DOKUZ EYLÜL ÜNİVERSİTESİ

İKTİSADİ VE İDARİ BİLİMLER FAKÜLTESİ

MALİYE BÖLÜMÜ

Prof. Dr. FEVZİ DEVRİM’eARMAĞAN

İZMİR - 2014

DOKUZ EYLÜL ÜNİVERSİTESİİKTİSADİ VE İDARİ BİLİMLER FAKÜLTESİMALİYE BÖLÜMÜ

DOKUZ EYLÜL ÜNİVERSİTESİ YAYINLARI

© Tüm Hakları Saklıdır.

Yayın No : 09.1600.0000.000/DR.014.094.753ISBN : 978-975-441-428-8

Basım Yeri : Dokuz Eylül Üniversitesi MatbaasıBasım Tarihi : 19 Haziran 2014Basım Yeri Adresi : Dokuz Eylül Üniversitesi Matbaası DEÜ Sağlık Yerleşkesi Mithatpaşa Cad. No: 1606 Balçova 35340 İzmir Tel : 0(232) 412 33 40 - Fax : 0(232) 412 33 39

Yazışma Adresi : Dokuz Eylül Üniversitesi - İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dokuzçeşmeler 35160 Buca - İZMİR Tel: 0 (232) 301 02 66 Faks: 0 (232) 420 17 89 e-posta : kamil.tugen@deu.edu.tr asuman.altay@deu.edu.tr

EDİTÖRLER : Prof. Dr. Kâmil TÜĞEN Maliye Bölümü Başkanı Prof. Dr. Asuman ALTAY Maliye Bölümü Mali İktisat Anabilim Dalı Başkanı

© Bu kitabın yayın hakları Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Bölümüne aittir. 5846 ve 2936 sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanunu hükümleri gereğince bu kitap hiç bir yöntemle çoğaltılamaz. Resim, şekil, şema, gra�k ve herhangi bir bölümü izin alınmadan kopya edilemez.

Bu kitapta yer alan görüşler makale sahiplerine aittir. Armağan kitabı yayına hazırlayanlar, editörler makalelerde yer alan görüşlerden sorumlu değildirler.

1. Baskı

  Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan 

III

DANIŞMA KURULU Prof. Dr. İbrahim Attila ACAR, Katip Çelebi Üniversitesi, İzmir Prof. Dr. Ertuğrul ACARTÜRK, Adnan Menderes Üniversitesi, Aydın Prof. Dr. Claude ALBAGLI, Institut CEDIMES Başkanı, Paris Est Üniversitesi- Paris, FRANSA Prof. Dr. Coşkun Can AKTAN, Dokuz Eylül Üniversitesi, İzmir Prof. Dr. Figen ALTUĞ, İstanbul Üniversitesi, İstanbul Prof. Dr. Zeynep ARIKAN, Dokuz Eylül Üniversitesi, İzmir Prof. Dr. Muhlis BAĞDİGEN, Bülent Ecevit Üniversitesi, Zonguldak Prof. Dr. Ömer Faruk BATIREL, İstanbul Ticaret Üniversitesi, İstanbul Prof. Dr. Nagib BOUGUESSA, Setif-1 Üniversitesi, Setif, CEZAYİR Prof. Dr. Seyfullah ÇEVİK, Gediz Üniversitesi, İzmir Prof. Dr. A.Kemal ÇELEBİ, Celal Bayar Üniversitesi, Manisa Prof. Dr. Aytaç EKER, Tunceli Üniversitesi, Tunceli Prof. Dr. Ramazan GÖKBUNAR, Celal Bayar Üniversitesi, Manisa Prof. Dr. İhsan GÜNAYDIN, Gümüşhane Üniversitesi, Gümüşhane Prof. Dr. Vinko KANDZIJA, Rijeka Üniversitesi, Rijeka, HIRVATİSTAN Prof. Dr. Ahmet KESİK, Yıldırım Beyazıt Üniversitesi, Ankara Prof. Dr. Petia KOLEVA, Diderot (Paris 7) Üniversitesi, Paris, FRANSA Prof. Dr. Vassilios KONDYLIS, Athens Üniversitesi, Atina,YUNANİSTAN Prof. Dr. Daniel LABARONNE, Bordeaux IV Üniversitesi, Bordeaux, FRANSA Prof. Dr. Naci B. MUTER , Celal Bayar Üniversitesi, Manisa Prof. Dr. Abuzer PINAR, Harran Üniversitesi, Şanlıurfa Prof. Dr. Cusup PİRİMBAYEV, Kırgızistan-Türkiye Manas Üniversitesi, Bişkek, KIRGIZİSTAN Prof. Dr. Leon OLSZEWSKİ, Wroclaw Üniversitesi,Wroclaw, POLONYA Prof. Dr. Ersan ÖZ, Pamukkale Üniversitesi, Denizli Prof. Dr. İsa SAĞBAŞ, Kocatepe Üniversitesi, Afyon Prof. Dr. Mustafa SAKAL, Dokuz Eylül Üniversitesi, İzmir Prof. Dr. Süreyya SAKINÇ, Celal Bayar Üniversitesi, Manisa Prof. Dr. Hüseyin ŞEN, Yıldırım Beyazıt Üniversitesi, Ankara Prof. Dr. Sabri TEKİR, İzmir Üniversitesi,İzmir Prof. Dr. Dan TOP, Valahia Üniversitesi, Targovişte, ROMANYA Prof. Dr. Mehmet TOSUNER, Dokuz Eylül Üniversitesi, İzmir Prof. Dr. Ahmet ULUSOY, Karadeniz Teknik Üniversitesi, Trabzon Prof. Dr. A.Burçin YERELİ, Hacettepe Üniversitesi, Ankara Doç. Dr. Duran BÜLBÜL, Gazi Üniversitesi, Ankara Doç. Dr. Damira CAPAROVA, Kırgızistan-Türkiye Manas Üniversitesi, Bişkek, KIRGIZİSTAN Doç. Dr. Hakan AY, Dokuz Eylül Üniversitesi, İzmir Doç. Dr. Metin MERİÇ, Gazi Üniversitesi, Ankara Doç.Dr. Hakkı ODABAŞ, Uşak Üniversitesi, Uşak

  Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan 

LI

İÇİNDEKİLER

Sunuş Yazıları Editörlerden………………………………………………………………………………….IX Prof. Dr. Kâmil TÜĞEN- Maliye Bölümü Başkanı Prof. Dr. Asuman ALTAY- Maliye Bölümü Mali İktisat Anabilim Dalı Başkanı Dekanımızdan……………………………………………………………………………..…XI Prof. Dr. Öcal USTA İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dekanı Rektörümüzden………………………………………………………………………...…..XIII Prof. Dr. Mehmet FÜZÜN Dokuz Eylül Üniversitesi Rektörü Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’in Özgeçmişi, Akademik Çalışmaları ve Danışmanı Olduğu Tezler…………………………………………………….………….XV Bir Güzel İnsan Prof. Dr. Fevzi DEVRiM ile Söyleşi…………………………………………………………………………….……....XXIII Prof. Dr. Resul İZMİRLİ Yeni Yüzyıl Üniversitesi Sağlık Bilimleri Fakültesi Prof. Dr. Ramazan GÖKBUNAR Celal Bayar Üniversitesi İİBF Fotoğraflar ……………………………………………………………………...…….....XXIX 44 Yıllık Bir Geçmişin Hikayesi (1970-2014) …………………………………...…....XLV Prof. Dr. Aytaç EKER Maliye Bölümü Emekli Öğretim Üyesi Fevzi Devrim Hocam …………………………………………………………...……..XLVII Prof. Dr. Kâmil TÜĞEN Maliye Bölümü Başkanı Büyüğüm, Hocam ve Meslektaşım ………………………………………………….XLVIII Prof. Dr. Asuman ALTAY Maliye Bölümü Mali İktisat Anabilim Dalı Başkanı Değerli Fevzi Hocamız’a ……………………………………………………………….XLIX Doç. Dr. Hayal Ayça ŞİMŞEK ve Doç. Dr. Nevzat ŞİMŞEK Değerli Hocam Sayın Fevzi Devrim’e ………………………………………………...XLIX Yrd. Doç .Dr. Şefika DEMİRKAN Dokuz Eylül Üniversitesi İzmir Meslek Yüksek Okulu

     Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan    LII 

Makaleler Türkiye’de Mahalli İdareler Gelir Yapısı (2006-2012) ……………………………..1-11 Prof. Dr. Ömer Faruk BATIREL Bölgesel Yenilik Sistemlerinde Devletin Rolü: Türkiye Örneği………………......13-27 Prof. Dr. Fevzi DEVRİM- Yrd. Doç. Dr. Gökhan DÖKMEN Batı Avrupa Ülkelerinde Toplumsal Cinsiyete Duyarlı Bütçe Uygulamaları…………………………………………………………………………….29-41 Prof. Dr. Naci B. MUTER- Prof. Dr. Ramazan GÖKBUNAR – Yrd. Doç. Dr. Alper DOĞAN İktisadi Gelişme ve Eğitim:İrfan- İmar Eksenli Eğitim……………………………43-57 Prof. Dr. Arif ERSOY ABD’nin Küresel Politikasında Orta Asya’nın Yeri ve Önemi…………………59-74 Prof. Dr. Sabri TEKİR Yoksullukla Mücadelede Mikro Kredi Uygulamaları ve Türkiye Analizi……………………………………………………………………………………75-87 Prof. Dr. İhsan GÜNAYDIN-Yrd. Doç.Dr.Barış YILDIZ Apartman Yönetimi ve Vergisel Boyutu…………………………………………....89-101 Prof. Dr. Mehmet TOSUNER - Araş. Gör. Hakan BAY Avrupa Birliği ve Birlik Üyesi Bazı Ülkelerde Çevre Vergileri…………………………………………..…………………………………103-117 Prof. Dr. A. Kemal ÇELEBİ - Yrd. Doç. Dr. Emin KÖMÜRCÜLER

Türkiye’de Kamu Harcamaları Bileşiminin Ekonomik Analizi ……………….119-126 Prof. Dr. Süreyya SAKINÇ Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne Üyelik Sürecinde Belediyelerin Mali Yönetimlerindeki Değişimlerin Değerlendirilmesi………………………...........127-140 Prof. Dr. Kâmil TÜĞEN - Araş. Gör. Ayşe ATILGAN YAŞA Vergi Mükellefinin Hakları…...………………........……………………………...…141-146 Prof. Dr. Zeynep ARIKAN - Araş. Gör. Salih GÜRBÜZ Optimal Mal ve Hizmet Vergileri: Ramsey Kuralı……………………………….147-155 Prof. Dr. Asuman ALTAY Ege Bölgesindeki Üniversitelerin Web Of Science’daki Yayın Performans Göstergeleri………………………………………………………….....157-171 Prof. Dr. Ramazan GÖKBUNAR - Doç. Dr. Mustafa MİYNAT – Yrd. Doç. Dr. Sibel AYBARÇ BURSALIOĞLU- Yrd. Doç. Dr. Mehmet Emin MERTER Küresel Finansal Kriz ve Krizden Günümüze FED’in Uyguladığı Para Politikaları ve Etkileri (2007-2014) …………………………………….…173-187 Prof. Dr. N.Oğuzhan ALTAY-Araş. Gör. Esra ULAŞAN Dünden Bugüne AB ve Türkiye’de Bölgesel Politikalar: Karşılaştırmalı Bir Analiz…………………………………………………………...189-208 Prof. Dr. Hüseyin ŞEN- Yrd.Doç.Dr.Ayşe KAYA

  Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan 

LIII

Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar ve Ülke Uygulamaları….......................................................………………………………...209-218 Doç. Dr. Haluk EGELİ - Doç. Dr. Hakan AY - Nazlı KEYİFLİ Türk Vergi Sisteminde Yer Alan Vergilerin Vergi Adaleti Sağlamadaki Rolü, Neden Olduğu Sorunlar ve Çözüm Önerileri…...................................................219-229 Doç. Dr. Haluk EGELİ - Güngör ÖZCAN Türkiye’de Kayıt Dışı Ekonomi ve Boyutları …………………………………….231-248 Doç. Dr. Yusuf KILDİŞ - Araş. Gör. Betül HAYRULLAHOĞLU Mahalli İdare Birimi Olarak Belediyelerde Harcama Önceliklerinin S Belirlenmesinde Katılımcı Bütçe Uygulaması ……………………………………249-266 Doç. Dr. Esra SİVEREKLİ -Banu GÜRNEŞ Doğal Afetlerin Ekonomik ve Sosyal Etkileri: 1999 Marmara Depremi Örneği……………………………………………………267-277 Doç. Dr. Murat ÇAK - Yrd. Doç. Dr. Demet ÇAK - Murat UĞURLU Çocuklara Yönelik Bütçeleme Anlayışı ve Çeşitli Ülke Uygulamaları…………………………………………………………………………279-286 Doç.Dr. Ahmet ÖZEN - Araş. Gör. Fatma YAPICI Türkiye’de İlk ve Ortaöğrenimde Eğitim Eşitliği ve Eğitim Eşitliğinin Belirleyicileri………………………………………………………………………….287-302 Doç. Dr. Nazan SUSAM Türkiye’de Kriz Döneminde Uygulanan Mali Politikaların Toplumsal Değişmeye Etkileri ……………………………………………………..303-311 Doç.Dr.Metin MERİÇ- Dr.Selin ERTÜRK ATABEY Türkiye’de ve Dünya Ülkelerinde Bütçe Saydamlığı………………………….…313-327 Doç.Dr. Birol KOVANCILAR- Araş. Gör. Deniz ALÇİN Toplumsal Cinsiyete Duyarlı Bütçeleme ve Türkiye Özelinde Bir Tartışma…………………………………………………………………………..…329-339 Doç. Dr. Serpil AĞCAKAYA Yeni Bir Finansman Tekniği: “Sat ve Geri Kirala” İşlemi ve Vergisel Teşviklerin Değerlendirilmesi….. ……………………………………….341-348 Doç.Dr. Hatice YURTSEVER Türkiye’de Özelleştirmenin Ekonomik ve Mali Etkileri Üzerine Bir Değerlendirme...…….…………. …………………………………………………...349-357 Doç. Dr.Hasan Bülent KANTARCI - Araş.Gör.Zeynep AKTAŞ KORAL Anayasa Mahkemesi Kararları Çerçevesinde Vergilemede Eşitlik ve Adalet İlkeleri………………………………………………………….….359-372 Doç. Dr. Fatih SARAÇOĞLU- Irmak ATALAY ANIN

Sağlık Bakanlığı Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Devlet Hastanelerinde Global Bütçe Uygulaması ve Bütçenin Hazırlanması…………………………………………………………… 373-385 Yrd. Doç. Dr. Şefika DEMİRKAN

     Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan    LIV 

Karşı Vekâlet Ücretinin Vergilendirilmesi…………………………………….…387-394 Yrd. Doç. Dr. Recep NARTER . Bütçe Hakkı ve Tarihsel Gelişimi …………….…………………………………….395-404 Yrd. Doç. Dr. Adnan ERDAL - Dilek ÖZKAN Transformation Process and Evaluation of the Turkish Incentive System After 2000 ………….…………………………………405-418 Yrd.Doç.Dr.Haluk TANDIRCIOĞLU Mali Kural Uygulamalarında Yaptırım Mekanizmaları………………….…….419-434 Yrd.Doç.Dr.Ayşe GÜNAY BEKÂR-Gül SONER

2007-2008 Finans Krizi Örneğinde Türkiye’de ve Dünyada Uygulanan Vergi Politikaları ………..…………………………………………………………..435-448 Yrd. Doç. Dr. Hüseyin Güçlü ÇİÇEK- Araş. Gör. İclal DAĞLIOĞLU Bakü-Tiflis-Ceyhan Boru Hattının Azerbaycan ve Türkiye Ekonomilerine Katkısı………………………………………………………………..449-468 Nihal Feride FİLİZ - Yrd. Doç. Dr. Özay ÖZPENÇE Atatürk Dönemi’nde (1923-1938) Uygulanan Vergi Politikaları……………….469-475 Yrd. Doç. Dr. Gül KAYALIDERE - Araş. Gör.Pelin MASTAR ÖZCAN İlköğretim Çağındaki Öğrencilerin Vergi Bilinç Düzeyi: İzmir İli Aliağa İlçesi Örneği………….……………………………………………477-489 Yrd. Doç. Dr. Ufuk GENCEL - Ali KARAOT Türkiye’de E- Devlet Uygulaması Olarak Elektronik Fatura……………..…….491-504 Yrd. Doç. Dr. Neslihan YILMAZ - Yrd. Doç. Dr. Mine BİNİŞ Current Account Sustainability In OECD Countries: The Panel Unit Root Tests With Structural Breaks. ……………………………………………….505-517 Yrd. Doç. Dr. Sevinç YARAŞIR TÜLÜMCE - Doç. Dr. Burcu ÖZCAN Kamu Tercihi Perspektifinden Refah Devleti…………………………………….519-531 Yrd. Doç. Dr. Aylin İDİKUT ÖZPENÇE İslami Ekonomilerde Yoksulluk ve Mikrofinans Deneyimleri………………….533-542 Dr. Abdullah Burhan BAHÇE - Araş. Gör. Öner GÜMÜŞ Uluslararası ve Uluslarüstü Kuruluşların Uluslararası Vergi Hukukuna Katkıları……………..……………………………………….…543-555 Araş. Gör. Dr. Ahmet AYSU - Araş. Gör. Doğan BAKIRTAŞ Refah Devletinde Uygulamaya Konulan Sosyal Politika Araçları..…………………………………… …………………………………………...557-565 Dr. Düriye TOPRAK Mülkiyet Hakları Teorisinin İktisadi Analize Katkıları………………………………………………………………………………567-579 Dr. Uğur KARAKAYA

            

Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan 209

DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUMLAR VE ÜLKE UYGULAMALARI Doç. Dr. Haluk EGELİ Doç Dr. Hakan AY Dokuz Eylül Üniversitesi Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü Maliye Bölümü haluk.egeli@deu.edu.tr hakan.ay@deu.edu.tr

Nazlı KEYİFLİ

Maliye Bilim Uzmanı n.keyifli@hotmail.com

ÖZET

Bu çalışmanın amacı düzenleyici ve denetleyici kurumları ve onların dünya uygulamalarını incelemektir. Çalışmada, düzenleyici ve denetleyici kurumların kavramsal çerçevesi, ortaya çıkış sebepleri, tarihsel gelişimi ve söz konusu kurumların Dünya’daki bazı örnekleri ele alınacaktır. Çalışmamıza konu olan düzenleyici ve denetleyici kurumların ortaya çıkış nedenlerinde; neoliberal politikaların uygulanması, uluslar arası kuruluşlar ve Avrupa Birliği politikaları etkili olmuştur. Anahtar Kelimeler: Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar, Bağımsız İdari Otoriteler Jel Sınıflandırma Kodu: K2, K23

REGULATORY AND SUPERVISORY INSTITUTIONS AND COUNTRY PRACTICES

ABSTRACT The aim of this study is to examine regulatory and supervisory authorities and their implementation within the world. In this study, the conceptual framework of regulatory and supervisory authorities, the reasons of their emergence and historical development of these institutions and some examples of these institutions within the world will be discussed. This study is subject to the reasons of their emergence of regulatory and supervisory authorities affected by implementation of neoliberal policies, international organizations and Policies of the European Union Keywords: Regulatory and Supervisory Institutions, Independent Administrative Authorities Jel Classification Codes: K2, K23 GİRİŞ Günümüzde kamu yönetimi ve kamu hizmeti anlayışında yaşanan köklü ve kapsamlı değişmeler karşısında devlete olan bakış açısı farklılaşmakta ve devletler kamu yönetimlerini buna uygun bir şekilde yapılandırmaktadır. Böylelikle, kamusal hizmetler ve bunların görülmesindeki yöntem ve teknikler değişime uğramaktadır. Ülkelere göre farklılıklar göstermekle beraber, devlet, piyasanın işleyişine çeşitli araçlarla ve belirli sınırlar içinde müdahale etmektedir. Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde piyasanın serbestleşmesi süreciyle beraber devlet, verimsiz olduğu tekel durumundaki bazı alanlardan çekilerek, bu alanları büyük ölçüde özel sektöre bırakmıştır. Kamu yararı nedeniyle özel sektöre bırakılan bu alanlarda devletin düzenleyici ve denetleyici bir rol üstlenmesi gerektiği düşüncesi de bu süreçte ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda, devletin ekonomik ve sosyal amaçlarını gerçekleştirebilmek için yapmış olduğu her türlü düzenleme, regülasyon kavramını ifade etmektedir.

210 Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan Düzenleyici ve denetletici kurumlar bu değişim sürecinde devletin düzenleme ve denetim faaliyetlerini yerine getirmesi amacıyla oluşturulan unsurlar arasında yer almaktadır. Bu kurumların ortaya çıkışında, özelleştirme politikalarının, ekonomiyi; politikacıların ve söz konusu sektördeki tekel durumdaki aktörlerin baskısından kurtarma çabasının, teknik bilgi ve uzmanlığın ve insan hakları konusunda yaşanan duyarlılığın etkisi vardır. Böylelikle, kamunun hassas alanları olarak nitelendirilen enerji, telekomünikasyon, bankacılık gibi alanlarda düzenleyici ve denetleyici kurumlar oluşturulmaya başlanmıştır. Dünyada ilk olarak 1887 yılında Amerika Birleşik Devletleri (ABD)’de ortaya çıkan düzenleyici ve denetleyici kurumlar, 1990’lı yıllardan itibaren de Kıta Avrupası’nda yapılanmaya başlamıştır. Türkiye’de ise düzenleyici ve denetleyici kurumların kurulmasında, 24 Ocak 1980 kararlarından sonra başlatılan devletin ekonomik alana olan müdahalesini en aza indirme girişimleri ve özelleştirme çalışmalarının etkili olduğu söylenebilir. Bu çalışmada, düzenleyici ve denetleyici kurumların kavramsal çerçevesi, bu nitelikte kurumların ortaya çıkışları ve tarihsel gelişimleri, özellikle bu yapıların ilk ortaya çıktığı ABD ve Kıta Avrupa’sı ülkelerindeki uygulamalar incelenmiştir. I- DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUMLARIN TANIMI VE ORTAYA ÇIKIŞ

NEDENLERİ Çalışmanın bu kısmında Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların çeşitli tanımlarına yer verilerek bu kurumların ortaya çıkış nedenleri kısaca açıklanacaktır. A- Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların Tanımı Düzenleyici ve denetleyici kurumlara yönelik literatürde çeşitli tanımlamalara yer verildiği görülmektedir. Bu tanımlamalardan çıkarılacak ortak nokta; söz konusu kurumların aynı zamanda özelliklerini de ortaya koymaktadır. Bu kurumlara ilişkin en geniş tanımlamalardan birisi; “belirli sayıdaki kişiden oluşan karar organı olan; kanunla verilen belirli bir alanda esas itibariyle düzenleme ve denetim yapmakla görev verilmiş ve yetkilerle donatılmış; mali ve idari özerkliğe sahip; yetkilerini kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak kullanan; yasalarında belirlenen ilkeler çerçevesinde hesap veren tüzel kişiliğe sahip kamu kurumları” şeklinde yapılmıştır (Karacan, 2001: 7). Bir diğer tanıma göre ise, Düzenleyici ve Denetleyici Kurum ya da Bağımsız İdari Otorite (BİO) olarak adlandırılan bu kurumlar; yasal çerçevede belirtilmiş özel statüleri ile birlikte, devletin kaynaklarından faydalanabilen, ancak yasama, yürütme ve yargı organlarına bağlı olan, sektörlere göre düzenleme yapma ve denetleme görevlerini kendiliğinden gerçekleştirme yetkisi tanınmış kamusal kuruluşlardır (Aydın, Aktel ve Avşar, 2005: 108). Öte yandan bu kuruluşlar; kurum ve kurul şeklinde yapılandırılmakta olup, asli karar organları; “Kurul”, “Kurul Başkanı” ve yardımcı personelden oluşmaktadır. DDK’ların çeşitli özelliklerini de içinde barındıran tanım ise; “toplumsal yaşam için özel bir önem ve duyarlılık taşıyan, temel hak ve özgürlükler ile ekonomik ve sosyal sektörlerde veya alanlarda düzenleme, denetleme ve yönlendirme (regülasyon) faaliyetinde bulunan, kararları üzerinde hiçbir makam ve merciin etkisinin olmadığı, karar organları özel güvencelere sahip, mali özerkliğe haiz, özerk bütçeli kamu tüzel kişileri;” olarak da yapılmıştır ( Ulusoy, 2002: 1). Son bir tanıma göre ise bu kurum’lar; siyasi iktidar ve ekonomik güç odaklarından gelebilecek tehlikelere, teknolojilerin ve mali araçların olası tehditlerine karsı birey özgürlüklerini ve ekonomik düzeni korumak amacıyla devletin yerine getirmesi gereken işlevlerin sonucu ortaya çıkan, idari ve mali açıdan özerk olarak faaliyette bulunan, yürütme işlevinin yanında kısmen de yargı görevleri bulunan ve çalışanları kuruluş kanunlarında yer alan hükümler dışında görevden alınmayan kurumlar şeklinde ifade edilmektedir ( Duran, 1997: 5). B- Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların Ortaya Çıkış Nedenleri Düzenleyici ve denetleyici kurumların ortaya çıkış ve yaygınlık kazanma süreci dünya genelinde düzenlemenin arttığı döneme denk geldiği gözlenmektedir. Günümüzde geleneksel idari yapı, bazı sorunların çözümünde uyguladığı yöntemler yetersiz kalmaktadır. Özellikle ekonomik alanlarda ortaya çıkan karmaşık

Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan 211

ve teknik sorunların çözümü uzmanlık gerektirmektedir. Geleneksel idari yapı ve özellikle de bakanlık anlamındaki bir örgüt şeması içinde bu sorunların çözümü her zaman için mümkün olamamaktadır. Söz konusu alanda bağımsız ve tarafsız kurumların karar alması ve denetlemeyi yapması daha yerinde bir çözüm olacaktır (Atay, 2006: 261). Toplumsal yasamda özel bir öneme sahip olmaları, teknolojik gelişmelere son derece açık olmaları ve temel hak ve özgürlüklerle ilgili olmaları nedeniyle hassas sektörler olarak nitelenen iletişim, enerji, ekonomik rekabet, telekomünikasyon, bankacılık ve finans sektörü gibi alanları politikacıların ve bu sektörlerde faaliyet gösteren aktörlerin etki ve baskılarından arındırma ihtiyacı ve amacı bu tür kurumların ortaya çıkmasında baslıca nedendir ( Ulusoy, 2003: 5). Ayrıca, bağımsız idari otoritelerin ortaya çıkması ile özelleştirme ve devletçi politikaların yerini “düzenlenmiş piyasa ekonomisi’nin alması arasında bir bağ olduğu kabul edilmektedir. Özelleştirme olarak nitelenen “devlet düzenlemelerinin azalması” hareketinin boş bıraktığı alanların bağımsız idari otoriteler tarafından doldurulduğu savunulmaktadır (Tan, 2002: 12). Bu bağlamda, bağımsız idari otoritelerin ortaya çıkısında neoliberalizmin “her şeyi bizzat üstlenen ve yapan” devlet anlayışının değil, “her şeyi rasyonel ölçülerde denetleyen ve bazı istisnai şeyleri bizzat üstlenen ve yapan” devlet anlayışının etkili olduğu söylenebilir. Bu aynı zamanda, klasik idari yapılanmanın başarısızlığı anlamına gelmektedir ve sosyal devlet ve kamu hizmetini ön planda tutan klasik devlet yönetim sisteminin krize girmesinin bir sonucudur (Ulusoy, 1999: 4). Düzenleyici ve denetleyici kurumların ortaya çıkmasında bir başka neden; hak ve özgürlükleri koruma görevini yürütme içindeki birimlere verme yolundaki çabaların başarısızlığı, danışma niteliğindeki kurul ve komisyonların etkili olamaması, ‘bağımsız denetim birimlerinin yaygınlaşmasına neden olmuştur (Kaboğlu, 2002: 138). Siyasi iktidar ve ekonomik güç odaklarından gelebilecek tehlikelere, yeni teknolojilerin ve mali araçların olası tehditlerine karşı birey özgürlüklerini ve ekonomik düzeni sağlamak, devletin yerine getirmesi gereken bir işlev olarak ortaya çıkmıştır. Bunu gerçekleştirmek üzere müdahale, baskı ve etkiden uzak olarak faaliyet gösteren düzenleyici ve denetleyici kurumlar oluşturulmuştur (Duran, 1997: 4). Gelişmekte olan ülkelerin yönetim yapısı içerisinde bir bağımsız idari otorite sisteminin olup olmadığı yabancı sermayeyi ülkeye çekme konusunda büyük önem taşımaktadır. Çünkü bu kurumlar özerk ve tarafsız bir yapıya sahip oldukları için uluslar arası yatırımcılar açısından bir güven kaynağı olmaktadırlar (Perçin, 2011: 336). Tiryaki’ye göre ise, bağımsız idari otoritelerin ortaya çıkışlarındaki “esas belirleyici etken liberal ekonomik değerlerin güvence altına alınmasıdır” (Tiryaki, 2002: 171). Düzenleyici ve denetleyici kurumların gelişmesinin bir başka önemli sebebi ise, özelleştirilen bazı sektörlerde özelleştirme sonrası beliren düzenleme ve denetim gereksinimi olarak kabul edilmektedir. Elektrik ve telekomünikasyon gibi özelleştirilen sektörlerde özel girişim yanında kamunun da “işletici” olarak faaliyetini sürdürmesi işletici-düzenleyici ayrımı yapılmasını zorunlu kılmaktadır (Tan, 2000: 116).Örneğin, Avrupa Topluluğu Hukuku özellikle son dönemlerde endüstriyel ve ticari kamu hizmetlerinde denetim ve işletme fonksiyonlarının ayrılmasını teşvik etmektedir. Dolayısıyla, devletin aynı anda hem oyuncu hem de hakem olması mümkün değildir ve yeni Avrupa oluşumu anlayışına göre, devlet sadece düzenleyici kimliğini almalıdır. Başka bir ifadeyle, sadece oyunun kurallarını koyması ve kurallara saygıyı sağlaması gerekir. Oyunun oynanmasını ise işleticilere bırakmalıdır (Ulusoy, 1998: 32). Bürokratik kurumlar olan bazı uluslararası kuruluşlar da düzenleyici ve denetleyici kurumların kurulmasını bazen teşvik ederlerken bazen de zorlayarak gelişmekte olan ülkelerde güven duymadıkları politikacının alanının daraltmak için bunu bir araç ve yönteme dönüştürmektedirler (Günaydın, 2002: 4). Örneğin IMF destekli birçok istikrar programının ön koşulları arasında BİO kurma yer almaktadır. Bazen de OECD, Dünya Bankası gibi diğer uluslar arası kuruluşlar bu tür kurumların kurulmasını teşvik etmektedir. Diğer taraftan aynı eğilim Avrupa Birliği (AB) gibi bölgesel kuruluşlar tarafından da sürdürülmektedir (Karaca,

212 Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan 2002: 25). Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, düzenleyici devlet anlayışına paralel olarak geleneksel idari yapının dışında yeni kuruluşlar olarak tasarlanmışladır. II- DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUMLARIN TARİHSEL GELİŞİMİ Düzenleyici ve denetleyici kurumların tarihsel gelişimi incelendiğinde, bu kurumların ilk ortaya çıktığı ülke Amerika Birleşik Devletleri’ (ABD) dir. 19.yy da ABD’de yaşanan sanayileşme sürecinde ortaya çıkan artan trafik ve üretilen malların taşınması sorunları büyüyen sanayi sektörünün önünde bir engel oluşturmaktaydı. Konu çok teknik olduğu için, görevi sadece demiryolu, kamyon ve su taşımacılığının düzenlenmesi olan bir komisyon oluşturuldu. ABD başkanı 1887 yılında çıkarılan özel bir kanunla bu alandaki yürütme yetkisini Eyaletlerarası Ticaret Komisyonuna (Interstate Commerce Commission-ICC) devretmiş ve böylece ICC ilk düzenleyici kurum olarak tarihe geçmiştir (Günay ve Özen, 2004: 171). Bununla beraber bu durum, yalnızca federal düzeyde böyledir. Eyalet düzeyinde benzer uygulamalar New York, Wisconsin ve Massachusetts gibi eyaletlerde daha da geriye gitmektedir. Örneğin, telgraf, taşımacılık hizmetleri ve elektrik alanlarındaki düzenlemelerden sorumlu bulunan Massachusetts Eyalet Komisyonu (Massachusetts State Commission) 1885 yılında kurulmuştur (Müftüoğlu ve Karabudak, 2002: 8).Kıta Avrupa’sı ülkelerinde bu kurumlar 1980’lerden sonra görülmeye başlanmıştır. Örneğin, İngiltere’deki uygulamalar 1980’li yıllarda başlayıp 1990’larda da devam eden ve kamunun ticari alanlarda üretim yapmasına ve hizmet sunmasına son vermeyi amaçlayan özelleştirmeler sonrasında ortaya çıkmıştır. Fransa ve İtalya’daki merkeziyetçi yönetim yapısı ve kamu hukuku anlayışı; düzenleyici ve denetleyici kurum oluşturmaya elverişli olmamasına rağmen, bu kurumların Fransız idari sistem içinde 1980 sonrasında varlıkları görülmeye başlanmış, İtalya’da ise bağımsız kurum uygulamaları 1990’ların başından itibaren görülmüştür. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar ya da bağımsız idari otoriteler olarak adlandırılan düzenleyici kurumların ABD’de ortaya çıkışları 1887 yılına kadar uzanmasına rağmen, Kıta Avrupa’sı ülkelerinde 20.yüzyılın sonlarına kadar az rastlandığı görülmektedir. Düzenleyici kurumlarla ilgili Kıta Avrupa’sı ile ABD arasındaki tarihi gelişimin farklı olmasının nedeni, piyasa ekonomisi ve piyasaların işleyişi hakkındaki temel anlayış farklarına dayandırılmaktadır (Thatcher , 2002: 955’den aktaran Çapar, 2009: 376). Amerikan anlayışında piyasa sisteminin normal şartlarda iyi çalıştığına güven duyulması yanında, özel sektör faaliyetlerinin olağan sayılması ve dolayısıyla aksaklıkların oluştuğu bazı özel durumlar dışında piyasanın işleyişine müdahale edilmemesi gerektiği inancı egemen iken, Kıta Avrupası’nda yaklaşık olarak XIX. yüzyılın son çeyreğinden II. Dünya Savaşı’nın sonuna kadar uzanan dönemde büyük ölçüde piyasa sistemine güvenilmediği görülmektedir (TÜSİAD , 2002: 79). III- ÇEŞİTLİ ÜLKE UYGULAMALARI AÇISINDAN DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ

KURUMLAR A- Amerika Birleşik Devletleri’nde Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Düzenleyici ve denetleyici kurumların tarihsel gelişimi incelendiğinde, bu kurumların kamu yönetim sistemi içinde ilk görüldüğü yer Amerika Birleşik Devletleridir. Bugün en yaygın biçimde yer aldığı ülke de yine ABD’dir. ABD’deki ilk Düzenleyici ve Denetleyici Kurum 1887 yılında kurulan Eyaletlerarası Ticaret Komisyonu’dur (Interstate Commerce Commission -ICC). Kuruluş amacı eyaletlerarası her türlü taşımacılığı düzenlemek olan bu kurumun ortaya çıkışına gerekçe oluşturan gelişmelerin arkasında, özel şirketler tarafından işletilen demiryollarının hizmet ve fiyatlarına karşı kamuoyunda 1800’lerin sonuna doğru oluşan yoğun tepkiler vardır. Söz konusu kurumun 1940 yılında çıkarılan bir yasayla yetki alanı genişletilmiş ve hava taşımacılığı dışında eyaletler arası her türlü taşımacılığı düzenler duruma gelmiştir. Zaman içerisinde eyaletler arası taşımacılık fiyatlarını belirlemeye başlayan kurum, fiyat belirlemesi için gereken her türlü bilgiyi toplama ve soruşturma yapma yetkileri ile de donatılmıştır. 1980 yılında bir yasayla demiryolu ve karayolu taşıma tarifelerini belirleme yetkileri kısılan kurumun, 1994 yılında eyaletlerarası taşımacılık üzerindeki her türlü kontrol yetkisinin kaldırılmasının ardından 1995 yılında kapatılmıştır. Görmekte olduğu işlevlerin geri kalanları yeni kurulan Ulusal Taşımacılık Güvenlik Kurumu’na (National Transportation Safety Board) devredilmiştir (T.C. Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu, 2010: 47-48).

Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan 213

ABD’deki düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bakanlıktan küçük ancak bir idari birimden daha büyük kuruluşlar olup belli alanda düzenleme ve denetleme yapma işleviyle çalışan, uzmanlığa dayalı bir faaliyet üstlenen, politik denetime karşı bağımsız, daha çok senatoya karşı sorumlu olan kurumlardır (Avaner, 2003: 114). ABD’deki bağımsız kurumların meşruiyet kaynağı şüphesiz faaliyet alanlarında sahip olukları teknik uzmanlık bilgisine dayanmaktadır. Bugün için yasama, yürütme ve yargı erklerinin elinde bulunmayan bu donanım söz konusu kurumlara farklı bir ayrıcalık kazandırmakta olup meşruiyetlerini güçlendirdiğine dair tezler oluşturulmaktadır (Müftüoğlu ve Karabudak, 2002: 9). Ayrıca söz konusu kurumlar meşruiyetlerini büyük ölçüde faaliyetlerini yürütürken saydam olmaya dikkat etmelerine, katılımcılık ve işbirliği anlayışı içerisinde karar alma süreçlerine ilgili tüm tarafları katmalarına borçludurlar (Zenginobuz, 2002: 94). ABD’de akla gelebilecek hemen her alan Düzenleyici ve Denetleyici Kurum bulunmaktadır. ABD’deki Düzenleyici ve denetleyici kurumlar konusundaki yaklaşım, etkin bir şekilde faaliyet göstereceklerine inanılan her alanda Düzenleyici ve Denetleyici Kurum kurulabildiği yönündedir (TÜSİAD, 2002: 85). ABD’deki düzenleyici kurumların bazıları aşağıdaki gibi sıralanabilir;

1934 tarihli İletişim Kanunu ile kurulan Federal İletişim Komisyonu yayıncılık alanını düzenlemek ve denetlemekle sorumlu bir düzenleyici kurum olarak kurulmuştur (Federal Communications Commission, http://www.fcc.gov, (25.05.2013).

Menkul Kıymetler ve Borsa Komisyonu 1934 yılında kurulmuş ve söz konusu kurumun görevi hisse senedi ve bono sermaye piyasalarını düzenlemektir (Securities and Exhange Commission, http://www.sec.gov/about.shtml, (25.05.2013)

1997 yılında kurulan bağımsız bir düzenleyici ve denetleyici kurum olan Federal Enerji Düzenleme Komisyonu Amerikan Enerji Bakanlığı bünyesinde yer almaktadır. Federal Enerji Düzenleme Komisyonu, doğal gaz, petrol ve elektriğin eyaletlerarası iletimini düzenleyen bağımsız bir kuruluştur. Ayrıca, Kurum doğalgaz ve hidroelektrik projelerini de düzenlemektedir (Federal Energy Regulatory Commission, http://www.ferc.gov/about/about.asp, (27.05.2013)

1914 yılında ABD’ nin federal düzeyde rekabet otoritesi olarak Federal Ticaret Komisyonu kurulmuştur (Federal Trade Commission, http://www.ftc.gov/ftc/about.shtm, (27.05.2013). Görev ve yetkileri genel itibariyle değerlendirildiğinde, ABD’de faaliyet gösteren Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar ilgili oldukları sektörün yapısı ve işleyişi ile ilgili kural ve düzenlemeler getirebilmekte, bunlara uyulmaması durumunda ilgili taraflara bir dizi yaptırım uygulayabilmektedir (Zenginobuz, 2002: 85). ABD’de düzenleyici kurumların kurulması ABD Kongresi’nin çıkardığı bir yasayla olmakta, kurumların bütçeleri de yine Kongre tarafından belirlenmekte ve kontrol edilmektedir. Kongre, bu kurumların görev ve yetkilerini değiştirme ve aldıkları kararları veto etmek yetkisine sahiptir (T.C. Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu, 2010: 53). Düzenleyici kurul üyeliklerine yapılacak atamalar için ABD Başkanı aday göstermekte, ardından adayın Kongre’de onaylanması süreci gelmektedir. Bu süreçte aday, Senato’nun ilgili komisyonunda dinlenmekte ve kabul ya da reddedilmektedir. Kurullar genellikle beş üyeden oluşmakta ve üyeler genellikle beş yıllık süreler için atanmaktadırlar. Kurul yapısında daha dengeli bir siyasi temsil sağlamak için, kurul üyelerinin en fazla yarısının aynı siyasi partiye mensup olabileceği yönünde düzenleme getirilmiştir. Kurulların her türlü kararına karşı yargıya başvurma hakkı bulunmaktadır. Kurulların başkan ve üyelerinin görevlerine gerekçe gösterilmeden son verilememekte; göreve son verme ancak yetki kullanımında ihmal veya suiistimal olduğu kuşkuya yer olmaksızın açıkça tespit edildiği durumlarda gündeme gelebilmektedir (TÜSİAD, 2002: 91-92). Kural ve düzenlemelere uyulmadığı durumlarda soruşturma yapıp ceza verebilmeleri bakımından, ABD’deki düzenleyici kurumların yargı gücü kullanan birer “uzman mahkeme” gibi çalıştıklarını söylemek mümkündür. Yargı denetiminin yanı sıra, 1985 yılında Başkan’a bağlı olarak kurulan İdare ve Bütçe Dairesi,

214 Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan yürütme adına bağımsız kurumların gözetim ve denetimini tam yetki ve sorumluluk altında yürütmekle görevlendirilmiştir (Zenginobuz, 2002: 92). Amerika’daki bağımsız idari otoriteler hem yargısal denetime, hem Kongre’nin uzmanlaşmış komisyonlarınca yapılan bir denetime, hem de yürütme adına doğrudan doğruya ABD Başkanı’na bağlı olan “Yönetim ve Bütçe Bürosu (Office of Management and Budget)” tarafından uygulanan “bütçe denetimine” tabidir (Akıncı, 1999: 125). ABD’deki bağımsız düzenleyici kurumlarla ilgili olarak dikkat çekilmesi gereken bir nokta da, her ne kadar Kongre tarafından kuruluyor ve işleyişleri üzerinde yürütme, yasama ve yargı denetimi bulunuyorsa da, bu kurumların ABD Anayasası çerçevesinde açık olarak tanımlanmış bir yerleri bulunmamalarıdır. ABD’deki düzenleyici ve denetleyici kurumlar ve birbirleri ile ilişkileri, ülkenin kendine özgü federal yapısını yansıtan özellikler taşımaktadır (Zenginobuz, 2002: 94). B-İngiltere’de Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar İngiltere, 1980’li yıllara damgasını vuran ve özellikle altyapı sektörleri üzerinde geriye dönülmez izler bırakan özelleştirme uygulamalarında başı çeken ülke olması sebebiyle, düzenleyici ve denetleyici kurumlar konusunda öncü girişimlerde bulunmuş bir ülkedir (OECD, 2002: 12). İngiltere’de; millileşmiş sanayi ve kamu işletmelerindeki verimsizlik, kamu açıklarını kapatmaya yönelik olarak gelir elde etme, kamudaki personel fazlalığı, kamu örgütlerinin kullanılan sermaye ve varlıklar üzerinden çok düşük düzeyde gelir elde etmesi, kamu işletmelerinin rekabetçi olmayan ve tüketicilerin istemlerine duyarsız yapıda olması, kamu işletmelerinin yönetimindeki siyasallaşma gibi gerekçelerle İngiltere'de Muhafazakar Parti, özelleştirme sürecini başlatmıştır (Karasu, 2004: 145). İngiltere’deki bağımsız düzenleyici kurumlar bu yeni anlayışının ürünü ve öncü kuruluşları olarak ortaya çıkmıştır. Bu çerçevede İngiltere’de finansal hizmetler sektörünü düzenleyen Finansal Hizmetler Otoritesi , telekomünikasyon alanında denetleme ve düzenleme görevli İletişim İdaresi , Rekabet Komisyonu, elektrik sektörünü düzenleyen İngiltere Elektrik Düzenleme Kurulu ile doğal gaz sektörünü düzenleyen Doğalgaz Düzenleme Kurumu’nun birleştirilmesi ile oluşturulan Gaz ve Elektrik Piyasaları İdaresi kurulmuştur. İngiltere’deki bu kurumların yetki ve sorumlulukları bir çerçeve yasa ile belirlenmiştir. Bunlar arasında, ilgili sektörde faaliyet lisansı verme koşullarını belirleme ve lisans verme, bazı fiyatları belirleme, sektörde faaliyet gösteren taraflar arasında çıkabilecek bazı anlaşmazlıklarda karar verme, sektör faaliyetleri ile ilgili her türlü bilgiyi isteme-edinme, üretme hakkı ve sorumluluğu, ilgili bakanlıkları ve rekabet otoritelerine belirli konularda bilgi verme ve danışmanlık yapma, hizmet kalite standartlarını belirleme ve gözetme, tüketici şikayetlerini inceleme ve hatalı uygulamalarda tüketicilerin nasıl tazmin edileceğini belirleme ve rekabet yasası çerçevesinde bazı işlevleri yerine getirmek gibi konular sayılabilir (TÜSİAD, 2002: 95). Söz konusu kurumların kararlarına karşı yargıya başvurma hakkı bulunmaktadır. Ayrıca, kurumlar faaliyetleri ile ilgili olarak her yıl ilgili olduğu bakanlığa faaliyet raporu sunmaktadır. Bakanlıkta bu raporu Parlamentoya sunmaktadır. İngiltere’deki düzenleyici kurumları yapısı bakımından ABD’den ayıran önemli bir fark, hükümetin bir kişiyi düzenleyici kurumun yönetiminden ve kararlarından tek sorumlu kişi olarak atayabilmesidir. Bu doğrultuda, “tek bir düzenleyici” beş yıllığına hükümet tarafından atanmakta ve görevden alınması çok özel durumlar dışında mümkün olmamaktadır. Ancak 1999 yılından sonra oluşturulan ve birkaç sektörü bir arada düzenleyen Gaz ve Elektrik Piyasaları İdaresi ve İletişim İdaresi gibi kurumlar için ABD’deki gibi kurul yapısı geliştirilmiştir. Burada, ABD’dekinden farklı olarak, kurul üyelerinin birkaçı dışında kalanları kurul çalışmalarına yarı zamanlı olarak dışarıdan katılmaktadırlar. Diğer yandan su ve demiryolu otoriteleri tek düzenleyicili yapılarını korumaya devam etmektedir. Bu İngiltere’de düzenleyici kurumların yapısı hakkında tek bir uygulama birliğinin olmadığının göstergesidir (Zenginobuz, 2002: 102). C- Fransa’da Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Fransa’nın merkeziyetçi ve devletçi geleneği özellikle AB düzeyindeki gelişmeler ve düzenleyici reform süreçleriyle yavaş yavaş değişmeye başlamıştır ve bazı altyapı sektörlerinde tekel niteliğinde olan kamu

Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan 215

firmaları faaliyetlerini yine sürdürmelerine rağmen, bu sektörlerde bağımsız idari otoriteler kurularak, kamu firmaları ve liberalizasyon süreci sonrası sektöre yeni giren firmaları düzenleme görevi bu kurumlara verilmiştir. Örneğin, elektrik sektöründe “Electricité de France” ve telekomünikasyon sektöründe “France Telecom” kamu şirketi olarak varlığını sürdürmektedir. Ancak aynı sektörlerde sırasıyla, Elektrik Düzenleme Komitesi ve Telekomünikasyon Düzenleyici Otoritesi kurulmuştur (TÜSİAD, 2002: 115). Düzenleyici ve denetleyici kurumların sayısında 1960’lı yıllardan itibaren önemli bir artış olmuştur. Bu artışın nedeni, yargı organlarının yaptıkları hukuki denetimin yetersiz olması ve dolayısıyla yerindelik denetimi yapacak mercilere ihtiyaç duyulmasıdır (Azrak, 2001: 21). Fransa’daki bazı düzenleyici kurumlara örnek verecek olursak; radyo ve televizyon yayınlarını denetleyen Radyo ve Televizyon Yayın Konseyi, sermaye piyasasını denetleyen Sermaye Piyasası Düzenleme Komisyonu, telekomünikasyon sektörünü düzenlemekle görevlendirilen Telekomünikasyon Düzenleyici Otoritesi ve Elektrik Düzenleme Komitesi’dir. Merkezi ve yerinden yönetimin yanında üçüncü bir yapılanma olarak sistem içindeki yerini alan “Autorites Administratives Independantes” adıyla bilinen bağımsız idari otoritelerin ayrı bir tüzel kişilikleri yoktur. Merkezi idarenin içinde kurulmuş ve zorunlu olarak üniter devlet yapısının bir parçasını oluştururlar. Hükümetten bağımsız olmalarına karşın merkezi idare bünyesinde yer alırlar. Hiyerarşi denetimine tabi değillerdir. Yani idari bakımdan yürütme ve yasama organı ile hiyerarşik bir ilişki içinde değillerdir. Merkezin denetimi dışında yer alması ve üyelerin bağımsızlığının garanti altına alınmış olması ile bu kurumlara özerklik sağlanmıştır (Yıldırım, 2000: 202). Kamu hukuku tüzel kişileri de olmayan söz konusu kurumların, başbakan veya bakana bağlıdırlar. Sadece idari otoriteler tarafından değil, bireyler tarafından da harekete geçirilebilmektedirler. Belirli bir sektörde düzenliliği sağlama, müdahalede bulunma, danışma, kural koyma ve karar alma yetkisine sahip olan kurumların verdikleri kararlar idari yargıcın denetimine tabidir (Atay, 2000: 59-60). Bütçe ve mali denetim bakımından diğer kamu birimlerine benzer kurallara tabidirler. Bu kurullar, mali açıdan genel bütçe içinde yer almaktadırlar. Mali denetimlerinin Maliye Bakanlığınca yapılması esas ise de, çoğu yasayla bu görev Fransız Sayıştay’ına verilmektedir. Kurullar, mali tablolarını yıllık raporlar halinde kamuya açıklamakla sorumludurlar (TÜSİAD, 2002: 120). D-Almanya’da Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Almanya altyapı ve diğer sektörlerde liberalizasyona gidilmesi konusunda Avrupa’da öncü ülkelerden biri olmuştur. Düzenleyici nitelikteki faaliyetlerin liberalizasyon öncesinde büyük ölçüde merkezi devlet ve eyalet yönetimleri arasında paylaştırılmış olması nedeniyle, düzenleyici ve denetleyici kurumlar açısından kendine özgü bir gelişim göstermektedir. Altyapı sektörlerinin rekabete açılması ve bu suretle birleştirilmesi yönündeki AB politikalarını büyük çapta destekleyen Almanya, bu yöndeki Avrupa Komisyonu direktiflerini uygularken kendi ülke şartlarını göz önüne alarak hareket etmektedir (TÜSİAD, 2002: 109). Almanya’da federal düzeyde faaliyet gösteren düzenleyici ve denetleyici kurumların sayısı çok fazla değildir. Söz konusu kurumlardan bazıları; Federal Kartel Dairesi, Federal Finansal Denetim Otoritesi, Telekomünikasyon ve Posta Düzenleyici Otoritesi’dir. Almanya Avrupa Birliği direktifleri çerçevesinde güçlü ve etkili bir kamu yönetimine sahiptir. Bu ülkede kurulan düzenleyici ve denetleyici kurumlar kamu yönetimi yapısı içinde yer almaktadırlar. Ancak düzenleyici ve denetleyici kurumların iç yönetim bakımından büyük ölçüde siyasi baskılardan bağımsız çalışabilmelerine izin veren bir yapıları bulunmaktadır. Bu konuda 1958 yılından beri faaliyette bulunan Federal Kartel Dairesi’nin idari yapısı yeni kurulan kurumlara da örnek teşkil etmektedir (Zenginobuz, 2002: 109). Almanya’da geleneksel idari yapı içerisinde yer alan düzenleyici kurumların kurul başkanlarının görev süresi açısından genellikle belirli bir süre öngörülmemiştir. Kurul başkanlarının görevden alınmasına ilişkin belirli bir düzenleme söz konusu değilken, kurul başkanları genellikle hükümet tarafından atanmaktadır. Ayrıca,

216 Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan Almanya’daki söz konusu kurumların başkanlarının yeniden atanmaları mümkündür. Kurul üyelerine ilişkin olarak da kurul başkanına benzer şekilde, görev süresi açısından belirli bir süre öngörülmemiştir. Kurul üyelerinin atanması konusunda tek tip bir uygulama yoktur. Genellikle yeniden atanmaları mümkün olan kurul üyelerinin, görevden alınması konusunda belirli bir düzenleme söz konusu değildir. Bağımsızlıkları yasada ayrıca belirtilen Almanya’daki düzenleyici kurumların parlamentoya karşı yalnızca bilgi amaçlı yıllık rapor sunma yoluyla hesap vermektedirler. Bağımsız idari otoritelerin gelir kaynakları farklılaşmaktadır. Federal Finansal Denetim Otoritesi’nin gelir kaynağı düzenlenen şirketlerden alınan paylar iken, Telekomünikasyon ve Posta Düzenleyici Otoritesi’nin ve Federal Kartel Dairesi’nin gelirleri genel bütçeden sağlanmaktadır (TÜSİAD, 2002: 114). E- İtalya’da Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar İtalya’da 1990’lardan önce devlet hem üretici hem de düzenleyici olma görevini birlikte yürütmekteydi. Teknolojik gelişmelerin etkisiyle doğal tekellerin önemini yitirmesi, ekonomik alandaki liberalleşme akımıyla birleşince, 1990’lardan itibaren İtalya sektörleri rekabete açmaya başlamıştır. Dolayısıyla piyasaları yeniden yapılandırmış ve düzenleyici kurumlar da bu yapılandırmanın kamu yönetimi boyutundaki yansımaları ve önemli parçaları olmuştur (TÜSİAD, 2002: 120-121). İtalya’da, rekabet yasalarının uygulanmasından sorumlu olmak üzere 1990 yılında Rekabet Otoritesi kurulmuştur. Ayrıca enerji sektörünü düzenlemek üzere 1995 yılında Elektrik ve Gaz Düzenleyici Kurumu kurulmuştur. İtalya’da söz konusu kurumlar ilgili sektörlerde yasa yerine geçen düzenlemeler yapabilmektedir. Örneğin, lisans verme, fiyat ve tarife belirleme, sektörün işleyişi ile ilgili ortaya çıkabilecek anlaşmazlıkları çözme, idari para cezası verme ve lisans iptali gibi yaptırımlar belirleme ve uygulama yetkilerini kullanabilmektedirler. İtalya’da düzenleyici kurumların kurul başkanı ve üyeleri hükümet ve parlamento tarafından atanmaktadır. Kurul başkan ve üyelerinin görev süreleri genellikle 7 yıldır. Söz konusu kurumların kurul başkan ve üyelerinin tekrar atanmaları mümkün değildir. Elektrik ve Gaz Düzenleyici Kurumu’nun kurul başkanı ve üyeleri sadece görevi ile bağdaşmayacak bir davranış içerisinde bulundukları takdirde görevlerinden alınırken, Rekabet Kurumu için bu konuda bir düzenleme yoktur. İtalya’da düzenleyici kurumların bağımsızlıkları yasada belirtilmiştir Bu kurumlar, hükümete karşı sadece bilgi amaçlı yıllık rapor sunma yoluyla hesap vermektedir. Parlamentoya karşı ise, Rekabet Kurumu hesap vermezken, Elektrik ve Gaz Düzenleyici Kurumu bilgi amaçlı yıllık rapor sunmaktadır. Bu kurumların gelir kaynakları, düzenledikleri şirketlerden aldıkları paylar ve genel bütçedir. İtalya’da düzenleyici kurumların bütçeleri Sayıştay tarafından denetlenmektedir. Ayrıca, bu kurumlar düzenleyici yetkilerini hükümet ile paylaşmaktadırlar (TÜSİAD, 2002: 122-123). SONUÇ Dünya’daki ilk örneklerine 19.yüzyılın sonunda ABD’ de rastlanan düzenleyici ve denetleyici kurumlar, 1980’den itibaren özellikle İngiltere ve Kıta Avrupa’sında olmak üzere tüm dünyada yayılma göstermişlerdir. Ortaya çıkış sebepleri olarak, serbest piyasa ekonomisi, gelişen teknoloji, küreselleşme, özgürlüklere ilişkin gelişmeler bağlamında bazı yönetsel alanların denetimlerinin zorlaşması ve siyasilere duyulan güvensizlikler sayılabilmektedir. Diğer bir ifadeyle, düzenleyici ve denetleyici kurum kavramının dünya çapında yaygınlaşmasına neden olan olay ise regülasyon kavramının neo-liberal politikaların etkisiyle gündeme gelmesidir. Düzenleyici ve denetleyici kurumların teknik bir uzmanlaşma gerektiren toplumun hassas sektörlerinde siyasi baskılardan soyutlanmış olarak tarafsız bir şekilde faaliyet göstermeleri, sektörde uzmanlaşmış personeli bünyesinde toplayarak daha çabuk ve daha etkin müdahalelerde bulunabilmeleri gibi olumlu yönlerinin yanı sıra devlet yapısı içerisinde idari organlar olarak düzenlenmelerine rağmen, idari birimlerin bunları tipik hiyerarşi ve idari vesayet denetimlerine tabi tutamamaları nedeniyle idarenin bütünlüğü ilkesinin zedelenmiş olacağı konusunda olumsuz yönlerinden de söz edilebilmektedir. ABD’nin düzenleyici ve denetleyici kurumlar konusundaki yaklaşımı, etkin bir şekilde faaliyet göstereceklerine inanılan her alanda düzenleyici kurum kurabileceği yönündedir. Bu doğrultuda ülkede hükümet veya yarı-hükümet kontrolünde teşebbüsler kurulması veya kamu hizmetlerinin özel teşebbüslere

Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan 217

devredilmesi anlayışı yeni bir yapılanmayı gündeme getirmiştir.Bu nedenle, ABD’de akla gelebilecek her alanda düzenleyici ve denetleyici kurum bulunmaktadır. Ayrıca, söz konusu kurumlar çeşitli kamusal projelerin yönetilmesinde de kullanılmaktadırlar. Öte yandan, Kıta Avrupa’sı ülkelerinden biri olan Fransa’da da düzenleyici kurumların idari sistem içindeki bütünlüğü bozduğu gerekçesiyle, söz konusu kurumların kaldırılması ve görevlerinin klasik idari birimlere devredilmesi ya da bu kurumların tek çatı altında toplanması önerilerinde bulunulmuştur. Ancak, bu önerilerin uygulamaya geçirilmesindeki zorlukların düşünülen faydalardan daha fazla olacağı gerekçesiyle minimal çözümler öngörülmüştür. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar devletin regülasyon fonksiyonunu yerine getirmesi, kurumlar arası rekabeti düzenlemesi ve bu sayede ekonomik istikrarı sağlaması açısından devlet açısından vazgeçilmez bir öneme sahiptir. Bu kurumlar bazı uygulamalar yönünden eleştirilse bile gelecekte de varlıklarını sürdürecekleri doğal bir gerçektir. KAYNAKÇA Akıncı, M. (1999). Bağımsız İdari Otoriteler ve Ombudsman, İstanbul: Beta Yayınları, I. Baskı. Atay, E. E. (2000). “Fransız İdare Hukukunda Bağımsız İdari Otoriteler (BİO’lar): Rekabet Konseyi,” Rekabet Kurumu Perşembe Konferansları 6, Rekabet Kurumu Yayın No 57, Ankara, 2000. Atay, E. E. (2006). “Bağımsız İdari Otoriteler ve Türkiye Uygulaması”, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 10(1-2): 259-293. Avaner, T. (2003). 1980 Sonrası Devletin Yeniden Yapılandırılması ve Bağımsız İdari Otoriler, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi. Ankara: Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü. Aydın, V. M. Aktel ve N. Avsar. (2005). “Neo-Liberal Düşüncenin Türkiye Bağlamında Yeni Yönetsel Aktörleri: Bağımsız İdari Otoriteler-Üst Kurullar,” Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi,1(1): 103-126. Azrak, Ü. (2001). “Bağımsız İdari Otoriteler Sempozyumu,” Perşembe Konferansları, Rekabet Kurumu (RK) Yayın No:80, Ankara, 5 Kasım 2001. Duran, L. (1997). “Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler,” Amme İdaresi Dergisi, 30( 1): 3-10. Federal Communications Commission, http://www.fcc.gov, (25.05.2013). Federal Energy Regulatory Commission, http://www.ferc.gov/about/about.asp, (27.05.2013) Federal Trade Commission, http://www.ftc.gov/ftc/about.shtm, (27.05.2013) Günay, A. ve Özen A. (2004). “Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye”, Vergi Sorunları Dergisi, 184: 169-189. Günaydın, G. (2002).“Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler”, Kamu Yönetimi Dünyası Dergisi, 10:4-7. Kaboğlu, İ. (2002). Özgürlükler Hukuku, İmge yayınları, Ankara. Karacan, A. İ. (2001).“Özerk Kurumların Özerkliği”, Rekabet Dergisi, Ankara, 8:3-59. Karasu, K. (2004). “İngiltere”, Kamu Yönetimi Ülke İncelemeleri içinde, Ankara Üniversitesi KAYAUM Yayınları, Ankara. Müftüoğlu, M. T. ve Karabudak, H.B. (2002). “İktisadi Politikalar Bağlamında Hukuki Düzenleme (Regülasyon) Üzerine Düşünceler”, Rekabet Dergisi, 2002:3-14. OECD , Government Capacity to Assure High Quality Regulation in the United Kingdom, Background Report, OECD, Paris, 2002. Perçin, Ö. (2011). “Bağımsız İdari Otoriteler”, İnönü Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 2(1): 325-345. Securities and Exhange Commission, http://www.sec.gov/about.shtml, (25.05.2013) Tan, T. (2000). “Bağımsız İdari Otoriteler”, Devletin Düzenleyici Rolü (Ed: İzak Atiyas), İstanbul, Tesev Yayınları. T.C. Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu, (2010).Düzenleyici ve Denetleyici Kurumların Oluşumu, Teşkilatı, Yetki ve Görevleri, Denetlenmeleri ve Kurul Üyeleri ile Çalışanlarının Statüsüne İlişkin Hususların İrdelenmesi, Sayı: 2010/11, Ankara. Thatcher, M. (2002). “Regulation After Delegation: Independent Regulatory Agencies in Europe”, Journal of European Public Policy, 9(6): 954-972, p.955’ den aktaran Çapar, S. (2009).Türkiye’ de Ve Yunanistan’ da Düzenleyici Kurumlar, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, 83:375-393. Tiryaki, R. (2002). “Bağımsız İdari Kurum Olarak RTÜK”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 51 (4):169-205. TÜSİAD, (2002). Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, Yayın No. TÜSİAD-T/2002-12/349Aralık 2002. Tan, T. (2002). “Bağımsız İdari Otoriteler ve Düzenleyici Kurullar”, Amme İdaresi Dergisi, 35(2):11-37. Ulusoy, A. (2002).“Türkiye İçin Nasıl Bir Bağımsız İdari Otorite Modeli”, II. Bağımsız Kurumlar ve Piyasa Ekonomisi Arenası, STEAM, İstanbul. Ulusoy, A. (2003). Bağımsız İdari Otoriteler, Turhan Kitabevi, Ankara.

218 Prof. Dr. Fevzi DEVRİM’e Armağan Ulusoy, A. (1999). “Bağımsız İdari Kurumlar”, Danıştay Dergisi, 100: 3-17. Ulusoy, A. (1998). “Kamu Anlayışında Yeni Yönelimler: Avrupa Yapılanmasının Kamu Hizmeti Teorisine Etkileri”, Amme İdaresi Dergisi, 31(2): 21-40. Yıldırım, T. (2000). “Bağımsız İdari Otoritelerin Yargısal Denetimi,” 2000 Yılında İdari Yargı Sempozyumu, Danıştay Yayın Bürosu No:59, Ankara. Zenginobuz, Ü. (2002). Bağımsız İdari Otoriteler ve Türkiye Uygulaması, TÜSİAD, Yayın No: 2002 12/349.