget har tilstrekkelig fak-tisk tilgang til tjenestenes virksomhet, om det haregnede lokaler og om det har tilstrekkelig tilgang tilteknologisk utstyr.

Ifølge EOS-utvalget er det et problem at utvalgetikke har egnede lokaler hos tjenestene med tilstrek-kelig antall PC-er til at samtlige utvalgsmedlemmerkan søke i tjenestenes systemer og gå gjennom sakersamtidig. Hittil har EOS-utvalget ikke utfordret tje-nestene på dette i altfor stor grad, ettersom det følgerav EOS-kontrollinstruksen § 4 annet ledd at kontrol-len bør innrettes slik at den er til minst mulig ulempefor tjenestenes løpende virksomhet. Etter Evalue-ringsutvalgets syn må slike praktiske spørsmål finnesin løsning gjennom dialog mellom EOS-utvalget ogtjenestene.

EOS-utvalget har også pekt på at kommunikasjo-nen med tjenestene er tungvint fordi de ikke harmulighet til å kommunisere på sikre telefonlinjereller over sikre nett. Mellom møter og inspeksjonermå all kommunikasjon som inneholder gradert infor-masjon skje ved bruk av bud. Dette er også ressurs-krevende for EOS-tjenestene.

I dag har EOS-utvalget fri tilgang til de mest sen-trale datasystemene i EOS-tjenestene. EOS-utvalgethar imidlertid pekt på at kontrollen vil kunne bli langtmer effektiv dersom utvalget fikk tilgang til syste-mene fra utvalgets egne lokaler. Det har pekt på at depraktiske sidene ved inspeksjoner, for eksempel kravtil planlegging, tilgjengelighet i tjenestene mv. med-fører at det er en viss terskel for å dra på inspeksjoner.Utvalget anerkjente at slik tilgang vil ha en teknisk-og sikkerhetsmessig side som ikke er utredet, med latil grunn at samme system for loggføring av de søk

som gjennomføres og krav til sikkerhet knyttet til deninformasjonen som hentes ut bør kunne gjelde. EOS-utvalget pekte også på at det kan spørres om slikdirekte tilgang vil føre til at kontrollen blir for nærgå-ende.

Etter Evalueringsutvalgets syn bør det tilretteleg-ges for at EOS-utvalgets kontroll kan gjennomføresmest mulig effektivt, og det bør vurderes å etablerelinjer for sikker kommunikasjon og på sikt ogsådirekte tilgang til tjenestenes systemer. EOS-utvalgetmå imidlertid være nærmest til å ta initiativ til sliketiltak.

EOS-utvalget har gitt uttrykk for at utvalgetslokaler er i ferd med å bli for små for virksomheten.Evalueringsutvalget har ikke foretatt noen inngåendevurdering av sikkerheten knyttet til EOS-utvalgetslokaler og utstyr. Det ligger imidlertid i kontrollvirk-somhetens natur at EOS-utvalget har betydelig inn-sikt i det samlede etterretnings- og sikkerhetsbildetNorge står overfor. Hensynet til objekt- og informa-sjonssikkerhet bør derfor tillegges betydelig vekt ivurderingen av om EOS-utvalget bør flytte til andrelokaler, og eventuelt for valget og innredning avlokalene.

37. Oppnevning, sammensetning og organisering

37.1. Generelt

Det er mange måter å organisere en kontrollmo-dell på, noe som illustreres i kapittel 25 om andrelands kontrollorgan. Norge har valgt et parlamenta-risk oppnevnt kontrollutvalg som kombinerer bådepolitisk representasjon og faglig ekspertise. Evalue-ringsutvalget har som nevnt lagt til grunn at stor-tingsforankringen og utvalgsmodellen skal viderefø-res, men foreslår flere andre endringer i EOS-utval-gets arbeid og rammebetingelser, herunder justerin-ger i oppnevning, sammensetning og organisering avEOS-utvalget.

Evalueringen har avdekket et behov for å styrkeEOS-utvalgets kompetanse, særlig på teknologi, menogså på det EOS-faglige området. Videre er detpåvist et behov for å styrke utvalgets kapasitet, og girom for å etablere en mer målrettet kontrollmetodikkog sterkere strategisk orientering.

På bakgrunn av dette foreslår Evalueringsutval-gets for det første at rekrutteringen av medlemmer tilEOS-utvalget som utgangspunkt bør skje gjennomåpne prosesser, som sikrer at egnede kandidater medden riktige kompetansen fanges opp, se kapittel 37.2om oppnevning av medlemmer. Videre mener Eva-lueringsutvalget at EOS-utvalgets størrelse på syvmedlemmer bør fastholdes, og at bredden i den poli-tiske representasjonen er en styrke ved EOS-utval-gets sammensetning. Likevel bør antallet medlem-mer med politisk bakgrunn, etter Evalueringsutval-gets syn, reduseres til fire, for å gjøre plass til annen

Dokument 16 – 2015–2016 155

relevant kompetanse, se kapittel 37.3. nedenfor. Detre øvrige medlemmene bør ha sterk juridisk, tekno-logisk og EOS- eller sikkerhetsfaglig innsikt. Detanbefales også at sekretariatets teknologiske ogEOS-faglige kompetanse styrkes, se kapittel 37.6.Evalueringsutvalget foreslår dessuten at EOS-utval-gets leder engasjeres på heltid, for å styrke utvalgetskapasitet, ledelse og strategiske arbeid.

37.2. Oppnevning av medlemmer

Det følger av EOS-kontrolloven og instruksen atmedlemmene velges av Stortinget, etter innstillingfra Stortingets presidentskap. Utover dette gjelder detingen regler eller retningslinjer for oppnevnelses-eller rekrutteringsprosessen.

Stortingets administrasjon har opplyst til Evalue-ringsutvalget at presidentskapets innstilling utformespå bakgrunn av drøftelser i presidentskapet, og atpartigruppene som ledd i denne prosessen anmodesom å foreslå kandidater til medlemmer med politiskbakgrunn. Medlemmer uten politisk bakgrunn kart-legges av Stortingets administrasjon på vegne av pre-sidentskapet. Det gjelder, etter det opplyste, ingeninterne retningslinjer for hvem som forespørres,hvilke kvalifikasjoner som vektlegges eller hvilkeninformasjon som gis, utover det som har vært uttaltav henholdsvis Skauge-utvalget og kontrollog kon-stitusjonskomiteen i forbindelse med vedtakelse ogendringer av lov og instruks, se ovenfor og kapittel17.8.

Enkelte av de nåværende medlemmene av EOS-utvalget har redegjort for sin opplevelse av rekrutte-ringsprosessen. De har blant annet gitt uttrykk for atde fikk lite informasjon om innholdet i og omfangetav vervet før de ble oppnevnt.

Evalueringsutvalget har registrert at Stortingetden siste tiden har endret prosessene i forbindelsemed rekruttering og oppnevning av personer tilknyt-tet andre kontrollorganer. Det vises for eksempel tilat stillingen som sivilombudsmann for første gangble utlyst ved ansettelse av ny ombudsmann i 2014,og at Stortinget nylig inviterte publikum til å foreslåkandidater til styret i den nye nasjonale institusjonenfor menneskerettigheter.696 Listen over foreslåttekandidater ble deretter offentliggjort, før president-skapet utferdiget en innstilling og medlemmene blevalgt av Stortinget.697

Etter Evalueringsutvalgets syn er det ønskelig atliknende endringer også gjøres i forbindelse medrekruttering og oppnevning av medlemmer i EOS-utvalget. Rekrutteringen bør skje gjennom åpne pro-sesser, som sikrer at egnede kandidater med den rik-tige kompetansen fanges opp. Større åpenhet om pro-

sessen vil også kunne styrke allmenhetens tillit tilutvalget.

Dersom Evalueringsutvalgets forslag om å enga-sjere utvalgsleder på heltid følges opp, se nedenfor,bør stillingen utlyses på vanlig måte. Evalueringsut-valget har imidlertid forståelse for at alminneligeutlysningsprosesser kan være uegnet ved rekrutteringav de øvrige medlemmene til EOS-utvalget, blantannet fordi partigruppene bør involveres for å sikreen bred partipolitisk sammensetning. Dette bør like-vel ikke være til hinder for at det etableres en meråpen prosess knyttet til oppnevnelse av medlemmeneuten partipolitisk bakgrunn.

Videre vil Evalueringsutvalget anbefale at detutarbeides en veiledende retningslinje eller kompe-tanseprofil for hvilke kvalifikasjoner og erfaringerEOS-utvalgets medlemmer bør ha både enkeltvis ogsamlet, i samsvar med forslagene nedenfor. Dennebør ligge til grunn både for partigruppenes forslagom kandidater og presidentskapets innstilling tilmedlemmer uten politisk bakgrunn. Det bør også eta-bleres rutiner for hvilken informasjon kandidater gisom vervets innhold og omfang, samt sikres at kandi-datene gis tilstrekkelig tid til å områ seg, sette seg inni utvalgets oppgaver og virksomhet og få avklart nød-vendige spørsmål.

37.3. Sammensetning av utvalget

Ved opprettelsen av EOS-utvalget ble det lagt tilgrunn at EOS-utvalgets sammensetning ville bliavgjørende for Stortingets og samfunnets tillit til denkontroll som utføres, og at utvalget derfor burdebesitte rikspolitisk erfaring, ha tilgang til juridiskkompetanse og innsikt i EOS-tjenestenes fag ogarbeidsmetoder.698 Det ble også understreket at utval-get burde ha en «bredest mulig partipolitisk sammen-setning»,699 likevel slik at EOS-utvalget ikke burdebli oppfattet som et partipolitisk utvalg.700 Det blelagt til grunn at nåværende eller tidligere ansatte iEOS-tjenestene verken kunne være utvalgsmedlem-mer eller bistandspersoner for utvalget, blant annetfor å sikre publikums tillit til at det ble foretatt uhil-dede vurderinger. Den øvrige bakgrunnen for og his-

696. https://www.stortinget.no/no/Hva-skjer-pa-Stortinget/Nyhetsarkiv/Hva-skjer-nyheter/2014-2015/kandidater-til-nasjonal-institusjon-for-menneskerettigheter/

697. Se Innst. 397 S (2014–2015) og Stortingets vedtak 18.juni 2015 nr.722 og 723. Det kan også vises til prose-dyren for rekruttering av medlemmer til det neder-landske kontrollorganet CTIVD, der vervene utlysesoffentlig, en valgkomité bestående av tre medlemmerhvorav to høyesterettsdommere utferdiger en innstil-ling til parlamentet, som stemmer over innstillingen.Ettersom det nederlandske kontrollorganet formeltsett hører under regjeringen, foreslår parlamentet der-etter den innstilte kandidaten for regjeringen, hvis ut-nevnelse bekreftes av Kongen.

698. NOU 1994:4 side 56-57. 699. Innst. S. nr. 150 (1994–1995) kapittel 2. 700. Innst. S. nr. 77 (1997–1998) side 5.

156 Dokument 16 – 2015–2016

torikken rundt EOS-utvalgets sammensetning erredegjort for i kapittel 17.8, der det også fremgår atutvalget de siste årene har hatt fem medlemmer medulik partipolitisk bakgrunn, og to medlemmer medannen relevant kompetanse, hovedsakelig juridisk.

Evalueringsutvalget har ikke grunn til å betvilekompetansen og dedikasjonen til tidligere ellernåværende medlemmer av EOS-utvalget, men harundersøkt om sammensetningen av EOS-utvalget eroptimal i fremtiden i lys av målsettingene med kon-trollen og den samfunnsmessige og teknologiskeutviklingen.

Ingen av aktørene Evalueringsutvalget har møtt,har gitt uttrykk for at de opplever at EOS-utvalgetsvurderinger påvirkes av partipolitikk. De av medlem-mene som har politisk bakgrunn har opplyst at de erhelt uavhengige av det partipolitiske arbeidet ogStortinget, og at de ikke rapporterer til sine partigrup-per eller har kontakt med dem om kontrollarbeidet.Flere aktører har derimot pekt på at medlemmenesbetydelige og varierte livserfaring er tillitvekkende.Også betydningen av sterk juridisk kompetanse erblitt fremhevet, ettersom utvalgets hovedoppgave erå drive legalitetskontroll. Samtidig har flere av EOS-tjenestene og deres overordnede etterlyst sterkerekompetanse på EOS-faglige og teknologiske spørs-mål, både i utvalget og sekretariatet. Enkelte av EOS-tjenestene har satt behovet for EOS-faglig kompe-tanse i sammenheng med det de opplever som en noeensidig vektlegging av personvern- og rettssikker-hetshensyn, se kapittel 28 om ivaretakelse av riketssikkerhet for mer om dette. Også flere andre aktørerhar understreket betydningen av teknologisk kompe-tanse og forståelse på dette feltet, og stilt spørsmålved om denne er sterk nok hos EOS-utvalget i dag.

På denne bakgrunn har Evalueringsutvalget vur-dert hvilke typer kompetanse EOS-utvalget børbesitte og om det bør tilføres ytterligere kompetanse,eventuelt om dette bør skje ved at antallet utvalgs-medlemmer økes eller ved at balansen mellom med-lemmer med partipolitisk og annen bakgrunn endres.Videre er det vurdert om det bør gis adgang til å velgeutvalgsmedlemmer med bakgrunn fra EOS-tjenes-tene, og om det bør gis klarere føringer for hvilkenkompetanse utvalget bør besitte samlet sett.

Som redegjort for i kapittel 31.1 om kontrollmo-dellen, har evalueringen vist at EOS-utvalgets parla-mentariske forankring er en styrke ved dagens kon-trollmodell og utvalgets arbeid. Etter Evalueringsut-valgets syn bør EOS-utvalget fortsatt være et parla-mentarisk forankret kontrollorgan, både ved at utval-get oppnevnes av Stortinget og ved at flere avmedlemmene har erfaring som stortingsrepresentan-ter. Dette er viktig for å signalisere kontrollens uav-hengighet fra regjering og forvaltning, og dermed forden tillitskapende effekten av utvalgets kontroll.

Medlemmer med politisk erfaring er også viktigefor EOS-utvalgets rolleforståelse. Rollen som folke-valgt har mange likhetstrekk med utvalgets rolle sombeskytter av enkeltpersoners rettigheter og samfun-nets interesser. Videre ivaretar utvalget viktige ogkrevende oppgaver i et skjæringspunkt mellom denlovgivende, utøvende og dømmende makt, og kunn-skap om skrevne og uskrevne regler i dette landska-pet vil kunne være av betydning. Det vil være en for-del om personer med EOS-relevant politisk erfaring,utdanning og/eller yrkeserfaring prioriteres.

Evalueringsutvalget vil også fremheve betydnin-gen av bred politisk representasjon i EOS-utvalget.Det gir en ekstra trygghet dersom personer somrepresenterer bredden i politiske standpunkter kanenes om synet på EOS-tjenestenes virksomhet, og detkan gi et bredt lag av befolkningen tillit til at ulikeinteresser ivaretas gjennom kontrollen. Samtidig erbehovet for politisk representasjon i EOS-utvalget etannet nå enn da utvalget ble etablert i 1996. Bakgrun-nen for etableringen var nært knyttet til påviste til-felle av misbruk av tjenestenes fullmakter for poli-tiske formål. Faren for slikt misbruk må anses langtmindre i dag enn den gang, og Evalueringsutvalgetvil derfor foreslå å redusere antallet medlemmer medpolitisk bakgrunn noe, for å gjøre plass til annen rele-vant kompetanse, se nedenfor.

EOS-utvalget skal imidlertid ikke bestå av aktiveparlamentarikere, og det bør forsøkes forbeholdtpersoner som har lagt en politisk karriere bak seg.Dette er primært for å sikre at utvalget fortsatt opp-fattes som partipolitisk uavhengig. Videre kanutvalgsmedlemmene få tilgang til store mengder gra-dert informasjon om kontroversielle saker medpotensielle politiske konsekvenser, som aktive politi-kere vil kunne beskyldes for å bruke for politiske for-mål.

Det kan også være prinsipielt uheldig om det opp-nevnes personer som tidligere har hatt konstitusjo-nelt ansvar for EOS-tjenestenes virksomhet. DersomEOS-utvalget kommer over forhold som ligger til-bake i tid, vil det kunne stilles spørsmål ved vedkom-mendes uhildethet, og vedkommende vil også kunnemåtte forsvare tidligere handlinger og inntatte stand-punkter. Dette bør Stortinget ta hensyn til i oppnev-ningsprosessen.

Et annet viktig element for å styrke et utvalgs uav-hengighet og tillit er tverrfaglighet. Det bidrar til åsikre at ulike perspektiver ivaretas ved behandlingenav komplekse saker, og det kan demme opp for grup-petenkning. Med gruppetenkning menes her den ens-retting og innadvendthet som kan komme til å kjen-netegne grupper av personer som har en felles bak-grunn eller som har fungert lenge sammen.701 Dette

701. Se også Rapport fra arbeidsgruppe – Etterkontroll av Gjen-opptakelseskommisjonen side 46-47.

Dokument 16 – 2015–2016 157

kan igjen hindre nytenkning og kritisk vurdering avde felles oppfatninger og praksiser som gruppen harutviklet.

Det er viktig at EOS-utvalget samlet sett besitterden overordnede kompetansen som er nødvendig ikontrollarbeidet. Likevel er det enkelte former forkompetanse som bør vektlegges ved oppnevnelsen avmedlemmer i EOS-utvalget. I denne forbindelse vilEvalueringsutvalget peke på skillet mellom generellkompetanse og innsikt på den ene siden og spisskom-petanse på den andre. Spisskompetanse vil det somregel bare være behov for i et fåtall av utvalgetssaker. Dette behovet vil dermed kunne dekkes gjen-nom antakelse av sakkyndig bistand eller innhentingav sakkyndige uttalelser. Generell kompetanse oginnsikt på områder som gjennomsyrer utvalgets kon-trolloppgaver, bør imidlertid vektlegges ved oppnev-nelse av utvalgsmedlemmene.

I lys av EOS-utvalgets kontrollformål og -oppga-ver, må utvalget besitte juridisk kompetanse. EtterEvalueringsutvalgets syn bør juridiske spørsmål istor grad kunne avklares i sekretariatet, se nedenforom organisering, men det er likevel viktig at EOS-utvalget innehar sterk juridisk kompetanse som kanmatche og kalibrere sekretariatets juridiske vurderin-ger. Juristene i utvalget bør dessuten ha bakgrunn frarelevant juridisk virksomhet, for eksempel påtale-myndigheten, domstolene, forsvarerrollen ellerannen kontrollvirksomhet.

En rekke aktører har etterlyst sterkere teknologiskkompetanse i EOS-utvalget. Den samfunnsmessigeog teknologiske utviklingen generelt, samt utviklin-gen i tjenestenes virksomhet og metoder, tilsier atteknologisk kompetanse og innsikt vil bli avgjørendefor at EOS-utvalget skal kunne føre en effektiv ogreell kontroll med EOS-tjenestene i fremtiden, se delIII for mer om dette. Evalueringsutvalget har drøfteten rekke løsninger for å ivareta behovet for teknolo-gisk kompetanse i EOS-utvalget, og falt ned på atbehovet for teknologisk spisskompetanse primært måivaretas gjennom å øke bruken av innleid sakkyndig-het og ved å styrke den teknologiske kompetansen isekretariatet ytterligere. Etter Evalueringsutvalgetssyn er det likevel viktig at EOS-utvalget har repre-sentanter med tilstrekkelig teknologisk innsikt til åforstå de teknologiske løsningene tjenestene benytterseg av, de utfordringene de står overfor, og til å stillespørsmål ved de teknologiske aspektene ved tjeneste-nes virksomhet. Minst ett medlem bør derfor besittesterk teknologisk kompetanse.

Flere av EOS-tjenestene og deres overordnedehar også etterlyst sterkere EOS-faglig kompetanse iEOS-utvalget. Betydningen av at utvalget ser oganerkjenner ikke bare rettssikkerhets- og personvern-hensyn, men også de EOS-faglige implikasjonene avproblemstillinger og konklusjoner har vært fremhe-vet.

EOS-tjenestene har imidlertid vært delte i synetpå om det bør kunne oppnevnes medlemmer som tid-ligere har vært ansatt i tjenestene. Enkelte har pektpå at det vil kunne gi nyttig forståelse og innsikt,mens andre har understreket at det kan være ulikegrunner til at personer forlater tjenestene og at ved-kommendes bakgrunn og motivasjon eventuelt villemåtte vurderes grundig. Også blant de øvrige aktøre-ne Evalueringsutvalget har møtt, har synspunktenepå dette spørsmålet vært delte. Advokatforeningenpekte på at oppnevnelse av tidligere ansatte i tjenes-tene som medlemmer av utvalget vil kunne svekkebefolkningens tillit til utvalget og tjenestene, og atden nødvendige kompetansen heller burde tilføres påannen måte. ICJ-Norge hadde ingen kategorisk hold-ning til spørsmålet, men var i utgangspunktet enige iat dette vil kunne svekke tilliten til utvalget. Organi-sasjonen mot politisk overvåking (OPO) var derimotpositive til tidligere ansatte som medlemmer, sålenge domstolslovens regler om inhabilitet følges.Organisasjonen pekte på at fra et rettssikkerhets-ståsted vil det være en fordel med personer som for-står hvordan tjenestene jobber og som vet hva de børse etter.

Etter Evalueringsutvalgets syn bør det ikke opp-nevnes utvalgsmedlemmer som tidligere har værtansatt i EOS-tjenestene. Risikoen for at disse vil opp-fattes som lojale til sine tidligere arbeidsgivere, ogderved svekke tilliten til utvalgets uavhengighet, vur-deres som for stor. Det vil også kunne oppstå proble-matiske situasjoner dersom EOS-utvalget kommerover forhold tilbake i tid som vedkommende varinvolvert i eller hvis vedkommende blir konfrontertmed tidligere handlinger eller standpunkter. Dette eri tråd med Veneziakommisjonens anbefalinger, sombygger på at det vil svekke tilliten til tilsynsorganetdersom det har medlemmer med bakgrunn fra sikker-hetstjenestene.702

Evalueringsutvalget er imidlertid enig i at denEOS-faglige kompetansen i EOS-utvalget bør styr-kes. Dette er viktig både for balansen i utvalgets vur-deringer og tjenestenes tillit til utvalget, og kan, somOPO påpekte, også være et gode for rettssikkerheten.Stortinget bør derfor aktivt søke å rekruttere medlem-mer med slik kompetanse, for eksempel fra andredeler av Forsvaret, politiet og påtalemyndigheten,eventuelt universiteter og andre forskningsmiljøer.Evalueringsutvalget har også vurdert om den EOS-faglige kompetansen i EOS-utvalget bør styrkesgjennom ansatte i sekretariatet eller bruk av bistands-personer, se nedenfor.

I løpet av evalueringen er det fremmet synspunk-ter på EOS-utvalgets aldersmessige sammensetning.Med de krav som har vært stilt og bør stilles til både

702. Rapporten avsnitt 173. Dette presenteres som et problemsom oftest forekommer i “transition states”.

158 Dokument 16 – 2015–2016

yrkes- og livserfaring, vil gjennomsnittsalderen blantmedlemmene ikke kunne være for lav. I lys av dekapasitetsmessige utfordringene utvalget står i og devanskeligheter som kan følge med å kombinere etkrevende verv med fulltids jobb, vil det kunne væreenklere å rekruttere personer som har gått av medpensjon. Det kan være en god løsning for enkeltemedlemmer, men etter Evalueringsutvalgets syn blirdet da desto viktigere med en aldersmessig spredningblant de øvrige medlemmene. Det er viktig både forkompetansen og dynamikken i utvalget at det ogsåbestår av personer med et aktivt arbeidsliv og forøvrig impulser fra flere generasjoner.

Utover ovennevnte variasjon i kompetanse ogalder er det også ønskelig at EOS-utvalget i størstmulig grad speiler den norske befolkningssammen-setningen. Historisk har representasjon fra både denhøyre og venstre siden i norsk politikk vært vektlagt.Lik representasjon av hvert kjønn er en annen natur-lig målsetting, og Evalueringsutvalget vil peke på atdet i fremtiden kan oppstå liknende behov for repre-sentasjon knyttet til enkeltgrupper i befolkningensom det også bør tas høyde for. Når ikke samtligeaspekter ved befolkningssammensetningen vil kunnerepresenteres i et utvalg på syv personer, må det leg-ges til grunn at medlemmene med parlamentarisk og/eller politisk erfaring evner å representere og ivaretaet bredt spekter av befolkningens interesser og per-spektiver.

I lys av det kompetansebehovet og de kapasitets-utfordringene som er beskrevet ovenfor, kan det rei-ses spørsmål om antallet utvalgsmedlemmer børøkes. Selv om dette vil kunne øke utvalgets kapasitetnoe, særlig dersom kravene til antall medlemmersom må være til stede på inspeksjoner senkes, vil enøkning i antall medlemmer ha begrenset betydningfor kapasiteten. Derimot vil det gi rom for en endabredere kompetansemessig sammensetning. Evalue-ringsutvalget mener imidlertid at utvalgets størrelsebør fastholdes, likevel slik at sammensetningen børjusteres noe. Etter utvalgets syn vil det være tilstrek-kelig med fire medlemmer med partipolitisk bak-grunn, aller helst med erfaring som stortingsrepre-sentanter. Disse bør representere Stortingets sam-mensetning, men slik at minst to har bakgrunn frahenholdsvis høyre og venstre side. De tre øvrigemedlemmene bør ha sterk juridisk, teknologisk ogEOS- eller sikkerhetsfaglig innsikt.

Det er viktig at de som oppnevnes som utvalgs-medlemmer har mulighet til å prioritere utvalgsar-beidet. Medlemmene bør med andre ord ha enarbeidssituasjon som kan tilpasses den arbeidsbelast-ningen utvalgsarbeidet medfører og være forberedtpå denne. Dette har også en side til hvilken informa-sjon som gis potensielle medlemmer ved forespørsel,se kapittel 37.2 om oppnevning for mer om dette.

I lys av de kapasitets- og metodiske utfordringerEOS-utvalget står overfor, har Evalueringsutvalgetvurdert om utvalgsleders rolle og kapasitet bør styr-kes. Dette spørsmålet er drøftet i kapittel 37.8 omorganiseringen av utvalgets arbeid.

37.4. Vervsordningen

EOS-utvalgets kapasitet i forhold til dagens ogfremtidens kontrollbehov har vært en overordnet oggenerell problemstilling som har fått mye oppmerk-somhet i denne evalueringen. Som redegjort for ikapittel 31.2 om kontrollmodellen, har Evaluerings-utvalget ikke vurdert om kapasitetsutfordringene gjørat den nåværende utvalgsmodellen bør erstattes meden annen modell. Derimot har Evalueringsutvalgetsett det som sin oppgave å foreslå endringer i dennåværende utvalgsmodellen som kan styrke EOS-utvalgets kapasitet og gjøre det bedre rustet til å møtefremtidens utfordringer.

Vervsordningen, samt at medlemmene somutgangspunkt har fulltids arbeid ved siden av kon-trolloppgaven, begrenser EOS-utvalgets kapasitet. Idag møtes EOS-utvalget som hovedregel én gang imåneden, og hvert møte varer i snitt tre dager. I til-legg må medlemmene besøke kontorene i forkant avmøtene, for å lese gjennom omfattende sikkerhets-gradert materiale, som ikke kan tas med andre steder.Ifølge EOS-utvalget tilsvarer den totale tidsbrukenfor utvalgsmedlemmene anslagsvis en 20-prosentsstilling, mens utvalgsleders tidsbruk tilsvarer om lagen 30-prosents stilling. Det er likevel individuellevariasjoner i hvor mye tid hvert medlem bruker påutvalgsarbeidet, og flere medlemmer har oppgitt atde bruker mer enn 20 prosent av arbeidstiden. Detnåværende EOS-utvalget har gitt uttrykk for at detikke har kapasitet til å øke tidsbruken på utvalgsar-beidet vesentlig.

Evalueringsutvalget har forståelse for dette. Nårmedlemskap i utvalget er et verv som er forutsatt åkunne ivaretas ved siden av alminnelig arbeid, kandet ikke forventes at medlemmene bruker mer enn 20prosent av sin tid. Evalueringsutvalget har vurdertom medlemmene i stedet burde engasjeres i deltids-stillinger, som eventuelt bare vil kunne kombineresmed andre deltidsstillinger. Denne løsningen er foreksempel valgt av det nederlandske kontrollorganet,som består av tre medlemmer i 80 prosent stilling.EOS-utvalgets størrelse, samt hensynet til rekrutte-ring og ønske om et bredt sammensatt utvalg, talerimidlertid mot en slik løsning, og Evalueringsutval-get vil derfor ikke gå inn for dette. Noe annet børimidlertid gjelde for utvalgsleder, se nedenfor.

37.5. Adgangen til gjenoppnevnelse

I dag utnevnes EOS-utvalgets medlemmer for ettidsrom inntil fem år, se EOS-kontrollinstruksen § 1.Det gjelder ingen grense for hvor mange ganger med-

Dokument 16 – 2015–2016 159

lemmene kan gjenoppnevnes eller hvor lenge de kaninneha vervet.

Enkelte aktører har stilt spørsmål ved om det børgjelde en grense for hvor mange ganger medlem-mene kan gjenoppnevnes, eller en øvre aldersgrensefor hvor lenge de kan sitte. Det er blant annet vist tilbehovet for jevnlig fornyelse og evne til nytenkningi utvalget. EOS-utvalget selv og flere andre aktørerhar imidlertid understreket betydningen av kontinui-tet blant utvalgsmedlemmene, og vist til at EOS-tje-nestenes virksomhet er komplisert og at det tar tid åbygge seg opp tilstrekkelig kunnskap til å kunnebidra til effektiv og reell kontroll.

Evalueringsutvalget har på bakgrunn av dette vur-dert om det bør innføres regler som begrenser med-lemmenes funksjonstid.

Lengden på denne typen verv kan tenkes regulertpå ulike måter, fra lengre åremål med eller uten gjen-oppnevningsadgang til kortere åremål med mulighettil én eller flere forlengelser. Valget vil bero på enavveining av behovet for kontinuitet og kompetanseopp mot behovet for utskiftning og fornyelse.

Lengre åremål eller vid adgang til gjenoppnev-nelse vil sikre at medlemmene får tilstrekkelig tid tilå opparbeide seg kunnskap om og forståelse for EOS-tjenestene og kontrollen av dem. Det vil imidlertidogså kunne føre til lite fornyelse og at utvalgsmed-lemmene i stor grad hviler på erfaring. Permanens iutvalgets sammensetning vil dessuten kunne føre tilstørre konformitet og fare for gruppetenkning innad iutvalget.

Prinsipielt sett vil gjenoppnevningsadgang frem-stå uheldig i verv som forutsetter høy grad av uav-hengighet. Et ønske om gjenoppnevning vil kunnepåvirke utførelsen av vervet, og uavhengig av omdette faktisk skjer vil en slik adgang kunne svekkeallmennhetens tillit til utvalgsmedlemmenes uavhen-gighet. I så måte vil ett langt åremål være å fore-trekke, mens adgang til gjenoppnevnelse for énperiode vil være i tråd med praksis i offentlig sektor.

En praktisk begrunnelse for kortere åremål kanvære at det er lettere å rekruttere nye medlemmer, såvel som å få medlemmene til å akseptere gjenoppnev-nelse. Kort funksjonstid vil også gjøre det enklere åavløse personer som ikke fungerer tilfredsstillende irollen. Det synes imidlertid hittil ikke å ha vært noenpraksis for å la være å gjenoppnevne EOS-utvalgs-medlemmer som har ønsket å fortsette.

Dagens oppnevningsperiode på fem år fremstår iutgangspunktet som lang nok til at medlemmene fårmulighet til å opparbeide seg solid kunnskap og kom-petanse på området. Det er neppe grunn til å kortened perioden for å gjøre rekruttering lettere, da kanden lange perioden heller gi potensielle medlemmeren indikasjon på hva som kreves for å bidra til et solidkontrollregime. Betydningen av kontinuitet, kunn-skap og kompetanse i kontrollen tilsier også at med-

lemmene bør kunne gjenoppnevnes én gang. Mer ennti år bør det imidlertid, etter Evalueringsutvalgetssyn, ikke være mulighet til å bli sittende, for å sikretilstrekkelig fornyelse i sammensetningen.

Evalueringsutvalget har også drøftet om det børgjelde en øvre aldersgrense, men har kommet til atdet viktigste er at det er en aldersmessig spredningblant utvalgets medlemmer, og at utvalget samlet settbesitter tilstrekkelig kompetanse. Med begrensnin-gen i adgangen til gjenoppnevnelse, vil det uansettvære en grense for hvor lenge hvert enkelt medlemkan bli sittende.

37.6. Sekretariatets sammensetning, størrelse og organisering

Mellom inspeksjonene drives EOS-utvalgetskontrollarbeid av sekretariatet. Som redegjort for ikapittel 17.1, har sekretariatsfunksjonen i EOS-utval-get utviklet seg kraftig siden opprettelsen i 1996.

EOS-utvalget selv har uttrykt stor tilfredshet medsekretariatets utvikling og arbeid. Det har fremhevetde ansattes dyktighet, grundighet og lojalitet til utval-gets instruksjoner. Det har også understreket betyd-ningen av sekretariatets forberedelser og arbeid forøvrig, for at inspeksjonene har blitt mer målrettet enntidligere. Evalueringsutvalget har ikke grunn til åbetvile kvaliteten i EOS-sekretariatets arbeid. Somdet også er påpekt av Veneziakommisjonen, er detviktig at tilsynsorgan støttes av erfarne ansatte, sær-lig dersom medlemmene bare er engasjert på del-tid.703

Både EOS-utvalget og sekretariatet har understre-ket betydningen av kontinuitet blant de ansatte, for åbygge faglig kompetanse på og forståelse for et kom-plisert område med mange særegne spørsmål. EOS-tjenestene har også understreket betydningen av kon-tinuitet, med tanke på all den graderte informasjonende sekretariatansatte får tilgang til og at faren forspredning av informasjonen øker ved hyppigeutskiftninger. De senere årene har det tilsynelatendevært god kontinuitet i sekretariatet, i form av enkjerne av medarbeidere som har vært der i lengre tid.Tilbakemeldinger fra EOS-utvalget, sekretariatet ogtjenestene tyder på at dette har muliggjort kunnskaps-oppbygning om tjenestenes virksomhet generelt,men også vært en viktig faktor i utviklingen av for-ståelsen for tjenestenes datasystemer og metoder, ogutvalgets metodikk for søk i og kontroll av disse. Etsekretariat på størrelse med EOS-utvalgets, som job-ber med et så vidt begrenset og avansert fagfelt, blirimidlertid fort sårbart for utskiftninger.

I dag består sekretariatet av sekretariatsleder, femjuridiske rådgivere, en samfunnsfaglig rådgiver og to

703. Veneziakommisjonen: «Report on the democratic oversightof the Security Services» (2007) avsnitt 231.

160 Dokument 16 – 2015–2016

administrativt ansatte. I tillegg er det utlyst en stil-ling for en person med teknisk kompetanse. Sekreta-riatet har dermed en sterk overvekt av juridisk kom-petanse. Ifølge flere av EOS-tjenestene og deresoverordnede, preger dette utvalgets fokus i kontroll-virksomheten. Etter Evalueringsutvalgets syn er detnaturlig og nødvendig at et flertall av de ansatte iEOS-utvalgets sekretariat er utdannet jurister. Utval-get skal primært beskytte enkeltpersoners rettigheterog drive legalitetskontroll, noe som fordrer kunnskapom og forståelse for de juridiske problemstillingenesom oppstår i forholdet mellom enkeltindivider ogtjenestenes virksomhet.

Det er imidlertid også viktig å sette søkelys påhvilken juridisk erfaring de ansatte har. Hittil har dethovedsakelig vært ansatt relativt unge jurister, medbegrenset arbeidserfaring fra tidligere. Kvaliteten isekretariatets arbeid har dermed i større grad vært etresultat av kontinuitet og kunnskapsoppbygning ennde erfaringene de ansatte har hatt med seg fra tidli-gere. Etter Evalueringsutvalgets syn, bør det tas grepfor å øke rekrutteringen av personer med relevant fag-bakgrunn eller erfaring fra tidligere. Eksempler pådette kan være erfaring fra domstolene, politi- ellerpåtalemyndighet eller annen kontrollvirksomhet.Erfaring med grenseflaten mellom juss og teknologi,for eksempel fra arbeid med forvaltningsinformatikk,vil også være svært relevant for EOS-utvalget. Etteksempel på hvordan den juridiske kapasiteten kanstyrkes, kan hentes fra Sverige, der den svenskeSäkerhets- og integritetsskyddsnemnden viste til godeerfaringer i forbindelse med rekrutteringen til sekreta-riatet av en eldre og rutinert dommer som også haddeerfaring fra tilsynsvirksomhet. Vedkommende bleansatt som en juridisk forsterkning, er fristilt fraalminnelig saksbehandlingsarbeid og tjener blantannet som en sparringspartner for sekretariatslederen.Et annet alternativ kan være å engasjere mer erfarnejurister som bistandspersoner eller til utredning avsærlige spørsmål, se nedenfor for mer om dette.

Overfor Evalueringsutvalget har det vært stiltspørsmål om EOS-sekretariatet, som ledd i en effek-tivisering av utvalgsarbeidet, i større grad burdeavklare eller konkludere i juridiske spørsmål, i stedetfor å legge dem frem til åpen diskusjon i utvalget.Med tanke på at utvalget består av maksimum éneller to jurister, vil det ikke ha forutsetninger for påegen hånd å vurdere komplekse juridiske spørsmål,uten at disse er utredet på forhånd. Som redegjort fori kapittel 37.3 om utvalgets sammensetning og kom-petanse, vil juristen(e) i utvalget primært kunne stillespørsmål ved og kalibrere sekretariatets vurderinger.Det kan også anføres at utvalgets hovedoppgave ikkeer å ta stilling til regelverkets innhold generelt, men åvurdere anvendelsen av lover og regler på faktum ikonkrete tilfelle. Etter Evalueringsutvalgets syn børsekretariatet ha en viss terskel for å legge frem juri-

diske problemstillinger for utvalget, og som et mini-mum kunne legge frem forslag til konklusjoner påmer komplekse juridiske spørsmål, når disse foreleg-ges utvalget.

Flere aktører har påpekt overfor Evalueringsut-valget at det er positivt at sekretariatet de siste åreneer tilført annen type kompetanse enn den juridiske.Evalueringsutvalget er enig i dette, og viser til atbredde og tverrfaglighet i sekretariatets sammenset-ning vil kunne gi viktige impulser både til utvalget ogsekretariatet selv. Det bør imidlertid ikke gå påbekostning av saksbehandlerkapasiteten og forutset-ter at det er tilstrekkelig med arbeidsoppgaver avannen art enn de juridiske.

Som redegjort for i kapittel 37.3, har en rekkeaktører etterlyst sterkere teknologisk kompetanse iEOS-utvalget. Evalueringen har også vist at de tek-niske sidene ved enkelte av EOS-tjenestenes virk-somhet har fått lite oppmerksomhet fra EOS-utval-gets side, og at kompleksiteten i tjenestenes bruk avteknologi vil øke, se kapittel 34 om kontrolloppga-vene og rapporten fra Evalueringsutvalgets teknisksakkyndige i vedlegg 3. Beslutningen om å ansette enteknolog, som både har ansvar for drift av EOS-utvalgets egne systemer, men også vil kunne biståden teknisk sakkyndige, må dermed anses som etskritt i riktig retning. Evalueringsutvalget menerimidlertid at det er påkrevd med minst én person i fullstilling med spisskompetanse på de teknologiskeaspektene ved kontrollvirksomheten, og som brukerhele stillingen på kontrollarbeidet.

Både EOS-tjenestene og deres overordnede har,som nevnt, etterlyst sterkere EOS-faglig kompetansei EOS-utvalget. Som nevnt ovenfor har Evaluerings-utvalget gått imot å oppnevne personer med bak-grunn fra tjenestene som utvalgsmedlemmer, menEvalueringsutvalget har også drøftet om det børåpnes for å ansette personer med slik bakgrunn isekretariatet. Utvalget legger til grunn at sekretariats-ansatte med bakgrunn fra tjenestene ikke vil kunneskade tilliten til EOS-utvalget i like stor grad somutvalgsmedlemmer med slik bakgrunn. Dette under-bygges av tilbakemeldingene fra de uavhengige aktø-rene Evalueringsutvalget har møtt. Det legges ogsåtil grunn at slike personer kan besitte viktig kompe-tanse, og det vises til at den svenske Statens inspek-tion för försvarsunderrättelsesvärksomheten (SIUN)etter det oppgitte har hatt gode erfaringer med rekrut-tering av tidligere ansatte i tjenestene til sekretariatet.Det må imidlertid tas i betraktning at vedkommendeserfaring som hovedregel vil begrense seg til én avEOS-tjenestene. I enkelte situasjoner kan det ogsåstilles spørsmål ved vedkommendes motiv for å for-late den aktuelle tjenesten, og det vil være uheldigdersom vedkommende har et problemfylt forhold tiltidligere arbeidsgiver. Videre vil det kunne være pro-blematisk dersom EOS-utvalget undersøker deler av

Dokument 16 – 2015–2016 161

tjenestenes arbeid vedkommende har vært involverti. Evalueringsutvalget vil ikke utelukke mulighetenfor å ansette personer med bakgrunn fra tjenestene isekretariatet, men understreker at det i så fall må utvi-ses betydelig årvåkenhet med tanke på årsaken til atarbeidsforholdet til tjenestene ble avsluttet. Det vilvære av betydning om arbeidsforholdet til tjenesteneligger langt tilbake i tid, og dersom det vurderes åansette personer med erfaring fra EOS-tjenestene,bør det uansett pålegges en karantenetid. Videre vilEvalueringsutvalget understreke at det ikke er noe iveien for at det ansettes personer med bakgrunn fraandre deler av politiet eller Forsvaret, eller fra EOS-tjenestenes overordnede (departementene), der detogså kan finnes betydelig EOS- og kontrollfagligkompetanse.

Spørsmålet om sekretariatet er stort nok, ble blantannet tatt opp i Evalueringsutvalgets møte med kon-troll- og konstitusjonskomiteen. Spørsmålet har ogsåvært en naturlig del av drøftelsen av hvordan EOS-utvalgets kapasitetsutfordringer best kan løses. Eva-lueringen viser imidlertid at det først og fremst erutvalgets kapasitet som er presset, og som også EOS-utvalget selv har påpekt, fører et større sekretariat ogflere saksbehandlere lett til mer arbeid for utvalget.Det er dermed ikke gitt at en ytterligere utvidelse avsekretariatet vil øke EOS-utvalgets kapasitet somsådan. Økning i antall ansatte vil også kunne få uhel-dige konsekvenser for balansen mellom utvalget ogsekretariatet, se nedenfor for mer om dette. Evalue-ringsutvalget vil ikke utelukke at det på sikt vil kunnebli behov for flere saksbehandlere i sekretariatet, foreksempel dersom bruken av en temabasert kontroll-metodikk viser seg å kreve mer kapasitet i sekretari-atet, men ser ikke dette som noen umiddelbar løsningpå de utfordringer EOS-utvalget nå står overfor.

Evalueringsutvalgets generelle inntrykk vedgjennomgangen av klagesakene og eget tiltak-sakeneer at EOS-utvalgets saksbehandling er svært grundig.Eksempelvis utarbeider sekretariatet omfattendeinterne notater i det store flertallet av sakene, også ismå enkeltsaker som ikke reiser prinsipielle ellergenerelle spørsmål. Det antas at EOS-utvalget villeoppfylt kravet til forsvarlig saksbehandling selv omsekretariatets behandling av sakene, særlig deenklere og mindre prinsipielle sakene, ikke var fulltså omfattende og tidkrevende som i dag. I kapittel 35om kontrollformer og metodikk har Evalueringsut-valget foreslått enkelte endringer i EOS-utvalgetsmetodiske tilnærming til kontrollen. Ved å gå over tilen mer temabasert metodikk vil utvalgets saksbe-handling også kunne bli mer effektiv, blant annet vedat det opprettes færre av de små, mindre prinsipielleeget tiltak-sakene. For klagesakene kan det værtaktuelt med en noe forenklet saksbehandling, særligmed tanke på de sakene som fremstår som åpenbartgrunnløse, se kapittel 35.4 for mer om dette.

37.7. Forholdet mellom utvalget og sekretariatet

EOS-utvalgets kontroll utføres i dag gjennom etnært samspill mellom utvalget og sekretariatet.

EOS-utvalget deltar først og fremst i kontrollvirk-somheten ved månedlige inspeksjoner og internemøter. Under inspeksjonene møter utvalget EOS-tje-nestenes ledelse, gjennomgår enkeltsaker, registre-ringer og andre funn i tjenestenes arkiver, registre ogsystemer. I de interne møtene drøftes det hvilke sakersom skal følges opp i etterkant av inspeksjonene, inn-komne klager, eventuelle spørsmål i pågående sakerog resultatet av saker der undersøkelsene er avsluttet.

Som ledd i forberedelsen av inspeksjonene, gjen-nomfører sekretariatet både møter og undersøkelser iEOS-tjenestene. Det gjør et utvalg av saker som fore-legges utvalget under inspeksjonene, og kommermed forslag til hvilke søk utvalgsmedlemmene kangjennomføre på egenhånd. Oppfølgingen av saker ietterkant av inspeksjoner skjer ved brev fra sekretari-atet til tjenestene, som utformes på bakgrunn avutvalgets interne drøftelser.704 Basert på diskusjonenei utvalget, skriver sekretariatet også utkast til avslut-tende brev til tjenestene. Disse drøftes i utvalget ogsigneres av utvalgsleder.

EOS-utvalgets instruks for faglig og administra-tiv drift av EOS-utvalgets sekretariat705 og sekretaria-tets saksbehandlingsinstruks706 har enkelte bestem-melser om forholdet mellom EOS-utvalget og sekre-tariatet, og sekretariatets fullmakter og opptredenoverfor EOS-tjenestene. Blant annet skal sekretaria-tets spørsmålsstillinger til tjenestene holdes i en nøyt-ral form, og ikke gi uttrykk for kritikk eller andremeningsytringer. Ved utadrettet arbeid uten utvalgetsdeltakelse skal sekretariatets ansatte opptre saklig ognøytralt. Eventuelle innvendinger mv. fra tjenesteneeller forvaltningen når det gjelder innsyn eller andreforhold skal ikke utfordres, men fremlegges forutvalgsleder eller utvalget.

Flere av aktørene Evalueringsutvalget har møtt,har stilt spørsmål om de siste årenes økning i antallansatte i sekretariatet og intensiveringen i sekretaria-tets forberedelser til inspeksjonene har ført til atsekretariatets rolle og betydning i kontrollvirksomhe-ten har styrket seg på bekostning av utvalgets. Blantannet er det påpekt at den nye inspeksjonsmetodik-ken, der sekretariatet gjennomfører opp til to dagersformøter i EOS-tjenestene og gjør en rekke egneundersøkelser i deres systemer, i stor grad setter ram-mene for utvalgets inspeksjoner. Det har også vært

704. Ifølge Saksbehandlingsinstruks for EOS-utvalgets sekreta-riat 1. september 2015 punkt 8.2.1 skal spørsmålsbrev til tje-nestene heretter som hovedregel ikke godkjennes av utval-get før utsendelse, men fremlegges som en orienteringssak iettertid, med mindre sekretariatsleder er i tvil om spørsmå-lene.

705. Fastsatt av EOS-utvalget 27. august 2008. 706. Fastsatt av EOS-utvalgets sekretariat 1. september 2015.

162 Dokument 16 – 2015–2016

anført at det utvalget er opptatt av på inspeksjonene istor grad samsvarer med det sekretariatet har værtopptatt av under forberedelsene.

EOS-utvalget selv har gitt uttrykk for at sekreta-riatet ikke har noen uønsket innflytelse på utvalgetsarbeid og vurderinger. Det har pekt på at det er utval-get som legger premissene for kontrollen gjennomavgjørelsene i de interne møtene om hva som skalundersøkes nærmere og hva som eventuelt skal kriti-seres eller ikke, og at sekretariatet er lydhøre oglojale i oppfølgingen av de instruksjoner det får.Utvalget har videre uttrykt forståelse for at tjenestenekan få inntrykk av at sekretariatet styrer mer enn detgjør, blant annet fordi tjenestene har utstrakt kontaktmed sekretariatet mellom instruksjonene og underforberedelsen av disse. Utvalget har imidlertid pektpå at tjenestene har begrenset grunnlag for å uttaleseg om dette, ettersom de ikke har innsikt i dialogenmellom utvalget og sekretariatet. Etter EOS-utval-gets syn bidrar sekretariatet til tilrettelegging hellerenn styring.

Den som forbereder og utreder en sak vil alltidkunne ha innflytelse på sakens resultat. Den vil selvdefinere hvilket materiale som er relevant, velgehvordan dette skal legges frem og eventuelt kunnefremme egne synspunkter i et utkast til brev elleravgjørelse. En viss innflytelse fra det som fremstårsom et kompetent sekretariat på arbeidet til og utfal-let av utvalgets kontroll er både uunngåelig og ønske-lig.

Etter Evalueringsutvalgets syn er et velfunge-rende sekretariat helt nødvendig for at EOS-utvalgetskontroll skal ha den nødvendige grundighet og kvali-tet. Sekretariatets bidrag til å forberede og gjøreutvalgets inspeksjoner mer målrettede, samt øke for-ståelsen for tjenestenes tekniske systemer, har værtviktig for utvalgets måloppnåelse, se kapittel 27.1ovenfor. Evalueringsutvalget har ikke grunnlag for åsi at EOS-utvalgets sekretariat har noen uønsket inn-flytelse på EOS-utvalgets virksomhet.

Det er likevel viktig at både omverdenen og EOS-tjenestene kan stole på at det er EOS-utvalget somstår for den reelle kontrollen av tjenestenes virksom-het, og ikke utvalgets sekretariat. En forutsetning omdette ligger til grunn for utvalgsmodellen som sådan,dets parlamentariske forankring og sammensetning.EOS-utvalgets eksistens hviler på en forutsetning omat utvalgets avgjørelser skal fattes av utvalgsmed-lemmene i fellesskap, og være uavhengige og selv-stendige resultater av en kritisk diskusjon av de funnutvalget og sekretariatet har gjort i undersøkelsen aven sak. Selv om sekretariatet besitter særlig fagligekspertise og kontinuitet, har EOS-utvalgets med-lemmer et særlig ansvar for å kontrollere at sakene ertilstrekkelig utredet. Det er utvalget som har detendelige ansvaret for avgjørelsenes innhold og even-tuell kritikk som rettes mot EOS-tjenestene.

EOS-utvalget bør derfor søke å synliggjøre deprosessene som finner sted internt i utvalget, og somlegger føringer på sekretariatets gjennomføring avkontrollvirksomheten. Flere av Evalueringsutvalgetsforslag tar sikte på å frigjøre kapasitet for EOS-utval-get, og legge til rette for mer strategisk, risikobasertog tematisk kontroll. En slik omlegging kan gjøreutvalgets føringer tydeligere, for eksempel ved atutvalget vedtar mandater for de konkrete tematiskeundersøkelsene, som igjen kan formidles til utvalget.Evalueringsutvalgets forslag om å engasjere utvalgs-leder på heltid vil også kunne styrke kommunikasjo-nen mellom utvalg og sekretariat, mellom utvalget ogtjenestene og utvalgets oppfølging av sekretariatetsarbeid.

37.8. Utvalgsleders rolle

Rollen som utvalgsleder ble ikke spesifikt omtalti forbindelse med opprettelsen av utvalget, og det fin-nes ingen stillingsinstruks e.l. for vedkommende. AvEOS-utvalgets årsplaner fremgår det imidlertid atmålet med utvalgsleders arbeid er å sikre at utvalgetsmål med virksomheten oppnås, på en hensiktsmessigmåte. Som ledd i dette skal leder forestå den overord-nede styringen av utvalgets virksomhet, representereutvalget utad, besvare spørsmål fra media eller andre,alene eller sammen med andre utvalgsmedlemmer/sekretariatsleder og lede utvalgets inspeksjoner ogmøter. Denne beskrivelsen gir stort rom for denenkelte til å forme lederrollen, og evalueringen tyderpå at rollen har vært tolket forskjellig av de som harinnehatt den til nå.

Ifølge årsplanene er målet for sekretariatsleder åtilrettelegge utvalgets virksomhet slik at målene forvirksomheten oppnås. Som ledd i dette skal vedkom-mende forestå den løpende faglige og administrativeledelsen av sekretariatet og tilrettelegge og arbeidefor gode rutiner og samarbeidsrelasjoner internt isekretariatet, overfor utvalgets leder og utvalget.Vedkommende skal også stimulere til faglig utvik-ling og godt arbeidsmiljø i sekretariatet.

Beskrivelsene av de to ledernes mål viser atutvalgsleder har det overordnede ansvaret for atmålene med virksomheten nås, mens sekretariatsle-der skal tilrettelegge for dette i det daglige. Samtidigskal utvalgsleder ha den overordnede styringen medutvalgets virksomhet, mens sekretariatsleder skalforestå den løpende ledelsen av sekretariatet.

Etter Evalueringsutvalgets syn er det vanskelig åse at det ansvaret og de oppgaver som er tillagtutvalgsleder, i fremtiden vil la seg gjennomføre på engod måte innenfor det som er beskrevet å tilsvare en30 prosents stilling, der 20 prosent opptas av utval-gets kontrollvirksomhet. Evalueringen har avdekketat EOS-utvalget står overfor store utfordringer, bådeknyttet til utvalgets kapasitet, metodikk og tilpasningtil den teknologiske utviklingen. I tillegg er det

Dokument 16 – 2015–2016 163

ønskelig at utvalget etablerer en sterkere strategiskorientering og en mer strategisk, risikobasert ogtematisk kontroll. Skal EOS-utvalget møte disseutfordringene på en god måte, er det nødvendig meden erfaren og kompetent leder, som gis rom til å driveen sterk og tydelig ledelse av EOS-utvalgets virk-somhet.

Evalueringsutvalget har derfor kommet til atutvalgsleder bør engasjeres på heltid.

En slik løsning vil gi utvalgsleder mer tid til ådrive overordnet og strategisk arbeid og utvikling avEOS-utvalgets kontrollvirksomhet. Dette vil måtteskje i nært samarbeid med utvalget, og vil bedreutvalgets forutsetninger for å ta opp og behandleoverordnede strategiske spørsmål knyttet til kontroll-virksomheten. En styrket lederrolle kan også bidra tilå styrke utvalgets uavhengighet i forhold til sekreta-riatet. Det vil gi mulighet til tettere oppfølging av ogkontroll med sekretariatets arbeid fra utvalgetsside.707

På den andre siden gir en slik lederrolle utvalgs-leder en privilegert posisjon i forhold til de øvrigemedlemmene, som kan komme til å svekke utvalgetsom kollegialt organ. En utvalgsleder som engasjerespå heltid får en større mulighet til å påvirke det dag-lige arbeidet i sekretariatet, og til å forberede seg tilmøtene. Dessuten kan en utvalgsleder som tar størredel i sekretariatets virksomhet, komme til å identifi-sere seg sterkere med sekretariatet enn med utvalget,og dermed føle seg forpliktet til å forsvare sekretaria-tets forslag eller fremstillinger. Evalueringsutvalgetmener imidlertid at slike utfordringer vil kunne hånd-teres på en god måte, og at den økte kapasiteten enheltidsengasjert utvalgsleder vil ha, vil ha langt størrepositive enn negative effekter.

Det kan tenkes ulike løsninger for forholdet mel-lom utvalgsleder på den ene siden og sekretariatsle-der/sekretariatet på den andre. Det mest naturlige erå beholde dagens løsning, der utvalgsleder er denoverordnede virksomhetslederen, mens sekretariats-leder har det faglige og administrative ansvaret forsekretariatet.

37.9. Bruk av bistandspersoner

EOS-utvalget har flere erfaringer med bruk avsakkyndige og andre bistandspersoner, både knyttettil den teknologisk sakkyndige som utvalget harbenyttet på fast basis siden 1999, og i forbindelsemed undersøkelsen av konkrete saker eller prosjek-ter. I undersøkelsen av Treholt-saken i 2011 innhen-tet utvalget juridisk bistand i form av en juridiskbetenkning og samtaler med juridiske fagpersoner,samt avholdt samtaler med historikere.708 I arbeidet

med avhør og samtaler engasjerte utvalget en politi-faglig sakkyndig.709

Som nevnt ovenfor har Evalueringsutvalget kon-kludert med at medlemmene av EOS-utvalget ikkebør besitte spisskompetanse på særskilte områder,men at det bør finnes generell kompetanse på enkelteav de områdene som er viktigst for EOS-utvalgetskontroll. Videre er det fremhevet at hovedtyngden avkompetansen i sekretariatet bør være juridisk, men atdet vil bli nødvendig med mer teknologisk kompe-tanse i fremtiden.

Utover dette bør behovet for bruk av sakkyndigeeller andre bistandspersoner, etter Evalueringsutval-gets syn, vurderes fortløpende, både i konkrete sakerog som tilførsel til kontrollvirksomheten generelt.Bruk av sakkyndige eller andre bistandspersoner kanvære viktig for å dekke kompetansebehov eller fåutført oppgaver som utvalget eller sekretariatet ikkeselv har kapasitet til. Det kan også være en nyttigmåte å få et friskt blikk på viktige eller utfordrendedeler av kontrollvirksomheten, for eksempel i forbin-delse med etablering av sterkere strategisk oriente-ring og metodeutvikling. Dersom EOS-utvalget ifremtiden gjennomfører flere temabaserte undersø-kelser, fremstår det særlig aktuelt å bruke sakkyndigeeller bistandspersoner med særkompetanse innenfordet enkelte tema.

I dag følger det av EOS-kontrollinstruksen § 2 atEOS-utvalget ikke kan anta bistand fra tidligereansatte i tjenestene. Det følger også forutsetningsvisav dette at det vil være utelukket å engasjere nåvæ-rende ansatte. Etter Evalueringsutvalgets syn er detikke tilstrekkelig sterke grunner til å videreføredenne bestemmelsen. På samme måte som for sekre-tariatsansatte, vil ikke bistandspersoner med bak-grunn fra tjenestene kunne skade tilliten til EOS-utvalget i like stor grad som utvalgsmedlemmer medslik bakgrunn. I dag er både tjenestenes virksomhetog EOS-utvalgets kontroll mer omfattende og kom-pleks enn da den aktuelle bestemmelsen ble vedtatt,og betydningen av at utvalget til enhver tid kan antaden mest kompetente bistandspersonen på det aktu-elle området vil være viktigere. Dette er i tråd medVeneziakommisjonens anbefalinger, som gir uttrykkfor at organene bør kunne bruke personer med bak-grunn fra sikkerhetstjenestene som bistandspersoner,ettersom de innehar viktig kompetanse og kan bidratil å styrke tilliten mellom tjenesten og tilsynsorga-net.710 Nåværende ansatte bør imidlertid ikke kunneengasjeres.

Det er viktig at behovet for å holde gradert infor-masjon innenfor en begrenset krets hensyntas, og atdet derfor vurderes å bruke de samme personene over

707. Se Rapport fra arbeidsgruppe – Etterkontroll av Gjenoppta-kelseskommisjonen side 50–53.

708. Se Særskilt melding side 7–8.

709. Se Særskilt melding side 6. 710. Veneziakommisjonen «Report on the democratic oversight

of the Security Services» (2007) avsnitt 168–169.

164 Dokument 16 – 2015–2016

tid eller begrenset antallet bistandspersoner på annenmåte.

38. Taushetsplikt, rapportering og offentlighet

38.1. EOS-utvalgets taushetsplikt

EOS-kontrolloven § 8 pålegger EOS-utvalget ogdets sekretariat taushetsplikt «hvis annet ikke blirbestemt».

EOS-utvalgets taushetsplikt om graderte opplys-ninger og andre sensitive opplysninger utvalgetbehandler er av grunnleggende betydning både forEOS-tjenestenes og enkeltpersoners tillit til utvalget.Denne tilliten er en forutsetning for at kontrollen kanutføres på betryggende måte, og unntak fra taushets-plikten bør derfor etter Evalueringsutvalgets syn barekunne besluttes ved lov. Utvalget foreslår derfor atformuleringen «hvis ikke annet blir bestemt» tas utav lovteksten.

38.2. EOS-utvalgets meldinger

Etter EOS-kontrolloven § 8 nr. 2 skal utvalgetårlig avgi melding til Stortinget om sin virksomhet.Slik melding kan også gis hvis det er avdekket for-hold som Stortinget straks bør kjenne til. Meldingeneog deres vedlegg skal være ugraderte.

Ifølge EOS-kontrollinstruksen § 13 nr. 3 skalEOS-utvalgets årsmeldinger avgis innen 1. aprilhvert år. Etter samme bestemmelse annet ledd børårsmeldingen omfatte

– en oversikt over utvalgets sammensetning, møte-virksomhet og utgifter,

– en redegjørelse for utført tilsyn og resultatet avdet,

– en oversikt over klagesaker fordelt etter art ogtjenestegren og med angivelse av hva klagene harresultert i,

– en redegjørelse for saker og forhold som er tattopp av eget tiltak,

– en angivelse av eventuelle tiltak som er bedtiverksatt og hva det har ført til,

– en angivelse av eventuelle protester fra forvalt-ningens side mot utvalgets beslutninger om åkreve innsyn,

– en omtale av saker eller forhold som bør behand-les av Stortinget,

– utvalgets alminnelige erfaringer med kontrollenog regelverket og mulige behov for endringer.

Hvis utvalget anser at hensynet til Stortingetskontroll med forvaltningen tilsier at Stortinget børgjøres kjent med graderte opplysninger i en sak elleret forhold det har undersøkt, skal det i særskilt mel-ding eller i årsmeldingen gjøre Stortinget oppmerk-som på det, se EOS-kontrollinstruksen § 13 nr. 2. Detsamme gjelder dersom det er behov for ytterligere

undersøkelser om forhold som utvalget selv ikke kankomme videre med.

EOS-utvalgets meldinger begrenses somutgangspunkt til å omtale de emner som har dannetgrunnlag for merknader fra utvalget.711 Dette begrun-nes særlig med at opplysninger om lovpålagte oppga-ver som tjenestene har utført innenfor regelverketsrammer, har et legitimt behov for beskyttelse.

EOS-utvalget har gitt uttrykk for at det er utford-rende å finne en god form på utvalgets meldinger.Dette skyldes blant annet at utvalgets saker i stor gradinneholder gradert informasjon. Utvalget arbeiderimidlertid aktivt med å få sagt sensitive ting på ennøytral måte.

Flere av aktørene Evalueringsutvalget har møtt,har gitt EOS-utvalget ros for gode, grundige ogomfattende meldinger. ICJ-Norge påpekte foreksempel at rapportene gir inntrykk av et utvalg somtar både kontrolloppgaven og offentlighetens infor-masjonsbehov på alvor. Flere av EOS-tjenestenesoverordnede har gitt uttrykk for at de finner nyttiginformasjon og korrektiver i meldingene, til bruk ieget tilsyn med tjenestene.

Andre aktører har gitt uttrykk for at særlig årsmel-dingene er omfattende og detaljerte, og ikke gir etoversiktlig bilde av de utfordringene EOS-tjenestenestår overfor.

Norsk presseforbund understreket i møte medEvalueringsutvalget betydningen av åpenhet rundtEOS-utvalgets konklusjoner og grunnlaget for dem,og rundt EOS-tjenestenes virksomhet. Forbundetpekte på at mediene må ha et visst innsyn i tjeneste-nes virksomhet for å kunne utøve sin kontrollfunk-sjon. Om meldingene anførte forbundet at de ofte erkryptisk formulerte, noe som kan gi grunnlag forunødvendige spekulasjoner, feiltolkninger og mistil-lit. Forbundet anførte videre at det er vanskelig åbedømme om utvalgets konklusjoner er velbegrun-nede når innsynet i grunnlaget for dem er så vidtbegrenset. Forbundet stilte også spørsmål om EOS-utvalgets kritikk er slagferdig nok, om den er konkretnok i forhold til hva som bør foretas og om samfunnetog tjenestene forstår betydning av den. I den forbin-delse pekte forbundet på at tydelighet ville styrkettilliten til utvalget.

På denne bakgrunn har Evalueringsutvalget vur-dert om EOS-utvalgets meldinger er en egnet måte åformidle resultatet av EOS-utvalgets virksomhet på.

Etter Evalueringsutvalgets syn har EOS-utvalgetsmeldinger en viktig funksjon, ved at de er hovedka-nalen for synliggjøring av utvalgets kontroll medEOS-tjenestene.

EOS-utvalgets meldinger må imidlertid utformesog leses i lys av hva som er deres formål og hvemsom er deres mottaker: meldingene er EOS-utvalgets


Dokument 16 – 2015–2016 165

redegjørelse for kontrollvirksomheten og dens resul-tater, til Stortinget som utvalgets oppdragsgiver. Somtidligere nevnt, er formålet med EOS-utvalget somstortingsoppnevnt kontrollorgan, å legge grunnlagfor Stortingets behandling av kontrollsaker og væreet hjelpemiddel for Stortinget til å sikre effektiv par-lamentarisk kontroll, i tillegg til å verne enkeltperso-ner mot urett. Meldingene må derfor gi Stortinget etså helhetlig og forståelig bilde av kontrollvirksomhe-ten som mulig, de funn som er gjort og den kritikksom er rettet mot EOS-tjenestene. Særlig viktig er detat Stortinget informeres om kritikk mot tjenestenesom kan aktualisere statsrådens parlamentariske ellerkonstitusjonelle ansvar, eller som indikerer gene-relle, omfattende eller strukturelle problemer i tjenes-tene.

Innenfor denne rammen bør imidlertid også hen-synet til andre potensielle lesergrupper påvirke utfor-mingen av meldingene. Et annet formål med EOS-utvalgets kontroll er å skape tillit til at EOS-tjeneste-nes virksomhet, som befolkningen ikke har fullt inn-syn i, holdes innen rammen av det lovlige. Dette til-sier at meldingene, i tillegg til å gi et så helhetlig ogforståelig bilde av kontrollvirksomheten som mulig,ikke bør være for omfattende eller kompliserte.

Pressen er viktig kanal for formidling av informa-sjon til befolkningen, i tillegg til at den innehar enkontrollfunksjon for forholdet mellom staten og inn-byggerne. Denne kontrollfunksjonen omfatter ogsåspørsmålet om kontrollen med EOS-tjenestenes virk-somhet er tilstrekkelig. Hensynet til pressens formid-lerrolle og kontrollfunksjon tilsier dermed også atEOS-utvalgets årsmelding bør gi et så helhetlig ogforståelig bilde av kontrollvirksomheten som mulig,de funn som er gjort og den kritikk som er rettet motEOS-tjenestene.

På dette området står man imidlertid overfor enkrevende balansegang mellom Stortingets, befolk-ningens og pressens rett til informasjon og detbeskyttelsesbehov som knytter seg til informasjonenEOS-tjenestene besitter. Dette dilemmaet fører til atEOS-utvalgets meldinger aldri vil kunne gi et full-stendig bilde av kontrollvirksomheten, at meldingeneav og til vil kunne fremstå som kryptiske og at pres-sens ønske om informasjon aldri vil kunne tilfreds-stilles full ut. Opprettelsen av et stortingsoppnevntkontrollorgan var nettopp en anerkjennelse av at manbefinner seg på et område der verken Stortinget selveller offentligheten kan gis fullt innsyn. Som kom-pensasjon for dette ble et bredt sammensatt utvalggitt innsyn og i oppgave å kontrollere at tjenesteneikke misbruker sine fullmakter, på Stortingets ogbefolkningens vegne.

I denne forbindelse vil Evalueringsutvalgetunderstreke at formålet med EOS-utvalgets meldin-ger er å informere om kontrollen av EOS-tjenestene,og ikke om tjenestenes virksomhet generelt. EOS-

utvalget kan oppfordre tjenestene til å være så åpnesom mulig, noe det er gitt eksempler på at det hargjort i kapittel 27.4 ovenfor. EOS-utvalget plikterlikevel å ivareta hensynet til rikets sikkerhet i sininformasjonsformidling, og det er tjenestene selvsom har eierskap til og beslutter om informasjon omegen virksomhet kan deles. Eventuelle innvendingermot tjenestenes praktisering av offentlighet, må der-med adresseres til tjenestene og deres overordnede.

38.3. Forholdet mellom årsmeldingen og særskilte meldinger

EOS-utvalget er, som nevnt, pålagt å avgi årligmelding til Stortinget om kontrollvirksomheten. I til-legg «kan» EOS-utvalget også avgi melding til Stor-tinget «hvis det er avdekket forhold som Stortingetstraks bør kjenne til». Slike meldinger kalles «sær-skilte meldinger». EOS-utvalget har avgitt syv sær-skilte meldinger i perioden 1996–2015. Seks av disseer avgitt i perioden 2011–2015.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen pekte i møtemed Evalueringsutvalget på at det tar lang tid mellomdet tidspunktet EOS-utvalget behandler en sak og tilden presenteres for Stortinget i årsmeldingen. Komi-teen stilte spørsmål om EOS-utvalget burde rappor-tere hyppigere til Stortinget, for eksempel ved å avgiflere særskilte meldinger.

Videre har andre aktører, som nevnt, gitt uttrykkfor at særlig årsmeldingene er omfattende og detal-jerte, og ikke gir et oversiktlig bilde av de utfordrin-gene EOS-tjenestene står overfor.

Som nevnt ovenfor, er hovedformålet med EOS-utvalgets meldinger å gi Stortinget et så helhetlig ogforståelig bilde av kontrollvirksomheten som mulig,de funn som gjøres og den kritikk som rettes motEOS-tjenestene. Særlig viktig er det at Stortingetinformeres om kritikk mot tjenestene som kan aktua-lisere statsrådens parlamentariske eller konstitusjo-nelle ansvar, eller som indikerer generelle, omfat-tende eller strukturelle problemer i tjenestene.

Av hensyn til årsmeldingens omfang og leser-vennlighet, bør disse, etter Evalueringsutvalgets syn,begrense seg til å gi et oversiktlig bilde av den kon-trollen som er utført, den kritikk som er rettet motEOS-tjenestene, de utfordringene EOS-utvalget ståroverfor i kontrollen, samt andre prinsipielle forhold.

En mer overordnet og generell årsmelding børimidlertid, etter Evalueringsutvalgets syn, suppleresmed flere særskilte meldinger fra EOS-utvalget tilStortinget. Dette vil også være en naturlig følge der-som EOS-utvalget går over til en mer temabasertmetodikk. For eksempel bør større temabaserteundersøkelser resultere i en særskilt melding til Stor-tinget, der undersøkelsen og dens resultater presente-res.

Flere særskilte meldinger til Stortinget vil føre tilhyppigere dialog mellom EOS-utvalget og Stortin-

166 Dokument 16 – 2015–2016

get, og det vil gi Stortinget mulighet til å gå mer idybden på de enkelte temaene de særskilte meldin-gene tar for seg. Det kan også føre til en hyppigere ogmer konkret dialog mellom Stortinget og statsråden iforbindelse med de enkelte meldingene. Det kandessuten føre til at resultatene av EOS-utvalgets kon-troll hyppigere omtales i media og i større grad nårfrem til befolkningen. Denne endringen er foreslåttsignalisert ved at ordlyden i bestemmelsen om EOS-utvalgets forhold til Stortinget endres fra at EOS-utvalget «kan» avgi melding til Stortinget hvis det eravdekket forhold som Stortinget straks bør kjenne til,til at EOS-utvalget «bør» gjøre dette.

Evalueringsutvalget har også vurdert om EOS-utvalget bør publisere resultatene av sine undersøkel-ser på andre måter enn gjennom meldinger til Stortin-get. For eksempel publiserer Sivilombudsmannenløpende uttalelser på sine nettsider. Dette ville føre tilmer og tidsriktig informasjon om utvalgets arbeid tiloffentligheten. Evalueringsutvalget er imidlertidkommet til at EOS-utvalget fremdeles bør rapporteretil Stortinget, som utvalgets oppdragsgiver. Publise-ring på nettsidene vil ikke ha den samme positiveeffekten på dialogen med Stortinget som rapporte-ring direkte dit. Ved slik publisering vil heller ikkeEOS-tjenestenes mulighet til kontradiksjon kunneivaretas på samme måte, se kapittel 38.4 nedenfor.

38.4. EOS-tjenestenes rett til å uttale seg om EOS-utvalgets meldinger

Flere av EOS-tjenestene har gitt uttrykk for atEOS-utvalgets omtale i årsmeldingen av saker somhar resultert i kritikk mot tjenestene av og til kanfremstå som unyansert. Tjenestene har blant annetpekt på at tjenestenes forklaringer eller motargumen-ter i saken i liten grad gjengis i meldingen, og at tje-nestene også ellers har begrenset mulighet til å imø-tegå kritikken for eksempel overfor kontrollog kon-stitusjonskomiteen. EOS-utvalget har på sin sideopplyst at det er kritisk til at EOS-tjenestene skalkunne definere utformingen av årsmeldingen, etter-som dette er utvalgets rapporter til Stortinget. Utval-get anser eventuelle diskusjoner om kritikkens inn-hold som avsluttet i forbindelse med avslutningen avden aktuelle saken, og har pekt på at avklaringer måskje som ledd i denne prosessen. Utvalget er imidler-tid ikke avvisende til å vurdere om uenigheter mel-lom utvalget og tjenestene i større grad burde fremgåi årsmeldingen.

I dag finnes det ikke regler for en eventuell dialogmed tjenestene i forbindelse med årsmeldingen. Førdet gis uttalelse i saker som kan munne ut i kritikkeller meningsytringer rettet mot forvaltningen, skalimidlertid den ansvarlige sjef ha hatt anledning til åuttale seg om de spørsmål saken reiser, se EOS-kon-trollinstruksen § 7 tredje ledd.

Før årsmeldingen overleveres til Stortinget, sen-der EOS-utvalget et meldingsutkast til EOS-tjenes-tene, der tjenestene bes undersøke om utkastet inne-holder faktiske feil eller gradert informasjon. Eva-lueringsutvalget har gjennomgått all korrespondansemellom EOS-utvalget og tjenestene knyttet til års-meldingene for de fem siste årene. Korrespondansenviser at tjenestene i begrenset og varierende grad girtilbakemeldinger til utvalget. Tjenestene har vedenkelte anledninger bedt utvalget endre formulerin-ger eller beskrivelser av hensyn til gradering, og deter Etterretningstjenesten som oftest ber om dette.Ved enkelte anledninger har tjenestene også gitt til-bakemeldinger utover det som gjelder gradering ellerfakta, ved å be om korrigeringer i EOS-utvalgetsfremstilling eller argumentasjon. EOS-utvalget har ivarierende grad tatt hensyn til slike tilbakemeldinger.

Også Sivilombudsmannen rapporterer til Stortin-get, blant annet i årlige meldinger, og Evalueringsut-valget drøftet formen til og innholdet i slike i møtemed ombudsmannen. I ombudsmannens uttalelser ogi årsmeldingen refereres store deler av forvaltningensargumenter i saken, fordi det etter ombudsmannenssyn er viktig å vise at ombudsmannen har forstått for-valtningens argumentasjon, og fordi ombudsmannener avhengig av tillit i begge leire, både hos befolknin-gen og forvaltningen. Forvaltningen har imidlertidingen rett til å uttale seg i forbindelse med årsmeldin-gen, korrespondansen med forvaltningen avsluttessom hovedregel med ombudsmannens uttalelse.

Evalueringsutvalget har drøftet om EOS-tjenes-tene burde gis en mer omfattende rett til å uttale seg iforbindelse med utformingen eller avgivelsen avEOS-utvalgets meldinger.

Etter Evalueringsutvalgets syn må også hensynettil EOS-tjenestene vektlegges ved utformingen avEOS-utvalgets meldinger. For at kontrollen skalbidra til å styrke tilliten til tjenestenes virksomhet, erdet viktig at EOS-utvalget formidler et helhetlig bildeav resultatene av kontrollvirksomheten. Også siderved kontrollvirksomheten som ikke resulterer i kri-tikk av tjenestene bør dermed også fremgå av årsmel-dingene. Dette innebærer ikke at meldingene bør blimer detaljerte enn de er i dag, men at meldingene børgjenspeile omfanget av utvalgets kontroll på et over-ordnet nivå både i forhold til utvalgets undersøkelsersom endte med kritikk og undersøkelser som ikkeendte med kritikk. Over tid vil slike observasjonerogså gi et bilde av utviklingen i kontrollen med tje-nestene og innenfor tjenestenes virksomhet.

Evalueringsutvalget har ikke funnet grunn til ålovfeste eller instruksfeste tjenestenes rett til å uttaleseg i saker som omtales i meldingene i større gradenn det er gjort i dag. Evalueringsutvalget vil likevelunderstreke at hensynet til kontradiksjon er et grunn-leggende og sentralt hensyn i denne prosessen. Det erderfor viktig at tjenestenes synspunkter fremgår av

Dokument 16 – 2015–2016 167

årsmeldingene og de særskilte meldingene til Stortin-get, og dette er særlig viktig i saker der det er uenig-het mellom EOS-utvalget og tjenestene. Dette vil giStortinget et nyansert og helhetlig bilde av problem-stillingene som sakene i meldingene reiser, samt gjø-re det tydelig for Stortinget dersom det er behov forutredning eller avklaringer av spørsmål det eventuelter uenighet om. Utover dette er det den ansvarligestatsråden som eventuelt må formidle EOS-tjeneste-nes synspunkter på EOS-utvalgets kritikk, når dennemøter i Stortinget under behandlingen av meldingen.

38.5. EOS-tjenestenes rett til å beslutte avgradering av opplysninger

Etter EOS-kontrolloven § 9 er EOS-utvalgetsmedlemmer og sekretariat bundet av regler ombehandling av dokumenter mv. som må beskyttes avsikkerhetsmessige grunner. Hvis utvalget er i tvil omgraderingen av opplysninger i uttalelse eller meldin-ger, eller mener at av- eller nedgradering bør skje,forelegger det spørsmålet for vedkommende etateller departement. Forvaltningens avgjørelse er bin-dende for utvalget.

Etter EOS-utvalgets syn er det ikke noe stort pro-blem å redegjøre for utvalgets virksomhet i meldin-ger til Stortinget uten bruk av graderte opplysninger.Dette er, etter utvalgets syn, mer krevende i klagesa-ker, se nedenfor.

Evalueringsutvalgets gjennomgang av korrespon-dansen med tjenestene i forbindelse med årsmeldin-gene bekrefter, som nevnt, at tjenestene sjelden berom endringer av hensyn til gradering av opplysnin-ger. EOS-utvalget har stilt spørsmål om dette tilsierat utvalget kunne inntatt flere detaljer i årsmeldinge-ne.

Norsk Presseforbund har i møte med Evaluerings-utvalget anført at det utgjør et hinder for EOS-utval-gets kommunikasjon med offentligheten at EOS-utvalget er prisgitt tjenestene i spørsmålet om infor-masjon skal være gradert. Forbundet stilte spørsmålom det graderes mer enn nødvendig, og etterlyste enmulighet for EOS-utvalget til å overprøve tjenestenesvurdering eller føre en mer inngående kontroll medgraderingspraksisen.

Det er et grunnleggende prinsipp, både nasjonaltog internasjonalt, at den instansen som har eierskaptil informasjon, også beslutter om informasjonen kandeles med andre. Dette er nedfelt i forskrift for infor-masjonssikkerhet, der det heter at informasjon gra-dert med norsk sikkerhetsgrad bare kan omgraderesav virksomhet som har utstedt informasjonen, avvirksomhet overordnet denne, eller av NSM. Over-ordnet virksomhet kan innenfor sin alminneligeinstruksjonsmyndighet også instruere underordnedevirksomhet til å omgradere. Informasjon gradert medutenlandsk sikkerhetsgrad kan bare omgraderes avden stat eller organisasjon som har utstedt informa-

sjonen, med mindre det foreligger samtykke tilomgradering fra vedkommende stat eller organisa-sjon.

Også andre lands kontrollorganer som Evalue-ringsutvalget har vært i kontakt med, har opplyst atde er bundet av avgivers gradering av informasjon,og pålagt samme taushetsplikt om slik informasjonsom tjenestene selv.

Evalueringen har vist at forvaltningens rett til åbeslutte avgradering av opplysninger ikke har utgjortnoe stort hinder i EOS-utvalgets kontrollvirksomhet.Selv om det har den naturlige konsekvens at utvalgetikke fritt kan dele informasjon om tjenestenes virk-somhet, oppleves det ikke som noe stort problem forformidlingen av informasjon om utvalgets kritikk avtjenestene til Stortinget. EOS-utvalget har bare sjel-den måttet gjøre bruk av muligheten i EOS-kontroll-instruksen § 13 nr. 2 til å gjøre Stortinget oppmerk-som på det når utvalget har ansett at hensynet til Stor-tingets kontroll med forvaltningen tilsier at Stortingetbør gjøre seg kjent med graderte opplysninger i ensak eller et forhold det har undersøkt.712

Evalueringsutvalget har vanskelig for å se at dettegrunnleggende prinsippet kan avvikes ved at EOS-utvalget gis adgang til å beslutte avgradering av opp-lysninger i forbindelse med kontrollvirksomheten. Idag må utvalget eventuelt gjøre Stortinget oppmerk-som på det dersom det mener Stortinget bør gjøre segkjent med gradert informasjon eller dersom det erbehov for ytterligere undersøkelser om forhold somutvalget selv ikke kan komme videre med. I slike til-felle vil Stortinget kunne henvende seg til regjerin-gen og be den vurdere avgradering av opplysningeneeller informere Stortinget på annen måte. Dette må,etter Evalueringsutvalgets syn, være veien å gå i sliketilfelle.

Som nevnt er dette et område der offentlighetensinformasjonsbehov ikke vil kunne tilfredsstilles fulltut. Det vises til det som er sagt ovenfor, om at opp-rettelsen av et stortingsoppnevnt kontrollorgan var enanerkjennelse av at man befinner seg på et områdeder verken Stortinget selv eller offentligheten kan gisfullt innsyn. Etter Evalueringsutvalgets syn bør EOS-utvalget likevel arbeide for å være så åpne som muligom kontrollen av EOS-tjenestenes virksomhet,innenfor de rammer som er beskrevet ovenfor.

712. Ett av få eksempler er omtalt i EOS-utvalgets årsmelding2003 på side 7–9, nemlig den såkalte Risør-saken, der EOS-utvalget blant annet undersøkte pressespekulasjoner omamerikansk vervingsvirksomhet og etterretningsvirksomhetmot eksil-irakere i Norge forut for Irak-krigen. Utvalget ut-talte at gradering i saken gjorde at det ikke kunne gi opplys-ninger om resultatet av undersøkelsene, men at PST ga inn-trykk av å være bevisst på kravet om at fremmed etterret-ningsvirksomhet skal være underlagt nasjonal kontroll, oghva det innebærer i relasjon til eventuell aktivitet utøvd avsamarbeidende tjenester.

168 Dokument 16 – 2015–2016

38.6. EOS-utvalgets uttalelser til klagere

Etter EOS-kontrolloven § 8 skal uttalelser til kla-gere være ugraderte. Opplysning om noen har værtgjenstand for overvåkingsvirksomhet eller ikke,anses som gradert hvis annet ikke blir bestemt. Ifølgeinstruksen § 8 annet ledd bør uttalelser til klagerevære så fullstendige som det er mulig uten å gi gra-derte opplysninger. Ved klager mot Politiets sikker-hetstjeneste om overvåkingsmessig virksomhet skaldet likevel bare uttales om klagen har gitt grunn tilkritikk eller ikke. Mener utvalget at en klager bør gisen fyldigere begrunnelse, gir det forslag om det over-for vedkommende departement.

Forbudet mot å dele gradert informasjon er, ifølgeEOS-utvalget, en utfordring i klagesaker. Særliggjelder dette der klagerne viser tegn til å være psy-kisk ustabile og/eller ha vrangforestillinger om at deer overvåket, og hvor EOS-utvalgets undersøkelserviser at de er helt ukjente for tjenesten. EOS-utvalgethar opplyst at dette gjelder en ikke ubetydelig andelav de som klager til utvalget, og at oppfølgingen avslike saker kan være krevende. I slike tilfelle kanutvalget verken bekrefte eller avkrefte om en personer registrert i tjenestens registre eller har vært utsattfor overvåkingsvirksomhet, men er henvist til åunderrette om utvalgets undersøkelser har avdekketulovlig overvåking og om utvalget har kritisert tje-nestene for dette. For enkelte klagere kan det værevanskelig å slå seg til ro med en slik standardisert til-bakemelding, og utvalget ser derfor kontinuerlig påmåter å utvikle sine svar til klagere om resultatet avutvalgets undersøkelser, slik at klagerne blir mer til-fredse med det svaret de får.713 I enkelte saker haropplysninger også da blitt avgradert slik at EOS-utvalget har kunnet gi klagere en noe fyldigerebegrunnelse.714

Evalueringsutvalget mener tilbakemeldinger tilklagere også i det videre må baseres på den oven-nevnte praksisen. Dersom EOS-utvalget bekreftetoverfor klagere at det ikke var funnet informasjon omdem hos tjenestene, ville personer som fikk et annetsvar anse dette som en bekreftelse på det motsatte.Det er derfor nødvendig av hensyn til rikets sikkerhetat gradert informasjon skjermes slik det gjøres i dag.Hensynet til enkeltpersoners rettssikkerhet i klagesa-ker ivaretas ved at klagerne informeres dersom tje-nestene har gjort noe ulovlig i deres sak, og ved atEOS-utvalget tilstreber å gi klagerne så fullstendigeuttalelser som mulig uten å gi graderte opplysninger.

Evalueringsutvalget foreslår også en endring avkontrollinstruksens regel i § 8 annet ledd annet punk-tum om tilbakemelding til klagere. I dag følger det avbestemmelsen at det, ved klager mot PST «om over-

våkingsmessig virksomhet» bare skal uttales om kla-gen har gitt grunn til kritikk eller ikke. Regelen prak-tiseres imidlertid ifølge EOS-utvalget på sammemåte ved klager om overvåkingsvirksomhet rettetmot de øvrige tjenestene. Evalueringsutvalget menerdette bør gjenspeiles i bestemmelsens ordlyd. Hvor-vidt klagen gjelder slik virksomhet, vil måtte vurde-res konkret.715

39. Regelverk

I dag er EOS-utvalgets virksomhet regulert i hen-holdsvis EOS-kontrolloven og EOS-kontrollinstruk-sen. Stortingets adgang til å gi instruks følger avloven § 1 fjerde ledd.

Vanligvis gis regler i henholdsvis lov og forskrift,fordi vedtakelses- og endringsprosessene knyttet tillovvedtak er langt mer kompliserte enn de knyttet tilforskrifter. Ettersom Stortinget er vedtaksmyndighetfor både EOS-loven og instruksen, er imidlertid deneneste forskjellen mellom prosessene at førstnevntevedtas og endres ved lovvedtak, som må fattes toganger, mens sistnevnte vedtas og endres ved ett stor-tingsvedtak. I tillegg må lovvedtak sanksjoneres avKongen.

Fra et brukervennlighetssynspunkt vil det væreenklere dersom ett dokument regulerte hele EOS-utvalgets virksomhet. I dag er det særlig forvirrendeat samme temaer er behandlet i begge dokumenter,uten at det er foretatt noen krysshenvisninger mellomde bestemmelsene som omhandler samme tema. Deto dokumentenes begrensede omfang tilsier også atdet er forsvarlig å samle dem i ett dokument.

Evalueringsutvalget foreslår derfor at bestemmel-sene i EOS-kontrollinstruksen integreres i EOS-kon-trolloven. Begrunnelsen for de enkelte forslagene erinntatt i kapittel 44 sammen med forslag til ny lov.

40. EOS-utvalgets innsynsrett

40.1. Bakgrunn

I utvalgets mandat er det vist til at kontroll- ogkonstitusjonskomiteens flertall i Innst. 376 S (2012–2013) pekte på behovet for å se nærmere på enkeltekonkrete problemstillinger knyttet til EOS-utvalgetsarbeid, herunder:

«I hvilken grad har begrensningen i EOS-utval-gets adgang til å kreve innsyn i dokumenter og for-valtningens rett til å ta den endelige avgjørelsen ominnsyn representert et hinder for utvalgets arbeid, ogeventuelt på hvilken måte?»

713. Se EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 26.714. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 23.

715. EOS-utvalget foretok en slik vurdering av FSAs «OS/KE-virksomhet» i en sak gjengitt i årsmeldingen 2011 på side20, og kom til at karakteren av det arbeidet den aktuelle sek-sjonen utfører har likhetstrekk med PSTs og Etterretnings-tjenestens arbeid, slik at det måtte anses som «overvåkings-virksomhet».

Dokument 16 – 2015–2016 169

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har tidligereuttalt at EOS-utvalget bør ha ubegrenset adgang til åkreve innsyn i alle dokumenter utvalget måtte meneer relevante.716

EOS-kontrollovens utgangspunkt er at EOS-utvalget har en ubetinget innsynsrett i forvaltningensarkiver og registre innenfor kontrollformålene, her-under i gradert informasjon og forvaltningens internedokumenter, se kapittel 36 om kontrollverktøy former om reguleringen av innsynsretten. Utvalget skalimidlertid ikke søke et mer omfattende innsyn i gra-derte opplysninger enn det som er nødvendig ut frakontrollformålene, og det skal så vidt mulig iakttahensynet til kildevern og vern av opplysninger mot-tatt fra utlandet, se EOS-kontrollinstruksen § 5.Videre følger det av instruksen § 6 at utvalget selvbeslutter hva det skal søke innsyn i og om omfangetog utstrekningen av kontrollen. Tjenestene kan pro-testere mot slike beslutninger, og slike protester skaleventuelt inntas i eller følge utvalgets årsmelding.

I praksis er det særlig to situasjoner som aktuali-serer spørsmål om innsynsrettens omfang, og sommandatet har gitt Evalueringsutvalget grunn til å senærmere på. EOS-utvalgets rett til innsyn i departe-mentenes dokumenter er behandlet i kapittel 40.2nedenfor, mens EOS-utvalgets rett til innsyn i detsom Etterretningstjenesten har definert som «særligsensitiv informasjon», er behandlet i kapittel 40.3.Hvert punkt innledes med en redegjørelse for detrettslige grunnlaget og den historiske bakgrunnen forbegrensningene, etterfulgt av en beskrivelse av defunn som er gjort og innspill som er kommet ombegrensningene som ledd i evalueringen, før Evalue-ringsutvalget drøfter om det er grunn til å endreregelverket for fremtiden.

Problemstillingen i mandatet er formulert som etspørsmål om i hvilken grad innsynsbegrensningene ipraksis har representert en hindring for EOS-utval-gets arbeid. Evalueringsutvalget forstår imidlertidmandatet dithen at utvalget også kan foreslå endrin-ger i regelverket på dette punktet.

40.2. Innsynsretten i departementenes dokumenter


Selv om statsrådene og departementene omfattesav EOS-utvalgets kontrollområde, følger det avEOS-kontrolloven § 6 at de ikke er underlagt dealminnelige reglene om møte- og forklaringsplikt oginnsyn i §§ 4 og 5, unntatt i forbindelse med klareringog autorisasjon av personer og bedrifter for behand-ling av graderte opplysninger. Videre følger det avEOS-kontrollinstruksen § 10 at EOS-utvalget uansettikke kan kreve innsyn i departementets interne doku-menter. Dersom utvalget ønsker opplysninger eller

uttalelser fra et departement eller dets personell isaker om annet enn klarering og autorisasjon, mådisse innhentes skriftlig fra departementet.

Sett i sammenheng, innebærer regelverket atEOS-utvalget som hovedregel ikke har rett til innsyni departementenes dokumenter, mens de i saker somgjelder klarering og autorisasjon har rett til innsyn ialle dokumenter som ikke anses som interne. I prak-sis har imidlertid EOS-utvalget innsyn i de av depar-tementenes dokumenter som befinner seg i EOS-tje-nestenes arkiver og registre, det vil si dokumentersom inngår i kommunikasjon med eller instruksjonav tjenestene. Ovennevnte begrensninger gjelder alt-så dokumenter som befinner seg hos departementene.

Skauge-utvalget la til grunn at behovet for kon-troll med statsrådene og departementene fulgte avderes kontrollog instruksjonsmyndighet over under-lagte ledd.717 Utvalget påpekte at feil eller forsøm-melser begått i ytre etat kan skyldes mangelfulle elleruheldige retningslinjer, eventuelt at departementenekan ha kjent til uregelmessige forhold uten å ha gjortnoe med dem. Behovet for kontroll med departemen-tet ville, ifølge utvalget, være sterkere jo mer inngri-pende departementets styring er, og dermed særliggjøre seg gjeldende på de operative feltene innenforovervåkings- og etterretningstjenestene, samt på deområdene departementene utøver beslutningsmyn-dighet i enkeltsaker, typisk ved klareringsavgjørel-ser. Skauge-utvalget pekte imidlertid også på at enkontroll som omfattet departementene kunne vanske-liggjøre og svekke den egentlige parlamentariskekontrollen av om statsråden har overholdt sitt konsti-tusjonelle eller parlamentariske ansvar.718 Utvalgetforeslo derfor den mellomløsningen som følger avdagens regelverk, der det blant annet gjøres unntakfra EOS-utvalgets innsynsrett. Om unntaket fra inn-synsretten for departementenes interne dokumenter,uttalte Skauge-utvalget at disse «som alminneligregel» er unntatt innsyn, og at det vil være uhendigdersom et kontrollorgan som stående ordning skullefå fullt innsyn i departementenes interne overlegnin-ger.719

Ifølge Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) var begrunnel-sen for unntakene i § 6 «blant annet at statsrådene erkonstitusjonelt ansvarlig overfor Stortinget, og avden grunn ikke bør omfattes av kontrollorganets virk-somhet»,720 og at det også overfor statsrådenes sekre-tariater, det vil si departementene og deres ansatte,burde vises varsomhet. Justiskomiteen hadde ingenmerknader til forholdet mellom EOS-utvalget ogdepartementene, eller utvalgets rett til innsyn.

716. Innst. 376 S (2012–2013) side 3–4 og brev 3. juni 2013 tilStortingets presidentskap.

717. NOU 1994:4 side 48–49. 718. NOU 1994:4 side 49–50.719. NOU 1994:4 side 49–50.720. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 26.

170 Dokument 16 – 2015–2016

EOS-utvalget har opplyst til Evalueringsutvalgetat begrensningene i EOS-utvalgets rett til innsyn idepartementenes dokumenter ikke anses som noevesentlig hinder i kontrollvirksomheten. Det har pektpå at slikt innsyn nok kunne vært lærerikt for forstå-elsen av prosessene i departementet, men at det erspørsmål om hva som er kontrollrelevant, og at hen-synet til statsrådens ansvar taler sterkt imot at sliktinnsyn gis. Heller ikke Justis- og beredskapsdeparte-mentet hadde noen innvendinger mot praktiseringenav unntaket i dag. Departementet viste til at EOS-utvalget har rett til innsyn i alle offentlige dokumen-ter på området, som for eksempel departementets til-delingsbrev til tjenestene, samt all øvrig dokumenta-sjon som befinner seg i tjenestene. Når det gjelderinnsyn i departementets interne dokumenter, følgesde alminnelige reglene, som blant annet innebærer atdet ikke gis innsyn i regjeringsnotater o.l.

Evalueringsutvalgets gjennomgang av EOS-utvalgets årsmeldinger har heller ikke avdekketmange eksempler på at manglende innsyn i departe-mentets dokumenter i praksis har vært noen hindringfor EOS-utvalgets kontroll. Ett fremtredende eksem-pel er imidlertid Furre-saken fra 1997. Her forsøkteutvalget forgjeves å kartlegge hva som hadde foregåttinternt i departementet, og da det ikke lyktes, bleStortinget gjort oppmerksom på forholdet, som fulgteopp forholdet blant annet med høringer i kontroll- ogkonstitusjonskomiteen.721


Evalueringen har vist at unntaket fra retten til inn-syn i departementets dokumenter primært utgjør enformell begrensning i EOS-utvalgets kontrollmulig-heter. EOS-utvalget opplever den ikke som noe reelthinder for kontrollen, og Evalueringsutvalget harikke funnet nyere eksempler på at dette har vært til-fellet. I lys av det behovet for kontroll med departe-mentene som Skauge-utvalget skisserte, og de pro-blemstillinger som oppsto i Furre-saken, kan detimidlertid tenkes at manglende innsynsrett også vilkunne utgjøre en reell hindring i kontrollen. Dettekan for eksempel skje dersom utvalget ønsker åundersøke om departementene kan ha kjent til ure-gelmessige forhold uten å ha gjort noe med dem, ellerom feil begått av tjenestene kan skyldes manglendestyring eller kontroll fra statsrådens side, og departe-mentet motsetter seg dette. Evalueringsutvalget harderfor vurdert om unntaket fra innsyn i EOS-kon-trolloven § 6 bør opprettholdes.

Etter Evalueringsutvalgets syn er unntaket fra ret-ten til innsyn i departementenes dokumenter ikke

noen lovmessig nødvendighet. Utvalget viser tilFredrik Sejersted, som skriver følgende om dette:722

«Hvorvidt dette unntaket er hensiktsmessig skalikke drøftes her. Det kan vel være det. Hensikten medå opprette EOS-utvalget var å styrke kontrollen medde hemmelige tjenesters virksomhet, ikke med regje-ring og departementet. Men noe konstitusjonelt nød-vendig unntak er dette ikke. Det er klart at Stortinget,om det hadde ønsket, kunne gitt EOS-utvalget inn-synsrett i departementets dokumenter. Det valgteman ikke å gjøre. Dersom det i de kontrollsaker somutvalget avdekker også skal granskes hvilke tiltaksom er truffet av regjering og departement, vil dettemåtte gjøres av Stortinget selv, som illustrert i Furre-saken vinteren 1997.»

Derimot tilsier behovet for klare ansvarsforholdog ryddighet i forholdet mellom regjering og Stortingat unntaket opprettholdes. EOS-utvalgets primær-oppgave er å kontrollere EOS-tjenestenes virksom-het, og å avdekke krenkelser av individuelle rettighe-ter og andre samfunnsmessige interesser. Statsråde-nes involvering og ansvar er derimot kjernen i denparlamentariske kontrollen som Stortinget selv erforutsatt å utøve, se kapittel 10 for mer om konstitu-sjonelle rammer for kontrollen. Dersom EOS-utval-gets kontroll stopper opp på grunn av manglende inn-synsmulighet i departementene, må utvalget opplyseStortinget om dette. Avgjørelsen av om undersøkel-sene skal fortsette vil dermed være Stortingets, someventuelt vil ha en lang rekke muligheter for å fort-sette prosessen og holde statsråden til ansvar.

Evalueringsutvalget har derfor konkludert med atunntaket fra EOS-utvalgets rett til innsyn i departe-mentenes dokumenter bør opprettholdes.

40.3. Innsynretten i Etterretningstjenestens «særlig sensitive informasjon»


I praksis har EOS-utvalget i dag begrenset innsyni såkalt «særlig sensitiv informasjon» som finnes iEtterretningstjenestens arkiver, registre og systemer.Bakgrunnen for praksisen er et stortingsvedtak fra1999, fattet i forbindelse med behandlingen av EOS-utvalgets årsmelding for 1998.723

Vedtaket var et resultat av en tvist mellom For-svarsdepartementet og Etterretningstjenesten på denene siden og EOS-utvalget på den andre. Tvistenoppsto som resultat av at daværende forsvarsministerJørgen Kosmo ga sjefen for Etterretningstjenesten engenerell adgang til å holde tilbake informasjon fraEOS-utvalget om identiteten til kilder, det være segtjenestens egne eller samarbeidende tjenesters kilder,

721. Se «Melding fra Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-,overvåkings- og sikkerhetstjeneste om Overvåkingstjenes-tens innhenting av opplysninger fra tidligere DDR.» Dok.nr. 16 (1996–1997) side 6; Innst. S. nr. 235 (1996–1997).

722. Sejersted 2002 side 899. 723. Se EOS-utvalgets årsmelding 1998, Innst. S. nr. 232 (1998–

1999) og referat og vedtak i Stortinget 15. juni 1999, jf. Stor-tingstidende 15. juni 1999 side 3876–3901 og 3945.

Dokument 16 – 2015–2016 171

samt identiteten til personer som inngår i okkupa-sjonsberedskapen.724 Ved bruk av adgangen skullesjefen for Etterretningstjenesten henvise EOS-utval-get til forsvarsministeren. Adgangen ble ikke bruktumiddelbart, og EOS-utvalget ble ikke opplyst omretningslinjen, men kom over den under en rutine-messig inspeksjon av tjenestens arkiver i august1998.725 EOS-utvalget omtalte deretter problemstil-lingen i årsmeldingen for 1998.726

I forbindelse med behandlingen av årsmeldingen,aksepterte kontrollog konstitusjonskomiteens fler-tall adgangen til å holde de aktuelle typene opplys-ninger tilbake, og uttalte blant annet følgende:727

«Flertallet, alle unntatt medlemmene fra Frem-skrittspartiet vil videre understreke at i de tilfeller detmåtte oppstå tvil eller uenighet mellom utvalget ogtjenesten om utvalgets innsynsrett, innenfor dette av-grensede området, må spørsmålet forelegges for-svarsministeren. Dette flertallet vil understreke atdersom det ikke oppnås enighet om spørsmålet, måutvalget ha rett til å bringe spørsmålet inn for Stortin-get. I den tid som er nødvendig for å avklare en tvistom innsynsrett kan utvalget etter dette flertallets me-ning ikke kreve å få dokumenter utlevert. Dette fler-tallet vil påpeke at kontrollog konstitusjonskomite-en bør varsles om at en tvist om innsyn mellom utval-get og departementet er oppstått.»

Saken ble deretter behandlet i Stortinget, og underdebatten ble det tydelig at flertallets merknader i inn-stillingen var et resultat av krevende forhandlingermellom partiene.728 EOS-utvalgets årsmelding blebesluttet vedlagt protokollen.729

Den prosedyren som ble skissert i Stortingetsvedtak er etter dette aldri brukt. Det har imidlertidflere ganger vært omtalt i og under behandlingen avEOS-utvalgets årsmeldinger. I forbindelse med eva-lueringen av EOS-utvalget som ble gjennomført i1999, uttalte utvalget følgende om temaet:730

«Etter saken fra 1998 har det ikke oppstått tvisterom innsyn, og det er i dag et betydelig bedre samar-beid mellom etterretningstjenesten og utvalget. Etterutvalgets syn er det på bakgrunn av erfaringene fradet siste året ikke behov for å foreta endringer i detformelle regelverket. En formalisering vil også kun-ne virke mot sin hensikt fordi formelle regler gjernegir mindre rom for fleksibilitet.»

Som følge av den prosedyren som ble etablert i1999, utviste EOS-utvalget lenge forsiktighet vedpraktiseringen av innsyn i Etterretningstjenesten. Iårsmeldingen for 2005 skrev utvalget blant annet at«[i]nformasjonsutveksling med samarbeidspartnereutgjør et sensitivt område, hvor utvalget skal visevarsomhet. Utvalget har ikke gjennomført noen kon-troll relatert til informasjonsutveksling».731 Kontroll-og konstitusjonskomiteen kommenterte dette på føl-gende måte:732

«Komiteen har forståelse for at informasjonsut-veksling med utenlandske samarbeidende tjenester eret sensitivt område og vil understreke viktigheten avat regelen om at informasjon om norske borgere ikkeskal utleveres til utenlandske samarbeidspartnere fraEtterretningstjenesten etterleves og at slike fore-spørsler videresendes PST. Komiteen finner detimidlertid lite tilfredsstillende at utvalget ikke harfunnet grunnlag for å gjennomføre kontroll relatert tilslik informasjonsutveksling i 2005 og forutsetter atutvalget arbeider videre med sikte på å finne fram tilen hensiktsmessig løsning på hvorledes en slik kon-troll skal kunne gjennomføres.»

I forbindelse med at EOS-utvalget i 2009 frem-met forslag til endringer i EOS-kontrolloven og-instruksen, uttalte utvalget at det ikke var behov forå formalisere den ordningen som var etablert av Stor-tinget i 1999.733 Utvalget viste til at ordningen ikkehadde vært benyttet, at det gjeldende innsynsregimefungerte godt i forhold til den aktuelle tjenesten og atformalisering kunne medføre en mindre fleksibelordning. Kontroll- og konstitusjonskomiteen delteutvalgets vurdering av at særordningen burde opp-rettholdes uten nærmere formalisering.734

I årsmeldingen for 2013 tok EOS-utvalget igjenopp problemstillingen, og uttalte følgende:

«Utvalget mener det er nødvendig å få en avkla-ring fra Stortinget som oppdragsgiver om innsynsret-ten i E-tjenesten og hvordan en eventuell tvist mel-lom utvalget og E-tjenesten om innsynsretten skal lø-ses. Spørsmålet er om Stortinget menerbestemmelsene i lov og instruks skal gjelde fullt utogså for E-tjenesten, eller om Stortingets vedtak fra1999 skal opprettholdes. I så fall mener utvalget atkontrolloven og kontrollinstruksen bør endres, slik atinnholdet i vedtaket fremkommer eksplisitt i regel-verket. Avklaringen vil være avgjørende for intensi-teten i og karakteren av utvalgets kontroll med E-tje-nesten.»

Under behandlingen av EOS-utvalgets årsmel-ding for 2013 viste kontrollog konstitusjonskomi-teen til nedsettelsen av Evalueringsutvalget, oguttalte:735

724. Brev 16. april 1997 fra forsvarsministeren til sjef for Etter-retningstjenesten.

725. Brev 12. mai 1999 fra EOS-utvalget til Stortingets presi-dentskap, gjengitt som vedlegg til Innst. S. nr. 232 (1998–1999) på side 12.

726. Dok. nr. 16 (1998–1999) side 13. 727. Innst. S. nr. 232 (1998–1999) side 7 flg.728. Stortingstidende 15. juni 1999 side 3876-3901. 729. Stortingstidende 15. juni 1999 side 3945. 730. Jf. brev 29. november 2000 fra EOS-utvalget til President-

skapet, gjengitt i Innst. S. nr. 225 (2000–2001) på side 1-2.

731. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 17. 732. Innst. S. nr. 164 (2005–2006) side 9. 733. Innst. S. nr. 228 (2008–2009) side 2 og 9. 734. Innst. S. nr. 228 (2008–2009) side 10.

172 Dokument 16 – 2015–2016

«Komiteen mener EOS-utvalgets årsrapport medall tydelighet viser hvor nødvendig det er for Stortin-get og den demokratiske kontrollen av de hemmeligetjenestene å få disse spørsmålene besvart. Dette ersærlig avgjørende for å gi utvalget mulighet til å ut-føre kontroll av samarbeid med utenlandske tjenes-ter. Komiteen mener det er naturlig at Stortinget av-klarer innsynsretten i den forbindelse. Komiteen un-derstreker at det er avgjørende at Stortinget fatter enavgjørelse i denne pågående diskusjonen som harskapt unødig uklarhet. Komiteen stiller seg bak ut-valgets vurderinger, også omtalt i rapporten. Denneavklaringen vil avgjøre hvor omfattende og grundigEOS-utvalget kan kontrollere E-tjenesten på vegneav Stortinget.»


Den prosedyren som er skissert i Stortingets ved-tak fra 1999 er, som nevnt, aldri brukt. Både EOS-utvalget og Etterretningstjenesten har imidlertid opp-lyst til Evalueringsutvalget at det praktiseres en ord-ning der såkalt «særlig sensitiv informasjon» holdesutenfor EOS-utvalgets innsyn og kontroll. Etterret-ningstjenesten har regulert denne ordningen i egnerutiner, der det fremgår at EOS-utvalget som klarhovedregel skal ha innsyn i all informasjon i Etterret-ningstjenesten som utvalget mener er av betydningfor utvalgets kontroll med tjenesten.736 Kun helt unn-taksvis har sjefen for Etterretningstjenesten rett ogplikt til å unnlate å gi utvalget «særlig sensitiv infor-masjon», og i stedet henvise utvalget til Forsvarsde-partementet for videre vurdering av om innsyn skalgis. Forsvarsdepartementet godkjente i 2014 følgen-de ugraderte definisjon «særlig sensitiv informa-sjon»:

«informasjon som røper opplysninger om:1. Identiteten til E-tjenestens og utenlandske part-

neres menneskelige kilder.2. Identiteten til utenlandske partneres særskilt be-

skyttede tjenestemenn.3. Personer og operative planer i okkupasjonsbered-

skapen.4. E-tjenestens og/eller utenlandske partneres sær-

lig sensitive utenlandsoperasjoner som ved kom-promitteringa. alvorlig kan skade forholdet til fremmed

makt grunnet operasjonens politiske risiko,eller

b. kan medføre alvorlig skade eller tap av liv foreget personell eller tredjepersoner.»

Med «utenlandsoperasjoner» menes her «opera-sjoner rettet mot utenlandske forhold (fremmede sta-ter, organisasjoner eller individer), inkludert aktivitetrelatert til slike operasjoner som forberedes og gjen-nomføres på norsk territorium».

Unntaket begrenser ikke EOS-utvalgets innsyn iopplysninger om og fra norske og utenlandske kilder

generelt. Utvalget får som hovedregel innsyn i slikinformasjon, likevel slik at kildenes identitet er ano-nymisert ved at hver kilde er gitt et unikt nummereller på annen måte. I enkelte tilfelle vil slik anony-misering ikke være tilstrekkelig til å skjule kildensidentitet, for eksempel fordi andre opplysninger omkilden eller tjenestens kontakt med vedkommende vilvære egnet til å avsløre identiteten. Hvis kildensidentitet i slike tilfelle anses som særlig sensitiv, vilopplysningene om og fra kilden unntas i sin helhet imedhold av ovennevnte unntak.

EOS-utvalget har også, som hovedregel, innsyn iEtterretningstjenestens og samarbeidende partneresutenlandsoperasjoner. Unntaksadgangen brukes bareoverfor utenlandsoperasjoner som anses som «særligsensitive», fordi eventuell kompromittering vilkunne skade forholdet til fremmed makt alvorliggrunnet operasjonens politiske risiko, eller kan med-føre alvorlig skade eller tap av liv for eget personelleller tredjepersoner. EOS-utvalget har tilgang tilinformasjon om slike operasjoner i den grad den inn-går i mer generelle rapporter eller e-produkter. EOS-utvalget gis også orienteringer om antall operasjonerinnen hver kategori, og om operasjonene er pågåendeeller avsluttet.

Okkupasjonsberedskapen er en betegnelse påForsvarets arbeid for ivaretakelse av en nasjonal evnetil å innhente og formidle informasjon og etterretningtil norske myndigheter fra et helt eller delvis okku-pert Norge, se e-loven § 3 tredje ledd. Beredskapenhar ingen operativ rolle i Norge i fredstid. EOS-utval-get har ikke direkte innsyn i opplysninger om okku-pasjonsberedskapen. Utvalget har imidlertid fåttgenerelle orienteringer om virksomheten.

EOS-utvalget har ikke direkte innsyn i opplysnin-ger om utenlandske partneres særskilt beskyttede tje-nestemenn. Dette løses ved at slike tjenestemennanonymiseres i de tilfelle identiteten deres inngår iøvrig materiale som EOS-utvalget har innsyn i.

Den unntaksordningen som er beskrevet ovenforvar lenge en av årsakene til at EOS-utvalget ikkekunne søke fritt i Etterretningstjenestens arkiver ogsystemer, men måtte akseptere veiledning og tilste-deværelse fra tjenestens personell ved slike undersø-kelser. I løpet av første halvår 2014 fikk EOS-utval-get imidlertid mulighet til å søke i tjenestens syste-mer på egen hånd.737 Ifølge Forsvarsdepartementetbrukte Etterretningstjenesten store ressurser på åendre sitt arkiveringssystem for å muliggjøre dentype frisøk som utvalget ønsket.

Løsningen innebærer at informasjon som Etter-retningstjenesten vurderer som «særlig sensitiv»,plasseres på egne områder i datanettverket eller egnelagringsmedier, og dermed holdes utenfor utvalgetssøkemuligheter. Utvalget orienteres imidlertid om

735. Innst. 225 S (2013–2014) side 16.736. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 38–39. 737. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 38.

Dokument 16 – 2015–2016 173

det generelle innholdet i informasjonen, for eksempelhvor mange saker og hvor mye informasjon som hol-des utenfor utvalgets kontroll og begrunnelsen fordette. Det informeres også om endringer i antall sakerog mengde informasjon som holdes utenfor innsyn.

Ifølge EOS-utvalget har Etterretningstjenesten inoen få konkrete tilfelle nektet utvalget innsyn.Begrunnelsen har i disse tilfellene vært i samsvarmed Stortingets vedtak, og utvalget har ikke funnetgrunn til å bringe spørsmålet inn for forsvarsministe-ren og Stortinget.738 Et eksempel på at ordningen harfått praktisk betydning i en konkret sak, er EOS-utvalgets undersøkelse av norske kilder mv. i Etter-retningstjenesten, der tjenesten gjennomgikk map-pene og anonymiserte opplysninger som den mentefalt utenfor utvalgets kontrollområde, før utvalgetfikk tilgang til kildearkivet.739

40.3.3. ANDRE INSTANSERS SYN

I hvilken grad de praktiserte begrensningene iEOS-utvalgets rett til innsyn i Etterretningstjenestenssærlig sensitive informasjon har representert et hin-der for utvalgets kontroll, og hvorvidt utvalget ifremtiden bør gis en sterkere rett til innsyn også idenne informasjonen, har vært et sentralt tema i eva-lueringen, og er drøftet med alle involverte aktører.

EOS-utvalget har uttrykt at spørsmål knyttet tilinnsynsretten i slik informasjon sjelden kommer påspissen i konkrete saker, men at begrensningenemedfører at Etterretningstjenesten reelt sett er under-lagt en mindre omfattende kontroll enn de øvrige tje-nestene, og at kontrollen med tjenestens arkiver,registre og systemer skjer på et mer overordnet nivå.EOS-utvalget har vært tydelig på at utvalget ikke harbehov for kjennskap til kilders navn eller identitet forøvrig, og at løsninger der navn og andre personopp-lysninger anonymiseres er uproblematiske, men atproblemet oppstår der hele sakskompleks unntas inn-syn fordi også annen informasjon i saken vil kunneavsløre kildens identitet eller for øvrig er sensitiv.Utvalget har fremhevet at slike unntak er prinsipieltproblematiske, og kan utfordre tilliten til utvalgetskontroll og tjenestens virksomhet.

Etterretningstjenesten har fastholdt at det er etbehov for å begrense EOS-utvalgets innsyn i tjenes-tens særlig sensitive informasjon. Dette skyldes ikkeat tjenesten mistenker at utvalget vil bryte taushets-plikten, men at det objektivt sett er større fare for atinformasjonen vil komme ut jo flere personer som fårtilgang til den. Tjenestens argumentasjon følger tohovedlinjer: Den knytter seg for det første til depotensielle skader som kan oppstå dersom informa-sjonen kommer ut, slik som fare for kilders liv oghelse mv. Videre knytter argumentasjonen seg til den

skade innsynsmuligheten i seg selv kan føre til, foreksempel ved at kilder og utenlandske samarbeids-partnere vil unnlate å dele informasjon med den nor-ske tjenesten av frykt for at denne vil komme ut.Dessuten har Etterretningstjenesten anført overforEvalueringsutvalget at den særlig sensitive informa-sjonen tjenesten besitter ikke er «kontrollrelevant», iden forstand at den ikke berører norske innbyggerespersonvern eller rettssikkerhet.

Forsvarsdepartementet har blant annet gittuttrykk for følgende i en skriftlig oppsummering avsine synspunkter til Evalueringsutvalget:

«Enhver kompromittering av etterretningsrele-vant gradert informasjon har skadepotensiale, og allgradert informasjon er av natur sensitiv og må be-handles deretter. Dette er ikke til hinder for kontrollav utvalget, eller for innsynsrett både for utvalgetsmedlemmer og dets sekretariat. I vurderingen av be-hovet for skjerming av det som utgjør særlig sensitivinformasjon er det derfor avgjørende å erkjenne detenorme skadepotensialet som kompromittering avdenne informasjonen kan medføre for Norge og forenkeltpersoner. Konsekvenser kan være at operasjo-ner ikke vil bli gjennomført, at deler av okkupasjons-beredskapen vil bli nedlagt som en følge av at bådepersoner og planverk ikke lenger kan benyttes, og atantall kilder må forventes redusert. Dersom utvalgetuforbeholdent får tilgang til slik informasjon uten enkonkret politisk vurdering av behov og potensielleskadevirkninger i den enkelte sak, vil det medføre atytterligere 10-15 personer gis innsyn i informasjonsom det legges vekt på at kun noen få personer i lan-det bør ha kunnskap om. Dette utgjør en sikkerhets-utfordring i seg selv, selv om det ikke er grunnlag forå anta at utvalget ikke beskytter informasjon på engod måte.»

Både Etterretningstjenesten og Forsvarsdeparte-mentet har anført at den ordningen som følger avStortingets vedtak fra 1999 ikke innebærer et prinsi-pielt unntak fra innsynsretten, men et unntak fra kon-trollinstruksen som gir EOS-utvalget myndighet til åbeslutte innsyn. Departementet har vist til at Stortin-gets vedtak i saken er av samme rettslige trinnhøydesom kontrollinstruksen og derfor vil ha forrang etterlex posterior-prinsippet.

Flere aktører har imidlertid gått inn for å gi EOS-utvalget en sterkere rett til innsyn også i Etterret-ningstjenestens særlig sensitive informasjon. I Eva-lueringsutvalgets møte med kontrollog konstitu-sjonskomiteen fremhevet flere medlemmer av komi-teen faren for at det utvikler seg subkulturer i tjenes-tene som kan holdes skjult gjennom denne typenbegrensninger i innsynsretten. Advokatforeningenuttrykte også bekymring for de begrensninger somgjelder i utvalgets innsynsrett, og at disse burde lem-pes betraktelig.

Den internasjonale juristkommisjonen viste imøte med Evalueringsutvalget til rapporten Presse-frihetens kår i 2014: Ett skritt frem – og to tilbake. I


174 Dokument 16 – 2015–2016

rapporten er begrensningen i EOS-utvalgets rett tilinnsyn i Etterretningstjenesten fremhevet som én avflere begrensninger i EOS-utvalgets mandat og kapa-sitet som gjør at det kan stilles spørsmål ved «omkontrollen er effektiv nok med hensyn til å forebyggeog hindre at EOS-tjenestenes virksomhet griper len-ger inn i borgernes personvern og kommunikasjons-frihet enn forsvarlig i et demokrati».740 Det pekes påat en slik begrensning er vesentlig med tanke påomfanget av den utveksling som finner sted mellomsamarbeidende tjenester i dagens samfunn.

Videre understreker en rekke internasjonaleinstrumenter betydningen av at tilsynsorgan gis til-gang til all informasjon, uavhengig av gradering, somorganet anser relevant for ivaretakelse av tilsynsopp-gaven,741 samtidig som tilsynsorganet må ha plikt tilå utøve kontrolloppgaven, herunder søke innsyn i ogbehandle gradert informasjon, profesjonelt og i trådmed sine lovpålagte oppgaver.742

Kontrollutvalgenes innsynsrett var dessuten etviktig tema under Evalueringsutvalgets besøk i Sve-rige og Nederland. De svenske kontrollorganene hari utgangspunktet ubegrenset rett til innsyn i tjeneste-nes arkiver, registre og saksbehandlingssystemer, jf.kapittel 25.1 for mer om det svenske kontrollsyste-met. SIUN har også fri adgang til å søke i tjenestenessystemer på egen hånd, mens SIN utfører søk medbistand fra tjenestenes ansatte. Begge organene opp-lyste at de forsøker å begrense innsynet til den infor-masjonen som er nødvendig for ivaretakelse av kon-trollformålene, og at innsynsretten i praksis i storgrad avgrenses mot særlig sensitiv informasjon. Kon-trollorganenes medlemmer og sekretariat er ogsåunderlagt samme taushetsplikt som tjenestene selv.Etter det opplyste har innsynsretten ikke vært proble-matisert fra de svenske tjenestenes side, og kontroll-organene har en god dialog med tjenestene om dette.Også det nederlandske kontrollorganet CTIVD haren ubetinget rett til innsyn i tjenestenes informasjon,og fri søkeadgang i tjenestenes systemer, se kapittel25.2 for mer om det nederlandske kontrollsystemet.Utvalget praktiserer innsynsretten i tråd med kon-trollformålene, og opplyste at det ikke viker tilbakefor å søke innsyn i sensitivt materiale dersom formå-let med den aktuelle undersøkelsen tilsier at det ernødvendig. Det har ikke opplevd å få negative tilba-kemeldinger på dette fra de nederlandske tjenestene.


Som redegjort for ovenfor, er det fremført ulikesynspunkter på den rettslige betydningen av Stortin-gets vedtak fra 1999. For Evalueringsutvalget er detikke avgjørende om dagens ordning, der EOS-utval-gets tilgang til Etterretningstjenestens særlig sensi-tive informasjon i praksis begrenses ved at den hol-des utenfor utvalgets søkemuligheter og utvalgeteventuelt må bringe spørsmål om innsynsrett inn forforsvarsministeren eller Stortinget, vurderes som etunntak fra utvalgets lovbestemte innsynsrett eller frautvalgets instruksfestede rett til endelig å beslutte hvadet skal søke innsyn i.

Evalueringsutvalget vil likevel peke på at denprosessuelle ordningen som er skissert på bakgrunnav Stortingets vedtak fra 1999, fremstår som uegnetfor å løse en eventuell konflikt om EOS-utvalgets retttil innsyn i Etterretningstjenestens særlig sensitiveinformasjon. Evalueringsutvalget viser til FredrikSejersted, som skriver følgende om Stortingets merk-nad fra 1999 i boken Kontroll og konstitusjon:743

«…kjernen i den nye løsningen er at en innsynst-vist skal løftes opp på politisk nivå, i første omgangtil forsvarsministeren med varsel til kontrollkomite-en, og deretter eventuelt inn for Stortinget selv. Omdette praktisk sett vil la seg gjøre er usikkert. Hvor-dan skal 165 representanter meningsfullt og forsvar-lig kunne ta stilling til en konkret tvist om innsyn idokumenter fra E-tjenesten som er så sensitive at selvikke Stortingets betrodde kontrollører skal kunne fåse dem? Det beste som kan sies om denne prosedyrener at den forhåpentligvis aldri vil bli brukt i praksis,og at gjensidig varsomhet mellom partene kombinertmed trusselen om å bringe saken inn for Stortingetnok vil være tilstrekkelig til at tvister lar seg løse iminnelighet.»

Det avgjørende spørsmålet for Evalueringsutval-get har vært om den begrensningen som skjer i prak-sis, representerer et hinder for utvalgets kontroll, ogom den ordningen som følger av Stortingets vedtakfra 1999 bør endres eller videreføres.

Evalueringsutvalget mener at retten til innsyn iEOS-tjenestenes arkiver, registre og systemer er enforutsetning for en grundig demokratisk kontroll medreell mulighet til å avdekke krenkelser av indivi-duelle rettigheter og samfunnsmessige interesser.Dette tilsier at EOS-utvalget som den klare hovedre-gel må ha en ubetinget rett til innsyn i EOS-tjeneste-nes virksomhet. Eventuelle unntak krever en tungt-veiende begrunnelse.

Evalueringsutvalget anerkjenner at EOS-tjenes-tene, for å kunne ivareta sine oppgaver, har reellebehov for å beskytte informasjon, og at skadepoten-sial ved lekkasje av visse typer informasjon er spesi-elt stort. Opplysninger fra norske og utenlandske kil-

740. Wessel-Aass, Jon: Pressefrihetens kår 2014: Ett skritt frem– og to tilbake side 54-55. Rapporten er en del av prosjektetStatus for ytringsfrihet i Norge - Fritt ords monitorprosjekt.

741. Jf. FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme av men-neskerettighetene i terrorbekjempelse anbefaling nr. 7, Eu-roparådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr. 14,Tshwane-prinsippene nr. 6 og 32.

742. Europarådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr.15, Tshwane-prinsippene nr. 35 bokstav a. 743. Sejersted (2002) side 901.

Dokument 16 – 2015–2016 175

der kan dessuten få avgjørende betydning for fore-bygging og avverging av alvorlige angrep på nasjo-nal sikkerhet og andre beskyttelsesverdige interesser.Det er derfor viktig at Etterretningstjenestens tilgangtil slik informasjon ikke svekkes.

Hvorvidt Etterretningstjenestens adgang til åbegrense EOS-utvalgets innsyn i og kontroll av sær-lig sensitiv informasjon bør opprettholdes, må der-med bero på en avveining av om og eventuelt hvor-dan den begrensede innsynsretten svekker kontrollenopp mot de hensyn som ligger til grunn for unntaks-muligheten.

EOS-utvalget har i dag en omfattende rett til inn-syn i Etterretningstjenestens arkiver, registre og sys-temer. Evalueringen har vist at begrensningen i EOS-utvalgets rett til innsyn i Etterretningstjenestens sær-lig sensitive informasjon innebærer at en svært litendel av tjenestens virksomhet fullstendig unndrasutvalgets kontroll. Unntaket medfører ikke storepraktiske problemer i den forstand at EOS-utvalgetikke får avklart konkrete mistanker om ulovligheter.Det skaper likevel en risiko for at krenkelser av indi-viduelle rettigheter eller samfunnets interesser gåruoppdaget.

Evalueringsutvalget har søkt å kartlegge mer kon-kret hvilken risiko det er for at enkeltpersoners rettig-heter eller samfunnets interesser krenkes gjennomEtterretningstjenestens behandling av særlig sensitivinformasjon. I den forbindelse har Evalueringsutval-get fått en redegjørelse fra Etterretningstjenesten forfølgende spørsmål:

– Hvilke typer/kategorier informasjon holdes uten-for?

– Hvor mye informasjon holdes utenfor?– Hva kan den særlig sensitive informasjonen bru-

kes til?– Hvilke beslutninger kan treffes på grunnlag av

den særlig sensitive informasjonen?– Brukes den særlige sensitive informasjonen i

etterretningstjenestens virksomhet for øvrig påen måte som gjør at også annen informasjon unn-tas EOS-utvalgets innsyn?

– Videreformidles informasjonen til andre?– Hvilke interne rutiner gjelder for beslutningen

om hvilken informasjon som skal anses særligsensitiv?

– Hvilken intern kontroll føres med den informa-sjonen som holdes utenfor? Fører andre eksterneaktører kontroll med den informasjonen som hol-des utenfor?

– Hvilken informasjon får EOS-utvalget om densærlig sensitive informasjonen?

Utover det som fremgår av dette kapittelet, er sva-rene på disse spørsmålene i hovedsak gradert infor-masjon. Svarene tilsier imidlertid at faren for kren-

kelser av enkeltpersoners rettigheter og samfunnetsinteresser gjennom Etterretningstjenestens behand-ling av særlig sensitiv informasjon er begrenset. Etterutvalgets syn vil informasjonen likevel, etter omsten-dighetene, kunne være relevant for formålene medEOS-utvalgets kontroll. Unntaket skaper dermed,som nevnt, en risiko for at krenkelser av individuellerettigheter eller samfunnets interesser går uoppdaget.

EOS-utvalgets kontroll av Etterretningstjenestenvar tradisjonelt mer begrenset enn kontrollen av deøvrige EOS-tjenestene, med den begrunnelse at tje-nestens virksomhet i liten grad var rettet mot norskeborgere eller innbyggere. Dette er fremdeles tilfelletfor store deler av virksomheten, likevel slik at Etter-retningstjenestens fokus på norske borgere eller inn-byggere i utlandet og tjenestens samarbeid med nor-ske og utenlandske tjenester har økt kraftig de senereårene, jf. kapittel 14 om utviklingstrekk for mer omdette. Dette tilsier at risikoen for rettighetskrenkelserknyttet til personer i kjernen av EOS-utvalgets kon-trollområde som følge av begrenset innsyn i informa-sjon om norske og utenlandske kilders identitet, ogannen informasjon om/fra andre lands tjenester, måantas å være større i dag enn i 1999.

Det er ikke grunn til å tro at Etterretningstjenestenmisbruker ordningen til å holde annen informasjonenn den som er definert som særlig sensitiv utenforEOS-utvalgets innsyn. Likevel er det en teoretiskmulighet for dette. Et slikt innhugg i EOS-utvalgetskontrollmulighet som unntaksmuligheten innebærervil dessuten kunne skade allmennhetens tillit både tilutvalgets kontroll og til tjenestens virksomhet.

All den informasjonen som unntas EOS-utvalgetsinnsyn er gradert «strengt hemmelig», ut fra en vur-dering av at «det kan få helt avgjørende skadefølgerfor Norges eller dets alliertes sikkerhet, forholdet tilfremmede makter eller andre vitale nasjonale sikker-hetsinteresser om informasjonen blir kjent for uved-kommende».744 Dette gjelder imidlertid også deler avden informasjonen EOS-utvalget har ubegrenset inn-syn i. Behovet for konfidensialitet ut over dette varie-rer for den enkelte typen informasjon som er omfattetav definisjonen på særlig sensitiv informasjon, ogEvalueringsutvalget har derfor vurdert behovet for åunnta hver enkelt opplysningskategori konkret.

Begrunnelsen for ønsket om å holde informasjonsom kan avsløre identiteten til Etterretningstjenes-tens egne kilder utenfor EOS-utvalgets innsyn er pågenerelt grunnlag knyttet til frykten for at kilder vilslutte å dele informasjon med tjenesten dersom denikke kan gi dem et ubetinget løfte om anonymitet. Idet enkelte tilfelle kan det også være grunn til å fryktefor kildens liv og sikkerhet dersom informasjonenkommer ut. Bekymringen for å gi EOS-utvalget inn-syn i informasjon om utenlandske tjenesters beskyt-

744. Jf. sikkerhetsloven § 11 første ledd bokstav a.

176 Dokument 16 – 2015–2016

tede tjenestemenner er på generelt grunnlag knyttettil frykten for at disse tjenestene vil slutte å deleinformasjon med Norge dersom det opplyses at infor-masjonen vil deles med EOS-utvalget. I enkelte til-felle kan det også være grunn til å frykte for kildensliv og sikkerhet dersom informasjonen blir kjent foruvedkommende.

Informasjon om okkupasjonsberedskapen ønskesholdt utenfor EOS-utvalgets innsyn fordi hensiktenmed tiltakene vil falle bort dersom informasjonen blirkjent for uvedkommende.

Informasjon om enkelte særlig sensitive uten-landsoperasjoner ønskes holdt utenfor EOS-utvalgetsinnsyn fordi den, ifølge Forsvarsdepartementet, kanha et skadepotensial av en slik art at det vil sette liv ifare dersom den kommer ut. Videre vil en mulighettil innsyn i informasjon om slike operasjoner kunnemedføre at operasjonene ikke kan gjennomføres.

Evalueringsutvalget har konkludert med at EOS-utvalgets leder og nestleder på anmodning bør gisinnsynsrett i Etterretningstjenestens særlig sensitiveinformasjon. Denne konklusjonen vil begrunnes i detfølgende.

Argumentasjonen til Etterretningstjenesten byg-ger for det første på en antakelse om at risikoen for atinformasjon lekker ut, øker dersom EOS-utvalget gisinnsyn. Dette skyldes ikke at det er konkret grunn tilå tro at utvalget vil bryte taushetsplikten, men at detobjektivt sett er større fare for at informasjonen vilkomme ut jo flere personer som får tilgang til den.Det er også et svært begrenset antall av Etterretnings-tjenestens ansatte som har tilgang til slik informa-sjon. Det kan imidlertid spørres om en slik objektivrisikovurdering bør være tilstrekkelig til å nekteEOS-utvalget innsyn i kontrollrelevant informasjon.Utvalget er underlagt streng lovbestemt taushets-plikt, har strenge rutiner for behandling av informa-sjon og siden opprettelsen i 1996 har EOS-utvalgetaldri vært anklaget for å ha lekket gradert informa-sjon. Utvalget har også en sterk interesse i å opprett-holde et godt og tillitsfullt forhold til EOS-tjenestenefor på best mulig måte å kunne ivareta kontrollopp-gavene. Risikoen for at utvalget vil lekke gradertinformasjon må dermed anses svært liten. Denne risi-koen vil reduseres ytterligere dersom tilgangen tilden særlig sensitive informasjonen begrenses ogsåinnenfor utvalget, se nedenfor.

Videre bygger argumentasjonen på en antakelseom at kilder og utenlandske tjenester vil bli mer til-bakeholdne med å dele informasjon og samarbeideoperativt med den norske etterretningstjenesten der-som dette omfattes av EOS-utvalgets lovbestemteinnsynsrett. Ordningene i Sverige og Nederland talerimidlertid imot at dette er tilfellet. Her synes både tje-nestene og kontrollorganene tilfredse med en løsningder innsynsretten i prinsippet er ubetinget og det fak-tiske innsynet beror på kontrollorganenes skjønns-

messige vurdering av behovet. Det må antas at tje-nestene i disse landene ville protestert mot en slikløsning dersom den i praksis hadde skadet tilgangentil informasjon fra kilder eller andre lands tjenester.Også internasjonalt synes utviklingen å gå i retningav større åpenhet og kontroll med etterretnings- ogsikkerhetstjenestene, noe som taler mot å opprett-holde begrensningen i EOS-utvalgets innsynrett.

Dernest bygger Etterretningstjenestens og For-svarsdepartementets argumentasjon på at det kanvære grunn til å frykte for kildens liv og sikkerhetdersom informasjonen kommer ut. Når det gjeldersærlig sensitive utenlandsoperasjoner, har departe-mentet vist til at det kan sette liv i fare dersom infor-masjon om dette kommer ut, samt at det kan medføreat operasjonene ikke kan gjennomføres. Det kanimidlertid anføres at et abstrakt skadepotensial knyt-tet til en kategori opplysninger generelt ikke børkunne begrunne begrensninger i innsynsretten. Der-som det derimot kan påvises et konkret skadepoten-sial knyttet til opplysninger om en bestemt kilde ellerutenlandsoperasjon eller dersom det foreligger kon-kret fare for liv, er det både rimelig og forståelig atbare et minimum antall mennesker bør kjenne tilopplysningene.

Behovet for å begrense EOS-utvalgets innsynsynes dermed å stå sterkest der det foreligger konkretfare for liv og sikkerhet dersom informasjonen kom-mer ut. Etterretningstjenestens generelle argumentom at tjenestens informasjonstilgang vil reduseresdersom innsyn gis, synes derimot svekket. Utoverdette taler hensynet til en grundig og reell kontroll, ogtilliten til kontrollen og EOS-tjenestenes virksomhet,for at innsyn bør kunne gis.

I lys av dette foreslår Evalueringsutvalget atEOS-utvalget gis en ubetinget innsynsrett også iEtterretningstjenestens særlig sensitive informasjon,likevel slik at utvalgets plikt til å balansere kontroll-behovet opp mot hensynet til rikets sikkerhet, vern avkilder og samarbeidet med andre land skjerpes.Innenfor en slik løsning kan dagens ordning der sær-lig sensitiv informasjon holdes utenfor EOS-utval-gets frisøksadgang opprettholdes, slik at innsyn i densærlig sensitive informasjonen bare gis på anmod-ning fra utvalget. Videre foreslår Evalueringsutval-get at innsyn bare gis til EOS-utvalgets leder og nest-leder. Disse to kan beslutte om det skal gis kritikk isaker som involverer særlig sensitiv informasjon.Leder og nestleder må videre være enige for at kritikkskal uttales i disse sakene. Den generelle regelen omat utvalget avgjør hva det skal søke innsyn i ogomfanget av og utstrekningen av kontrollen bør, etterEvalueringsutvalgets syn, gjelde også her.

Denne løsningen innebærer at EOS-utvalget bareskal be om innsyn i særlig sensitiv informasjon i kon-krete tilfelle der formålene med kontrollen tilsier det.Rikets sikkerhet, vern av kilder og forholdet til andre

Dokument 16 – 2015–2016 177

land skal hensyntas så langt som mulig. Dersom for-hold i den enkelte sak tilsier at det kan være fare forenkeltmenneskers liv eller sikkerhet dersom informa-sjonen kommer ut, bør utvalget vurdere på det ster-keste å trekke eller avvente innsynsanmodningen.

Løsningen likner i prinsippet på de ordningenesom praktiseres i Sverige og Nederland, men leggertydeligere og mer konkrete begrensninger på EOS-utvalgets praktisering av innsynsretten.

41. Norsk demokratisk kontroll av fremmede staters overvåking

41.1. Bakgrunn

I brev 4. juni 2014 til Evalueringsutvalget adres-serte Stortingets presidentskap fire punkter som kon-troll- og konstitusjonskomiteen i Innst. 159 S (2013–2014) anbefalte at Evalueringsutvalget ble gitt i opp-gave å drøfte. Det siste punktet var:

«Hvordan sikre norsk demokratisk kontroll avfremmede staters overvåking av norske borgere?»

Bakgrunnen for kontrollog konstitusjonskomi-teens interesse for spørsmålet var et representantfor-slag fremsatt av Sosialistisk Venstreparti om å ned-sette en kommisjon med mandat til å undersøke ogvurdere den samlede overvåkingen som norske bor-gere er utsatt for.745 Forslaget fikk ikke flertall i kon-troll- og konstitusjonskomiteen, som viste til at «per-spektivene som fremsettes i representantforslagetivaretas ved en utvidelse av mandatet til utvalget somskal evaluere EOS-utvalget». Flertallet gikk inn for åbe Stortingets presidentskap om å supplere mandatettil utvalget som skulle nedsettes for å evaluere EOS-utvalget, blant annet med spørsmålet «hvordan sikrenorsk demokratisk kontroll av fremmede statersovervåking av norske borgere».

I etterkant av presidentskapets brev 4. juni 2014ble Evalueringsutvalget blant annet bedt om åkomme med sine synspunkter på om den aktuelleproblemstillingen burde omfattes av utvalgets man-dat, eventuelt en hensiktsmessig presisering avtemaet. Til dette svarte Evalueringsutvalget følgen-de:

«Evalueringsutvalget har fått i oppdrag å evaluereEOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser, samt be-lyse enkelte konkrete problemstillinger knyttet tilEOS-utvalgets arbeidsområder. Evalueringsutvalgeter videre bedt om å ta høyde for den samfunnsmessi-ge og teknologiske utviklingen i sitt arbeid. Et sen-tralt tema for Evalueringsutvalget vil dermed bli åvurdere hvilke konsekvenser de senere års utviklingav nye muligheter for overvåking, og intensiveringav EOS-tjenestenes samarbeid med hverandre og

med utenlandske tjenester, bør få for EOS-utvalgetsarbeid og rammebetingelser. På denne bakgrunn fin-ner Evalueringsutvalget det naturlig å behandle deaspekter ved det ovennevnte temaet som har en natur-lig tilknytning til EOS-utvalgets mandat og kontroll-område, evt. til spørsmål om det bør gjøres endringeri dette.»

Stortingets presidentskap tok dette til etterret-ning.

41.2. Andre lands overvåking av norske borgere på deres territorium

Om Norge kan utøve noen form for demokratiskkontroll av fremmede staters overvåking av norskeborgere, og eventuelt hvordan, vil bero på omsten-dighetene i det enkelte tilfelle. I det videre vil det bliredegjort for enkelte ulike typer tilfeller, og hvilkemuligheter for kontroll som foreligger.

Ovennevnte problemstilling omfatter for detførste tilfelle der andre land overvåker norske bor-gere som oppholder seg på det aktuelle landets egetterritorium.746

I slike tilfelle gjelder det aktuelle landets lovgiv-ning, og nordmenn vil kunne bli gjenstand for slikovervåking som denne lovgivningen tillater, even-tuelt også for ulovlig overvåking av det aktuelle lan-dets myndigheter. På samme måte som norsk politikan avlytte utenlandske personer som er mistenkt forkriminalitet i Norge eller PST kan holde oppsyn medutenlandske personer med tilknytning til terrorgrup-per som ankommer Norge, vil andre lands myndighe-ter ha liknende fullmakter overfor norske borgere iutlandet. Omfanget av fullmaktene og hvilke rettig-heter norske borgere har i slike situasjoner, vil beropå det aktuelle landets lovgivning.

Hvilke kontrollmekanismer som gjelder vil i sliketilfelle vil også bero på det aktuelle landets lovgiv-ning. Til illustrasjon omfatter EOS-utvalgets kon-trollområde ikke personer som ikke er bosatt i Norgeeller organisasjoner som ikke har tilhold her, medmindre «særlige forhold» tilsier det, se EOS-instruk-sen § 4 første ledd. Andre land har ingen plikt til åopplyse Norge om at norske borgere er under overvå-king i det aktuelle landet, og med mindre virksomhe-ten kommer til enkeltpersoners kunnskap eller detaktuelle landets myndigheter utveksler informasjonom dette med norske myndigheter, vil Norge som

745. Se Dokument 8:9 S (2013–2014).

746. Som «overvåking» regner Evalueringsutvalget «formålsret-tet informasjonsinnsamling», for eksempel ved bruk avmenneskelige sanser, tekniske hjelpemidler eller andre for-mer for kartlegging, se Bruce og Haugland 2014 side 47.Overvåking kan skje ved registrering av informasjon fra åp-ne eller lukkede kilder, eller ved direkte innsamling av infor-masjon om eller fra enkeltpersoners privatliv, for eksempelved fysisk overvåking eller avlytting. Bare informasjonsinn-samling som er av et visst omfang, en viss varlighet ellersom involverer en viss systematikk er naturlig å betegnesom «overvåking».

178 Dokument 16 – 2015–2016

utgangspunkt ikke ha kjennskap til slik overvåkings-virksomhet.

Etter Evalueringsutvalgets syn har EOS-utvalgetsom utgangspunkt dermed ikke forutsetninger for åføre kontroll med andre lands overvåking av norskeborgere på vedkommende lands territorium. Slikvirksomhet vil som utgangspunkt være lovlig myn-dighetsutøvelse fra et annet lands side, og ikke etnorsk anliggende. Et norsk kontrollorgan vil hellerikke ha noen innsynsrett eller påvirkningskraft over-for andre lands myndigheter i slike saker. Norskemyndigheter vil i enkelttilfelle kunne ta initiativ til åundersøke om andre land driver slik overvåking, detvære seg på politisk plan eller fra den enkelte EOS-tjenestes side, men det anses å ligge utenfor Evalue-ringsutvalgets mandat å vurdere om dette bør gjøres,se brevet 24. februar 2015 til presidentskapet. Det eruansett ikke naturlig at EOS-utvalget, som Stortin-gets kontrollorgan, inntar en slik rolle.

Dersom andre lands overvåking av norske bor-gere på deres territorium skjer i samarbeid med nor-ske EOS-tjenester, for eksempel ved eller på grunn-lag av utlevert informasjon fra norske registre, kon-trollerer EOS-utvalget at de norske tjenestenes sideav samarbeidet skjer i tråd med gjeldende regler ogretningslinjer og de internasjonale menneskerettig-hetsforpliktelsene Norge er bundet av.747 Omfangetav og innholdet i denne kontrollen er redegjort for idel IV om kontrollen av EOS-tjenestene og del V omresultatene av evalueringen. Der fremgår det at utval-get blant annet kontrollerer hvem opplysningeneutleveres til, at utleveringen oppfyller bestemte for-mål og at det er forholdsmessighet mellom formåletmed utleveringen og mulige konsekvenser for denenkelte. Opplysningenes art og kvalitet blir også vur-dert. Et annet kontrollpunkt er at opplysninger ikkeutleveres til stater som unnlater å respektere mennes-kerettighetene. I årsmeldingen for 2013 uttalte EOS-utvalget dessuten at det, som følge av Edward Snow-dons opplysninger om amerikansk overvåking iutlandet, også hadde hatt oppmerksomhet rettet motdet å undersøke om opplysninger utlevert til samar-beidende tjenester kan ha blitt brukt til urettmessigovervåking av norske borgere i Norge.748 Som påpekti kapittel 27.2. om ivaretakelse av individuelle rettig-heter har EOS-utvalgets kontroll på dette områdetogså enkelte svakheter, for eksempel der informa-sjonsgrunnlaget som oversendes fra samarbeidendetjenester er sparsomt eller der informasjon utvekslesuformelt på saksbehandlernivå.

Ut over kontroll med den informasjonen somdeles med de norske tjenestene, kan EOS-utvalgetheller ikke kontrollere lovligheten av den fremmede

statens virksomhet mot norske borgere eller denvidere bruken av de opplysninger som utleveres. Slikkontrollmulighet vil eventuelt kunne oppnås gjen-nom en utvikling av samarbeid mellom ulike landskontrollorgan for etterretnings- og sikkerhetstjenes-ter. Evalueringsutvalget har vurdert status og mulig-hetene for utvikling av slikt samarbeid i kapittel 41.4nedenfor.

41.3. Andre lands overvåking av norske borgere på norsk territorium

En annen situasjon som er omfattet av problem-stillingen er der norske borgere oppholder seg pånorsk territorium, samtidig som de er gjenstand foroppmerksomhet fra andre stater. Dette kan foreksempel være fordi de er mistenkt for å være invol-vert i straffbare handlinger eller sikkerhetstruendevirksomhet med tilknytning til et annet lands territo-rium eller nasjonale forhold.

I slike tilfelle står en stat fritt etter folkeretten til ågjennomføre rene undersøkelseshandlinger fra egetterritorium, for eksempel innsamling av åpent til-gjengelig informasjon fra Internett eller andre kil-der.749 Andre stater vil også kunne ha adgang etternasjonal rett til å be private selskap e.l. om utleveringav opplysninger om norske borgere i slike situasjo-ner, for eksempel fra Facebook og Google. Videre vilfremmede stater ha en rekke faktiske muligheter til åsamle informasjon om norske borgere som befinnerseg på norsk territorium ved hjelp av teknologi sombrukes på eller fra eget territorium. Slik informa-sjonsinnhenting er ikke direkte regulert av folkeret-ten, og det er uklart hvor grensen for hva som er til-latt. Det vises blant annet til Sårbarhetsutvalget, somi NOU 2015: 13 skriver følgende om alminnelige fol-kerettslige skranker for grenseoverskridende infor-masjonsinnhenting:750

«Det legges på denne bakgrunn til grunn at detikke er internasjonal konsensus om at grenseover-skridende etterretningsvirksomhet, herunder i det di-gitale rom, som utelukkende består i informasjons-innhenting, og som ikke forårsaker noen form for fy-sisk skade eller tap av funksjonalitet, i seg selv utgjørem suverenitetskrenkelse. Det kan imidlertid disku-teres, ikke minst i lys av den tekniske utviklingen, omdet kan tenkes situasjoner der de negative konse-kvenser for eksempel på en stats økonomi (industri-spionasje) er av en slik art at handlingen vil kunne ut-gjøre et brudd på suverenitetsprinsippet. Hensiktenmed informasjonsinnhentingen, og hvordan denne erforetatt, vil også kunne ha betydning.»

I praksis er for eksempel antatt at et lands myn-digheter har adgang til å avlytte telefonsamtaler somfanges opp av, eller epost som registreres i, vedkom-

747. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 22–23.


749. Se Bruce og Haugland 2014 side 96.750. NOU 2015:13 side 76 og vedlegg 2 side 3.

Dokument 16 – 2015–2016 179

mende lands telenett, selv om deltakern(e) befinnerseg i et annet land. Det samme gjelder antakelig der-som et lands myndigheter gjennom lovlig ransakingav en datamaskin får tilgang til materiale lagret på enutenlandsk server. I etterkant av avsløringene tilamerikanske Edward Snowdon sommeren 2013, erdet også påvist at amerikanske etterretningstjenester,selv eller i samarbeid med andre, har utført utstraktavlytting og informasjonsinnsamling knyttet til andrelands telenett.

Der andre lands myndigheter samler informasjonom norske borgere fra eget territorium, vil Norge vilsom utgangspunkt ikke ha kjennskap til og mulighettil å drive demokratisk kontroll med informasjons-innhentingen. Hvilke kontrollmekanismer som gjel-der, vil også her bero på det aktuelle landets lovgiv-ning, se ovenfor i kapittel 41.2.

Det kan likevel tenkes at norske myndigheter fårkunnskap om at norske borgere er gjenstand for slikovervåking av andre lands myndigheter. Et eksempelpå dette er omtalt i EOS-utvalgets årsmelding for2013.751 PST orienterte i dette tilfellet EOS-utvalgetom at tjenesten, som ledd i samarbeid med amerikan-ske myndigheter, hadde fått kunnskap om at detbefant seg opplysninger om nordmenn i en databasetilhørende Terrorist Screening Centre, som ikke varlagt inn av PST. Senteret er en avdeling i FBI medoppgave å identifisere mistenkte eller mulige terro-rister. EOS-utvalget uttalte blant annet følgende omforholdet til utvalgets kontrollområde:

«Utvalgets kontrolloppgave omfatter ikke uten-landske tjenesters etterretnings- og overvåkingsvirk-somhet, men utvalget skal avdekke og forebygge atdet øves urett mot enkeltpersoner i Norge. Sett i lysav konsekvensene behandlingen kan ha for den en-kelte, mener utvalget at det kan være rettssikkerhets-messig betenkelig at amerikanske myndigheter be-handler opplysninger om norske borgere i databasen,når opplysningene verken er lagt inn, godkjent ellerkvalitetssikret av PST. Utvalget anmodet på dennebakgrunn Justis- og beredskapsdepartementet i brev ijuni 2013 om å følge opp saken, eventuelt ved å takontakt med amerikanske myndigheter.»

Departementet svarte at det kunne være flere legi-time årsaker til at det befant seg opplysninger omnordmenn i den amerikanske databasen, og at detderfor ikke fant grunn til å ta dette opp med ameri-kanske myndigheter. EOS-utvalget anmodet deretterdepartementet på nytt om å gjøre dette, hvorpå depar-tementet meldte at det likevel ville ta kontakt medamerikanske myndigheter på hensiktsmessig måte,med sikte på å få belyst saken best mulig. Av EOS-utvalgets årsmelding for 2014 fremgår det at Justis-og beredskapsdepartementet ved flere anledninger i2014 og 2015 ba amerikanske myndigheter om å

redegjøre for registreringene av opplysninger omnorske personer og personer med norsk tilknytning iden aktuelle databasen, uten å få svar.752 Departe-mentet opplyste at det ville fortsette å følge oppsaken, og EOS-utvalget understreket betydningen avdette.

Etter Evalueringsutvalgets syn er det riktig avEOS-utvalget å orientere departementet dersomutvalget avdekker at andre lands myndigheter harovervåket eller samlet informasjon om enkeltperso-ner i Norge, uten at norske tjenester er involvert ellerinformert. Det bør imidlertid primært være opp til depolitiske myndighetene å bestemme hvorvidt detandre landets myndigheter skal konfronteres medfunnene. Som Justis- og beredskapsdepartementetpåpekte, kan det være legitime årsaker til at andreland registrerer opplysninger om personer i Norge.Evalueringsutvalget viser også til at EOS-kon-trollovens forarbeider forutsetter at EOS-utvalgetskontroll ikke bør bli så inngripende at departemente-nes styringsmulighet og ansvar svekkes vesentlig,753

og at forholdet til andre stater og den praktiskeutøvelsen av utenrikspolitikken først og fremst er til-lagt regjeringen å vurdere.754

Derimot følger det av det folkerettslige prinsippetom staters suverenitet at andre lands myndigheterikke kan drive informasjonsinnhenting som fordrerfysiske tiltak på norsk territorium, uten samtykke ogbistand fra norske myndigheter. For eksempel kanrepresentanter for andre lands myndigheter verkenmontere teknisk overvåkingsutstyr på norsk territo-rium eller bruke teknologisk utstyr til å hacke eller påannen ulovlig måte skaffe seg tilgang til informasjonlagret i Norge. Dette vil i tilfelle kunne utgjøre spio-nasje eller ulovlig etterretningsvirksomhet etter straf-feloven og sikkerhetsloven.

Beskyttelse mot og kontroll av andre lands even-tuelle bruk av informasjonsinnhentingsmetoder somfordrer fysiske tiltak på norsk territorium uten atdette skjer i samarbeid med norske myndigheter, vil iutgangspunktet være kontraetterretningsvirksomhet.Dette er en oppgave for EOS-tjenestene, og da særligPST, NSM og FSA. EOS-utvalgets driver i og for segen legalitetskontroll med at tjenestenes kontraetter-retningsvirksomhet holdes innenfor gjeldende regel-verk, mens spørsmålet om denne virksomheten ereffektiv og i tilstrekkelig grad beskytter norske bor-

751. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 23–24.

752. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 18–19. 753. NOU 1994:4 side 34. 754. Se Innst. S. nr. 232 (1998–1999) side 6, der kontrollog kon-

stitusjonskomiteen i forbindelse med behandlingen av EOS-utvalgets årsmelding 1998 og utvalgets omtale av den såkal-te Lamark-saken, uttalte at regjeringens forhold til andre sta-ter først og fremst er tillagt regjeringen å vurdere. Se ogsåAndenæs/Fliflet, Statsforfatningen i Norge (2006), side 301og side 307–308.

180 Dokument 16 – 2015–2016

gere mot andre lands overvåking, faller i dag utenforutvalgets kontrollområde.

EOS-utvalget har siden 2000 likevel flere gangertatt opp spørsmål som berører utenlandsk etterret-ningsvirksomhet i Norge. I årsmeldingen for 2003uttalte utvalget følgende om utvalgets kontrollopp-gave og kontrollområde i slike tilfelle, i forbindelsemed den såkalte Risør-saken:755

«Utvalget har også sett på pressespekulasjoneneom amerikansk vervingsvirksomhet og etterretnings-virksomhet mot eksil-irakere i Norge forut for Irak-krigen. Fremmed etterretningsvirksomhet mv. skalvære undergitt nasjonal kontroll også når det dreierseg om allierte land. Uautorisert fremmed etterret-ningsvirksomhet mv. berører suverenitetsspørsmål,og kan ha konsekvenser for den enkeltes rettsbeskyt-telse. Ut fra kontrolloppgaven vil utvalgets mandat ien slik sammenheng være å klarlegge om det har på-gått slik virksomhet som norsk sikkerhetstjeneste harvært kjent med og eventuelt har godkjent, og å se påhvordan tjenesten i tilfellet har håndtert situasjonenog informert overordnet myndighet.»

Utsagnet innebærer en presisering av hva EOS-utvalget anser som sin oppgave ved mistanker om atandre land driver ulovlig etterretningsvirksomhet iNorge, nemlig å kartlegge om norske tjenester harhatt kunnskap om virksomheten, og om den harhåndtert kunnskapen på lovmessig måte. I denaktuelle saken gjorde graderingen av informasjonenat utvalget ikke kunne si så mye om resultatet avundersøkelsene, men det bemerket på generelt grunn-lag at PST ga inntrykk av å være bevisst på kravet omnasjonal kontroll og hva det innebærer, også i rela-sjon til eventuell aktivitet utøvd av samarbeidendetjenester.756 Kontroll- og konstitusjonskomiteenomtalte ikke EOS-utvalgets kontrollfunksjon i slikesaker konkret, men sluttet seg til EOS-utvalgetspåpekninger og var tilfreds med at utvalget anser atPST ivaretar kravet om nasjonal kontroll.757

I 2000 og 2001 omtalte EOS-utvalget også utval-gets undersøkelser av det såkalte Echelon-samarbei-det, «et påstått kommunikasjonsavlyttingssystem ibred skala mellom flere vestlige etterretningstjenes-ter som hevdes å bryte med de rettslige rammer somer lagt for tjenestene i nasjonal lovgivning og direk-tiver».758 Utvalget stilte blant annet spørsmål tildaværende Forsvarets Overkommando/Etterret-ningsstaben (FO/E) som opplyste at tjenesten verkendeltok i eller hadde kjennskap til et slikt system.

I 2011 undersøkte EOS-utvalget enkelte sider avpåstander som ble fremsatt i media om at gruppen

Surveillance Detection Unit (SDU) skal ha drevetovervåking og registrering av norske borgere i Norgepå vegne av den amerikanske ambassaden i Oslo.759 Iomtalen av utvalgets kontrolloppgave i saker somberører fremmede staters virksomhet på norsk jord,viste utvalget til uttalelsen i årsmeldingen fra 2003.Videre kritiserte utvalget PST for at verken Justis- ogpolitidepartementet eller utvalget ble orientert omtjenestens kjennskap til sikkerhetsarbeidet ved denamerikanske ambassaden i Oslo. Kontroll- og konsti-tusjonskomiteen la utvalgets forståelse av kontroll-oppgaven til grunn for behandlingen av saken.760 I sittinnlegg i Stortinget uttalte komiteleder AndersAnundsen at komiteen «støttet opp om EOS-utval-gets forståelse av eget mandat, slik at det også inklu-derer kartlegging og undersøkelser knyttet til om deter pågått fremmed etterretningsvirksomhet på norskjord som også norsk sikkerhetstjeneste har godkjenteller vært kjent med».761 Videre uttalte han at utvalgetnaturligvis også kan undersøke hvordan de norsketjenestene har håndtert situasjonen og informertoverordnet myndighet.

Av EOS-utvalgets årsmelding for 2013 fremgårdet at utvalget, som følge av opplysninger om ameri-kanske myndigheters overvåking i utlandet, stiltespørsmål til NSM om hvordan direktoratet eventueltarbeider med bevisstgjøring av norske institusjonermv. knyttet til informasjon som gjøres tilgjengelig påInternett og sikker nettbruk mv., samt hva direktora-tet eventuelt vil foreta seg for å finne ut hvilke norskeinstitusjoner mv. som bruker dataprogrammer somutenlandsk etterretning kan ha plantet svakheter i.762

Utvalgets forespørsel var ikke besvart da årsmeldin-gen ble skrevet. Temaet for utvalgets spørsmål tilNSM i denne forbindelse synes å være av en noeannen karakter enn i de sakene som er beskrevetovenfor. De adresserer norske myndigheters tiltak forå beskytte mot andre lands etterretningsvirksomhetog er ikke egnet til å «klarlegge om det har pågått slikvirksomhet som norsk sikkerhetstjeneste har værtkjent med og eventuelt har godkjent», se uttalelsenfra 2003.

Av årsmeldingen for 2014 fremgår det at EOS-utvalget hadde stilt PST spørsmål blant annet omhvorvidt en samarbeidende tjenestes eventuelle kil-deføring/HUMINT-virksomhet på norsk territoriumvar rapportert til og godkjent av PST.763 PST infor-merte om at tjenesten hadde et godt samarbeid medden utenlandske tjenesten i saken, og at den ikkehadde grunn til å tro at den utenlandske tjenesten

755. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 8. 756. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 9.757. Innst. S. nr. 217 (2003–2004) side 5. EOS-utvalgets kon-

trollfunksjon var ikke tema da saken ble debattert i Stortin-get, se stortingsforhandlingene 7. juni 2003 side 2999–3001.

758. EOS-utvalgets årsmelding 2000 side 7; EOS-utvalgets års-melding 2001 side 14.

759. Særskilt melding til Stortinget om overvåking av norskeborgere i Norge foretatt av gruppen Surveillance DetectionUnit (SDU), Dokument 7:1 S (2010–2011).

760. Innst. 280 S (2010–2011) side 2. 761. Referat fra møte i Stortinget 12. april 2011 side 3474. 762. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 27. 763. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 15–16.

Dokument 16 – 2015–2016 181

hadde benyttet HUMINT-ressurser i Norge. EOS-utvalget tok PSTs redegjørelse til orientering, menbemerket at det er betenkelig dersom den utenland-ske samarbeidende tjenesten hadde hatt egeninnsam-ling eller ført en kilde i Norge, uten at forholdet errapportert til PST. Utvalget bemerket at opplysnin-gene i den aktuelle saken ikke utelukket at det kunneha vært tilfellet. Videre uttalte EOS-utvalget:764

«På generelt grunnlag la utvalget til grunn at PSThar oppmerksomhet rettet mot utenlandske staters et-terretningsaktivitet i Norge. Utvalget pekte på at PSTi tilfeller der samarbeidende tjenester gir PST etter-retningsinformasjon om forhold som har foregått pånorsk territorium, bør forsøke å avklare hvordanutenlandsk samarbeidende tjeneste har tilegnet seginformasjonen. Dette for å fastslå om innhentingenhar skjedd i strid med forutsetningene om at fremme-de staters etterretningsvirksomhet i Norge skal skjeetter godkjenning fra PST.»

Etter Evalueringsutvalgets syn, har EOS-utvalgetmed dette etablert hensiktsmessige rammer for kon-trollen av om andre land driver overvåking av norskeborgere ved fysiske tiltak på norsk territorium. EOS-utvalgets oppgave i slike tilfelle bør være å undersøkeom dette skjer i samarbeid med norske myndigheter,og eventuelt kontrollere om samarbeidet skjer i trådmed gjeldende regelverk. Utover dette bør EOS-utvalget ikke kontrollere om andre lands myndigheterdriver overvåking av norske borgere på norsk territo-rium. Dette er i realiteten et spørsmål om effektivite-ten av norske myndigheters kontraetterretningsar-beid, og vil i tilfelle innebære at EOS-utvalgets man-dat utvides fra å gjelde en ren legalitetskontroll tilogså å gjelde kvalitets- eller effektivitetskontroll.Effektiviteten av norske myndigheters kontraetterret-ningsarbeid faller derimot innenfor statsrådens kon-stitusjonelle og parlamentariske ansvar og er gjennomdette gjenstand for Stortingets kontroll. Om det finnesandre måter å intensivere kontrollen med effektivite-ten av norske myndigheters kontraetterretning på,anses å ligge utenfor Evalueringsutvalgets mandat, sebrevet 24. februar 2015 til presidentskapet.

41.4. Utviklingen av internasjonalt samarbeid mellom kontrollorgan

Som EOS-utvalget påpekte i årsmeldingen for2013, er det en utfordring at internasjonalt samarbeidmellom EOS-tjenester er grenseoverskridende, menskontrollen er nasjonalt begrenset.765 Evalueringsut-valget har undersøkt den mulige utviklingen av inter-nasjonalt samarbeid om demokratisk kontroll avgrenseoverskridende sikkerhets- og etterretningsar-beid. Slikt samarbeid ville kunne styrke ikke baremuligheten til å kontrollere andre lands myndighe-

ters overvåking av norske borgere, men bruken av allinformasjon som utleveres fra norske EOS-tjenestertil samarbeidende tjenester i andre land. Problemstil-lingen har vært drøftet i Evalueringsutvalgets møtermed EOS-utvalget, under besøkene hos de svenskeog nederlandske kontrollorganene, og i møte medmedlemmer av henholdsvis Veneziakommisjonen ogEUs parlamentarikerforsamling.

I dag foregår det et internasjonalt og europeisksamarbeid på overordnet nivå, der tilsynsorgan fraulike regioner og land kommer sammen og utvekslererfaringer. Enkelte internasjonale instrumenter oginitiativer adresserer også behovet for nærmere mel-lomstatlig samarbeid på dette området. For eksempelhar Veneziakommisjonen pekt på at økningen avsamarbeidet mellom nasjonale og utenlandske sik-kerhetstjenester i etterkant av 11. september 2001taler for styrket kontroll.766 Den anførte at nasjonalesystemer for tilsyn med sikkerhetstjenestene erdesignet for en tid der hovedbekymringen var knyttettil politisk misbruk av tjenestene, og har ikke tatt innover seg misbruksfaren som er oppstått for eksempeli forbindelse med internasjonalt samarbeid.767 Kom-misjonen har påpekt at dersom både den stat somutleverer informasjon og den stat som mottar infor-masjonen nekter kontrollorganet innsyn med henvis-ning til internasjonalt samarbeid, oppstår et kontroll-vakum.768 Også Europaparlamentet har adressertbehovet for styrket kontroll med samarbeidet mellomnasjonale etterretningstjenester. I 2014 ba parlamen-tet om etablering av en gruppe for å undersøke anbe-falinger for styrket demokratisk tilsyn med slike tje-nester og økt tilsynssamarbeid i EU, særlig knyttet tilmuligheten for å etablere minimumsstandarder fortilsyn, herunder hvorvidt tilsynsorgan bør anses somtredjeparter i forbindelse med tredjepartsregelen ellerprinsippet om avsenders kontroll over informa-sjon.769 Denne prosessen er ikke avsluttet.

Det internasjonale fokuset på slikt samarbeid harblitt større etter avsløringene av amerikanske etter-retningstjenesters virksomhet i Europa, men initiati-vene virker fremdeles å være på et tidlig stadium.

EOS-utvalget deltar i flere slike internasjonalefora, og har opplyst at det følger den internasjonaledebatten om hvordan demokratisk kontroll av inter-nasjonalt sikkerhets- og etterretningsarbeid skal sik-res. I tillegg har EOS-utvalget bilateral kontakt med

764. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 16.765. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 7.

766. Veneziakommisjonen: «Report on the democratic oversightof the Security Services» (2007) avsnitt 64–68.



769. Europaparlamentets resolusjon 12. mars 2014 «on US NSAsurveillance programme, surveillance bodies in variousMember States and their impact on EU citizens´ fundamen-tal rights and on transatlantic cooperation in Justice andHome Affairs (2013/2188(INI).

182 Dokument 16 – 2015–2016

enkelte land, som Sverige og Nederland, men ogsådenne kontakten begrenser seg til erfaringsutvekslingog generell kunnskapsdeling, uten at gradert ellertaushetsbelagt informasjon formidles. Videre harEOS-utvalget tatt initiativ til et nærmere samarbeidpå erfaringsutvekslingsnivå mellom sekretariatene ide nordiske kontrollorganene. EOS-utvalget har ogsåsamarbeidet nært med Geneva Centre of DemocraticControl of Armed Forces (DCAF), blant annet i for-bindelse med publiseringen av bøkene InternationalIntelligence Cooperation and Accountability i 2011og Making International Intelligence CooperationAccountable i 2015.

I dag er det ingenting som tyder på at ulike landskontrollorganer samarbeider om kontroll av bestemtesaker, eller at det utveksles gradert eller sensitivinformasjon.770 De ulike aktørene Evalueringsutval-get har møtt, har pekt på at samarbeid mellom ulikelands kontrollorganer i enkeltsaker vil være vanske-lig fordi informasjonen i slike saker i all hovedsak ertaushetsbelagt og/eller gradert. Det kan kanskje hev-des at kontrollorganene burde ha samme mulighetsom EOS-tjenestene selv til å dele gradert informa-sjon. Om dette står det imidlertid følgende i DCAFsbok Making International Intelligence CooperationAccountable:771

«While this logic may appeal, there are two seri-ous shortcomings that render the sharing of classifiedinformation very unlikely. First, information (aboutand from intelligence services) accessed by oversightbodies does not become their information; the infor-mation is not theirs to share with foreign oversightbodies. It is hard to imagine an intelligence serviceacceding to a request from its overseer to transmitclassified information to a foreign oversight body.Second, intelligence services would likely resist anysharing of classified information with foreign over-sight bodies, not least because they have no relation-ship with these bodies and may not be able to trustthem with information.»

Ifølge denne boken er et mer realistisk alternativat ulike lands kontrollorganer kan samarbeide vedhjelp av gjensidige anmodninger om å kontrollerebestemte temaer eller spørsmål, og deling av ugradertinformasjon om resultatene av undersøkelsene.772 Foreksempel burde EOS-utvalget kunne be kontrollor-ganet i et annet land undersøke om informasjon somer utlevert fra norske EOS-tjenester til det aktuellelandet er behandlet i tråd med de vilkår som er satt iforbindelse med utleveringen, eller om informasjonsom er utlevert til norske EOS-tjenester er innhentet

på lovlig måte. Funn i slike tilfelle vil eventuelt måtterapporteres uten bruk av gradert informasjon.

Veneziakommisjonen har pekt på måter kontrol-len med internasjonalt samarbeid mellom tjenesterkan styrkes, for eksempel ved at det settes som vilkårfor mottak og utlevering av informasjon at den gjørestil gjenstand for slik kontroll som følger av nasjonallovgivning. Videre har den foreslått at dersom ettkontrollorgan ikke får tilgang til informasjonen, såkan det kreves en bekreftelse fra et tilsvarende kon-trollorgan i det andre landet på at informasjonen erlovmessig innhentet og oppfyller kravene til utleve-ring mv.773

Også det nederlandske kontrollorganet CTIVDuttrykte overfor Evalueringsutvalget at de ser mulig-heter til at konkrete spørsmål bør kunne følges oppparallelt i ulike land, uten at taushetsplikten behøverå være noen hindring.

I tråd med disse anbefalingene mener Evalue-ringsutvalget at EOS-utvalget bør arbeide med kon-trollorgan i land som de norske EOS-tjenestene sam-arbeider med, for å utvikle prosesser der kontrollor-ganene gjør hverandre oppmerksom på og eventueltanmoder hverandre om å undersøke tema av fellesinteresse.

42. Bruk av kilder

I Evalueringsutvalgets mandat er utvalget, medhenvisning til kontrollog konstitusjonskomiteensuttalelser i Innst. 376 S (2012–2013), bedt om å senærmere på om det er «behov for særlige regler omsivile informanter, herunder hvordan sivile infor-manter benyttes og hvordan EOS-utvalget kan kon-trollere denne bruken».

Problemstillingen er utdypet på følgende måte ibrev 3. juni 2013 fra kontrollog konstitusjonskomi-teen til Stortingets presidentskap:

«De hemmelige tjenestenes bruk av sivile infor-manter er i liten grad behandlet som selvstendig pro-blemstilling i et kontrollperspektiv. Presidentskapetbes å vurdere hvorvidt det bør utvikles bedre rutinerfor kontroll av – og dermed grunnlag for – hvordaninformanter velges, hva slags sikkerhet som gjelderfor sivile informanter under og etter deres virke, hvaslags kompensasjon de har rett til i arbeid, og hvilkerettigheter som gjelder for informanter i ettertid.»

Problemstillingen, slik den er formulert i Evalue-ringsutvalgets mandat, har to deler: (1) om det erbehov for særlige regler om sivile informanter, her-under om hvordan sivile informanter benyttes, og (2)hvordan EOS-utvalget kan kontrollere denne bruken.

Den første delproblemstillingen fordrer en vurde-ring av det eksisterende regelverket for tjenestenes

770. Se også Born, Leigh, Wills: Making International Intelli-gence Cooperation Accountable (2015) side 156–157.

771. Born, Leigh, Wills: Making International IntelligenceCooperation Accountable (2015) side 157.

772. Born, Leigh, Wills: Making International IntelligenceCooperation Accountable (2015) side 157.

773. Veneziakommisjonen: «Report on the democratic oversightof the Security Services» (2007) avsnitt 183–189.

Dokument 16 – 2015–2016 183

bruk av kilder eller informanter. Dette er en problem-stilling som skiller seg fra de øvrige spørsmålene iEvalueringsutvalgets mandat, ettersom den primærtgjelder regelverk for tjenestenes virksomhet, og ikkeEOS-utvalgets kontroll av denne virksomheten. I detvidere vil det redegjøres kort for denne delen av pro-blemstillingen, og hvorfor Evalueringsutvalget ikkehar behandlet den i sin fulle bredde. Evalueringsut-valget vil i denne forbindelse peke på at det har settpå kontrollspørsmålene som kjernen i og formåletmed sitt arbeid.

Verken for det alminnelige politiet eller noen avEOS-tjenestene er det gitt lovregler om bruk av kil-der eller informanter. For politiet har det vært vurdertom slike regler burde gis i lovs form, uten at det harresultert i ny lovgivning.774Enkelte ulovfestede prin-sipper for politiets, herunder PSTs, bruk av kilder oginformanter, følger imidlertid av etablert rettspraksis,blant annet knyttet til bruk av politiagenter og forbu-det mot ulovlig provokasjon.

Evalueringsutvalget har videre fått overleverteksisterende internt regelverk om bruk av kilder fraPST og Etterretningstjenesten. FSA har opplyst tilEvalueringsutvalget at tjenesten ikke fører egne kil-der. Heller ikke NSM driver denne typen virksomhet.

Både PST og Etterretningstjenesten bruker begre-pet «kilder» heller enn «informanter».

Som kilder regner PST personer som skjult og istreng fortrolighet rapporterer om virksomheten tilpersoner og grupper. PSTs interne regelverk om kil-der er gradert og kan ikke gjengis i denne rapporten.

Dette regelverket ble blant annet vurdert av EOS-utvalget i forbindelse med utvalgets undersøkelser avPSTs bruk av en bestemt persons virksomhet somkilde i årene 2002 til 2012.775 Ved avslutningen avsaken ba EOS-utvalget PST om å innlemme ytterli-gere retningslinjer for tjenestens bruk av kilder sominnhentingsmetode i sitt interne regelverk. I denetterfølgende innstillingen ga kontrollog konstitu-sjonskomiteen blant annet uttrykk for at PST burdegjennomgå sitt regelverk for vederlag til kilder oginnlemme ytterligere retningslinjer i tjenestensinterne regelverk som angir tjenestens hensyntagentil eventuelle personlige konsekvenser det har for enkilde å virke for PST.776Av EOS-utvalgets årsmel-ding for 2014 fremgår det at PST konkluderte med atdet likevel ikke var hensiktsmessig ytterligere ådetaljregulere hvilke opplysninger som er nødvendi-

ge for kildeføring, fordi dagens systemer og rutineranses å fungere tilfredsstillende.777 EOS-utvalget tokdette til etterretning, og forholdet ble ikke kommen-tert av kontrollog konstitusjonskomiteen vedbehandlingen av årsmeldingen.778 EOS-utvalget haropplyst til Evalueringsutvalget at det er i ferd med åfølge opp spørsmål knyttet til PSTs regelverk om kil-der i en bredere undersøkelse.

Etterretningstjenesten definerer menneskeligekilder på samme måte som NATOs HUMINT dok-trine, som skiller mellom en person av interesse (anindividual who has been identified as a potentialsource that may have capability, access, motivationbut has not been met; or has been met and is underevaluation in order to determine whether or not he/she would be a useful source), en kontakt (a regis-tered individual who willingly provides informationof intelligence value to a trained contact handler) ogen agent/kilde (an individual recruited, trained, con-trolled and employed to obtain and report informa-tion by a trained agent handler). Kildeføring i Etter-retningstjenesten skjer innenfor rammen av lov omEtterretningstjenesten, personopplysningsloven oginterne sikkerhetsgraderte bestemmelser om kildefø-ring.

I forbindelse med EOS-utvalgets undersøkelserav opplysninger om norske kilder mv. i Etterret-ningstjenesten, ba utvalget tjenesten om å utarbeideinternt regelverk for bruken av kilder som innhen-tingsmetode, herunder å vurdere behovet for et kla-rere hjemmelsgrunnlag for behandling av opplysnin-ger om kilders nærstående.779 I samme sak ble detopplyst at Etterretningstjenesten ville utarbeideskriftlige retningslinjer for den praktiske håndterin-gen av kildeopplysninger. I etterkant av sakenuttrykte Etterretningstjenesten i et brev til Forsvars-departementet at det i utgangspunktet ikke så behovfor å klargjøre gjeldende rett på dette punkt.780 SidenEOS-utvalgets syn har skapt tvil og usikkerhet omtolkningen, mente tjenesten at det likevel er nødven-dig å få gjeldende rettstilstand avklart fra Forsvarsde-partementets side. Forsvarsdepartementet konklu-derte med at e-loven § 4 annet ledd gir tilstrekkeligklar hjemmel for å behandle sensitive personopplys-ninger av tredjepersoner knyttet til kildebruk.781

EOS-utvalget tok departementets konklusjon til ori-entering, og uttalte at det ville fortsette å kontrolleretjenestens behandling av sensitive personopplysnin-ger om kilders nærstående og andre tredjepersoner,774. Se blant annet NOU 1997:15 side 173, Ot.prp. nr. 64 (1998–

1999) side 125 og Innst. O. nr. 3 (1999–2000) kapittel 15.For vurderinger av spørsmålet om lovfesting av blant annetinfiltrasjon og provokasjon, se NOU 2004:6 side 197 flg.,Ot.prp. nr. 50 (2004-2005) side 140–141 og Innst. O. nr. 113(2004–2005) kapittel 11.2.

775. Se EOS-utvalgets særskilte melding om undersøkelse av på-stander om politisk overvåking og PSTs bruk av ChristianHøibø som kilde.

776. Innst. 229 S (2013–2014) side 6–8.

777. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 23. 778. Innst. 289 S (2014–2015). 779. Særskilt melding 16. desember 2013 om EOS-utvalgets un-

dersøkelse av norske kilder mv. i Etterretningstjenestenside 3.


184 Dokument 16 – 2015–2016

der dette finnes nødvendig, herunder å påpeke even-tuelle uklarheter med tanke på hjemmelsgrunnlaget.

Evalueringsutvalget har ikke grunnlag for å vur-dere behovet for ytterligere regelverk på dette områ-det annerledes enn EOS-utvalget, verken når det gjel-der PSTs eller Etterretningstjenestens regelverk.Evalueringsutvalget har ikke, innenfor rammene avsitt arbeid, kunnet opparbeide seg den brede oggrunnleggende innsikten i og forståelsen for disse tje-nestenes virksomhet som EOS-utvalget har. Evalue-ringsutvalget viser derfor til EOS-utvalgets konklu-sjon i saken om Etterretningstjenestens regelverk omkilder, og den videre undersøkelsen av PSTs regel-verk på dette området, og har ikke konkludert i spørs-målet om det er behov for særlige regler om sivileinformanter, herunder hvordan sivile informanterbenyttes.

I tråd med delproblemstilling to, slik denne erskissert ovenfor, har Evalueringsutvalget imidlertidvurdert hvordan EOS-utvalget har kontrollert tjenes-tenes behandling av kilder, og om EOS-utvalgetskontroll er tilstrekkelig.

Evalueringsutvalgets gjennomgang av EOS-utvalgets årsmeldinger viser at utvalget i noen gradhar kontrollert PSTs bruk av kilder.782 EOS-utvalgetsundersøkelser synes i hovedsak å være resultat avkonkrete saker som er tatt opp på bakgrunn av media-omtale eller klagesaker, og ikke på bakgrunn av sys-tematisk kontroll med tjenestenes virksomhet. En delav disse undersøkelsene er nærmere omtalt i kapittel27.2 om ivaretakelse av individuelle rettigheter.

I 2013 iverksatte EOS-utvalget undersøkelser aven bestemt persons virksomhet som kilde for PST iårene 2002 til 2012, på bakgrunn av påstander frem-satt i NRK Brennpunkts program «Infiltratøren».783

Utvalget undersøkte PSTs arkiver og registre, her-under arbeidsregisteret (SMART) og registeret formateriale fra kildeføring (KildeSys). Videre gjen-nomførte utvalget samtale med vedkommende kildeog avhør av 13 tidligere og nåværende tjenestemenni PST. Det mottok også en orientering fra ledelsen iPST. EOS-utvalget fant ikke at PST hadde registrertopplysninger fra eller på bakgrunn av informasjongitt av kilden i strid med forbudet mot registreringkun på bakgrunn av politisk overbevisning mv. ellerfor øvrig i strid med regelverket. Det fant heller ikkeat bruken av vedkommende som kilde hadde noeulovlig provokasjonstilsnitt. Utvalget påpekte imid-lertid at det må stilles strenge krav til saklighet nårdet gjelder registrering av negativ informasjon omkilder, og ba PST om å gjennomgå den informasjo-nen som var registrert om vedkommende kilde og

slette eventuell informasjon som ikke oppfyller sak-lighetskravet.

Frem til 2013 hadde EOS-utvalget ikke bedt ominnsyn i eller kontrollert PSTs særskilte system forbehandling av kilder og informanter (KildeSys).Utvalget hadde likevel hatt tilgang til opplysningerfra kilder av overvåkingsmessig verdi, ettersomdenne føres i tjenestens arbeidsregister SMART.Ifølge utvalget unnlot det primært å undersøke Kilde-Sys fordi ingen saker før dette hadde foranlediget slikkontroll, men også fordi utvalget i sin kontroll, såvidt mulig, skal «iaktta hensynet til kildevern», jf.kontrollinstruksen § 5 første ledd annet punktum.784

Som et resultat av den ovennevnte saken besluttetEOS-utvalget å foreta stikkprøver i KildeSys i 2015,med særlig fokus på forholdene som ble omtalt i densærlige meldingen.785

Heller ikke i Etterretningstjenesten synes EOS-utvalget hittil å ha hatt noe systematisk fokus på tje-nestens behandling av kilder. Dette kan skyldes attjenestens behandling av norske kilder er begrenset.Utvalgets tilbakeholdenhet har også sammenhengmed områdets sensitivitet, og utvalgets plikt til åiaktta hensynet til kildevern etter EOS-kontrollin-struksen § 5 første ledd annet punktum. Som nevntuttalte EOS-utvalget i årsmeldingen for 2014 at detvil fortsette å kontrollere Etterretningstjenestensbehandling av sensitive personopplysninger om kil-ders nærstående og andre tredjepersoner, der dettefinnes nødvendig, herunder å påpeke eventuelleuklarheter med tanke på hjemmelsgrunnlaget.786

Utvalget opplyste også at Etterretningstjenesten harlagt til rette for at utvalget kan føre en slik kontrollnår som helst, uten at tjenesten først må fjerne infor-masjon som kan identifisere kildene, og at dette gjørkontrollarbeidet enklere.

Evalueringsutvalget legger til grunn at det erbehov for kontroll med EOS-tjenestenes bruk av kil-der. I forhold til det alminnelige politiet, er det lagt tilgrunn at bruk av kilder reiser politifaglige, juridiskeog etiske spørsmål, blant annet om betingelsene somligger til grunn for samarbeidet.787 Mange av desamme problemstillingene vil gjøre seg gjeldende iforbindelse med EOS-tjenestenes bruk av kilder. Dejuridiske spørsmålene knytter seg til om det regelver-ket som gjelder for EOS-tjenestenes behandling avkilder og informanter er overholdt, jf. ovenfor.Regelverket bygger blant annet på at det å opptre somkilde for en tjeneste kan innebære en personlig risikofor kilden, og legge sterke føringer på vedkommen-des liv, for eksempel ved at kilden oppsøker eller blir

782. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 19. 783. Se EOS-utvalgets særskilte melding om undersøkelse av på-

stander om politisk overvåking og PSTs bruk av ChristianHøibø som kilde.


785. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 23.786. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 23. 787. Rachlew, Asbjørn: Politi og informanter side 2.

Dokument 16 – 2015–2016 185

værende i bestemte miljø lenger enn den ellers villevært. Regelverket er også ment å sikre kvaliteten ogpåliteligheten i den informasjonen som samles inn,og derved hindre at informasjonen fører til mistankemot eller får konsekvenser for andre på feilaktiggrunnlag. Regelverket stiller, som nevnt, materiellekrav til grunnlag for og fremgangsmåte ved etable-ring av kildeforhold, innhenting av informasjon frakilden og behandling av denne informasjonen. I til-legg stilles prosessuelle krav til notoritet og godkjen-ning mv. som blant annet er ment å sikre at de mate-rielle kravene overholdes. Overholdelse av disse kra-vene vil være et naturlig fokus for EOS-utvalgetskontroll. Etter Evalueringsutvalgets syn er det somden klare hovedregel ikke behov for at EOS-utvalgetfår kjennskap til kilders identitet, men kontrollbeho-vet knytter seg både til informasjon om tjenestenesbehandling av kilder og informasjon fra kildene.

Kontrollbehovet vil særlig gjelde PSTs kildefø-ring, ettersom det må antas at denne i større gradangår norske innbyggere, både ved at kildene oftestvil være norske og at den informasjonen som samlesinn vil gjelde nordmenn. Det er imidlertid også etvisst kontrollbehov knyttet til Etterretningstjenestensbruk av kilder.

I dag synes det å være godt tilrettelagt for EOS-utvalgets kontroll med Etterretningstjenestens brukav kilder. Etterretningstjenesten har sørget for atutvalget kan få full tilgang til informasjon fra og omkilder, med de unntak som er beskrevet i kapittel 37om Etterretningstjenestens særlig sensitive informa-sjon. EOS-utvalget får ikke kjennskap til kildenesidentitet, men systemet er organisert slik at kildeneanonymiseres automatisk.

I PST er EOS-utvalgets tilgang til informasjon omtjenestens kildeføring begrenset. Tjenesten har hittilikke gitt utvalget direkte tilgang til kilderegisteretKildeSys, ettersom det ikke inneholder noen mulig-het for automatisk anonymisering. PST har opplyst atdet ikke er allment kjent internt i PST hvordan kilderrekrutteres, herunder bakgrunnen for valget. Til-gangskontrollen til KildeSys er også strengt regulertinternt i tjenesten. Med unntak av sjef PST og assis-terende sjef PST er det kun ansatte som arbeider medkilder som har slik tilgang, og tilgangen er igjensterkt begrenset innad i denne gruppen. Når det gjel-der informasjon fra KildeSys, må utvalget etterspørreden fra PST eller få bistand til søk fra tjenestensansatte.

Etter Evalueringsutvalgets syn bør EOS-utvalgetfå tilgang til informasjonen om PSTs kildeføring, slikden fremgår av KildeSys.

Evalueringsutvalget mener at retten til innsyn iEOS-tjenestenes arkiver, registre og systemer er enforutsetning for en grundig demokratisk kontroll medreell mulighet til å avdekke krenkelser av individu-elle rettigheter og samfunnsmessige interesser. Dette

tilsier at EOS-utvalget som den klare hovedregel måha en ubetinget rett til innsyn i EOS-tjenestenes virk-somhet. Eventuelle unntak krever en tungtveiendebegrunnelse.

Evalueringsutvalget anerkjenner at EOS-tjenes-tene, for å kunne ivareta sine oppgaver, har reellebehov for å beskytte informasjon, og at skadepoten-sialet ved lekkasje av visse typer informasjon er spe-sielt stort.

PSTs begrunnelse for ønsket om å holde informa-sjon som kan avsløre identiteten til tjenestens kilderutenfor EOS-utvalgets innsyn er på generelt grunnlagknyttet til faren for at kilder vil slutte å dele informa-sjon med tjenesten dersom den ikke kan gi kildene etubetinget løfte om anonymitet. I det enkelte tilfellekan det også være grunn til å frykte for kildens liv ogsikkerhet dersom informasjonen kommer ut. I tillegghar PST gitt uttrykk for at metoden er avhengig av etdetaljert informasjonsbilde, og det kan være utfor-drende for tjenesten å klare å beskytte en kildes iden-titet i et slikt detaljert informasjonsbilde. Selv om kil-dens navn ikke fremkommer, viser PST til at bak-veisidentifisering alltid vil være mulig fordi informa-sjonsbildet inneholder beskrivelse av andre identifi-serende elementer. PSTs argumentasjon bygger ikkepå en konkret antakelse om at EOS-utvalget vil brytetaushetsplikten, men på en generell bekymring forøkt risiko for informasjonsspredning dersom EOS-utvalget gis innsyn. Tjenesten har ikke funnet åkunne tilrettelegge systemene slik at EOS-utvalgetkan få tilgang til informasjon om tjenestens kilder,uten å få kjennskap til deres identiteter.

Evalueringsutvalgets syn på slik argumentasjoner utdypet i forbindelse med utvalgets vurdering avom Etterretningstjenestens særlig sensitive informa-sjon bør unntas fra EOS-utvalgets innsyn. Evalue-ringsutvalget mener at en objektiv risikovurdering avat faren for lekkasjer øker, ikke er tilstrekkelig til ånekte EOS-utvalget innsyn i kontrollrelevant infor-masjon. Utvalget er underlagt streng lovbestemt taus-hetsplikt, har strenge rutiner for behandling av infor-masjon og siden opprettelsen i 1996 har EOS-utval-get aldri vært anklaget for å ha lekket gradert infor-masjon. Utvalget har også en sterk interesse i å opp-rettholde et godt og tillitsfullt forhold til EOS-tjenestene for på best mulig måte å kunne ivaretakontrolloppgavene.

EOS-utvalgets innsyn i Etterretningstjenestensinformasjon om og fra kilder tilsier at det bør værebåde praktisk mulig og forsvarlig å gi EOS-utvalgetinnsyn i slik informasjon, også i PST. Evalueringsut-valget mener derfor at PST bør tilrettelegge for atEOS-utvalget får fritt innsyn i informasjon om tje-nestens kilder. Systemet som er tatt i bruk i Etterret-ningstjenesten viser at det er mulig å anonymisereidentitetsavslørende opplysninger automatisk.

186 Dokument 16 – 2015–2016

VII Forslag til lovog instruksendringer43. Forslag om opphevelse av EOS-kontroll-

instruksen

Evalueringsutvalget har foreslått at EOS-kon-trollinstruksen oppheves, og at instruksens bestem-melser integreres i EOS-kontrolloven. Begrunnelsenfor forslaget fremgår av kapittel 39 om regelverk. Etforslag til hvordan dette kan gjøres følger nedenfor ikapittel 44 om forslag til endringer i EOS-kon-trolloven og merknader til disse. Her omtales bare deav Evalueringsutvalgets forslag som har ført til for-slag om endringer i lovteksten. For mer om andre for-slag og vurderinger vises det til de øvrige kapitlene irapporten.

Evalueringsutvalget forutsetter at utkastet til lov-tekst i kapittelet nedenfor vil måtte gjøres til gjen-stand for videre bearbeidelse i den videre lovgiv-ningsprosessen.

44. Forslag til endringer i EOS-kontrolloven og merknader til disse

EOS-kontrolloven skal lyde:

§ 1 Kontrollområdet

Stortinget velger et utvalg til å kontrollere etter-retnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste somutføres av den offentlige forvaltning eller under sty-ring av eller på oppdrag fra denne. Kontrollen utføresinnenfor rammene av bestemmelsene i §§ 4 og 5.

Kontrollen omfatter ikke overordnet påtalemyn-dighet.

Forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelderikke for utvalgets virksomhet. Unntatt herfra er for-valtningslovens regler om ugildhet.

Stortinget kan gi instruks om virksomheten tilkontrollutvalget innen rammen av denne lov og fast-setter bestemmelser om dets sammensetning, funk-sjonsperiode og sekretariat.

Innenfor rammen av denne lov utfører utvalgetsitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget.Stortinget kan likevel ved stortingsvedtak påleggeutvalget å foreta nærmere definerte undersøkelserinnenfor utvalgets kontrollmandat, og under iaktta-kelse av de regler og innen de rammer som for øvrigligger til grunn for utvalgets virksomhet.

Merknader:

Nåværende § 1 foreslås delt i to bestemmelser omhenholdsvis Kontrollområdet og Kontrollutvalget, seforslag til § 3 nedenfor.

Forslaget til bestemmelse om kontrollområdetetablerer de sentrale rammene for EOS-utvalgetskontrollvirksomhet. Som en presisering av disse ram-mene foreslås det inntatt en henvisning til bestem-

melsene i §§ 4 og 5 om Kontrollutvalgets oppgaverog Inspeksjoner, som regulerer andre muligebegrensninger i kontrollområdet. Dette vil blantannet tydeliggjøre at EOS-utvalgets kontroll ikkeskal omfatte det alminnelige politiets overvåkings-messige virksomhet som ikke utgjør bistand til PST,med mindre lovens formål tilsier det.

Selv om EOS-kontrollinstruksen foreslås opphe-vet, anbefaler Evalueringsutvalget at Stortingetsadgang til å gi instruks om kontrollutvalgets virk-somhet opprettholdes, slik at instruks kan gis vedbehov. Utover dette innebærer forslaget til § 1 ingenmaterielle endringer, med unntak av at henvisningentil EOS-kontrollinstruksen i siste ledd første punk-tum er fjernet.

§ 2. Formål

Formålet med kontrollen er: 1. å klarlegge om og forebygge at noens rettigheter

krenkes, herunder påse at det ikke nyttes mer inn-gripende midler enn det som er nødvendig etterforholdene, og at tjenestene respekterer mennes-kerettighetene,

2. å påse at virksomheten ikke utilbørlig skadersamfunnets interesser,

3. å påse at virksomheten holdes innen rammen avlov, administrative eller militære direktiver ogulovfestet rett.

Utvalget skal iaktta hensynet til rikets sikkerhetog forholdet til fremmede makter. Kontrollen børinnrettes slik at den er til minst mulig ulempe for tje-nestenes løpende virksomhet.

Formålet er rent kontrollerende. Utvalget skal føl-ge prinsippet om etterfølgende kontroll. Utvalget kanikke instruere de kontrollerte organer eller nyttes avdisse til konsultasjoner. Utvalget kan likevel kreveinnsyn i og uttale seg om løpende saker.

Merknader:

Evalueringsutvalgets syn på og forslag til endrin-ger i bestemmelsen om kontrollformålene er nærme-re omtalt i kapittel 33.

Evalueringsutvalget foreslår for det første atbegrepet «urett» i § 2 første ledd nr. 1. erstattes avden mer moderne og forståelige betegnelsen «kren-kelser av noens rettigheter». Forslaget er ikke ment åendre dagens forståelse av bestemmelsen. Det signa-liserer likevel at kontrollformålet omfatter mer ennden «rettssikkerhetskontrollen» departementet pektepå ved vedtakelsen av loven, og omfatter også kon-troll med at materielle krav på grunnleggende frihetersom personvern og ytringsfrihet overholdes. Påsamme måte som dagens bestemmelse, vil kontroll-formålet omfatte rettigheter tilhørende både enkelt-mennesker og juridiske personer eller organisasjo-ner.

Dokument 16 – 2015–2016 187

Evalueringsutvalget har fått flere tilbakemeldin-ger om at begrepet «samfunnslivet» i § 2 første leddnr. 2 oppfattes som uklart. Utvalget foreslår derfor atbegrepet erstattes med betegnelsen «samfunnetsinteresser». Heller ikke dette er ment å innebærenoen realitetsendring, men bidra til å klargjøre atEOS-utvalget kan påtale virksomhet som ikke kren-ker individuelle rettigheter som omhandlet i § 2 før-ste ledd nr. 1, men som likevel skader kollektive,samfunnsmessige interesser som for eksempelytrings-, forsamlings- og religionsfrihet. EOS-utval-get skal imidlertid, i slike tilfelle, bare påtale «util-børlig» skade.

I § 2 annet ledd annet punktum er instruksensbestemmelse om at kontrollen bør innrettes slik atden er til minst mulig ulempe for tjenestenes løpendevirksomhet, foreslått inntatt. Pålegget har naturlig til-knytning til EOS-utvalgets plikt etter annet ledd før-ste punktum til å iaktta hensynet til rikets sikkerhetog forholdet til fremmede makter. Det har også til-knytning til instruksens bestemmelser om at utvalgetikke skal søke et mer omfattende innsyn i graderteopplysninger enn det som er nødvendig ut fra kon-trollformålene, og så vidt mulig iaktta hensynet tilkildevern og vern av opplysninger mottatt fra utlan-det. Disse bestemmelsene er imidlertid foreslått inn-tatt i loven § 6 om innsynsrett.

I § 2 siste ledd er samtlige bestemmelser med til-knytning til prinsippet om etterfølgende kontrollforeslått samlet. Dette innebærer at instruksensbestemmelser om at utvalget skal følge prinsippet ometterfølgende kontroll, men likevel kan kreve innsyni og uttale seg om løpende saker, er foreslått inntatt.

§ 3. Kontrollutvalget

Utvalget skal ha syv medlemmer medregnet lederog nestleder, alle valgt av Stortinget, etter innstillingfra Stortingets presidentskap, for et tidsrom av inntilfem år og maksimum ti år. Det bør unngås at flereenn fire medlemmer skiftes ut samtidig. Personersom tidligere har virket i tjenestene, kan ikke velgessom utvalgsmedlemmer.

Godtgjørelse til utvalgets medlemmer fastsettesav Stortingets presidentskap.

Merknader:

Forslaget til ny § 3 består i hovedsak av bestem-melsen fra den någjeldende instruksen om EOS-utvalgets oppnevning og sammensetning.

Evalueringsutvalget har imidlertid foreslått å inn-føre en regel om at EOS-utvalgets medlemmer ikkebør kunne oppnevnes for lenger enn ti år, se kapittel37.5 om adgangen til gjenoppnevnelse for mer omdette.

Videre har Evalueringsutvalget foreslått at forut-setningen om at nåværende og tidligere ansatte i tje-nestene ikke kan velges som utvalgsmedlemmer,

som også ble lagt til grunn ved EOS-kontrollovensvedtakelse, inntas i loven, se kapittel 37.3 om sam-mensetningen av utvalget for mer om dette. Detteanses som en viktig presisering for å signalisereutvalgets uavhengighet, og fordi Evalueringsutvalgetforeslår en endring i praksis ved at tidligere ansatte itjenestene i fremtiden bør kunne antas som bistands-personer, se kapittel 37.9. om bruk av bistandsperso-ner, samt merknader til § 18. Med tjenestene menes idenne sammenheng tjenester som omfattes av regel-messige inspeksjoner i henhold til § 5.

§ 4. Kontrollutvalgets oppgaver

Utvalget skal gjennomføre regelmessige inspek-sjoner av etterretnings-, overvåkings- og sikkerhets-tjeneste som utøves i den sivile og militære forvalt-ning i henhold til § 5.

Utvalget mottar klager fra enkeltpersoner ogorganisasjoner. Når en klage mottas, avgjør utvalgetom klagen gir grunn til behandling, og foretar i såfall de undersøkelser som klagen tilsier.

Av eget tiltak skal utvalget ta opp alle saker ogforhold som det ut fra formålet finner riktig åbehandle, og særlig slike som har vært gjenstand foroffentlig kritikk. Med forhold menes også regelverk,direktiver og praksis.

Utvalgets undersøkelser kan gå ut over de ram-mer som følger av § 1 første ledd, jf. § 4 når det tjenertil å klarlegge saker eller forhold som det undersøkeri kraft av sitt mandat.

Kontrolloppgaven omfatter ikke virksomhet somangår personer som ikke er bosatt i riket og organi-sasjoner som ikke har tilhold her, eller som angårutlendinger hvis opphold er knyttet til tjeneste forfremmed stat. Utvalget kan likevel utøve kontroll i til-feller som her nevnt når særlige grunner tilsier det.

Det departement Kongen bestemmer kan helteller i deler suspendere kontrollen under krise ogkrig inntil Stortinget bestemmer annet. Ved slik sus-pensjon skal Stortinget straks underrettes.

Merknader:

Bestemmelsen i § 4 angir EOS-utvalgets oppga-ver, blant annet de kontrollformer utvalget skalbenytte seg av. I første ledd har Evalueringsutvalgetforeslått å bytte ut betegnelsen «tilsyn» med beteg-nelsen «inspeksjoner». Endringen er i tråd med EOS-utvalgets egen begrepsbruk, og betegnelsen refererertil EOS-utvalgets besøk hos organer som utøverEOS-tjeneste, som er nærmere regulert i § 5.

I annet ledd har Evalueringsutvalget foreslått enoppmykning av EOS-utvalgets plikt til å gjøre under-søkelser i behandlingen av klagesaker. Begrunnelsenfor forslaget er utdypet i kapittel 35.4 om krav tilbehandling av klagesaker. Forslaget er ikke primærtment å heve EOS-utvalgets terskel for å undersøkeklagesaker i dag, men å gi utvalget et mer fleksibelt

188 Dokument 16 – 2015–2016

grunnlag til å avvise klager dersom antallet klagesa-ker utvalget mottar skulle øke voldsomt. Sivilom-budsmannen har en lignende hjemmel til å avviseklager etter eget skjønn i ombudsmannsloven § 6siste ledd.

I nytt femte ledd er bestemmelsene i gjeldendeinstruks om begrensning i kontrolloppgaven overforpersoner som ikke er bosatt i riket og organisasjonersom ikke har tilhold her, eller utlendinger hvis opp-hold er knyttet til tjeneste for fremmed stat, foreslåttinntatt. Forslaget innebærer ingen realitetsendringer,men betydningen av avgrensningen og forholdet tilNorges menneskerettslige forpliktelser er drøftet ikapittel 32.4 om kontrollen overfor personer somikke er bosatt i riket mv.

Avslutningsvis er bestemmelsen i gjeldendeinstruks om suspensjon av kontrollen under krise ogkrig foreslått inntatt.

§ 5. Inspeksjoner

1. Inspeksjonene skal omfatte kontroll med at virk-somhetene holdes innen rammen av tjenestenesfastlagte oppgaver. Videre skal kontrollen omfat-te tjenestenes tekniske virksomhet, herunderovervåking og innhenting av informasjon, og be-handling av personopplysninger. Ved inspeksjo-nene skal utvalget påse at samarbeidet og infor-masjonsutvekslingen mellom tjenestene og medinnenlandske og utenlandske samarbeidspartne-re holdes innen rammen av de tjenstlige behov oggjeldende regelverk.

For Nasjonal sikkerhetsmyndighet og For-svarets sikkerhetsavdeling gjelder kontrollenmyndighetenes utøvelse av annen sikkerhetstje-neste enn personellsikkerhetstjeneste.

For Politiets sikkerhetstjeneste omfatter kon-trollen også tjenestens behandling av forebyg-gende saker og etterforskningssaker, dens brukav skjulte tvangsmidler og andre skjulte metoderfor informasjonsinnhenting.

Inspeksjonsvirksomheten skal skje innenrammen av formålet i lovens § 2.

2. Tilsynsvirksomheten skal minst omfatte: a) halvårlige inspeksjoner av Etterretningstje-

nesten sentralt med innføring i den løpendevirksomheten og slik besiktigelse som finnesnødvendig.

b) halvårlige inspeksjoner av Nasjonal sikker-hetsmyndighet med innføring i den løpendevirksomheten og slik besiktigelse som finnesnødvendig.

c) fire inspeksjoner årlig av Den sentrale enheti Politiets sikkerhetstjeneste med innføring iden løpende virksomheten og slik besiktigelsesom finnes nødvendig.

d) halvårlige inspeksjoner av Forsvarets sikker-

hetsavdeling med innføring i den løpendevirksomheten og slik besiktigelse som finnesnødvendig.

e) årlig inspeksjon av Etterretningsbataljonenog Forsvarets spesialstyrker med innføring iden løpende virksomheten og slik besiktigelsesom finnes nødvendig.

f) årlig inspeksjon av PST-enhetene i minst topolitidistrikter og av minst én av Etterret-ningstjenestens stasjoner eller etterretnings-/sikkerhetstjeneste ved militære staber og av-delinger.

g) inspeksjon av eget tiltak av det øvrige politiog andre organer eller institusjoner som bi-står Politiets sikkerhetstjeneste.

h) for øvrig slik inspeksjon som lovens formåltilsier.

Merknader:

Utgangspunktet for forslaget til ny § 5 er gjel-dende instruks § 11. Som redegjort for ovenfor, erbetegnelsen «tilsyn» foreslått erstattet av begrepet«inspeksjoner», uten at dette innebærer noen realitet-sendring.

Slik Evalueringsutvalget har skrevet dennebestemmelsen, representerer forslaget til ny § 5 nr. 1en sammenskrivning og forenkling av gjeldendeinstruks § 11 nr. 1. I § 5 nr. 1 første ledd foreslår Eva-lueringsutvalget å innta en samlet beskrivelse av hvainspeksjonene skal omfatte, og denne beskrivelsengjelder for samtlige tjenester som er underlagt EOS-utvalgets kontroll.

Forslagene til endringer i innretningen av inspek-sjonene i tjenestene tar sikte på å bringe lovteksten isamsvar med dagens kontrollbehov og praksis. De ernærmere begrunnet i kapittel 34 om kontrolloppga-vene.

Dagens kontrollregime og relevante utviklings-trekk tilsier at beskrivelsen av kontrolloppgaveneutvides for samtlige tjenester slik at kontrollenomfatter at «virksomhetene holdes innen rammen avtjenestenes fastlagte oppgaver», «tjenestenes tek-niske virksomhet, herunder overvåking og innhen-ting av informasjon, og behandling av personopplys-ninger» og at «samarbeidet og informasjonsutveks-lingen mellom tjenestene og med innenlandske ogutenlandske samarbeidspartnere holdes innen ram-men av de tjenstlige behov og gjeldende regelverk».

Overfor NSM og FSA foreslår Evalueringsutval-get at det inntas i § 5 nr. 1 annet ledd at EOS-utvalgetikke lenger skal føre kontroll med myndighetenesbehandling av sikkerhetsklareringssaker, se kapittel32.2 om sikkerhetsklareringssaker som en del avkontrollområdet for mer om dette. Forslaget er fore-slått implementert ved en spesifisering av at kontrol-len skal omfatte «myndighetenes utøvelse av annen

Dokument 16 – 2015–2016 189

sikkerhetstjeneste enn personellsikkerhetstjeneste».FSAs navn er videre foreslått oppdatert.

Overfor PST foreslår Evalueringsutvalget at det i§ 5 nr. 1 tredje ledd presiseres at kontrollen ogsåomfatter «tjenestens behandling av forebyggendesaker og etterforskningssaker, dens bruk av skjultetvangsmidler og andre skjulte metoder for informa-sjonsinnhenting». Evalueringsutvalget forslag inne-bærer at «andre metoder for skjult informasjonsinn-henting» nevnes på lik linje med «skjulte tvangsmid-ler», slik at denne metodebruken kontrolleres ogsåutenfor etterforsknings- og forebyggingssaker. Dettevil for eksempel gjelde PSTs bruk av kilder, infor-manter og agenter, samt eventuelle andre overvå-kings- eller informasjonsinnsamlingsmetoder somtjenesten får tilgang til i fremtiden.

I § 5 nr. 1 fjerde ledd foreslås det inntatt en gene-rell henvisning til kontrollformålene i lovens § 2.

Forslaget til § 5 nr. 2 innebærer at antallet obliga-toriske årlige inspeksjoner senkes fra 23 til 15, og erment å gi EOS-utvalget større frihet til å disponereegne kontrollressurser og kunne gjøre kontrollen mermålrettet. Begrunnelsen for de enkelte forslagene erutdypet i kapittel 35.2 om reduksjon av kravene tilantall inspeksjoner. Der fremgår det at EOS-utvalgetbør gjennomføre flere inspeksjoner enn det som føl-ger av minimumskravene, men står friere til åbeslutte hvem som skal inspiseres når, hvor mye tidsom skal brukes på hver inspeksjon og hvordaninspeksjonene skal innrettes.

§ 6. Innsynsrett m.v.

For å utføre sitt verv, kan utvalget kreve innsyn iog adgang til forvaltningens arkiver og registre, loka-ler, installasjoner og anlegg av enhver art. Like medforvaltningen regnes virksomhet mv. som eies medmer enn en halvdel av det offentlige. Utvalgets rett tilinnsyn og adgang etter første punktum gjelder tilsva-rende overfor virksomheter som bistår ved utførelseav etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste.

Enhver som tjenestegjør i forvaltningen plikter påanmodning å tilveiebringe alt materiale, utstyr m.v.som kan ha betydning for gjennomføring av kontrol-len. Andre har samme plikt med hensyn til materiale,utstyr mv. som de har mottatt fra offentlige organer.

Utvalget skal ikke søke et mer omfattende innsyni graderte opplysninger enn det som er nødvendig utfra kontrollformålene. Det skal såvidt mulig iakttahensynet til kildevern og vern av opplysninger mot-tatt fra utlandet. Innsyn i særlig sensitiv informasjoni Etterretningstjenesten skal bare kunne gis utvalgetsleder og nestleder.

Utvalgets beslutninger om hva det skal søke inn-syn i og om omfanget og utstrekningen av kontrollener bindende for forvaltningen. Mot slike beslutningerkan det ansvarlige personell på vedkommende tje-nestested kreve inntatt begrunnet protest i møtepro-

tokollen. Etterfølgende protest kan gis av sjefen forvedkommende tjeneste og av forsvarssjefen. Protes-ter som her nevnt, skal inntas i eller følge utvalgetsårsmelding.

Mottatte opplysninger skal ikke meddeles annetautorisert personell eller andre offentlige organersom er ukjente med dem uten at det er tjenestligbehov for det, er nødvendig ut fra kontrollformåleneeller følger av saksbehandlingsreglene i § 10. I til-felle tvil bør avgiveren av opplysningene forespørres.

Merknader:

EOS-utvalgets omfattende rett til innsyn i ogadgang til forvaltningens virksomhet er foreslåttvidereført i § 6 første og annet ledd. I tredje, fjerde ogfemte ledd er det foreslått at instruksens bestemmel-ser om utøvelse av innsynsretten og videreformidlingav mottatte opplysninger inntas. I forbindelse medpresiseringen av utvalgets plikt til ikke å søke meromfattende innsyn i graderte opplysninger enn detsom er nødvendig ut fra kontrollformålene, foreslårEvalueringsutvalget at innsyn i særlig sensitiv infor-masjon i Etterretningstjenesten bare skal gis utval-gets leder og nestleder. Forslaget innebærer at EOS-utvalget gis et mer omfattende innsyn i slik informa-sjon enn i dag, likevel slik at personkretsen som fårslikt innsyn begrenses. Det medfører også at ordnin-gen gis et klarere rettslig grunnlag enn dagens, somer basert på et stortingsvedtak fra 1999. Den nærmerebegrunnelsen for forslaget, hvilken informasjon somregnes som «særlig sensitiv» og hvordan dette børløses i praksis, er nærmere redegjort for i kapittel40.3 om innsynsretten i Etterretningstjenestens sær-lig sensitive informasjon.

§ 7. Forklaringer og møteplikt m.v.

Enhver plikter etter innkalling å møte for utval-get.

Klagere og andre privatpersoner i partsliknendestilling kan på ethvert trinn i saken la seg bistå avadvokat eller annen fullmektig i den utstrekning detkan skje uten at graderte opplysninger derved blirkjent for fullmektigen. Samme rett har ansatte og tid-ligere ansatte i forvaltningen i saker som kan munneut i kritikk mot dem.

Alle som er eller har vært i forvaltningens tjenestehar forklaringsplikt for utvalget om alt de har erfart itjenesten.

Pliktmessig avgitt forklaring må ikke foreholdesnoen eller fremlegges i retten i straffesak mot avgive-ren uten dennes samtykke.

Utvalget kan begjære bevisopptak etter domstol-loven § 43 annet ledd. Tvisteloven §§ 22-1 og 22-3gjelder ikke. Rettsmøtene skal være lukket og for-handlingene holdes hemmelige. Forhandlingene hol-des hemmelige inntil utvalget eller vedkommendedepartement bestemmer annet, jf. §§ 9 og 14.

190 Dokument 16 – 2015–2016

Merknader:

I § 7 er bestemmelsen i dagens EOS-kontrollov§ 5 videreført. Paragrafhenvisningene i siste leddsiste punktum er oppdatert.

Evalueringsutvalget presiserer at denne bestem-melsen ikke kan forstås slik at forklaringspliktenomfatter forhold som berører Etterretningstjenestenssærlig sensitive informasjon. Slik informasjon kanetter § 6 tredje ledd bare gis utvalgets leder og nest-leder.

§ 8. Om statsrådene og departementene

Reglene i §§ 6 og 7 gjelder ikke statsrådene,departementene og deres embets- og tjenestemenn.

Dersom EOS-utvalget ønsker opplysninger elleruttalelser fra et departement eller dets personell, inn-hentes disse skriftlig fra departementet.

Merknader:

Evalueringsutvalget foreslår at bestemmelsen iEOS-kontrolloven § 6 videreføres som ny § 8. For-slaget innebærer at unntaket fra EOS-utvalgets inn-synsrett for departementenes dokumenter oppretthol-des, se kapittel 40.2 om innsynsretten i departemen-tenes dokumenter. I praksis har EOS-utvalget likevelinnsyn i de av departementenes dokumenter sombefinner seg i EOS-tjenestene, samt offentlig tilgjen-gelige dokumenter. Gjeldende instruks § 10 annetledd om at opplysninger eller uttalelser fra et depar-tement eller dets personell må innhentes skriftlig erforeslått inntatt som ny § 8 annet ledd. Begge bestem-melsene er imidlertid justert i lys av Evalueringsut-valgets forslag om at EOS-utvalget ikke lenger skalkontrollere saker om sikkerhetsklarering. Tidligerega regelverket EOS-utvalget en mer omfattende inn-synsrett i slike saker om sikkerhetsklarering enn iandre saker. Dette skillet er det ikke behov for å vide-reføre.

§ 9. Taushetsplikt m.v.

Med de unntak som følger av §§ 12 til 14, harutvalget og dets sekretariat taushetsplikt.

Utvalgets medlemmer og sekretariat er bundet avregler om behandling av dokumenter mv. som måbeskyttes av sikkerhetsmessige grunner. De skalvære sikkerhetsklarert og autorisert for høyeste sik-kerhetsgrad nasjonalt og etter traktat Norge er til-sluttet. Stortingets presidentskap er klareringsmyn-dighet for utvalgets medlemmer. Personkontrollutføres av Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Hvis utvalget er i tvil om graderingen av opplys-ninger i uttalelse eller meldinger, eller mener at av-eller nedgradering bør skje, forelegger det spørsmåletfor vedkommende etat eller departement. Forvaltnin-gens avgjørelse er bindende for utvalget.

Merknader:

Forslaget er i all hovedsak en videreføring avdagens EOS-kontrollov § 9. Paragrafhenvisningene iførste ledd til bestemmelser som åpner for unntak frataushetsplikten er oppdatert. Evalueringsutvalget harvidere foreslått at formuleringen som åpnet for å gjø-re andre unntak fra taushetsplikten tas ut av lovtek-sten. Konsekvensen av dette vil være at slike unntakbare kan besluttes ved lov. Det vises til kapittel 38.1om EOS-utvalgets taushetsplikt for begrunnelsen fordette.

§ 10. Saksbehandling

Samtaler med privatpersoner skal skje i avhørsform hvis de ikke bare er av orienterende art. Samta-ler med forvaltningens personell skal skje i avhørsform når utvalget finner grunn til det eller tjeneste-mannen ber om det. I saker som kan munne ut i kri-tikk mot bestemte tjenestemenn, bør avhørs form ialminnelighet nyttes.

Den som avhøres skal gjøres kjent med sine retterog plikter, jf. EOS-kontrolloven § 7 Forvaltningenspersonell, og tidligere ansatte kan under avhør isaker som kan munne ut i kritikk mot dem også la segbistå av en tillitsvalgt som er autorisert etter sikker-hetsloven med forskrifter. Forklaringen skal opple-ses til vedtakelse og undertegning.

Personer som kan bli utsatt for kritikk fra utval-get, bør varsles om de ikke allerede kjenner til saken.De har rett til å gjøre seg kjent med utvalgets ugra-derte materiale og med gradert materiale som de erautorisert for, alt såframt det ikke vil skade undersø-kelsene.

Enhver som gir forklaring skal foreholdes beviserog påstander som ikke samsvarer med vedkommen-des egne, såframt de er ugradert eller vedkommendeer autorisert for dem.

Merknader:

Forslaget til ny § 10 er en videreføring av regleneom saksbehandling i gjeldende EOS-kontrollinstruks§ 9.

§ 11. Beslutningsdyktighet og arbeidsform

Utvalget er beslutningsdyktig når fem medlem-mer er til stede.

I saker om særlig sensitiv informasjon i Etterret-ningstjenesten, som behandles etter § 6 tredje leddsiste punktum, må utvalgets leder og nestleder væreenige for at kritikk uttales.

Utvalget skal være beslutningsdyktig på inspek-sjoner av tjenestene sentralt som omtalt i § 5 nr. 2,men kan møte med færre medlemmer på inspeksjonerutover dette eller i lokale enheter. Utvalget skal alltidvære representert ved minst to medlemmer på inspek-sjoner.

Dokument 16 – 2015–2016 191

Ved særlig omfattende undersøkelser kan innhen-ting av forklaringer, besiktigelser på stedet mv. over-lates til sekretæren og ett eller flere medlemmer. Detsamme gjelder dersom slik innhenting ved det sam-lede utvalg vil kreve uforholdsmessig arbeid ellerkostnad. Ved avhør som nevnt i dette ledd, kan utval-get anta bistand.

Merknader:

Forslaget er en delvis videreføring av bestemmel-sen i gjeldende instruks § 2. Det er imidlertid lagt tilet forslag i annet ledd knyttet til saker som innbefat-ter Etterretningstjenestens særlig sensitive informa-sjon. I slike tilfelle vil bare EOS-utvalgets leder ognestleder kunne gis innsyn i den aktuelle informasjo-nen, se forslaget til § 6 tredje ledd siste punktum omdette. Disse to må eventuelt kunne bestemme om tje-nesten skal kritiseres eller ikke i det aktuelle tilfelle.Leder og nestleder må videre være enige for at kritikkskal uttales i slike saker.

For å bidra til å gi utvalget større fleksibilitet ikontrollvirksomheten, har Evalueringsutvalget fore-slått å endre kravene til tilstedeværelse under inspek-sjoner. Begrunnelsen for forslaget er utdypet i kapit-tel 35.2.2 om krav til tilstedeværelse ved inspeksjo-ner. Det foreslås at EOS-utvalget, som et minimum,bør være beslutningsdyktige, det vil si representertved minst fem medlemmer, under de obligatoriskeinspeksjonene i EOS-tjenestene sentralt. I den gradutvalget gjennomfører inspeksjoner utover mini-mumskravene, bør det aksepteres at færre utvalgs-medlemmer er til stede. Det samme bør gjelde underlokale inspeksjoner. Det bør likevel alltid være mini-mum to utvalgsmedlemmer til stede under inspeksjo-ner. EOS-tjenestene bør også sikres muligheten til ålegge frem sine synspunkter, enten muntlig ellerskriftlig, for et beslutningsdyktig utvalg i saker derutvalget vurderer å kritisere tjenestene. Beslutningerav om saker skal resultere i kritikk eller ikke vil uan-sett måtte tas av et beslutningsdyktig utvalg. I tilleggbør EOS-sekretariatet fortsatt kunne gjennomføreinspeksjonsforberedelser på egen hånd, samt annenfaktainnsamling hos tjenestene som er nødvendig forgjennomføring av kontrollvirksomheten.

§ 12. Generelt om kontrollen og uttalelser

EOS-utvalget har rett til å uttale sin mening omforhold som omfattes av kontrollområdet.

Utvalget kan påpeke at det er gjort feil eller utvistforsømmelige forhold i tjenestene. Kommer utvalgettil at en avgjørelse må anses ugyldig eller klart uri-melig, eller klart strir mot god forvaltningspraksis,kan det gi uttrykk for dette. Mener utvalget at detknytter seg begrunnet tvil til forhold av betydning isaken, kan det gjøre vedkommende tjeneste oppmerk-som på dette.

Blir utvalget oppmerksom på mangler ved lover,administrative forskrifter eller administrativ praksis,kan det gi vedkommende departement underretningom det. Utvalget kan også foreslå forbedringer iadministrative og organisatoriske ordninger og ruti-ner når det kan tjene til å lette kontrollen eller vernemot at noens rettigheter krenkes.

Før det gis uttalelse i saker som kan munne ut ikritikk eller meningsytringer rettet mot forvaltnin-gen, skal den ansvarlige sjef ha hatt anledning til åuttale seg om de spørsmål saken reiser.

Uttalelser til forvaltningen rettes til sjefen forvedkommende tjeneste eller organ eller til forsvars-sjefen eller vedkommende departement hvis det gjel-der forhold disse bør kjenne til som instruksjons- ogkontrollmyndighet.

Ved uttalelser som gir oppfordring til å iverksettetiltak eller treffe beslutninger, skal mottakeren besom å gi tilbakemelding om hva som blir foretatt.

Merknader:

Forslaget er i hovedsak en videreføring av dedelene av gjeldende instruks § 7 som ikke er foreslåttvidereført andre steder i loven. Dagens instruks inne-holder imidlertid en henvisning til at EOS-utvalget, igjennomføringen av kontrollen og utformingen avuttalelser, skal bygge på prinsippene i enkeltebestemmelser i sivilombudsmannsloven. Denne hen-visningen er foreslått erstattet med en tilpasset ver-sjon av innholdet i de aktuelle bestemmelsene i sivil-ombudsmannsloven, se første og annet ledd, samttredje ledd første punktum. Det dreier seg om sen-trale regler for forholdet mellom EOS-utvalget ogforvaltningen, som etter Evalueringsutvalgets synbør fremgå direkte av loven. Forslaget innebæreringen realitetsendringer.

§ 13. Uttalelser til klagere og forvaltningen

Uttalelser til klagere bør være så fullstendige somdet er mulig uten å gi graderte opplysninger. Opplys-ning om noen har vært gjenstand for overvåkings-virksomhet eller ikke, anses som gradert hvis annetikke blir bestemt. Ved klager mot tjenestene om over-våkingsmessig virksomhet skal det bare uttales omklagen har gitt grunn til kritikk eller ikke. Menerutvalget at en klager bør gis en fyldigere begrun-nelse, gir det forslag om det overfor den tjeneste detgjelder eller vedkommende departement.

Hvis en klage gir grunn til kritikk eller menings-ytringer for øvrig, skal begrunnet uttalelse herom ret-tes til sjefen for den tjeneste det gjelder eller vedkom-mende departement. Også ellers skal uttalelser i kla-gesaker alltid meddeles sjefen for den tjeneste klagener rettet mot.

Uttalelser til forvaltningen graderes etter sitt inn-hold.

192 Dokument 16 – 2015–2016

Merknader:

I § 13 er loven og instruksens regler om uttalelsertil klagere og forvaltningen foreslått samlet i énbestemmelse, med nødvendige tilpasninger. Forsla-get innebærer ingen realitetsendringer.

§ 14. Meddelelser til offentligheten

Utvalget avgjør i hvilken utstrekning dets ugra-derte uttalelser eller ugraderte deler av uttalelseneskal offentliggjøres.

Hvis offentliggjøring må antas å medføre at enklagers identitet vil bli avdekket, skal dennes sam-tykke foreligge. Ved omtalen av personer skal hensy-net til personvernet iakttas også om det ikke gjelderklagere. Tjenestemenn skal ikke navngis eller identi-fiseres på annen måte uten med vedkommende depar-tements godkjennelse.

For øvrig kan lederen eller den utvalget bemyndi-ger i vedkommendes sted gi meddelelser til offentlig-heten om en sak er under undersøkelse og om den erferdigbehandlet eller når den vil bli det.

Merknader:

I § 14 er loven og instruksens regler om medde-lelser til offentligheten foreslått samlet i én bestem-melse, med nødvendige tilpasninger. Forslaget inne-bærer ingen realitetsendringer.

§ 15. Forholdet til Stortinget

1. Bestemmelsen i § 14 første og annet ledd gjeldertilsvarende for utvalgets meldinger og årsmel-dinger til Stortinget.

2. Hvis utvalget anser at hensynet til Stortingetskontroll med forvaltningen tilsier at Stortingetbør gjøre seg kjent med graderte opplysninger ien sak eller et forhold det har undersøkt, skal deti særskilt melding eller i sin årsmelding gjøreStortinget oppmerksom på det. Det samme gjel-der dersom det er behov for ytterligere undersø-kelser om forhold som utvalget selv ikke kan kom-me videre med.

3. Utvalget avgir årlig melding til Stortinget om sinvirksomhet. Melding bør også gis hvis det er av-dekket forhold som Stortinget straks bør kjennetil. Meldingene og deres vedlegg skal være ugra-derte. Årsmeldingen avgis innen 1. april hvert år.

Årsmeldingen bør omfatte: a) en oversikt over utvalgets sammensetning,

møtevirksomhet og utgifter. b) en redegjørelse for utført tilsyn og resultatet

av det. c) en oversikt over klagesaker fordelt etter art

og tjenestegren og med angivelse av hva kla-gene har resultert i.

d) en redegjørelse for saker og forhold tatt oppav eget tiltak.

e) en angivelse av eventuelle tiltak som er bedtiverksatt og hva det har ført til, jf. § 12 sjetteledd.

f) en angivelse av eventuelle protester etter § 6fjerde ledd.

g) en omtale av saker eller forhold som bør be-handles av Stortinget.

h) utvalgets alminnelige erfaringer med kon-trollen og regelverket og mulige behov forendringer.

Merknader:

I § 15 er loven og instruksens regler om EOS-utvalgets forhold til Stortinget foreslått samlet i énbestemmelse, med nødvendige tilpasninger.

EOS-utvalget bør, etter Evalueringsutvalgets syn,avgi flere særskilte meldinger til Stortinget. Dette vilgjøre at årsmeldingen får et mer overordnet preg,samtidig som det vil føre til hyppigere dialog om ogoppmerksomhet rundt EOS-utvalgets arbeid, sekapittel 38.3 om forholdet mellom årsmeldingen ogsærskilte meldinger for mer om dette. Endringen erforeslått signalisert ved at ordlyden i § 15 nr. 3 endresfra at EOS-utvalget «kan» avgi melding til Stortingethvis det er avdekket forhold som Stortinget straks børkjenne til, til at EOS-utvalget «bør» gjøre dette.

Någjeldende instruks § 13 annet ledd bokstav einneholder en henvisning til instruksen § 6 femteledd. Dette antas å være en feil. Det korrekte må antaså være instruksen § 7 femte ledd, og dette er rettetopp og oppdatert i henhold til dette lovforslaget.Instruksen § 13 annet ledd bokstav f viser til § 5.Også dette antas å være feil. Riktig henvisning måantas å være § 6. Dette er rettet opp og oppdatert ihenhold til lovforslaget.

§ 16. Kontrollutvalgets sekretariat

Leder for utvalgets sekretariat tilsettes av Stortin-gets presidentskap etter innstilling fra utvalget. Til-setting av det øvrige personalet i sekretariatet foretasav utvalget. Nærmere regler om fremgangsmåten vedtilsetting og adgang til delegering av utvalgets myn-dighet fastsettes i et personalreglement som skal god-kjennes av Stortingets presidentskap.

Merknader:

I § 16 er bestemmelsen i någjeldende instruks § 1siste ledd forslått videreført i en egen bestemmelseom kontrollutvalgets sekretariat. De øvrige delene av§ 1 er foreslått videreført i § 3 Kontrollutvalget. For-slaget innebærer ingen realitetsendringer.

§ 17. Ordensforskrifter

Sekretariatet fører sakjournal og møteprotokoll.Beslutninger og dissenser skal framgå av protokol-len.

Dokument 16 – 2015–2016 193

Uttalelser og bemerkninger som framkommereller protokolleres under kontroll, anses ikke avgittuten at de er meddelt skriftlig.

Merknader:

Forslaget er en videreføring av någjeldendeinstruks § 3. Forslaget innebærer ingen realitetsend-ringer.

§ 18. Bistand m.v.

Utvalget kan anta bistand.Lovens regler gjelder tilsvarende for bistandsper-

soner. Bistandspersoner skal likevel bare autoriseresfor slik beskyttelsesgrad som oppdraget krever.

Personer som er ansatt i tjenestene, kan ikkeantas som bistandspersoner.

Merknader:

Bestemmelsens første og annet ledd er en videre-føring av någjeldende lov § 10.

I dag følger det av EOS-kontrollinstruksen § 2siste ledd at EOS-utvalget ikke kan anta bistand fratidligere ansatte i tjenestene. Det følger forutset-ningsvis av dette at nåværende ansatte heller ikke kanengasjeres. Evalueringsutvalget er enig i sistnevnte,og foreslår at dette presiseres i § 18 nytt siste ledd.Etter Evalueringsutvalgets syn bør imidlertid tidli-gere ansatte i fremtiden kunne benyttes som bistands-personer. Dette vil i begrenset grad kunne påvirke til-liten til EOS-utvalget, men fylle et viktig behov forkompetanse og kunnskap om avanserte sider vedEOS-tjenestenes virksomhet. Begrunnelsen for for-slaget er utdypet i kapittel 37.9 om bruk av bistands-personer.

§ 19. Økonomiforvaltning, utgiftsdekning til innkalteog sakkyndige

1. Utvalget har ansvaret for den økonomiske styrin-gen av utvalgets virksomhet, og fastsetter egeninstruks for sin økonomiforvaltning. Instruksenskal være godkjent av Stortingets presidentskap.

2. Enhver som blir innkalt til utvalget har krav på åfå sine reisekostnader dekket etter det offentligeregulativ. Tap i inntekt erstattes etter reglene forvitner ved domstolene.

3. Sakkyndige godtgjøres etter salærforskrifteneved domstolene. Andre satser kan avtales.

Merknader:

Forslaget er i all hovedsak en videreføring avnågjeldende instruks § 14. Den eneste materielle end-ringen er at det gis adgang til å avtale ikke bare høy-ere, men også lavere satser for sakkyndige enn desom følger av salærforskriftene ved domstolene.Dette kan for eksempel være aktuelt der sakkyndige

engasjeres over lengre tid, og tilknytningsforholdetlikner på et alminnelig ansettelsesforhold.

§ 20. Straff

Forsettlig eller grov uaktsom overtredelse av §§ 6første og annet ledd, 7 første og tredje ledd, 9 førsteog annet ledd og 18 annet ledd i denne lov straffesmed bøter eller fengsel inntil 1 år, hvis ikke strengerestraffebestemmelse får anvendelse.

Merknader:

Bestemmelsen er en videreføring av gjeldendelov § 11.

§ 21. Ikrafttreden

Denne lov trer i kraft straks.

Merknader:

Bestemmelsen er en videreføring av gjeldendelov § 12.

VIII Økonomiske og administrative konsekvenser

45. Økonomiske og administrative konsekvenser

I Evalueringsutvalgets mandat heter det at«[s]tørre endringsforslag bør også inneholde en drøf-telse av de økonomiske og administrative konse-kvenser».

Evalueringsutvalget vurderer den eksisterendekontrollordningen som i hovedsak velfungerende, ogforeslår derfor ikke større endringer som vil få bety-delige økonomiske eller administrative konsekven-ser.

Samtidig er tiden, etter Evalueringsutvalgets opp-fatning, moden for å foreta enkelte justeringer i EOS-utvalget, dets oppgaver og sekretariat. Dette er kon-sekvenser av de endringene som har skjedd i ramme-betingelsene for EOS-utvalgets arbeid siden detsopprettelse i 1996. De totale økonomiske og adminis-trative konsekvensene av de foreslåtte endringene ervanskelig å fastslå sikkert, men det er etter Evalue-ringsutvalgets syn grunn til å gå ut fra at de vil væremoderate.

De foreslåtte justeringene vil til en viss grad føretil bedre utnyttelse av de eksisterende ressursene,blant annet ved å dreie kontrollfokuset i retning avflere temabaserte undersøkelser og færre enkeltsaker.En slik dreining vil ventelig ikke føre til økonomiskekonsekvenser i form av økte utgifter, men heller ikketil økonomiske innsparinger av betydning.

I tillegg foreslås det å styrke EOS-utvalgets totaleressurser noe. Det vil primært dreie seg om lønns-midler og godtgjørelser, og eventuelt utgifter til kon-

194 Dokument 16 – 2015–2016

torlokaler og -utstyr. Dersom Evalueringsutvalgetsforslag tas til følge vil EOS-utvalgets leder bli ansatti full stilling. I tillegg vil sekretariatet bli styrket vedat en ansetter minst en person med høy teknologiskkompetanse. Disse endringene vil føre til noe øktekostnader, for å dekke lønnsmidler og andre kostna-der knyttet til disse stillingene.

Videre vil EOS-utvalgets ressurser indirekte blistyrket, dersom kontrollen med NSMs sikkerhetskla-reringsvirksomhet blir lagt til et annet kontrollorgan.En slik overføring av oppgaver vil frigjøre ressurser,som kan benyttes til andre kontrollformål i EOS-utvalget. Samtidig vil det antagelig fordre at det kon-trollorganet som overtar denne oppgaven må tilføresnye midler, i form av stillinger og andre ressurser,slik at de totale lønnskostnadene øker tilsvarende.

I tillegg foreslår Evalueringsutvalget at en slikeventuell overføring av kontrolloppgaver først utre-des. En slik utredning vil medføre noen kostnader,men igjen er det snakk om moderate beløp. Det erogså andre problemstillinger som omtales i rapportensom vil kunne kreve nærmere utredninger og somdermed vil kunne medføre noen kostnader.

Alle de nevnte merkostnadene vil måtte dekkesinn gjennom økte bevilgninger over Stortingets bud-sjett.

Administrative konsekvenser er først og fremstknyttet til Stortingets behandling av EOS-utvalgetssærskilte meldinger og årsmeldinger, og til de kon-trollerte EOS-tjenestenes administrative omkostnin-ger ved inspeksjoner og oppfølging av EOS-utval-gets kontroll. Ingen av Evalueringsutvalgets forslagvil etter utvalgets syn medføre endringer av betyd-ning på noen av disse områdene.

Referanser og litteraturAall, Jørgen (2015): Rettsstat og menneskerettighe-

ter, FagbokforlagetAndenæs, Johs. og Arne Fliflet (2006): Statsforfat-

ningen i Norge, 10. utgave, UniversitetsforlagetBeadle, Alexander William og Sverre Diesen (2015):

Globale trender mot 2040 – implikasjoner forForsvarets rolle og relevans, Forsvarets forsk-ningsinstitutt

Bergh, Trond og Knut Einar Eriksen (1998): Denhemmelige krigen, bind 2, Cappelen AkademiskForlag

Born, Hans og Marina Caparini (2013): DemocraticControl of Intelligence Services: ContainingRogue Elephants, Ashgate

Born, Hans og Ian Leigh (2005): Making IntelligenceAccountable, Legal Standards and Best Practicefor Oversight of Intelligence Agencies, Publish-ing house of the Parliament of Norway

Born, Hans, Ian Leigh og Aidan Wills (2015):Making International Intelligence Cooperation

Accountable, Printing Office of the Parliament ofNorway

Bruce, Ingvild og Geir Sunde Haugland (2014):Skjulte tvangsmidler, Universitetsforlaget

Busch, Tor-Aksel (2002): «Påtalemyndighetens uav-hengighet – blant annet om forholdet mellompolitiske myndigheter og riksadvokaten for såvidt gjelder mål og prioriteringer i straffesaksbe-handlingen», i Rettsteori og rettsliv – festskrift tilCarsten Smith, Universitetsforlaget

Det nederlandske tilsynsorganet CTIVDs tilsynsrap-port nr. 17, 2008.

Det nederlandske tilsynsorganet CTIVDs tilsynsrap-port nr. 21, 2009






Det nederlandske tilsynsorganet CTIVDs tilsynsrap-port nr. 22b, 2015



Den nederlandske evalueringskommisjonen rapport(2013) «Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002. Naar een nieuwe balans tussenbevoegdheden en waarborgen», [Haag]

Dokument nr. 15 (1995–1996) «Rapport til Stortin-get fra kommisjonen som ble oppnevnt av Stor-tinget for å granske påstander om ulovlig overvå-king av norske borgere» [Lundkommisjonensrapport]

Dokument nr. 14 (2002–2003). «Rapport til Stortin-get fra utvalget til å utrede Stortingets kontroll-funksjon»

E-tjenesten, NSM og PST (2013): «Trusler og sår-barheter 2013. Samlet trusselvurdering fra E-tje-nesten, NSM og PST»

Ekspertgruppen for forsvaret av Norge (2015): Et fel-les løft, Forsvarsdepartementet

EOS-utvalget (1996): Melding fra Stortingets kon-trollutvalg for etterretnings-, overvåkings- ogsikkerhetstjeneste om Overvåkingstjenestensinnhenting av opplysninger fra tidligere DDR.

EOS-utvalget (2011): Særskilt melding fra Stortin-gets kontrollutvalg for etterretnings-, overvå-kings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) omovervåking av norske borgere i Norge foretatt avgruppen Surveillance Detection Unit (SDU)

Dokument 16 – 2015–2016 195

EOS-utvalget (2011): Særskilt melding fra Stortin-gets kontrollutvalg for etterretnings-, overvå-kings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) omEOS-utvalgets undersøkelse av POTs metode-bruk i Treholt-saken

EOS-utvalget (2013): Særskilt melding fra Stortin-gets kontrollutvalg for etterretnings-, overvå-kings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) omutvalgets undersøkelse av opplysninger om nor-ske kilder mv. i Etterretningstjenesten

EOS-utvalget (2013): Særskilt melding til Stortingetfra EOS-utvalget. PSTs registrering av personertilknyttet to muslimske miljøer.

EOS-utvalget (2014): Særskilt melding fra Stortin-gets kontrollutvalg for etterretnings-, overvå-kings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) omutvalgets undersøkelse av påstander om politiskovervåking og PSTs bruk av Christian Høibøsom kilde

EOS-utvalget (2014): Særskilt melding fra Stortin-gets kontrollutvalg for etterretnings, overvå-kings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) omEOS-utvalgets taushetsplikt overfor evaluerings-utvalget og evalueringsutvalgets tilgang til EOS-utvalgets informasjon

EOS-utvalget: Årsmelding for 1996 fra Stortingetskontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- ogsikkerhetstjeneste

EOS-utvalget: Årsmelding for 1997 fra Stortingetskontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- ogsikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)


















Etterretningstjenesten (2011): Etterretningstjenes-tens vurdering. Fokus 2011





Europaparlamentet (2001): «Report on the existenceof a global system for the interception of privateand commercial communications (ECHELONinterception system)»

Europaparlamentet (2013): Resolusjon «On the USNational Security Agency surveillance pro-gramme, surveillance bodies in various memberstates and their impact on EU citizens’ privacy»(2013/2683(RSP), 4. juli 2013

Europaparlamentet (2014): «Committee on CivilLiberties, Justice and Home Affairs’ report on theUS NSA surveillance programme, surveillancebodies in various Member States and their impacton EU citizens’ fundamental rights and on trans-atlantic cooperation in Justice and HomeAffairs», 21. februar 2014

Europaparlamentet (2014): «Report on the US NSAsurveillance programme, surveillance bodies invarious Member States and their impact on EUcitizens’ fundamental rights and on transatlantic

196 Dokument 16 – 2015–2016

cooperation in Justice and Home Affairs», A7-0139/2014

Europaparlamentet (2014): resolusjon «On US NSAsurveillance programme, surveillance bodies invarious Member States and their impact on EUcitizens´ fundamental rights and on transatlanticcooperation in Justice and Home Affairs» (2013/2188(INI), 12. mars 2014.

Europarådets menneskerettighetskommisær (2015):«Democratic and effective oversight of nationalsecurity services», 2015

Finansdepartementet (2005): «Veileder til gjennom-føring av evalueringer».

FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme avmenneskerettighetene i terrorbekjempelse:«Compilation of good practices on legal andinstitutional frameworks and measures thatensure respect for human rights by intelligenceagencies while countering terrorism, includingon their oversight» (2010)

Forsvaret: Forsvarets årsmelding 2013Grandhagen, Kjell (2015): «Trusler og risikoer for

Norge i et endret sikkerhetsbilde», foredrag OsloMilitære Samfund 16.3.2015.

Hausken, Liv, Sara R. Yazdani og Trine K. Haagen-sen (2014): Fra terror til overvåking, Vidarforla-get

Hernes, Helga (2010): «EOS-utvalgets kontroll av‘de hemmelige tjenester’» i Schartum, DagWiese (red.): Overvåking i en rettsstat, Fagbok-forlaget

Holmøyvik, Eirik (2012): «Bruk av norske styrkarutanfor Noreg - Statsrettslege utfordringar i for-tid og notid», Jussens Venner 2012 side 184-215

Husabø, Erling Johannes (2003): «Pre-aktiv straffe-rett», Tidsskrift for rettsvitenskap nr. 1/2003 side96-107.

Husabø, Erling Johannes (2009): «Grunnlova § 102og bruk av enkelte tvangsmidlar for å førebyggjaeller avverja straffbare handlingar», vedlegg 2 tilNOU 2009:15. Skjult informasjon – åpen kon-troll

Huus-Hansen, Hakon (2012): «Kommentarer til e-loven» på Gyldendal Rettsdata [www.retts-data.no]

Høgberg, Alf Petter og Marius Stub (2009): «Erreglene om bruk av tvangsmidler i avvergende ogforebyggende øyemed forenelige med forbudetmot husinkvisisjoner i Grunnloven § 102», ved-legg 3 til NOU 2009:15. Skjult informasjon –åpen kontroll

Innsynsutvalget (2008): Sluttrapport fra utvalget somble oppnevnt til å behandle søknader etter midler-tidig lov om begrenset innsyn i overvåkingspoli-tiets arkiver og registre (Innsynsutvalget). Avgitttil Justisdepartementet 15.01.2008,

Justis- og beredskapsdepartementet (2009): «Infor-masjon om innsynsloven». https://www.regjerin-gen.no/no/dep/jd/org/styre-rad-og-utval/innstil-linger/innstillinger-fra-utvalg/innstillinger-levert-i-2008/innsynsutvalget/informasjon-om-innsynsloven/id215876/

Justis- og politidepartementet (2009): «Veileder.Evaluering av lover. Med tilsvarende anvendelsepå forskrifter og andre rettsregler»

Justis- og politidepartementet (2012): «Etterkontrollav kommisjonen for gjenopptakelse av straffesa-ker». Rapport fra arbeidsgruppe for etterkontrollav Gjenopptakelseskommisjonen

Justis- og politidepartementet (2013): Terrorbered-skap, Meld. St. 21 (2012–2013)

Koch, Pernille Boye (2013): «Menneskeretlige kravtil kontrol med efterretningstjenester» i: ThomasGammeltoft-Hansen, Ida Elisabeth Koch, BettinaLemann Kristiansen og Sten Schaumburg-Müller(red.) Protecting the Rights of Others: Festskrifttil Jens Vedsted-Hansen København : Djøf /Jurist- og Økonomforbundet, 2013. s. 173-196

Lurås, Helge (2015): Hva truer Norge nå?, CappelenDamm Akademisk

Løwer, Eldbjørg (2013): «Kontrollen med de hem-melige tjenestene – det demokratiske dilemma.Hvem skal vokte vokterne», foredrag 28. oktober2013 i Oslo militære samfund.

Muller, Erwin R. (2012): Security, safety and crimi-nal justice in the Netherlands, Wolters Kluwer

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (2003): Risikovurde-ring 2003

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (2009): Rapport omsikkerhetstilstanden 2009

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (2014): Sikkerhetstil-standen 2014

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (2015): Risiko 2015Norges forskningsråd (2005): «Sosial kapital»NOU 1994: 4. «Kontrollen med «de hemmelige tje-

nester»»NOU 1997: 15 «etterforskningsmetoder for bekjem-

pelse av kriminalitet — Delinnstilling II»NOU 1997: 19 «Et bedre personvern»NOU 1998: 4 «Politiets Overvåkingstjeneste»NOU 2003: 18 «Rikets sikkerhet.» Straffelovkommi-

sjonen delutredning VIIINOU 2004: 6 «Mellom effektivitet og personvern.

Politimetoder i forebyggende øyemed»NOU 2009: 9. «Lov om offentlige undersøkelses-

kommisjoner»NOU 2009: 12 «Et ansvarlig politi — Åpenhet, kon-

troll og læring»NOU 2009: 15. «Skjult informasjon – åpen kontroll»NOU 2012: 14. «Rapport fra 22. juli-kommisjonen»NOU 2015: 13. «Digital sårbarhet – sikkert samfunn.

Beskytte enkeltmennesker og samfunn i en digi-talisert verden»

Dokument 16 – 2015–2016 197

Open Society Justice Initiative (2013): «The GlobalPrinciples on National Security and the Right toInformation» [Tshwane-prinsippene]

Ot.prp. nr. 83 (1993–1994), «Om lov om kontrollmed etterretnings-, overvåkings- og sikkerhets-tjeneste»

Ot.prp. nr. 50 (1996–1997), «Om lov om Etterret-ningstjenesten»

Ot.prp. nr. 64 (1998–1999), «Om lov om endringer istraffeprosessloven og straffeloven m v (etter-forskningsmetoder m v)»

Ot.prp. nr. 29 (2000–2001), «Om lov om endringer ipolitiloven (overvåkingstjenestens oppgaverm v)»

Ot.prp. nr. 60 (2004–2005), «Om lov om endringer istraffeprosessloven og politiloven (romavlyttingog bruk av tvangsmidler for å forhindre alvorligkriminalitet)»

PST Trusselvurdering 2007PST Trusselvurdering 2008PST Trusselvurdering 2009PST Trusselvurdering 2010PST Trusselvurdering 2011PST Trusselvurdering 2012PST Åpen trusselvurdering 2013PST Åpen trusselvurdering 2014PST Åpen trusselvurdering 2015Rachlew, Asbjørn (2009): «Politi og informanter» i

«Justisfeil ved politiets etterforskning - noeneksempler og forskningsbaserte mottiltak», dok-toravhandling, Universitetet i Oslo

Regeringens proposition 2006/07:133: «Ytterligarerättssäkerhetsgarantier vid användandet av hem-liga tvångsmedel, m.m.» [Sverige]

Riksadvokaten (2006): Rundskriv 6. september 2006(RA-2006-3)

Riksadvokaten (2007): Rundskriv 20. november2007 (RA-2007-4)

Riksrevisjonen (2015): «Kontrollen av försvarsun-derrättelsesverksamheten», RIR 2015:2. [Sve-rige]

Rytter, Jens Elo (2913): «Beskyttelse af statshemme-ligheder og adgangen til oprejsning for mennesk-erettighedskrænkelser» i: Thomas Gammeltoft-Hansen, Ida Elisabeth Koch, Bettina LemannKristiansen og Sten Schaumburg-Müller (red.)Protecting the Rights of Others: Festskrift tilJens Vedsted-Hansen København : Djøf / Jurist-og Økonomforbundet, 2013. s. 363-388

Sejersted, Fredrik (2002): Kontroll og konstitusjon,Cappelen Akademisk

Sejersted, Fredrik (2005): «Intelligence and Acco-untability in a State without Enemies: The Caseof Norway» i: Born, Hans og, Lock K. Johnson(red.): Who´s Watching the Spies. EstablishingIntelligence Service Accountability, PotomackBooks,

Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksam-hetens årsmelding 2013

Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksam-heten årsmelding 2014

Säkerhets- og integritetsskyddsnämndens årsmel-ding 2014

Skonnord, Ingeborg (2008): «En undersøkelse avadvokatordningen etter straffeprosessloven §100a i saker hvor PST begjærer bruk av skjultetvangsmidler», Tidsskrift for strafferett 2008,side 179-187

Smith, Eivind (2008): Konstitusjonelt demokrati,Fagbokforlaget

SOU 2006:98 «Ytterligare rättsäkerhetsgarantier vidanvändet av hemliga tvångsmedel m.m.»

SOU 2013:42 «Tilsyn över polisen»St. meld. nr. 39 (1992–1993) «Om overvåkingstje-

nesten»Synstnes, Hans Morten (2915): «Den innerste sirkel.

Den militære sikkerhetstjenesten 1945-2002»,doktoravhandling, Universitetet i Oslo.

Sælør, Maria Collett (2010): «PST: Skjult tjeneste iet åpent samfunn» i Schartum, Dag Wiese (red):Overvåking i en rettsstat, Fagbokforlaget

Torgersen, Runar (2011): «Påtalejuristens rolle», Lovog Rett, 2011, 50 (01-02), s.42-62

Traavikutvalget (2012): Rapport «Ekstern gjennom-gang av Politiets sikkerhetstjeneste»

Vale, Stein (2012): «EOS-loven med kommentarer»,på Gyldendal Rettsdata [www.rettsdata.no]

Veneziakommisjonen (2007): «Report on thedemocratic oversight of the security services».

Veneziakommisjonen (2015): «Update on the 2007report on the democratic oversight of the SecurityServices and report on the democratic oversightof signals intelligence agencies»

Wessel-Aass, Jon (2014): «Pressefrihetens kår 2014:Ett skritt frem – og to tilbake», rapport fra pro-sjektet Status for ytringsfriheten i Norge

Westgaard, Audun (2010): «Etterretningstjenesten –oppgaver, rettslige rammer og demokratisk kon-troll» i Schartum, Dag Wiese (red): Overvåking ien rettsstat, Fagbokforlaget

198 Dokument 16 – 2015–2016

Vedlegg 1

Klagesaksundersøkelse

1 Innledning

Denne klagesaksundersøkelsen tar for seg data fra100 klagesaker mottatt av EOS-utvalget i perioden2010 til 2014. Formålet med undersøkelsen er blantannet å kartlegge hva som kjennetegner de klageneEOS-utvalget mottar, hvordan klagene behandles oghva som er utfallene eller resultatene av klagesaksbe-handlingen.

Enhver person eller organisasjon som menerEOS-tjenestene har begått urett mot seg, kan klage tilEOS-utvalget. Utvalget behandler som utgangspunktalle mottatte klager som faller inn under deres kon-trollområde, jf. EOS-kontrolloven §§ 2 og 3 annetledd. Utvalget følger som hovedregel prinsippet ometterfølgende kontroll av tjenestene, jf. kontrollin-struksen § 7 første ledd, og i henhold til kontrollin-struksen § 4 første ledd er det hovedsakelig klager frapersoner som er bosatt i Norge og organisasjonersom har tilhold her som behandles av utvalget. Vedmottakelse av klager foretar utvalget de undersøkel-ser i tjenestene som klagen tilsier, og utvalget avgjørom klagen gir tilstrekkelig grunn til behandling føren eventuell uttalelse i saken gis, jf. kontrollinstruk-sen § 8. Det følger av EOS-kontrolloven § 2 tredjeledd at formålet med EOS-utvalgets kontroll er rentkontrollerende. Utvalget har ingen instruksjonsmyn-dighet eller vedtaksmyndighet overfor tjenestene,men kan uttale sin mening om saker eller forhold detundersøker i forbindelse med blant annet klagesaker,samt gi anbefalinger til EOS-tjenestene.

Sakene som er registrert i denne undersøkelsen ersaker fra perioden fra og med 1. januar 2011 til ogmed 31. desember 2014, som i midten av mai 2015var oppført med status “avsluttet” i EOS-utvalgetssaksbehandlingssystem e-phorte. Dette utgjordetotalt 95 saker. I tillegg ble de siste fem innkomnesakene i 2010 fra EOS-utvalgets papirarkiv regist-rert.788 Bakgrunnen for det var et ønske om å få etrepresentativt klagesaksantall på totalt 100 saker.Samtlige saker er registrert av Evalueringsutvalgetssekretær Marianne Aasland Kortner i vedlagte

skjema, og dataene er gjennomgått og bearbeidet avmaster i statsvitenskap Lars Sutterud. Ettersom EOS-utvalgets klagesaker som regel inneholder gradertinformasjon, har både Kortner og Sutterud vært sik-kerhetsklarert på nivå «strengt hemmelig», men ver-ken i skjemaene eller denne rapporten er det inntattgradert informasjon. Rapporten er skrevet av Kortnerog Sutterud i fellesskap.

Det bemerkes at dataene i denne undersøkelsen erbasert på informasjonen som fremgår om klagesa-kene i henholdsvis saksbehandlingssystemet e-phorte og papirarkivet. Eventuell informasjon knyttettil sakene som ikke fremgår av e-phorte og papirarki-vet, er følgelig ikke blitt fanget opp i undersøkelsen.

Det presiseres også innledningsvis at tabellene idenne undersøkelsen tar utgangspunkt i alle registre-ringene som har blitt gjort i registreringsskjemaet påhvert enkelt spørsmål. Saksdokumentene i e-phorte/papirarkivet og det utarbeidede registreringsskje-maet, gjør det mulig å registrere en sak på flere kate-gorier under de ulike spørsmål. Dette innebærer atprosentueringen i tabellene er beregnet på bakgrunnav antall registreringer i de 100 sakene, og ikke påbakgrunn av de 100 sakene alene. Når det i tabellenesom følger er vist til prosent, så relateres dermed pro-senten til en prosentandel av den totale mengden avregistreringer (N) på de ulike spørsmålene.

Del 2 av undersøkelsen beskriver klagene; hva erutgangspunktet for klagene, hvem klager, hva gjelderklagene og hvilke(n) tjeneste(r) er klagene rettet mot.Del 3 av undersøkelsen beskriver hvordan klageneble behandlet hos EOS-utvalget, herunder om EOS-utvalget iverksatte undersøkelser og hvilke undersø-kelser som eventuelt ble iverksatt. Overholdelse avtidsfrister og om klagerne var registrert hos tjenes-tene omtales også her, samt omfanget av saksbehand-lingen. Del 4 tar for seg utfallet av klagesaksbehand-lingen hos EOS-utvalget. Her undersøkes det omsaken endte med kritikk fra utvalget og i hvilken gradeventuell kritikk fikk konsekvenser i den aktuelleklagesaken eller utover den aktuelle saken. Sakersom ikke endte med kritikk behandles også. Del 5redegjør nærmere for saksbehandlingstiden i klage-sakene, herunder tidsbruken hos henholdsvis EOS-utvalget, klagerne og tjenestene, samt den totalesaksbehandlingstiden. I del 6 undersøkes hvilke typeklagesaker som omtales i blant annet EOS-utvalgetsårsmeldinger, i særskilte meldinger til Stortinget og imedia.

788. Klagesaken mot Etterretningsbataljonen fra 2012 hvor ba-taljonen ble kritisert for å ha behandlet opplysninger omjournalister uten rettslig grunnlag og i strid med personopp-lysningsloven, er ikke med i denne undersøkelsen. Bakgrun-nen for det er at denne saken lå i en annen mappe enn de øv-rige klagesakene i saksbehandlingssystemet og ble derforikke registrert. Senere klagesak fra 2013 rettet mot Etterret-ningsbataljonen, med samme tema, er omfattet av undersø-kelsen.

Dokument 16 – 2015–2016 199

2 Informasjon om klagene

2.1 Utgangspunktet for klagene

Tabell 1: Utgangspunkt for klagene. Inkludert klager der flere av alternativene er registrert som utgangspunk-tet for klagene. N = 111

Tabell 1 viser at EOS-utvalget som oftest mottarskriftlige henvendelser fra klagerne. De fleste kla-gene sendes direkte til EOS-utvalget; kun et fåtallblir oversendt fra tjenestene eller andre instanser. I

flere klagesaker er det registrert flere klagesakskana-ler og derfor overstiger prosentueringsgrunnlaget (N)det totale antallet klager.

2.2 Klagerne

Tabell 2: Informasjon om klagerne. N = 99

I all hovedsak er klagerne som omfattes av denneundersøkelsen norske statsborgere789. Tabell 2 viserat i 79 av 99 klagesaker790 er klagerne norske stats-borgere. Kategorien «statsborgerskap fremgår ikke,men bosatt i Norge» er den nest største kategorienunder dette spørsmålet. Disse tallene har trolig sam-menheng med EOS-kontrollinstruksen § 4 hvor detfremgår at EOS-utvalgets kontrolloppgave i utgangs-

punktet ikke omfatter virksomhet som angår perso-ner som ikke er bosatt i Norge og organisasjoner somikke har tilhold her. Utvalget kan imidlertid utøveslik kontroll dersom særlige grunner skulle tilsi det.

I elleve av de 100 klagesakene har klager bistandfra advokat eller partsrepresentant, mens i 89 klagesa-ker har klager ikke slik bistand, jf. tabell 20 under del 5.

2.3 Hva klagene gjelderTabell 3: Hva klagene gjelder. Inkludert klager som gjelder flere kategorier. N = 120

Antall Prosent

Skriftlig henvendelse fra klager 85 77Muntlig henvendelse fra klager 11 10Oversendelse av klage fra tjenestene 10 9Oversendelse av klage fra andre instanser 5 5

Antall Prosent

Norsk statsborger bosatt i Norge 72 72.7Norsk statsborger bosatt i utlandet 7 7.1Statsborgerskap fremgår ikke, men bosatt i Norge 10 10.1Utenlandsk statsborger bosatt i Norge 2 2.0Utenlandsk statsborger bosatt i utlandet 2 2.0Politisk parti/organisasjon 5 5.1Journalist/representant for media 1 1.0

789. Dette er basert på indikasjoner i saksmaterialet i klagesakene der det enten er anført norsk statsborgerskap i klagene eller det frem-går av interne notater eller lignende dokumenter i sakene at vedkommende klager har norsk statsborgerskap.

790. I en klagesak ble det ikke registrert noe på dette spørsmålet. Denne saken inneholdt ikke nok informasjon i saksmaterialet til å kunneplassere klager i noen av kategoriene.

Antall Prosent

Krenkelse av enkeltpersoners rettigheter 77 64Beskyttelse av samfunnsmessige interesser 1 1Lovmessighet 1 1Innsyn i tjenestenes dokumenter/utlevering av opplysninger 10 8Tjenestens saksbehandling 11 9Tjenestens saksbehandlingstid 6 5Annet 11 9Ikke spesifisert 3 2

200 Dokument 16 – 2015–2016

Tabell 3 viser hva klagene gjelder, nærmerebestemt hvilke rettigheter, interesser eller regelsettklagerne påberoper seg i klagene til EOS-utvalget.Kategoriene er utformet med utgangspunkt i målset-ningene angitt i EOS-kontrolloven § 2 (krenkelser avenkeltpersoners rettigheter, beskyttelse av samfunns-messige interesser og lovmessighet), i tillegg tilenkelte andre områder som kjennetegner tjenestenesvirksomhet. Enkelte av kategoriene vil etter sin ord-lyd kunne gli noe over i hverandre. I kategorien«krenkelse av enkeltpersoners rettigheter» er detregistrert saker som gjelder potensielle brudd påmaterielle regler som gir enkeltpersoner konkrete ret-tigheter, for eksempel retten til privatliv. Kategorien«lovmessighet» omfatter saker om potensielle bruddpå lovbestemmelser, mens kategorien «tjenestenessaksbehandling» er forbeholdt saker om potensielle

brudd på prosessuelle regler og rutiner, det vil si nor-mer for hvordan tjenestene skal behandle saker.

I flere saker klages det på forhold som faller innunder flere kategorier, derfor er det totale antallet på120. Av tabellen fremgår det at flest klager, hele 77,gjelder krenkelse av enkeltpersoners rettigheter. Avdisse gjelder 66 inngrep i retten til privatliv og spørs-mål om ulovlig overvåking. Videre er klagene jevntfordelt på temaene saksbehandling og saksbehand-lingstid, samt manglende innsyn i tjenestenes doku-menter. Relativt få klager faller inn under kategorienikke spesifiserte, mens kategoriene klage på beskyt-telse av samfunnsmessige interesser og lovmessigheter de minste kategoriene. Med lovmessighet menes idenne sammenhengen brudd på lovbestemmelsersom ikke gjelder krenkelse av enkeltpersoners rettig-heter, beskyttelse av samfunnsmessige interesser,innsyn eller saksbehandling.

Tabell 4: Hva klagene gjelder, fordelt på klageår. Inkludert klager som gjelder flere kategorier. N = 120

Tabell 4 grupperer tallene i tabell 3 på de fem åre-ne det er registrert data fra i denne undersøkelsen.Tabellen viser en markant økning i klagesaker fra2013 som gjelder krenkelser av enkeltpersoners ret-tigheter, herunder påstander om inngrep i retten til

privatliv og ulovlig overvåking. Evalueringsutval-gets undersøkelser har ikke avdekket noen åpenbarforklaring på denne økningen. For de resterende kla-gekategoriene viser tabell 4 en liten variasjon over defem årene.

2.4 Hvilken tjeneste klagene er rettet mot

Tabell 5: Tjeneste klagene er rettet mot. Inkludert klager som er rettet mot flere tjenester. N = 139

Tabell 5 viser at flertallet (43 prosent) av klagenetil EOS-utvalget i perioden som omfattes av denneundersøkelsen, er rettet mot PST. Etterretningstje-

nesten, NSM og FSA påklages alle i rundt 15 prosentav klagesakene.

År

Krenkelse avenkelt-

personersrettigheter

Beskyttelseav samfunns-

messigeinteresser

Lov-messighet

Innsyn itjenestenes

dok./utlevering av

opplysn.

Tjenestenssaks-

behandling

Tjenestenssaks-

behandlingstid AnnetIkke

spesifisert

2010 4 0 0 1 1 0 0 02011 10 0 1 2 2 1 4 12012 11 0 0 0 0 1 2 02013 37 1 0 4 3 2 5 22014 15 0 0 3 5 2 0 0

Antall Prosent

PST 60 43Etterretningstjenesten 24 17NSM 21 15FSA 18 13Annen EOS-tjeneste i forsvaret 3 2Ikke spesifisert 12 9Samtlige tjenester 1 1

Dokument 16 – 2015–2016 201

Figur 1: Antall klager gruppert etter hvilken tjeneste klagen er rettet mot og hvilket år klagen er registrert.Absolutte tall på y-aksen, x-aksen viser årene klagene er registrert.

Figur 1 viser fordelingen av klager gruppert etterhvilken tjeneste klagen er rettet mot fordelt på de femårene som omfattes av undersøkelsen. Figuren viser

at jevnt over er flest klagesaker rettet mot PST. Tren-den som fremkom i tabell 5 sees også her ved at det i2013 er en sterk økning i klagesaker rettet mot PST.

Tabell 6: Innhold i klagene fordelt på tjeneste. Inkludert klager som gjelder flere kategorier. N = 120

Tabell 6 viser videre hvordan innholdet i klagenefordeles på tjenestene klagene er rettet mot. Et stortflertall av klagesakene gjelder krenkelse av enkelt-personers rettigheter, og de fleste av disse klagene errettet mot PST.

3 Behandling av klagene

3.1 Innledning

I 34 av klagesakene iverksatte EOS-utvalget ikkenærmere undersøkelser, noe som innebærer at sakeneble avvist. I punkt 3.2 omtales hva det klages på oghvilken tjeneste klagene er rettet mot i disse sakene,samt utvalgets begrunnelse for ikke å iverksetteundersøkelser. EOS-utvalget iverksatte undersøkel-ser i 66 av de 100 klagesakene. I punkt 3.3. behandlesdisse sakene, herunder hvilke og hvor mange under-søkelser utvalget iverksatte.

PSTEtterretnings-

tjenesten NSM FSA

Annen EOS-tjeneste iforsvaret

Uspesi-fisert Samtlige

Krenkelse av enkeltpersoners rettigheter 50 9 7 3 0 7 1Beskyttelse av samfunnsmessigeinteresser 0 0 0 0 1 0 0Lovmessighet 0 0 0 1 0 0 0Innsyn i tjenestenes dok./utlevering av opplysninger 7 1 2 0 0 0 0Tjenestens saksbehandling 1 1 9 0 0 0 0Tjenestens saksbehandlingstid 0 0 3 3 0 0 0Annet 7 0 0 0 0 4 0Ikke spesifisert 0 1 0 0 0 2 0

202 Dokument 16 – 2015–2016

3.2 Klagesaker der undersøkelser ikke ble iverksatt

Tabell 7: Hva klages det på i tilfeller hvor undersøkelse ikke ble iverksatt. Inkludert klager som gjelder flerekategorier. N = 39

Tabell 7 viser hva de 34 klagene som ble avvist avEOS-utvalget gjaldt. Blant disse gjenfinnes alle de tiklagene som er kodet i kategorien «annet». Blant de34 klagene er det også tre klager som er kodet i kate-gorien «ikke spesifisert». Flertallet av klagene hvor

EOS-utvalget ikke iverksatte undersøkelser, er kla-ger som gjelder krenkelse av enkeltpersoners rettig-heter. Det bemerkes at prosentueringsgrunnlaget erpå 39. Det betyr at noen klager gjelder flere katego-rier.

Tabell 8: Hvilken tjeneste klages det på i tilfeller hvor undersøkelse ikke ble iverksatt. Inkludert klager som errettet mot flere tjenester. N = 39

PST er den tjenesten som påklages oftest i klage-sakene der EOS-utvalget ikke iverksatte undersøkel-ser, jf. tabell 8. Kategorien «ikke spesifisert» gjør segimidlertid også gjeldende her. I omtrent en fjerdedelav klagesakene hvor undersøkelser ikke ble iverksatt,er klagen rettet mot en ikke spesifisert tjeneste. Kom-binert med tallene i tabell 7 gir dette støtte til en anta-

gelse om at klager i disse kategoriene («ikke spesifi-sert», «annet» eller klager der tjeneste ikke er spesi-fisert) er av en karakter som ofte fører til at EOS-utvalget ikke iverksetter nærmere undersøkelser. Itabell 8 er også prosentueringsgrunnlaget på 39 fordinoen klager er rettet mot flere tjenester.

Tabell 9: Begrunnelse for ikke å iverksette undersøkelser. N = 39

Tabell 9 viser at EOS-utvalgets begrunnelser forikke å iverksette undersøkelser i klagesakene ofte erat klagene gjelder forhold utenfor EOS-utvalgetskontrollområde. Dette er i tråd med EOS-kon-trolloven §§ 2 og 3 annet ledd. I 18 prosent av deavviste klagesakene ble det henvist til at utvalgets

kontroll av tjenestene skal være etterfølgende, jf.prinsippet om etterfølgende kontroll i kontrollin-struksen § 7 første ledd. Og i tre prosent av de avvisteklagesakene er begrunnelsen at klager er utenlandskstatsborger bosatt i utlandet, jf. instruksens § 4 første

Antall Prosent

Krenkelse av enkeltpersoners rettigheter 19 49Lovmessighet 1 3Innsyn i tjenestenes dokumenter/utlevering av opplysninger 3 8Tjenestens saksbehandling 2 5Tjenestens saksbehandlingstid 1 3Annet 10 26Ikke spesifisert 3 8

Antall Prosent

PST 15 38Etterretningstjenesten 3 8NSM 5 13FSA 4 10Ikke spesifisert 12 31

Antall Prosent

Utenlandsk statsborger bosatt i utlandet 1 3Manglende tilbakemelding fra klager 2 5Klager er for uspesifikk 8 21Klagen gjelder forhold utenfor kontrollområdet 10 26Prinsippet om etterfølgende kontroll 7 18Annet 11 28

Dokument 16 – 2015–2016 203

ledd hvor det fremgår at det hovedsakelig er klagerfra personer som er bosatt i Norge og organisasjonersom har tilhold her som skal behandles av utvalget.

Uspesifikke klager er den tredje mest bruktebegrunnelsen for ikke å iverksette undersøkelser.Dette er i tråd med funnene ovenfor om at uspesi-fikke klager ofte avvises. Det bemerkes imidlertid atEOS-utvalget som hovedregel gir klagerne anledningtil å presisere eller utdype uspesifikke klager før de

eventuelt avvises. I 5 prosent av klagesakene somavvises skyldes avvisningen manglende tilbakemel-ding fra klager, dette betyr at klager ikke har besvartutvalgets forespørsel om en utfyllende eller presise-rende klage.

Kategorien «annet» utgjør en av de største kate-goriene. Dette kan indikere at det kan være utfor-drende å kategorisere begrunnelsene for hvorforundersøkelser ikke iverksettes i en del klagesaker.

3.3 Klagesaker der undersøkelser ble iverksatt

Tabell 10: Hvilke undersøkelser ble iverksatt. Inkludert saker hvor flere undersøkelser ble iverksatt. N = 113

EOS-utvalget iverksatte undersøkelser i 66 av de100 klagesakene. Den mest brukte undersøkelsesty-pen var forespørsel til tjenestene om å gjøre søk i sineregistre og arkiver, jf. tabell 10. Deretter var spørs-mål til tjenestene fra EOS-utvalget, samt at EOS-utvalget gjennomførte egne søk i tjenestenes registreog arkiver791, de mest brukte undersøkelsestypene.For noen av klagene ble flere typer undersøkelser

gjennomført. Derfor er prosentueringsgrunnlaget på113 og ikke 66.

Figur 2: Antall undersøkelser iverksatt. Absolutte tall. N = 66

Antall Prosent

Forespørsel om søk i tjenestens registre 48 42Egne søk i tjenestens registre 21 19Innhenting av saksdokumenter 7 6Innhenting av dokumenter fra andre 3 3Spørsmål til tjenestene 24 21Spørsmål til departementet 2 2Forhåndsmeldt inspeksjon 1 1Uanmeldt inspeksjon 6 5Annet 1 1

791. Ifølge EOS-utvalgets sekretariat gjøres egne søk i tjeneste-nes registre og arkiver i alle klagesaker som tas til behand-ling. Dette fremgår imidlertid ikke bestandig av saksbehand-lingssystemet, men av EOS-utvalgets inspeksjonsrapporter.

204 Dokument 16 – 2015–2016

Figur 2 viser at i 36 av 66 klagesaker iverksatteutvalget en undersøkelse. I kun to klagesaker792

iverksatte utvalget fire undersøkelsestyper. Ved nær-mere undersøkelse av disse to klagesakene viste detseg at begge klagesakene endte med kritikk fra EOS-utvalget mot tjenestene klagene var rettet mot.

3.4 Tidsfrister

Tabell 11: Sammenheng mellom tidsfrist satt og tids-frist overholdt. N = 59

Tidsfrister ble ikke satt i sakene der utvalget ikkeiverksatte undersøkelser og heller ikke i alle sakeneder undersøkelser ble iverksatt. Derfor er det 59 kla-gesaker der tidsfrist ble satt. Tabell 11 viser at i defleste klagesakene hvor EOS-utvalget satte en tids-frist for svar fra tjenestene, overholdt tjenestenedenne tidsfristen. I de ti sakene der fastsatt tidsfristikke ble overholdt av tjenestene, er inntrykket atfristoverskridelsene som hovedregel ikke var store.

3.5 Saker der klager var registrert hos tjenestene

Figur 3: Viser hvorvidt klageren var registrert hos den påklagde tjenesten

Figur 3 viser hvor mange av klagerne som varregistrert793 hos tjenestene i de 66 sakene hvor EOS-utvalget iverksatte undersøkelser. Litt under halvpar-ten av klagerne var ikke registrert hos tjenestene isakene hvor undersøkelser ble iverksatt. Hvis det itillegg bygges på en antakelse om at de klagerne somfikk sin sak avvist ikke var registrert, så var 65 (34 +31) av de totalt 100 klagerne ikke registrert hos tje-nestene. Tallet kan indikere at en større del av kla-gene til EOS-utvalget er «grunnløse», i den forstand

at relativt mange anfører at de har blitt utsatt for ulov-lig registrering eller overvåking, uten at dette harvært tilfelle.

3.6 Saksbehandlingen

Tabell 12 nedenfor gir en oversikt over gjennom-snitt og median794 for antall henvendelser til og frahenholdsvis EOS-utvalget, klagerne og tjenestene iklagesakene, samt omfanget i sideantall på disse hen-vendelsene i alle de 100 klagesakene795. Tabellen

792. Saksnummer 2011/120 og 2014/101

Tidsfrist Ikke overholdt Overholdt

Ja 10 49

793. Å være registrert hos tjenestene innebærer at det finnes opplysninger om klager i tjenestenes registre, arkiver eller saksbehandlings-systemer. Dette omfatter ulike type saker; alt fra klareringssaker hvor det er fattet en forvaltningsavgjørelse til saker hvor det erspørsmål om ulovlig overvåking.

Dokument 16 – 2015–2016 205

viser at antall henvendelser og omfanget på henven-delsene ligger på et generelt lavt nivå. Kategoriensom skiller seg noe ut er henvendelsene fra klager tilEOS-utvalget, hvor henvendelsene i enkelte klagesa-ker har stort omfang. Dette gjenspeiles også i gjen-

nomsnittstallet. Ved å bruke median kontrolleresbetydningen av de ekstreme verdiene noe, men fort-satt er sideantallet størst i henvendelsene fra klager tilEOS-utvalget.

Tabell 12: Sentral tendens for antall henvendelser og henvendelsenes omfang. N = 100

4 Resultat

4.1 Utfallet av klagesakene

Figur 4 viser at 16 av de 100 klagesakene endtemed at EOS-utvalget kritiserte tjenesten klagen varrettet mot, noe som betyr at 16 prosent av alle klage-

sakene endte med kritikk. Utvalget iverksatte somnevnt undersøkelser i 66 av klagesakene, jf. punkt 3.3ovenfor, og 16 av disse endte med kritikk. Dette inne-bærer at 24 prosent av sakene hvor undersøkelser bleiverksatt, endte med kritikk.

Figur 4: Fordeling på variabelen som registrer hvorvidt klagesaken endte med kritikk.796

794. Det er flere måter å måle sentral tendens for en fordeling. Gjennomsnittet er summen av alle tallene delt på antallet. Gjennomsnittetpåvirkes av ekstreme verdier. Median rangerer tallene stigende etter verdi og velger tallet som er i midten. I en fordeling med fåekstreme verdier er gjennomsnitt ofte foretrukket. I fordelinger med ekstreme verdier er det nyttig å rapportere både gjennomsnittog median for å kunne vise forskjellene – men begge deler er gode mål på sentral tendens i et datagrunnlag.

795. Vedlegg tjenestene eventuelt har sendt til EOS-utvalget er ikke tatt med ved registreringen av omfanget på henvendelsene.

Gjennomsnitt Median

Antall henvendelserAntall henvendelser fra klager til EOS-utvalget 3.3 2.0Antall henvendelser fra EOS-utvalget til klager 3.2 3.0Antall henvendelser fra EOS-utvalget til tjenesten 2.2 2.0Antall henvendelser fra tjenesten til EOS-utvalget 2.1 2.0Omfang henvendelserAntall sider i henvendelsen fra klager til EOS-utvalget 12.7 4.0Antall sider i henvendelsen fra EOS-utvalget til tjenesten 2.6 1.0Antall sider i henvendelsen fra tjenesten til EOS-utvalget 2.7 2.0Antall sider i den avsluttende uttalelsen til tjenesten 2.0 1.8Antall sider i den avsluttende uttalelsen til klager 1.4 1.0

796. Nei-kategorien inneholder både saker der undersøkelser ble iverksatt (50) og saker der undersøkelser ikke ble iverksatt (34).

206 Dokument 16 – 2015–2016

4.2 Klagesaker som endte med kritikk

Tabell 13: Klager som endte med kritikk, fordelt på klageinnhold. Inkludert klager hvor det klages på flere kate-gorier. N = 26

Tabell 13 viser hva klagesakene som endte medkritikk av tjenestene gjelder. Kategorien krenkelse avenkeltpersoners rettigheter er størst, mens også antallklagesaker som gjelder tjenestenes saksbehandling erbetydelig. I punkt 2.3 over fremgår det at hele 77 pro-sent av det totale antallet klagesaker gjelder kren-

kelse av enkeltpersoners rettigheter, mens bare 11prosent gjelder tjenestenes saksbehandling. Andelenklagesaker som gjelder tjenestenes saksbehandling eraltså betraktelig høyere blant de sakene som endermed kritikk.

Tabell 14: Klager som endte med kritikk, fordelt på tjeneste. Inkludert klager hvor det klages på flere tjenester.N = 24

Tabell 14 viser at en nokså stor andel av klagesa-kene som endte med kritikk av tjenestene, er klagesa-ker rettet mot NSM. Dette tyder på at selv om flest avdet totale antallet klagesaker er rettet mot PST, jf.tabell 5, er det ikke flest slike saker som endte medkritikk fra EOS-utvalget. Sett i sammenheng, visertabell 5 og tabell 14 at ti prosent av de klagene somvar rettet mot PST endte med kritikk (6/60*100). Nårdet gjelder NSM endte 43 prosent av klagene som var

rettet mot NSM med kritikk (9/21*100). Dette kan hasammenheng med at saker rettet mot NSM ofte tarutgangspunkt i et klareringsvedtak som klager ermisfornøyd med, i motsetning til for eksempel klagerrettet mot PST hvor det ikke foreligger noe vedtak. Itillegg er det på det rene at ressursmangler i NSMover tid har ført til lang saksbehandlingstid, noe somkan generere en del klager.

Tabell 15: Klager som endte med kritikk, fordelt på innholdet i kritikken. Inkludert klager hvor de påklagdetjenestene fikk kritikk på flere punkter. N = 16

Tabell 15 viser at i over halvparten av klagesa-kene som endte med kritikk fra EOS-utvalget, gjaldtkritikken tjenestenes saksbehandling. Tjenestenessaksbehandling er med andre ord noe utvalget relativt

ofte kritiserte. Sammenholdt med punkt 2.3 om hvaklagene i utgangspunktet gjelder, kan det synes somom utvalget kritiserte tjenestenes saksbehandling istørre grad enn dette var påberopt av klagerne. Kla-

Antall Prosent

Krenkelse av enkeltpersoners rettigheter 12 46Innsyn i tjenestenes dokumenter/utlevering av opplysninger 3 12Tjenestens saksbehandling 6 23Tjenestens saksbehandlingstid 4 15Annet 1 4

Antall Prosent

PST 6 25Etterretningstjenesten 3 12NSM 9 38FSA 5 21Annen EOS-tjeneste i forsvaret 1 4

Antall Prosent

Krenkelser av enkeltpersoners rettigheter 1 6Lovmessighet 2 12Innsyn i tjenestenes dokumenter/utlevering av opplysninger 2 12Tjenestens saksbehandling 9 56Tjenestens saksbehandlingstid 1 6Annet 1 6

Dokument 16 – 2015–2016 207

gesaker som gjelder krenkelse av enkeltpersonersrettigheter er imidlertid noe utvalget ikke kritiserteofte, særlig sett i forhold til hvor ofte klagerne påbe-ropte seg dette.

Dersom tabell 15 sammenholdes med tabell 3 omhva klagene i utgangspunktet gjelder, kan det siesnoe mer eksakt om i hvilken grad klagens tema er det

temaet som kritiseres ved avslutningen av saken. Forklager som gjelder krenkelser av enkeltpersoners ret-tigheter kritiseres dette tema i kun 1,3 prosent avsakene (1/77*100). For sakene som gjelder tjeneste-nes saksbehandling kritiseres dette tema i ca. 82 pro-sent av sakene (9/11*100).

4.3 Klagesaker der EOS-utvalgets kritikk fikk konsekvenser

Tabell 16: Klagesaker der EOS-utvalgets kritikk fikk konsekvenser i eller utover den konkrete saken, fordelt påhva klagene gjelder og hvilken tjeneste klagene er rettet mot. Inkludert klager som gjelder flere kategorier ogsom er rettet mot flere tjenester. N = 22

I 14 av de 16 klagesakene som resulterte i kritikkfra EOS-utvalget, fikk kritikken konsekvenser i ellerutover den konkrete klagesaken. De ulike konse-kvensene er omtalt i punkt 4.4 nedenfor. Tabell 16viser hvordan de 14 klagesakene der EOS-utvalgetskritikk og konklusjoner fikk konsekvenser i ellerutover klagesakene fordeler seg i forhold til hva kla-gene gjelder og hvilken tjeneste klagene er rettet mot.Slutninger på bakgrunn av såpass få saker må gjøresmed varsomhet. Det nevnes også at antallet saker itabellen er høyere enn det totale antallet klagesakerhvor utvalgets kritikk får konsekvenser. Flere regis-treringer på henholdsvis hva klagen gjelder og hvil-ken tjeneste klagen er rettet mot gjør at det totaleantallet saker kommer opp i 22.

4.4 Nærmere om konsekvensene

Som nevnt over fikk EOS-utvalgets kritikk kon-sekvenser i 14 av de 100 klagesakene i denne under-søkelsen.

I syv797 av de 14 sakene fikk EOS-utvalgets kri-tikk konsekvenser i den aktuelle saken. Fire av dissesyv klagesakene var saker som gjaldt sikkerhetskla-rering. Tre av klagene var rettet mot NSM og en avklagene mot FSA. EOS-utvalgets kritikk i dissesakene gjaldt tjenestenes saksbehandling, saksbe-handlingstid, innsyn og klagers rett til begrunnelse.EOS-utvalgets kritikk førte i to av sakene til at NSMvurderte sakene, eller deler av sakene, på nytt og gaklagerne henholdsvis en mer utfyllende begrunnelseog mer innsyn. I den tredje saken avgraderte NSM

korrespondanse mellom klareringsmyndigheten ogEOS-utvalget slik at klager fikk innsyn i dette, og iden fjerde saken opplyste FSA at de skulle prioritereå behandle en klareringssak som allerede hadde forlang saksbehandlingstid.

Tre av disse syv klagesakene var rettet mot PSTog gjaldt ulovlig overvåking. I de tre sakene førteEOS-utvalgets kritikk til at PST vurderte registrerteopplysninger om klagerne på nytt og avgraderteenkelte opplysninger om klagerne. I to av dissesakene fikk utvalget anledning til å opplyse klagerneom de forhold som ga grunnlag for utvalgets kritikk isakene. I den ene saken var det kritikkverdige forhol-det at PST hadde behandlet opplysninger om klage-ren utenfor arkiver og registre i strid med interne ret-ningslinjer, og i den andre saken var det kritikkverdigat PST ikke lenger hadde grunnlag for å behandleopplysninger om klageren i sine registre.

I syv798 av de 14 klagesakene fikk utvalgets kon-klusjoner konsekvenser utover den aktuelle saken.Også tre av disse syv klagesakene gjaldt sikkerhets-klarering. To av klagene var rettet mot NSM og en avklagene mot FSA. EOS-utvalgets kritikk gjaldt saks-behandling, saksbehandlingstid og innsyn i klare-ringssakene. EOS-utvalgets kritikk førte til at NSM iettertid meddelte at det var omdisponert personell ogopprettet nye stillinger for å bedre saksbehandlings-kapasiteten, samt foretatt gjennomgang av rutiner ogøkt fokus på å gi innsynsanmodninger den nødvendi-ge prioritet. NSM opplyste også at det ble foretattendringer i saksbehandlingssystemet Mimir for åhindre feil ved behandling av innsynsspørsmål i sik-

PST Etterretningstjenesten NSM FSA

Krenkelse av enkeltpersoners rettigheter 5 1 5 0Innsyn i tjenestenes dokumenter/utlevering av opplysninger

1 0 2 0

Tjenestens saksbehandling 0 0 5 0Tjenestens saksbehandlingstid 0 0 1 2Totalt 6 1 13 2

797. Saksnummer 2011/120, 2012/50, 2014/72, 2011/121, 2012/114, 2014/14 og 2010/81.

798. Saksnummer 2013/117, 2014/108, 2014/36, 2012/19, 2012/42, 2013/86 og 2014/101.

208 Dokument 16 – 2015–2016

kerhetsklareringssaker. I den tredje saken førte utval-gets kritikk til at FSA internt gjennomgikk sakenstematikk, som var utveksling av personkontrollopp-lysninger, samt aktuelle bestemmelser og rutinerknyttet til dette.

Tre av de syv klagesakene hvor EOS-utvalgetskonklusjoner fikk konsekvenser utover de aktuellesakene, var rettet mot PST og gjaldt ulovlig overvå-king. Utvalget kritiserte ikke PST for ulovlig overvå-king i noen av sakene. Kritikken fra utvalget gjaldtPSTs saksbehandling, saksbehandlingstid og innsyn.I én sak førte utvalgets kritikk til at PST bekreftet atde fremover ville ha oppmerksomhet rettet mot bru-ken av etterretningsopplysninger utenfor arbeidsre-gisteret Smart. I den andre saken fulgte PST opputvalgets anmodning om at fremtidige henvendelsersom PST mottar vedrørende angivelig ulovlig over-

våking, raskt skal oversendes utvalget og at klagerskal få beskjed fra PST om dette. Den tredje sakenførte til en dialog mellom EOS-utvalget og Justis- ogpolitidepartementet om hvorvidt det gjennom en lov-regulering burde åpnes for at enkeltpersoner kan harett til innsyn i opplysninger eldre enn 30 år som erregistrert på vedkommende hos PST. Endelig svar-brev fra departementet i saken forstås imidlertid somat departementet ikke ønsket å foreslå en slik lovend-ring.

Den siste av de syv klagesakene hvor EOS-utval-gets kritikk fikk konsekvenser utover den aktuellesaken var rettet mot Etterretningstjenesten. Utvalgetkritiserte Etterretningstjenestens saksbehandling,nærmere bestemt tjenestens søkerutiner. Utvalgetskritikk i saken førte til at E-tjenesten umiddelbartiverksatte interne tiltak for å bedre søkerutinene sine.

4.5 Klagesaker som ikke endte med kritikk

Tabell 17: Klager som ikke endte med kritikk, fordelt på klageinnhold. Inkludert klager som gjelder flere kate-gorier. N = 94

Som for de øvrige oversiktene over hva klagesa-kene gjelder, så er det kategorien «krenkelse avenkeltpersoners rettigheter» som dominerer også forklagesakene som ikke endte med kritikk fra EOS-utvalget, jf. tabell 17. Hele 69 prosent av klagesakenesom ikke endte med kritikk av tjenestene er i dennekategorien. Dette er en høyere prosentandel enn forden samme kategorien i klagene som endte med kri-tikk av tjenestene. Kategorien tjenestenes saksbe-handling er videre betraktelig lavere for sakene somikke endte med kritikk enn for sakene som endte medkritikk. Dette kan som nevnt over indikere at tjenes-tenes saksbehandling er noe utvalget relativt ofte kri-tiserte i klagesakene som endte med kritikk.

5 Saksbehandlingstid

Dataene i denne undersøkelsen gjør det mulig åskille mellom saksbehandlingstiden799 hos tre aktører– EOS-utvalget, klagerne og tjenestene. Det er ogsåregistrert total saksbehandlingstid for behandlingen

av alle klagesakene. I denne delen omhandles førsttidsbruken hos de forskjellige aktørene, og deretteromtales den totale saksbehandlingstiden mer utfør-lig.

Tabell 18: Sentral tendens for saksbehandlingstid.Tall oppgitt i dager. N = 100

I tabell 18 fremvises to mål på sentral tendens forsaksbehandlingstid, gruppert etter tidsbruk hos EOS-utvalget, hos klagerne og hos tjenestene klagene errettet mot. Gjennomsnittene ligger jevnt over høyereenn medianen. Dette skyldes at noen saker har veldiglang saksbehandlingstid, noe som gjør gjennomsnit-tet noe mindre representativt for saksbehandlingsti-den i alle sakene. Å bruke medianen reduserer inn-

Antall Prosent

Krenkelse av enkeltpersoners rettigheter 65 69Beskyttelse av samfunnsmessige interesser 1 1Lovmessighet 1 1Innsyn i tjenestenes dokumenter/utlevering av opplysninger 7 7Tjenestens saksbehandling 5 5Tjenestens saksbehandlingstid 2 2Annet 10 11Ikke spesifisert 3 3

799. Med saksbehandlingstid menes tiden det tar fra en aktørmottar en henvendelse til henvendelsen er besvart.

Gjennomsnitt Median

EOS 88 54Klager 102 50Tjeneste 66 30Totalt 162 91

Dokument 16 – 2015–2016 209

virkningen ekstreme verdier har på den sentrale ten-densen. Den nederste raden viser gjennomsnitt ogmedian for den totale saksbehandlingstiden.

Tabellen viser at saksbehandlingstiden eller tids-bruken, beregnet etter medianen, er høyest hos EOS-utvalget, deretter følger klagerne. Tjenestene har kor-test saksbehandlingstid av de tre aktørene, noe somogså kan sees i sammenheng med at tjenestene i storgrad overholder tidsfrister som settes av EOS-utval-get, jf. punkt 3.4.

Det kan være interessant å se hvordan saksbe-handlingstiden i klagesakene fordeler seg i forhold tilhvor mange undersøkelser EOS-utvalget iverksetter i

sakene. En antagelse er at jo flere undersøkelser somiverksettes i en klagesak, jo lengre blir saksbehand-lingstiden i den aktuelle saken. Figur 5 nedenfor kanleses dithen at det ikke nødvendigvis er noen tydeligsammenheng mellom antall undersøkelser og saksbe-handlingstid. Dette kan innebære at det dermed erbegrensede tidsmessige kostnader forbundet med åiverksette flere undersøkelser i en klagesak. En grun-digere analyse (regresjonsanalyse) indikerer imidler-tid at det likevel kan være en viss tidsmessig kostnadknyttet til iverksettelse av ytterligere undersøkelser,og dermed en viss usikkerhet ved denne konklusjo-nen.

Figur 5: X-aksen viser antall undersøkelser som er iverksatt for hver klagesak. Y-aksen viser hvor lang totalsaksbehandlingstid som er registrert for hver klage. Hvert punkt indikerer hvordan den enkelte klagesak plas-serer seg på aksene.

De fleste sakene har en saksbehandlingstid påunder 200 dager, og det er vanskelig å slutte noe omdet begrensede antallet observasjoner som liggerover 200 dager i saksbehandlingstid. I fire800 av dissesakene hadde EOS-utvalget imidlertid ikke iverksattundersøkelser, samtidig som sakene hadde en saks-behandlingstid på rundt 400-500 dager. Forklaringenpå saksbehandlingstiden i disse fire sakene er at selvom utvalget ikke iverksatte undersøkelser i de kon-krete klagesakene, var klagesakene enten en del avbakgrunnen for opprettelsen av en eget tiltak-sak(ET-sak)801 eller klagesakenes tema var allerede tattopp i en ET-sak som ikke var avsluttet. Klagesakeneble derfor ikke endelig avsluttet før utvalget hadde

konkludert i ET-sakene. Klagerne i de fire sakene bleimidlertid holdt orientert om ET-sakene og fikk ogsåavsluttende brev da ET-sakene var avsluttet.

Tabell 19: Saksbehandlingstid i klagesaker som ikkeendte med kritikk. Gjennomsnitt og median oppgitt ihele dager. N = 100

Tabell 19 viser at den totale saksbehandlingstidengenerelt er lengre i klagesaker som endte med kritikkav tjenestene enn klagesaker som ikke endte med kri-tikk. Dette gjelder både for gjennomsnitt og median.800. Saksnummer 2011/40, 2013/38, 2013/47 og 2013/53.

801. Se mer om ET-saker i ET-saksrapporten.

Antall Gjennomsnitt Median

Kritikk 16 324 208Ikke kritikk 84 130 71

210 Dokument 16 – 2015–2016

Tabell 20: Advokatbistand og saksbehandlingstid.Tall oppgitt i dager. N = 100

Tabell 20 viser at både i gjennomsnitt og medianhar klagesakene hvor klager har bistand fra advokateller annen partsrepresentant lengre saksbehand-lingstid enn klagesakene der klager ikke har slikbistand. I totalt elleve av klagesakene har klagerbistand fra advokat eller partsrepresentant, mens i 89klagesaker har klager ikke bistand.

6 Omtale

Tabell 21: Media og omtale. Absolutte tall, registrertder de nevnte kategoriene er registrert i klagen. N = 100

Tabell 21 viser antall klagesaker som resulterte ihenholdsvis særskilte meldinger til Stortinget,omtale i EOS-utvalgets årsmeldinger802, omtale ikontroll- og konstitusjonskomiteens innstillinger tilStortinget, mediedekning, pressemelding og uttalelsefra EOS-utvalgets leder803. Det fremgår av tabellen atomtrent en femtedel av alle klagesakene ble omtalt iårsmeldingene. Blant klagesakene som ble omtalt iårsmeldingene er alle sakene som endte med kritikkfra EOS-utvalget. Dette innebærer at all kritikk fraEOS-utvalget rettet mot tjenestene i klagesaker blirformidlet til Stortinget via årsmeldingene. Utoverdette viser tabellen at klagesaker relativt sjeldent bliromtalt.

Evalueringsutvalgets registreringsskjema for klagesaksundersøkelse

1. Utvalgets gjennomgang av saken

Saksnummer i EOS-utvalgets arkiv:

Saken vurdert av:

2. Tjeneste klagen er rettet mot (sett evt. flere kryss)

Gjennomsnitt Median

Ikke advokatbistand 153 80Advokatbistand 230 152 Antall

Særskilt melding 0Omtale årsmelding 17Omtale komiteinnstilling 6

Mediedekning 2Pressemelding 0

Utvalgsleder 1

802. Saker er kun registrert som omtalt i årsmeldingen eller komitéinnstillingen dersom de er eksplisitt omtalt, og ikke dersom problem-stillingen i saken kun er generelt omtalt, for eksempel fordi flere saker omhandler samme problemstilling.

803. Hvorvidt en klagesak har fått mediedekning vil ikke nødvendigvis fremgå av opplysningene om sakene i e-phorte og papirarkivet,slik at tallene ikke nødvendigvis er fullstendige. Når det gjelder omtale i årsmeldingene er samtlige årsmeldinger kontrollert, slikat for denne kategorien er det ikke kun informasjon fra e-phorte og papirarkivet som er lagt til grunn.

Sentralt Lokalt Evt. hvilken enhet

PSTEtterretningstjenesten NSMFSAAnnen EOS-tjeneste i ForsvaretIkke spesifisert

Dokument 16 – 2015–2016 211

3. Utgangspunkt for klagen

4. Hva gjelder klagen (evt. hvordan er den kategorisert av EOS-utvalget)

5. Opplysninger om klager

6. Iverksatte evt. EOS-utvalget undersøkelser?

Ja_____ Nei_____

7. Hvis nei, med hvilken begrunnelse?

Skriftlig henvendelse fra klagerMuntlig henvendelse fra klager Oversendelse av klage fra tjenestene Oversendelse av klage fra andre instanser Annet, evt. hva?

Hvilke rettigheter/interesser/regler?

Krenkelser av enkeltpersoners rettigheterBeskyttelse av samfunnsmessige interesserLovmessighetInnsyn i tjenestenes dokumenter/ utlevering av opplysningerUtveksling av opplysninger med samarbeidende norsk tjenesteUtveksling av opplysninger med samarbeidende utenlandsk tjenesteTjenestens saksbehandlingTjenestens saksbehandlingstidAnnet, evt. hva? Ikke spesifisert

Norsk statsborger bosatt i NorgeNorsk statsborger bosatt i utlandetStatsborgerskap fremgår ikke, men bosatt i NorgeUtenlandsk statsborger bosatt i NorgeUtenlandsk statsborger bosatt i utlandetPolitisk parti/organisasjonJournalist/representant for mediaEr klager bistått av advokat/ annen partsrepresentant?

Utenlandsk statsborger bosatt i utlandetManglende tilbakemelding fra klagerKlagen er for uspesifikk Klagen gjelder forhold utenfor kontrollområdetPrinsippet om etterfølgende kontrollAnnet, evt. hva?

212 Dokument 16 – 2015–2016

8. Hvis ja, hvilke undersøkelser iverksatte EOS-utvalget?

9. Var klager registrert hos tjenesten?

Ja_____ Nei_____

10. Tidsbruk

Ble det satt tidsfrist(er) for svar fra tjenesten? Ja_______ Nei________

Evt. hvor mange? _______________

Hvis ja, ble fristen(e) overholdt? Ja_______ Nei________

Evt. hvor mange? _______________

De påfølgende spørsmålene besvares bare dersom EOS-utvalget fant grunn til å følge opp saken videre.

11. Hva var evt. status i tjenestens sak da klagen ble mottatt?

12. Hva var evt. status i tjenestens sak da saken ble avsluttet?

13. Saksbehandling

Klager Ansatt i tjenesten Andre

Forespørsel om søk i tjenestens registreEgne søk i tjenestens registreInnhenting av saksdokumenterInnhenting av dokumenter fra andreSpørsmål til tjenesteneSpørsmål til departementetForhåndsmeldt inspeksjonUanmeldt inspeksjonMøter med tjenestenSamtaler med enkeltpersonerAvhør Annet, evt. hva?

Varighet på korrespondanse med parteneTotal saksbehandlingstidTidsbruk hos klagerTidsbruk hos tjenestenTidsbruk hos EOS-utvalget

Pågående Avsluttet

Pågående Avsluttet

Antall henvendelser fra klager til EOS-utvalgetHvor omfattende er henvendelsene fra klager (ant. sider/linjer)Antall henvendelser fra EOS-utvalget til klager

Dokument 16 – 2015–2016 213

14. Resultat

Endte saken med kritikk mot tjenesten?

Ja_____ Nei_____

Hvis ja, på hvor mange punkter ble tjenesten kritisert? ___________

Hva gjaldt kritikken?

15. Utvalgets kontakt med klager

Har klager kontaktet EOS-utvalget utover ved innlevering av klagen?

Undervegs i saken? Ja________ Nei______

Hvis ja, hvor mange ganger? ________

Etter avslutningen? Ja________ Nei______

Hvis ja, hvor mange ganger? ________

16. Klagers syn på EOS-utvalgets behandling av klagen

Antall henvendelser fra EOS-utvalget til tjenestenHvor omfattende er henvendelsene fra EOS-utvalget til tjenesten (ant. sider/linjer) Antall henvendelser fra tjenesten til EOS-utvalgetHvor omfattende er henvendelsene fra tjenesten (ant. sider/linjer)Hvor omfattende er den avsluttende uttalelsen til tjenesten (ant. sider/linjer)Hvor omfattende er den avsluttende uttalelsen til klager (ant. sider/linjer)


Krenkelser av enkeltpersoners rettigheterBeskyttelse av samfunnsmessige interesserLovmessighetInnsyn i tjenestenes dokumenter/ utleveringav opplysningerUtveksling av opplysninger med samarbei-dende norsk tjeneste? Utveksling av opplysninger med samarbei-dende utenlandsk tjeneste? Tjenestens saksbehandling? Tjenestens saksbehandlingstid? Annet, evt. hva?

Ja Nei Delvis

Har klager uttrykt tillit til/tilfredshet med EOS-utvalgets arbeid Har klager uttrykt mistillit til/misnøye med EOS-utvalgets arbeid

214 Dokument 16 – 2015–2016

17. Tjenestens syn på EOS-utvalgets saksbehandling og evt. kritikk

18. Oppfølging, konsekvenser og erfaringslæring

Hvilke tiltak ble iverksatt?

19. Underretning til overordnede

Ble tjenestens overordnede underrettet om saken?

Ved igangsettelsen? Ja_______ Nei________

Undervegs i saken? Ja_______ Nei________

Ved avslutningen? Ja_______ Nei________

Ja Nei Delvis

Har tjenesten uttalt seg kritisk om EOS-utvalgets saksbehandling? Har EOS-utvalget uttrykt enighet med tjenesten/ tatt tjenestens kritikk til følge? Har EOS-utvalget uttrykt uenighet med tjenesten/ ikke tatt tjenestens kritikk til følge? Har tjenesten motsatt seg/problematisert EOS-utvalgets innsyn? Har tjenesten uttrykt enighet med EOS-utvalgets konklusjoner?Har klager uttrykt uenighet med EOS-utvalgets konklusjoner?

Ja Nei

Fikk EOS-utvalgets konklusjoner konsekvenser i den aktuelle saken? Fikk EOS-utvalgets konklusjoner konsekvenser utover den aktuelle saken? Har tjenesten på eget initiativ opplyst at tiltak (utover den aktuelle saken) er iverksatt som resultat av EOS-utvalgets konklusjoner? Har tjenesten på eget initiativ opplyst at det vil iverksette slike tiltak som resultat av EOS-utvalgets konklusjoner?Har tjenesten selv evt. fulgt opp med opplysninger om at slike tiltak er iverksatt? Har EOS-utvalget evt. fulgt opp for å forsikre at slike tiltak er iverksatt? Har EOS-utvalget bedt tjenesten om å iverksette tiltak (utover den aktuelle saken) som følge av utvalgets konklusjoner? Har tjenesten selv evt. fulgt opp med opplysninger om at slike tiltak er iverksatt? Har EOS-utvalget evt. fulgt opp for å forsikre at slike tiltak er iverksatt?

RegelverksendringerPraksisendringerSletting av opplysninger i den aktuelle sakenSletting av opplysninger i andre sakerEvt. hvor mange? Innsyn ble gitt i den aktuelle sakenInnsyn ble gitt i andre sakerEvt. hvor mange? Annet, evt. hva?

Dokument 16 – 2015–2016 215

20. Mediadekning

Hvordan fremstilles evt. EOS-utvalget i medieomtalen?

Positivt________ Negativt________ Nøytralt___________

21. Særskilt melding

Resulterte saken i en særskilt melding?

Ja________ Nei_______

22. Årsmeldingen

Er saken omtalt i årsmeldingen?

Ja_________ Nei___________

23. Komitéinnstillingen

Er saken omtalt i komiteinnstillingen?

Ja_________ Nei___________

24. Oppfølging fra Stortingets side

Resulterte saken i oppfølging overfor regjeringen fra Stortingets side?

25. Manglende oppfølging

Er det spørsmål/problemstillinger/aspekter i eller ved saken som kunne eller burde vært (ytterligere) proble-matisert av EOS-utvalget?

Ja_________ Nei___________

Evt. hvilke?

Ja Nei Framkommer ikke

Fremgår det at saken vært omtalt i media? Har EOS-utvalget sendt ut pressemelding? Har utvalgsleder uttalt seg til media?

216 Dokument 16 – 2015–2016

Vedlegg 2

ET-saksundersøkelse

1 Innledning

Denne undersøkelsen tar for seg EOS-utvalgetsbehandling av såkalte eget tiltak-saker (ET-saker).Dette er saker som EOS-utvalget selv har tatt initiativtil å undersøke, eksempelvis på bakgrunn av funn påinspeksjoner, medieoppslag, tips eller problemstillin-ger i klagesaker. Undersøkelsen omfatter data regis-trert fra 100 ET-saker fra perioden 2008 til 2014. For-målet med undersøkelsen er blant annet å kartleggehva som kjennetegner de sakene EOS-utvalget taropp av eget tiltak, hvordan sakene behandles og hvasom er utfallene eller resultatene av sakene.

Det følger av EOS-kontrolloven § 3 annet leddannet punktum at EOS-utvalget av eget tiltak skal taopp alle saker og forhold som det ut fra formålet fin-ner riktig å behandle, og særlig slike som har værtgjenstand for offentlig kritikk. Med forhold menesogså regelverk, direktiver og praksis, jf. § 3 annetledd tredje punktum. Utgangspunktet for opprettelseav ET-saker kan som nevnt eksempelvis være funnutvalget gjør på inspeksjoner, saker som omtales imedia, tips utvalget mottar, problemstillinger somreises i klagesaker eller generelle problemstillingerutvalget finner at bør undersøkes nærmere. I henholdtil kontrollinstruksen § 4 første ledd er det hovedsa-kelig virksomhet som angår personer som er bosatt iNorge og organisasjoner som har tilhold her somomfattes av utvalgets kontroll. Som ellers i kontroll-virksomheten følger utvalget som hovedregel prin-sippet om etterfølgende kontroll av tjenestene, jf.kontrollinstruksen § 7 første ledd. Det følger videreav EOS-kontrolloven § 2 tredje ledd at formålet medEOS-utvalgets kontroll er rent kontrollerende. Utval-get har ingen instruksjonsmyndighet eller vedtaks-myndighet overfor tjenestene, men kan uttale sinmening om saker eller forhold det undersøker, samtgi anbefalinger til EOS-tjenestene.

Denne undersøkelsen omfatter alle ET-saker fraperioden fra og med 1. januar 2011 til og med 31.desember 2014, som i midten av juni 2015 var opp-ført med status «avsluttet» i EOS-utvalgets saksbe-handlingssystem e-phorte. Dette utgjorde totalt 63saker. I tillegg ble alle ET-saker fra 2009 og 2010,samt de fire siste opprettede ET-sakene fra 2008 fraEOS-utvalgets papirarkiv registrert.804 Bakgrunnenfor det var et ønske om å få et representativt ET-saksantall på totalt 100 saker. Dataene i denne under-søkelsen er basert på informasjon som fremgår omET-sakene i henholdsvis saksbehandlingssystemet e-phorte og papirarkivet. Eventuell informasjon knyttettil sakene som ikke fremgår av e-phorte og papirarki-vet, er dermed ikke fanget opp i undersøkelsen.805

Samtlige saker er registrert av Evalueringsutval-gets sekretær Marianne Aasland Kortner i vedlagteregistreringsskjema, og dataene er gjennomgått ogbearbeidet av master i statsvitenskap Lars Sutterud.Ettersom EOS-utvalgets ET-saker som regel innehol-der gradert informasjon, har både Aasland Kortnerog Sutterud vært sikkerhetsklarert på nivå «strengthemmelig», men i denne rapporten er det ikke inntattgradert informasjon. Rapporten er skrevet av Aas-land Kortner og Sutterud i fellesskap.

Det presiseres også innledningsvis at tabellene idenne undersøkelsen tar utgangspunkt i alle registre-ringene som har blitt gjort i registreringsskjemaet påhvert enkelt spørsmål. Saksdokumentene i e-phorte/papirarkivet og det utarbeidede registreringsskje-maet, gjør det mulig å registrere en sak på flere kate-gorier under de ulike spørsmål. Dette innebærer atprosentueringen i tabellene er beregnet på bakgrunnav antall registreringer i de 100 sakene, og ikke påbakgrunn av de 100 sakene alene. Når det i tabellenesom følger er vist til prosent, så relateres dermed pro-senten til en prosentandel av den totale mengden avregistreringer (N) på de ulike spørsmålene.

Del 2 av undersøkelsen beskriver ET-sakene: hvautgangspunktet for ET-sakene er, hva de gjelder oghvilke tjenester de er rettet mot. Del 3 omhandlersaksbehandlingen, herunder hvilke og hvor mangeundersøkelser utvalget iverksatte i hver sak ogomfanget av henvendelsene mellom EOS-utvalget ogtjenestene. Det undersøkes også i hvilken grad tje-nestene overholdt EOS-utvalgets tidsfrister. Del 4 tarfor seg resultatet av saksbehandlingen hos EOS-utvalget i ET-sakene. Her behandles henholdsvissakene som endte med kritikk og sakene som ikkeendte med kritikk av tjenestene, samt tjenestenes synpå EOS-utvalgets saksbehandling. Del 5 redegjørnærmere for saksbehandlingstiden i sakene, herundertidsbruken hos utvalget og tjenestene, samt den totalesaksbehandlingstiden. I del 6 undersøkes i hvilkengrad ET-sakene omtales i blant annet EOS-utvalgets

804. Saken om POTs metodebruk i Treholt-saken er ikke med idenne undersøkelsen da denne saken er atypisk i både karak-ter og omfang. Saken om PSTs registreringer av personer til-knyttet to muslimske miljøer er heller ikke med i denne un-dersøkelsen. Bakgrunnen for det er at denne saken var klas-sifisert som prosjekt og hadde en annen arkivkode i e-phorteenn de øvrige ET-sakene. Saken lå dermed i en annen mappeenn de øvrige ET-sakene i saksbehandlingssystemet og bleikke registrert.

805. For eksempel vil EOS-utvalgets behandling av og involve-ring i sakene i utvalgsmøter ikke fremgå av saksdokumente-ne i e-phorte, men av egne møtereferater som ikke er syste-matisk gjennomgått i forbindelse med denne undersøkelsen.

Dokument 16 – 2015–2016 217

årsmeldinger, i særskilte meldinger til Stortinget og imedia.

2 Informasjon om ET-sakene

2.1 Utgangspunktet for ET-sakene

Tabell 1: Utgangspunkt for ET-sakene. Inkludertsaker der flere av alternativene er registrert somutgangspunktet for sakene. N = 107

Tabell 1 viser at det store flertallet av ET-sakeneble iverksatt på bakgrunn av funn på inspeksjoner.Åtte prosent av sakene ble opprettet på bakgrunn avoppslag i media, mens klagesaker ledet til 2,8 prosentav ET-sakene og tips var utgangspunktet for færrestsaker.

2.2 Hva ET-sakene gjelder

Tabell 2: Hva ET-sakene gjelder. Inkludert sakersom gjelder flere kategorier. N = 184

Tabell 2 viser at nesten 40 prosent av ET-sakenei denne undersøkelsen gjelder rutiner eller saksbe-handling hos tjenestene. Samtidig er det også et stortantall saker som gjelder flere enkeltpersoner, og ca.10 prosent av sakene gjelder én enkeltperson.

Disse sakene kan ha ulike utgangspunkter. Detkan være tilfeldige saker oppdaget ved fritekstsøkunder inspeksjoner hos tjenestene, det kan være sakerplukket ut ved stikkprøver på inspeksjoner eller detkan være funn fra mer systematiske gjennomgangerav konkrete type saker etter konkrete kriterier vedinspeksjoner. Eksempler på det siste er en sak derutvalget kontrollerte PSTs registreringer av opplys-ninger på svært gamle og avdøde personer (85–95år)806, en sak der utvalget kontrollerte registreringerav opplysninger på enkeltpersoner 49–50 år807 og

saker der utvalget så på alle sikkerhetsklareringssa-ker innenfor et visst tidsrom der klarering ble nektet.

Mange av ET-sakene i denne undersøkelsen erregistrert som å angå både rutiner og én eller flereenkeltpersoner. Dette vil blant annet gjelde alle ET-saker som stiller spørsmål om tjenestenes behandlingav én eller flere av enkeltpersoner er i tråd medinterne rutiner eller retningslinjer. Eksempler på slikeer saker om tjenestenes behandling av opplysningerom enkeltpersoner utenfor arbeidsregistre og saksbe-handlingssystemer, saker om manglende eller uklartbehandlingsgrunnlag for registreringer av opplysnin-ger om enkeltpersoner, saker der opplysninger omenkeltpersoner er i strid med instruksers/retningslin-jers krav til nødvendighet, relevans og formåls-bestemthet og saker om tjenestenes manglenderevurderinger av registrerte opplysninger om enkelt-personer. Andre eksempler på saker som gjelder båderutiner/saksbehandling og enkeltpersoner, er saksbe-handlingen i konkrete sikkerhetsklareringssaker –eksempelvis manglende gjennomføring av sikker-hetssamtaler eller manglende/ufullstendig saksforbe-redelse fra klareringsmyndighetene i enkeltsaker.

Tabellen viser at 13,6 prosent av sakene gjelderregelverk. Også i denne kategorien er det mangesaker som er registrert som å gjelde både regelverkog én eller flere enkeltpersoner. Eksempler på slikeer saker om tjenestenes informasjonsinnhenting ogmetodebruk i ett eller flere tilfelle er i tråd med gjel-dende rett, sikkerhetsklareringssaker der det er spørs-mål om sikkerhetslovens bestemmelser er overholdteller saker som reiser spørsmål om rekkevidden avbestemmelser i etterretningstjenesteloven.

Tabell 3: ET-sakenes tema der «Rutiner» og «Regel-verk» er skilt særskilt ut. N = 101

I tabell 3 er antallet saker som kun gjelder rutinerog regelverk, det vil si ikke i kombinasjon med éneller flere enkeltpersoner, skilt ut. Tallene viser atbare seks saker808 kun gjelder rutiner og syv saker809

kun gjelder regelverk. Tabell 3 sammenholdt medtabell 2 bekrefter at de aller fleste sakene som erregistrert å gjelde rutiner og regelverk også er regis-

Antall Prosent

Funn på inspeksjon 89 83.2Oppslag i media 9 8.4Annet 4 3.7Klagesak 3 2.8Tips 2 1.9

Antall Prosent

Rutiner 71 38.6Flere enkeltpersoner 65 35.3Regelverk 25 13.6En enkeltperson 18 9.8Annet 5 2.7

806. Saksnummer 2012/56, 807. Saksnummer 2012/58

Antall Prosent

En enkeltperson 18 17.8Flere enkeltpersoner 65 64.4Rutiner 6 5.9Regelverk 7 6.9Annet 5 5

808. Saksnummer 2010/61, 2010/68, 2010/8, 2011/79, 2011/97,2014/78.

809. Saksnummer 2008/56, 2011/15, 2012/117, 2012/128, 2012/3, 2014/23, 2013/3.

218 Dokument 16 – 2015–2016

trert å gjelde én eller flere enkeltpersoner. Dette tyderpå at et stort flertall av de undersøkte ET-sakene tarutgangspunkt i saker om én eller flere enkeltperso-ner, og at forholdsvis få saker problematiserer rutinereller regelverk på generelt grunnlag.

I de seks sakene som kun gjelder rutiner, er fire avsakene rettet mot PST, én sak er rettet mot Etterret-ningstjenesten og én sak er rettet mot FSA. To avsakene rettet mot PST gjelder overordnede spørsmålom utvalgets kontroll, nærmere bestemt rutiner forutvalgets innsynsrett i alle pågående saker i PST ogom utvalget skal kunne søke i PSTs arkiver og regis-tre uten at PST har bisitter til stede. De to andresakene rettet mot PST gjelder PSTs behandling avopplysninger utenfor arkiver, registre og saksbe-handlingssystemer. Saken rettet mot Etterretningstje-nesten gjelder praksis/rutiner i forbindelse med fore-leggelsessaker mellom Etterretningstjenesten og For-svarsdepartementet i saker som krever politisk god-kjenning av Etterretningstjenestens operasjoner.Saken som er rettet mot FSA gjelder rutiner for bru-ken av teknisk utstyr i FSA.

I de syv sakene som kun gjelder regelverk, er treav sakene rettet mot Etterretningstjenesten, to avsakene rettet mot NSM, en sak rettet mot PST og ensak rettet mot FSA. De tre sakene rettet mot Etterret-ningstjenesten gjelder henholdsvis rettslige spørsmåli forbindelse med overføring av en avdeling fra FSAtil Etterretningstjenesten, spørsmål om unntak fra E-loven § 4 og spørsmål om sikkerhetsgradering av ret-ningslinjer for utlevering av personopplysninger tilutenlandske samarbeidende tjenester. De to sakenerettet mot NSM gjelder spørsmål om omsøktes rett tilinnsyn i referat fra sikkerhetssamtale og rettsligespørsmål i forbindelse med henleggelse av sikker-hetsklareringssaker. Saken mot PST gjelder spørsmålom sikkerhetsgradering etter sikkerhetsloven avPSTs anmodninger om bistand til teletilbydere omgjennomføring av kommunikasjonskontroll, ogsaken mot FSA gjelder utforming av svar til klagerei klagesaker rettet mot FSA i henhold til EOS-kon-trolloven.

Tabell 4: ET-sakenes tema. Inkludert saker som gjelder flere temaer. N = 196

Tabell 4 viser mer spesifikt hva som er ET-sake-nes tema. Temaene er kategorisert med utgangspunkti målsettingene angitt i EOS-kontrolloven § 2 (kren-kelser av enkeltpersoners rettigheter, beskyttelse avsamfunnsmessige interesser og lovmessighet), i til-legg til enkelte andre områder som kjennetegner tje-nestenes virksomhet. Temaene vil etter sin ordlydkunne gli noe over i hverandre. I kategorien «kren-kelse av enkeltpersoners rettigheter» er det registrertsaker som gjelder potensielle brudd på materielleregler som gir enkeltpersoner konkrete rettigheter,for eksempel retten til privatliv. Kategorien «lovmes-sighet» omfatter saker som gjelder potensielle bruddpå lovbestemmelser, mens kategoriene «tjenestenesrutiner/saksbehandling» er forbeholdt saker ompotensielle brudd på forskrift, retningslinjer og ruti-ner.810

Også her er mange av sakene registrert i flerekategorier, fordi de er vurdert å gjelde flere temaer.

Tabellen viser tydelig at tjenestenes rutiner/saksbe-handling og krenkelser av enkeltpersoners rettighetersom nevnt ovenfor er hyppigst tema i ET-sakene,henholdsvis 38 og 37 prosent av sakene gjelder dette.Lovmessighet er tema i 14 prosent av sakene, mensde resterende kategoriene er forholdsvis sjelden temafor sakene.811

Antall Prosent

Tjenestens rutiner / saksbehandling 75 38.3Krenkelser av enkeltpersoners rettigheter 73 37.2Lovmessighet 29 14.8Utveksling av opplysninger med samarbeidende utenlandsk tjeneste 7 3.6Utveksling av opplysninger med samarbeidende norsk tjeneste 3 1.5Tjenestens saksbehandlingstid 3 1.5Annet 3 1.5Innsyn i tjenestens dokumenter / utlevering av opplysninger 2 1.0Beskyttelse av samfunnsmessige interesser 1 0.5

810. At kategorien «tjenestenes rutiner/saksbehandling» omfat-ter så vidt mange saker, kan skyldes at store deler av det re-gelverket som gjelder for EOS-tjenestenes virksomhet ergitt i form av forskrifter og interne retningslinjer. Særliggjelder mange av sakene potensielle brudd på den dagjel-dende PST-instruksens regler, som f.o.m. 1. juli 2014 i ho-vedsak ble videreført i politiregisterloven.

811. Ifølge EOS-utvalgets sekretariat vil imidlertid tjenestenessaksbehandlingstid kunne være et tema som ofte omtalesmer generelt i årsmeldingene uten at det nødvendigvis ertema i eller omtalt i forbindelse med konkrete ET-saker.

Dokument 16 – 2015–2016 219

2.3 Hvilken tjeneste ET-sakene er rettet mot

Tabell 5: Tjenester ET-sakene er rettet mot. Inkludertsaker som er rettet mot flere tjenester. N = 117

Tabell 5 viser at halvparten av ET-sakene er rettetmot PST. De øvrige sakene er relativt jevnt fordelt påhenholdsvis NSM, FSA og Etterretningstjenesten.Fire av ET-sakene i denne undersøkelsen var rettetmot henholdsvis annen EOS-tjeneste812 og Justisde-partementet813. Denne fordelingen er i samsvar medhyppigheten av EOS-utvalgets inspeksjoner hos derespektive tjenestene.

Tabell 6: Registrerte ET-saker fordelt på tjeneste og år. Inkludert saker som er rettet mot flere tjenester. N = 111

Tabell 6 viser hvordan ET-sakene fordeler seg påtjenestene i løpet av de årene som omfattes av under-søkelsen.814 Tabellen viser en nedgang i antall ET-saker registrert i 2011. I EOS-utvalgets årsmeldingfor 2011 fremgår det at utvalgets arbeid med under-

søkelsen av POTs metodebruk i Treholt-saken med-førte at utvalget hadde noe mindre kapasitet til å taopp øvrige saker av eget tiltak dette året.815 For deøvrige årene fordeler antall ET-saker seg jevntutover, med en topp av saker registrert i 2013.

Tabell 7: ET-sakenes temaer fordelt på tjenestene. Inkludert saker som gjelder flere temaer. N = 196

Antall Prosent

PST 59 50.4NSM 22 18.8FSA 17 14.5Etterretningstjenesten 15 12.8Annen EOS-tjeneste 2 1.7Justisdepartementet 2 1.7

812. De to ET-sakene var rettet mot Forsvarets forskningsinstitutt og Statsbygg. 813. Den ene saken som var rettet mot Justis- og politidepartementet gjaldt en sikkerhetsklareringsavgjørelse fattet av departementet. I

den andre saken ble departementet stilt spørsmål på bakgrunn av at EOS-utvalget var gjort kjent med at norske personer var regis-trert i database tilhørende Terrorist Screening Center (saken er omtalt i EOS-utvalgets årsmelding til Stortinget 2014 s. 18-19).

År PST NSM Etterretningstjenesten Annen EOS-tjeneste Justisdepartementet FSA

2009 7 4 0 0 1 42010 10 3 3 1 0 42011 5 2 0 0 0 32012 11 2 3 0 0 42013 15 5 4 0 1 02014 10 3 5 0 0 1

814. Sakene som er registrert fra 2008 er ikke tatt med i tabellen da det er få saker fra dette året med i denne undersøkelsen.815. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 3.

PSTEtterretnings-

tjenesten NSM FSA

AnnenEOS-tjeneste i

forsvaretJustis-

departementet

Krenkelser av enkeltpersoners rettigheter 50 5 9 9 0 0Beskyttelse av samfunnsmessige interesser 1 0 0 0 0 0Lovmessighet 6 8 8 7 0 0Innsyn i tjenestens dokumenter / utlevering av opplysninger 0 0 1 0 1 0Utveksling av opplysninger med samarbeidende norsk tjeneste 2 0 1 0 0 0Utveksling av opplysninger med samarbeidende utenlandsk tjeneste 5 2 0 0 0 0

220 Dokument 16 – 2015–2016

Tabell 7 gir en oversikt over hvordan ET-sakenestemaer fordeler seg på de aktuelle tjenestene. Denviser at et flertall av ET-sakene som gjelder krenkel-ser av enkeltpersoners rettigheter og tjenestenes ruti-ner eller saksbehandling er rettet mot PST. Dette ertypisk saker som gjelder spørsmål ved grunnlaget forregistreringer av opplysninger om enkeltpersoner ogsom EOS-utvalget oppdager på de faste inspeksjo-

nene de gjennomfører i tjenestene. Slike saker velgerutvalget ofte å følge opp som ET-saker.

Tabellen viser videre at et flertall av ET-sakenesom er rettet mot NSM og FSA gjelder tjenestenesrutiner/saksbehandling og/eller krenkelser av enkelt-personers rettigheter. Dette er typisk saker som gjel-der tjenestenes saksbehandling og nektelse eller tapav klarering for enkeltpersoner i konkrete sikkerhets-klareringssaker.

3 Behandling av ET-sakene

3.1 Hvilke undersøkelser ble iverksatt i ET-sakene

Tabell 8: Hvilke undersøkelser foretas. Inkludert saker hvor flere undersøkelser foretas. N = 247

Tabell 8 viser at tre typer undersøkelser skillerseg ut som de utvalget oftest iverksatte: innhentingav saksdokumenter (ca. 31 prosent), skriftlige spørs-mål til tjenestene (ca. 30 prosent) og søk i tjenestensregistre (ca. 25 prosent). Tabellen viser videre atEOS-utvalget gjennomførte inspeksjoner som ledd iET-saker to ganger – én forhåndsanmeldt og én uan-meldt inspeksjon. Disse inspeksjonene ble gjennom-ført i samme sak.816 Saken gjaldt opplysninger omnorske kilder mv. i Etterretningstjenesten og inspek-sjonene ble foretatt i Etterretningstjenestens avdelingfor menneskebasert innhenting. Saken resulterte i en

særskilt melding til Stortinget.817 I én sak ble det ikkeiverksatt noen undersøkelser, og dette var etter ønskefra advokaten i saken.818 Denne saken gjaldt en hen-vendelse til EOS-utvalget fra en advokat om blantannet informasjonsutveksling mellom samarbei-dende tjenester i en konkret sak. Sakens tema ble dis-kutert og vurdert internt i utvalget, og saken resul-terte i et avsluttende svarbrev til advokaten uten atundersøkelser ble iverksatt i tjenestene.

Tjenestens rutiner / saksbehandling 45 6 11 11 2 0Tjenestens saksbehandlingstid 0 1 1 1 0 0Annet 0 1 0 1 0 1

PSTEtterretnings-

tjenesten NSM FSA

AnnenEOS-tjeneste i

forsvaretJustis-

departementet

Antall Prosent

Innhenting av saksdokumenter 76 30.9Skriftlig spørsmål til tjenestene 74 30.1Søk i tjenestens registre 62 25.2Muntlig spørsmål til tjenestene under inspeksjon 21 8.5Møter med tjenestene 3 1.2Innhenting av dokumenter fra andre 3 1.2Samtaler med og avhør av enkeltpersoner 3 1.2Skriftlige spørsmål til departementet 2 0.8Forhåndsmeldt inspeksjon 1 0.4Uanmeldt inspeksjon 1 0.4Ingen undersøkelser iverksatt 1 0.4

816. Saksnummer 2013/80

817. Se EOS-utvalgets særskilte melding 16. desember 2013 omutvalgets undersøkelse av opplysninger om norske kildermv. i Etterretningstjenesten.


Dokument 16 – 2015–2016 221

Figur 1: Antall undersøkelser iverksatt i ET-sakene

Figur 1 viser at utvalget som regel iverksatte toeller tre undersøkelsestyper i ET-sakene. I fire sakeriverksatte utvalget fire eller flere undersøkelsesty-per819. I en sak er det som nevnt ikke registrert atEOS-utvalget foretok noen undersøkelser820.

3.2 Tidsfrister

Tabell 9: Sammenheng mellom tidsfrist satt og tids-frist nådd. N = 100

Tabell 9 viser at det i 65 av de 100 ET-sakene blesatt en tidsfrist for svar fra tjenestene. I 38 av dissesakene overholdt tjenestene tidsfristene, mens i 27saker ble tidsfristene ikke overholdt.

Tabell 10: Hvorvidt tidsfrister ble overholdt fordeltpå året saken ble undersøkt. Kun i saker der tidsfristble satt (65 av 100, se tabell 8). N = 65

Det fremgår av tabell 10 at det i løpet av årene somomfattes av denne undersøkelsen ikke er store variasjo-ner, eller utvikling i, i hvilken grad tjenestene overholdteller ikke overholdt tidsfristene satt av EOS-utvalget.

Tabell 11: Tjenester ET-sakene er rettet mot fordeltpå hvorvidt tidsfristene ble overholdt. Kun i sakerhvor tidsfrist ble satt. Inkludert saker rettet mot fleretjenester. N = 76

Tabell 11 viser i hvilken grad de ulike tjenestenehar overholdt satte tidsfrister fra EOS-utvalget ellerikke. Tallene i tabellen må sees i sammenheng meddet totale antallet ET-saker per tjeneste, jf. tabell 5.For PST innebærer dette at tidsfrister ble satt i 42 avde totalt 59 ET-sakene. I de sakene det ble satt entidsfrist, overholdt ikke PST tidsfristen i ca. 35 pro-sent av sakene (15/42*100). I ET-sakene rettet motFSA ble det satt tidsfrister i 12 av totalt 17 saker. I desakene det ble satt en tidsfrist, overholdt ikke FSAtidsfristen i ca. 41 prosent av sakene (5/12*100). Iseks av de 15 sakene rettet mot Etterretningstjenestenble det satt en tidsfrist. Etterretningstjenesten over-holdt alle tidsfristene som ble satt. For NSM ble detsatt en tidsfrist i 12 av totalt 22 saker. I de sakene detble satt en tidsfrist, overholdt ikke NSM tidsfristen ica. 75 prosent av sakene (9/12*100).

819. Saksnummer (antall undersøkelser i parentes) 2012/36 (4),2013/37 (4), 2013/82 (5), 2013/80 (7)


Tidsfrist satt Ikke overholdt Overholdt

Nei 35 0Ja 27 38

Ikke overholdt Overholdt

2009 7 12010 4 62011 1 52012 4 122013 9 92014 2 5

Ikke overholdt Overholdt

PST 15 27FSA 5 7Etterretningstjenesten 0 6NSM 9 3Justisdepartementet 1 1Annen EOS-tjeneste 1 0

222 Dokument 16 – 2015–2016

3.3 Omfanget av saksbehandlingen

Tabell 12: Sentral tendens for antall henvendelser og henvendelsenes omfang. N = 100

Tabell 12 gir en oversikt over omfanget av saks-behandlingen, antall henvendelser og antall sider påhenvendelsene, både hos EOS-utvalget og hos tjenes-

tene sakene er rettet mot.821 Tallene er oppgitt både igjennomsnitt og median.

4 Resultat

4.1 Utfallet av ET-sakene

Figur 2: Fordeling av saker etter hvorvidt tjenestene ble kritisert

Figur 2 viser at i underkant av halvparten av ET-sakene som EOS-utvalget iverksatte, 48 prosent,endte med kritikk av tjenestene sakene var rettet mot.

Litt over halvparten av ET-sakene, 52 prosent, endteuten kritikk.

Tabell 13: Utgangspunkt for ET-sakene fordelt på utfallet. Inkludert saker med flere utgangspunkt for sakene.N = 107

Gjennomsnitt Median

Antall henvendelser

Antall henvendelser fra EOS-utvalget til tjenesten 2.6 2Antall henvendelser fra tjenesten til EOS-utvalget 2.4 2Omfang henvendelser

Antall sider i henvendelsen fra EOS-utvalget til tjenesten 5.1 4Antall sider i henvendelsen fra tjenesten til EOS-utvalget 5.0 4Antall sider i den avsluttende uttalelsen til tjenesten 5.8 2

821. Vedlegg tjenestene eventuelt har sendt til EOS-utvalget er ikke tatt med ved registreringen av omfanget på henvendelsene.

Funn på inspeksjon Medieoppslag Tips Klagesak Annet

Ikke kritikk 45 5 0 2 3Kritikk 44 4 2 1 1

Dokument 16 – 2015–2016 223

Tabell 13 viser at andelen saker som endte hen-holdsvis med og uten kritikk er relativt lik uavhengigav hva som dannet utgangspunktet for saken, medunntak av sakene som tok utgangspunkt i tips, sombegge endte med kritikk.

Tabell 14 nedenfor viser at det samme gjelderuavhengig av om saken gjaldt flere enkeltpersoner,regelverk eller rutiner/ saksbehandling. Saker somgjaldt én enkeltperson resulterte imidlertid bare i kri-tikk i en tredjedel av tilfellene.

Tabell 14: Hva ET-sakene gjelder fordelt på utfallet. Inkludert saker som gjelder flere kategorier. N = 184

4.2 ET-saker som endte med kritikk

Tabell 15: ET-saker som endte med kritikk, fordelt på tjeneste. Inkludert saker som er rettet mot flere tjenester.N = 56

Tabell 15 viser hvordan ET-sakene som endtemed kritikk fordeler seg på de ulike EOS-tjenestene.Det fremgår av tabellen at et flertall av de ET-sakenesom endte med kritikk var rettet mot PST. PST erimidlertid også den tjenesten som flertallet av ET-sakene var rettet mot i utgangspunktet, jf. tabell 5.Sett i sammenheng, viser tabell 5 og tabell 15 at 45

prosent av de sakene som var rettet mot PST endtemed kritikk (27/59*100). Tabell 15 viser videre at 23prosent av ET-sakene som endte med kritikk er rettetmot NSM. Sammenholdt med tabell 5 innebærer detat hele 72 prosent av ET-sakene rettet mot NSMendte med kritikk (13/18*100).

Tabell 16: ET-saker som endte med kritikk, fordelt på innholdet i kritikken. Inkludert saker hvor tjenestene fikkkritikk på flere punkter. N = 61

Tabell 16 sammenfatter innholdet i kritikken i deET-sakene som endte med kritikk fra EOS-utvalget.I flere av sakene fikk tjenestene kritikk på flere punk-ter. En stor overvekt av sakene endte med kritikk avtjenestenes rutiner og/eller saksbehandling. Eksem-pler på slike saker er der tjenestene hadde behandletopplysninger utenfor arbeidsregistre/saksbehand-lingssystemer eller i strid med andre interne instruk-ser, der tjenestene hadde hatt utilfredsstillende saks-behandlingsrutiner eller manglende internkontroll ogsaker der tjenestene hadde hatt en uheldig, ubegrun-

net eller inkonsekvent saksbehandlingspraksis påenkelte områder. Lovmessighet er den nest størstekategorien, med 23 prosent. Eksempler på kritikk fraEOS-utvalget som gjelder lovmessighet er der tjenes-tene ikke har holdt seg innenfor sine rettsligebegrensninger i forbindelse med informasjonsinn-henting, der tjenestene har unnlatt å slette opplysnin-ger fra fortrolig kommunikasjon mellom advokat ogklient i strid med EMK art. 8 og der klareringsmyn-dighetenes praksis ikke er i tråd med sikkerhetslo-vens bestemmelser. Gjennomgangen av ET-sakene

En enkeltperson Flere enkeltpersoner Regelverk Rutiner/saksbehandling Annet

Ikke kritikk 12 30 11 36 4Kritikk 6 35 14 35 1

Antall Prosent

PST 27 48NSM 13 23FSA 9 16Etterretningstjenesten 4 7Annen EOS-tjeneste 2 4Justisdepartementet 1 2

Antall Prosent

Tjenestens rutiner/saksbehandling 38 62Lovmessighet 14 23Krenkelser av enkeltpersoners rettigheter 3 5Innsyn i tjenestenes dokumenter/utlevering av opplysninger 2 3Utveksling av opplysninger med samarbeidende utenlandsk tjeneste 2 3Tjenestens saksbehandlingstid 2 3

224 Dokument 16 – 2015–2016

som endte med kritikk viser at det ofte er enkeltper-soners prosessuelle rettigheter som er gjenstand forkritikk, som tjenestenes rutiner/saksbehandling ogreglene som setter rammer for tjenestenes frem-gangsmåter, metoder og begrensninger. Krenkelserav enkeltpersonenes materielle rettigheter – herunderretten til privatliv – påvises sjeldnere av utvalget.

Dersom denne tabellen sammenholdes med tabell4 om hva ET-sakene i utgangspunktet gjelder, kandet sies noe om i hvilken grad sakens tema ved opp-rettelsen av saken er det temaet som kritiseres vedavslutningen av saken. For sakene som gjelder kren-kelser av enkeltpersoners rettigheter kritiseres dettetemaet i ca. 4 prosent av sakene (3/73*100). Forsakene som gjelder tjenestenes rutiner/saksbehand-ling kritiseres dette tema i ca. 50 prosent av sakene(38/75*100). Der temaet er lovmessighet kritiseresdette i ca. 48 prosent av sakene (14/29*100). Forsakene som gjelder innsyn/utlevering av opplysnin-ger kritiseres dette i 100 prosent av sakene (2/2*100),og for saker som gjelder tjenestenes saksbehand-lingstid kritiseres dette temaet i ca. 66 prosent avsakene (2/3*100). Når det gjelder sakene om utveks-ling av opplysninger med samarbeidende utenlandsktjeneste kritiseres dette i ca. 28 prosent av sakene(2/7*100).

Tabell 17: Kritikk eller bemerkning? N = 48

Tabell 17 viser hvorvidt EOS-utvalgets tilbake-meldinger til tjenestene ble omtalt som kritikk ellersom bemerkninger i det avsluttende brevet fra utval-get. I kategorien «kritikk» faller saker der utvalgetfant alvorlige feil som ble omtalt som kritikkverdigeforhold hos tjenestene, mens kategorien «bemerknin-ger» omfatter saker der utvalget fant mindre alvorligefeil som ble omtalt som bemerkninger.822 I 26 av 48ET-saker fikk tjenestene uttalt kritikk fra utvalget,mens 22 saker kun ledet til bemerkninger fra utval-get.

I den øvrige omtalen av saker som resulterte i kri-tikk i denne undersøkelsen er det imidlertid ikke skiltmellom disse kategoriene, og både saker der det ergitt kritikk og bemerkninger er regnet som saker somendte med kritikk. Det vil si at når kritikk omtales idenne undersøkelsen, kan det dreie seg om enten kri-tikk eller bemerkninger.

Tabell 18: ET-saker som endte med kritikk, fordelt på hvilke tiltak som ble iverksatt. Inkludert saker hvor fleretiltak ble iverksatt. N = 55

Tabell 18 gir en oversikt over hvilke tiltak somble iverksatt som følge av EOS-utvalgets kritikk i deulike sakene. Tallene er basert på opplysninger tje-nestene har gitt om dette i brev til EOS-utvalget.Tabellen tyder på at tjenestene ofte iverksetter tiltaksom følge av utvalgets kritikk, noe som indikerer atutvalget har gjennomslagskraft i tjenestene og at tje-nestene ofte tar grep for å forbedre seg som følge avkritikken de mottar. Praksisendringer er tiltaket som,ifølge tjenestene, oftest ble iverksatt som resultat avkritikken, i hele 44 prosent av sakene er dette tilfelle.Eksempler på slike praksisendringer er gjennomfø-ring av opprydningsarbeid i saksbehandlingssyste-mene, utarbeidelse og innføring av nye saksbehand-

lingsrutiner, økt oppmerksomhet/fokus på et praksis-eller saksbehandlingsproblem som er avdekket avEOS-utvalget, endring av interne retningslinjer, øktinternkontroll på visse problemområder som eravdekket av utvalget, igangsetting av intern opplæ-ring og internt tilsyn, drøfting av problemstillingermed relevante saksbehandlere og innføring av nyetekniske løsninger som ivaretar krav til praksis ned-felt i eksempelvis interne retningslinjer.

I 22 prosent av sakene var det ingen informasjonom iverksatte tiltak som følge av kritikken. I sammeandel av sakene førte utvalgets kritikk til sletting avopplysninger om flere enkeltpersoner. Gjennomgan-gen av ET-sakene viser imidlertid også at i svært

Kritikk Bemerkning

26 22

822. Ifølge EOS-utvalgets sekretariat har EOS-utvalget ikke nødvendigvis et bevisst forhold til skillet mellom begrepene «kritikk» og«bemerkninger», men er seg svært bevisst ordbruken i den kritikk som rettes mot tjenestene generelt.

Antall Prosent

Praksisendringer 24 44Ingen informasjon om iverksatt tiltak 12 22Sletting av opplysninger om flere enkeltpersoner 12 22Sletting av opplysninger om en enkeltperson 4 7Regelverksendringer 1 2Innsyn ble gitt i den aktuelle saken 1 2Annet 1 2

Dokument 16 – 2015–2016 225

mange saker slettet tjenestene opplysninger omenkeltpersoner etter å ha mottatt spørsmål om regis-treringene fra utvalget. Disse sakene endte da ikkemed kritikk fordi tjenestene rettet opp forholdeneunderveis i sakene. Sakene medførte likevel at en stormengde opplysninger om enkeltpersoner ble slettet.

4.3 ET-saker som ikke endte i kritikk

Tabell 19: ET-saker som ikke endte med kritikk, for-delt på tjeneste. Inkludert saker rettet mot flere tje-nester. N = 61

Tabell 19 viser ET-sakene som ikke endte medkritikk fordelt på de ulike tjenestene. Tabellen viserat over halvparten av alle ET-sakene som ikke endtemed kritikk er saker rettet mot PST. Videre er 18, 15og 13 prosent av ET-sakene som ikke endte med kri-tikk rettet mot henholdsvis Etterretningstjenesten,NSM og FSA.

Tabell 20: ET-saker som ikke endte med kritikk, fordelt på sakens tema. Inkludert saker med flere temaer. N = 94

Tabell 20 viser at ET-sakene som ikke endte medkritikk oftest gjelder krenkelser av enkeltpersonersrettigheter, 38 prosent, og tjenestens rutiner/saksbe-

handling, 37 prosent. I 14 prosent av sakene som ikkeendte med kritikk er sakens tema lovmessighet. Kunet fåtall av sakene gjelder de øvrige kategoriene.

4.4 Tjenestenes syn på EOS-utvalgets saksbehandling

Tabell 21: Tjenestenes syn på EOS-utvalgets saksbehandling og ev. kritikk. N = 100

Tabell 21 viser at tjenestene ikke motsatte segeller problematiserte EOS-utvalgets innsyn i noen avde aktuelle sakene. I hele 83 av de totalt 100 ET-sakene uttrykte tjenestene, eksplisitt eller implisitt,enighet med utvalgets konklusjoner. Dette kaneksempelvis komme til uttrykk ved at tjenestene slet-ter opplysninger om enkeltpersoner etter spørsmålom registreringer fra utvalget, at tjenestene endrer

rutiner eller praksis og/eller at tjenestene uttrykkereksplisitt i brev til utvalget at de er enige i utvalgetskonklusjoner.

I ti av 100 saker uttrykte tjenestene uenighet medutvalgets konklusjoner. Nærmere undersøkelserviser at alle de nevnte ti sakene823 endte med kritikkav tjenestene. I fire av de ti sakene var det NSM somuttrykte uenighet med utvalgets konklusjoner, og i to

Antall Prosent

PST 32 52Etterretningstjenesten 11 18NSM 9 15FSA 8 13Justisdepartementet 1 2

Antall Prosent

Krenkelser av enkeltpersoners rettigheter 36 38Tjenestens rutiner / saksbehandling 35 37Lovmessighet 13 14Utveksling av opplysninger med samarbeidende utenlandsk tjeneste 4 4Beskyttelse av samfunnsmessige interesser 1 1Utveksling av opplysninger med samarbeidende norsk tjeneste 1 1Tjenestens saksbehandlingstid 1 1Annet 3 3

Antall

Saker der tjenesten motsatte seg/problematiserte utvalgets innsyn 0Saker der tjenesten (eksplisitt eller implisitt) uttrykte enighet med utvalgets konklusjoner 83Saker der tjenesten uttrykte uenighet med utvalgets konklusjoner 10Saker der tjenesten verken uttrykte enighet eller uenighet med utvalgets konklusjoner 7

226 Dokument 16 – 2015–2016

saker var det FSA. Disse sakene gjelder lovtolk-ningsspørsmål og/eller saksbehandlingspraksis i sik-kerhetsklareringssaker. Forsvarsdepartementet bleorientert om de sakene som gjaldt lovtolkningsspørs-mål, enten av NSM eller EOS-utvalget. I en sak bledet deretter avholdt møte mellom departementet,NSM og FSA, og etter møtet fikk NSM i oppdrag fradepartementet å utarbeide avklarende rundskriv tilklareringsmyndighetene.824 I en annen sak der depar-tementet ble orientert, opplyste NSM at det deretterble iverksatt et arbeid med å fremme eventuelle for-slag til endringer i regelverket på området.825 PSTuttrykte uenighet med utvalget i tre saker. Sakenegjelder henholdsvis spørsmål om tjenestens rettsligebegrensninger ved samarbeid med andre tjenester,lovtolkningsspørsmål knyttet til metodebruk oginterne saksbehandlingsrutiner. Etterretningstjenes-ten har uttrykt uenighet med utvalgets konklusjoner ito saker.826 I disse sakene gjelder uenigheten lovtolk-ningsspørsmål og saksbehandlingsrutiner. Etterret-ningstjenesten ba Forsvarsdepartementet om å vur-dere det aktuelle lovtolkningsspørsmålet, og For-svarsdepartementet avklarte spørsmålet.

5 Saksbehandlingstid

Tabellen nedenfor viser saksbehandlingstiden ide undersøkte sakene hos henholdsvis EOS-utvalget,tjenestene og totalt. Med saksbehandlingstid menestiden det tar fra en aktør mottar en henvendelse tilhenvendelsen er besvart.

Tabell 22: Sentral tendens for saksbehandlingstid.Tall oppgitt i dager. N = 100

Tabellen viser at den totale saksbehandlingstidenfor ET-sakene i gjennomsnitt var på 279 dager, altsålitt over 9 måneder. I de 100 registrerte ET-sakenehadde EOS-utvalget i gjennomsnitt 65 dager lengersaksbehandlingstid enn tjenestene. Forskjellen isaksbehandlingstid mellom EOS-utvalget og tjenes-tene var imidlertid større for flesteparten av sakene.Dette vises ved at medianen for tjenestenes saksbe-handling har større avvik fra gjennomsnittet enn hvasom er tilfelle for EOS-utvalget.

Tabell 23: Total saksbehandlingstid og hvorvidt ET-sakene førte til kritikk. N = 100

I tabell 23 fremkommer det at ET-sakene somendte med kritikk av tjenestene har betydelig lengersaksbehandlingstid enn sakene som ikke endte medkritikk.

6 Omtale

Tabell 24: Omtale og media

Tabell 24 viser antall ET-saker som resulterte ihenholdsvis særskilte meldinger til Stortinget,omtale i EOS-utvalgets årsmeldinger827, omtale ikontroll- og konstitusjonskomiteens innstillinger tilStortinget, mediedekning, pressemelding og uttalelsefra EOS-utvalgets leder.828 Av de 100 ET-sakene ble53 saker omtalt i årsmeldingene. Blant ET-sakenesom ble omtalt i årsmeldingene var 25 av de 26sakene der kritikk uttrykkelig ble gitt til tjenestene iEOS-utvalgets avsluttende brev, samt 15 av sakeneder utvalget kom med bemerkninger til tjenestene.Det var én sak der utvalget kom med kritikk til tjenes-tene som ikke ble omtalt i årsmeldingen. Kritikken idenne saken er imidlertid generelt omtalt i årsmeldin-gen da det er flere enkeltsaker som endte med kritikkav det samme teamet.829 Dette innebærer at all alvor-lig kritikk fra EOS-utvalget rettet mot tjenestene iET-saker ble formidlet til Stortinget via årsmeldinge-ne. Videre ble 13 av ET-sakene som ikke endte medkritikk av tjenestene også nevnt i årsmeldingene.Dette er eksempelvis saker der utvalget kom med

823. 2008/56, 2010/34, 2010/57, 2011/128, 2012/37, 2013/115,2013/36, 2013/72, 2013/80, 2014/62

824. Jf. EOS-utvalgets årsmelding for 2013 s. 29825. Jf. EOS-utvalgets årsmelding for 2010 s. 22826. Det blir totalt elleve tjenester, ikke ti. Det skyldes at i sak

2011/28 er både NSM og FSA oppført som tjenestene sakener rettet mot.

Gjennomsnitt Median

EOS-utvalget 181 176Tjenestene 125 91Totalt 279 242

Gjennomsnitt Median

Ikke kritikk 198 197Kritikk 366 333

Antall

Særskilt melding 4Omtale årsmelding 53Omtale komitéinnstilling 36Mediedekning 10Pressemelding 4Utvalgsleder 4

827. Saker er kun registrert som omtalt i årsmeldingen eller ko-mitéinnstillingen dersom de er eksplisitt omtalt, og ikke der-som problemstillingen i saken kun er generelt omtalt, for ek-sempel fordi flere saker omhandler samme problemstilling.

828. Hvorvidt en ET-sak har fått mediedekning vil ikke nødven-digvis fremgå av opplysningene om sakene i e-phorte og pa-pirarkivet, slik at tallene ikke nødvendigvis er fullstendige.Når det gjelder omtale av sakene i årsmeldingene er samtli-ge årsmeldinger kontrollert, slik at for denne kategorien erdet ikke kun informasjon fra e-phorte og papirarkivet som erlagt til grunn.


Dokument 16 – 2015–2016 227

positive tilbakemeldinger til tjenestene og/eller sakerder utvalget og tjenestene kom til enighet underveis isaksgangen. Tabellen viser også at litt over en tredje-

del, 36 ET-saker, ble omtalt i komitéinnstillingene.Et fåtall av ET-sakene ble omtalt i pressemeldingeller uttalelse fra utvalgslederen.

Evalueringsutvalgets registreringsskjema for ET-saksundersøkelse

1. Utvalgets gjennomgang av saken

Saksnummer i EOS-utvalgets arkiv:

Saken vurdert av:

2. Tjeneste saken er rettet mot (sett ev. flere kryss)

3. Utgangspunkt for saken

4. Hva gjelder saken?

5. Hva er sakens tema (ev. hvordan er den kategorisert av EOS-utvalget)

Sentralt Lokalt Evt. hvilken enhet

PSTEtterretningstjenesten NSMFSAAnnen EOS-tjeneste i Forsvaret

Funn på inspeksjonOppslag i mediaTipsKlagesakAnnet, evt. hva?

En enkeltpersonFlere enkeltpersonerRegelverkRutinerAnnet, ev. hva?


Krenkelser av enkeltpersoners rettigheterBeskyttelse av samfunnsmessige interesserLovmessighetInnsyn i tjenestenes dokumenter/ utleveringav opplysningerUtveksling av opplysninger med samarbei-dende norsk tjenesteUtveksling av opplysninger med samarbei-dende utenlandsk tjenesteTjenestens rutiner / saksbehandlingTjenestens saksbehandlingstidAnnet

228 Dokument 16 – 2015–2016

6. Hvilke undersøkelser iverksatte EOS-utvalget?

7. Saksbehandling

8. Tidsbruk

Ble det satt tidsfrist(er) for svar fra tjenesten? Ja_______ Nei________Evt. hvor mange?

Hvis ja, ble fristen(e) overholdt? Ja_______ Nei________

Ev. hvor mange?

9. Resultat

Endte saken med kritikk av eller bemerkninger tiltjenesten?

Ja_____ Nei_____

Hvis ja, hvor mange punkter gjaldt det? ___________

Benevner utvalget uttalelsene som kritikk eller bemerkninger?

Kritikk ______

Bemerkninger ______

Klager Ansatt i tjenesten Andre

Søk i tjenestens registreInnhenting av saksdokumenterInnhenting av dokumenter fra andreSkriftlig spørsmål til tjenesteneMuntlig spørsmål til tjenestene under inspeksjonForhåndsmeldt inspeksjonUanmeldt inspeksjonMøter med tjenestenSamtaler med enkeltpersonerAvhør

Antall henvendelser fra EOS-utvalget til tjenestenAntall henvendelser fra tjenesten til EOS-utvalgetHvor omfattende er henvendelsene fra EOS-utvalget (ant. sider) Hvor omfattende er henvendelsene fra tjenesten (ant. sider)Hvor omfattende er den/de avsluttende uttalelsen(e) til tjenesten (ant. sider)

Total saksbehandlingstidTidsbruk hos tjenestenTidsbruk hos EOS-utvalget

Dokument 16 – 2015–2016 229

Hva gjaldt kritikken/ bemerkningene?

10. Tjenestens syn på EOS-utvalgets saksbehandling og ev. kritikk

11. Oppfølging, konsekvenser og erfaringslæring

Hvilke tiltak ble iverksatt?

12. Underretning til overordnede

Ble tjenestens overordnede underrettet om saken?

Ved igangsettelsen? Ja_______ Nei________

Undervegs i saken? Ja_______ Nei________

Ved avslutningen? Ja_______ Nei________


Krenkelser av enkeltpersoners rettigheterBeskyttelse av samfunnsmessige interesserLovmessighetInnsyn i tjenestenes dokumenter/ utlevering av opplysningerUtveksling av opplysninger med samarbeidende norsk tjenesteUtveksling av opplysninger med samarbeidende utenlandsk tjenesteTjenestens rutiner / saksbehandlingTjenestens saksbehandlingstid Annet, ev. hva?

Ja Nei

Har tjenesten motsatt seg/problematisert EOS-utvalgets innsyn? Har tjenesten (eksplisitt eller implisitt) uttrykt enighet med EOS-utvalgets konklusjoner? Har tjenesten uttrykt uenighet med EOS-utvalgets konklusjoner?

Ja Nei

Fikk EOS-utvalgets konklusjoner konsekvenser for én enkeltperson? Fikk EOS-utvalgets konklusjoner konsekvenser for flere enkeltpersoner? Er det tatt initiativ til tiltak som følge av ET-saken? Fremgår det av saken at slike tiltak er iverksatt?

Utarbeidelse av nytt regelverkRegelverksendringerPraksisendringerSletting av opplysninger om en enkeltperson? Sletting av opplysninger om flere enkeltpersoner?Ev. hvor mange? Innsyn ble gitt i den aktuelle saken? Innsyn ble gitt i den andre saker?Ev. hvor mange?

230 Dokument 16 – 2015–2016

13. Mediadekning

Hvordan fremstilles ev. EOS-utvalget i medieomtalen?

Positivt________ Negativt________ Nøytralt___________

14. Særskilt melding

Resulterte saken i en særskilt melding?

Ja________ Nei_______

15. Årsmeldingen

Er saken omtalt i årsmeldingen?Ja_________ Nei___________

16. Komitéinnstillingen

Er saken omtalt i komitéinnstillingen?

Ja_________ Nei___________

17. Oppfølging fra Stortingets side

Resulterte saken i oppfølging overfor regjeringen fra Stortingets side?

Ja_________ Nei___________

18. Manglende oppfølging

Er det spørsmål/problemstillinger/aspekter i eller ved saken som kunne eller burde vært (ytterligere) proble-matisert av EOS-utvalget?

Ja_________ Nei___________

Ev. hvilke?

Ja Nei Framkommer ikke

Fremgår det at saken vært omtalt i media? Har EOS-utvalget sendt ut pressemelding? Har utvalgsleder uttalt seg til media?

Dokument 16 – 2015–2016 231

Vedlegg 3

Innspill til evaluering av EOS-utvalget. Teknologiske aspekterRapport utarbeidet av Einar Lunde, teknisk sakkyndig for Evalueringsutvalget, 25. november 2015

Bakgrunn

Stortingets presidentskap besluttet 27. mars 2014at det skal foretas en evaluering av EOS-utvalgetsvirksomhet og rammebetingelser/regelverk bl.a. påbakgrunn av et initiativ fra EOS-utvalget selv.

I oppnevningen sies det blant annet:

Formålet med EOS-utvalgets arbeid er angitt iEOS-loven § 2. Utvalget bes undersøke om den eta-blerte kontrollmodellen har fungert på en slik måte atmålene er oppnådd. I den utstrekning målene helteller delvis ikke er oppnådd, bes utvalget kommemed forslag til hvordan målene i større grad kan nås.Uavhengig av måloppnåelse, bes det foretatt en vur-dering av behovet for en forbedring av regelverket.Herunder bes utvalget komme med forslag til endrin-ger som kan øke kvaliteten og/eller effektiviteten tilEOS-utvalgets arbeid og som samtidig tar høyde forden samfunnsmessige og teknologiske utviklingen.

Underveis i arbeidet bestemte Evalueringsutval-get seg for å knytte til seg en teknisk sakkyndig forspesielt å vurdere forhold knyttet til kontrolleffektenopp mot den tekniske metodebruken i tjenestene,kompetansemessige forhold og betydningen av denteknologiske utviklingen for kontrolloppdraget.

Evalueringsutvalgets oppdrag til teknisk sakkyndig

Teknisk sakkyndig for Evalueringsutvalget skalbesørge:

– en kartlegging den samlede teknologiske kompe-tansen i EOS-utvalget og dets sekretariat (inkl.bistandspersoner) og en vurdering av styrker ogsvakheter ved denne opp mot EOS-utvalgetskontrollvirksomhet.

– en kartlegging av EOS-utvalgets metodikk forsøk og utvalg i EOS-tjenestenes arkiver og regis-tre, og for eventuelle andre teknologiske aspekterved kontrollvirksomheten, og en vurdering avstyrker og svakheter ved metodikken opp mot deevalueringstema som er gjengitt ovenfor.

– en vurdering av om de funn som gjøres tilsier atdet bør gjøres endringer i EOS-utvalgets teknolo-giske kompetanse eller metodikk, eventuelthvilke.

– en vurdering av om den teknologiske utviklingenhittil og den sannsynlige fremtidige utviklingentilsier at det bør gjøres endringer i EOS-utvalgets

teknologiske kompetanse eller metodikk, eventu-elt hvilke.

Som teknisk sakkyndig for Evalueringsutvalgethar jeg i gjennomføringsperioden hatt permisjon framin stilling i Nasjonal kommunikasjonsmyndighet(Nkom). Mine undersøkelser er gjennomført selv-stendig og uavhengig av Evalueringsutvalgets infor-masjonsinnhenting og analyser. Oppdraget ble gjen-nomført høsten 2015.

Metodikk, gjennomføring og avgrensninger

For å kunne besvare spørsmål knyttet til EOS-utvalgets kapasitet, kompetanse og metodikk i for-hold til deres pålagte kontrolloppdrag, var det strengtnødvendig å starte prosessen med kartlegging av deviktigste tjenestenes tekniske kapasiteter, deresmetodebruk knyttet til innsamling, bearbeiding oganalyse av informasjon, deres prosedyrer, retnings-linjer og internkontrollsystemer samt forhold knyttetspesifikt til lagring, deling og sletting av informa-sjon.

Videre ble de berørte tjenestene bedt om å gjørerede for forvaltningsmodell for dagens systemer oggraden av egenkompetanse på anvendt teknologi ogsystemer. Teknisk samarbeid knyttet til utvikling oganskaffelse av systemer med tjenester i andre land,og adgangen til å modifisere/tilpasse utstyr er en delav dette bildet. Denne kunnskapen søktes primært forå kunne vurdere realisering av mulige automatiserte/maskinbaserte tilnærminger til kontrolloppdraget.

Til slutt redegjorde tjenestene for de viktigsteutviklingstrekk knyttet til eget oppdrag i et perspek-tiv på fem til ti år, og den betydning de mente detteville ha for egen utvikling.

I løpet av september 2015 ble det avholdt møtermed Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Nasjonal sik-kerhetsmyndighet (NSM), Forsvarets sikkerhetsav-deling (FSA) og Etterretningstjenesten basert påstrukturen over og tilpasset den enkelte organisasjonsegenart. Primo oktober 2015 ble det avholdt oppføl-gingsmøter med Etterretningstjenesten og PST forutdyping og oppfølging av enkelte forhold.

Det er gjennomført to møter med EOS-utvalgetssekretariat v/leder Henrik Magnusson og juridiskseniorrådgiver Silje Hanssen. Videre er det gjennom-ført møter med utvalgsleder Eldbjørg Løwer og tek-nisk bistandsperson Kjetil Otter Olsen.

I de følgende beskrivelser av EOS-utvalgets kon-trollvirksomhet og omtalte EOS-tjenesters aktivite-ter, avgrenses det til primært å omhandle de antatt

232 Dokument 16 – 2015–2016

relevante tekniske aspektene ved disse. Dette som enkonsekvens av oppdragets ordlyd. Øvrige forhold ogden bredere gjennomgangen er naturlig nok dekketopp for i Evalueringsutvalgets rapport. Av hensyn tileffektiv ressursbruk og for å unngå dublering, utela-tes derfor rene faktabeskrivelser som ikke vurderesnødvendig for kontekst eller direkte underbygning avvurderinger i denne rapporten. Beskrivelsene av bådeEOS-utvalgets kontrollaktiviteter og EOS-tjeneste-nes virksomhet, er derfor langt fra fyllestgjørende.Spesielt må det understrekes at tilsynet med perso-nellsikkerhetssaker ikke omtales utover omtale avvolum og noen forholdsmessighetsvurderinger knyt-tet til andre, i denne rapport mer omtalte, kontrollty-per. Vurderingene som fremkommer avslutningsvismå også leses i dette lys.

Under omtale av metodebruk både i den generelledelen og i de delene som omfatter EOS-tjenestenesvirksomhet, brukes begrepet skadepotensial. Skade-potensial må oppfattes som et mål på hvor skadeligen eventuell feilaktig bruk eller misbruk av enmetode kan være for den som utsettes for dette – ikkeat metodebruken eller virksomheten i seg selv vurde-res å være til skade. Begrepet skadepotensial knyttessåledes direkte til kontrolloppdraget. En metode medhøy etterretnings- eller overvåkingsmessig verdi, kanofte ha et høyt skadepotensial. Imidlertid kan skade-potensialet i mange tilfeller reduseres gjennom effek-tive kontrollmekanismer uten at verdien av metode-bruken uforholdsmessig forringes.

Gjennomgående i rapporten gjelder at der detrefereres til EOS-utvalget, menes både EOS-utvalgetog EOS-utvalgets sekretariat. I de tilfeller samspillog rollefordeling mellom disse er av viktighet presi-seres det hvilken enhet som omtales.

Vurdering av teknologisk utvikling med konsekvenser for EOS-utvalget

Internett

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)viser i en rapport830 til at global internettrafikk voksereksponentielt. Innen utgangen av 2015 vil det væreover tre milliarder internettbrukere, og den globaleIP-trafikken vil være mer enn firedoblet sammenlig-net med 2010. Årsakene til veksten er blant annet etstadig økende antall tilkoblede enheter på Internett,mer video på Internett og raskere Internettlinjer. Deter verdt å legge merke til at svært mange av tjenes-tene som vokser mest fra et sluttbrukerperspektiv ermobile. Sterk vekst i mobile tjenester forventes å økeog det setter også krav til videreutbygging av denfaste, bakenforliggende infrastrukturen (fiber m.m.).

Rapporten fra Nkom peker videre på at bådenasjonalt og globalt utgjør Internett, inkludert appli-

kasjoner og data som er tilgjengelig på Internett, engrunnleggende samfunnsressurs med meget stortmulighetsrom for innovasjon og vekst på nær sagtalle samfunnsområder. Internett er blitt avgjørendefor sosial og kulturell kommunikasjon og for utvik-ling av fremtidsrettede private og offentlige tjenester.God ressursforvaltning og utarbeidelse av prinsipperfor ønsket utvikling av Internett, betegnet som«Internet Governance», blir derfor stadig viktigere.Tillit til at Internett og tjenestene som leveres overInternett er stabile og sikre, er grunnleggende forfortsatt utvikling av nett og tjenester både nasjonaltog globalt. Samfunnets sårbarhet både når det gjeldervillede hendelser som sabotasje og bevisste angrep,og ikke-villede hendelser som naturkatastrofer ogsårbarheter i maskinvare og programvare, er stor.Utfordringer som følge av kriminalitet på Internettmedfører også behov for tiltak for å bevare tillitenblant brukerne.

IP-protokollen831 fungerer som en plattform forproduksjon av ulike applikasjoner, som e-post, web-tilgang og liknende. På Internett fungerer forholdetmellom applikasjonslaget og nettverkslaget (IP) somen «løs kobling» hvor applikasjoner fritt kan utvik-les, tilbys og brukes. Dette omtales ofte som over-the-top (OTT) siden applikasjoner og innhold over-føres uten eksplisitt «kobling» til det underliggendenettverkslaget.

Utviklingen har ført til at stadig nye applikasjonertilbys over Internett, og noen av disse er svært vellyk-kede, også som erstatninger til tradisjonelle telefoni-og kringkastingstjenester. Velkjente eksempler pågenerelle anvendelser er Facebook og Twitter,eksempler på erstatningstjenester for tradisjonelltelefoni er Skype, Viber og Google Voice, og eksem-pler på erstatningstjenester for tradisjonell kringkas-ting og fjernsyn er YouTube, iTunes og Netflix. Fel-les for OTT-tilbyderne er at de ofte opererer og utfor-drer på tvers av landegrenser og jurisdiksjon. Dettemedfører både gråsoner og noen vil til og med hevdelovtomme rom hva angår private aktørers behandlingav personopplysninger. Denne tematikken er utenforoppdraget til teknisk sakkyndig og behandles ikkenærmere her, ut over at innsamlet informasjon hosprivate aktører i prinsippet kan tilgjengeliggjøresogså for myndighetsorganer for deres behandling.

Det er videre en sterk trend at man i økende gradser at objekter (ting) kommuniserer med hverandrebåde med og uten individer involvert. Trenden refe-reres ofte til som «Tingenes Internett» eller «Internetof Things (IoT)». Anvendelsesområdene er mange.Begrep som kroppsnære sensorer, e-helse, intelligenttrafikkstyring, smarte hjem, bedrifter og byer er barenoen få overskrifter på utviklingsområder som har

830. Ekomplan - Innspill til Samferdselsdepartementet fra Nasjo-nal kommunikasjonsmyndighet 14. august 2015

831. Avsnittet bygger på beskrivelse av OTT-tjenester i rapporten«Ekomtjenester, -nett og –utstyr - utvikling og betydning forPT» utgitt av Post- og teletilsynet juni 2014

Dokument 16 – 2015–2016 233

betydning for hvordan vi deler, behandler og lagrerpersoninformasjon. IoT er et viktig element knyttettil stordatatrenden – primært hva angår tilhørendemulighet for utnyttelse av informasjon til annet for-mål enn tenkt, sammenstilte analyser mv.

Det er også naturlig å peke på betydningen avmoderne skytjenestener. Skytjenester er langt fra noenytt, men det har nå fått en utbredelse, pris, skalerbar-het og fleksibilitet at svært mange sektorer, infra-struktureiere mv. for alvor tar dette i bruk nå. Detsamme gjelder individer. Skytjenester kan i mangetilfeller representere sikre og gode alternativer tilandre former for tjenesteleveranser, men grunnleg-gende er det også slik at mange skytjenester utfordrerpå tvers av sektorgrenser, landegrenser og jurisdik-sjon.

Spesielt om metadata

Metadata (fra gresk meta "om" og latin data "opp-lysninger") er data som beskriver andre data. I etter-retnings- og overvåkingssammenheng skiller manofte mellom metadata og innholdsdata. For eksempelvil metadata om en telefonsamtale typisk være hvil-ken abonnent (nummer) som ringer til hvem (num-mer) og hvor lenge varer samtalen varer. Dersommobiltelefoner er involvert i samtalen vil også infor-masjon om hvilken basestasjon som telefonen erkoblet til være å regne som metadata. Dette vil da sinoe om lokasjonen til den som ringer832 når det rin-ges. Selve innholdet i samtalen vil derimot karakteri-seres som innholdsdata. Metadata knyttet til Inter-nettbruk vil typisk – hvis samlet inn og analysert –blant annet inneholde en brukers surfehistorikk for etgitt tidsrom.

På globalt plan er det mye som tyder på at bulk-innsamling av metadata de senere år vært omfat-tende833. Flere nasjoner skiller lovmessig mellometterretnings- og overvåkingstjenestenes adgang til åsamle inn og analysere metadata på den ene siden, oginnholdsdata på den andre siden. Bulkinnsamletmetadata har et betydelig iboende skadepotensial,blant annet avhengig av adgangen til sammenstiltanalyse og lagringstid. Eksempelvis vil en sammen-stilling av opplysninger om at en person har ringtKirkens SOS, fastlegen og forsikringsselskapetsamme formiddag bety noe mer enn det hver enkelt

hendelse forteller. Dette selv om man ikke skulle haadgang til å innhente innholdsdata fra disse samta-lene.

Spesielt om stordata

Stordata er en betegnelse på store mengder avpotensielt både strukturert, ustrukturert og delvisstrukturert informasjon. Bearbeiding og analyse avstordata kjennetegnes gjerne av kravene til å kunnehåndtere store datavolum med forskjelligartet struk-tur og med økende grad av hastighet.

De store datavolumene og tilvekstraten for ny,relevant informasjon, er til hinder for «ordinær»behandling av datamengdene ved eksempelvis sorte-ring, strukturering og lagring i en relasjonsdatabasefor påfølgende analyse. For å kunne trekke menings-full informasjon ut av den type data og datavolumsom kvalifiserer til å bli kalt stordata, er man heltavhengig av maskinelt basert analyse hvor lærendeprogramvare benytter komplekse algoritmer for ågjenkjenne mønstre og deretter legge til rette for sam-menstilling og analyse.

For å anskueliggjøre hvilke datamengder det ersnakk om, er det relevant å vurdere både datavolumog dataenheter som deles. Tall fra IBM om volumsier at det hver dag produseres og lagres 2,5 trillionerbyte, eller sagt på en annen måte 2,5 billioner mega-byte (MB) som er en vanligere forkortelse. Til sam-menligning er det samlede innhold av skrevet mate-riale i historisk tid (tilgjengelig i analog form sombøker, aviser o.l.) estimert til 5 billioner MB. Sagtmed andre ord produseres det altså digital informa-sjon tilsvarende all historisk tilgjengelig analoginformasjon i løpet av kun to dager.

Vekstraten er i tillegg både høy og økende; ca. 90% av verdens samlede datamengde er produsert kuni løpet av de siste to år.

Det er også et poeng at idéen om at informasjonslettes veldig ofte er en illusjon. Teknisk sett innebæ-rer sletting ofte bare at informasjon om hvor den spe-sifikt er lagret er det som slettes.

I tillegg til volum er det viktig å forstå omfangetav informasjonsenheter som skapes, utveksles oglagres. Informasjonsenheter kan være alt i fra enFacebook-oppdatering til et digitalt bilde eller et sporlagt igjen i en mobiloperatørs nettverk som fortellerom brukerens lokasjon og aktivitet uten at brukerselv er klar over det. Noen eksempler på hva somskjer på globalt nivå hvert minutt834 av handlingersom er styrt og antatt bevisste:

– Facebook-brukere deler 2,5 million informa-sjonsenheter

– Det twitres nær 300.000 ganger

832. I tillegg til «ordinære» metadata genereres også signaler-ingsdata definert i ekomforskriften § 7-2 som «data som ge-nereres mellom terminalen og tilgjengelig basestasjon ogangir terminalens geografiske plassering når den er slått på,uten at trafikkdata formidles». Dette er informasjon sommobilnettet genererer og lagrer for rent tekniske formål,men som inneholder betydelig informasjon om en brukersposisjon og bevegelser uten at telefonen trenger å være ibruk (må være påslått).

833. Fremkommer i flere kilder; rettsdokumenter, politiske pro-sesser, høringer, Snowden-lekaksjer mv.

834. The Data Explosion in 2014 Minute by Minute, Susan Gu-nelius ACI blog juli 2014

234 Dokument 16 – 2015–2016

– Det lastes opp ca. 220.000 nye bilder på Insta-gram

– Det lastes opp 72 timer med video på YouTube– Det sendes over 200 millioner e-poster

Dette er eksempler på informasjon som i hvert falli første instans har en klar avsender og ansvarlig forproduksjon, lagring og distribusjon. I tillegg til dennetype informasjonsenheter blir det skapt mange andredatatyper som har en individdimensjon i seg, direkteeller indirekte.

Datatilsynet viser i en nylig utgitt rapport835 hvor-dan man som individ kan spores gjennom forskjelligeteknikker – bruk av informasjonskapsler (cookies),kjennskap til IP-adresse eller et mer direkte digitaltfingeravtrykk. Et digitalt fingeravtrykk kan gi identi-fikasjon av enhet basert på kombinasjon av kunnskapom IP-adresse, hvilken nettleser som brukes og andretekniske forhold som brukerutstyret gir fra seg utenat det gis eller trengs tillatelse til dette fra bruker.Dette trenger ikke nødvendigvis være personopplys-ninger. Informasjon om interesser, bruk av tjenester,livssituasjon mv. kan og blir avledet av å følge enidentifisert enhet over tid, og det er velfungerendeauksjonslignende markeder for omsetning av dennetype informasjon, jf. nevnte rapport.

Spesielt om kryptering

Kryptering er en fundamental sikkerhetsmeka-nisme for blant annet å sikre informasjonens konfi-densialitet. Fra å være en strengt kontrollert og regu-lert virksomhet og teknologi under den kalde krigen,har sterk kryptering etter hvert blitt tilgjengelig forstore grupper som kan implementere løsninger påegenhånd. Mange lands etterretnings- og overvå-kingstjenester rapporter at et av de tydeligste sporetter Edward Snowdens avsløringer, er at flere somhar ønske om å skjule sin informasjon gjør det, fordide nå i langt større grad er klar over at de blir sett nårde bruker informasjons- og kommunikasjonssyste-mer.

Flere har tatt til orde for strengere kontroll meddistribusjon og tilgang til sterke kryptografiske meto-der, eventuelt å ivareta statens behov for innsyn gjen-nom etablering av bakdører eller samarbeidsfunderteløsninger for å kunne lese kryptert innhold. Med denallerede betydelige utbredelsen av kryptografiskemetoder, vurderes et forbud eller streng regulering avkryptografi først og fremst å ramme individer ogvirksomheter med legitime beskyttelsesbehov, sna-rere enn å lette oppdragsløsningen for etterretnings-og sikkerhetstjenestene. Debatten om tilgang til sterkkryptografi vil fortsette, men mye tyder på at etterret-nings- og overvåkingstjenester må belage seg på at de

i fremtiden i langt større grad enn før må forholde segtil informasjon hvor de ikke kan lese innhold, i hvertfall ikke i nær sann tid. Det betyr slettes ikke at infor-masjonen er uten interesse.

En annen effekt av dette er at selv om informasjoni større grad enn før krypteres når den transporteres,så er ikke nødvendigvis det samme tilfellet for infor-masjonen når den lagres. Dette kan føre til økt gradav interesse for å aksessere informasjon på eksempel-vis et apparat eller et internt nettverk.

Spesielt om bulkinnsamling og bulkaksess

Det er i mange tilfeller ønskelig for en etterret-nings- eller overvåkingstjeneste å kunne lagre infor-masjon fra en prioritert datastrøm for senere behand-ling, for eksempel for å kunne ha tilgang til informa-sjon om objekter eller fenomener man på innsam-lingstidspunktet ikke kjenner. Mengdeinnsamling avinformasjon som ikke er målrettet i sin natur kallesgjerne bulkinnsamling av data.

Det må ikke settes likhetstegn mellom at informa-sjonen lagres og at den er tilgjengelig for viderebehandling. På samme måte som man kvalifisererspørring og uthenting av informasjon i annen kom-munikasjonsetterretning, kan man i prinsippetbegrense adgangen til masselagret informasjon gjen-nom kontrollmekanismer som eksempelvis forhånds-godkjenning av en domstol eller annet som kan kva-lifisere for uthenting.

Når man har generell tilgang til store datastrøm-mer og gjør en tilnærmet sanntids spørring i dennestrømmen kan man gjerne kalle det for bulkaksess. Islike tilfeller lagres ikke data på generell basis, menbare i de tilfellene hvor spørringen gir resultat og dabare data som er relevant for spørringen. På sammemåte som for bulkinnsamling av informasjon, kanspørring i selve datastrømmen gjøres til gjenstand forulike former for kontroll, for eksempel gjennom kravtil forhåndsgodkjenning eller liknende.

Bulkinnsamling og -lagring av data har vært et avde mest omstridte emnene etter Snowdens avslørin-ger. Dette først og fremst fordi man i utgangspunktetsamler inn «alt til og fra alle». Det er en sannhet mednoen modifikasjoner, blant annet avhengig av hvilkedatakilder man faktisk samler inn fra, men konsep-tuelt brukes ikke kvalifikatorer i selve innsamlingen.På tross av alt oppstyret som har vært, synes det somom land som allerede har denne type metoder i sinverktøykasse fortsetter å bruke disse, og land somikke har det vurderer å etablere en kapasitet i denneretning. Dette vurderes som en trend som har litensannsynlighet for å bli reversert, men det kan over tidkomme andre og potensielt sterkere kontrollregimerinn.

De manuelle metodene for kontroll med dennetype innsamling/aksess som er kjent fra andre land,utfordres sterkt av både volum og hastighet i innsam-

835. Det store datakappløpet, Rapport om hvordan kommersiellbruk av personopplysninger utfordrer personvernet - Data-tilsynet, november 2015

Dokument 16 – 2015–2016 235

lingen, og av at de kjente metodene i stor grad eravhengig av tillit til at informasjonen som fremskaf-fes av tjenestene for kontroll ikke bare er «svar påspørsmålet» men også «det relevante svaret på etrelevant spørsmål». Det kan også være vanskelig åvite hva et relevant spørsmål er i forskjellige tilfeller.

Verifikasjonssløyfer for klassisk kontrollmeto-dikk er kanskje enklere for tradisjonell kommunika-sjonsinnhenting som er mer overskuelig og etter-prøvbar836. Det diskuteres internasjonalt om størregrad av maskinell/automatisert kontroll av både spør-ring om og uthenting av informasjon, i tillegg tilmanuell kontroll, er veien å gå for å sikre effektiv ogtroverdig kontroll.

Figur 1 under viser konseptuelt hvordan dette kanimplementeres. Poenget er at all spørring inn i syste-met må kvalifiseres av regler som sluser spørringeninn mot lagret informasjon eller en nær sanntidsaksess til informasjon. Dersom spørringen er innen-for regelen, vil den bli behandlet og en respons vil bligitt. Det kan så være regler knyttet til frigjøring avdenne responsen til analytiker, slusen virker altså toveier. Både spørring og respons kan logges på enmåte som bare er tilgjengelig for kontrolløren ogbehovet for å bygge hele kontrollregimet på tillit tilkontrollobjektet er derfor mindre.

Figur 1837: Konseptuell skisse for automatisert kontroll

Bulkinnsamling og bulkaksess er meget kre-vende, og det kreves omfattende teknologisk bearbei-ding og tilrettelegging av datamengden eller data-strømmene før de kan gjøres til gjenstand slik spør-ring og datauthenting som er beskrevet ovenfor. Detkan kanskje sammenlignes med at man står i bunnenav en foss med tungen ut med følgende oppdrag; tikilometer lenger opp i elven står det en mann med enflaske Solo som han tømmer i elven. Du som står ibunnen av fossen med tungen ut får bare lov til åsmake. Det eneste du får lov til å drikke er Solo.Lykke til.

Men det er mulig: Dersom man har aksess tilbulkdata som er lagret, eventuelt mens informasjo-nen er i transport, så er det helt grunnleggende at det

gjøres en bearbeiding av informasjon fra slik dentransporteres på kabelen (en serie av 0-ere og 1-ereom hverandre og tilhørende et stort kompleks av for-skjellige tjenester, adressater og kilder) til noe somkan presenteres på tjenestenivå med identifiserbaresesjoner og relasjoner. Dette arbeidet må omfatte allinformasjon som samles inn eller gis aksess til. Førstetter at dette er gjort kan man målrette en spørring ogdatauthenting.

I tillegg til kontroll med spørring og datauthen-ting vil det derfor være behov for et særskilt kontroll-regime rundt elementene som forestår den grunnleg-gende bearbeidingen av en total datastrøm til utvalgtetjenester som kan være relevante å gjøre spørringer i.Dette regimet må også ha høy grad av notoritet.

836. Eksempel: Man kan manuelt gjennomføre en legalitetskontroll av en kommunikasjonskontrollsak og verifisere at kontrollen er re-levant og reell gjennom at det i utgangspunktet er en rettet innsamling, at flere parter er involvert, altså flere potensielle kontroll-punkt, og at det derfor er flere muligheter for å verifisere et funn. I det tilfellet hvor informasjonsbrukeren allerede besitter all in-formasjonen, som for eksempel ved bulkinnsamling av data, vil mulighetene for manuell verifikasjon være færre.

837. Figuren og konseptet inspirert av «Bulk Collection of Signals Intelligence», The National Academy of Sciences, Washington DC2015.

236 Dokument 16 – 2015–2016

EOS-utvalgets metodikk for søk og utvalg

Hovedtrekkene ved EOS-utvalgets tilnærming tilkontrolloppdraget, herunder generell beskrivelse for-beredelsesprosessen, planlegging og gjennomføringav inspeksjonen mv. adresseres i Evalueringsutval-gets egen rapport og gjennomgang. I denne sammen-heng berøres derfor primært den kontrollaktivitetensom handler om den tekniske metodebruken oggjerne gjennom de tekniske systemene.

3. Spesielt om FSA

Situasjonen nå

Inspeksjonene hos FSA er spesielt rettet mot per-sonellsikkerhetssaker, men også den militære kontra-etterretningstjenesten (mil KE) tilliggende FSA ogFSAs undersøkelser av sikkerhetstruende virksomhet(sikkerhetsundersøkelser) er gjenstand for kontroll.EOS-utvalget angir selv at behandling av personopp-lysninger er hovedtemaet knyttet til kontrollen medmil KE og sikkerhetsundersøkelser. Kontrollinstruk-sens § 11 angir det som et minimum skal gjennomfø-res tre inspeksjoner årlig av FSA.

FSA besitter i liten grad tekniske ressurser for sinvirksomhet etter at det daværende IKT-sikkerhets-miljøet i FSAs senter for beskyttelse av kritisk infra-struktur (FSKI) ble skilt ut fra tjenesten 1. januar2011. Dette miljøet er i dag organisert under Cyber-forsvaret, som for øvrig med dagens kapasiteter børvære et relevant kontrollobjekt. I tillegg til å benytteMIMIR for personellsikkerhetssaker, har FSA etinformasjonssystem som fremstår som et sett medkoblede registre og filsystem. Systemet inneholderblant annet tips og varsler om sikkerhetstruende hen-delser, sikkerhetsbrudd, kompromitteringer innrap-portert fra sikkerhetsoffiserer fra avdelinger i helelandet samt vurderinger og rapporter utarbeidet sen-tralt. Systemet vurderes som noe komplekst mentransparent nok for å være egnet for relevant ogeffektiv inspeksjon. EOS-utvalget har fri tilgang tilsystemet ved inspeksjon. EOS-utvalget inspisererikke FSAs e-postsystem.

Fremtidig utvikling

Det eksisterer ifølge FSA ingen konkrete planerom etablering av særskilte tekniske innsamlings-eller overvåkingskapasiteter. Det er imidlertid etønske om å fase ut eller oppgradere det etablerteinformasjonssystemet omtalt over. Ved en eventuelldesign av nytt saksbehandlingssystem vil det værenaturlig å legge til rette for egnede kontrollflater forEOS-utvalget. Det fremholdes som en utfordring atdet er krav til rask reaksjonsevne og derigjennom etøkende behov for oppdatert risikobilde og nær sann-tids situasjonsbilde. Forholdet til øvrige sikkerhets-og etterretningstjenester må ifølge FSA styrkes, og

informasjonsutvekslingen sterkt forbedres for å sikreat beslutninger ikke tas på sviktende grunnlag.

Delvurdering FSA

Kontrollen med FSA er av naturlige årsaker838

preget av det store volumet av personellsikkerhetssa-ker. Gjennomføringen av denne delen av oppdragetberøres ikke her. Hva angår kontrollen med mil KEsynes den å være både riktig fokusert og relevant, dognoe vanskeliggjort av det som av enkelte opplever åvære et komplekst informasjonssystem. Med unntakav planer for fornyelse av sistnevnte, foreligger detundertegnede kjent ingen planer om tekniske endrin-ger som vil være utfordrende i et kontrollperspektiv.Det er vel snarere slik at en strømlinjeforming infra-strukturen som foreslått, inkludert løsninger for inn-henting av informasjon fra Forvarets avdelinger, vilgjøre kontrolloppgaven enklere.

4. Spesielt om NSM

Situasjonen nå

Inspeksjonene hos NSM er spesielt rettet mot per-sonellsikkerhetssaker og samarbeidet med andreEOS-tjenester, men også øvrige forhold som aktivi-teten hos VDI/NorCERT, tekniske sikkerhetsunder-søkelser (TSU), monitoring og inntrengningstestinger gjenstand for kontroll gjennom at det periodiskrapporteres statistikk på de sistnevnte områder oggjennom jevnlige inspeksjoner (årlig) ved NSM/Nor-CERT. EOS-utvalget skal ifølge kontrollinstruksens§ 11 gjennomføre minst fire årlige inspeksjoner hosNSM.

Hva angår personellsikkerhetsvirksomheten harEOS-utvalget nå tilgang til MIMIR i et tilrettelagtlokale i et av NSMs bygg. Her gis også tilgang tilNSMs saksbehandlings- og arkivsystem. EOS-utval-get inspiserer ikke NSMs e-postsystem.

TSU-aktiviteten er hjemlet i sikkerhetsloven § 16med utfyllende bestemmelser gitt i forskrift om infor-masjonssikkerhet § 10. TSU er en teknisk basert ope-rasjon som gjennomføres på bygninger, rom ogobjekter som kan være mål for avlytting og innsyn.En TSU gjennomføres av personell med særskiltkompetanse og verktøy for å avdekke tekniske svak-heter som kan utnyttes og avdekke om det er plassertutstyr for å drive avlytting eller en form for innsyn.TSU i Forsvaret og utenrikstjenesten kan kun gjen-nomføres av NSM. TSU-aktiviteten rapporteres ietterkant og periodisk til EOS-utvalget. Med dagensutstyrspark synes dette å være et lite relevant kon-trollpunkt, da det er vanskelig å se for seg at noe avutstyret eller den aktivitet som omfattes av TSU kan

838. FSA gjennomførte i 2014 ca 18000 personellsikkerhets-saker.

Dokument 16 – 2015–2016 237

«snus» og brukes på et vis som er i strid med regel-verket.

Monitoring og inntrengningstesting er hjemlet isikkerhetslovens § 15 med utfyllende bestemmelsergitt i forskrift om informasjonssikkerhet § 11. Beggeaktiviteter medfører en viss operasjonell risiko forinnsyn i privat informasjon som ikke skal kontrolle-res. Det finnes klare instrukser for håndtering av slikesituasjoner (avbrudd/sletting mv). Innsamlet mate-riale fra disse kontrollene lagres og oppbevares tilaktiviteten er avmeldt til EOS-utvalget hvorpå mate-rialet slettes. I 2015 lanserte NSM en gratistjenestefor sårbarhetskartlegging, Allvis NOR, som påsystemteknisk nivå kartlegger noen grunnleggendeklassiske sårbarheter som eksempelvis mangelfulltoppdatert programvare, svake passord mv. for syste-mer/enheter som er direkte eksponert på Internett.Undersøkelsen er gratis for virksomheter som vildelta. Hovedhensikten er å bidra til å avdekke farligesårbarheter samtidig som NSM gis et større bilde avnasjonal tilstand dersom tjenesten tas i bruk av et til-strekkelig antall virksomheter. Data for sistnevnteformål vil være anonymisert. Inntrengningstesting eret naturlig kontrollpunkt for EOS-utvalget.

NSM gjennomfører i tillegg målinger av utstråltenergi fra utstyr (emisjonstesting). Dette gjennomfø-res med utstyr som i prinsippet kan tenkes brukt tilannet formål, men målingene gjennomføres kun ilaboratorium på Kolsås og ikke i felt/på installasjo-ner, så eventuelle problemstillinger knyttet til dette iforhold til EOS-utvalgets kontrollmandat vurderessom irrelevante.

NSM ved operativ avdeling driver videre etnasjonalt nettverk av sensorer med en viss kapasitettil å avdekke og varsle digitale angrep, varslingssys-tem for digital infrastruktur (VDI). Sensorene ertypisk utplassert hos eiere av kritisk infrastruktureller kritisk informasjon. Sensorene er plassert påutsiden av virksomhetens nettverk og vil, slik de erkonfigurert, typisk ikke kunne identifisere aktivitetknyttet til individuelle brukere på innsiden på egen-hånd. Dette må eventuelt gjøres av virksomhetenselv, for eksempel for å kunne identifisere en infisertklient basert på deteksjon av mistenkelig trafikk avVDI-sensoren. Det ganske så unike offentlig-privatesamarbeidet mellom NorCERT839, offentlige etaterog private virksomheter er i dagens situasjon basertpå frivillighet. Data fra VDI sensornettverketbehandles konfidensielt (i betydningen virksomhets-sensitivt, ikke sikkerhetsgradert).

VDI-sensorene forholder seg primært til meta-data. Unntaket er at ved alarm basert på deteksjon aven kjent trusselsignatur, så vil sensoren lagre inn-holdsinformasjon fra noen få IP-pakker for å under-

støtte det videre analysearbeidet. VDI-sensorene hari dag ingen mulighet til å se innholdet i trafikk somgår kryptert. Selv om lagring av innholdsinformasjoner meget begrenset, ligger det i dette et mulig skade-potensial knyttet til individrelatert informasjon somNorCERT ikke skal se840. Det er etablert rutiner forsletting og varsling når personopplysninger lagres.Denne type hendelser rapporteres også til EOS-utval-get.

Dersom det oppdages infiserte maskiner hos enav VDI-partnerne kan denne, avhengig av virksom-hetens eller systemets kritikalitet, tas inn til nærmereanalyse hos operativ avdeling. NSM vil i disse tilfel-lene i prinsippet ha innsyn i all informasjon på mas-kinen, deres gjennomgang og rammer for behandlingav informasjon er i disse tilfellene regulert i en egen,detaljert bistandsavtale mellom virksomhet og NSM.

EOS-utvalgets inspeksjoner hos NorCERT bærerlangt på vei preg av at NSM/NorCERT orienterer omegne aktiviteter, snarere enn av aktiv kontroll.

Fremtidig utvikling

NSM har de senere år blitt kraftig styrket hvaangår ressurstilgang. Dette som et resultat av sterktøkende behov knyttet til tjenestens forebyggende ogoperative sikkerhetsarbeid både på militær og sivilside. Det er mye som tyder på at NSMs rolle på sivilside vil bli langt viktigere enn den tradisjonelt harvært i årene som kommer.

I september 2015 fremla Sjef NSM sitt sikker-hetsfaglige råd for Forsvarsdepartementet og Justis-og beredskapsdepartementet. Rådet ender opp i 72konkrete tiltaksforslag, hvorav mange er av relevansfor EOS-utvalgets kontrolloppdrag. Blant annet kanman her nevne automatisert innhenting av person-opplysninger fra kilderegistre for personkontrollen,herunder regelmessig kildekontroll i klareringensgyldighetstid.

Videre foreslås det en betydelig styrking av VDI-nettverket og NorCERTs kapasitet. Hva angår VDI-satsningen omfatter den både en anbefaling om stat-lig fullfinansiering av ordningen, signifikant økning iutbredelse samt lovfesting av obligatorisk deltakelsei nettverket for samfunnsviktige funksjoner og eiereav samfunnsviktig infrastruktur. Den anbefaltevidere utbredelse av systemet Sikrere offentlig nett(SON)841 er også relevant i denne sammenheng, fordideltakelse i SON betinger tilstedeværelse av VDI-sensor.

839. NorCERT er Norges nasjonale CERT-funksjon. CERT stårfor Computer Emergency Response Team og er en koordi-nerende enhet for informasjonssikkerhet.

840. I 2014 ble det ifølge NSM/NorCERT utløst ca 17500 alar-mer med påfølgende lagring av innholdsinformasjon, i fem(5) av disse tilfellene ble det lagret personopplysninger.

841. Sikrere offentlig nett (SON) er et konsept opprinnelig eta-blert i Politiet som nå kjøres i samarbeid mellom JD, FD,NSM og Politiet. SON er å betrakte som «et nett i nettet»hvor deltakerne har stor grad av kontroll med den tekniskeinfrastrukturen.

238 Dokument 16 – 2015–2016

NSM foreslår også en samlokalisering av sektor-vise CERT-funksjoner og CERT-miljøer knyttet tileiere av samfunnsviktig infrastruktur for å lette fagligsamhandling og informasjonsdeling.

Det foreslås mer utstrakt bruk av inntrengnings-testing, dette gjelder også rettet mot virksomhetersom ikke er underlagt sikkerhetsloven og omfatter itillegg et forslag til hjemling av inntrengningstestinguten forutgående samtykke fra berørt virksomhet.

Det understrekes at tiltakene i sikkerhetsfagligråd så lang bare er forslag fra NSM. Behandlingen avden kommende langtidsmelding for Forsvaret ogsamfunnssikkerhetsmeldingen, som begge leggesfrem for Stortinget våren 2016, vil ventelig væreavklarende for flere av disse initiativene. Det regje-ringsoppnevnte Sikkerhetsutvalget ledet av KimTraavik skal levere sitt innspill til ny sikkerhetslovgjennom en NOU høsten 2016. Den videre behand-ling av denne vil være meget avgjørende for NSMsvidere utvikling, spesielt på sivil side.

I forslaget til statsbudsjett for budsjettåret 2016foreslås det bevilget ekstra midler til både anskaf-felse av utstyr til, og permanent styrking av, TSU-funksjonen i operativ avdeling i NSM. Dette er knyt-tet til særskilte oppdrag for sikring av viktige objek-ter og områdene rundt disse mot ulovlig kartleggingog avlytting.

Delvurdering NSM

EOS-utvalgets kontroll med NSM synes å væresærlig tungt innrettet mot personellsikkerhetsaktivi-teten, som i seg selv ikke omtales videre her. Selv idagens situasjon og med dagens kontrolloppdrag,synes graden av denne innrettingen å være uforholds-messig. Dette ut fra en erkjennelse av at NSM, spe-sielt ved operativ avdeling, forestår en del tekniskeaktiviteter som både må forstås og kontrolleres.Basert på den informasjonsinnhenting som er gjort,virker det som om inspeksjonene som i dag gjennom-føres hos NorCERT primært er av informativ karak-ter.

I et fremadskuende perspektiv vil dette funnetvære langt viktigere. Selv om flere av forslagene omNSM fremtidige virke foreløpig bare er det – forslag,er det ut fra rent tekniske og sikkerhetsfaglige vurde-ringer en naturlig fremskrivning av hva en nasjonalsikkerhetsmyndighet som NSM forventes å dekke.EOS-utvalget må derfor etter undertegnedes syn ilangt større grad enn hva tilfellet er nå, konsentrereseg om de mer teknisk rettede aktivitetene hos NSM.

Isolert sett vil endringene i og utviklingen avNSMs tekniske kapasiteter være viktige nok til at etendret fokus er nødvendig. Både utvidet bruk av inn-trengningstesting, videreutvikling av VDI sensor-nettverket samt nye oppgaver og ny utrustning tilTSU-enheten bør være selvsagte kontrollpunkter forEOS-utvalget i fremtiden.

I tillegg har NSM/NorCERT i dag en viktig nasjo-nal rolle hva angår deling av informasjon knyttet tilcyberhendelser. En realisering av den foreslåtte sam-lokaliseringen av CERT-miljøer vil forsterke dennerollen. Cybertrusler kjenner typisk ingen grenser ihverken juridisk, offentlig-privat eller sektorvis for-stand, og håndteringen av slike hendelser krever raskinformasjonsdeling berørte parter imellom. Rettidigdeling av informasjon innenfor slike rammer er kri-tisk for selve håndteringen av hendelsen, men det eret skadepotensial knyttet til dette. Også denne fakto-ren teller for et sterkere tilsyn med NorCERTs rolle.Godt tilsyn med navet i dette samarbeidet vil poten-sielt virke oppdragende også på tilstøtende miljøerfra øvrige sektorer.

5. Spesielt om PST

Situasjonen nå

PST er den organisasjonen som i størst grad erunderlagt kontroll av EOS-utvalget. Dette både hvaangår hyppighet og omfang av kontrollen. EOS-utvalget angir selv følgende hovedinteresser vedinspeksjon hos PST:

– Tjenestens arkiver og registre– Tjenestens nye og avsluttede forebyggende saker

(f-saker) og etterforskningssaker (e-saker) samthalvårskontroll av alle løpende f- og e-saker

– Tjenestens bruk av skjulte tvangsmidler– Tjenestens utveksling av informasjon til innen-

landske og utenlandske samarbeidspartnere

Denne listen er selvfølgelig i tråd med føringenegitt i kontrollinstruksens § 11 om kontrollen medPST. Kombinert med samme regelverks detaljerteangivelse av kontrollfrekvens og kontrollobjekterblir oppdraget naturlig nok meget omfattende. Kon-trollinstruksen spesifiserer et minimum av seksinspeksjoner årlig av Den sentrale enhet i PST medgjennomgang av nye saker og løpende bruk avskjulte tvangsmidler, samt minst ti stikkprøver i arki-ver og registre i hvert møte, og med gjennomgang avalle løpende saker minst to ganger årlig. I tillegg skaldet gjennomføres årlig inspeksjon av PST-enhetene iminst fire politidistrikter.

EOS-utvalget har tilgang til det sentrale arbeids-registeret Smart, sentral filstruktur og tjenestensarkivsystem. Registreringer i Smart inneholdertypisk informasjon fra og/eller lenker til flerkildeinformasjon knyttet til hendelser og objekter. Det er ikontrollfunksjonen et betydelig fokus på enkeltsakerog forhold knyttet til grunnlag for lagring av person-opplysninger, manglende sletting i tråd med retnings-linjer mv. I tillegg har man etter at systemtilgang blegitt undersøkt flere forhold knyttet til lagring av per-sonopplysninger utenfor de ordinære systemene.EOS-utvalget inspiserer ikke PSTs e-postsystem.

Dokument 16 – 2015–2016 239

Svært mange av punktene som resulterer i kritikkfra EOS-utvalget skyldes prosessuelle forhold entendet er rutiner som ikke er fulgt fullt ut, eller fravær aveller mangelfulle retningslinjer og rutiner på enkelteområder.

Formen på EOS-utvalgets kontroll er til en vissgrad et resultat av den sterke fokuseringen på enkelt-saker. Bruk av søkebegrep i PSTs systemer er en vik-tig inngangsvektor. Søkebegrepene avledes av kon-trollsakens natur. Dersom det ikke handler om under-søkelser knyttet til konkrete saker, eksempelvis enklage, synes søkebegrepene å bli dannet med bak-grunn enten i en hypotese knyttet til en sakstype elleren analyse av hva man ikke burde finne.

FREMTIDIG UTVIKLING

Det er kjent at PST har fremmet flere forslag tilnye tekniske metoder for innsamling, bearbeiding oganalyse av informasjon. Dette har sitt bakteppe bådei den generelle teknologiske og samfunnsmessigeutvikling og konkrete forhold som eksempelvis trus-selaktørers økende grad av egenbeskyttelse gjennomfor eksempel kryptering. Forslagene som foreliggeromhandler blant annet innsamling og analyse av stor-data fra Internett og hjemling av adgang til dataavle-sing842.

Dataavlesing kan implementeres på mer ellermindre inngripende måter; på den ene siden enmetode med det formål å gi PST mulighet til fortlø-pende å overvåke all aktivitet i et datasystem, mens iden andre enden av skalaen mer som en mulig gjen-nomføringsmåte for kommunikasjonskontroll oghemmelig ransaking, slik at PST settes i stand til åsikre informasjon som er kryptert eller på annen måteer gjort utilgjengelig. Den sistnevnte tilnærmingen erlangt mindre inngripende i individets personvern.Dersom forslaget til dataavlesing nå får en reell poli-tisk behandling antas det uansett at dette vil være åregne som et nytt skjult tvangsmiddel med tilhørendebehov for kontroll fra EOS-utvalget.

I sjef PSTs forslag til endringer i politiregisterlovog -forskrift for å legge til rette for stordata innsam-ling og analyse av informasjon fra åpne kilder, her-under sosiale media, refereres det til følgende utsagnfra 22. juli-kommisjonens rapport843:

PST bør ikke la bekymringen for å bli beskyldt forpolitisk overvåking stå i veien for å følge med påekstremistiske nettsider, og gjøre registreringer omnoen framsetter trusler eller andre ytringer som girgrunnlag til mistanke.

Det er lett å forstå PSTs isolerte overvåkingsfag-lige begrunnede behov for å kunne gå til denne typemetodebruk, og det ligger langt utenfor mandatet idette arbeidet å mene noe om det er riktig at det åpnesfor dette. Det som imidlertid faller innenfor mandateter å mene noe om hva det betyr fra et kontrollper-spektiv.

En åpning for denne type urettet innsamling oglagring av store datamengder vil åpenbart medføre etbetydelig skadepotensial, se blant annet drøftelsene ipunktet «Spesielt om stordata» og punktet «Spesieltom metadata». Både skadepotensialet og nyttever-dien knyttet til innsamlet materiale, vil øke med lag-ringstiden og dermed volumet. Det som isolert settøker skadepotensialet mest er at man går over til en ihovedsak urettet innsamling og lagring av informa-sjon.

Som tidligere nevnt i beskrivelsen av stordatafe-nomenet er det helt nødvendig med maskinelt basertanalyse som benytter seg av algoritmer for bearbei-ding av store datamengder. Prinsipielt vil effektivi-teten til denne maskinelt baserte analysen øke overtid. For å ta et eksempel betyr dette at man potensielti 2020 vil kunne tolke noe annet og mer av data sam-let inn i 2015 enn man gjør det i 2015. Ved å legge tildata samlet inn i årene 2016-2020 vil man ytterligerekunne tolke data samlet inn i 2015. Det er altså van-skelig å mene noe med høy kvalitet om hvor stortskadepotensialet er/vil være av den enkle grunn at detendrer seg over tid, også for historiske data. Når manda legger til at innsamling er urettet – at man prinsi-pielt er i stand til/har ønske om å «samle inn alt» fraenkelte datakilder, er det åpenbart at et effektivt kon-trollregime må se vesentlig annerledes ut enn detgjeldende. Sannsynligvis må man tenke i retning avmaskinbasert kontroll og slusing av både spørring omog uttak av informasjon, se for øvrig figur 1 i punktetom bulkinnsamling og bulkaksess.

Delvurdering PST

Kontrollen med PST er meget omfattende og til-synelatende i stor grad forhåndsdefinert hva angårform og gjennomføring. Avvik som påvises aksepte-res i stort som avvik av PST, og det gjøres endringersom eksempelvis retting av programvare, skjerpingav etablerte rutiner og etablering av nye. Likevel kanundertegnede, etter å ha gått igjennom mye av detåpne historiske materialet fra EOS-utvalgets kon-troll, ikke fri seg fra en følelse av at «feilen bare flyt-ter seg et annet sted». Det kan synes som om avviksom påtales rettes som enkeltstående hendelser, menikke har den nødvendige organisatorisk lærendeeffekt som fører til varig endring. Noe av forklarin-gen på dette forholdet kan ligge i kombinasjonen avhva som kontrolleres (mange enkeltsaker), den høyegraden av notoritet i saksbehandlingen med alt detbetyr av skriftlighet, og den relativt høye gjenvisitt-

842. Metodekontrollutvalget definerte i NOU 2009:15 dataavle-sing som «(…) det å skaffe seg tilgang til opplysninger i etelektronisk datasystem ved hjelp av dataprogrammer ellerpå annen måte.»

843. NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen, side 391

240 Dokument 16 – 2015–2016

frekvensen – det blir sjeldent anledning til reell orga-nisatorisk læring.

Selv om det aller meste av PSTs virksomhet fallerinnenfor kjernen av EOS-utvalgets kontrolloppdrag,og at kontrollmengden derfor iboende vil være bety-delig, synes det både unødvendig og dels negativt forbåde kontrollkvalitet og -effektivitet med føringer àla de som oppstilles i EOS-kontrollinstruksen § 11 nr.2 som «gjennomgå alle saker» mv. I dagens situasjonkan så godt som all metodebruk hos PST vurderesmed tanke på skadepotensial, noe som legger godt tilrette for en risikobasert tilnærming til tilsynsoppdra-get. Med en risikobasert, gjerne tematisk fundert, til-nærming til kontrolloppdraget er det undertegnedesmening at både effektiviteten (medgått tid versuskontrollgevinst) og kvaliteten på det utførte arbeidetvil øke, med tilsvarende positive konsekvens hosPST.

I et fremtidsperspektiv synes det utenkelig at ikkenoen av de foreslåtte endringene i PSTs metodetil-fang vil bli realisert i en eller annen form. Enn viderekan man anta at det vil bli tatt i bruk andre for tidenikke åpent diskuterte metoder. Dette stiller uansettEOS-utvalget overfor en ganske endret kontrollutfor-dring, hvor andre metoder må tas i bruk for å sikreeffektiv og troverdig kontroll.

6. Spesielt om Etterretningstjenesten

Situasjonen nå

Etterretningstjenesten har gjennomgått en bety-delig utvikling de senere år. En utvikling som i øken-de grad har aktualisert kontrolloppdraget til EOS-utvalget spesielt overfor denne tjenesten. Etterret-ningstjenestens tekniske kapasiteter har tradisjoneltvært og er fortsatt både dyptgående og vidtrekkende,det som kanskje har endret seg mest er målene de tek-niske metodene rettes mot og til dels hvor de benyt-tes.

EOS-utvalget angir selv følgende kontrollområ-der ved inspeksjon hos Etterretningstjenesten:

– Tjenestens tekniske informasjonsinnhenting– Tjenestens informasjonsutveksling med innen-

landske og utenlandske samarbeidende tjenester– Tjenestens arkiver og registre– Foreleggelsessaker for Forsvarsdepartementet og

interne godkjenninger

Kontrollinstruksens § 11 angir at det som et mini-mum skal gjennomføres to årlige inspeksjoner vedEtterretningstjenestens hovedkvarter og av minst toav Etterretningstjenestens stasjoner og/eller etterret-nings-/sikkerhetstjeneste ved militære staber ogavdelinger.

I takt med utviklingen i Etterretningstjenesten harEOS-utvalget intensivert kontrollen med tjenestenutover minimumskravet angitt i kontrollinstruksen. I

2014 ble det gjennomført fire inspeksjoner av sentralorganisasjon og en inspeksjon ved en av tjenestensstasjoner. Særlig fokus knyttes til innsamling avinformasjon rettet mot norske borgere i utlandet,deling av denne informasjonen og internkontrollenmed virksomheten. EOS-utvalget har i sin kontrollmed Etterretningstjenesten nå fått full tilgang til detsentrale, flerkilde informasjonsforvaltningssystemeti tjenesten, og direkte søketilgang i et av de mest sen-trale innsamlingssystemene som retter seg mot infor-masjonskilder av særskilt relevans for EOS-utvalgetskontrolloppdrag. EOS-utvalget kontrollerer ikkeEtterretningstjenestens e-postsystem.

Fremtidig utvikling

Sjefen for Etterretningstjenesten, generalløytnantKjell Grandhagen fremholdt i et foredrag i Oslo Mili-tære Samfund 16. mars 2015 noen utviklingstrekksom kan brukes som bakteppe for en vurdering avendringer som kan forventes knyttet til Etterretnings-tjenestens utvikling.

Om terrortrusselen før og nå;

«Fokus var primært på om internasjonale terror-nettverk kunne planlegge og gjennomføre ter-roranslag i Norge. Dette har nå endret seg fundamen-talt. Grensen mellom utviklingen ute og hjemme er ioppløsning. Potensielle terrorister befinner seg nå herhjemme, midt i blant oss. Noen av disse potensielleterroristene reiser utenlands i jihad, for så å returnerehjem til Norge. Andre holder seg hjemme, men blirinfluert av terrororganisasjoner der ute til å forsøke ågjennomføre anslag.»

Om betydningen av aktiviteten i det digitale rom;

«Nettverksbaserte etterretningsoperasjoner er nå,sammen med terror, den mest alvorlige, akutte trusselmot norske interesser. Slike operasjoner utføres moten rekke mål i Norge, og fremmed etterretning angri-per fortløpende norske myndigheter og samfunnskri-tiske virksomheter. Etterretningstjenesten har oppga-ven med å avdekke truslene og hvem som står bak. Vinøler ikke med å navngi aktørene Russland og Kinasom står bak de mest alvorlige nettverksbaserte etter-retningsoperasjonene rettet mot Norge. Begge nasjo-nene har høy kompetanse og viser stor grad av pågå-enhet i sin tilnærming mot norske mål.»

Til sist fremheves tilbakekomsten av mellomstat-lig væpnet konflikt i Europa og Russlands betydning;

«Det tredje, og i et lengre perspektiv, kanskje detviktigste utviklingstrekket i min tid som Sjef E, er til-bakekomsten av mellomstatlig væpnet konflikt i Eu-ropa. Utviklingen i Russland og Nordområdene haralltid vært en dimensjonerende oppgave for tjenes-ten, og vi har alltid fulgt den potensielle risikoen forkonflikt tett.»

Alle utviklingstrekk kan fra et analytisk ståstedvurderes å ha betydning for forhold sentrale for EOS-

Dokument 16 – 2015–2016 241

utvalgets kontrolloppdrag. Det går både på behovetfor intensivert samarbeid og rettidig deling av infor-masjon mellom EOS-tjenestene nasjonalt og interna-sjonalt og, kanskje mest dimensjonerende, behovetfor tilgang til informasjonskilder som normalt ikkehar vært en del av Etterretningstjenestens portefølje.

Senere sies det;

«(…) Etter mitt faglige skjønn er det vanskelig åunngå å samle inn data bredt dersom en skal evne ogavdekke den ukjente terroristen eller ukjente digitaletrusselen. Innsamlingen skal være målrettet, men denmålrettede letingen etter den relevante informasjonenkrever nødvendigvis at man finner et punkt å nøste utfra, og for å gjøre det må man ha aksess til betydeligemengder data, herunder til elektronisk kommunika-sjon som benyttes av de aktuelle aktørene. Bare påden måten kan vi gjennom møysommelig arbeid fin-ne de halmstråene, de små brikkene og de forbindel-sene som gjør at puslespillet faller på plass. Det, minedamer og herrer, er dagens utfordring. Hvis man vilat jeg og mine medarbeidere skal finne disse ukjentetruslene, enten de er potensielle terrorister eller al-vorlig skadevare som kan infisere våre samfunnskri-tiske datasystemer, må man også forstå at jeg må be-sitte de verktøy som skal til for oppdage disse ukjenteukjente.

(...)Og vi vet meget vel hvilke verktøy det er som vir-

ker i denne sammenhengen. Kommunikasjonsetter-retning frembringer i særklasse mest av den type in-formasjon som bidrar til både å forhindre terrorhand-linger og å oppdage den mest alvorlige skadevarensom treffer våre vitale datanettverk.

(…)»

Generalløytnant Grandhagen går i dette foredra-get meget langt i å indikere behovet for en aksess tilinformasjonsstrømmer som ikke er tilgjengelig forEtterretningstjenesten i dag.

Ekspertutvalget for forsvaret av Norge (Tamnes-utvalget) sier i sin sluttrapport «Et felles løft» følgen-de våren 2015:

«Kabler er hovedforbindelsen for elektroniskkommunikasjon mellom Norge og utlandet. For åkunne oppdage, varsle og håndtere utenlandske trus-ler som terror, spionasje og digitale angrep, trengsdet å kunne følge med på relevant internettrafikk somgår via kabler. Dette vil kunne utgjøre et slags digitaltgrenseforsvar.»

Mange andre land Norge normalt vil sammen-ligne seg med har allerede en betydelig grad av til-gang til systemene til kommersielle aktører for elek-tronisk kommunikasjon (ekom), eller på annet visaksess til slikt materiale. Selv om en utvidet aksess tilinformasjon fra kommersielle ekomaktører ikkeendrer noe prinsipielt ved allerede etablerte prosedy-rer, tillatelsesregimer mv. for denne type innsamling,bearbeiding, analyse og rapportering, er det fra kon-trollperspektiv en betydelig utfordring.

Dersom for eksempel kabelbåren informasjon inni landet tilgjengeliggjøres for Etterretningstjenesten,kan dette på generelt grunnlag både gjøres som bulk-innsamling og som bulkaksess, jf. drøftelsene på side8-10. Både bulkinnsamling og bulkaksess må drøftesopp mot bestemmelsene i § 4 i lov om Etterretnings-tjenesten. Enten den ene eller andre tilnærming vel-ges, vil en spørring i datamengden måtte være mål-rettet. Målrettede spørringer er kontrollerbare både iforkant og i etterkant, og det er teoretisk og praktiskmulig å sette opp forsvarlige kontrollmekanismer fordette, jf. behandlingen av automatisert maskinellkontroll i punktet om bulkinnsamling og bulkaksess.Det som vil være den største forskjellen fra dagenssituasjon, og det som isolert sett øker skadepotensia-let mest, vil være at man går fra en situasjon hvor deter innsamling mot, eller aksess til, informasjon som iall hovedsak ikke antas å være knyttet til norskefysiske eller juridiske personer til en situasjon hvordet gjøres innsamling mot eller gis aksess til informa-sjon som i all hovedsak kan knyttes til norske fysiskeeller juridiske personer. Selv om dette kan værehåndterbart gjennom kontrollmekanismer knyttet tilregimer for spørring og uthenting av informasjon, erskadepotensialet langt større og risikonivået deretter.Dette må gjenspeiles i kontrollregimet.

I tillegg til forsvarlig kontroll og etterprøvbarhetmed spørring og datauthenting, er det grunnleggendeforhold knyttet til målutvikling og etablering av hen-siktsmessige grensesnitt for spørring og datauthen-ting som må adresseres.

Delvurdering Etterretningstjenesten

Kontrolloppdraget knyttet til Etterretningstjenes-ten er mer overordnet formulert med færre detaljertkrav til inspeksjonenes innhold og lavere krav tilinspeksjonsfrekvens. EOS-utvalget har etter en tid –og over tid – prioritert kontrollen med Etterretnings-tjenesten høyere og gjennomfører i dag større aktivi-tet enn minimumskravet i kontrollinstruksen. EOS-utvalgets teknisk sakkyndige har vært sentral i plan-legging og gjennomføring av inspeksjoner i Etterret-ningstjenesten. Sammen med EOS-utvalgets sekreta-riat synes det klart at man forbereder inspeksjonenegodt, noe som muliggjør en effektiv kontroll fraEOS-utvalget ved inspeksjon.

Det er investert mye i å bygge tillit mellom EOS-utvalget og Etterretningstjenesten, og det vurderes attilliten er gjensidig, dette bidrar også til godt resultat.Alt i alt synes det som om kontrollen med Etterret-ningstjenesten både er relevant og effektiv, og at denhar positiv læringsnytte for tjenesten selv. Dette gjel-der i nåsituasjonen.

Dersom man i den videre utvikling av Etterret-ningstjenestens informasjonstilgang åpner for aksesstil kabelbåren informasjon inn i Norge, synes det heltnødvendig med en langt sterkere kontroll både av

242 Dokument 16 – 2015–2016

spørring og datauthenting og av det målutviklingse-lementet som bygger opp et informasjonsspeil som eregnet for spørring og uthenting.

7. Vurdering av styrker og svakheter – metodikk

Formålet med kontrollen er iht EOS-kontrolloven§ 2 å klarlegge om og forebygge at det øves urett motnoen, herunder påse at det ikke nyttes mer inngri-pende midler enn det som er nødvendig etter forhol-dene, og at tjenestene respekterer menneskerettighe-tene, å påse at virksomheten ikke utilbørlig skadersamfunnslivet og å påse at virksomheten holdesinnen rammen av lov, administrative eller militæredirektiver og ulovfestet rett.

Ved vurdering av EOS-utvalgets kontrollmeto-dikk basert på en gjennomgang av kontrollvirksom-heten rettet mot utvalgte EOS-tjenester, er det heltnødvendig å legge rammene for løsning av kontroll-oppdraget til grunn. I tillegg til bestemmelsene omtilgang til informasjon og taushetsplikt om denne erdet spesielt kontrollinstruksens § 11 som fremstårsom styrende for operasjonaliseringen av oppdraget.

Kontrollinstruksens § 11 om tilsyn angir både til-synsoppgaven knyttet til de forskjellige, navngitteEOS-tjenestene og, ikke minst, konkrete føringer fortilsynsvirksomheten hva angår hvem som skal besø-kes hvor ofte hvor. Det beste som kan sies om dennetype bestemmelser er at det sikrer et visst minimum-snivå av inspeksjonsaktivitet og at det medfører storgrad at forutberegnelighet for de som er underlagt til-syn. Som plattform for tilsynsarbeid fremstår detimidlertid som en tvangstrøye som utgjør et direktehinder for et risikobasert, effektivt tilsyn tilpasset etkontrolloppdrag i stadig endring. Dette fremstår kan-skje klarest i kontrollen med PST, som både i volum(eksempelvis kravet om «gjennomgang av alleløpende saker minst to ganger årlig») og orienteringer sterkest styrt av kontrollinstruksen. Man sereksempelvis at opplysninger slettes etter inspeksjonog at prosedyrer endres og feil rettes, men det kanstilles spørsmål om læringseffekten er på topp. Detsynes i beste fall å være en suboptimal arbeidsmeto-dikk som beslaglegger betydelige deler av EOS-utvalgets og, ikke minst, sekretariatets tid.

Det er en interessant observasjon i denne sam-menheng at den tjenesten som gjennom kontrollin-struksen er underlagt den minst spesifiserte kontrol-len med den laveste spesifiserte kontrollfrekvensen,kanskje er den tjenesten som mest effektivt tar til segog internaliserer tilbakemeldingene fra EOS-utval-get. Dette gjelder Etterretningstjenesten som iutgangspunktet basert på blant annet beskyttelsesbe-hov, kompartmentering og teknisk kompleksitetskulle antas å være et krevende kontrollobjekt. Detvurderes som sannsynlig at dette funnet blant annet

skyldes at EOS-utvalget her står friere til å innrettesin kontroll basert på det aktuelle situasjonsbildet.

De senere år har alle tjenestene som jevnlig inspi-seres lagt til rette for at EOS-utvalget for inspek-sjonsformål har fått direkte og uhindret tilgang tilinterne fagsystemer. Dette har utvilsomt ført til enmer troverdig og effektiv kontroll på mange felter.Likevel vil denne type tilgang alltid være heftet medbåde praktiske utfordringer (ofte komplekse ekspert-systemer) og ikke minst den generelle begrensning atden tilgangen man gis prinsipielt bare er en represen-tasjon av en kapasitet og ikke kapasiteten selv. Beho-vet for å ha kunnskap om og forstå de totale innsam-lings- og bearbeidingskapasiteter blir ikke noe min-dre av dette, og tillitsfaktoren må være høy for atdette skal være et effektivt kontrollverktøy.

Kartlegging av teknologisk kompetanse

EOS-utvalget har syv medlemmer utvalgt avStortinget i plenum etter innstilling fra Stortingetspresidentskap. Funksjonsperioden er normalt fem år,men medlemmene kan gjenoppnevnes.

Utvalget utfører sitt løpende arbeid uavhengig avStortinget, og stortingsrepresentanter kan ikke samti-dig være medlem av utvalget. Stortinget har lagt vektpå at utvalget bør ha en bred sammensetning, hvorbåde politisk erfaringsbakgrunn og erfaring fra andresamfunnsområder er representert. I dagens utvalg harer det en hovedtyngde av individer med tung erfaringfra både politisk arbeid, forvaltning og akademia –inkludert jus og rettsinformatikk. Det er i liten gradspesiell teknisk kompetanse i selve utvalget, ei hellerspesifikk EOS-faglig kompetanse.

Sekretariatet til EOS-utvalget består i dag (nårfullt bemannet) av i alt ti personer hvorav seks juris-ter (inkludert leder), én teknolog, én samfunnsviterog to administrativt ansatte. I tillegg er det en midler-tidig tilsatt jurist i full stilling. Sekretariatet fremstårmed en kjerne av individer med kontinuitet i sin rollei kontrollfunksjonen og god forståelse for det sam-funnsmessige perspektivet EOS-utvalget forvalter.Teknologen er relativt nytilsatt og tiltenkt en rolle forsekretariatet i kontrollfunksjonen i tillegg til å haansvaret for intern systemforvaltning. Teknologenskompetanse er ikke vurdert da han pr dags dato ikkeer eksponert for denne delen av arbeidet.

EOS-utvalget støttes i sitt arbeid av ekstern tek-nisk bistandsperson med anslagsvis 10 % av et års-verks innsats pr år. Den aktuelle tekniske bistands-person har vært i kontinuerlig posisjon siden 1999 ogrepresenterer således betydelig kontinuitet i EOS-utvalgets arbeid og utvikling. Teknisk bistandsper-son har en meget solid og relevant formalbakgrunnog yrkeserfaring, og vurderes som en særs kompetentressurs i forhold til det aktuelle kontrolloppdraget.Teknisk bistandsperson fyller en meget viktig rollefor sekretariat og utvalg gjennom både den reelle inn-

Dokument 16 – 2015–2016 243

sikt og forståelse han har for eksisterende systemerog kan erverve seg for nye, og det bidraget dette girtil innretting av kontrollvirksomheten. Han fyller itillegg en viktig funksjon ved å kunne formidle dennekunnskapen på adekvat nivå til både utvalg og sekre-tariat som grunnlag for deres rolleutøvelse.

Vurdering av funn

EOS-utvalgets virksomhet er regulert i lov omkontroll med etterretnings-, overvåkings- ogsikkerhetstjeneste 3. februar 1995 nr. 7, også kalt lovom kontroll med hemmelige tjenester eller kon-trolloven. Bestemmelsene i loven suppleresav instruks om kontroll med etterretnings-, overvå-kings og sikkerhetstjeneste 30. mai 1995 nr. 4295,som er fastsatt av Stortinget844.

Hovedtrekkene i lov og instruks er altså skrevet ien tid hvor kontrollspennet var et annet enn det er nå,og hvor klimaet mellom kontrollorgan og kontrollob-jekter var preget av den nære historien før etableringav kontrollregimet. Fra et tilsynsfaglig ståsted vurde-res ikke dagens regelverk optimalt i forhold til utfor-dringen. Dette gjelder kanskje spesielt kontrollin-struksens minimumskrav til tilsynsaktivitet. Med deutfordringer man står overfor i et kontrollperspektivsynes det uhensiktsmessig å ha så klare og til delsambisiøse aktivitetsmål når man kanskje burde kon-sentrere seg mer om resultat- og effektmål. Viktighe-ten og kritikaliteten av dette funnet vil bare bli størremed tiden.

Utvelgelse av kontrollområde bør gjøres ut fraflere tilnærminger. Det må nok være både minstefre-kvenser for inspeksjoner, stikkprøvekontroller ogandre systematiske og repeterende aktiviteter i bunn,kall det gjerne grunnsikring. Det som likevel tyde-ligst savnes i dagens bilde er en systematisk vurde-ring av skadepotensialet de forskjellige metodeneEOS-tjenestene bruker har i forhold til kontrollopp-dragets formål. Vurdering av skadepotensial gjøresnok i mange tilfeller, bevisst eller ubevisst, som endel av planleggingen og forberedelsen av «nesteinspeksjon», men systematikken og helheten i tilnær-mingen har i hvert fall ikke vært tydelig for underteg-nede. Tilsyns- og revisjonsfaglige miljøer brukerdenne type metodikk og det er etablert internasjonalestandarder som kan være relevante også for EOS-utvalget.

Planer for fremtidig utvikling av verktøykassenhos flere av EOS-tjenestene fordrer mer effektiv kon-troll og sannsynligvis også en annen type kontroll.Tilgang til, og bruk av, store datamengder krever sys-temer som effektivt, troverdig og objektivt kan kon-trollere spørring og respons på spørring i systemersamt bevare notoritet om bruk av informasjon. Dette

vil måtte komme som et tillegg til dagens manuellekontroll.

Det vurderes som nødvendig at maskinelt basertekontrollmekanismer vurderes, utvikles og implemen-teres som en del av design, utvikling og implemente-ring av nye teknologiske metoder. Ikke minst fordidenne type kontrollmekanismer utviklet i etterkantfor å tilpasse seg en allerede implementert teknologi,både blir mer kostbare og mindre effektive enn der-som de planlegges og utvikles i takt med metoden. Påsamme måte som man snakker om security by designbør man fremme control by design.

EOS-utvalget har kanskje nådd så langt det kan nåkvalitetsmessig innenfor rammene av dagens kon-trolloppdrag og kompetansesammensetning. Somkartleggingen viser, er det lite teknisk kompetanse iselve utvalget, men både utvalg og sekretariat nytergodt av en teknisk sakkyndig som har god innsikt iflere for kontrollutvalget kritiske områder. Kompe-tansen til teknisk sakkyndig vurderes som meget høyog relevant. Samtidig er det slik at teknisk sakkyndigikke er en del av selve utvalget. Han er også stort settalene om å representere det tekniske området, noesom alltid vil være en risikofaktor – for hvem er detsom utfordrer teknisk sakkyndig? Tematikken tek-nisk sakkyndig jobber med for EOS-utvalget egnerseg ikke for frie lunsjdiskusjoner.

Innsatsen på det teknologiske området vurderesaltså kvalitetsmessig meget god, ressursinnsatsensom noe underdimensjonert i forhold til dagens situa-sjon og betydelig underdimensjonert i et fremtidsper-spektiv. Videre vurderes det som risikofylt bare å haén person, både i forhold til kvalitet og (manglende)korreksjon over tid, og i forhold til tilgjengelighet tiltjenester.

Den tekniske kompetansen må først og fremstvære overordnet og på systemnivå. God kunnskapom – og formalbakgrunn i – informasjonsteknologivurderes å være en selvfølge. Videre bør det vektleg-ges personlige egenskaper som evne til å se ting isammenheng og evne til kritisk tenkning. Når tekno-logisk kompetanse rekrutteres bør det være en rekrut-tering for dette formål alene og ikke som et biproduktav andre disposisjoner. Det bør vektlegges at fremti-dige ressurspersoner på området tilegner seg forståel-se for EOS-tjenestenes prosesser ved for eksempelhospitering hos enkelte utvalgte tjenester.

Konklusjoner, tilrådninger

Det er i behandlingen over, i delvurderingeneknyttet til de forskjellige tjenestene og vurderingenav kontrollmetodikk, vist til konkrete områder som iet fremtidsperspektiv trenger et skarpere fokus og tet-tere oppfølging. Disse konkrete eksemplene gjentasikke her.

Det er min oppfatning at EOS-utvalget kanskjehar nådd så langt det kan nå kvalitetsmessig innenfor844. Fra www.eos-utvalget.no og omtalen av relevant regelverk

244 Dokument 16 – 2015–2016

rammene av dagens kontrolloppdrag og kompetanse-sammensetning. Det er imidlertid et klart funn athverken dagens kontrolloppdrag eller dagens kompe-tansesammensetning fullt ut svarer på fremtidensutfordringer.

Et av de viktigste grepene vil være å frigjøre res-surser til risikobasert kontroll. En risikobasert kon-troll må være fundert i systematiske og repeterendeskadepotensialvurderinger av metodebruken til rele-vante EOS-tjenester. Det må defineres hensiktsmes-sige resultat- og effektmål for tilsynsaktiviteten.

Aktivitetsmål bør ikke i sin helhet bortfalle, somgrunnsikring må det ligge et minstemål av aktivitetersom sikrer kontinuitet i tilsynet med utvalgte tjenes-ter.

For å kunne tilnærme seg fremtidens kontrollopp-drag med troverdighet, er det nødvendig med merteknisk kompetanse. Dette gjelder ikke bare i timermen også i antall hoder, av årsaker som tidligere erdrøftet. Nødvendig teknisk kompetanse må etter minmening være representert i hele verdikjeden. En ensi-dig satsning på oppbygging av teknisk kompetanse isekretariatet vil føre til en uheldig asymmetri.

I tillegg til teknisk kompetanse både i sekretariatog utvalg, vurderes det uansett positivt å videreføreen modell med ekstern teknisk bistandsperson. Dettesikrer gode referanseverdier i et teknologibilde irivende utvikling.

Til slutt vurderes det tvingende nødvendig at enfremtidig kontrollfunksjon må kombinere manuellkontroll med automatisert maskinell kontroll. Nyemetoder eller tilgang til nye datakilder som kan ten-kes implementert som et resultat av den teknologiskeog samfunnsmessige utviklingen, må legge inn auto-matisert maskinell kontroll allerede ved design. Kravtil notoritet og krav til kontrollfunksjon for tredjepart(EOS-utvalget) må altså være like selvfølgelig somkrav til operasjonell funksjonalitet ved utarbeidelseav kravspesifikasjon. Som tidligere kommentert vilkontrollfunksjoner som legges til i ettertid veldig oftevise seg å bli langt mer kostbare og mindre effektiveenn dersom dette er en del av det opprinnelige kon-septet.

Dokument 16 – 2015–2016 245

Vedlegg 4

Hvilke krav stiller Grunnloven og EMK til etterfølgende kontroll av sikkerhets- og etterretningstjenestenes inngrep i menneskerettigheter?

Rapport utarbeidet av professor Erling Johannes Husabø, 11. desember 2015

1. Innledning

Denne utredningen er skrevet på oppdrag fraStortingets Evalueringsutvalg for EOS-utvalget, medfølgende mandat:

«Det bes om en utredning av hvilke krav som stil-les i Grunnloven og Den europeiske menneskeretts-konvensjon (EMK), med tilhørende rettspraksis, tiletterfølgende kontroll av de delene av sikkerhets- ogetterretningstjenestenes virksomhet som utgjør inn-grep i menneskerettigheter.

Det bes redegjort for hvilke generelle kravGrunnloven § 102 og EMK artikkel 8 stiller til inn-henting av informasjon ved bl.a. skjult tvangsmiddel-bruk rettet mot identifiserte enkeltpersoner og strate-gisk overvåking av store mengder informasjon somformidles gjennom tele- eller kabelnettet, samt tillagring og videreformidling av informasjon innhen-tet ved slike metoder eller på annen måte. På denbakgrunn skal det særskilt drøftes hvilken betydningEOS-utvalgets kontroll har for vurderingen av ometterretnings- og sikkerhetstjenestenes inngripendevirksomhet oppfyller de krav som følger av Grunnlo-ven § 102 og EMK artikkel 8 annet ledd.

Dernest bes det utredet om det norske systemetfor kontroll av etterretnings- og sikkerhetstjenesteneoppfyller kravet til domstolstilgang som følger avGrunnloven § 95 første ledd og kravet om tilgang tilet effektivt rettsmiddel som følger av EMK artikkel13, og hvilken betydning EOS-utvalgets kontroll hari denne sammenhengen.

Til sist bes det vurdert om Grunnloven og/ellerEMK tilsier at EOS-utvalget må eller bør pålegges åunderrette enkeltpersoner om krenkelser av deresmenneskerettigheter som avdekkes gjennom utval-gets kontrollvirksomhet.

Utrederens konklusjoner bes begrunnet. Utrede-ren kan ta utgangspunkt i den gjennomgangen avEMD-praksis som er gjort i rapporten «Het mensen-rechtenkader voor het Nederlandse stelsel van toe-zicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten» fraUniversitetet i Leiden i 2015, supplere denne medegne undersøkelser og vurdere det norske kontroll-systemet opp mot dette grunnlaget.»

Med «sikkerhets- og etterretningstjenestene» for-stås de tjenestene som kontrolleres av Stortingetskontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- ogsikkerhetstjeneste (EOS-utvalget). Det gjelder førstog fremst Etterretningstjenesten (E-tjenesten), Poli-

tiets sikkerhetstjeneste (PST), Nasjonal sikkerhets-myndighet (NSM) og Forsvarets sikkerhetsavdeling(FSA). Disse tjenestene omtales heretter som EOS-tjenestene.

En rekke av de metodene som EOS-tjenestenebenytter seg av, er beskrevet i lov eller forskrifter.Men det gjelder ikke alle. EOS-utvalgets rapporter tilStortinget inneholder også noe informasjon ommetodebruken. Likevel må det tas forbehold om atutredningen er basert på en noe begrenset kjennskaptil enkelte EOS-tjenesters arbeidsmetoder. Drøftelse-ne vil derfor i hovedsak bli relatert til de metodenesom særskilt nevnes i mandatet, uten at det tas kon-kret stilling til i hvilket omfang for eksempel strate-gisk overvåking benyttes (eller bør benyttes) av nor-ske myndigheter.

Et utkast til utredning ble presentert for Evalue-ringsutvalget i møte den 7. desember. Utkastet harogså vært gjennomgått av professor Jørgen Aall, somhar kommet med verdifulle faglige innspill. Denendelige rapporten er uttrykk for utrederens egnevurderinger av de rettslige spørsmål som mandatetreiser.

2. Aktuelle regler i Grunnloven og EMK

Som en bakgrunn for den videre drøftelsen kandet være tjenlig å gi en oversikt over de aktuelle men-neskerettighetene og peke på noen generelle trekkved samspillet mellom Grunnloven og EMK i dennesammenheng.

Grunnloven ble i mai 2014 supplert med en rekkenye bestemmelser. Formålet var å styrke menneske-rettighetenes stilling i norsk rett. De nye bestemmel-sene svarer i stor utstrekning til regler i ulike menne-skerettskonvensjoner som Norge har sluttet seg til.Den viktigste av disse er EMK.845 I lys av forarbei-dene til grunnlovsrevisjonen må vi kunne legge tilgrunn at de nye grunnlovsreglene som har et klartforbilde i EMK, var ment å ha samme innhold sometter konvensjonen på vedtakelsestidspunktet.846

Sammenhengen mellom Grunnloven og konven-sjonsvernet kommer også til uttrykk i Grl. § 92:

845. For de spørsmålene som her drøftes, er også FN-konvensjo-nen om sivile og politiske rettigheter (forkortet SP) av be-tydning. Når bare EMK nevnes i mandatet, har det sammen-heng med at denne gjennomgående gir et mer vidtgåendevern. Noen steder blir det likevel vist til SP i notene.

846. Jf. Stortinget, Dok. 16 (2011–2012) s. 90.

246 Dokument 16 – 2015–2016

Statens myndigheter skal respektere og sikremenneskerettighetene slik de er nedfelt i dennegrunnlov og i for Norge bindende traktater om men-neskerettigheter.

I lys av denne bestemmelsen og formålet medgrunnlovsrevisjonen må vi kunne forvente et tettsamspill mellom tolkningen av de nye grunnlovsreg-lene og den europeiske menneskerettsdomstolens(EMD) fortsatte og dynamiske tolkning av EMK.847

Høyesterett har likevel understreket at det primært erNorges øverste domstol som har ansvaret for å«tolke, avklare og utvikle» Grunnlovens menneske-rettsbestemmelser.848 Spesielt når det gjelder regler iGrunnloven som har en mer særegen utforming sam-menlignet med EMK, er det grunn til å tro at domsto-lene vil fortsette en mer selvstendig tolkningstradi-sjon. I alle tilfeller utgjør Grunnloven og EMK selv-stendige skranker for lovgivning og annen myndig-hetsutøvelse.849

Når det gjelder EOS-tjenestens aktiviteter avbetydning for individenes menneskerettigheter, stårretten til respekt for privatlivet sentralt. I EMKuttrykkes denne rettigheten i art. 8:850

1. Everyone has the right to respect for his privateand family life, his home and his correspondence.

2. There shall be no interference by a publicauthority with the exercise of this right except such asis in accordance with the law and is necessary in ademocratic society in the interests of national secu-rity, public safety or the economic well-being of thecountry, for the prevention of disorder or crime, forthe protection of health or morals, or for the protec-tion of the rights and freedoms of others.

En lignende bestemmelse er nå inntatt i Grunn-loven § 102:

Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og fa-milieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon. Husransa-kelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller.

Statens myndigheter skal sikre et vern om denpersonlige integritet.

Bestemmelsens første punktum er helt parallell tilEMK art. 8 første ledd.851 Grl. § 102 har imidlertidingen uttrykkelig unntaksbestemmelse slik som art. 8andre ledd. Likevel har Høyesterett slått fast at det er

en tilsvarende adgang til å gjøre inngrep i rettighets-vernet etter Grl. § 102 første ledd første punktum,noe som forutsetter at tiltaket har tilstrekkelig hjem-mel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmes-sig.852 At myndighetenes inngrep overfor den enkeltemå ha lovhjemmel, følger også av Grl. § 113.

EOS-tjenestenes virksomhet kan også tenkes ågripe inn i andre menneskerettigheter. Pressens retttil å verne sine kilder er et viktig aspekt ved ytrings-friheten både etter Grl. § 100 og EMK art. 10.853

Regler som hjemler pålegg om informasjonsutleve-ring eller åpner for kommunikasjonskontroll ellerstrategisk overvåking kan etter omstendigheteneutgjøre et inngrep i ytringsfriheten fordi de represen-terer en potensiell trussel mot kildevernet.854 Visseformer for overvåking kan også utgjøre et inngrep iforenings- og forsamlingsfriheten (Grl. § 101 ogEMK art. 11) eller religionsfriheten (Grl. § 16 ogEMK art. 9). Siden det gjelder tilsvarende vilkår forinngrep i disse andre rettighetene som etter EMK art.8, og saker som berører andre rettigheter gjerne ogsåangår privatlivet, vil den videre drøftelsen bli kon-sentrert om privatlivsvernet.

Når det gjelder kontrollen med myndighetenesinngrep i konvensjonsbestemte rettigheter, står EMKart. 13 sentralt.855 Den lyder slik:

Everyone whose rights and freedoms as set forthin this Convention are violated shall have an effecti-ve remedy before a national authority notwithstan-ding that the violation has been committed by per-sons acting in an official capacity.

Grunnloven inneholder ingen direkte parallell tildenne regelen, men har i stedet en mer generellbestemmelse om adgang til domstolene. Grunnloven§ 95 første ledd første punktum lyder slik:

Enhver har rett til å få sin sak avgjort av en uav-hengig og upartisk domstol innen rimelig tid.

Denne bestemmelsen har et noe videre anvendel-sesområde enn den tilsvarende regelen i EMK art. 6første ledd. Den garanterer en adgang til domstolsbe-handling i straffesaker og saker som gjelder avgjørel-sen av en persons «civil rights and obligations». Både

847. Se nærmere Aall 2015 s. 44–47 og Smith 2015 s. 364–368.848. Jf. Rt. 2015.93 avsn. 57.849. Der EMK gir et svakere vern enn Grunnloven, er det ikke

noe argument for en svekkelse av Grunnloven vern, se EMKart. 53. Skulle Grunnloven på et bestemt punkt bli tolket slikat den gir et svakere vern enn EMK, vil sistnevnte likevel ut-gjøre en selvstendig skranke, jf. menneskerettsloven 21. mai1999 nr. 30 § 3.

850. Se også SP art. 17, som beskytter mot vilkårlige inngrep iden private sfære.

851. Grl. § 102 første ledd andre punktum viderefører den tidli-gere § 102. Denne er nærmere behandlet i NOU 2009:15 s.152–156 og vedlegg 2 og 3.

852. Se Rt. 2014.1105 avsn. 28, Rt. 2015.93 avsn. 60 og Rt.2015.155 avsn. 52.

853. Se HR-2015-2308-A og Aall 2015 s. 297–299.854. Se bl.a. Weber og Savaria mot Tyskland, avvisningsavgjørel-

se 29. juni 2006 (saksnr. 54934/00) avsn. 143-153 og Tele-graaf Media mfl. mot Nederland, 22. november 2012 avsn.118–132.

855. Se også SP art. 2 tredje ledd, som blir nærmere omtalt i Stor-tinget Dok. 16 (2011–2012) s. 83 og Prop. 141 L (2012–2013) s. 17–18.

Dokument 16 – 2015–2016 247

Grl. § 95 og EMK art. 6 krever at rettergangen skalvære rettferdig og offentlig.

EMK blir gjerne omtalt – også av EMD – som «aliving instrument».856 Det vil si at innholdet i rettig-hetsvernet er i utvikling. Gjennom en dynamisk for-tolkning har konvensjonsorganene over tid innfortol-ket strengere krav til statene på en rekke områder.Dette må det tas hensyn til når det – blant annet vedhjelp av rettspraksis fra EMD – skal drøftes hvilkekrav konvensjonen stiller. Også forståelsen avGrunnloven endrer seg over tid, og vil som nevnt blipåvirket av hvordan EMK tolkes til enhver tid. Opp-gaven er å analysere innholdet i menneskerettighets-vernet i dag.

For ordens skyld minnes det også om at de kra-vene som Grunnloven og EMK setter, kun er mini-mumskrav. Det hører til lovgiver å vurdere om det forå gi menneskerettighetene et optimalt vern og opp-rettholde en tilstrekkelig tillit til de hemmelige tje-nestene er ønskelig å stille ytterligere krav til myn-dighetsutøvelsen og kontrollen med denne.

3. Krav til tjenestenes inngrep i privatlivet

3.1. Hva utgjør et inngrep?

En forutsetning for den videre drøftelsen er atvisse deler av EOS-tjenestenes virksomhet utgjørinngrep i privatlivet. Siden Grl. § 102 første leddførste punktum var ment å gjenspeile EMK art. 8, måterskelen for hva som regnes som et inngrep antas åvære den samme etter begge bestemmelsene.

De metodene som særskilt nevnes i mandatet,utgjør utvilsomt et inngrep både i individenes privat-liv generelt og deres kommunikasjon spesielt. Detfølger for det første av en langvarig og omfattendepraksis ved EMD at innhenting av informasjon omenkeltpersoner gjennom bruk av skjulte tvangsmidlerutgjør et inngrep etter EMK art. 8.857 Dette betyr atdet for eksempel vil utgjøre et inngrep i privatlivetdersom myndighetene skaffer seg informasjon omenkeltpersoner ved hjelp av telefonavlytting ellerannen kommunikasjonskontroll, romavlytting, skjultfjernsynsovervåking utenom offentlig sted, teknisksporing eller ved å pålegge andre å sikre og overle-vere slik informasjon. For det andre har EMD gjen-nom flere nyere saker også klargjort at strategisk

overvåking av store informasjonsmengder som for-midles gjennom tele- eller kabelnettet, utgjør et inn-grep i privatlivet.858

Det er verd å nevne at myndighetenes adgang tilå bruke skjulte tvangsmidler eller strategisk informa-sjonsovervåking i seg selv anses som et inngrep i pri-vatlivet, på grunn av potensialet for en krenkelse avindividet.859 Den enkelte klager trenger derfor ikke åvise til at han eller hun er blitt gjenstand for det aktu-elle tiltaket, -det er nok å påvise en ikke fjerntlig-gende mulighet for dette.

Det å lagre privat informasjon utgjør ifølge EMKet selvstendig inngrep i privatlivet. Det gjelder enteninformasjonen er innhentet ved hjelp av skjultetvangsmidler, strategisk overvåking eller på annenmåte.860 Å videreformidle slik informasjon til andrenasjonale myndigheter eller til andre land anses i dagogså som et selvstendig inngrep i privatlivet.861

Høyesterett har dessuten antatt at politiets gjennom-høring av opptak av samtaler mellom advokat ogklient, som er en type kommunikasjon som nyter sær-skilt vern, utgjør et selvstendig inngrep etter EMKart. 8 og Grl. § 102.862

3.2. Lovskravet

3.2.1. GENERELLE UTGANGSPUNKT

Et grunnvilkår for å akseptere et inngrep i privat-livet er ifølge EMK art. 8 andre ledd at tiltaket er «inaccordance with the law». Generelt må reglene væretilgjengelige og tilstrekkelig presise til at den enkeltehar mulighet for å forutse sin rettsstilling.863 For hem-melig kommunikasjonskontroll kreves det at hoved-elementene i regelverket kommer til uttrykk i formelllov, som eventuelt kan suppleres med bestemmelsergitt med hjemmel i lov.864

Når Høyesterett har innfortolket en tilsvarendeinngrepsadgang etter Grl. § 102 første ledd førstepunktum, har forutsetningen vært at tiltaket «i tråd

856. Se f.eks. Tyrer mot Stortbritannia, 2. april 1978 (saksnr.5856/72) avsn. 31, Marckx mot Belgia, 13. juni 1979(saksnr. 6833/74) avsn. 58 og Scoppola mot Italia, 17. sep-tember 2009 (saksnr. 10249/03) diss. votum.

857. Den grunnleggende avgjørelsen er Klass m.fl. mot Tyskland,6. september 1978 (saksnr. 5029/71), se særlig avsn. 36. Senærmere bl.a. Kvam 2014 s. 193–199 og Bruce/Haugland2014 s. 36–39. Sistnevntes definerer (s. 13) skjulte tvangs-midler som «lovregulerte politimetoder som brukes uten atden eller de metodebruken retter seg mot, har kunnskap omdet, og som det kan besluttes utsatt eller unnlatt underretningom». Denne definisjonen vil bli lagt til grunn i det følgende.

858. Se Weber og Savaria mot Tyskland avsn. 78–79 og Libertym.fl. mot Storbritannia, 1. juli 2008 (saksnr. 58243/00) avsn.56–57.

859. Se bl.a. Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 34-36, Amann motSveits, 16. februar 2000 (saksnr. 27798/95) avsn. 65, Rotarumot Romania, 4. mai 2000 (saksnr. 28341/95) avsn. 43 ogKennedy mot Storbritannia, 18. mai 2010 (saksnr. 26839/05) avsn. 119–128.

860. Se bl.a. Rotaru mot Romania avsn. 43 og S. og Marper motStorbritannia, 4. desember 2008 (saksnr. 30562/04 og30566/04) avsn. 99. Slik også Rt. 2014.1105 avsn. 30.

861. Se nærmere Hilst 2013 s. 180–183 og Kvam 2014 s.201-203.

862. Jf. Rt. 2015.81, særlig avsn. 27–28.863. Se nærmere Aall 2015 s. 126–148.864. Selv om en etablert rettspraksis ellers har blitt godtatt som

«law» under EMD, har et slikt rettsgrunnlag ikke blitt ansettsom tilstrekkelig i forbindelse med hemmelig kommunika-sjonskontroll, se Cameron 2013 s. 171–172 og Venezia-kom-misjonens rapport 2015 s. 25–26 med videre henvisninger.

248 Dokument 16 – 2015–2016

med de folkerettslige bestemmelsene som var møns-ter for denne del av § 102» har «tilstrekkelig hjem-mel».865 Dette innebærer at Grunnlovens generellehjemmelskrav (§ 113) på dette området må tolkes oganvendes i samsvar med lovskravet i EMK art. 8.

Siden lovskravet skal verne mot vilkårlige myn-dighetsinngrep, har EMD stilt strengere krav til lov-grunnlaget dess større inngrepet anses for å være.866

Derfor har domstolen i forbindelse med blant annettelefonavlytting og romavlytting understreket at lov-reglene må være «particularly precise».867 De måvære så klare at de gir borgerne en indikasjon om ihvilke situasjoner og på hvilke vilkår myndighetenekan foreta slike hemmelige inngrep i privatlivet.868 IWeber-salen fra 2006 ble innholdet i lovskravet irelasjon til hemmelige overvåkingsmetoder oppsum-mert slik at følgende minstekrav må være nedfelt ilovverket:869

– Karakteren av de forbrytelsene som kan gi grunn-lag for en avlyttingsbeslutning

– Hvilke persongrupper som kan bli gjenstand fortelefonavlytting

– En grense for varigheten av telefonavlyttingen– Prosedyren som må følges for å undersøke, bruke

og lagre innsamlede data– Forholdsregler som må følges ved overlevering

av dataene til andre– Under hvilke omstendigheter opptakene kan eller

må bli slettet eller ødelagt

Den aktuelle saken gjaldt strategisk overvåking.EMD har også ellers understreket at det ikke er grunntil å stille andre krav til tilgjengeligheten og klarhetenav regler som gjelder mer generelle programmer forovervåking av kommunikasjon enn de som er utvik-let med tanke på kontroll av individuell kommunika-sjon.870 Men lovverket må alltid tilpasses de meto-dene som skal reguleres. Derfor reiser ulike former

for «bulkinnsamling» og «bulkaksess» av store data-strømmer enkelte særskilte utfordringer for lovgi-ver.871

3.2.2. DET NORSKE REGELVERKET

Det er ikke mulig her å gi en samlet vurdering avkvaliteten av det norske regelverket omkring EOS-tjenestene. Noen generelle observasjoner tas likevelmed, av hensyn til sammenhengen mellom kvalitetenav lovgrunnlaget og den etterfølgende kontrollen.

Reglene omkring PSTs virksomhet er detaljertebåde med hensyn til materielt grunnlag og prosedyrerfor innhenting, lagring og videreformidling av per-sonlig informasjon. Ved etterforskning av konkretestraffesaker om for eksempel terrorisme eller spiona-sje gjelder straffeprosesslovens regler både for bru-ken av tvangsmidler og ellers.872 PSTs øvrige virk-somhet, inkludert bruken av tvangsmidler i forebyg-gende øyemed, er regulert i politiloven.873 Tjenestensbehandling av personopplysninger reguleres dess-uten av politiregisterloven.874 Lovreglene suppleresav flere forskrifter, blant annet den såkalte PST-instruksen.875 Generelt synes lovverket omkring PSTå tilfredsstille EMDs krav til tilgjengelighet og klar-het.876

NSMs oppgaver fremgår av Sikkerhetsloven.877

Den gjelder også for sikkerhetstjenesten i Forsvaret,som Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA) har detoverordnede ansvaret for. Sikkerhetsloven med tilhø-rende forskrifter framstår også generelt som etmoderne regelverk med detaljerte materielle og pro-sessuelle regler. Loven gir ikke selvstendig hjemmelfor bruk av tvangsmidler eller annen skjult overvå-king.

E-tjenestens virksomhet blir regulert i Etterret-ningstjenesteloven og Instruks om Etterretningstje-nesten.878 Loven er langt mer generelt utformet ennde tilsvarende reglene for PST. Den gir hjemmel forå «innhente, bearbeide og analysere informasjon somangår norske interesser sett i forhold til fremmedestater, organisasjoner eller individer» (§ 3 førsteledd). En viktig begrensning er imidlertid at tjenesten

865. Jf. Rt. 2015.93 avsn. 60. Se også Rt. 2014.1105 avsn. 23–30.866. Se nærmere Aall 2015 s. 122–125.867. Jf. Kruslin mot Frankrike, 24. april 1990 (saksnr. 11801/85)

avsn. 33 og Huvig mot Frankrike, 24. april 1990 (saksnr.11105/84) avsn. 32.

868. Se bl.a. Malone mot Storbritannia, 2. august 1984 (saksnr.8691/79) avsn. 67 og Khan mot Storbritannia, 12. mai 2000(saksnr. 35394/97) avsn. 26.

869. Weber og Savaria mot Tyskland avsn. 95. Denne oppsumme-ringen er gjentatt i flere senere saker, se f.eks. Ekimdzhievmot Bulgaria, 28. juni 2007 (saksnr. 62540/00) avsn. 76. IRt. 2014.1105 avsn. 30 gir Høyesterett en lignende sammen-fatning av kravene etter EMK, og legger til grunn at lovskra-vet etter Grunnloven her skal forstås på samme måte.

870. Jf. Liberty m.fl. mot Storbritannia avsn. 63. I Kennedy motStorbritannia avsn. 162, ble det midlertid lagt vekt på at sa-ken gjaldt telefonavlytting av bestemte personer, og at myn-dighetene da har et noe mindre spillerom for skjønn enn vedstrategisk overvåking, noe som er en fordel for rettssikker-heten.

871. Se nærmere Venezia-kommisjonens rapport 2015 s. 24–30.Se også punkt 3.4.1 nedenfor. Om hva som menes med«bulkinnsamling» og «bulkaksess» vises det til Evalue-ringsutvalgets rapport.

872. Straffeprosessloven (forkortet stprl.) 22.mai 1981 nr. 25, sesærlig lovens fjerde del om tvangsmidler.

873. Politiloven 4. august 1995 nr. 53, se særlig §§ 17a–17f.874. Politiregisterloven 28. mai 2010 nr. 16, særlig kap. 11.875. Instruks for Politiets sikkerhetstjeneste 19. august 2005 nr.

920.876. Når det gjelder lovgrunnlaget for skjulte tvangsmidler, se

den nærmere gjennomgangen i NOU 2009:15.877. Sikkerhetsloven 20. mars 1998 nr. 10.878. Lov om etterretningstjenesten 20. mars 1998 nr. 11 og In-

struks om Etterretningstjenesten 31. august 2001 nr. 1012.

Dokument 16 – 2015–2016 249

på norsk territorium ikke skal «overvåke eller påannen fordekt måte innhente informasjon om norskefysiske eller juridiske personer» (§ 4 første ledd). Deter PSTs domene. Regelen forteller samtidig indirekteat E-tjenesten driver overvåking og annen fordektinformasjonsinnhenting om norske og andre landsborgere i utlandet, samt utlendinger som befinner segi Norge. Loven gir uttrykkelig hjemmel for etterret-ningssamarbeid med andre land (§ 3 andre ledd). Iinstruksen pålegges E-tjenesten å utveksle over-skuddsinformasjon med andre norske myndigheter,slik som PST.879 Det gjelder også en egen instruks forsamarbeidet mellom PST og E-tjenesten.880

Hvilke metoder E-tjenesten kan bruke for å over-våke utlendinger, samt norske borgere i utlandet, sierhverken loven eller instruksen noe nærmere om. Detgjør heller ikke de utfyllende bestemmelsene tilinstruksen som Forsvarsdepartementet vedtok i 2013(også tilgjengelig på Lovdata).881 Disse inneholderimidlertid enkelte nærmere regler om informasjons-innsamling rettet mot norske personer i utlandet ogutlevering av personopplysninger til utenlandskesamarbeidende tjenester. Blant annet stilles det etuttrykkelig krav om formålsbestemthet og forholds-messighet både for innsamling og videreformidlingav personopplysninger. Det gis også noen nærmereregler om saksbehandling og beslutningskompe-tanse.

Samlet sett har E-tjenestens overvåking av uten-landske og (i utlandet) norske borgere et klart svakerehjemmelsgrunnlag enn det som gjelder for PST. AtE-tjenesten de senere årene har dreid oppmerksom-heten mer mot grupper og individer, som en følge avterrorfaren ute og hjemme, og at tjenesten samarbei-der tett med PST om slike saker, gjør dette mer pro-blematisk enn før. Det samme gjør den raske tekno-logiske utviklingen som gir stadig nye muligheter forovervåking over landegrensene. Generelt har EMDblitt mer skeptisk til statenes argument om at hensy-net til nasjonal sikkerhet krever vagere regler på detteområdet.882 Å flytte noen av de reglene som nå finnesi instruksen og de utfyllende bestemmelsene opp iloven selv, vil gi bedre tilgjengelighet og størredemokratisk legitimitet. Dessuten bør det gis en noe

nærmere beskrivelse av hvilke metoder tjenesten kanbruke, særlig i den grad tjenesten skal kunne benyttemetoder som ligner eller går ut over de som PST haradgang til. At dette blir gjort i tilsvarende regelverk ienkelte andre europeiske land, tyder på at det ermulig uten å underminere de hensynene som tjenes-ten skal ivareta. Det er derfor tvilsomt om dagenshjemmelsgrunnlag for E-tjenesten tilfredsstiller dekravene som nå stilles etter EMK.

EOS-utvalgets kontroll av de ulike tjenestene erregulert i EOS-kontrolloven og en utfyllende instruksfor utvalgets virksomhet.883 Dette regelverket synesgenerelt å ha det presisjonsnivået som forventes etterEMK art. 8. Det nærmere innholdet i disse reglenekommer vi imidlertid tilbake til.

3.3. Formålskravet


Videre følger det av EMK art. 8 at inngrepet måtjene et av de formålene som nevnes i andre ledd. Ettilsvarende krav om et «legitimt formål» gjelder iføl-ge Høyesterett i relasjon til Grl. § 102 første leddførste punktum.884 Blant de formålene som nevnes iart. 8 er «national security», «public safety» og «theprevention of crime». EMD har imidlertid advart motå strekke hensynet til nasjonal sikkerhet for vidt.885

Det er ikke nok at lovverket som sådan er ment åivareta et legitimt formål. De aktuelle metodene ogden konkrete bruken av dem må også tjene et av deoppregnede formålene. Hvor tydelig formålet med ettiltak er klargjort og hvor tungtveiende samfunnshen-syn det dreier seg om, vil ha mye å si i den forholds-messighetsvurderingen som til sist avgjør om inngre-pet kan aksepteres.


De hensynene som EOS-tjenestene er satt til åivareta, er nærmere beskrevet i de respektive lovene.Disse hensynene faller klart innenfor det som er legi-time formål etter EMK art. 8 og Grl. § 102.

3.4. Forholdsmessighetskravet


Det tredje grunnkravet til inngrep i privatlivet erifølge EMK art. 8 andre ledd at inngrepet må være«necessary in a democratic society». Dette innebærerat tiltaket må være nødvendig for å ivareta det legi-time formålet som det har, og at disse interessene i ensamlet vurdering anses som mer tungtveiende enn deinteressene som krenkes ved menneskerettsinngre-pet. Når Høyesterett i relasjon til Grl. § 102 første

879. Jf. Instruks om Etterretningstjenesten § 5 første ledd.880. Instruks om samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og

Politiets sikkerhetstjeneste 13. oktober 2006 nr. 1151.881. Utfyllende bestemmelser for Etterretningstjenestens inn-

samling mot norske personer i utlandet samt for utleveringav personopplysninger til utenlandske samarbeidende tje-nester, fastsatt av Forsvarsdepartementet 24. juni 2013 medhjemmel i Instruks for Etterretningstjenesten § 17.

882. Se Cameron 2013 s. 177: «The Court however – with the ex-ception of the Kennedy case, which was not really about se-curity - has become increasingly skeptical to states’ argu-ments that national security justifies a vaguer and more flex-ible approach to the requirements of foreseeability andsafeguards.»

883. EOS-kontrolloven 3. februar 1995 nr. 7 og EOS-kontrollin-struksen 30. mai 1995 nr. 4295.

884. Jf. Rt. 2015.93 avsn. 60.885. Jf. Ekimdzhiev mot Bulgaria avsn. 84.

250 Dokument 16 – 2015–2016

ledd første punktum har sagt at tiltaket må være «for-holdsmessig», henviser det til den samme målestok-ken.886

EMD understreker at den enkelte stat har en vissskjønnsmargin («margin of appreciation») med hen-syn til de avveininger som må foretas og den kon-krete utformingen av regler og prosedyrer som skalsikre rettighetene.887 Ved inngrep som begrunnes ihensynet til nasjonal sikkerhet, har statene tradisjo-nelt blitt ansett for å ha en vid skjønnsmargin.888

Samtidig har EMD pekt på at vilkårlighet og myndig-hetsmisbruk på dette området lett kan få svært alvor-lige konsekvenser og føre utviklingen i retning av en«politistat», som er et motstykke til en demokratiskrettsstat.889 Etter hvert som domstolen har behandleten rekke saker på dette området, og statene til delshar innrettet seg etter denne praksisen, har skjønns-marginen derfor blitt noe snevrere.890 Siden Grl.§ 102 første ledd første punktum var ment å gjen-speile EMK art. 8, må det antas at grensen for hvasom i dag må anses som grunnlovsstridig i praksis vilfalle sammen med grensen for statenes skjønnsmar-gin på dette området.

Når det gjelder de hemmelige tjenesters metode-bruk, må hensynet til rikets sikkerhet og allmennhe-tens trygghet veies mot hensynet til at folk skal få hasitt privatliv i fred og kommunisere fritt og ukontrol-lert med andre. Siden dette er interesser av høyst for-skjellig art, er det nødvendig å se avveiningen i lys avdet overordnede målet om et «demokratisk samfunn»som angis i art. 8. EMD pekte tidlig på faren for athemmelig overvåking fra myndighetenes side kunneunderminere og ødelegge demokratiet, i stedet for åbeskytte det.891 Derfor kan slik overvåking bare god-tas i den utstrekning det er «strictly necessary forsafeguarding democratic institutions».892 Av sammegrunn har domstolen på dette området også lagt sær-

lig stor vekt på at det eksisterer adekvate og effektivegarantier mot myndighetsmisbruk.

At lovreglene omkring hemmelig kommunika-sjonskontroll er tilstrekkelig klare og nyanserte (sepunkt 3.2.1 ovenfor), er en forutsetning for at slikeinngrep skal kunne anses som forholdsmessige ogdermed nødvendige i et demokratisk samfunn. EMDhar dessuten lagt stor vekt på hvem som er gitt kom-petanse til å bestemme om kommunikasjonskontrollskal igangsettes, samt hvilke ordninger som er eta-blert for en uavhengig, etterfølgende kontroll medhvordan metodene brukes i praksis. Mens betydnin-gen av etterfølgende kontroll drøftes særskilt neden-for, skal vi her se litt nærmere på selve beslutnings-kompetansen.

Ifølge EMD er det i prinsippet mest betryggendeat den endelige beslutningen om å iverksette overvå-king av bestemte personer tas av en domstol.893 Detteer likevel ikke et absolutt krav. EMD har i noen til-feller akseptert at beslutningskompetansen har værtlagt til et uavhengig organ innenfor forvaltningen,eller eventuelt på ministernivå.894 Å overlate avgjø-relsen til underordnede tjenestemenn innenfor detorganet som skal utøve overvåking, har derimot ikkeblitt ansett som betryggende nok.895

Det stilles også krav til innholdet i prøvingen somforetas i forbindelse med en beslutning om å iverk-sette overvåking.896 Beslutningsorganet må undersø-ke om det i den konkrete saken er en tilstrekkeliggrunn til å tillate det aktuelle overvåkingstiltaket.Dette innebærer for det første en prøving av om deter faktisk grunnlag for å mistenke en person for åplanlegge, utføre eller ha utført bestemte alvorligestraffbare handlinger. Dernest må beslutningsorganetogså prøve om den informasjonen som myndighe-tene trenger, kan innhentes på en annen og mindreinngripende måte (subsidaritetskrav). Videre måorganet i forbindelse med avveiningen av de motstri-dende hensyn også ta i betraktning at visse former forkommunikasjon, særlig kommunikasjon med advo-kater, prester og journalister, nyter et særskilt vern.897

Endelig må staten kunne vise at denne forhåndskon-trollen også i praksis fungerer som en rettssikkerhets-garanti.898

886. Jf. Rt. 2015.93 avsn. 60.887. Se nærmere Aall s. 157–164. Statenes skjønnsmargin har nå

fått et generelt uttrykk i EMKs nye fortale (vedtatt men ikkesatt i kraft). Men som Aall peker på, synes innholdet iskjønnsmarginen å være uendret.

888. Se f.eks. Leander mot Sverige, 26. mars 1987 (saksnr. 9248/81) avsn. 59, der EMD (i en sak om sikkerhetsklarering) ut-trykte det slik at «the margin of appreciation … was a wideone».

889. Slik allerede Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 42.890. Se Cameron 2000 s. 445 og Cameron 2013 s. 177–178. I We-

ber og Savaria mot Tyskland (2006) avsn. 106 uttrykteEMD det slik at statene har «a fairly wide margin of appre-ciation» på dette området. Dette er noe mindre åpen formu-lering enn den tilsvarende i Leander-saken (se note 44 oven-for). En sak som tyder på at EMD har skjerpet kravene, erDragojevic mot Kroatia (2015), se avsn. 78–102.

891. Se Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 49. Tilsvarende bl.a. We-ber og Savaria mot Tyskland avsn. 106.

892. Jf. Kennedy mot Storbritannia avsn. 153 og Dragojevic motKroatia, 15. januar 2015 (saksnr. 68955/11) avsn. 84.

893. Se bl.a. Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 56 og Kennedy motStorbritannia avsn. 167.

894. Se bl.a. Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 56, Weber og Savariamot Tyskland avsn. 115 og Kennedy mot Storbritannia avsn.166-168.

895. Se Savovi mot Bulgaria, 27. november 2012 (saksnr. 7222/05) avsn. 56.

896. Se særlig Dragojevic mot Kroatia avsn. 94.897. Se bl.a. Iordachi mot Moldova, 10. februar 2009 (saksnr.

25198/02) avsn. 50. Se videre Venezia-kommisjonens rap-port 2015 s. 29.

898. Se særlig Iordachi mot Moldova avsn. 51–52. Slik også Hilst2013 s. 231.

Dokument 16 – 2015–2016 251

I forbindelse med strategisk overvåking tas detgjerne privatlivs-relaterte beslutninger i flere trinn.Man kan her typisk skille mellom en beslutning om åiverksette en generell kontroll med en informasjons-strøm, en beslutning om hvilke søkekriterier somskal brukes for å selektere informasjonen (tematiskeord, navn e l), og en beslutning om på grunnlag avden selekterte informasjonen å se nærmere på innhol-det i informasjonen til eller fra bestemte personer ogadresser.899 Siden de to siste beslutningstypene berø-rer enkeltpersoner mest direkte, må det antas at det irelasjon til art. 8 vil være særlig viktig at en uavhen-gig instans er involvert på disse stadiene.

EMDs praksis viser at det likevel er summen avrettssikkerhetsgarantiene som til sist avgjør om inn-grepet kan aksepteres under art. 8 andre ledd.900 Der-for må den forutgående kontrollen, eller eventueltmangelen på en slik, ses i sammenheng med bådemed hjemmelsgrunnlaget (se punkt 3.2 ovenfor) ogutformingen og effektiviteten til den etterfølgendekontrollen (se punkt 3.5 og 4 nedenfor).


Etter norsk rett må PST innhente tillatelse fra ret-ten for å kunne bruke skjulte tvangsmidler. For såvidt gjelder tjenestens forebyggende virksomhet føl-ger dette av politiloven § 17d. Sjefen eller nestlede-ren ved PST kan riktignok treffe en slik beslutning ienkelte særlig presserende situasjoner, men da måvedtaket bringes inn for retten innen maksimalt 24timer.901 Tilsvarende gjelder når PST ønsker å brukeskjulte tvangsmidler i forbindelse med etterforskningeller avvergelse av straffbare handlinger.902 At densom inngrepet er rettet mot skal være representertgjennom en (for ham hemmelig) advokat, styrkerrettssikkerheten ved den norske ordningen.903

For så vidt gjelder E-tjenesten, stilles det ikkekrav om at visse overvåkingstiltak må besluttes avretten. Det fremgår av regelverket for E-tjenesten erat det er «Sjef for Etterretningstjenesten eller den hanbemyndiger» som har godkjenningsmyndighet for tilå iverksette informasjonsinnsamling mot norske per-soner i utlandet og til å utlevere personopplysningertil utenlandske samarbeidende tjenester.904 Saker avsærlig viktighet eller prinsipiell karakter skal leggesfrem for Forsvarsdepartementet.905 Hvem som kan

beslutte overvåkingstiltak mot utlendinger i utlandetsier de kunngjorte reglene ikke noe om. Ved en gjen-nomgang av regelverket for E-tjenesten bør man der-for også se nærmere på om beslutningskompetansener plassert og regulert slik at det tilfredsstiller de kra-vene som følger av EMK art. 8.

3.5. Særlig om betydningen av etterfølgende kontroll


Enten beslutningen om å iverksette overvåkingtreffes av en uavhengig domstol eller ikke, stilles deti tillegg krav om en etterfølgende kontroll med gjen-nomføringen av overvåkingen.906 Dette er som nevnten integrert del av forholdsmessighetsvurderingenetter EMK art. 8 andre ledd og Grl. § 102.

I noen tilfeller inngår bruken av skjulte tvangs-midler i etterforskningen av en straffesak som lederfram til tiltale. Da vil den domstolen som behandlerstraffesaken kunne prøve innsigelser mot bevismid-lene. Men for at dette skal aksepteres som en etterføl-gende kontroll i den enkelte sak, må domstolen ikkebare kunne prøve om bevismidlene kan brukes, menogså om det har forekommet menneskerettskrenkel-ser i forbindelse med bevisinnhentingen.907 I de flestetilfeller vil den overvåkingen som de hemmelige tje-nester foretar, imidlertid ikke lede fram til en offent-lig sak der en domstol prøver lovligheten av overvå-kingen. Derfor er det nødvendig med en annen typekontroll.

Selv om de fleste europeiske land har en ellerflere instanser som fører tilsyn og kontroll med dehemmelige tjenester, varierer den nærmere utformin-gen av kontrollinstansene og deres fullmakter bety-delig.908 EMDs praksis er derfor preget av en konkretog helhetlig vurdering av hvordan kontrollsystemeter utformet i det enkelte land. Likevel kan man avdomstolens praksis utlede noen hovedkrav til denetterfølgende kontrollen.

For det første må kontrollorganet ha en uavhengigstilling vis a vis de myndighetene som beslutter oggjennomfører overvåkingen.909 At kontrollorganet eroppnevnt av og rapporterer til parlamentet, oppfyller

899. Se nærmere Venezia-kommisjonens rapport 2015 s. 25 ogLeiden-rapport 2015 s. 18.

900. Se Cameron 2013 s. 163–180, Venezia-kommisjonens rap-port 2015 s. 30 og Leiden-rapport 2015 s. 19.

901. En tilsvarende frist ble akseptert av (den tidligere) Mennes-kerettighetskommisjonen i MS og PS mot Sveits, 14. oktober1986 (saksnr. 10628/83).

902. Se bl.a. strpl. §§ 216a og 222d. En nærmere oversikt gis iNOU 2009:15 s. 165–167.

903. Jf. strpl. § 100a og politiloven § 17e andre ledd andre punk-tum. Se her også NOU 2009:15 s. 133–134.

904. Jf. Utfyllende bestemmelser for Etterretningstjenestens inn-samling mot norske personer i utlandet samt for utleveringav personopplysninger til utenlandske samarbeidende tje-nester, fastsatt av Forsvarsdepartementet 24. juni 2013, § 7.

905. Jf. Instruks for Etterretningstjenesten § 13.906. Se f.eks. Ekimdzhiev mot Bulgaria avsn. 84 og Iordachi mot

Moldova avsn. 42 og 47–49.907. Se Dragojevic mot Kroatia avsn. 99–100. Et eksempel på at

EMD har ansett prøvningen i en etterfølgende sak som godnok, er Goranova-Karaeneva mot Bulgaria, 8. mars 2011(saksnr. 12739/05), særlig avsn. 49.

908. Se nærmere Venezia-kommisjonens rapport 2007 s. 28–42,Venezia-kommisjonens rapport 2015 s. 30–34 og Wills 2015kap. 4.

252 Dokument 16 – 2015–2016

klart uavhengighetskravet, men EMD stiller ikke etabsolutt krav om dette. Det som kreves er at kontroll-organet er gitt tilstrekkelig institusjonell uavhengig-het til å kunne foreta en reell overprøving.910 Derformå det også foreligge en rettslig regulering av kon-trollorganets oppgaver.911

For det andre må kontrollorganet ha kompetanseog ressurser til å foreta en reell kontroll.912 Det betyrat det må ha rett til innsyn i de metodene som de hem-melige tjenestene benytter og den informasjonen dehar innhentet.913 Det tilsier også at organet bør kunneforeta en løpende kontroll, slik at det på ethvert sta-dium av en overvåkingssak er mulig å avdekke men-neskerettsbrudd og andre uregelmessigheter.

Et tredje viktig krav til den etterfølgende kontrol-len er at kontrollorganet (eller et av dem) må kunnebehandle klager fra enkeltpersoner som har værtutsatt for ulovlig overvåking. Uten en prosedyre somsikrer retten til et effektivt rettsmiddel etter art. 13,vil menneskerettsinngrepet ikke bli ansett som for-holdsmessig.914 Dette aspektet vil bli særskilt drøfteti punkt 4 nedenfor.

Systemet for etterfølgende kontroll må endeligses i sammenheng med hvem som foretar selvebeslutningen om å sette i verk overvåkingstiltaket. Utfra EMDs praksis er det nærliggende å anta at man vilstille særlig strenge krav til den etterfølgende kon-trollen dersom beslutningskompetansen er lagt til etorgan innenfor forvaltningen eller på ministernivå.915

Som nevnt vil EMD dessuten se de prosessuelle retts-sikkerhetsgarantiene i sammenheng med hvor klartog presist selve rettsgrunnlaget for overvåkingen erutformet. I nyere tid har domstolen også sett hen tilhvor betryggende de ulike rettssikkerhetsgarantiene ipraksis synes å fungere.916

3.5.2. NÆRMERE VURDERING AV EOS-UTVALGETS GENERELLE KONTROLLFUNKSJON

EOS-utvalgets oppgave er «å kontrollere etterret-nings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste som utfø-res av den offentlige forvaltning eller under styringav eller på oppdrag fra denne», jf. EOS-kontrolloven§ 1 første ledd. Formålet med kontrollen er ifølge § 2første ledd:

«1) å klarlegge om og forebygge at det øves urettmot noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inn-gripende midler enn det som er nødvendig etter for-holdene, og at tjenestene respekterer menneskeret-tighetene,

2) å påse at virksomheten ikke utilbørlig skadersamfunnslivet,

3) å påse at virksomheten holdes innen rammenav lov, administrative eller militære direktiver ogulovfestet rett.»

EOS-utvalgets formål samsvarer godt med detsom etter EMK forventes av et slikt organ. Spørsmå-let er om utvalgets kontroll også ellers er innrettet påen slik måte at tjenestenes inngrep i privatlivet ellerandre rettigheter kan regnes som forholdsmessig.

EOS-utvalget oppfyller klart de krav til uavhen-gighet som EMD stiller til et slikt organ.917 Utvalgetblir oppnevnes av Stortinget, men skal ifølge EOS-kontrolloven § 1 utføre sitt verv «selvstendig og uav-hengig av Stortinget». Som et organ for Stortingetskontroll med forvaltningen skal det også arbeideselvstendig og uavhengig av EOS-tjenestene og denutøvende makt for øvrig. Dette kommer til uttrykk i§ 2 tredje ledd, der det heter at «formålet er rent kon-trollerende», og at «utvalget kan ikke instruere dekontrollerte organer eller nyttes av disse til konsulta-sjoner».918

EOS-utvalget har etter loven en vidtgående inn-synsrett i EOS-tjenestenes virksomhet, noe som er enforutsetning for reell kontroll. Utvalget kan kreveinnsyn i «forvaltningens arkiver og registre, lokaler,installasjoner og anlegg av enhver art», og enhversom tjenestegjør i forvaltningen har bistandsplikt(§ 4). Videre har alle som innkalles møteplikt overforutvalget. For den som arbeider eller har arbeidet forforvaltningen gjelder også en straffesanksjonert for-klaringsplikt (§ 5). Etter EOS-kontrollinstruksen § 5skal utvalget imidlertid ikke søke et mer omfattende

909. Slik også Venezia-kommisjonens rapport 2015 s. 30 og Lei-den-rapport 2015 s. 6–7.

910. Ifølge Ekimdzhiev mot Bulgaria avsn. 85 må det dreie segom et organ eller en myndighetsperson som er «either exter-nal to the services deploying the means of surveillance or atleast required to have certain qualifications ensuring his in-dependence and adherence to the rule of law». Se også Savo-vi mot Bulgaria avsn. 57.

911. Se Iordachi mot Moldova avsn. 49, der EMD pekte på klaremangler i så måte.

912. Slik også Venezia-kommisjonens rapport 2007 s. 52 ogVenezia-kommisjonens rapport 2015 s. 38.

913. Se bl.a. Kennedy mot Storbritannia avsn. 166.914. Se I.R. og G.T. mot Storbritannia, 28. januar 2014 (saksnr.

14876/12 og 63339/12) avsn. 62: «Further, given the over-lap between the procedural safeguards under Article 8 andthe right to an effective remedy under Article 13, the formershould be interpreted in a manner consistent with the latter.»

915. Slik også Venezia-kommisjonens rapport 2015 s. 30–31 ogLeiden-rapport 2015 s. 18–19.

916. I dommen Kennedy mot Storbritannia avsn. 71, 166 og 169ble det lagt vekt på at den uavhengige kontrollinstansen had-de gått god for at praksisen i forbindelse med godkjenningav overvåkingstiltakene var betryggende. Motsatt ble det iEkimdzhiev mot Bulgaria avsn. 92 og Iordachi mot Moldovaavsn. 51–52 pekt på at den forutgående domstolskontrollenikke så ut til å fungere godt i praksis.

917. Slik også Hernes 2008.918. Se i denne forbindelse Innst. O. nr. 72 (2008–2009) s. 2.

Dokument 16 – 2015–2016 253

innsyn i graderte opplysninger enn det som er «nød-vendig ut fra kontrollformålene». Det skal ogsåsåvidt mulig ta hensyn til kildevern og vern av opp-lysninger mottatt fra utlandet.919

EOS-utvalget oppgaver kommer til uttrykk iEOS-kontrolloven § 3. For det første skal utvalgetføre et «regelmessig tilsyn» med EOS-tjenestene (§ 3første ledd). Innholdet i denne tilsynsvirksomhetenutdypes i EOS-kontrollinstruksen i form av spesi-fikke krav til karakteren av og hyppigheten av tilsy-net med de enkelte tjenestene.920 Det blir også presi-sert at utvalget kan kreve innsyn i og uttale seg omløpende saker.921 I praksis kontrollerer EOS-utvalgetblant annet PSTs begjæringer om og etterlevelse avrettens tillatelser til å bruke skjulte tvangsmidler,behandlingen av personopplysninger generelt og tje-nestenes utveksling av personopplysninger medhverandre og med utenlandske tjenester.922 Dermedoppfyller utvalget EMDs forventning om kontroll avhvordan beslutningene om overvåking blir gjennom-ført i praksis.

Den andre hovedoppgaven for EOS-utvalget er å«undersøke alle klager fra enkeltpersoner og organi-sasjoner» (§ 3 andre ledd). Siden vurderingen avdette elementet i relasjon til art. 8 henger nærtsammen med kravet i art. 13 om tilgang til et effektivtrettsmiddel, vises det her til behandlingen i nestepunkt. Der drøftes også samlet hvilken betydning dethar at EOS-utvalget ikke har kompetanse til å treffevedtak som er formelt bindende for den aktuelle tje-nesten.

Utvalgets kontroll skal som hovedregel begrensestil tjenestenes virksomhet i relasjon til personer somer bosatt i Norge og organisasjoner som har tilhold ilandet.923 Det medfører blant annet at betydeligedeler av E-tjenestens virksomhet ikke omfattes avEOS-utvalgets etterfølgende kontroll. Om slikebegrensninger lar seg forsvare i et menneskerettsligperspektiv reiser særegne problemstillinger, og sidenmandatet ikke tar det opp særskilt, behandles det ikkenærmere her.924

4. Adgangen til et effektivt rettsmiddel og domstolsbehandling

4.1. Generelle utgangspunkt

Etter EMK art. 13 skal den som har fått sine men-neskerettigheter krenket ha tilgang til et effektivt rett-smiddel (“effective remedy”) overfor en nasjonalmyndighet. Dette blir tolket slik at enhver som påståren krenkelse av EMK har krav på et slikt rettsmid-del.925 En forutsetning er likevel at påstanden er«arguable», dvs. at klageren har en prosedabel grunntil å hevde at det har forekommet et konvensjons-brudd.926

Det nasjonale organet som behandler klagen tren-ger ikke nødvendigvis å være en domstol. Men for atrettsmiddelet skal regnes som effektivt, må organetha en slik kompetanse og uavhengighet fra de myn-dighetene som beslutter og utfører overvåkingen atdet gir et godt vern mot myndighetsmisbruk.927

Klageorganet må for det første ha kompetanse tilå prøve klagens materielle innhold, dvs. om det fak-tisk har foregått en menneskerettskrenkelse. Kravenetil materiell prøving er særlig strenge der det erpåstand om særlig alvorlige krenkelser, for eksempelbruk av tortur.928

For det andre må klageorganet ha kompetanse «togrant appropriate relief».929 Det betyr at det måkunne hindre videre krenkelse (der det er mulig),eller gjenopprette eller kompensere for krenkelsen.930

Avdekker klageorganet at privat informasjon er ulov-lig innsamlet eller lagret, må det kunne beslutte atinformasjonen skal slettes.931 Finner klageorganet atdet foreligger feilaktig informasjon, må det kunnekreve at feilen rettes. Ellers vil det særlig være enøkonomisk kompensasjon i form av erstatning elleroppreisning som er aktuelt. Det følger av EMDspraksis at klageren, der saken gir grunnlag for det,har krav på å få erstatning.932

919. Det følger av EOS-kontrollinstruksen § 6 at utvalget kan fat-te bindende avgjørelse om innsynsretten og kontrollens ut-strekning, men tjenesten kan da sette fram en formell protestsom (uten oppsettende virkning) må refereres i årsmeldin-gen. I 1999 vedtok Stortinget en særskilt prosedyre for tvistom innsyn i E-tjenestens dokumenter, se EOS-utvalgets års-melding 1999 s. 7 og årsmelding 2014 s. 5.

920. Jf. EOS-kontrollinstruksen § 11.921. f. EOS-kontrollinstruksen § 7 første ledd andre punktum.922. Se nærmere Hernes 2010 s. 309–320.923. Jf. EOS-kontrollinstruksen § 4, som også holder tjenestenes

virksomhet rettet mot fremmede staters diplomater i Norgeutenfor utvalgets kontrolloppgave.

924. Dette må bl.a. ses i sammenheng med den mer generelle pro-blemstillingen om hvilke krav menneskerettighetene stillertil grenseoverskridende overvåking, se NOU 2015:13 s. 80–82 og vedlegg 2.

925. Se bl.a. Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 64.926. Se bl.a. Goranova-Karaeneva mot Bulgaria avsn. 57 og Sa-

vovi mot Bulgaria avsn. 63. Om hva som ligger i «arguable»,se videre Dijk et al 2006 s. 1000–1006.

927. Se bl.a. Leander mot Sverige avsn. 77, Khan mot Storbritan-nia avsn. 44–47 og Kudla mot Polen, 26. oktober 2000(saksnr. 39210/96) avsn. 157.

928. Se nærmere Dijk et al 2006 s. 1006–1009 og Harris/O'Boyle/Warbrick 2014 s. 776–777 og 781–782.

929. Se bl.a. Savovi mot Bulgaria avsn. 63, som benytter en oftebrukt formulering om at det nasjonale organet må ha myn-dighet «both to deal with the substance of the relevant Con-vention complaint and to grant appropriate relief».

930. Se Dijk et al 2006 s. 1006.931. Se bl.a. Segerstedt-Wiberg og andre mot Sverige, 6. juni

2007 (saksnr. 62332/00) avsn. 120 og Kennedy mot Storbri-tannia avsn. 167.

932. Se El-Masri mot Makedonia, 13. desember 2012 (saksnr.39630/09) avsn. 255 og 259.

254 Dokument 16 – 2015–2016

Et særskilt spørsmål er om kontrollorganet må hakompetanse til å treffe en formelt bindende avgjørel-se som stanser eller kompenserer for krenkelsen.Dette spørsmålet reiser seg også i tilsynssaker somleder til kritikk, men kommer enda mer på spissen iklagesakene. Spørsmålet er viktig fordi det i flereeuropeiske land finnes kontrollorgan for de hemme-lige tjenester som bare kan komme med anbefalingerom hvordan krenkelser bør rettes opp.933

To saker fra Sverige er her interessante, og tyderepå at det har skjedd en viss rettsutvikling.934 I Lean-der-saken fra 1987 ble adgangen til å klage til Riks-dagens ombudsmann, som ikke kunne treffe formeltbindende vedtak, ikke regnet som et effektivt retts-middel i seg selv. Sammen med andre overprøvings-muligheter ble likevel Sverige regnet for å ha oppfyltkravene etter art. 13.935 Denne saken viser at det etterEMK er summen av nasjonale rettsmidler som eravgjørende. Resonnementet Leander-saken har imid-lertid blitt kritisert, siden ulike instanser ikke alltidutfyller hverandre med hensyn til å sikre en effektivoverprøving.936 I Segerstedt-Wiberg-saken fra 2006ble det svenske, noe endrede kontrollsystemet igjenvurdert, og denne gang ble Sverige domfelt. EMD lavekt på at den såkalte «Registernämnden» ikke haddekompetanse til å beordre informasjon om enkeltper-soner rettet eller slettet fra sikkerhetspolitiets regis-ter. Datainspeksjonsnemnden kunne heller ikketreffe noe bindende vedtak, men den kunne anmodeden lokale administrative domstolen om å gjøre det.Siden Sverige ikke hadde gitt noe informasjon omeffektiviteten av den sistnevnte muligheten, fantEMD at klagemulighetene hverken enkeltvis ellersamlet tilfredsstilte art. 13.937

Den sistnevnte dommen tyder på at det må finnesen mulighet for bindende vedtak i klagesaker, i detminste når man ser summen av nasjonale rettsmidlerunder ett.938 I litteraturen har det blitt uttrykt slik at«some element of enforceability is generally requi-red».939 Et tilsvarende standpunkt har kommet tiluttrykk i flere ekspertrapporter fra 2015 om kontrol-len med de hemmelige tjenester. I en rapport utgitt avEuroparådets Venezia-kommisjon pekes det på at deter særlig viktig at et etterfølgende kontrollorgan kan

treffe bindende avgjørelser dersom det ikke er noenuavhengig instans involvert i beslutningene om åforeta overvåking.940 Enda mer generelt blir detuttrykt i et «issue paper» utgitt av Europarådets kom-misjonær for menneskerettigheter:941

«Given that most expert oversight bodies cannotmake binding decisions, it remains necessary to haveparallel or subsequent access to some form of bodythat can provide such remedies».

I den nederlandske rapporten som det vises til imandatet for denne utredningen, konkluderes detogså med at det er en essensiell del av klagerettenetter art. 13 at det finnes et organ har kompetanse tilå treffe en juridisk bindende avgjørelse om rettmes-sigheten av overvåkingen.942

4.2. Nærmere vurdering av EOS-utvalgets klagebehandling

Som allerede nevnt, oppfyller EOS-utvalget kra-vet til uavhengighet. Det har også en plikt til å prøveforholdet til menneskerettighetene og en tilstrekkeliginnsynsrett i EOS-tjenestenes metoder og materialetil å kunne foreta en materiell prøving av klagene.Det springende punktet er om utvalget, alene eller isamvirke med andre kontrollorganer, kan gi klageredet EMD kaller «appropriate relief».

Etter EOS-kontrolloven § 3 andre ledd skal EOS-utvalget «undersøke» alle klager. Utvalget har dess-uten en særskilt plikt til på begjæring å kontrollere atopplysningene om en person er behandlet i samsvarmed politiregisterloven.943 Denne kompetansen sam-svarer i utgangspunktet med EMDs krav om et kon-trollorgan som kan behandle klager fra personer sommener de kan ha vært utsatt for ulovlig overvåking.

EOS-utvalgets undersøkelser skal resultere i«uttalelser» til klagerne, samt meldinger til Stortinget(EOS-kontrolloven § 8). Noen bindende avgjørelseav klagerens sak er det ikke snakk om, siden formåleter «rent kontrollerende» (§ 2 tredje ledd). Det er detkontrollerte organ eller dets overordnede myndighetsom avgjør om EOS-utvalgets syn skal følges.944

Karakteren av EOS-utvalgets kontroll og uttalel-ser blir nærmere regulert i EOS-kontrollinstruksen§ 7. Der heter det at utvalget skal bygge på visse prin-sipper nedfelt i sivilombudsmannsloven §§ 10 og 11.Dette innebærer at EOS-utvalget kan påpeke at «deter gjort feil eller utvist forsømmelig forhold», eller at«en avgjørelse må anses ugyldig eller klart urimelig,eller klart strir mot god forvaltningspraksis».945 Hen-

933. For en bred oversikt, se Wills 2015 kap. 4.934. Se Cameron 2013 s. 178.935. Jf. Leander mot Sverige avsn. 81-84.936. Se Harris/O'Boyle/Warbrick 2014 s. 772–773 og Aall 2015

s. 88. I nyere rettspraksis synes det som EMD er oppmerk-som på faren for at mangler ved overprøvingen i én instanskan forplante seg til andre instanser, se særlig El-Masri motMakedonia avsn. 261.

937. Jf. Segerstedt-Wiberg og andre mot Sverige avsn. 120-122.938. Se også Stortinget Dok. 16 (2011–2012) s. 84, der det blir

lagt til grunn at klageinstansen etter EMK art. 13 «må…kunne treffe bindende avgjørelser».

939. Jf. Harris/O'Boyle/Warbrick 2014 s. 770. I samme retningKoch/Fröhlich 2013 s. 194–195.

940. Se Venezia-kommisjonens rapport 2015 s. 30.941. Jf. Wills 2015 s. 51.942. Jf. Leiden-rapport 2015 s. 7.943. Jf. politiregisterloven § 69.944. Jf. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) s. 21.

Dokument 16 – 2015–2016 255

visningen omfatter imidlertid ikke den bestemmelseni sivilombudsmannsloven som fastsetter at ombuds-mannen «kan gi uttrykk for at det bør ytes erstat-ning».946 Det hører derfor ikke til utvalgets formellemandat å gi uttrykk for om det bør ytes erstatning tilden som har blitt krenket.947

Ifølge EOS-kontrollinstruksen § 7 femte ledd skalutvalget «ved uttalelser som gir oppfordring til åiverksette tiltak eller treffe beslutninger» be mottake-ren gi tilbakemelding om hva som blir foretatt. Detteinnebærer at dersom EOS-utvalget for eksempel utta-ler at personlig informasjon må slettes fra et register,eller at en feil må rettes opp, vil utvalget få en tilba-kemelding som viser om uttalelsen er fulgt opp ipraksis. Dette bidrar til å gjøre kontrollen gjennomEOS-utvalget noe mer effektiv enn den ellers villevært.948 I lys av de mange erstatningsutbetalingene ikjølvannet av Lund-rapporten fra 1996, må manimidlertid anta at også spørsmålet om erstatning vilvære relevant i enkelte tilfeller.949 Dersom regelver-ket hadde inneholdt en uttrykkelig bestemmelse omat EOS-utvalget også kan anbefale (og dermed ogsåetterspørre) betaling av erstatning til den krenkede,ville det styrket kontrollen enda noe mer.

EOS-utvalgets plikt til å underrette klageren selvfølger av EOS-kontrollinstruksen § 8:

«Uttalelser til klagere bør være så fullstendigesom det er mulig uten å gi graderte opplysninger.Ved klager mot Politiets sikkerhetstjeneste om over-våkingsmessig virksomhet skal det likevel bare utta-les om klagen har gitt grunn til kritikk eller ikke.Mener utvalget at en klager bør gis en fyldigerebegrunnelse, gir det forslag om det overfor vedkom-mende departement.»

Klageren selv skal altså få vite om klagen har gittgrunnlag for kritikk eller ikke. I en sak fra 2009hadde utvalget ikke funnet kritikkverdige forhold avden art som klagen gjaldt, men i stedet avdekketandre, mindre kritikkverdige forhold (at informasjonom klageren var blitt oppbevart over for lang tid).Etter en dialog med PST og Justisdepartementet ble

det enighet om at klageren burde bli orientert om dekritikkverdige forholdene som utvalgets behandlingav klagen faktisk hadde avdekket.950 Der utvalgetavdekker urettmessige inngrep i privatlivet, synes enslik praksis i klagesaker nødvendig for at utvalgetsklagebehandling skal kunne utgjøre et så effektivtrettsmiddel som mulig.

Legitimiteten og effektiviteten av den norskekontrollordningen styrkes generelt av at EOS-utval-get rapporterer til Stortinget.951 Dermed kan utvalgetformidle til Stortinget hvilken type kritikk det haruttalt i klagesaker og ellers. Årsmeldingen skal sær-skilt omtale tiltak som utvalget har bedt en av tjenes-tene om å sette i verk, samt hva tjenesten har gjort forå etterleve dette.952 Dersom utvalget mener at Stortin-get bør gjøre seg kjent med graderte opplysninger ien sak eller undersøke visse forhold nærmere, skaldet opplyse om dette.953 Innenfor det parlamentariskesystemet gir denne rapporteringen Stortinget mulig-het for å utspørre og kritisere Regjeringen forbestemte saker og sakskomplekser. Det må antas atdette gjør EOS-tjenestene og deres overordnede sær-lig lydhøre for EOS-utvalgets kritikk.954

Som nevnt har det har i relasjon til forholdsmes-sighetsvurderingen etter EMK art. 8 også en vissbetydning om tjenestene i praksis etterlever kritikkfra kontrollorganet. Evalueringsutvalgets egneundersøkelser tyder på at EOS-utvalgets kritikk i kla-gesaker og ellers i de fleste tilfeller fører til at tjenes-tene stanser eller gjenoppretter krenkelser som utval-get påpeker.955 Men som undersøkelsene også bekref-ter, finnes det innenfor det norske systemet ingengaranti for at EOS-utvalgets uttalelser blir etterfulgtfullt ut. I lys av de kravene til etterfølgende kontrollsom i dag må antas å følge av EMK, er det derfor tvil-somt om EOS-utvalgets klagebehandling i seg selv ernok til å oppfylle kravene til et effektivt rettsmiddel.

Vi må derfor også undersøke hvilke andre prø-vingsmuligheter som kan bidra til å gi krenkede pådette området et samlet sett effektivt rettsmiddel. Herer det først og fremst domstolskontrollen vi må senærmere på.956

945. Jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 andreledd første og tredje punktum.

946. Jf. sivilombudsmannsloven § 10 tredje ledd.947. På utvalgets nettside står det imidlertid at i klagesaker som

leder til kritikk «vil utvalget også kunne be vedkommendetjeneste om å rette feil og yte erstatning for eventuell skadeeller ulempe klageren måtte være påført». Se http://eos-ut-valget.no/norsk/tjenester/klage_til_eos_utvalget/ (sist be-søkt 08.12.15).

948. Slik også Hernes 2010 s. 321.949. Se Stortinget Dok. Nr. 15 (1995–1996) og Midlertidig lov av

17. september 1999 nr. 73 om begrenset innsyn i overvå-kingspolitiets arkiver og registre (opphevet). Lovens § 3 garett til erstatning på inntil kr. 100.000,-. I alt fikk 379 perso-ner utbetalt erstatning, se Bye/Sjue 2008 s. 44.

950. Se EOS-utvalgets årsmelding 2009 s. 17.951. Rapporteringen skjer både i form av årsmeldinger og sær-

skilte meldinger, se EOS-kontrollinstruksen § 13. Meldinge-ne blir behandlet i Stortingets kontrollog konstitusjonsko-mite som videreformidler hovedtrekkene i meldingene i eninnstilling til Stortinget, se f.eks. Innst. 289 S (2014–2015).

952. Se EOS-kontrollinstuksen § 13 nr. 3 bokstav e). (Der visesdet riktignok til instruksens § 6 femte ledd, men det er noksååpenbart at det menes § 7 femte ledd.)

953. Se EOS-kontrollinstuksen § 13 nr. 2.954. I siste instans kan Stortinget også gjøre parlamentarisk an-

svar gjeldende. Det kan det likevel neppe legges særlig vektpå her, siden bruken av parlamentarisk ansvar vil bero på enbred politisk vurdering der behandlingen av en enkeltsaknormalt vil komme i bakgrunnen.

955. Se Evalueringsutvalgets rapport vedlegg **.

256 Dokument 16 – 2015–2016

4.3. Adgangen til å reise sak for domstolene

Grunnloven § 95 gir den som har en «sak» rett tilå få den avgjort av en domstol innen rimelig tid. Detsamme følger av EMK art. 6 for så vidt gjelder avgjø-relser av «civil rights». Siden Grl. 95 har et videreanvendelsesområde, er det her ikke nødvendig å tanærmere stilling til i hvilken grad også art. 6 giradgang til domstolskontroll i den typen saker somEOS-utvalget kontrollerer.957

Vilkårene for å kunne fremme en sivil sak fordomstolene er nærmere regulert i tvisteloven § 1-3.Kravet er at den som reiser saken har et «rettskrav»og kan påvise et «reelt behov» for å få kravet avgjorti forhold til saksøkte. Det siste beror på en samletvurdering av «kravets aktualitet og partenes tilknyt-ning til det».

Sett i sammenheng med den alminnelige pliktentil å sikre menneskerettighetene (Grl. § 92), er detklart at den som hevder å ha fått privatlivet eller enannen menneskerettighet krenket av EOS-tjenestene,har en «sak» etter Grunnloven og et «rettskrav» ettertvisteloven. Siden EOS-utvalgets klagebehandlingikke fullt ut tilfredsstiller retten til et effektivt retts-middel, taler også EMK art. 13 med styrke for en slikløsning.958 En mulighet er å reise fastsettelsessøksmålmed krav om dom for brudd på Grl. § 102, EMK art.8 eller en annen menneskerettighetsregel.959 Enannen mulighet er å reise et fullbyrdelsessøksmål, foreksempel med krav om at visse opplysninger blirslettet eller at staten må betale erstatning for krenkel-sen.960

En forutsetning for at adgangen til domstolsprøv-ning skal oppfylle kravet i art. 13 om et effektivt rett-smiddel, er at denne muligheten er reell. Her spillerEOS-utvalgets kontroll og klagebehandling en viktig

rolle. Den som mener å ha blitt ulovlig overvåket,kan ved å klage til EOS-utvalget få dette undersøkt.Konstaterer utvalget at klagerens rettigheter har blittkrenket, vil vedkommende ha et langt mer konkretgrunnlag for å reise sak for domstolene enn han ellerhun ellers ville hatt.

En reell domstolsprøvning forutsetter imidlertidat domstolen har kompetanse til å foreta en materiellprøvning av kravet. Her utgjør bevisforbudet i tviste-loven § 22-1 et problem. Disse sakene vil nettoppgjelde «noe som holdes hemmelig av hensyn til riketssikkerhet eller forholdet til fremmed stat». Da krevesdet samtykke fra Kongen (Regjeringen i statsråd) forat bevis kan føres. Dermed kan den utøvende makteffektivt blokkere en slik sak. Til illustrasjon kannevnes at i den såkalte Lysestøl-saken nektet statenavhør av en tjenestemann i Televerket om en angive-lig telefonavlytting. Høyesterett konstaterte i Rt.1987.612 at «en reell prøving av lovligheten av eneventuell telefonkontroll er under disse omstendighe-ter ikke mulig». Høyesterett forklarte at Lysestølhadde hatt adgang til å klage til et særskilt kontroll-organ (forløperen til EOS-utvalget), og at kontroll-ordningen var lagt opp slik på grunn av «det særligebehov for hemmelighold som er ansett nødvendig forat overvåkingstjenesten skal kunne fungere etter sinhensikt.»961 Lysestøls klage ble av den europeiskemenneskerettskommisjonen erklært «inadmissi-ble».962

Nyere praksis fra EMD tyder imidlertid på at sta-tene må anstrenge seg enda mer for å gi mulighet foren reell og bindende overprøving i saker som berørerrikets sikkerhet.963 Det er her grunn til å trekke fremEMDs vurderinger i Al-Nashif-saken fra 2002, derdomstolen blant annet uttalte:964

«Even where national security is at stake, theconcepts of lawfulness and the rule of law in ademocratic society require that measures affectingfundamental human rights must be subject to someform of adversarial proceedings before an indepen-dent body competent to review the reasons for thedecision and relevant evidence, if need be withappropriate procedural limitations on the use ofclassified information (...)»

Videre het det i dommen at selv om det kan værenødvendig med prosessuelle restriksjoner for å hin-dre lekkasjer som skader den nasjonale sikkerhet,kan dette «by no means justify doing away with rem-edies altogether». Det ble pekt på at det organet som

956. Det er også mulig å klage til et overordnet organ innenforforvaltningen, jf. politiregisterloven § 55 og forvaltningslo-ven § 28. Men en slik klageinstans oppfyller ikke de uavhen-gighetskrav som her stilles. Det er selvsagt også mulig å er-statte eller supplere EOS-utvalget med en helt annen typeuavhengig kontrollorgan, men det faller utenfor mandatet ådrøfte en slik mer radikal omlegging av kontrollen.

957. Det kan likevel nevnes at art. 6 er uaktuell så lenge overvå-kingen er hemmelig (inntil personen er blitt informert omdenne), fordi hemmeligholdet umuliggjør en rettslig kon-troll initiert av den som blir overvåket. Se Klass m.fl. motTyskland avsn. 75.

958. Ser her også Ot.prp. nr. 3 (1998–1999) s. 54.959. Se Rt. 2003.301 avsn. 39, Rt. 2011.1666 avsn. 32, Rt. 2012-

2039 avsn. 94–99 og Rt. 2015.93 avsn. 42.960. Både politiregisterloven (som gjelder for PST) og person-

opplysningsloven (som bl.a. gjelder for forsvaret) har reglerom bl.a. sletting, retting og erstatning, som et slikt krav kanforankres i. Et krav om erstatning kan eventuelt også foran-kres direkte i EMK art. 13, se Stortinget Dok. 16 (2011–2012) s. 85. Et krav om sletting kan også forankres direkteGrunnloven og EMK, se Rt. 2014.1105 avsn. 61. Se dess-uten strpl. kap. 31 om erstatning i anledning straffeforfølg-ning.

961. Jf. Rt. 1987.612 på s. 618.962. Se L. mot Norge, 8. juni 1990 (saksnr. 13564/88).963. Se her også gjennomgangen i Prop 141L (2012–2013) s. 14–

18.964. Jf. Al-Nashif m.fl. mot Bulgaria, 20. juni 2002 (saksnr.

50963/99) avsn. 123.

Dokument 16 – 2015–2016 257

prøver klagen må bli informert om grunnene til utvi-singsvedtaket, og at det må være «some form ofadversarial proceedings, if need be through a specialrepresentative after a security clearance».965

Med henvisning til denne avgjørelsen uttalteHøyesterett i Rt. 2007.1573 (Krekar-saken) at det«ikke uten videre [er] innlysende at det norske regel-verket innfrir de krav som følger av menneskeretts-konvensjonen».966 Uttalelsen gjaldt bevisforbudetsbetydning for overprøving av et utvisningsvedtakbegrunnet i hensynet til rikets sikkerhet. Høyesterettsuttalelse var medvirkende til at Stortinget i 2013 ved-tok nye regler om saksbehandlingen for domstolene iutlendingssaker som berører «grunnleggende nasjo-nale interesser eller utenrikspolitiske hensyn».967

Etter disse reglene kan det blant annet oppnevnes ensærskilt advokat som kan få tilgang til graderte opp-lysninger, uten å formidle disse videre til klienten(utlendingen). Det kan imidlertid ikke føres andrevitner enn det Kongen samtykker til.

De nye reglene for utlendingssaker viser at det ermulig å utforme prosessreglene i saker som angårrikets sikkerhet på en måte som i større grad giradgang til en reell domstolsprøving. For personersom mener seg krenket av EOS-tjenestens overvå-king eller informasjonsbehandling, vil en tilsvarendeoppmykning av bevisforbudet kunne ha avgjørendebetydning for adgangen til et effektivt rettsmiddel.

Det er imidlertid betydelige forskjeller mellomutlendingssaker og saker om hemmelig overvå-king.968 Innenfor rammen av mandatet er det derforikke mulig å si noe mer konkret om hvordan prosess-reglene kan og bør endres. Her kan det bare pekes påat dagens bevisforbud er til hinder for at adgangen tildomstolsprøvning, alene eller sammen med klage-muligheten til EOS-utvalget, kan utgjøre et effektivtrettsmiddel etter EMK art. 13. Tilsvarende tilsierogså Grl. § 95 at lovgiver bør se nærmere på reform-behovet her.

5. Bør EOS-utvalget pålegges å underrette ofre for krenkelser?

Det siste spørsmålet som skal drøftes er om hen-synet til Grunnloven og EMK tilsier at EØS-utvalgetbør pålegges å underrette enkeltpersoner om menne-skerettskrenkelser som avdekkes gjennom utvalgetskontrollvirksomhet.

Problemstillingen kan for det første oppstå der enkonkret klagesak har avdekket kritikkverdige forhold

relatert til andre personer. Et eksempel på dette eromtalt i EOS-utvalgets årsmelding for 2013. Etter enklage fra to journalister kom utvalget til at Etterret-ningsbataljonen på Setermoen leir hadde behandletopplysninger om journalistene uten rettslig grunnlagog i strid med personopplysningsloven. Etter at de toklagerne var blitt orientert om kritikken, mottokutvalget klager fra flere andre journalister om detsamme forholdet. Da valgte utvalget å «fravike sintaushetsplikt» ved å orientere ikke bare de nye kla-gerne, men også fire andre journalister som utvalgetmente hadde vært utsatt for ulovlig registrering.969

En tilsvarende problemstilling oppstår der kri-tikkverdige forhold avdekkes utenom klagesak. Ogsåher er utvalgets taushetsplikt i dag til hinder for åunderrette enkeltpersoner som har fått sitt privatliveller andre rettigheter krenket. Siden tilsynsvirksom-heten har et vesentlig større omfang enn klagebe-handlingen, må det antas at problemstillingen er velså aktuell i slike saker.

På den ene siden kan det hevdes at retten til eteffektivt rettsmiddel etter art. 13 vil være av begren-set verdi dersom de aktuelle personene ikke får viteat de er blitt overvåket, enda mindre at de har værtgjenstand for en krenkelse.970 Man kan her også visetil statens positive plikt til å sikre privatlivet og andremenneskerettigheter.971 På den andre siden står hen-synet til det hemmeligholdet som er nødvendig for åivareta tjenestenes viktige samfunnsoppgaver. Dettegjør at det er grenser for hvor effektive rettsmidlersom kan tilbys her.972 Også dette spørsmålet må der-for til sist løses ut fra en slik forholdsmessighetsvur-dering som følger av EMK art. 8 andre ledd.

Ifølge EMD ligger det i sakens natur at overvå-kingen og den etterfølgende kontrollen må gjennom-føres uten den enkeltes kunnskap.973 Det kan hellerikke stilles noe absolutt krav å informere personen såfort et overvåkingstiltak er avsluttet. Den aktiviteteneller faren som overvåkingen har vært rettet mot, kanvedvare, slik at underretning til hver enkelt som harvært overvåket kan undergrave det langsiktige for-

965. Jf. Al-Nashif m.fl. mot Bulgaria avsn. 137, og tilsvarendeC.G. m.fl. mot Bulgaria, 24. april 2008 (saksnr. 1365/07) av-sn. 57.

966. Jf. Rt. 2007.1573 avsn. 86.967. Jf. Utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 kap. 14 II (§§ 131–

138).968. Dette blir også påpekt i Al-Nashif m.fl. mot Bulgaria avsn.

137.

969. Se EOS-utvalgets årsmelding 2013 s. 44–45. Se også års-melding 2012 s. 34.

970. Dette blir fremhevet i bl.a. Klass m.fl. mot Tyskland avsn.57, Weber og Savaria mot Tyskland avsn. 135 og Ekimdz-hiev mot Bulgaria avsn. 91.

971. Se den generelle plikten til å sikre menneskerettighetenesom følger av EMK art. 1 og Grl. § 92, samt den spesielleplikten etter Grl. § 102 andre ledd til å verne om den person-lige integritet.

972. Se Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 69, der det heter at «an “ef-fective remedy” under Article 13 must mean a remedy thatis as effective as can be having regard to the restricted scopefor recourse inherent in any system of secret surveillance».

973. Se Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 55: «the very nature andlogic of secret surveillance dictate that not only the surveil-lance itself but also the accompanying review should be ef-fected without the individual’s knowledge».

258 Dokument 16 – 2015–2016

målet som begrunnet tiltaket mot den enkelte. Etter-følgende underretning kan også avdekke tjenestenesmetoder eller identifisere deres kilder.974 Likevel hardomstolen understreket at når bruken av et skjulttvangsmiddel er avsluttet, må den det gjelder bliinformert «as soon as notification can be made wit-hout jeopardising the purpose of the surveillance».975

Hvor langt myndighetene kan og bør gå i å under-rette personer som har vært gjenstand for skjultetvangsmidler, har vært diskutert ved flere anlednin-ger hos oss. Dagens regler i straffeprosessloven girfor noen skjulte tvangsmidler en plikt til etterfølgen-de underretning, men ved telefonavlytting og romav-lytting trenger underretning bare skje på begjæringfra den enkelte.976 Har skjulte tvangsmidler værtbrukt ved etterforskning av saker etter straffelovenkapittel 17 («statsforbrytelser»), har den mistenkteikke krav på etterfølgende underretning. Det sammegjelder den som har vært gjenstand for skjultetvangsmidler i en forebyggende sak.977

Metodekontrollutvalget foreslo i 2009, blantannet i lys av EMDs praksis, at personer som har værtgjenstand for skjult tvangsmiddelbruk som hovedre-gel skal ha krav på underretning i ettertid.978 Forsla-get åpner for at underretning kan utsettes for en tiddersom underretning vil være til vesentlig skade foretterforskningen i saken eller en annen verserendesak, eller hensynet til politiets etterforskningsmeto-der gjør det strengt nødvendig. Utvalget mente atkompetansen til å beslutte utsatt underretning børligge hos retten, som med jevne mellomrom skalkunne forlenge utsettelsen dersom det er nødvendig.Regjeringen har enda ikke tatt stilling til forslaget.

Slik dagens regler er utformet, vil den bruken avskjulte tvangsmidler som PST står for, i all hovedsakfalle utenfor de lovbestemte pliktene til etterfølgendeunderretning. Følges forslaget fra Metodekontrollut-valget, vil det derimot overlates til den domstolensom har godkjent tiltaket, å bestemme hvor lengeunderretning skal kunne utsettes. En slik ordning vilinnebære at det overlates til en uavhengig instans iden enkelte sak å balansere de motstående hensynenesom EMD har pekt på. Dette vil være en måte åbringe norsk praksis mer i samsvar med de kravenesom nå følger av EMK.

I den grad personen får underretning om at skjultetvangsmidler har vært brukt, vil behovet for underret-ning fra EOS-utvalget være mindre. Dagens begren-

sede underretningsplikt og de foreslåtte utvidelseneav denne, medfører riktignok bare en plikt til å for-telle at det har vært benyttet skjulte tvangsmidler,ikke at personen eventuelt har vært utsatt for en kren-kelse av privatlivet eller andre rettigheter. Men ved åfå beskjed om at man har vært overvåket, vil man ialle fall ha fått så mye informasjon at man har etgrunnlag for å klage til EOS-utvalget.

Når det gjelder bruken av skjulte tvangsmidlerkommer det spørsmålet som vi her drøfter derfor barepå spissen der personen ikke har blitt underrettet omat han eller hun har vært gjenstand for hemmeligovervåking. Men krenkelser kan også forekommeuten at skjulte tvangsmidler er brukt, for eksempel iform av ulovlig lagring eller videreformidling av per-sonopplysninger. I slike tilfeller finnes ingen tilsva-rende regler eller lovforslag om underrettelsesplikt.

Slik regelverket er innrettet i dag, vil EOS-utval-get i tilfeller der det finner at noen har blitt gjenstandfor et urettmessig inngrep, gjøre tjenesten oppmerk-som på dette og anbefale en måte å avbryte eller retteopp krenkelsen på. Dersom tjenesten følger EOS-utvalgets anvisninger, vil dette i mange tilfeller inne-bære at krenkelsen blir avbrutt og rettet opp, uten atden det gjelder får kjennskap til hverken krenkelseneller gjenopprettelsen. Spørsmålet er om dette er engodt nok. I en sak fra 1979 kom den (tidligere) euro-peiske menneskerettskommisjonen til at personerutsatt for telefonavlytting fortsatt måtte anses somofre selv om opptakene var blitt slettet, fordi makule-ringen ikke hadde skjedd etter begjæring fra kla-gerne.979 Men som Aall har påpekt, er det vanskelig åforstå hvorfor en reparasjonshandling som myndig-hetene foretar på egen hånd, skal stå svakere enn derreparasjonen skjer etter krav fra en klager.980 Særliggjelder dette der de berørte personene, motsatt sakenfra 1979, ikke har vært kjent med krenkelsen. Det måi alle fall kunne legges til grunn at de individuelleinteressene veier forholdsvis svakere i forholdsmes-sighetsvurderingen der krenkelsen har blitt reparert.

Problemet kommer mer på spissen der krenkelsenbestår eller allerede har fått konkrete skadevirkningerfor vedkommende. Det kan for det første tenkes attjenesten ikke følger EOS-utvalgets anmodning om åavslutte overvåking av en person eller for eksempelslette eller rette personopplysninger i et register. Davil personen bli utsatt for det som etter utvalgets synutgjør en fortsatt krenkelse av privatlivet eller foreksempel ytringsfriheten. Det kan også tenkes atkrenkelsen allerede har fått alvorlige konsekvenserfor vedkommende som ikke kan rettes opp ved åslette eller endre noe i tjenestens register. Personenkan for eksempel ha tapt en stilling, oppholdstilla-

974. Jf. Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 58.975. Jf. Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 58, Weber og Savaria mot

Tyskland avsn. 135 og Ekimdzhiev mot Bulgaria avsn. 90.976. Jf. bl.a. strpl. § 200a tredje og fjerde ledd (hemmelig ransa-

king), § 202c femte og sjette ledd (teknisk sporing), §§ 210aog 210c (utleveringspålegg) og § 216j (kommunikasjons-kontroll og romavlytting).

977. Jf. politiloven § 17e andre ledd tredje punktum.978. Se NOU 2009:15 s. 173–175.

979. X og Y mot Tyskland, 13. desember 1979 (saksnr. 8290/78).En avgjørelse fra kommisjonen har ikke like stor rettskilde-messig vekt som en avgjørelse fra EMD.

980. Jf. Aall, TfR 1998 s. 80-81.

Dokument 16 – 2015–2016 259

telse eller annen type rettighet.981 Da kan underret-ning være nødvendig for at vedkommende skal fåanledning til å gjenvinne rettigheten eller søke erstat-ning fra myndighetene.

I de sistnevnte tilfeller kan EOS-utvalget etterdagens regler be tjenesten om å underrette den detgjelder om krenkelsen, og eventuelt også anbefale atvedkommende gis erstatning. Siden den utøvendemakt har et selvstendig ansvar for å etterleve mennes-kerettighetene, må det forventes at EOS-tjenestene islike tilfeller foretar en grundig vurdering av denenkeltes behov for å bli varslet, sett opp mot nødven-digheten av fortsatt hemmelighold. Utfordringen erde tilfellene der tjenesten ikke følger en slik anbefa-ling, og utvalget heller ikke når fram med sitt syn vedå ta saken opp med tjenestens overordnede myndig-het, typisk Justisdepartementet eller Forsvarsdepar-tementet.982

En mulig løsning er å utforme en mer eksplisittplikt for utvalget til å informere Stortinget om tilfel-ler der det foregår eller har foregått en menneske-rettskrenkelse som den aktuelle tjenesten ikke i til-strekkelig grad har vært villig til å rette opp og/ellerinformere den krenkede om.983 En slik ordning vilutnytte enda bedre det potensialet som ligger i denparlamentariske kontrollen med de hemmelige tje-nester og Regjeringens parlamentariske ansvar for debeslutningene som tas.

Spørsmålet er om det for å styrke rettighetsvernettil personer som er krenket uten å ha klaget til EOS-utvalget, er mulig og hensiktsmessig å gå et steg len-ger enn dette, og gi utvalget en rett og plikt til selv åinformere berørte personer. En slik underretnings-plikt må i tilfelle utformes omtrent som dagens plikttil å varsle personer som har klaget til utvalget. Detvil si at underretningen ofte bare vil kunne gå ut på atutvalget har funnet grunn til å kritisere en bestemtEOS-tjeneste i en sak som angår denne personen.Mener utvalget at en person bør gis en fyldigerebegrunnelse, må ordningen være at utvalget foreslåroverfor departementet å gi en fyldigere begrun-nelse.984 Også en slik underretning som ikke omtalergrunnlaget for kritikken vil være av en viss verdi forden det gjelder, særlig om muligheten for en reelldomstolsprøving i slike saker styrkes.

På den andre siden må det også vurderes nærmereom en slik underretningsplikt for EOS-utvalget tilikke-klagere vil gjøre et uforholdsmessig innhugg iden utøvende makts ansvar for og kontroll med det

nødvendige hemmeligholdet i denne typen saker. Hermå man blant annet se nærmere på hvilke type sakerog hvor mange saker som en slik underretningspliktmå antas å få virkning for. Dette er vurderinger somEvalueringsutvalget, og i neste omgang Stortinget, ernærmere til å foreta. Valget av løsning på dette spørs-målet ligger trolig innenfor den skjønnsmargin somstaten har etter EMK og som lovgiver har i relasjontil Grunnlovens grenser.

6. Konklusjoner

Sikkerhets- og etterretningstjenestene har en vik-tig og nødvendig samfunnsoppgave. Samtidig gripertjenestene inn i den enkeltes rett til privatliv, og inoen tilfeller også i andre menneskerettigheter, gjen-nom ulike metoder for hemmelig innsamling, lagringog videreformidling av personopplysninger. EMDhar forsøkt å balansere de motstridende interessenepå dette området. Over tid har domstolens krav blittklarere og noe strengere enn før. De kravene til inn-grep i privatlivet som følger av EMK art. 8, er nåogså forankret i Grl. § 102 første ledd første punk-tum. I tillegg stiller EMK art. 13 et selvstendig kravom at personer som mener seg krenket skal ha tilgangtil et effektivt rettsmiddel, mens Grl. § 95 gir den somhar en «sak» en rett til domstolsprøving.

Et grunnvilkår for inngrep i menneskerettigheter,er at de inngripende tiltakene har tilstrekkelig lov-hjemmel. Når det gjelder bruk av skjulte tvangsmid-ler og andre former for overvåking stilles det særligstrenge krav til presisjon og tilgjengelighet. Detmeste av regelverket for EOS-tjenestene synes å til-fredsstille disse kravene.

Et viktig element i det forholdsmessighetskravetsom EMD har utviklet for at inngrepene skal regnesfor nødvendige i et demokratisk samfunn, er atbeslutninger om skjulte inngrep i privatlivet blir lagttil en uavhengig instans, helst domstolene. Hos osshar domstolene denne rollen for så vidt gjelder PSTstvangsmiddelbruk, noe som gir god rettssikkerhet.

E-tjenesteloven med forskrifter beskriver ikkehvilke metoder tjenesten kan benytte, og er ogsåellers mindre presis enn det øvrige regelverket. Det erderfor behov for å se nærmere på hvordan de mate-rielle og prosessuelle reglene for E-tjenesten kanutvikles slik at regelverket blir brakt i samsvar medde standarder som følger av Grunnloven og EMK. Idenne sammenheng må det foretas en nærmere vur-dering av hvilken betydning det har for de menneske-rettslige krav at virksomheten hovedsakelig er rettetmot utlandet.

Som ledd i forholdsmessighetskravet stiller EMDogså krav om at et uavhengig organ fører kontrollmed hvordan overvåkingstiltakene gjennomføres ipraksis. Dessuten følger det av EMK art. 13 at densom mener seg utsatt for en krenkelse skal kunneklage til en uavhengig kontrollinstans. EOS-utvalget

981. I mange tilfeller vil nok vedkommende da ha kjennskap tileller mistanke om at en av EØS-tjenestene har vært invol-vert, slik at han eller hun har tilstrekkelig informasjons-grunnlag til å kunne reise en klage selv.

982. Se her EOS-kontrollinstruksen § 7 fjerde ledd.983. Dette kan gjøres ved enkelte presiseringer i EOS-kontrollin-

struksen § 13.984. Se EOS-kontrollinstruksen § 8, gjengitt i punkt 4.2 ovenfor.

260 Dokument 16 – 2015–2016

har den nødvendige uavhengighet og innsynsrett, ogforetar både generelt tilsyn og klagebehandling.Utvalget har derfor en nøkkelrolle i å oppfylle demenneskerettslige kravene på dette området.

Et problem ved den norske kontrollordningengenerelt, og klageadgangen spesielt, er likevel atEOS-utvalget ikke kan treffe formelt bindende ved-tak. Utvalget kan bare anmode tjenesten om å etter-komme kritikk på bestemte måter. I denne sammen-heng bør utvalget også gis en eksplisitt adgang til åpeke på et eventuelt behov for å betale erstatning. Atutvalget skal rapportere til Stortinget både om sin kri-tikk og hvordan tjenestene har respondert, bidrar til åstyrke kontrollens effektivitet. Slik EMK art. 13 i dagblir tolket, er det likevel tvilsomt om klageretten tilEOS-utvalget i seg selv er nok. Den må suppleres aven adgang til å bringe sin sak inn for en annen uav-hengig instans som kan treffe bindende vedtak. Isamme retning taler Grl. § 95 første ledd.

Adgangen til domstolsprøving i slike saker er for-melt til stede. Men bevisforbudet i tvisteloven forinformasjon som er hemmeligstemplet av hensyn tilrikets sikkerhet, er til hinder for en reell overprøving.Derfor er heller ikke adgangen til domstolsprøving idag god nok til å tilfredsstille de menneskerettsligekrav. De nylige endringene av domstolsprosessen iutlendingssaker tilsier at det burde være mulig åutforme prosessreglene slik at domstolene gis en merreell mulighet for overprøving også i andre saker sominvolverer gradert informasjon.

Spørsmålet om EOS-utvalget bør pålegges åunderrette enkeltpersoner (som ikke selv har klaget)om krenkelser av deres menneskerettigheter, må sesi lys av det bredere spørsmålet om hvilken underret-ningsplikt staten har i slike tilfeller. Ved bruk avskjulte tvangsmidler krever EMD at den det gjelderblir underrettet om tiltaket i etterkant, så snart dettekan skje uten å skade det formålet som tiltaket hadde.Dersom Metodekontrollutvalgets forslag om en utvi-det underrettelsesplikt følges opp, vil domstolene giset større ansvar for disse vurderingene, og norsk rettvil bli brakt mer på linje med EMDs krav. Da vil ogsåbehovet for å pålegge EOS-utvalget en særskiltunderretningsplikt i tilfeller der det avdekker enkrenkelse, bli mindre.

Etter gjeldende regler kan EOS-utvalget bareanmode tjenestene om å underrette andre om kren-kelser. Innenfor dagens modell kan man gi EOS-utvalget en mer eksplisitt plikt til å informere Stortin-get om tilfeller der det foregår eller har foregått enmenneskerettskrenkelse som den aktuelle tjenestenikke i tilstrekkelig grad har vært villig til å rette oppeller underrette den enkelte om. En plikt for EOS-utvalget til selv å underrette andre enn klagere om atderes menneskerettigheter har blitt krenket, vil gripesterkere inn i den utøvende makts ansvar på dettesensitive området. Derfor faller det trolig innenfor

lovgivers skjønnsmargin å avgjøre om EOS-utvalgetbør pålegges en slik direkte underrettelsesplikt.

Litteratur:Aall 2015 = Aall, Jørgen. Rettsstat og menneskeret-

tigheter: en innføring i vernet om individets sivileog politiske rettigheter etter den norske forfat-ning og etter den europeiske menneskerettighets-konvensjon. 4. utg., Fagbokforlaget, Bergen2015.

Aall, TfR 1998 = Aall, Jørgen. Domstolsadgang ogdomstolsprøving i menneskerettighetssaker. Tid-skrift for Rettsvitenskap 111 (1): 1-181.

Bruce/Haugland 2014 = Bruce, Ingvild og Haug-land, Geir Sunde. Skjulte tvangsmidler. Univer-sitetsforlaget, Oslo 2014.

Bye/Sjue 2008 = Bye, Ronald og Sjue, Finn. Overvå-ket. Gyldendal akademisk, Oslo 2008.

Cameron 2000 = Cameron, Iain. National securityand the European convention on human rights.Kluwer, The Hague 2000.

Cameron 2013 = Cameron, Iain. Foreseeability andsafeguards in the area of security: some com-ments on ECHR case law I: I, V. Comité, red.Inzicht in toezicht - Regards sur le contrôle.Intersentia, Antwerpen 2013: 163-180.

Dijk et al 2006 = Dijk, P. van; Hoof, Fried van; Rijn,Arjen van og Zwaak, Leo. Theory and practice ofthe European Convention on Human Rights. 4th

edition. Intersentia, Antwerpen 2006.Harris/O'Boyle/Warbrick 2014 = Harris, David J.;

O'Boyle, M. og Warbrick, Colin. Law of theEuropean Convention on Human Rights. 3rd.edition. Oxford University Press, Oxford 2014.

Hernes 2008 = Hernes, Helga. Intervention on Arti-cle 13. International Symposium on NationalSecurity and The European Convention ofHuman Rights 2008, Stockholm.

Hernes 2010 = Hernes, Helga. EOS-utvalgets kon-troll av "de hemmelige tjenester". I: Schartum,Dag Wiese, red. Overvåking i en rettsstat. Fag-bokforlaget, Bergen 2010: 306-321.

Hilst 2013 = Hilst, Rozemarijn van der. Putting pri-vacy to the test: how counter-terrorism techno-logy is challenging article 8 of the European Con-vention on Human Rights. Det juridiske fakultet,Universitetet i Oslo, Oslo 2013.

Koch/Fröhlich 2013 = Koch, Pernille Boye og Fröh-lich, Felix. Menneskeretlige krav til kontrol medefterretningstjenester. I: Gammeltoft-Hansen,Thomas, Koch, Ida-Elisabeth, Kristiansen, Bet-tina Lemann og Schaumburg-Müller, Sten, red.Protecting the rights of others : festskrift til JensVedsted-Hansen. DJØF Publ., Copenhagen2013: 173-196.

Dokument 16 – 2015–2016 261

Kvam 2014 = Kvam, Bjarne. Politiets persondata-rett: en studie av hjemmels- og formålskrav vedpolitiets utlevering av personopplysninger tilutlandet. Gyldendal juridisk, Oslo 2014.

Leiden-rapport 2015 = Loof, J.P. a.o. Het mensen-rechtenkader voor het Nederlandse stelsel vantoezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdien-sten: . Afdeling staats- en bestuursrecht, Univer-siteit Leiden, August 2015.

Smith 2015 = Smith, Eivind. Konstitusjonelt demo-krati : statsforfatningsretten i prinsipielt og kom-parativt lys. 3. utg., Fagbokforlaget, Bergen2015.

Venezia-kommisjonens rapport 2007 = EuropeanCommission for Democracy through Law

(Venice Commission). Report on the DemocraticOversight of the Security Services. Council ofEurope, Strasbourg

Venezia-kommisjonens rapport 2015 = EuropeanCommission for Democracy through Law(Venice Commission). Update of the 2007Report on the Democratic Oversight of the Secu-rity Services and Report on the Democratic Over-sight of Signals Intenlligence Agencies. Councilof Europe, Strasbourg

Wills 2015 = Wills, Aidan. Democratic and effectiveoversight of national security services: Issuepaper published by the Council of Europe Com-missioner for Human Rights. Council of Europe,Strasbourg, May 2015.

En evaluering av EOS-utvalgets kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste

Dokum

ent 16 (2015–2016)

MILJØMERKET

07 Xpress - 241 570

Trykk: 07 Xpress AS - 2016

www.stortinget.no

Dokument 16(2015–2016)


dokument 16 - storting

Documents