domaine des sciences de la societe mention gestion
TRANSCRIPT
UNIVERSITE D’ANTANANARIVO
DOMAINE DES SCIENCES DE LA SOCIETE
MENTION GESTION
MEMOIRE DE FIN D’ETUDES EN VUE DE L’OBTENTION DU DIPLOME DE MASTER II
PARCOURS : COMPTABILITE AUDIT ET CONTROLE
DIAGNOSTICS ET REFORMES DU SYSTEME DE CONTROLE INTERNE ET DE
L’AUDIT INTERNE
CAS DU MINISTERE DE L’INTERIEUR ET DE LA DECENTRALISATION
----------------
FONDS DE DEVELOPPEMENT LOCAL
Présenté par :
Présenté par
RANDRIANIRINA Solomanana Liantsoa
Sous l’encadrement de :
Encadreur Pédagogique Encadreur Professionnel
Monsieur Paul Max Razafindrakoto Madame Lolitacia SENDRADILIFERA
Enseignant au sein de la Mention Gestion Responsable Comptable et Financier
Année Universitaire : 2017/2018
18 Décembre 2018
I
REMERCIEMENTS
En témoignage de notre profonde gratitude, nous tenons en premier lieu à remercier
DIEU pour la bénédiction qu’il nous a donnée dans la réalisation de cet ouvrage.
Nous tenons également à faire part de notre reconnaissance envers quelques personnalités de
l’Université d’Antananarivo pour le savoir qu’ils ont pu nous prodiguer durant ces années de
formation. Nous nous adressons à :
• Monsieur RAMANOELINA Armand René Panja, Professeur Titulaire, Président de
l’université d’Antanarivo de nous avoir accepté comme étudiant à l’Université.
• Monsieur RAKOTO David, Responsable du Domaine des Sciences de la Société en
nous inscrivant dans la liste des étudiants au Domaine des Sciences de la Société.
• Madame RANDRIAMBOLOLONDRABARY Corinne, Maître de Conférences,
Responsable de la Mention Gestion pour ses conseils, ses remarques, pour le bon fonctionnement
et l’image de notre Mention.
• Madame ANDRIANALY Saholiarimanana, Professeur Titulaire et Directeur du Centre
d’Etudes et de Recherches en Gestion, qui ne cesse d’apporter ses compétences afin de
développer notre Mention Gestion.
• Monsieur RAZAFINDRAKOTO Paul Max, Enseignant au sein de la Mention Gestion,
pour son encadrement pédagogique et surtout pour ses précieux conseils durant la rédaction et
l’accomplissement de ce mémoire.
• Tous nos professeurs pour leurs cours théoriques qui nous ont aidé dans nos études dans
le domaine des Sciences de Gestion.
Nous tenons également adresser nos profondes gratitudes et remerciements aux
responsables et au personnel du FONDS DE DEVELOPPEMENT LOCAL. En particulier,
Monsieur RAMAMONJISOA Nasolo Adoré, Directeur des Affaires Administratives et
Financières qui nous a autorisé à effectuer ce stage et aussi Madame Lolitacia
SENDRADILIFERA, Responsable du Service Financier et Comptable en tant qu’encadreur
professionnel.
Mes vifs remerciements vont enfin à mes parents et ma famille qui m’a soutenu
moralement et financièrement sans se décourager tout au long de cette étude. Ainsi, toutes les
personnes qui ont contribué, de près ou de loin, à la réalisation de ce mémoire, que chacun
reçoive ma reconnaissance.
II
ACRONYMES
AC AGENT COMPTABLE
AFD AGENCE FRANCAISE DE DEVELOPPEMENT
ARSF APPUI A LA REFORME ET A LA SECURISATION FONCIERE
BA BUDGET ANNUEL
BC BON DE COMMANDE
BCM BANQUE CENTRALE DE MADAGASCAR
BE BORDEREAU D’ENVOI
BM BANQUE MONDIALE
BP BUDGET PRIMITIF
CA CONSEIL D’ADMINISTRATION
CPM CALENDRIER DE PASSATION DES MARCHES
CTD COLLECTIVITES TERRITORIALES DECENTRALISEES
DAAF DIRECTION DES AFFAIRES ADMINISTRATIVES ET FINANCIERES
DAF DIRECTEUR ADMINISTRATIF ET FINANCIER
DG DIRECTEUR GENERAL
DPS DIRECTEUR DE PROGRAMME ET DE SUIVI
DRC DIRECTEUR DE RENFORCEMENT DES CAPACITES
EPA ETABLISSEMENT PUBLIC A CARACTERE ADMINISTRATIF
EPIC ETABLISSEMENT PUBLIC A CARACTERE INDUSTRIEL ET COMMERCIAL
EPN ETABLISSEMENTS PUBLICS NATIONAUX
FDL FONDS DE DEVELOPPEMENT LOCAL
FNP FONDS NATIONAL DE PEREQUATION
GIZ COOPERATION INTERNATIONALE ALLEMANDE POUR LE DEVELOPPEMENT
FRAP FEUILLE DE REVELATION ET D’ANALYSE DES PROBLEMES
IASB INTERNATIONAL ACCOUNTING STANDARD BOARD
IASC INTERNATIONAL ACCOUNTING STANDARD COMMITTEE
IDA ASSOCIATION INTERNATIONALE DE DEVELOPPEMENT
IFACI INSTITUT FRANÇAIS IDES AUDITEURS ET CONTROLEURS INTERNES
IIA INSTITUT OF INTERNAL AUDITORS
IGL INDICE DE GOUVERNANCE LOCALE
KfW BANQUE ALLEMANDE DE DEVELOPPEMENT
LOG LOGISTICIEN
III
LP2D POLITIQUE SUR LA DECENTRALISATION ET LA DECONCENTRATION
MFB MINISTERE DES FINANCES ET DU BUDGET
MID MINISTERE DE L’INTERIEUR ET DE LA DECENTRALISATION
MOC MAITRISE D’OUVRAGE COMMUNALE
MOD MAITRISE D’OUVRAGE DELEGUEE
MOIC MAITRISE D’OUVRAGE INTER-COMMUNALE
ONG ORGANISATION NON GOUVERNEMENTALE
OPCI ORGANISMES PUBLICS DE COOPERATION INTERCOMMUNALE
PADC PROGRAMME D’APPUI AU DEVELOPPEMENT DES COMMUNES
PAPSP PROJET D'APPUI A LA PERFORMANCE DU SECTEUR PUBLIC
PCD PLAN COMMUNAL DE DEVELOPPEMENT
PCOP PLAN COMPTABLE DES OPERATIONS PUBLIQUES
PDCID/KfW PROGRAMME DE DEVELOPPEMENT COMMUNAL INCLUSIF ET DE
DECENTRALISATION
PGE POLITIQUE GENERAL DE L’ETAT
PIC2/BM POLES INTEGRES DE CROISSANCE
PN2D PROGRAMME NATIONAL DE DECENTRALISATION ET DE DECONCENTRATION
PND PLAN NATIONAL DE DEVELOPPEMENT
PPM PLAN DE PASSATION DES MARCHES
PRMP PERSONNE RESPONSABLE DES MARCHES PUBLICS
ProDéCID/GIZ PROGRAMME DE DEVELOPPEMENT COMMUNAL INCLUSIF ET DE
DECENTRALISATION
PTA PLAN DE TRAVAIL ANNUEL
PV PROCES VERBAL
RAG RESPONSABLE DES AFFAIRES GENERALES
RCE REGISTRE DE COMPTABILITE DES ENGAGEMENTS
RCL REGISTRE DE COMPTABILITE DES LIQUIDATIONS
RCO REGISTRE DE COMPTABILITE DES ORDONNANCEMENTS
RFC RESPONSABLE FINANCIER ET COMPTABLE
RPI RESSOURCES PROPRES INTERNES
SAG SERVICE DES AFFAIRES GENERALES
SFC SERVICE FINANCIER ET COMPTABLE
SIG SYSTEME INTEGRE DE GESTION
IV
SIIGMP SYSTEME INTEGRE INFORMATISE DE GESTION DES MARCHES PUBLICS
SIIGFP SYSTEME INTEGRE INFORMATISE DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
SPM SERVICE PASSATION DES MARCHES
TB TABLEAU DE BORD
V
LISTE DES FIGURES
Figure N° 1 : Les composantes du FDL
Figure N° 2 : Organigramme
Figure N° 3 : Symboles de traitement d’exécution des dépenses
Figure N° 4 : Structure de l’Audit Interne
LISTE DES TABLEAUX
Tableau N° 1 : Méthodologie de traitement d’analyse
Tableau N° 2 : Fiche de programmation et de suivi budgétaire 2017
Tableau N° 3 : Source de financement
Tableau N° 4 : Catégorie de dépenses
Tableau N° 5 : Prévision détaillée des activités de chaque intervenant
Tableau N° 6 : Tableau de flux de trésorerie
Tableau N° 7 : Grille d’analyse des tâches à l’exécution des dépenses publiques
Tableau N° 8 : Les étapes de procédures d’acquisition
Tableau N° 9 : Saisie comptable des immobilisations
Tableau N° 10 : Traitements financiers des dossiers de sous-projet
Tableau N° 11 : Types de communication
Tableau N° 12 : Echelle de mesure de la probabilité d’occurrence
Tableau N° 13 : Echelle de mesure de l’impact des risques
Tableau N° 14 : Evaluation des indicateurs de la cartographie des risques
Tableau N° 15 : Périmètre de la fonction d’audit interne
VI
SOMMAIRE
INTRODUCTION GENERALE
PARTIE I : ENJEUX DU FONDS DE DEVELOPPEMENT LOCAL ET RAPPEL THEORIQUE
CHAPITRE I : GENERALITES SUR L’ETABLISSEMENT
Section 1 : Présentation générale du Fonds de Développement Local
Section 2 : Organisation structurelle du Fonds de Développement Local
CHAPITRE II : CADRAGE THEORIQUE ET PRATIQUE
Section 1 : Généralités sur l’audit interne
Section 2 : Cadre conceptuel du système de contrôle interne
CHAPITRE III : METHODOLOGIE DETAILLEE
Section 1 : Pertinence de l’étude de cas
Section 2 : Méthode de collecte de données
Section 3 : Méthodes de traitement et d’analyse des données
PARTIE II : INVENTAIRE ET DIAGNOSTIC DE L'ENVIRONNEMENT INTERNE
CHAPITRE IV : INVENTAIRE DE LA SITUATION EXISTANTE
Section 1 : Gestion financière et comptable du FDL
Section 2 : Fonctionnement de la procédure des dépenses publiques
CHAPITRE V : ANALYSE ET DIAGNOSTIC DU SYSTEME ENVIRONNEMENTAL
Section 1 : Avantages de la gestion de l’établissement
Section 2 : Inconvénients du système de l’établissement
PARTIE III : RECOMMANDATIONS ET PROPOSITIONS DE SOLUTIONS
CHAPITRE VI : SOLUTIONS ET RECOMMANDATIONS
Section 1 : Solutions sur l’environnement de l’établissement
Section 2 : Solutions au niveau du système de contrôle
CHAPITRE VII : MISE EN PLACE D’UNE FONCTION D’AUDIT INTERNE
Section 1 : Séquence entretenue pour la mise en place
Section 2 : Les impacts de la mise en place de l’audit interne
Section 3 : Les résultats attendus
CONCLUSION GENERALE
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXES
TABLE DES MATIERES
1
INTRODUCTION
Le phénomène de mondialisation est multidimensionnel et touche tous les domaines
de la vie économique, culturelle, environnementale et sociale, jusqu’aux relations entre les
Etats et les nations des cinq continents. La mondialisation se caractérise surtout par
l’intensification des relations par-delà les frontières, favorisée par une libéralisation rapide et
les progrès des technologies de l’information, dans les domaines du commerce, des flux
financiers et de l’investissement direct étranger.
Tout cela contribue à faire du développement et de la préservation de la stabilité interne et
externe des tâches aussi difficiles que délicates. D’un côté, la mondialisation offre des
promesses de croissance du commerce et de l’investissement international ; de l’autre, elle
accroît les risques d’instabilité et de marginalisation. De ce fait tout est lié en formant un
processus provoquant une quelque défaillance en cas de faiblesse. C’est dans cet
environnement qui s’interfère qu’évolue Madagascar, une île immense et un Etat africain en
voie de développement qui a traversé une longue crise politique, presque 10 ans (2008 -
2018)1. Par conséquent l’économie de la Grande île ne s’est pas développée. Face à cette
situation, l’Etat cherche toujours à accroitre ses perspectives, ses points stratégiques et à
trouver des solutions pour réduire la pauvreté et améliorer le mode de vie de la population.
Pour atteindre cet objectif, l’Etat s’est orienté vers une trajectoire de développement, à
caractère inclusif et durable.
En effet, bien que la croissance du Produit Intérieur Brut par habitant demeure un
indice significatif de développement, une voie incontournable vers l’atteinte des objectifs de
la société ne saurait suffire. Le caractère multidimensionnel du développement impose une
stratégie qui va au-delà d’une préoccupation axée uniquement sur le revenu. La plus longue
crise socio-économique à Madagascar, débutant à la fin de 2008, a marqué une empreinte
nettement plus forte que les précédentes sur l’économie de la société malgache. Les séquelles
qu’elle a laissées appellent la mise en œuvre d’un ensemble de réformes structurantes et en
profondeur ainsi qu’à des actions et mesures urgentes et à impact rapide. Ces dernières
devront se traduire par des résultats concrets et tangibles, perceptibles à court terme et ce,
sous forme d’amélioration notable de vécu quotidien de la population et notamment des
couches les plus vulnérables.
1 (2008 - 2018) : Situation économique de la Banque Mondiale – Année de consultation 2018.
2
Ces différentes considérations ont présidé à la conception et à l’approche retenues lors de
l’élaboration du Plan National de développement. Les cinq priorités du Plan National de
Développement sont de fixer les grandes orientations du développement du pays. Il s’agit,
tout d’abord, de la gouvernance à travers la mise en place d’un Etat de Droit. Ensuite, de la
restauration de la sécurité de l’effectivité de la décentralisation pour mettre en place une
solidarité nationale, la préservation de la stabilité de l’économie du pays, la mise en œuvre de
la croissance inclusive et participation de l’ensemble des acteurs de la vie de la nation, la
signalisation des ressources humaines dans le processus de mise en œuvre du développement
et, enfin, la valorisation du capital naturel et le renforcement de la résilience aux risques de
catastrophes.
Le Gouvernement Malagasy en partenariat avec les Bailleurs de Fonds, a mis en place
l’Etablissement Public à caractère Administratif - Fonds de Développement Local pour la
mise en œuvre de la Politique Nationale de Décentralisation et de Déconcentration. Doté de
l’autonomie administrative et financière, le Fonds de Développement Local est un mécanisme
de financement de proximité permettant aux Collectivités Territoriales Décentralisées
« CTD » d’assurer leur rôle de Maître d’ouvrage. Le présent Budget rectificatif exceptionnel
2018 du Fonds de développement Local est arrêté en recettes et en dépenses à la somme de
54 698 087 000 Ariary2.
La stratégie du Fonds de Développement Local s’articule autour de trois composantes dont le
financement des activités d’investissements aux communes, le renforcement des capacités à
assurer leur mandat dans le cadre d'une perspective financière croissante et la gestion et
management du suivi des programmes. Le Fonds de Développement Local engage en
globalité ses objectifs visés dans le domaine de la conception et la mise en œuvre des
prestations intellectuelles au niveau des collectivités territoriales décentralisées. Les deniers
publics constituent leurs principales ressources.
Afin de permettre le contrôle des dépenses publiques, un équilibre structurel doit être appliqué
au niveau de l’Etablissement. Cet équilibre est l’une des conditions essentielles pour
l’amélioration d’un système public. Le Conseil d’Administration et la Direction Générale ont
mis en place des dispositifs pour plus de transparence dans la manière de gérer et d’organiser
chaque fonction et activité attribuée. Le choix de ces dispositifs qu’on appelle contrôle
interne, vise à garantir l’efficacité de la gestion et de l'organisation.
2 Budget rectificatif exceptionnel 2018 du FDL, Plan de Travail Annuel.
3
De la même manière que dans la gestion d’une entreprise, le système de contrôle est plus que
jamais de rigueur au sein des établissements publics. En effet, de nos jours, les institutions
publiques doivent faire face à de nouveaux défis pour améliorer leurs services tout en portant
une attention particulière à leurs dépenses et à leur efficacité. Par conséquent, le
développement de l’administration publique ne peut s’envisager sans l’existence d’un système
de contrôle appropriée interne et externe en rapport avec ses activités vis-à-vis de l’Etat.
SIMONS définit le contrôle de gestion moderne comme « les processus et les procédures
fondés sur l'information que les managers utilisent pour maintenir ou modifier certaines
configurations des activités de l'organisation »3,qui constitue tout simplement « système de
contrôle ».
Pour étudier un système, il faut savoir comment il fonctionne. Certes l’aspect le plus
important est celui de l’action coordonnée des différents éléments de ce système. En effet, un
système ou une organisation ne fonctionne efficacement que s’il est pourvu de mécanismes de
régularisation, de contrôle et de correction. Nulle organisation ne peut survivre aisément en
l’absence d’un bon système de contrôle.
LOWE définit le contrôle de gestion, « comme un système qui saisit et traite l’information sur
l’organisation, un système de responsabilité et de feed-back conçu pour apporter l’assurance
que l’entreprise s’adapte aux changements de son environnement et que le comportement de
son personnel au travail est mesuré par référence à un système d’objectifs opérationnels en
cohérence avec les objectifs d’ensemble, de telle sorte que toute incohérence entre les deux
puisse être identifiée et corrigée. »4
Ce contrôle, au vu de ces considérations, peut prendre un double sens. Soit le sens de
contrôle-vérification qui consiste à s’assurer que les règles ou les normes ont bien été
respectées. Soit le sens de contrôle-maîtrise qui est le fait de pouvoir agir efficacement pour
modifier l’état des choses.
L’évaluation, quant à elle, vise à déterminer, d’une manière plus ou moins approximative, si
la pratique est bonne ; ceci peut se faire sous une forme plus ou moins formalisée, avec ou
non l’utilisation de textes de références et l’on enregistrera plus ou moins les résultats. Il n’est
pas besoin d’être indépendant d’un service pour effectuer une évaluation.
3 Simons : Typologie des systèmes de contrôle inspirée du cadre théorique de Simons/hal.archives-
ouvertes.fr/hal-00243012 (1995), 4 Lowe : intitulé Les carrés du DCG 11 – Contrôle de gestion.
4
Mais dans le cadre de notre étude du cas de cet établissement public, il est ainsi nécessaire de
décrire son fonctionnement, de l’évaluer afin de juger l’efficacité de son système de contrôle
et au besoin d’améliorer le système existant. L’interférence et les attributions de la finance
publique sont inévitables. Elle s’incruste en général dans la budgétisation de l’Etat, de ses
collectivités territoriales et de la sécurité sociale.
C’est ainsi que la problématique suivante se pose : « l’évaluation du système de contrôle, à
laquelle repose des enjeux majeurs, permet-elle d’assurer la pratique de la bonne gouvernance
au sein d’un établissement public et le respect de la séparation de pouvoir ? » De cette
problématique découle le thème de ce présent mémoire :« DIAGNOSTICS ET
REFORMES DU SYSTEME DE CONTROLE INTERNE ET DE L’AUDIT
INTERNE : CAS DU MINISTERE DE L’INTERIEUR ET DE LA
DECENTRALISATION, FONDS DE DEVELOPPEMENT LOCAL. »
Dans les faits, le choix de ce thème s’insère à la croisée de l’étude des finances publiques, de
l’audit et du système de contrôle interne. Il s’est introduit dans les préoccupations des
administrations publiques, non pour nécessité d’optimiser les fonctions métiers, mais tient
compte de toute évidence à l’amélioration des fonctionnements et déroulements des activités
exercées et réalisées.
Les résultats attendus de ce thème, sont de prendre en compte les propositions émises après
l’évaluation de son système de contrôle interne mais aussi de permettre à l’établissement de
favoriser son efficacité et sa transparence.
A partir de ces résultats attendus, quelques hypothèses de recherche sont avancées. Pour la
première hypothèse, il est stipulé que la pratique saine d’une bonne gouvernance contribue
efficacement à l’évaluation du système de contrôle. La seconde hypothèse, évoque le respect
de la séparation de pouvoir qui garantit l’évaluation du système de contrôle.
L’objectif principal dans cette recherche étant de pouvoir vérifier l’exactitude des propos
avancés à travers les hypothèses de recherche, de vérifier la véracité de ces hypothèses au sein
de l’établissement étudié.
Pour mener à bien ce mémoire, nous avons effectué un stage de 3 mois au sein du Fonds de
Développement Local auprès de la Direction des Affaires Administratives et Financières.
L’aboutissement de l’aspect pratique dans la réalité que nous avons choisie vérifie les études
théoriques que nous avons effectuées à l’Université.
5
Ce mémoire se divisera en trois parties, et chacune de ces parties sera subdivisée en chapitres
et sections.
La première partie intitulée descriptive comprend trois chapitres. Nous exposerons en premier
la présentation générale de l’Etablissement qui regroupe la zone d’étude. Quant aux cadres
théoriques, elles concernent les généralités sur le contrôle interne et l’audit interne. Ensuite,
dans les méthodes, nous exposerons la méthodologie de la recherche, et les limites de l’étude.
La seconde partie dite analytique est focalisée sur les résultats obtenus lors de la recherche sur
terrain. Les résultats déterminent l’idée générale du thème par le détail de tout ce qui concerne
le système engendré par l’établissement.
La dernière partie sera consacrée aux solutions et aux propositions. Dans les solutions, nous
développerons l’aspect analytique de ce travail en développant les résultats obtenus à partir
des diagnostics. Enfin, nous donnerons des propositions de solutions.
PARTIE I
ENJEUX DU FONDS DE DEVELOPPEMENT LOCAL
ET RAPPEL THEORIQUE
6
INTRODUCTION PARTIELLE
Le but principal de cette première partie est de permettre au lecteur une
compréhension de l’objet d’étude abordée dans ce mémoire. En effet, on ne peut pas entrer en
profondeur dans notre thème sans connaitre le cadre, le contexte et la structure de l’entité au
sein de laquelle nous avons mené notre étude. Il nous est donc indispensable de présenter
l’entité étudiée qui est le Fonds de Développement Local afin de voir sa structure et ses
attributions et son fonctionnement.
Il importe ensuite de voir les points clés nécessaires comme les définitions et utilité de
l’audit interne et du contrôle interne dans sa généralité. Ces derniers seront discutés dans le
cadre théorique c’est-à-dire dans la théorie générale du contrôle interne. Ce cadre théorique va
préciser la notion de l’Administration Publique et surtout elle nous aidera à connaitre la
nécessité de la mise en œuvre du système de contrôle interne, ses objectifs et ses principes.
Enfin, cette première partie exposera la méthodologie que nous avons choisie pour
notre investigation par laquelle nous a permis de collecter, de traiter et d’analyser les données
utiles et nécessaires à la réalisation de ce travail.
7
CHAPITRE I : GENERALITES SUR L’ETABLISSEMENT
Ce chapitre nous aide à connaitre le Fonds de Développement Local. Nous allons
mettre en évidence ses objectifs, son fonctionnement, ainsi que sa performance pour une
gestion saine. L’étude de structure, du parcours, de spécialité, ainsi que l’organisation de ses
activités permet de comprendre le fonctionnement de l’établissement public.
Section 1 : Présentation générale du Fonds de Développement Local
Le FDL a été mis en place en vue de financer les projets de développement local afin de
contribuer au développement socioéconomique équitable de toutes les communes et de
contribuer à l’amélioration des conditions de vie de la population.
1.1 Raison sociale
Le Fonds de Développement Local ci-après dénommé FDL est un Etablissement Public
national à caractère Administratif (EPA). Il a été créé par le décret n° 2007-530 du 11 juin
2007, modifié et complété par le décret n° 2009-814 du 09 juin 2009.Il est doté de la
personnalité morale et d’une autonomie administrative et financière. Il est placé sous la tutelle
technique du Ministère chargé de la Décentralisation et sous la tutelle financière du Ministère
des Finances et du Budget. Son siège social se trouve à Anosy, rue, Pierre Stibbe Anosy
Antananarivo.
1.2 Historique
En tant qu’établissement public national à caractère administratif, le FDL est soumis à la loin°
98-031 du 20 janvier 1999, portant définition des établissements publics et des règles
concernant la création de catégorie d’établissements publics. Cette loi prévoit notamment :
l’Etablissement Public à caractère Administratif (EPA) n’exerce pas d’activités à caractère
industriel et commercial. Son activité administrative est financée essentiellement par
subventions de l’Etat.
Voici quelques dates historiques1 :
L’année 2006 est marquée par la promulgation de la Politique sur la Décentralisation et la
Déconcentration (LP2D) et du Programme National de Décentralisation et la Déconcentration
(PN2D) prévoyant la mise en place du FDL.
1 FDL, Présentation du Fonds de Développement Local, Tome I (2007)
8
En 2007, le Fonds de Développement Local est constitué (Comité 2D, Consultants externes)
par le Décret N° 2007-530 du 11 juin 2007 qui est connu sous l’appellation décret de création
du FDL.
En 2008, l’équipe dirigeante du FDL a été mise en place et a commencé à élaborer les
Programmes et les dossiers de demande de financement auprès de la Banque Mondiale et
l’Union Européenne.
En 2009, le lancement officiel des activités du FDL a été fait en mois de Novembre avec le
financement propre de l’Etat et de la Coopération Suisse afin de recruter des staffs techniques
au niveau national.
En 2011, une revue nationale a été faite par FDL.
En 2014, Le nouveau bâtiment du FDL a été inauguré à Anosy.
En 2017, un décret est pris portant sur la réorganisation et fonctionnement du FDL.
1.3 Objectifs et missions du FDL
Le Fonds de Développement Local est un instrument financier de proximité, levier de
développement à la base.
1.3.1 Objectifs
Conformément à la Politique Générale de l’Etat (PGE) - Défi n°15 : « Décentralisation
Effective » et au Plan National de Développement (PND) -Axe stratégique n°1 :
Gouvernance, Etat de Droit, Sécurité, Décentralisation, Démocratie, Solidarité nationale, le
FDL participe au renforcement de la gouvernance et du développement local et des principes
de l’aménagement de territoire.
Il a comme objectif principal d'augmenter les capacités des communes à assumer leur mandat
dans le cadre d'une perspective financière croissante.
Il a pour but de contribuer au développement socio-économique équitable des Collectivités
Territoriales Décentralisées (CTD), en particulier les 1 695 communes, et à l'amélioration de
la condition de vie de la population2.
1.3.2 Missions
Les objectifs, missions et activités du FDL se subdivisent en trois (3) composantes dont la
subvention d’investissement aux CTD, le renforcement des capacités des CTD, la gestion et
suivi-évaluation du programme.
2 Instrument financier de proximité, levier du développement à la base – Février 2014
9
Figure N° 1 : Les composantes du FDL
Source : Fonds de Développement Local.
1.4 Principes déontologiques
Dans la réalisation de ses missions, le FDL doit respecter les principes fondamentaux3
suivants : toutes les communes du pays se voient attribuer un droit de tirage dans la limite
duquel elles peuvent recevoir des subventions destinées à l’investissement et qu’elles
bénéficient d’une formation à caractère général, ainsi qu’aux appuis institutionnels qui sont
destinés à des aides, pour accéder aux financements et pour assurer la mise en œuvre de leur
mission.
Le FDL respecte l’autonomie de la commune et sa mission de maître d’ouvrage. Il ne se
substitue en aucune façon à la commune, ni pour le choix de ses investissements ni pour
l’exercice de la maîtrise d’ouvrage.
Sur le plan local, le FDL ne se substitue pas aux services déconcentrés de l’Etat ; il collabore
avec eux et les associent aux actions d’appui aux communes.
3FDL, Présentation du Fonds de développement Local, Tome I, p.4 (2007)
Composante 1 :
Subvention d’investissement
aux CTD
• Formulation des dossiers de demande de financement.
• Subventions communales.
• Subvention pour les Associations de communes et OPCI (Organismes Publics de Coopération Intercommunale)
Composante 2 :
Renforcement de capacités des
CTD
• Accompagnement des communes en Maîtrise d’Ouvrage Communale (MOC).
• Appui et accompagnement en matière de Processus Budget Participatif.
• Appui et accompagnement en matière de Fiscalité Locale.
• Intégration de la dimension culturelle dans le processus de développement local
• Elaboration du Plan Communal de Développement (PCD)
Composante 3 :
Gestion et Suivi-évaluation du programme
• Management.
• Suivi-évaluation.
• Gestion de connaissance.
10
1.5 Cadre législatif
Comme nous l’avons mentionné ci-dessus le FDL est un Etablissement Public national à
Caractère Administratif. De ce fait, il est soumis à la loi n° 98-031 du 20 janvier 1995, portant
définition des établissements publics et des règles concernant la création de catégorie
d’établissements publics. Cette loi prévoit notamment :
L’établissement public à caractère administratif (EPA) n’exerce pas d’activités à caractère
industriel et commercial. Son activité administrative est financée essentiellement par
subventions de l’Etat.
Chaque établissement public national est créé ou dissout par décret pris en Conseil de
Gouvernement, sur proposition du ou des Ministre(s) intéressé(s).
Le décret portant création de l’établissement public national doit préciser l’appartenance de
l’organisme à la catégorie d’établissements (établissement public à caractère administratif ou
établissement public à caractère industriel et commercial) et se conformer au Statut type des
établissements publics nationaux, défini par décret.
Section 2 : Organisation structurelle du FDL
Une organisation peut se définir par la structure organisationnelle qui permet de relier les
différents éléments qui la composent les uns aux autres. La structure organisationnelle permet
de définir sa mission d’ensemble, de répartir les fonctions et les responsabilités, de définir les
dispositifs de coordination, et de décrire les activités individuelles et collectivités comme la
communication entre elles.
Elles s’appliquent aux tâches exécutées et les services fournis, les individus et les
communications, les moyens et les ressources, les technologies, les pouvoirs, les stratégies et
la culture de l’entreprise.
2.1 Organigramme du FDL
Actuellement, l’organisation du FDL repose sur une structure fonctionnelle, c’est à dire que
les opérations font l’objet d’un regroupement selon le critère d’appartenance à une fonction.
Le FDL est administré par un conseil d’administration, composé de 20 membres et constitué
de services centraux (les directions techniques et appuis), une cellule de communication et
d’antennes régionales.
11
Figure N°2 : Organigramme
Source : Fonds de Développement Local
CONSEIL D’ADMINISTRATION
DIRECTEUR
GENERAL
SECRETAIRE DE
DIRECTION
PRMP
ASSISTANT EN
PASSATION DE
MARCHES RESPONSABLE
COMMUNICATION
COLLABORATEURS REGIONAUX
ANALAMANGA, DIANA, BOENY
ASSISTANT
ADMINISTRATIF
Boeny, DIANA
DIRECTEUR DES
AFFAIRES
ADMINISTRATIVES ET
FINANCIERES
DIRECTEUR
PROGRAMMATION ET
SUIVI
AGENT COMPTABLE
CHEF DE SERVICE
FINANCIER ET
COMPTABILITE
CHEF DE SERVICE
DES AFFAIRES
GENERALES
CHEF DE SERVICE
RENFORCEMENT DES
CAPACITES
CHEF DE SERVICE
ETUDE ET
DEVELOPPEMENT
CHEF DE SERVICE DE
SYSTEME D’INFORMATION
ET SUIVI EVALUATION
CHEF DE SERVICE
APPUI AUX
COMMUNES
COLLABORATEURS PROVINCIAUX
ANTSIRANANA, MAHAJANGA,
TANA, TOAMASINA, FIANAR,
TOLIARY
DIRECTEUR
RENFORCEMENT DES
CAPACITES
CHEF DE SERVICE
GESTION BASE DE
DONNES
CHEF DE SERVICE
ENVIRONNEMENTAL
SECRETAIRE
DE DIRECTION
LOGISTICIEN
SECRETAIRE
STANDARDISTE
ASSISTANT
FINANCIER
ASSISTANT
COMPTABLE
COMPTABLE
12
2.2 Les attributions des différents intervenants du FDL
L’Organe Administratif du FDL est composé de : Conseil d’Administration, Direction
Générale, services centraux. Chacun de ses organes ont ses propres attributions qui se
définissent comme suit.
2.2.1 Le conseil d’administration
Le Conseil est l’organe délibérant du FDL. Il est chargé de l’administration du FDL.A ce titre,
il appartient au Conseil d’approuver le mode de répartition des subventions du FDL et les
critères d’éligibilité des bénéficiaires ; d’approuver le manuel de procédures de l’EPA ;
d’approuver le tableau des effectifs autorisés ; de valider le projet de budget et le plan de
travail, avant l’approbation des autorités de tutelle ; d’approuver le compte financier ; de
donner son autorisation préalable en matière d’acquisitions et de locations immobilières et de
délibérer sur toutes les affaires que le directeur général lui soumet.
Le Conseil d'Administration est composé de vingt (20) membres. D’abord, 9 représentants
étatiques composés des représentants des Ministères : de la Présidence, de l’Intérieur, des
Finances, des Travaux Publics, de l’Education Nationale, de la Santé, de l’Environnement, de
l’Agriculture et des Mines.
Puis de 3 représentants des communes (dont 1 maire de commune urbaine et de 2 maires de
communes rurales) ; 2 représentants des organismes et des institutions participant au niveau
national à un mécanisme de financement des Communes ; 1 représentant des structures
intercommunales ou des Organismes Publics de Coopération intercommunale (OPCI) ; 1
représentant de la Société Civile ; un représentant du Secteur Privé issu des groupements
patronaux ; un représentant des ONG ayant une dimension nationale et 2 représentants des
parlementaires, dont un du Sénat et un de l’Assemblée Nationale.
2.2.2 Direction générale
La direction générale est assurée par le Directeur Général et de Directeurs. Le Directeur
Général est nommé par décret en conseil des Ministres sur proposition du Ministre chargé de
la Décentralisation. Il est le premier responsable exécutif du FDL.
Ce dernier n’est tenu qu’à l’exécution des directives, des décisions et des programmes arrêtés
par le Conseil et il en est entièrement responsable. Il procède aux actes, passe, approuve et
signe les marchés et conventions au nom et pour le compte de l’établissement.
13
2.2.3Les directions d’appuis et techniques
Des directions d’appuis et techniques viennent renforcer la Direction Générale. Cette dernière
peut déléguer une partie de ses pouvoirs. Il s’agit de :
• La Direction des affaires administratives et financières est en charge de la gestion
financière du fonds, de l’ensemble du financement, de la coordination du financement
ainsi que de la gestion interne de l’établissement.
• La Direction du renforcement de capacités est en charge de la formation au profit des
communes, du développement des outils de formation, et du suivi des structures
d’appui.
• La Direction des programmes et du suivi est en charge du système d’information et du
suivi, du contrôle, de l’harmonisation des interventions d’appui technique et de
financement avec les partenaires techniques et financiers et les ministères concernés
ainsi que la capitalisation des activités de financement.
L’établissement comporte également :
Une Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP), rattachée à la direction générale,
ayant rang de Directeur, et chargée de l’élaboration du plan de passation des marchés publics
et des procédures de passation des marchés, en collaboration avec les directions techniques ;
Des cellules rattachées à la direction générale, en particulier : une cellule communication, qui
est en charge de la campagne d’information sur le FDL et de maintenir les relations de ce
dernier avec les différents partenaires techniques et financiers ainsi qu’avec les médias ;
Des antennes régionales, qui sont placées sous l’autorité de la direction générale, et qui ont
pour rôle d’informer et de notifier les collectivités sur leurs droits de tirage, de suivre la
répartition et le versement des subventions et d’assurer le suivi et le compte rendu des
activités ou de l’utilisation des fonds ;
Des cellules rattachées à la Direction des programmes et du suivi, en particulier : une cellule
environnement, qui est chargée de veiller au respect des prescriptions relatives à la protection
de l’environnement ; une cellule réinstallation des populations déplacées, qui est chargée de
veiller au respect des prescriptions relatives à la protection des populations déplacées dans le
cas des travaux financés par des subventions du FDL.
Ainsi s’achève ce premier chapitre qui s’est porté sur la généralité de l’Etablissement
Public Administratif - Fonds de Développement Local. Le chapitre suivant consacrera à la
description et à la détermination du cadrage théorique et pratique de l’étude.
14
CHAPITRE II : CADRAGE THEORIQUE ET PRATIQUE
Compte tenu du thème de cet ouvrage, il est utile de définir les concepts clés à savoir
le concept général du système de contrôle interne au sein d’une organisation. Par ailleurs,
nous évoquerons ainsi la notion de l’audit interne qui n’est autre que la finalité du contrôle
interne proprement dit. En l’occurrence, ces aspects nous aideront à mieux développer notre
investigation sur le thème choisi.
Section 1 : Généralités sur l’audit interne
La présente section nous montre un inventaire des écrits scientifiques qui concernent l’audit
interne. L’objectif est d’apporter un portrait des connaissances reliant les trois aspects de
l’audit interne : la nature de l’audit interne, son utilité en tant que pivot de gouvernance, ainsi
que les critères de qualité du contrôle interne.
Ils ont été définis par les chercheurs qui méritent d’être présentés plus en détail dans la
mesure où on s’appuiera sur ces considérations dans l’élaboration de ce mémoire et à la
justification de notre hypothèse.
1.1 Revue de la littérature
Au XIXème siècle, nous entendions par « audition de compte » l'action d'examiner un compte,
et l'auditeur (auditor), étymologiquement, est celui qui est « aux écoutes », c'est-à-dire celui
qui observe, examine très attentivement.4
D’après cette définition, nous remarquons que, depuis le début du siècle, l’audit prend une
grande place dans le contrôle des comptes. La mondialisation de l’économie et le corollaire de
la communication ont conduit aussi les acteurs à utiliser un langage commun.
C’est ainsi que l’IASC (International Accounting Standard Commitee) créé en 1973, devenue
l’IASB (International Accounting Standard Board) créé en 1997 a conduit à l’adoption d’un
langage commun accepté partout dans le monde, pour la comptabilité et l’audit.
Le terme « audit » est le mot commun adopté et accepté généralement. Les dirigeants
l’utilisent comme un outil de base sur la gestion de leurs activités. Il est très important dans
notre travail de bien comprendre la signification et la définition de ce terme.
4Encyclopedia Universalis, 1995, Volume « audit »
15
1.1.1 Définition des concepts clés du thème
Durant notre analyse, nous avons remarqué qu’il n’existait pas de définition unique pour
l’audit interne. Nous soulignons que suite à l’évolution sans cesse du domaine de gestion,
diverses définitions nous ont été proposées par les auteurs. Cela nous permet de citer les
définitions ci-après :
D’après la Définition écrite par The Institue of Internal Auditors (Institut de l'Audit Interne,
2009) « L'audit interne est une activité indépendante et objective qui donne à une
organisation, une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses
conseils pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide cette
organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche systématique et
méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle, et de gouvernement
d'entreprise, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité. »5
Cette définition mentionne le rôle de l’audit interne pour améliorer le fonctionnement et la
performance d’une entreprise, ainsi que les exigences de son développement afin de mieux
gérer tous les risques inhérents. Selon l’IIA6, l’audit interne peut intervenir dans plusieurs
types de missions allant de la mission d’assurance (d’ordre financier ou non) à celle de
service-conseil. L’IIA mentionne par ailleurs que l’audit interne ne devrait pas être
directement ni concrètement impliqué dans les activités afin de préserver son indépendance et
son objectivité. La définition de l’IIA laisse sous-entendre que l’audit interne serait en fait un
système de contrôle.
Cette définition correspond à la conception du contrôle de Fayol : « Le contrôle consiste à
vérifier l'application du programme d'action, des procédures et des ordres. Inséparable des
sanctions, il fait l'objet lui-même de procédures rigoureuses. Il a pour but de signaler les
fautes et les erreurs afin qu’on puisse les réparer et en éviter le retour. Il s’applique à tous,
aux choses, aux personnes, aux actes ».7
Selon Fayol : « Le contrôle est universel, il s’applique à tout et en toute circonstance ».
Le contrôle s’articule autour de quatre axes : la conformité, la détection, la correction et la
prévention. Il ne se situe donc pas seulement à posteriori, mais aussi à priori par la prévention
de la récurrence d’un événement peu souhaitable selon l’ordre établi.
5Almeida A. Spéro Antonio Patrick, Organisation et Gestion d’un service d’audit interne, DAKAR Janvier 2000,
112 pages 6The Institute of Internal Auditors, 2008, 2009 7Henri Fayol, 1918, « L’administration positive dans l’industrie », La Technique Moderne, février 1918, p.75
16
D’après J.P. RENARD, « Théorie et pratique de l’audit interne » : « L'audit est un travail
d'investigation permettant d'évaluer les procédures comptables, administratives, ou autres, en
vigueur dans une entreprise afin de garantir à un ou plusieurs groupes intéressés, dirigeants,
actionnaires, représentants du personnel, tiers (banques, organismes publics...), la régularité
et la sincérité des informations mises à leur disposition et relatives à la marche de
l'entreprise. »8
Cette dernière définition nous confirme que l’audit interne est l’un du contrôle des opérations
et de l’organisation au sein d’un établissement. Pour cela, les conditions exigées, pour le
professionnel qui veut exercer cette fonction est le savoir-faire et le savoir être dans ce
domaine.
1.1.2 Objectifs de l’Audit Interne
L’Audit Interne a pour finalité d’assister le management et les opérationnels d'une
organisation dans l’exercice efficace de leurs responsabilités et l'amélioration de leur système
de gestion. Dans ce but, l’Audit Interne leur fournit des analyses, des appréciations, des
commentaires, des recommandations pertinentes concernant toutes les phases des activités
examinées dans l’entreprise.
« Quel que soit les objectifs d’audit interne, nous pouvons résumer en un objectif général qui
est d'assister tous les membres de la direction dans l'exécution efficace de leurs
responsabilités en leur fournissant des analyses, des appréciations, des recommandations et
des commentaires pertinents concernant les activités examinées. »9
1.1.3 Principes fondamentaux
Les audits doivent réaliser des missions systématiques, méthodiques, indépendantes,
documentées, objectives, et rigoureuses, avec des ressources prédéterminées. Cette fonction
exige une compétence et une conscience professionnelles, une discrétion, une rigueur
garantissant la confidentialité, avec des expériences dans ce domaine.
L’application et le respect des six principes fondamentaux10, cités en dessous, sont exigés aux
auditeurs lors de la réalisation de leur mission :
• Déontologie : le fondement du professionnalisme.
8J.P. RENARD, « Théorie et pratique de l’audit interne », Paris, Editions d’Organisation 1997, p. 21 9 Collins Lionnel et Valin Gérard, Audit et Contrôle interne ; Edition Dalloz ; 4ème Edition, Paris 1992. 10La norme NF EN ISO 19011 :2012 (paragraphe 4), La norme NF EN ISO 19011 " Lignes directrices pour
l'audit des systèmes de management
17
• Présentation impartiale : l’obligation de rendre compte de manière honnête et précise
• Conscience professionnelle : l’attitude diligente et avisée au cours de l’audit.
• Confidentialité : la sûreté et le respect de la valeur des informations, le maintien du
secret professionnel.
• Indépendance : le fondement de l’impartialité de l’audit et de l’objectivité des
conclusions d’audit.
• Approche fondée sur la preuve : la méthode rationnelle pour parvenir à des
conclusions d’audit fiables et reproductibles dans un processus d’audit systématique.
1.2 Mission d’Audit Interne
La Mission d’Audit Interne apporte un soutien pour l’atteinte des objectifs en évaluant les
processus de management des risques, de contrôle interne, et de la bonne gouvernance d’une
entité.
Ainsi, l’audit interne évalue le processus de gouvernement d'entreprise, en relevant les
principales défaillances, en déterminant les causes et en formulant les recommandations
appropriées en vue de son amélioration.
A cet effet, nous avons précisé que l’auditeur interne a des obligations de communiquer aux
services concernés au sein de l'organisation, des informations relatives aux risques et aux
contrôles, il doit fournir une information adéquate au conseil pour les cadres dirigeants, et
assurer une coordination efficace de leurs activités, ainsi que le respect des systèmes de
contrôle interne.
1.3 Champs d'application
L'audit interne intervient dans toutes les fonctions de l'entreprise. Il n'y a pas de sanctuaire
pour l'audit interne. Le champ d'application d'une mission d'audit peut varier de façon
significative en fonction de deux éléments : l'objet et la fonction.
L'objet permet de distinguer les missions spécifiques et les missions générales. En outre, les
missions spécifiques portent sur un point précis et un lieu bien déterminé, tandis que les
missions générales ne connaissent pas de limite géographique.
La fonction est distinguée en deux sortes de missions : les missions unies fonctionnelles qui
consistent en une fonction seulement auditée et les missions plurifonctionnelles qui
concernent plusieurs fonctions de l'entreprise auditée au cours d'une même mission.
18
Du point de vue général, l'Audit Interne intervient sur les domaines suivants selon Jacques
RENARD11 :
• L’examen et l’évaluation de l'efficacité des dispositifs de contrôle interne conformes
aux exigences légales et réglementaires, aux codes de conduite et à la mise en œuvre
des politiques et procédures
• Le contrôle de l'application de l'efficacité des procédures de management du risque et
méthodes de mesure du risque
• Le contrôle de la sincérité et de la fiabilité des enregistrements comptables, des
rapports financiers et la sauvegarde des actifs.
Section 2 : Cadre conceptuel du système de contrôle interne
Le contrôle interne, à la différence de l’audit, n’est pas un service, mais un ensemble
permanent de dispositifs par lequel la collectivité organise ses travaux de manière à obtenir
l’assurance du respect des normes qui s’imposent à elle (par exemple en matière de marché), à
supprimer les risques d’erreur ou de manipulation sur les données ou des résultats (ce qui
recouvre la fiabilité de ses comptes), et plus généralement à assurer la qualité des services.12
Ce contrôle consiste en une vérification destinée à apprécier le « bon » fonctionnement d’un
système, au regard des règles administratives, législatives ou réglementaires préalablement
éditées qui s’imposent au secteur. Après le contrôle, la non-conformité entraîne une sanction
négative avec des recommandations.
2.1 Définition
« Le contrôle interne se définit comme un processus mis en œuvre par la direction, les cadres
et le personnel d’un office, destiné à fournir une assurance raisonnable quant aux objectifs
suivants : optimisation des processus et des activités d’un office afin de fournir un travail
efficace et à un coût minimal, tout en limitant au maximum les erreurs et les risques ; fiabilité
des informations financières et de gestion ; conformité aux lois et aux réglementations en
vigueur ; sécurité et protection du patrimoine. »13
11Jacques Renard : auteur de Théorie et pratique de l'audit interne, il est une référence en matière d'audit interne.
Docteur en droit et expert-comptable, contrôleur général de Shell France et vice-président de l'IFACI, consultant
en management et audit interne. 12Pierre LUBECK, Contrôle interne, contrôle de gestion, audit interne, décembre 2004, Note de l’Inspection 13Mise en place d’un système de contrôle interne (SCI), Seconde édition, Octobre 2007, Contrôle Fédéral des
Finances.
19
Cette définition repose sur certains concepts fondamentaux, à savoir que le contrôle interne
est un ensemble de mesures qui constitue un moyen d’arriver à ses fins et non pas une fin en
soi. Il n’est pas un événement isolé ou une circonstance unique, mais un ensemble d’actions
qui se répandent à travers toutes les activités de l’office.
C’est un outil de gestion pour la direction qui ne saurait se substituer à elle. Les procédures de
contrôle interne sont particulièrement efficaces lorsqu’elles sont intégrées à l’infrastructure et
font partie de la culture de l’office. Elles doivent être intégrées et non pas rajoutées.
Le contrôle interne est mis en œuvre par des personnes. Ce n’est pas simplement un ensemble
de manuels, de procédures et de documents. Il est assuré par des personnes qui font vivre à
tous les niveaux de la hiérarchie cet objectif commun. Ce dernier est l’affaire de la direction,
des cadres et des autres membres du personnel. Ce sont les individus qui fixent les objectifs et
mettent en place les contrôles.
2.2 Appréciation du contrôle interne
Le champ d’intervention de l’audit interne consiste à comprendre l’examen et l’appréciation
de la pertinence et de l’efficacité du système de contrôle interne de l’organisation, car le
contrôle interne concourt à la réalisation d’un objectif général à savoir la continuité de
l’entreprise dans le cadre de la réalisation de ses buts poursuivis.
La mise en évidence des outils de performance de gestion comme le manuel de procédure et
le tableau de bord permet d’apprécier le contrôle de l’existant, puis d’évaluer la
caractéristique de fonctionnement d’un établissement.
2.3 Les principes généraux du contrôle interne
D’une manière classique, les principes généraux du contrôle interne sont formés par le
principe d’organisation, le principe d’intégration, le principe de permanence, le principe
d’universalité, le principe d’indépendance, le principe d’information et le principe
d’harmonie.
• Principe d’organisation, il faut que l’organisation soit établie sous la responsabilité du
chef de l’entité. Elle comprend la fixation des objectifs, la définition d’un programme
correspondant, le choix et l’étendue des moyens à mettre en œuvre afin de les
atteindre. Cette organisation doit être préalable, adaptée et adaptable selon
20
l’environnement et les contraintes extérieures, vérifiables, formalisées et elle comporte
une séparation des taches. C’est pourquoi, on ne contrôle que ce qui est organisé.
• Principe d’intégration, un bon contrôle interne doit signaler toute erreur ou anomalie.
Ce qui est mis en œuvre via des recoupements, des contrôles réciproques et les
moyens techniques qui limitent l’intervention humaine.
• Principe de permanence, le contrôle interne et l’organisation elle-même mise en place
supposent une pérennité de ses systèmes.
• Principe d’universalité, il stipule que le contrôle interne concerne toutes les personnes
dans l’entreprise sans exception en tout temps et en tout lieu.
• Principe d’indépendance implique les objectifs du contrôle interne sont à atteindre
indépendamment des méthodes, procédés et moyens de l’entreprise.
• Principe d’information, l’information est à la fois un des objectifs du contrôle interne
et un de ses moyens qu’être informé, c’est déjà contrôler. L’information doit répondre
à certains critères : la pertinence, l’utilité, l’objectivité et la communicabilité.
• Principe d’harmonie, il faut une adéquation du contrôle interne à la caractéristique de
l’entreprise et son environnement.
Ces principes sont les mêmes pour que le contrôle interne soit efficace mais son organisation
diffère d’une entreprise à une autre selon la taille et la complexité de cette dernière,
l’environnement du contrôle interne, c'est-à-dire l’intégrité et le comportement éthique, la
garantie des compétences professionnelles et des qualités personnelles, la réglementation des
compétences et des responsabilités. Il en est de même sur l’évaluation des risques qui doit être
régulière et systématique.
2.4 Composantes du contrôle interne
Ce concept est mis en place par la direction générale de l’entreprise par l’application de la
stratégie qui vise à détecter les risques afin de les éviter, voire les éliminer pour assurer la
réalisation des objectifs.
Les conditions suivantes doivent être appliquées pour que le contrôle interne soit parfait : un
environnement interne favorable, une définition des objectifs stratégiques, une identification
des événements susceptibles d’avoir un impact négatif, une évaluation et un traitement du
risque, des activités de contrôle, une information et une communication ainsi un pilotage.
21
2.4.1 Environnement de contrôle
L’environnement interne favorable consiste à réunir les capacités et moyens au sein de
l’entreprise pour la création des conditions favorables á l’appréciation du contrôle interne.
Pour s’y faire, il est nécessaire d’avoir en premier lieu, une éthique c’est-à-dire une bonne
conduite de la personne pratiquant le contrôle interne. En second lieu, on a besoin une
stratégie qui doit être bien élaborée et bien définie, il est question de savoir respecter la
hiérarchie et que chacun respecte et maitrise bien ses fonctions. Il faut aussi une bonne
organisation où l’existence des administrateurs est fortement recommandée pour la pratique
du contrôle interne.
2.4.2 Evaluation des risques
Les objectifs opérationnels viennent de la définition des objectifs stratégiques, et ces objectifs
sont influencés par le « goût du risque » ce qui signifie se sacrifier pour arriver à une
meilleure fin. Prendre des risques n’est pas une décision à prendre à la légère mais dans ce cas
il faut savoir limiter ces risques d’où la « tolérance au risque » qui consiste à distinguer ceux
qui sont acceptables et inacceptables. Cette gestion de risque est une identification préalable à
l’élaboration de la « politique d’assurance ».
Après avoir déterminé les objectifs stratégiques, on peut entamer l’identification des
événements qui pourra apporter des impacts négatifs. Cette analyse se présente sur deux
aspects : l’identification des points qui se montre comme une menace pour la stratégie et
l’identification des impacts négatifs qui sont des risques inacceptables et inhérents. Ces
identifications permettent à passer à la prise de décision.
« Le risque est la menace qu’un événement ou une action ait un impact défavorable sur la
capacité de l’entreprise à réaliser ses objectifs avec succès »14, selon Dominique VINCENT.
Cette définition veut donc insinuer la gravité des conséquences des impacts négatifs et aussi la
probabilité d’en exister. Chacun des acteurs dans le contrôle interne ont chacun aussi leur rôle
respectif et doit être capable de bien le maitriser.
L’identification des risques appartient au risk manager ainsi la proposition d’une approche
politique pour les éviter, l’application de cette approche est le travail d’un manager
opérationnel.
14« Dresser une cartographie des risques », in Revue Audit, n˚144, Dominique Vincent.
22
2.4.3 Activités de contrôle
La gestion des activités va avec les activités de contrôle dans le respect des objectifs généraux
du contrôle interne. Cela explique l’urbanisme du contrôle interne et dans le référentiel de
l’AMF (Autorité des Marchés Financiers). Un des dispositifs spécifiques qui vont permettre à
l’organisation de mieux gérer ses activités dans le respect des objectifs du contrôle interne et
sa surveillance. L’existence des activités de contrôle en toute franchise se montre pour faire
échec aux risques.
2.4.4 Information et Communication
Dans le contrôle interne, les informations doivent être complètes et authentiques pour être
communiquées. Il s’agit ici de règle de transparence : pas d’information superflue. Dans le cas
contraire, il faut s’attendre à un contrôle interne inefficace. Or, pour concevoir un dispositif
du contrôle interne, on a besoin de trouver et chercher de l’efficacité voire de l’efficience.
C’est le rôle de la direction générale et du Conseil d’Administration d’assurer l’authenticité
des informations à communiquer à l’intérieur et à l’extérieur de l’organisation.
2.4.5 Pilotage du contrôle interne
Le pilotage ou le suivi permanent du contrôle interne s’inscrit dans le cadre des activités
d’exploitation courantes et récurrentes d’une organisation. Il comprend des contrôles réguliers
effectués par la direction et le personnel d’encadrement, ainsi que d’autres actions effectuées
par le personnel dans le cadre même des tâches qu’il a à accomplir. Les activités de pilotage
permanent portent sur chacune des composantes du contrôle interne. Elles tendent à empêcher
que les systèmes de contrôle interne fonctionnent de manière contraire aux règles, à l’éthique
ou aux critères d’économie, d’efficience et d’efficacité.
Les évaluations ponctuelles varieront en étendue et en fréquence essentiellement en fonction
de l’évaluation des risques et de l’efficacité des procédures de pilotage permanent. Elles
portent sur l’efficacité du système de contrôle interne et garantissent que le contrôle interne
atteint les résultats attendus sur la base de méthodes et procédures prédéfinies. Les faiblesses
du contrôle interne doivent être signalées au niveau approprié de direction.
Ainsi s’achève notre second chapitre qui s’est rapporté sur le cadrage théorique et
pratique de l’étude. Etant donné que ce dernier est indispensable pour ce mémoire, nous
allons entamer le troisième chapitre qui traite la méthodologie appliquée pour le traitement
des données.
23
CHAPITRE III : METHODOLOGIE DETAILLEE
La collecte des données dont nous avons besoin concernant l’analyse de notre sujet a
fallu l’adoption de plusieurs techniques de méthode de recherche. Ce troisième chapitre se
concentrera donc à présenter les diverses méthodes déployées sur la collecte, le traitement et
l’analyse des informations obtenues tout au long du stage.
Section 1 : Pertinence de l’étude de cas
Retenons comme méthode, la pertinence de l’étude de cas, justifiée par notre question de
recherche qui vise à éclaircir les enjeux du système de contrôle en couvrant l’étude de
l’environnement du travail et du contrôle au niveau de la zone d’étude. La technique consiste
à décrire en détail un problème réel, une situation problématique concrète et réaliste, un
incident significatif, ainsi qu’une situation critique dont l’étude doit déboucher sur un
diagnostic ou sur une décision appréhendée.
Cela nous permettra de recourir à l’importance des choix par rapport à la question de
recherche et aux enjeux de l’évaluation du système de contrôle.
1.1 Le choix par rapport à la question de recherche
La question qu’on se pose est que : « L’évaluation du système de contrôle, à laquelle repose
des enjeux majeurs, permet-elle d’assurer la pratique de la bonne gouvernance au sein d’un
établissement public ainsi qu’au respect de la séparation de pouvoir ? »
Dans notre cas, le problème est la question de la bonne gouvernance et de la séparation des
pouvoirs au sein de l’EPA FDL. Ce dernier étant la zone d’étude fixée pour l’étude, plus
précisément au sein de la Direction des Affaires Administratives et Financières (DAAF).
Il s’agit de savoir s’il y a une liaison entre les trois éléments que sont la séparation de pouvoir,
la bonne gouvernance et l’évaluation du système de contrôle. Puis il s’agit, de savoir, si en
effet, ces éléments sont interdépendants, s’ils sont des éléments de cause à effet positifs ou
négatifs au sein d’un établissement public.
Tels sont les enjeux majeurs et les défis qui s’y incombent. Une curiosité et un désir de
changement avec des critères de restructuration ou d’ajustement sont les choix importants à
l’égard de cette question.
24
1.2 Le choix par rapport aux enjeux de l’évaluation du système de
contrôle interne
Notre objectif est de montrer comment la bonne gouvernance et la séparation de pouvoir
pourraient avoir un impact positif dans l’évaluation du système de contrôle. Si cette
évaluation du système de contrôle appliquée à la gestion des activités du ministère pourrait
être bénéfique en facilitant la gestion des finances publiques et la fonction publique.
Cette complexité mise en évidence devient un besoin dérivé d’amener le gestionnaire à y faire
face. Notre recherche propose de répondre à cette problématique complexe à travers le
système de contrôle selon les enjeux de bonne gouvernance et de séparation de pouvoir. Le
choix par rapport au thème de recherche sur les « Diagnostics et Réformes du Système de
Contrôle Interne et de l’Audit Interne » se trouve ainsi fixé.
Section 2 : Méthode de collecte de données
En vue de développer notre thème et de la réalisation du plan de travail, nous avons jugé utile
de collecter le maximum d'informations possibles sur la mise en œuvre et le déroulement des
activités de l’EPA FDL. Il faut savoir que les principales méthodes de collecte de données
sont : l’observation, l’entretien et la documentation.
2.1 Démarche de la collecte de données
Dans notre cas, les données quantitatives ont été collectées à l’aide d’un entretien structuré,
des recherches de sources bibliographiques et webographies. La phase bibliographique a été
consacrée à la recherche documentaire qui a permis de faire le point sur les données existantes
et de combler les données manquantes à travers la recherche numérique. Pour se faire, nous
avons effectué des entretiens auprès de quelques agents de la DAAF, de la PRMP, et de
l’Agent Comptable qui se réfèrent toujours à notre thème sur le contrôle et la finance
publique.
Quant aux données qualitatives, elles ont été collectées au moyen de la technique de sondage :
guide d’entretien et observation directe. Le guide d’entretien est un support technique utilisé
lors d’un entretien où se répertorie des thèmes sur lesquels doivent porter les entretiens au
cours desquelles les questions ont été formulées au préalable.
Ceci nous a permis d’avoir une vision plus large et de pouvoir donner une interprétation plus
juste des résultats. Les données secondaires ont été collectées sur la base de la consultation
25
des rapports d’activités du ministère, des nomenclatures et de ses divers documents. En
somme, les techniques de collecte de données se basent sur l’analyse du contenu
documentaire, l’observation participante et l’entretien individuel.
2.2Les modes de collecte de données
La répartition des différents modes de collecte de données se présente par l’observation, la
revue de documentation et l’entretien.
2.2.1 Observation
Etant stagiaire sous la Direction chargée des Affaires Administratives et Financières, plus
particulièrement auprès du Service Financier et Comptable (SFC), nous avons donc mené une
observation participante qui a consisté pour nous de décrypter les mécanismes de
fonctionnement du ledit service dans la réalité. Ainsi, grâce à ce type d’observation, nous
avons pu analyser le périmètre et la méthode d’intervention du SFC dans la réalisation de ses
travaux.
Notre intervention dans ce service est d’apporter un renforcement pour la réalisation des
objectifs et le traitement administratif des sous projets communaux.
2.2.2 Revue de documentation
La revue de documentation concerne les documents qui sont en dehors de l’établissement
comme les divers textes réglementaires qui régissent les établissements publics, des
bibliographies sur site internet et des ouvrages spécialisés en gestion et en audit. Mais nous
avons aussi effectué des recherches afin que nous puissions avoir de plus amples informations
sur le rappel théorique de l’audit interne.
Le deuxième type de documents est ceux qui existent au sein de l’établissement. Ce sont les
décrets portant sur le statut qui régit ce dernier, les règlements régissant le personnel, les états
financiers tels que le PTA (Plan de travail annuel) et le budget annuel, l’organigramme, la
procédure et la liste du personnel, ainsi que les documents et formulaires considérés comme
documents de travail interne.
Nous ne sommes pas limités à recueillir les informations dans ces divers documents, car ces
derniers ne suffisent pas, alors, nous avons procédé à l’enquête sous forme d’entretien pour
élargir notre analyse.
26
2.2.3 Entretien
L’entrevue comporte une série de questions ouvertes qui permettent de recueillir des
informations détaillées sur l’expérience, la perception, l’opinion, les sentiments ou les
connaissances d’un sujet donné des interviewés. Son objectif est de cerner le point de vue du
sujet, de connaître la réalité telle qu’il la vit.
Il nous a permis de poser des questions assez ouvertes auprès des responsables de
l’établissement. A cet effet, les questions posées ont été centrés globalement sur les
différentes procédures et processus dans la réalisation des travaux opérés, de même sur le
fonctionnement de l’organisation, et aussi concernant les difficultés qu’ils rencontrent
fréquemment.
Mais cela ne nous empêche pas d’utiliser l’entretien semi directif, on constate qu’il est plus
structuré que l’entretien non directif car il est conduit par l’interviewer à l’aide d’un guide
préparé à l’avance. Dans ce sens, le chercheur laisse venir l’interviewer afin que celui-ci
puisse parler ouvertement, dans les mots qu’il souhaite et dans l’ordre qu’il convient.
Nous avons choisi pareillement de mener à ce type d’entretien quelque fois mais rarement.
Nous avons procédé à ce type d’entretien lorsqu’il y a quelques problèmes que nous n’avons
pas pu comprendre concernant la conduite des missions ou lorsqu’il y a des points obscurs et
essentiels que nous aimerons éclaircir un peu plus.
Section 3 : Méthodes de traitement et d’analyse des données
Une fois les données rassemblées, nous avons procédé au triage de ces données dans le sens
général du thème de notre étude, ainsi qu’à la combinaison pour avoir une idée reflétant de
notre préoccupation dans la réalisation de ce travail.
3.1 Méthodes de traitement
Le traitement de l’information est une suite logique d’actions qui permettent de transformer
les données en résultats. Suivant les grandes tendances de l’évolution de la gestion de
l’établissement, les données sont triées en fonction de leur importance et nos besoins, elles
nous serviront à mieux guider le développement et l’analyse de notre thème d’étude et à
faciliter la justification des hypothèses et les résultats attendus.
Pour faire un triage des données, nous avons déterminé les indicateurs pour ces variables.
27
Tableau N° 1 : Méthodologie de traitement d’analyse
VARIABLES OBJECTIFS INDICATEURS DE MESURE
Mise en œuvre et
structure de
l’organigramme
✓ Vérifier le fonctionnement de chaque direction et Service dans l’organigramme officiel
✓ Vérifier l’existence, le respect, et l’efficacité de l’organigramme
✓ Rapport entre les dirigeants et les exécutants
✓ Respect et application stricte de l’organigramme
✓ Existence et formalisation de l’organigramme
✓ Efficacité de l’organigramme
Attributions et Missions
✓ Vérifier la pertinence de la mission de chaque poste
✓ Vérifier le respect de la répartition des tâches de chaque agent
✓ Pertinence et cohérence des missions
✓ Fiche d’objectif et fiche de poste
Moyens et
Outils
✓ Vérifier l’existence d’un manuel de procédure et tableau de bord
✓ Assurer l’existence d’outil de travail
✓ Existence du manuel de procédure ✓ Existence de moyens humains,
matériels, financiers ✓ Connaissance et maîtrise des
contrôles
Déroulement de
fonctionnement de
l’établissement
✓ Vérifier la bonne gestion et réalisation des missions de chaque direction
✓ Existence de la Planification et de Budget
✓ Respect des règlements de la gestion de l’établissement
Mesure de l’efficacité
de chaque direction
✓ Vérifier l’efficacité des résultats obtenus de chaque direction
✓ Organisation de direction ✓ Evaluation interne ✓ Niveau de satisfaction des agents ✓ Résultats obtenus ✓ Cohésion et esprit d’équipe ✓ Analyse des écarts budgétaires et
mesures correctives
Constatation du
système de contrôle
interne
✓ Vérifier le système de contrôle
✓ Supervision effectuée par les chefs hiérarchiques
✓ Communication entre les dirigeants et les subordonnés
Source : Investigation personnelle.
3.2 Méthode d’analyse
Nous avons fixé une certaine méthode de travail qui consiste à analyser les acquis théoriques
dispensés durant les études à l’université et à effectuer des recherches personnelles. Ce
dernier permet de confronter les théories avec la réalité pratiquée au sein d’un établissement
public.
Dans la réalisation de ce travail, nous avons utilisé deux méthodes d’analyse :
• FRAP (Feuille de Révélation et d’Analyse des Problèmes)15, un outil de l’IFACI.
• FFOM (Forces, Faiblesses, Opportunités, Menaces)
15Leonard-Barton, Dorothy. (1990) "A Dual Methodology for Case Studies: Synergistic Use of a Longitudinal
Single Site with Replicated Multiple Sites." Organizations Science, Vol. 1, n°3 : p. 248-266.
28
La première a été évoquée au début de notre analyse. La FRAP consiste à faire un constat de
la situation existante, puis en tirer des informations relatives à un risque ou un
dysfonctionnement du fait constaté.
Il faut chercher aussi les causes des problèmes comme le non formalisation du manuel de
procédure, le système de communication adapté et le manque de l’effectif du personnel, afin
que nous puissions proposer des recommandations sur les problèmes constatés. Cette méthode
est une méthode utilisée par les services d’audit des entreprises nationales ou internationales
au cours de la réalisation de leur mission.
La seconde méthode, FFOM a été utilisée dans la partie résultat, afin de dégager les quatre
facteurs : les forces et les faiblesses du système appliqué dans l’établissement, ainsi que les
opportunités et menaces de l’environnement du présent système. Elle nous a permis de
visualiser rapidement l’adéquation d’une stratégie liée à la problématique, ainsi que les
facteurs qui ont une influence stratégique sur l’entreprise.
3.3 Limites de l’étude et difficultés rencontrées
Durant notre stage, nous avons rencontré quelques limites et difficultés dans la collecte des
données et aussi dans l’analyse de notre thème.
Nous n’avons pas vraiment eu l’occasion de collecter toutes les informations dont on avait
besoin à cause de notre temps limité, étant donné que notre stage s’est déroulé seulement en
demi-journée et non en plein temps, en raison des contraintes imposées par notre régime de
cours en Master II. Nous avons donc effectué notre stage chaque après-midi puisque qu’on
devrait assister à des cours théoriques tous les matins.
Nous avons également rencontré quelques difficultés sur le développement de notre thème
étant donné que les activités réalisées dans les Administrations publiques sont un peu
complexes et beaucoup plus spécifiques, et surtout les données dans ce secteur sont toujours
confidentielles d’après les responsables qui craignent de dévoiler les sujets délicats.
Ainsi s’achève ce troisième chapitre qui s’est porté sur la méthodologie de collecte et
de traitement de données. En effet, ce travail de recherche serait vain sans la pertinence de
l’étude de cas, la méthode de collecte de données et l’analyse des données qui sont les grandes
rubriques de ce chapitre.
29
CONCLUSION PARTIELLE
Au cours de cette première partie de ce travail, relative à l’identification du FDL, à la
méthodologie de la recherche ainsi qu’à la théorie de l’audit interne et le contrôle interne
proprement dit, nous avons mis en évidence les apports fournis à l’usage d’un tel système dans
un établissement public. Nous soulignons que toutes les catégories d’établissement public
peuvent améliorer leur système de fonctionnement à partir du cadrage évoqué dans le cas
général.
Le bon fonctionnement d'un service repose sur des objectifs précis, une méthodologie
rigoureuse, un bon plan de communication, un professionnalisme reconnu et confirmé. Il s’agit
là de la partie d’orientation de notre étude qui nécessite la considération de la situation actuelle
du FDL et ouvre le chemin à l’analyse de la situation existante que nous allons traiter dans la
partie analytique suivante.
Le contrôle interne dans cet établissement est l’ultime élément qui sera utile pour la mise en
place d’un nouveau système comme nous avons cité dans notre objectif. En outre, le dispositif
de contrôle interne présente de multiples objectifs notamment, les objectifs opérationnels, les
objectifs de fiabilité des informations financières, et les objectifs de conformité aux lois et aux
réglementations en vigueur.
Nous allons voir dans le chapitre IV, l’application pratique des diverses opérations qui
se déroulent au niveau de la Direction des Affaires Administratives et Financières et ses
intervenants, puis dans le chapitre V, les interprétations des résultats obtenus à partir de notre
investigation.
PARTIE II
INVENTAIRE ET DIAGNOSTICS DE
L'ENVIRONNEMENT INTERNE
30
INTRODUCTION PARTIELLE
La gestion des administrations publiques fondée sur les résultats et la transparence est
utilisée fréquemment par les politiciens et les fonctionnaires comme un moyen de promouvoir
l’efficacité et les idéaux de réformes destinés à transformer les organisations du secteur public.
Le présent travail portera un regard critique sur le déroulement des pratiques de vérification au
sein des organisations du secteur public afin de mieux comprendre comment ces changements
ont été introduits dans les établissements publics, de s’interroger sur leurs possibles effets
involontaires et de souligner les risques.
La mise en place d’un outil de gestion comme le système de contrôle interne apportera des
changements sur l’amélioration des activités mais, elle dépend de l’habileté des techniciens à
organiser au mieux, dans les différentes contraintes : matérielles, humaines, relationnelles, et
autres qui limitent les possibilités de choix d’exploitation diversifiée de chaque donnée.
De ce fait, dans cette deuxième partie, l’étude va se pencher sur l’inventaire de la
situation existante et sur les problèmes constatés dans la gestion de l’organisation, ainsi que sur
l’analyse des procédures appliquées, à partir des données collectées ou des descriptions
narratives se trouvant dans des divers documents internes.
31
CHAPITRE IV : INVENTAIRE DE LA SITUATION
EXISTANTE
Dans ce chapitre, des analyses seront effectuées afin de dégager les problèmes
rencontrés liés à la gestion générale du FDL. Pour pouvoir procéder à une analyse critique de la
situation d’une manière objective, un état de lieu sur certains points qui feront d’ailleurs l’objet
de la critique a été réalisé. L’analyse du fonctionnement de l’établissement est étudiée à partir
des procédures appliquées qui figurent parmi les responsabilités de la gestion.
Des procédures correspondant aux différents cycles de l’établissement ont été évaluées pour
servir de référence. Il convient donc de décrire les apparences générales de ce modèle standard
de procédure avant d’entamer l’évaluation du système de contrôle au sein de l’entité. Les
dirigeants devraient savoir si le système qu’ils ont mis en place correspond aux activités de
l’établissement et permet d’atteindre les objectifs de l’établissement ainsi que ceux du système
du contrôle interne.
Section 1 : Gestion financière et comptable du FDL
Pour sa gestion financière et comptable, l’EPA FDL est soumis à la réglementation des
finances publiques1.L'ensemble des recettes assure l'exécution de l'ensemble des dépenses.
Toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un document unique, le budget
annuel.
En application des conventions de financement signées par l’Etat, le FDL peut être chargé de la
mise en œuvre de projets et programmes bénéficiant de financements extérieurs. Il est en
particulier chargé de la mise en œuvre de certaines composantes du Programme d’Appui au
Développement des Communes dénommé ainsi PADC. Ces composantes font l’objet de
programmes distincts dans le budget de programme de l’établissement.
En tant qu’établissement public, l’EPA FDL est astreint à l’établissement d’un Plan de Travail
Annuel (PTA) et d’un budget annuel. Ces derniers qui sont soumis à l’approbation des autorités
de tutelle2.
1La loi organique n° 2004-007 du 26 Juillet 2004 sur les lois de finance ; décret n° 2005-003 portant règlement
général sur la comptabilité de l’exécution budgétaire des organismes publics. 2 Ministère chargé de la Décentralisation et Ministère chargé des finances.
32
1.1Plan de Travail Annuel
Le Plan de Travail Annuel (PTA) présente la prévision des activités à réaliser par l’EPA FDL
pour son propre fonctionnement et pour la mise en œuvre du PADC, notamment les
composantes relevant de la compétence du FDL.
Il est établi sur la base de l’évaluation des besoins des services centraux et des antennes
régionales, en tenant compte des arbitrages budgétaires de l’Etat pour ce qui concerne la
subvention accordée à l’EPA FDL pour son fonctionnement et son investissement propre.
Le PTA est préparé par le Directeur des Affaires Administratives et Financières, sous l’autorité
du DG, sur la base des prévisions d’activités des directeurs et des responsables des antennes
régionales. Le PTA est subdivisé en prévisions trimestrielles, permettant l’engagement des
différentes activités en temps utile et se répartit comme suit :
Tableau N° 2 : Fiche de programmation et de suivi budgétaire
Source : Budget Initial 2017 (LFI) / Fonds de Développement Local.
Notons que le Programme 063 s’intitule sur l’administration et coordination du FDL avec un
total de 2 868499 000 Ariary et le Programme 134 sur le développement des CTD incluant les
(3) composantes avec un total de 32 696 637Ariary.
Au total, le budget du FDL de l’année 2017 est de 35 565 136 000Ariary.
1.2 Budget annuel
Le budget annuel constitue la première tranche annuelle du budget programme triennal,
reflétant une programmation glissante, d’année en année, pour une période de trois ans. Seul le
budget est soumis à approbation et a un caractère contraignant, les deux autres tranches
annuelles ayant un simple caractère prévisionnel.
T1 T2 T3 T4 TOTAL
Montant Montant Montant Montant
96,560,635 139,143,668 1,312,102,944 1,320,691,753 2,868,499,000
1,100,648,115 1,586,031,582 14,956,028,806 15,053,928,497 32,696,637,000
1,197,208,750 1,725,175,250 16,268,131,750 16,374,620,250 35,565,136,000
Programme 063
Programme 134
TOTAL
PROGRAMME
ETABLISSEMENT: EPA FDL
BUDGET: 14
MISSION 142 ADMINISTRATION DU TERRITOIRE ET DECENTRALISATION
FICHE DE PROGRAMMATION ET DE SUIVI BUDGETAIRE (CREDIT)
33
Le budget annuel est la traduction financière du PTA. Il retrace les prévisions de recettes et de
dépenses de l’EPA FDL pour l’exercice débutant le 1er Janvier pour prendre fin au 31
Décembre.
Les recettes de l’EPA FDL sont principalement constituées des subventions de l’Etat, destinées,
d’une part à son propre fonctionnement et à ses investissements (Programme 1) ; d’autre part
au financement du PADC (Programme 2) qui inclut des financements extérieurs destinés au
PADC (dons de la Commission Européenne et de la Coopération Suisse ; prêt de l’IDA et
éventuellement par d’autres bailleurs).
Tableau N° 3 : Source de financement
Source : Budget Initial 2017/ FDL.
Tableau N° 4 : Catégorie de dépenses
Source : Budget Initial 2017/ FDL.
Au niveau de la catégorie de dépenses, les dépenses sur les investissements ont un montant
total de 32 869 970 000 Ariary et sur les fonctionnements de 2821 107 000 Ariary.
1.1.2 Fonctionnement du compte désigné
Les financements extérieurs sont exclusivement destinés à la mise en œuvre du PADC, à
l’exclusion du fonctionnement des services de l’EPA FDL. Ils peuvent, selon les termes des
COMPOSANTES RPI EXTERIEUR TOTAL %
COMPOSANTE 1: SUBVENTION D'INVESTISSEMENT AUX COMMUNES 450,000,000 30,527,750,000 30,977,750,000 86.79%
COMPOSANTE 2: RENFORCEMENT DES CAPACITES 234,567,000 1,484,320,000 1,718,887,000 4.82%
COMPOSANTE 3: GESTION ET MANAGEMENT 2,452,665,000 541,775,000 2,994,440,000 8.39%
TOTAL 3,137,232,000 32,553,845,000 35,691,077,000 100.00%
8.79% 91.21%
SOURCE DE FINANCEMENT
CATEGORIE DE DEPENSES COMPOSANTE 1 COMPOSANTE 2 COMPOSANTE 3 TOTAL %
INVESTISSEMENT 30,977,750,000 1,499,586,000 392,634,000 32,869,970,000 92.10%
FONCTIONNEMENT 219,301,000 2,601,806,000 2,821,107,000 7.90%
TOTAL 30,977,750,000 1,718,887,000 2,994,440,000 35,691,077,000
COMPOSANTES
34
conventions de financement, être affectés au financement de certains investissements propres
de l’EPA FDL nécessaires à la mise en œuvre du PADC.
Les financements extérieurs sont constitués par des prêts de l’IDA, des dons de la Commission
Européenne, de la Coopération Suisse, de la Coopération Allemande, de l’Association française
de développement et des autres agences de coopération. Ces dons sont versés dans un fonds
fiduciaire géré par la Banque mondiale.
Le fonds fiduciaire est libellé en euros. Il est géré par la Banque mondiale selon ces procédures
bien spécifiques. Par ailleurs, les fonds extérieurs font l’objet de versements groupés, tant pour
l’avance initiale que pour les réapprovisionnements ultérieurs.
Les financements extérieurs et la contribution de l’Etat sont versés sur le compte désigné, qui
est un compte ouvert à la Banque Centrale de Madagascar au nom de l’EPA FDL. Ce compte
est tenu en Ariary. La prévision budgétaire destinée au PADC se présente comme suit :
Tableau N° 5 : Prévision détaillée des activités de chaque intervenant
Source : Plan de Travail Annuel (2017) / FDL.
Pour la composante 1, le montant total est de 30 977 750 000 Ariary dont l’objectif est
d’assurer la réalisation des projets des CTD en améliorant l’accès de la population aux
infrastructures et services de base.
Les financements extérieurs et la contribution de l’Etat servent à financer : 50 communes pour
2017 avec les RPI subventionnées par l’Etat, des projets d’infrastructures socio-économiques
RPI PDCID/KFW ARSF/AFD PAPSP/BM FNP PIC2/BM OIF ProDéCID/GIZ TOTAL
1 450,000,000 21,610,750,000 1,012,000,000 7,500,000,000 405,000,000 30,977,750,000
2 234,566,640 266,872,230 178,394,967 556,690,940 251,686,500 62,647,800 102,500,000 65,526,710 1,718,885,787
3 2,452,665,000 541,775,000 2,994,440,000
TOTAL 3,137,231,640 22,419,397,230 1,190,394,967 8,056,690,940 251,686,500 467,647,800 102,500,000 65,526,710 35,691,075,787
COMPOSANTESPREVISION BUDGETAIRE
PROGRAMME 113 DEVELOPPEMENT DES COLLECTIVITES DECENTRALISEES
35
(environ 100 km pistes rurales et 14 établissements scolaires) en MOD et MOC en partenariat
avec le PDCID financé par la KfW, les 500 sous-projets communaux en partenariat avec le
Projet PAPSP financé par la Banque Mondiale (BM) dans les 22 Régions, la construction/
réhabilitation des infrastructures dans les Régions Itasy et Analamanga en partenariat avec le
Projet ARSF, les 250 sous-projets communaux éligibles au Fonds National de Péréquation
(FNP) dans les 22 Régions, et la construction/réhabilitation des infrastructures pour 45
communes en partenariat avec le PIC2/BM.
Pour la composante 2, le montant total est de 1 718 885787 Ariary dont l’objectif est
d’améliorer les compétences des responsables communaux. Ce budget est destiné à
accompagner les responsables communaux (Maires, Agents Techniques et Trésoriers
Communaux) au niveau des communes pour chaque projet (PAPSP/FNP/PDCID) dans la
formulation, la mise en œuvre et l’exploitation de leurs projets prioritaires ainsi que les
stratégies de maintenance et d’entretien des infrastructures ; d’ accompagner les communes
cibles en matière de fiscalité locale et MOC dans les Régions Itasy et Analamanga en
partenariat avec le Projet ARSF ; de renforcer les capacités des communes dont l'intervention
du projet PIC2 dans les Régions Diana, Anosy et Atsimo Andrefana en matière de MOC et en
processus BP.
Pour la composante 3, le montant total est de 2 994 440 000 Ariary dont l’objectif est d’assurer
l’efficacité de la gestion et le management du FDL afin de mettre en place un cadre de travail
efficace entre les CTD et FDL. Pour sa contribution, il est destiné à renforcer la capacité du
FDL afin de pouvoir assurer convenablement sa mission, conformément aux textes en vigueur
et aux différentes conventions signées avec les partenaires ; d’organiser des sessions
d’information sur les critères d'éligibilité au financement du FDL, du PAPSP et FNP pour les
Autorités Locales ; d’assurer le suivi des sous-projets communaux financés par FDL (RPI) et
les autres partenaires ; assurer la visibilité du FDL sur le plan national et international ; de
négocier de nouveaux programmes de partenariat avec les acteurs œuvrant dans le cadre de la
gouvernance locale et de collecter les données IGL des communes en partenariat avec les PTF
œuvrant dans le domaine de la gouvernance locale.
Section 2 : Fonctionnement de la procédure des dépenses publiques
Les dépenses de l’EPA FDL sont classées en deux catégories. Les dépenses propres c’est-à-dire
les dépenses de l’EPA pour son fonctionnement et son investissement, qui sont imputées sur le
36
programme (1) et les dépenses de mise en œuvre du PADC, qui sont imputées sur le
programme (2) de son budget programme.
Toutes les dépenses sont exécutées selon les procédures imposées par la réglementation des
finances publiques. L’ordonnateur en est le Directeur Général (DG) de l’EPA FDL, qui peut
donner délégation au Directeur des Affaires Administratives et Financières (DAAF).
L’Agent Comptable, qui est indépendant de l’ordonnateur, exerce les contrôles de régularité
prévus par la réglementation en matière de comptabilité publique et procède au règlement des
dépenses.
Le règlement des dépenses propres est effectué à partir du compte de l’EPA FDL par le Trésor.
Tandis que le règlement des dépenses de mise en œuvre du PADC est effectué à partir du
compte de l’EPA FDL à la Banque centrale.
L’exécution des dépenses, quelle que soit leur nature, obéit à la procédure prévue par le Guide
d’exécution des dépenses publiques du Budget Général de l’Etat et de ses budgets annexes,
complété par la circulaire budgétaire de l`exercice.
2.1 Processus d’exécution des dépenses
Les opérations des trois premières phases (engagement, liquidation et ordonnancement), dites
administratives, sont effectuées par l’ordonnateur du FDL. Ainsi, la dernière phase (contrôle et
paiement) est effectuée par l’Agent Comptable.
2.1.1 Engagement
L’engagement est l’acte ou la démarche qui rend l’EPA/FDL débiteur, par exemple un accord
de financement accordant une subvention à une commune ou une commande adressée à un
commerçant ou à un prestataire, etc. Sous réserve des pouvoirs dévolus au Conseil
d’Administration, qui doit donner son autorisation préalable pour les acquisitions immobilières
et les locations de biens pris à loyer, l'ordonnateur de l’EPA/FDL et ses délégués ont seule
qualité pour procéder à l’engagement des dépenses de l’établissement. Selon sa nature et son
montant, la plupart des dépenses engagées sont soumises aux procédures préalables de
passation des marchés publics.
La Fiche d’engagement est émise par le service utilisateur des travaux, des fournitures ou des
prestations, ou par le DAAF lui-même pour une subvention à une commune. Un imprimé de
Fiche d’engagement est rempli à cette occasion.
37
La demande est transmise au DAAF, qui s’assure de la disponibilité des crédits budgétaires et
établit une fiche d'engagement financier, Les éléments comportant de la fiche d’engagement est
présentée en annexe. L'engagement peut être soumis au visa préalable du Contrôleur Financier.
C’est le Directeur Général du Contrôle Financier qui décide de la nature et du montant seuil des
dépenses à soumettre au contrôle à priori. Sans cette décision, tous les engagements sont
soumis au contrôle à posteriori du contrôle financier, et sont dispensés de contrôle à priori.
2.1.2 Liquidation
La liquidation a pour objet de constater l'exactitude de la dépense, de s'assurer qu'elle est bien
exigible et d’en arrêter le montant. Les documents utilisés pour la liquidation des dépenses sont
les suivants : les pièces justificatives de la dépense dont la fiche d'engagement ; le bordereau
des pièces justificatives de la dépense, qui mentionne le montant total liquidé et qui est signé
par l’ordonnateur pour certifier le service fait ; le Registre de Comptabilité des Liquidations
(RCL)
La « certification du service fait », qui s’applique quelle que soit la nature de la dépense
(commande de biens, travaux ou services, rémunération des agents) est effectuée par le service
ayant émis la Fiche d’engagement de la dépense.
Les pièces justificatives de la dépense sont constituées par : le procès-verbal de réception des
prestations de services, des biens ou des travaux, établi par la commission de réception, les
factures, attachements avec décompte provisoire, etc.
2.1.3 L’ordonnancement
L'ordonnancement ou mandatement est l'ordre donné par l'ordonnateur au comptable public de
payer une dépense conformément aux résultats de la liquidation. Les documents utilisés pour
l’ordonnancement sont : le bordereau des pièces ; les pièces justificatives de la dépense :
facture originale du fournisseur ; s'il y a lieu : bon de commande original ou décision, rapport,
convention, état de salaire, mémoires, procès-verbal de réception, etc. ; le projet de mandat
(PM) en 2 exemplaires, accompagnés d'un avis de crédit en 2 exemplaires pour les règlements
par virement bancaire ou postal, ou d'un bon de caisse en un exemplaire pour les règlements en
espèces et le Registre de Comptabilité des Ordonnancements (RCO).
38
2.2Le contrôle et le paiement
Ces deux étapes relèvent de l’Agent Comptable. A la réception du mandatement du DAAF,
l’Agent Comptable procède aux opérations suivantes : contrôle du mandat et des pièces, la
prise en charge des dépenses et l’enregistrement des mandats admis en dépenses.
Pour le contrôle du mandat et des pièces, l’AC effectue de manière systématique la
règlementation de la dépense. Le contrôle a pour objet de vérifier la régularité de la procédure
suivie pour effectuer la dépense, ainsi que l’habilitation juridique des personnes qui l’ont
ordonné.
Il porte sur : la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué3, l’application des lois et règlements
concernant la dépense considérée, la validité de la créance, le cas échéant, la disponibilité des
fonds ou valeurs4, la disponibilité des crédits, l’imputation de la dépense et la validité de la
quittance.
Toutes les dépenses doivent être liquidées et ordonnancées au cours de l'exercice auquel elles
se rattachent. Toutefois, au début de chaque exercice, l'ordonnateur dispose d'un délai de vingt
jours pour émettre, au titre de l'exercice précédent, les ordres de dépenses correspondant aux
services faits au cours de cet exercice.
Tout mandat de paiement doit être appuyé des pièces justificatives exigées pour le paiement des
dépenses de l’Etat. Toutefois, l'ordonnateur peut, pour certaines opérations non prévues par la
nomenclature générale, établir une nomenclature particulière soumise à l'approbation des
Ministres charges des Finances et du Budget après avis du Contrôle Financier.
3Par qui a été ordonnée la dépense et qui a signé la fiche d’engagement, le procès-verbal de réception des
prestations de services, des biens ou des travaux, le bordereau des pièces justificatives de la dépense, le mandat
adressé à l’Agent Comptable la disponibilité de la trésorerie pour effectuer le paiement 4 La disponibilité de la trésorerie pour effectuer le paiement
39
Le paiement est effectué selon les modalités suivantes :
Pour les dépenses imputées sur le compte de l’EPA FDL au Trésor :
• En espèces, à la caisse de l’EPA FDL pour les dépenses au profit des personnes
physiques dont le montant est inférieur à deux millions d’Ariary sur autorisation de
l’ordonnateur ;
• Par chèque du Trésor ;
• Par virement dans les autres cas ; l’ordre de virement est adressé au Receveur Général
d’Antananarivo.
Pour les dépenses imputées sur le compte de l’EPA FDL à la Banque Centrale : par virement
ou en espèces (notamment dans le cas des per diem).
Ainsi s’achève ce quatrième chapitre qui s’est porté sur la gestion financière de
l’établissement et le fonctionnement de la procédure des dépenses publiques. En effet, ce
chapitre nous a permis de dégager des analyses et des diagnostics qui seront traités dans le
chapitre suivant. Généralement, ils vont se référer sur les avantages et les inconvénients du
Fonds de développement Local.
40
CHAPITRE V : ANALYSE ET DIAGNOSTIC DU
SYSTEME ENVIRONNEMENTAL
L’objet de ce chapitre est de mettre en évidence les avantages et les inconvénients de
l’établissement. Il s’agit en effet de ressortir les points forts et les opportunités auxquels
l’établissement s’entoure, voire de même les menaces et inconvénients dont il se situe. Cela
nous permettra de dégager une analyse sur le système de contrôle interne y afférent.
Section 1 : Avantages de la gestion de l’établissement
Au cours de notre analyse, les avantages du FDL reposent généralement sur sa notoriété. Ses
ressources financières jouent un rôle primordial pour la réalisation de ses programmes et
activités. Dans cette section, nous développerons ses avantages compte tenu de son
environnement externe et interne.
1.1 L’octroi des subventions
A partir des pouvoirs et responsabilités donnés à l’établissement, FDL est doté de la
personnalité morale et de l’autonomie financière. Compte tenu de ses attributions, FDL détient
grande notoriété envers ses partenaires.
Cela est marqué depuis l’an 2009 dont le lancement officiel des activités avec le financement
propre de l’Etat et de la coopération Suisse. Puis, il a obtenu plusieurs financements dans le
cadre de la mise en œuvre du développement des CTD.
Le schéma suivant réparti les subventions d’investissement acquises pour FDL marquant de
l’année 2015 à 2017 :
41
Tableau N° 6 : Tableau de flux de trésorerie
Source : Variation de trésorerie (2015 - 2017) / Fonds de Développement Local.
Remarquons dans le tableau des flux de trésorerie que le niveau de la variation de trésorerie est
excédentaire. L’augmentation découle des recettes de fonctionnement liées à l’activité et aux
subventions d’investissement liées aux opérations de financement.
L’encaissement de l’exercice 2017 a marqué un grand écart au niveau des subventions
d’investissement par rapport à l’exercice 2015 et 2016. Cela est dû à des subventions venant de
l’Etat pour un montant de 5 074 805 855 Ariary et des subventions reçues des organismes
TABLEAU DE FLUX DE TRESORERIE EXERCICE 2015 EXERCICE 2016 EXERCICE 2017
ENCAISSEMENTS
Autres recettes de fonctionnement 332,000,000 909,112,372 1,619,288,988
Autres encaissements 11,685,040 49,778,030 125,056,600
Total encaissements 343,685,040 958,890,402 1,744,345,588
DECAISSEMENTS
Dépenses de personnel 518,617,813 551,467,406 704,096,810
Achats et prestations externes payés 268,258,724 62,864,042 1,792,293,688 -
Autres dépenses de fonctionnement 107,034,860 107,751,480 134,903,060
Dépenses d'interventions 185,677,028 510,397,200 3,438,291,240
Autres décaissements 103,566,692 54,545,874
Total décaissements 1,079,588,425 1,336,046,820 2,539,543,296
TOTAL LIES A L'ACTIVITE (I) 735,903,385 - 377,156,418 - 795,197,708 -
ENCAISSEMENTS
Cession d'immobilisations financières 40,611,416 31,137,621
Total encaissements 40,611,416 31,137,621
DECAISSEMENTS
Acquisition d'immobilisations corporelles et incorporelles 479,021,899 613,059,110 435,090,529
Total décaissements 479,021,899 613,059,110 435,090,529
TOTAL LIES AUX OPERATIONS D'INVESTISSEMENTS (II) 438,410,483 - 613,059,110 - 403,952,908 -
Report à nouveau
Subvention d'investissements 519,895,699 1,337,491,994 7,515,058,313
TOTAL LIES AUX OPERATIONS DE FINANCEMENT (III) 519,895,699 1,337,491,994 7,515,058,313
VARIATION DE TRESORERIE (IV = I+II+III) 654,418,169 - 347,276,466 6,315,907,697
FLUX DE TRESORERIE LIES AUX OPERATIONS D'INVESTISSEMENTS (I)
FLUX DE TRESORERIE LIES A L'ACTIVITE
FLUX DE TRESORERIE LIES AUX OPERATIONS DE FINANCEMENT (II)
42
nationaux/internationaux de 2 440 252 458 Ariary. Cet encaissement a permis à
l’établissement d’augmenter ses ressources financières pour un total de 7 515 058 313 Ariary.
En ce qui concerne l’exercice 2018, le budget rectificatif est arrêté à la somme de
52 282 843 350 Ariary pour son programme d’activités. Près de 94,23% de ce budget sera
affecté aux activités d’investissement comprenant globalement les transferts de subventions aux
CTD et la mise en œuvre du programme de renforcement de capacités, et 5,77% aux
programmes de fonctionnement y compris les frais d’opérationnalisation des structures
régionales.
Près de 42,43% du budget sera pris en charge par le Projet PDCID financé par la KfW. Ce
financement est destiné à appuyer les activités de construction/réhabilitation de 100 km de
pistes rurales et de 14 établissements scolaires en MOD ; construction/réhabilitation de 18
établissements scolaires et/ou 10 km de pistes rurales en MOC et MOIC ; renforcement de
capacités des 16 communes et 2 intercommunalités cibles.
Près de 40,73% du budget sera financé par le Projet PAPSP financé par la Banque Mondiale
dont 22 Milliards d’Ariary affectés aux transferts de subvention d‘investissement pour les 1400
communes bénéficiaires de 2017 et 2018. Et près de 15,73% de ce budget sera financé par
l’Etat Malgache dont la majorité est prise en charge par le Fonds National de Péréquation.
1.2 Organisation de contrôle dans l’exécution des dépenses publiques
Pour le principe d’organisation, les structures d’une entreprise doivent être établies sous la
responsabilité du dirigeant d’entreprise qui fixe les objectifs, définit les responsabilités des
hommes et choisit les moyens à mettre en œuvre.
La structure de l’entreprise doit être conçue, étudiée et réalisée en vue des objectifs de
l’entreprise et des moyens soumis à la disposition de l’entreprise.
Pour assurer un bon système de contrôle interne, on doit mettre en place : une séparation des
tâches qui permet de bien distinguer les tâches d’enregistrement, les tâches opérationnelles et
les tâches de conservation ; une description des fonctions devant permettre d’identifier les
origines des informations produites, et leurs destinataires ; un système de contrôle interne
comptable permettant de s’assurer que les opérations sont effectuées conformément aux
instructions générales et spécifiques, et qu’elles sont comptabilisées de manière à produire une
information financière conforme aux principes comptables généralement admis.
43
1.2.1 Le principe de séparation des fonctions
Les principes fondamentaux de la gestion financière sur lesquels repose généralement sur la
séparation de l’ordonnateur et du comptable. Comme tout organisme public, la phase
d’exécution des dépenses publiques se divise en deux : la phase administrative et la phase
comptable. La phase administrative concerne la comptabilité budgétaire, elle englobe
l’engagement, la liquidation et le mandatement et au niveau de la phase comptable, elle
concerne le paiement de charges constatées par l’établissement.
Pour assurer la bonne gestion au sein des organismes publics, on a adapté le principe de
séparation des fonctions, entre l’exécutant du budget et l’agent payeur qui contrôle l’exécution
des dépenses.
Dans notre cas, les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable sont incompatibles.
L’ordonnateur assume la direction administrative et financière de l’établissement, il prescrit
l’exécution des recettes et des dépenses. Quant à l’agent comptable, il est chargé de la prise en
charge et du recouvrement des ordres de recette émis par l’ordonnateur ; du contrôle et du
paiement des dépenses ; de la garde et de la conservation des fonds et valeurs ; du maniement
des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités ; de la conservation des pièces
justificatives des opérations et des documents de comptabilité ; de la tenue de la comptabilité
du poste comptable qu’il dirige.
La loi de 2004 prévoit la possibilité de mettre en cause la responsabilité : de l’ordonnateur
devant le Conseil de Discipline Budgétaire et Financière et du comptable, qui est soumis à un
régime de responsabilité pécuniaire et personnelle, devant la chambre des comptes.
En se référant au règlement général d’exécution des dépenses, toutes les dépenses publiques ne
peuvent être engagés, liquidés ou ordonnancés que seulement après l’approbation de
l’Ordonnateur. Sans son approbation par son signature, l’engagement est nul et non avenu.
L’agent comptable conserve son autonomie fonctionnelle du fait de son statut de comptable
public. Il est chargé sous sa responsabilité propre, de l’exécution des recettes et des dépenses au
moyen de fonds ou de valeurs ou par virement d’écriture et du maniement des titres et valeurs
de l’établissement. Il justifie seul auprès de l'autorité en tenant lieu de l'ensemble des opérations
et assiste avec voix consultative, aux réunions du conseil d'administration.
44
1.2.2 Fonction d’enregistrement
A. L’enregistrement au niveau de la phase
administrative
Tout mouvement budgétaire que ce soit au niveau de l’engagement, de la liquidation ou du
mandatement doivent être enregistrés quotidiennement au niveau de la Division Comptabilité
(AC). C’est comme le principe d’emboîtement auxquelles les informations enregistrées au
niveau de la Division Comptabilité doivent être rapportées au niveau du Service Financier et
Comptable (SFC) pour faciliter la suivi périodique de la situation de crédit et de pouvoir rendre
compte à la Direction des Affaires Administratives et Financières pour faciliter son
enregistrement dans le Registre de la Comptabilité d’Engagement pour les dépenses engagées,
dans le Registre de la Comptabilité de Liquidation pour les dépenses liquidées et dans le
Registre de la Comptabilité d’Ordonnancement pour les dépenses mandatées.
Tout enregistrement doit être appuyé par des pièces justificatives. Pour l’enregistrement des
dépenses engagées, la demande est transmise à la Direction des Affaires Administratives et
Financières, qui assure de la disponibilité des crédits budgétaires et établit une fiche
d'engagement financier. A cet effet, tous les engagements sont enregistrés sur le RCE par la
Direction des Affaires Administratives et Financières, au jour le jour et par ligne budgétaire.
Pour l’enregistrement des dépenses liquidées auquel on doit constater l’exactitude et
l’éligibilité de la dépense, les documents utilisés sont les suivants : les pièces justificatives de la
dépense dont la fiche d'engagement ; le bordereau des pièces justificatives de la dépense, qui
mentionne le montant total liquidé et qui est signé par l’ordonnateur pour certifier le service fait
; le Registre de Comptabilité des Liquidations (RCL)
La « certification du service fait », qui s’applique quelle que soit na nature de la dépense
(commande de biens, travaux ou services, rémunération des agents) est effectuée par le service
ayant émis la Fiche d’engagement de la dépense.
Les pièces justificatives de la dépense sont constituées par : le procès-verbal de réception des
prestations de services, des biens ou des travaux, établi par la commission de réception, les
factures, attachements avec décompte provisoire, etc.
A la réception des pièces justificatives, la Direction des Affaires Administratives et Financières
procède aux opérations suivantes : vérification des pièces justificatives ; établissement du projet
45
de mandat de régularisation ; liquidation ; enregistrement sur le registre de comptabilité des
liquidations.
Avant d’entamer à la phase de paiement, le Service Financier et Comptable doit établir les
documents administratifs nécessaires pour l’enregistrement des dépenses ordonnancées. Ces
documents administratifs sont composés : de deux (2) bordereaux des pièces ; les pièces
justificatives de la dépenses5 (facture originale du fournisseur ; s'il y a lieu : bon de commande
original ou décision, rapport, convention, état de salaire, mémoires, procès-verbal de réception)
; le projet de mandat en 2 exemplaires, accompagnés d'un avis de crédit en 2 exemplaires pour
les règlements par virement bancaire ou postal, ou d'un bon de caisse en un exemplaire pour les
règlements en espèces ; le Registre de Comptabilité des Ordonnancements (RCO).
Ce principe d’emboîtement permet de faire le suivi en permanence de la situation de crédit afin
de passer dans la phase de comptabilité.
B. L’enregistrement au niveau de la phase
comptabilité
A la réception du mandatement de la Direction des Affaires Administratives et Financières,
l’Agent Comptable procède aux opérations suivantes : contrôle du mandat et des pièces, la
prise en charge des dépenses et l’enregistrement des mandats admis en dépenses.
Après la réception du bordereau d’envoi avec les dossiers administratifs et les pièces
comptables évoquées ci-dessus par le Service financier et Comptable de la DAAF, l’AC passe
au contrôle de la régularité et de conformité des dossiers des dépenses.
Le plan comptable utilisé pour enregistrer les dépenses au niveau de l’EPA FDL est le Plan
Comptable des Opérations Publiques 2006 (PCOP 2006). Toutes les pièces justificatives
passées à l’Agent Comptable doivent être des pièces originales. Dans cette phase, l’Agent
Comptable enregistre les données comptables sous/dans le logiciel EPN (Etablissement Public
National) via le système informatisé du Trésor Public après la vérification arithmétique des
dossiers et du vérification de la nomenclature comptable.
1.3 Le dynamisme dans le circuit d’information
5Décret n° 2005-089 du 15 février 2005 fixant la nomenclature des pièces justificatives des dépenses publiques
46
La qualité de l’information dépend plus particulièrement des personnes qui la traitent. En effet,
cette dernière permet au personnel de recueillir et échanger les informations nécessaires à la
conduite, à la gestion et au contrôle des opérations.
Dans notre cas, le dispositif de contrôle, qui est défini comme étant les mesures prises par les
dirigeants pour assurer la qualité du système de contrôle interne, permet de favoriser ce
dynamisme, vue l’adaptation de la décentralisation au niveau du traitement des informations.
La politique de décentralisation favorise le développement de l’autocontrôle au niveau de
l’entreprise afin de réduire les erreurs et les omissions. D’après le principe d’intégration, il y a
autocontrôle lorsque le processus signale toutes les erreurs ou anomalies. Sa pratique se
manifeste par : des recoupements des informations permettant d’assurer la fiabilité du suivi
d’une information aux moyens des renseignements émanant des sources différentes ou
d’éléments identiques traités par des voies différentes.
1.4 Les recoupements des informations
Dans la phase administrative, la plupart du traitement des dossiers administratifs du FDL est
centralisé et traité par le Service Financier et Comptable composé d’un Assistant Financier qui
est sous la responsabilité du Chef de Service Financier et Comptable. Il révise toutes les pièces
justificatives moyennant l’acte d’engagement que ce soit une demande d’avance de fonds, une
régularisation, un mandatement, etc. De ce fait, il établit la fiche du bordereau des pièces, de
l’avis de crédit et du mandat de paiement. Par suite de ses tâches, il envoie les documents qui
illustrent les mandatements, les avis de crédit, et les bordereaux de pièces auprès du Directeur
Administratif et Financier pour visa et signature. Ces documents cités précédemment seront
envoyés à la division comptable (AC) pour comptabilisation et paiement.
En outre, dans la phase comptable, lorsque les Assistants comptables au niveau de la Division
Comptable traitent les dossiers administratifs, ils doivent d’abord effectuer un contrôle
arithmétique afin d’assurer la concordance entre le montant moyennant l’acte d’engagement
avec l’ensemble des montants dans toutes les pièces justificatives de la dépense mis à ses
dispositions.
Dans le cas où le montant de l’ensemble des pièces justificatives dépasse ceux de la demande
d’engagement de dépenses, il doit rendre compte à son supérieur hiérarchique. Ce dernier qui
est l’Agent Comptable doit faire un compte rendu auprès de la DAAF ou le Service Financier et
Comptable.
47
L’agent comptable peut décider sur le rejet ou non du paiement des dépenses liquidées. S’il y a
rejet des dossiers, la Division Comptable renvoie les dossiers administratifs émanant une note
de rejet au niveau de la DAAF ou autre Direction inclut à ce rejet. Ces dernières devront en
faire des retraitements sur les dossiers administratifs rejetés pour être de nouveau lancé à la
Division Comptable.
Par suite de retraitement sur le rejet, les dossiers administratifs au niveau de la DAAF sont
renvoyés aux Assistants Comptables pour que ces derniers révisent les dossiers administratifs
avant de l’envoyer à l’Agent Comptable pour paiement.
Par cette occurrence, les Assistants Comptables sous la direction de l’Agent Comptable
effectuent le contrôle de l’exactitude, de la régularité des informations dans les pièces
justificatives émanant l’acte d’engagement. Avant de passer à la comptabilisation, il doit
vérifier le type de mandatement que ce soit un mandatement de régularisation ou un
mandatement de paiement ou un mandatement de remboursement. Car pour un mandatement
de régularisation, on passe seulement à la régularisation des dépenses.
Ces recoupements d’informations sont illustrés suivant cette grille d’analyse des tâches.
Tableau N° 7 : Grille d’analyse des tâches à l’exécution des dépenses publiques
Source : Investigation personnelle
Dans ce tableau, nous pouvons sortir les personnes concernées et les fonctions appropriées de
chaque intervenant, au niveau du cycle achat.
Personnes concernées
Fonction
Expression de la demande X
Approbation de la demande X X X
Lancement de l’appel d’offre X
Choix du fournisseur X
Traitement des dossiers
administratifsX
Réception des marchandises X X
Rapprochement offres et
livraisonsX X X
Paiement X
RAG LOGDPS /
DRCAC
Service
qui
exprime le
DG PRMP DAAF RFC
48
Premièrement, un service élabore une demande en fonction de ses besoins, cette demande sera
envoyée à la Direction du service concerné pour visa et signature, et de même approuvée par le
Directeur Général.
A la réception de la requête de la demande, la DAAF doit vérifier l’éligibilité de la demande si
elle est inscrite dans le PTA, voir même la disponibilité budgétaire.
Une fois que la demande est jugée favorable, la demande sera envoyée au SPM (Service de la
Passation de Marché). La PRMP prépare la modalité de passation de marché pour l’acquisition
et le choix du fournisseur.
Une fois que le fournisseur est sélectionné, le traitement des dossiers administratifs sera traité
par le RFC (Responsable Financier et Comptable) dont l’envoi d’un bon de commande ou d’un
contrat.
A la réception des marchandises, le RAG et le LOG y compris la PRMP assurent ensemble le
rapprochement des offres et livraisons.
Après, le paiement est assuré et effectué par l’agent Comptable.
1.5 Evaluation des procédures administratives et opérationnelles
Le contrôle interne recouvre toutes les opérations d’une entité. Ces opérations sont présentées
sous forme de cycle. Pour les recettes on parle du cycle vente, et pour les dépenses on parle du
cycle paie, du cycle de production, et du cycle achat.
Dans notre domaine d’investigation, nous avons délimité notre étude au niveau du cycle achat
présenté ci-dessous.
1.5.1 Déclenchement et exécution de l’achat
Les immobilisations constituent l’outil nécessaire à l’activité d’une structure, lui permettant de
réaliser les objectifs qui lui sont assignés. Elles sont constituées des équipements, matériels,
mobiliers de bureaux, matériels informatiques, matériels de transports acquis et utilisés dans le
cadre de l’exécution de ses activités dont la durée de vie est supérieure à un an.
La gestion des immobilisations doit permettre d’assurer un meilleur suivi des activités de
l’EPA FDL ; d’assurer un suivi, contrôle et protection rationnelle de l’utilisation des biens et
équipements. Le contrôle interne sur les immobilisations vise à s’assurer que : les biens existe
49
physiquement et appartiennent à l’EPA FDL ; les patrimoines sont portés dans les comptes
pour leur coût ; les éléments du patrimoine sont correctement identifiés, protégés et entretenus.
Ces objectifs sont atteints par l’existence d’un Registre des immobilisations régulièrement
rapprochées au compte général ; l’autorisation par une personne désignée des achats des biens,
équipements et matériels ; la mise en place d’une procédure permettant l’identification et la
codification des biens ; l’inventaire périodique des biens.
Les immobilisations sont gérées par un Système d’Information. La gestion des immobilisations
constitue un des modules du système. Le suivi de ces immobilisations est assuré par l’agence
comptable tout en respectant outres les procédures décrites ci-après, les règles concernant la
comptabilité matière.
A. Acquisition et réception
Les acquisitions d’immobilisation doivent être enregistrées dans un registre d’immobilisation
pour pouvoir l’identifier et la suivre facilement. Il est à noter que seuls les matériels décrits
dans le Programme de Travail Annuel peuvent être acquis.
La procédure d’acquisition proprement dite rejoint celle des achats notamment sur le choix de
la méthode de passation de marchés (procédures d’engagement des dépenses/Passation des
Marchés) et sera présentée comme suit :
Tableau N° 8 : Les étapes de procédures d’acquisition
50
Source : Fonds de Développement Local.
B. Enregistrement des entrées
Toutes les procédures en amont sont traitées dans le paragraphe engagement de
dépenses/passation de marche (déclenchement, traitement de la commande et réception de la
commande).
Le PRMP et le SAG avec la Commission de réception sont chargés de la réception des
matériels assistés des techniciens concernés. Un procès-verbal de réception sera dressé et signé
avec le Fournisseur à cet effet.
C. Saisie comptable des immobilisations
L’acquisition de l’immobilisation est enregistrée en comptabilité dans le module de
comptabilité générale à la date de livraison ou à la date de facturation dans le module
comptabilité générale du système d’information.
Tableau N° 9 : Saisie comptable des immobilisations
RESPONSABLES INTERVENANTS DOCUMENTS
2Réception de la requête des immobilisations en
provenance des départementsDAAF DAAF Liste besoins
3 Vérification et envoi de la requête au PRMP DAAF DAAF Liste besoins
Contrôle de l’engagement : PTA
· vérification de l’éligibilité Budget
· vérification de la disponibilité budgétaire. Disponibilité
Existence dans le PTA, (liste des acquisitions
approuvées par le CA) vérification de la faisabilité
des investissements.
5Préparation modalité de passation de marchés pour
l’acquisition.DAAF SPM
Dossier de passation des
marchés (DAO)
Contrat
Bon de commande
Liste besoins
4 DAAF DAAF
TACHES
6Envoi contrat ou bon de commande au titulaire ou
fournisseur retenu.DAAF SPM
Département
demandeur1
Envoi requête d’acquisition des immobilisations
signée par le Directeur du département concerné et
approuvée par le Directeur Général.
Demandeur
51
Source : Fonds de Développement Local.
D. Entrée en immobilisations
Les opérations d’entrée en immobilisation seront traitées dans le module gestion des
immobilisations du système d’information. Le processus consiste à saisir les informations sur la
facture ; saisir et repartir individuellement les immobilisations inscrites dans la facture ;
attribuer individuellement un code pour chaque immobilisation ; saisir les affectations définies
dans la fiche individuelle d’immobilisation.
E. Codification et marquage
La codification des immobilisations est effectuée systématiquement à chaque nouvelle
acquisition par le SAG et l’Agence Comptable.
Le système de codification sera à détailler lors de la mise en place du système d’information.
Après acquisition, toute immobilisation doit être codifiée. Le code attribué à l’immobilisation
est inscrit sur une étiquette et collée sur l’immobilisation ou directement inscrite sur celle-ci à
l’encre indélébile.
F. Répartition et détention
Chaque immobilisation doit avoir un détenteur individualisé. Le détenteur de chaque
immobilisation est le premier responsable de la bonne tenue de cette immobilisation.
La répartition des immobilisations incombe au SAG sur la base de la requête initiale effectuée
par l’entité demandeur.
RESPONSABLES INTERVENANTS DOCUMENTS
Facture
Bon de commande
Bon de livraison
PV de réception
Rapprochement des Bon de
commande/Marché/Bon de livraison/PV de
réception entre eux pour s’assurer de la cohérence
des informations.
Vérification arithmétique de la facture.
Matérialisation de la vérification par l’apposition
d’un paraphe sur la facture.
Facture
Bon de commande
Bon de livraison
PV de réception
Marché ou contrat
Facture / Bon de
commande / Bon de
livraison / PV de
réception
1 DAAF SFC
2 DAAF SFC
TACHES
3
Enregistrement comptable de l’immobilisation au
vu de la facture selon le plan comptable et les
codifications analytiques et budgétaires.
DAAF SFC
Réception des pièces comptable : factures,
marchés, bon de commande, bon de livraison ou
autres informations donnant la liste détaillée des
matériels achetés
52
L’affectation initiale, le changement d’affectation ou l’affectation d’une immobilisation
nouvellement acquise font l’objet d’une inscription dans une double fiche « Fiche d’affectation
», signée par le SAG, le Comptable du SFC et le demandeur en deux exemplaires : l’un pour
archivage dans le classeur « gestion des immobilisations » au niveau de la comptabilité et
l’autre pour le demandeur.
Une fiche de détention sera établie par détenteur, elle sert à retracer les affectations successives
de chaque immobilisation et d’identifier clairement le détenteur d’une immobilisation à un
moment donné pour la détermination de la détention de l’immobilisation.
La fiche détention est mise à jour uniquement sur la base de fiche d’affectation. Elle sera mise à
jour à chaque nouvelle affectation.
Mais vu que le contrôle interne est un système, tout changement et action de modification mise
en œuvre influence l’ensemble du système. Si le système présente une défaillance alors le
problème au niveau d’un élément du système engendrera l’ensemble de l’organisation et
l’expose à un risque. De même pour le contrôle interne, une défaillance à l’un de ses éléments
engendrera un impact dans tout l’ensemble du système de contrôle mise en place.
Dû à cette raison, nous avons essayé de détecter les dysfonctionnements et leurs causes dans le
but d’apporter un remède au niveau de la troisième partie du mémoire.
Section 2 : Inconvénients du système de l’établissement
D’après la définition du système, il est un tout composé de plusieurs éléments en interaction
que l’on doit mettre un ordre pour assurer un système organisé. Pour que le système soit dans
l’ordre, les dirigeants doivent mettre une organisation en fonction de son type d’activité, des
individus qui le composent, de son environnement, de la technologie qu’il emploie, de sa
culture et de ses stratégies, en instaurant une structure et des procédures propices à l’efficience
du système. Ce qui implique que le travail doit être correctement effectué, et que les objectifs
fixés sont réalisés par la mise en œuvre d’un bon système de contrôle interne.
2.0 Taux de ressources à un niveau inférieur pour la composante (3)
Dans notre cas, nous avons détecté une défaillance sur le niveau des ressources allouées à la
composante (3) dont l’objectif est d’assurer l’efficacité de la gestion et le management du FDL.
Plusieurs activités s’articulent autour de cet objectif. Pour la première activité, elle concerne le
renforcement des capacités du FDL. Vu qu’on parle de renforcement des capacités, le FDL doit
53
assurer une remise à niveau de son équipe opérationnelle en planifiant un renforcement de
capacités de son personnel selon leurs besoins respectifs. Il en est de même de former le
personnel sur l’application des différentes procédures selon les termes de la convention de
financement de chaque type de projet.
La deuxième activité concerne l’organisation des sessions d’information sur les critères
d’éligibilité au financement du FDL pour les autorités locales en organisant des campagnes de
communication pour faire connaitre aux bénéficiaires les différents critères d’éligibilité afin de
bénéficier des subventions du FDL.
Le troisième concerne le suivi des sous-projets communaux financés par FDL et d’autres
partenaires. Vis-à-vis de la sécurisation des RPI transférées aux communes, FDL est tenu
d’assurer le suivi de la gestion d’utilisation des fonds et de la mise en œuvre des projets
financés. A la suite, il s’agit d’assurer la visibilité du FDL et de la négociation des nouveaux
programmes de partenariat en matière de gouvernance locale et la collecte des données IGL des
communes.
En effet, d’après ces activités, la composante (3) joue un rôle primordial pour l’atteinte des
objectifs fixés par chaque convention de financements. A partir de l’analyse évoquée sur le
tableau de source de financement, les ressources allouées à cette composante ne représentent
que 8,39 % de la totalité du programme d’activités, alors que l’Etat doit contribuer plus
d’accompagnement et de suivi sur la réalisation des projets des CTD afin d’augmenter le taux
des IGL (Indicateurs de Gouvernance Locale).
Par ailleurs, FDL doit toujours effectuer un prélèvement sur son fonds de roulement pour ses
dépenses de fonctionnement vu à l’insuffisance des subventions qui lui sont allouées par l’Etat.
Les divers partenariats que l’établissement a pu conclure portent principalement sur des
activités d’investissement. Rares sont les contrats permettant de bénéficier des frais de gestion
et encore avec un pourcentage qui n’arrive pas à couvrir les dépenses de fonctionnement
nécessaire. Dans notre cas, nous pouvons déduire cette circonstance au niveau de la prévision
budgétaire (Tableau N° 4), le PDCID/KfW est le seul partenariat qui apporte des frais de
gestion pour l’apport de ses projets dont 541 775 000 Ariary.
Par ailleurs, nous avons détecté une défaillance au niveau de la procédure entraînant une
difficulté pour la mise en œuvre du système de contrôle interne.
54
2.1 Défaillance au niveau de l’organisation interne
Quel que soit la spécificité de la structure d’une entreprise, la mission d’audit reste toujours sur
l’évaluation des processus de management des risques, de contrôle interne, de gestion et de
gouvernance de l’entreprise public ou entreprise privée. Faute de la nomination, des difficultés,
au niveau de la gestion du personnel, apparaissent. En effet, certains agents ne se sentent pas
responsables au cours de la réalisation de ses tâches.
2.1.1 Système de contrôles hiérarchiques
La hiérarchie est créée pour donner des responsabilités à un groupe d’opérateurs techniques
et/ou administratifs, formant ainsi un groupe de base. On confie par la suite à un cadre la
responsabilité d’un ensemble de groupes pour former une unité de niveau plus élevé, et ainsi de
suite jusqu’à la formation de l’organisation dans son ensemble sous la direction d’un seul cadre
du sommet stratégique, le Directeur Général.
Dans cette ligne hiérarchique, chaque cadre accomplit un certain nombre de tâches liées à de
supervisions directes. En effet, la direction actuelle de l’établissement ne dispose pas de
système de supervision de performance des activités des salariés. Cette absence de supervision
est due probablement à l’insuffisance de communication entre les dirigeants et les responsables
opérationnels.
Dépourvu d’un système de contrôle de performance, la direction serait incapable de détecter les
problèmes majeurs, par exemple l’étouffement d’équipe du SFC (Service Finances et
Comptable), avant qu’il ne soit trop tard. Le manque de communication et d’échange d’idée
entre les dirigeants et le personnel constitue certainement un problème d’organisation de
l’établissement. Les questions subjectives jugées inopportunes par la direction mais considérées
comme essentielles par les exécutants ne sont jamais abordées et ne sont pris en compte, alors
qu’elles peuvent avoir des répercussions néfastes sur les résultats obtenus. On peut dire ainsi
que le sommet stratégique est joint au centre opérationnel par la ligne hiérarchique.
2.1.2 Besoins en ressources humaines
Pour affiner la structure de l’organisation, il faut d’abord savoir comment elle fonctionne. Dans
cette section, nous allons parler des incohérences de la structure organisationnelle de
l’entreprise.
Si on fait un aperçu sur l’organigramme du FDL qui comporte 4 directions à son actif et 43
personnels, on remarque que toutes les activités financières et comptabilités du groupe sont
55
centralisées au sein du Service Finances et Comptabilité (SFC). Les activités d’achat effectuées
pour les 4 directions sont aussi rattachées à la division achat (du PRMP), assurées par deux
personnes seulement.
Il est alors normal et fort probable que ces services soient toujours débordés et n’arrivent pas
parfois à suivre les changements survenus sur terrain. Par ailleurs, certains postes qui devront
être attribués à deux ou même à trois personnes sont parfois attribués à une seule personne, ce
qui implique la lourdeur du travail et entraine le ralentissement d’exécution de certaines
activités ou certaines opérations.
Tout cela entraîne des retardements sur l’accomplissement de différentes tâches qui ont causé
beaucoup de méfaits pour l’établissement. D’autant plus que les procédures administratives
adoptées au niveau des établissements publics sont très complexes et lourdes à traiter montrent
également la lenteur des traitements des dossiers.
Prenons dans un cas concret les traitements financiers des dossiers de sous-projet dans le cadre
du transfert aux 1000 communes éligibles PAPSP. Le traitement de chaque commune doit être
traité sur le SIIGFP et nécessite une durée assez longue dont le détail est présenté comme suit :
Tableau N° 10 : Traitements financiers des dossiers de sous-projet
Description Durée de traitement
Inscription de l'ordonnateur du FDL sur SIIGFP 24h
Saisie engagements sur SIIGFP 24h
Liquidation 24h
Récupération des données sur CTD par le SIIGFP 36h
Mandatement sur SIIGFP 48h
Traitement des Communes 36h
Source : Investigation personnelle
2.2 Au niveau du système de contrôle
2.2.1 Défaillance de la supervision
« La supervision est l’ensemble des opérations critiques (observation, analyse, jugement,
intervention) par lesquelles une personne en situation de responsabilité vise à améliorer la
56
qualité de l'acte professionnel des personnes dont elle est responsable, de façon à assurer la
plus grande cohérence possible entre les référentiels et les pratiques. »6
D’après cette définition, la supervision a un impact sur les résultats et le milieu de travail des
organisations. C’est aussi un acte de vérification et un acte d’assistance, mais ce n’est pas un
acte de policier. Le manque de supervision crée un sentiment de laisser-aller dans la réalisation
du travail. En réalité, les travailleurs ne veulent pas être réprimandés par leur supérieur, mais la
surveillance sous forme d’un acte assistance est indispensable.
2.2.2 Inexistence du tableau de bord
Le tableau de bord n'est pas un simple outil de mesure. C'est avant tout un incontournable
instrument multi fonction qui garantit la mise en œuvre de la démarche de progrès.
Le tableau de bord est un outil pour piloter la performance. Il est en effet la composante clé
d'un management de la performance maîtrisée. La qualité de sa conception conditionne la
réussite de la mise en place d'une stratégie gagnante en théorie.
En effet, la mise en place de tableau de bord au sein du FDL donnera des informations sur
toutes les activités de productions (volume de production, consommation des fournitures,
dépenses en énergie, disponibilité des machines, …) et sur les activités de l’Administration à
savoir les objectifs et les résultats attendus.
2.3 Défaillance de la procédure opérationnelle
La procédure dans un système se manifeste par l’organisation du déroulement des activités en
mettant en œuvre une formalisation des responsabilités dans des séquences d’activités
permettant de rationaliser, d’optimiser, de simplifier le travail, de standardiser ou de fixer la
suite des activités qui se répètent en opérationnalisant dans la structure d’un système. Par
ailleurs, le non formalisation des procédures crée une difficulté au niveau du contrôle a
posteriori.
2.3.1 Difficulté du suivi des procédures
opérationnelles
Les procédures doivent être formalisées et mises à jour, c'est-à-dire qu’elles doivent être
précises et structurées selon les formes requises sous forme d’un manuel de procédure pour
faciliter la consultation ultérieure.
6www.csrdn.qc.ca/discas/csrdn/supervisiondefinition.html
57
Son contenu doit indiquer : les modalités de circulation, de traitement et de classement des
informations ; les méthodes d’enregistrement ; les modalités d’élaboration des analyses et
synthèses d’ordre financier ou opérationnel qui en découlent et la mise en œuvre des contrôles.
Cette pratique est déjà signalée dans le principe d’organisation, que l’organisation doit être
adaptée, formalisé pour l’établissement d’une structure, d’un manuel de procédure dans le but
de retracer l’origine, la circulation et la destination des informations afin d’être vérifiable et
facilite le contrôle a posteriori.
Mais dans notre cas, il est difficile de faire un suivi de la procédure car sa formalisation
présente une défaillance à cause du non actualisation du manuel de procédure synthétisant les
procédures applicables à chaque opération ou activité au niveau de l’établissement.
2.3.2 Le manque de formalisation de la procédure
La formalisation d’un manuel de procédure est importante car elle est le guide de l’utilisateur
tout au long du déroulement de l’exécution du travail.
Le non formalisation de la procédure réduit la performance du système de contrôle interne mise
en œuvre pour une entreprise, alors que le contrôle interne est l’un des éléments permettant à
une organisation d’atteindre ces objectifs.
Dans notre cas, même si la procédure est efficace et efficiente pour atteindre les objectifs de
l’organisation à un niveau de risque raisonnable, l’absence d’une procédure formelle ne permet
pas à tous les acteurs de l’entreprise de l’exploiter. Par conséquent, le contrôle ajouté ne
procure qu’un minimum de valeur ajoutée car la référence standard adopté par l’entreprise ne
procure qu’un guide pour la performance.
Au niveau des organismes publics, l’application de la modification ou d’amélioration d’une
procédure dépend de la promulgation d’un nouveau règlement juridique. Cette méthode ne
permet pas de respecter le processus itératif ou répétitif du contrôle interne tels que : l’action –
l’évaluation – l’action correctrice. Par conséquent, l’amélioration ou le renforcement de la
procédure n’existe pas, et les dispositifs de contrôle restent un complément d’opération au
quotidien.
2.3.3 Un circuit d’information à sens unique
D’après le principe d’information, être informé c’est déjà contrôler. Dans notre cas il est
difficile de mettre en place un feed-back d’information vu le style de management appliqué au
58
niveau des organismes publics, qui est souvent un style directif, dont la communication est
faible.
Par conséquent, l’absence de ce feed-back de communication réduit la performance du contrôle
interne vu sa caractéristique comme étant un processus cybernétique7 c'est-à-dire un processus
constitué par une action – une évaluation ou contrôle – et enfin la mise en œuvre d’une action
correctrice.
A part ce problème, les longs canaux de communication empêche la circulation des
informations et provoque un filtrage d’information. Ces problèmes ne permettent pas aux
dirigeants d’évaluer le contrôle mis en place et de détecter les zones présentant des risques
élevés. Alors même si le dynamisme au niveau de la communication existe, il existe des
opérations qui peuvent échapper au contrôle.
En outre, le système de contrôle permet de favoriser les risques de fraude ou d’omission car le
contrôle se focalise seulement sur le contrôle de la régularité de l’opération. Alors que l’analyse
périodique des opérations, des processus et des activités doivent être une première nécessité,
voire indispensable liée à l’évaluation du système afin de s’assurer qu’ils sont en accord avec
les réglementations, politiques, procédures et autres exigences actuelles.
Ce problème entraîne la faible participation de l’ensemble du personnel et ne permet pas de
favoriser la performance de l’environnement de contrôle en vigueur.
2.4Absence de comité de pilotage de contrôle
Nous avons évoqué l’importance de l’existence d’un système d’évaluation des risques au
niveau de l’environnement de contrôle d’une entreprise. D’une part, elle permet d’identifier les
risques qui menacent l’entreprise, et d’autre part elle permet d’améliorer le système de contrôle
interne en vigueur.
Le suivi du contrôle interne garantit que les contrôles fonctionnent comme prévu et qu’ils sont
mis à jour en fonction de l’évolution de l’environnement dans lequel opère l’organisation.
2.4.1Absence du service d’audit interne au sein de
l’organisation
7 Science des systèmes complexes qui s’intéresse aux interactions entre les parties, leurs relations fonctionnelles et
leurs mécanismes de contrôle, pour développer une méthode d’analyse et de synthèse.
59
Dans notre cas, la fonction de l’Audit Interne est intégrée au sein du Ministère des Finances et
du Budget. Le rôle principal de la fonction de l’Audit Interne est de faire le suivi de l’exécution
des dépenses budgétaires en s’assurant que ce dernier est utilisé selon les objectifs stratégiques
du pouvoir public.
Mais il est difficile pour un comité d’Audit Interne situé au sein du MFB, de faire un suivi à la
fois de son ministère, et les autres ministères ainsi que tous les autres établissements publics dû
à l’ampleur de son activité. Face à cette dernière, il lui est difficile de faire un travail
d’investigation au sein de l’établissement.
2.4.2 La difficulté de l’évaluation ponctuelle du
système de contrôle
Les évaluations ponctuelles varieront en étendue et en fréquence essentiellement en fonction de
l’évaluation des risques et de l’efficacité des procédures durant l’évaluation permanente du
Système de Contrôle Interne. Ils portent sur l’efficacité du système de contrôle interne et
garantissent que le contrôle interne atteint les résultats attendus sur la base des méthodes et des
procédures prédéfinies.
Suite aux évaluations ponctuelles, les faiblesses des contrôles détectés sont signalées auprès de
la direction appropriée. Mais même l’évaluation permanente n’existe pas alors il est impossible
d’exercer une évaluation ponctuelle dans notre cas.
Ce problème engendre pour la direction, une difficulté au niveau de la mise en place d’une
amélioration ou d’une modification de la procédure car il ne peut pas spécifier ses décisions par
rapport aux risques présentés dans chaque activité ou service de l’établissement.
2.5 Défaillances au niveau de la procédure d’achat
2.5.1 Ralentissement d’exécution des opérations
Le ralentissement des opérations est causé par le manque de personnel au niveau du service de
traitement des informations. Ce manque de personnel est causé souvent de l’absence d’un
système préventive, par conséquent il est difficile d’assurer le traitement des informations en
temps voulue dû à l’absence d’un agent tenant un rôle clé au niveau de la procédure du
traitement des informations.
Mais vu le ralentissement des traitements de l’information, il est probable que certaines
informations n’arrivent pas à temps aux services utilisateurs. Ce retard peut affecter la situation
60
budgétaire de l’entreprise et peut même avoir un impact dans l’équilibre budgétaire, une notion
évoquée dans la nouvelle Loi Organique sur les Lois de Finance.
Alors que d’après le principe d’informations, si l’obtention d’une information de qualité est
l’un des objectifs du contrôle interne, l’information elle-même constitue un moyen du contrôle
interne. La qualité de l’information doit répondre à plusieurs critères tel que : la pertinence,
l’utilité, l’objectivité et la communicabilité.
2.5.2 Le risque lié aux conditions d’achat
D’après la constatation des faits et aussi bien défini dans le code des marchés publics, seul le
fournisseur proposant l’offre le moins-disant peut-être admis comme étant le fournisseur choisi
pour obtenir le marché. Le problème lié à cette condition, qu’il existe certains achats exigeant
une certaine spécificité.
Dans ce cas, le seul souci de tenir compte l’offre le moins disant peut exposer l’établissement à
un gaspillage pour le type d’achat exigeant une certaine spécificité.
Cette condition d’achat ignore la spécificité de la marchandise à commander. En effet, on
risque dans certains cas un mauvais rapport entre qualité / prix.
En incluant les différents modes de conventions signées par FDL, qu’ils soient financés
intégralement ou partiellement par subvention de l’Etat ou par les partenaires financiers
extérieurs dans le cadre de la mise en œuvre du PADC, les activités tenant compte des travaux,
réhabilitations ou tout flux monétaires confondus devront être soumis aux procédures de
passation des marchés. On peut imaginer sur ce dernier un niveau de risque plus élevé suite à
des actes de complaisance situant les acteurs concernés.
Nous pourrions conclure que cet acte de complaisance peut se produire selon le mode d’appel
d’offre comme les marchés de gré à gré qui permet à la PRMP de contracter des marchés pour
un seul fournisseur.
Ce processus émane d’un traitement urgent auquel l’établissement doit y faire face pour la
réalisation de certaines activités. Cela parvient à basculer le calendrier des passations de
marché et peut détériorer le budget de l’établissement.
61
CONCLUSION PARTIELLE
Dans cette partie, notre diagnostic concerne le système environnemental de
l’établissement et ses enjeux particuliers.
Le diagnostic du fonctionnement du contrôle interne, décrit le principe de la séparation de
fonction entre l’Ordonnateur exécutant des dépenses publiques et le comptable public
représentant de l’Etat dans le suivi et paiement des charges constatés au niveau des Organismes
Publics. L’Ordonnateur est chargé du suivi de la comptabilité budgétaire, mais pour éviter le
cumul de fonction, la loi a mis en place le Contrôleur Financier pour la préparation de sa
décision. Ce dispositif dynamise la circulation de la communication afin de faciliter le suivi en
62
permanence de la situation budgétaire. Mais la procédure présente une faille à cause de
l’absence d’un système de pilotage. La raison est l’absence d’un système mobilisateur et le
point de vue négative du contrôle des opérationnels.
Cependant, l’absence d’une norme formalisée et le manque d’un système de pilotage ne
donnent pas une référence pour l’évaluation à posteriori des opérations. A part ce problème, la
défaillance au niveau de la gestion des ressources humaines ralentit l’exécution des opérations
des dépenses. L’ensemble de ses problèmes expose l’établissement à des risques comme le
dysfonctionnement et au cumul de fonction.
Bref, il est difficile d’atteindre les objectifs assignés si le système environnemental n’est
point stable et que le système de contrôle interne ne soit efficace. La raison pour laquelle nous
présentons la troisième partie incluant les solutions et les propositions d’actions en essayant de
définir des actions dans le but de remédier les inconvénients actuels et de renforcer les
avantages.
PARTIE III
RECOMMANDATIONS ET PROPOSITIONS DE
SOLUTIONS
63
INTRODUCTION PARTIELLE
Dans la partie diagnostique, on a pu relever diverses faiblesses dans le système
environnemental de l’établissement entraînant une défaillance au niveau de sa performance.
Nous avons évoqué que les principales sources de faiblesse du système de contrôle interne sont
l’absence d’un système de pilotage ainsi que le manque de formalisation des procédures. Cette
défaillance ne permet pas de développer les actions à mettre en œuvre au niveau du système de
contrôle interne.
Par ailleurs, la défaillance place aussi les dispositifs de contrôle comme un complément
d’opérations ; engendrant la diminution de la valeur ajoutée par rapport au contrôle ajouté
adapté. Cependant la modification de la Loi Organique sur les Lois de Finances cherche à
améliorer l’exécution des dépenses publiques à travers l’amélioration du système de contrôle
interne mis en place. En bref, ces contrôles ajoutés ne permettent pas d’atteindre les objectifs
du contrôle interne car il se soucie trop du contrôle à priori, alors qu’il existe des opérations qui
échappent à la procédure d’engagement – liquidation – ordonnancement – paiement et ayant
besoin d’un contrôle à posteriori.
Cette partie nous permet de proposer des suggestions pour résoudre ces problèmes. En tenant
compte des points faibles de l’établissement, nous envisageons d’apporter des améliorations et
des mesures d’atténuation qui se rapportent à l’environnement global de ce dernier.
Nous proposons ainsi la mise en place d’une fonction d’audit interne pour assurer la
suivie en permanence du système de contrôle interne afin de détecter les zones qui présentent
des risques élevés. Sa mise en place permet de résoudre une grande partie du problème au
niveau du pilotage de l’organisation et d’atteindre l’objectif de maîtrise de l’organisation, car
elle va permettre de mobiliser tous les intervenants dans l’entité de contribuer à la mise en
œuvre du système de contrôle interne. L’outil de base de l’audit interne pour son investigation
est basé sur le manuel de procédure.
64
CHAPITRE VI : SOLUTIONS ET RECOMMANDATIONS
Notre étude consiste à apporter une contribution au développement durable du FDL. Les
solutions proposées serviront de guide pour les points à développer à travers quelques
suggestions d’amélioration. Après la constatation des points faibles que concourent
l’établissement, nous allons essayer d’apporter des solutions aux facteurs bloquants de
l’environnement du FDL.
Section 1 : Solutions sur l’environnement de l’établissement
1.1 Augmentation des ressources pour la composante (3)
Vu l’insuffisance des subventions allouées par l’Etat, le budget alloué pour la composante (3)
dont l’objectif est d’assurer l’efficacité de la gestion et le management du FDL ne couvre pas
les activités allouées à cette composante. Cette dernière a besoin au minimum 10 % de la
totalité du budget pour contribuer à l’ensemble des activités qui lui sont assignées. En effet,
l’augmentation de ce budget contribuera sur le renforcement des capacités de l’équipe
opérationnelle du FDL et le suivi des sous-projets au niveau de toutes les communes à partir
des différentes conventions de partenariat. Ce budget s’appliquera aussi sur l’organisation, la
supervision et le traitement de la collecte des données IGL (Indice de Gouvernance Locale).
Cette augmentation s’avère indispensable pour l’établissement dans l’accomplissement de ses
missions pour pouvoir contribuer généralement à l’objectif global du FDL (améliorer l’accès de
la population et services sociaux de base).
1.2 Mise en place d’un tableau de bord de gestion
La nécessité de la mise en place d’un tableau de bord communique les données indispensables
au contrôle à court terme. (Elle est conçue pour des délais très brefs et une périodicité élevée)
La mise en place de ce dernier évoque un sentiment d’intégrité, d’appartenance et de créativité
pour chaque centre de responsabilité dont l’atteinte des objectifs qui lui sont assignés. La mise
en œuvre d’un tableau de bord oblige chaque responsable de faire un reporting périodique de
ses activités réalisées à son supérieur. Ce système permet à l’organisation d’établir un moyen
de communication plus approprié et adéquat.
Nous pouvons assortir 3 types de communication :
65
Tableau N° 11 : Types de communication
Types de communication Description Résultats attendus
Communication
descendante
Quand un niveau supérieur
donne une délégation de pouvoir
assortie d’objectifs négociés au
niveau inférieur
Réalisation d’un TB comportant la liste
des communes éligibles, les communes
ayant bénéficiés les subventions du
FDL. (pour tenir compte des situations
réalisées et en cours)
Communication
transversale
Entre les responsables de même
niveau hiérarchique, le TB d’un
responsable informe sur les
éléments qui sont hors de sa
responsabilité directe.
De comparer les objectifs les activités
réalisés au cours d’une période.
(Ex : la situation budgétaire entre la
DAAF et le service comptable)
Communication
montante
Quand un niveau inférieur rend
compte de la réalisation des
objectifs reçus.
Etablissement d’un rapport des activités
réalisées pour une période donnée afin
de prendre des mesures correctives
Source : Investigation personnelle.
Pour chaque responsable, les informations retenues concernent spécifiquement sa gestion car il
en est le premier destinataire. Il doit y trouver les éléments dont il a besoin pour éclairer ses
décisions mais uniquement ceux dont il a la maîtrise en accord avec la délégation qu’il a reçue.
La conception d’une maquette d’un tableau de bord fait apparaitre quatre zones. Elle est
indexée en annexe.
1.3 Recrutement personnel
La limitation du nombre des agents administratifs est l’une des contraintes qui empêche la
bonne marche des opérations financières et administratives de l’établissement et la réalisation
des activités en temps voulu.
L’apport d’une autre personne au niveau de la DAAF et du SPM pourra réduire les surcharges
de travail que concourent ces deux services. On pourrait aussi envisager de recruter des agents
en tant qu’employé à courte durée. Ce nouvel aspect consiste à résoudre les retardements et
traitements des différentes tâches.
66
Section 2 : Solutions au niveau du système de contrôle
2.1 Mise à jour du manuel de procédure
Afin de pouvoir assurer convenablement sa mission, conformément aux textes en vigueur et
aux différentes conventions de partenariat, le FDL doit assurer la mise à jour de son manuel de
procédure. Chaque service devrait se doter d’un manuel de procédures qui permet au
responsable de réaliser ses tâches suivant les normes et règlements exigés de chaque activité.
Il faut mettre en place une technique susceptible d’assurer la mise à jour continue des
procédures pour assurer la fiabilité et la sincérité des informations. Il est l’un des solutions
apportées pour améliorer l’organisation de l’établissement.
Nous avons apporté quelques solutions sur la procédure d’exécution des dépenses publiques.
La procédure des dépenses sera représentée sous une forme de flow-chart ou d’un diagramme
de circulation des documents de l’engagement jusqu’au paiement accompagné d’une
description narrative.
La schématisation des diagrammes de flux, d’informations ou de documents, est utilisée pour
analyser une procédure donnée. Il permet de représenter de manière claire les opérations
administratives ou opérationnelles et d’en faire plus facilement le diagnostic.
Le diagramme de circulation est un outil à la disposition de l’auditeur qui l’amène à se poser
des questions de type : Quel est l’émetteur d’un document ? Quels en sont leurs destinataires ?
Qui sont les conservateurs ?
Ce diagramme de circulation est défini comme étant le passage obligé pour connaître qui fait
quoi et de comprendre l’organisation des services étudiés ainsi que les points de contrôles
existants dans le cadre des procédures en vigueur.
La présentation de la procédure sous forme schématique permet de lire et de comprendre
facilement la circulation des documents impliqués dans une série ou une catégorie d’opérations
chronologiques et logiques, entre les différents intervenants et exécutants d’un processus ; il
donne aussi une vision globale et complète du cheminement des informations et de leurs
supports.
67
Le diagramme de circulation des documents de la procédure d’exécution des dépenses
publiques est indexé aux annexes et la présentation des symboles est présentée dans le tableau
suivant :
Figure N° 3 : Symboles de traitement d’exécution des dépenses
Source : Investigation personnelle.
TRAITEMENT
VERIFICATION ET CONTROLE
LIASSE DE PIECES OU DOCUMENTS
PIECES NUMEROTEES
ACTIVITES DE COMPTABILISATION
MODE DE PAIEMENT
LIAISON OU ACHEMINEMENT VERS UN AUTRE
RESPONSABLE
CLASSEMENT ET ARCHIVAGE
VISA OU SIGNATURE DE L’HIERARCHIE SUPERIEURE
CIRCUIT
TEST
1
68
2.2 Application de la supervision
Un bon système de contrôle interne tient compte le rapport entre coût et résultat. L’évaluation
de ce coût intègre à la fois l’évaluation financière des ressources consommées pour la
réalisation d’un objectif spécifique et l’évaluation économique des coûts d’opportunité résultant
du retard pris dans les opérations, de la baisse de la qualité des services.
Le bénéfice se mesure quant à lui par l’évaluation de la proportion dans laquelle un risque
d’échec dans la réalisation d’un objectif déclaré se trouve réduit grâce au contrôle interne.
Ainsi, on pourra dire que le contrôle interne produit un bénéfice si la probabilité de détecter les
fraudes, le gaspillage, les abus ou erreurs, de faire obstacle à une activité inappropriée s’en
trouve accrue, ou si l’exigence de respect de la réglementation est mieux assurée.
L’évaluation ponctuelle permet de réduire la survenance des risques mais aussi d’améliorer la
faiblesse du système de contrôle mise en place et de renforcer les points forts du contrôle. Le
contrôle interne ne peut, à lui seul, garantir la réalisation des objectifs généraux dans la
deuxième partie. D’autant plus, les dirigeants n’ont aucun contrôle sur les changements qui
pourraient intervenir dans la politique ou les programmes du gouvernement, ou dans le contexte
démographique ou économique de son action. De tels changements peuvent imposer aux
dirigeants de revoir les contrôles et d’ajuster le niveau de risque acceptable.
C’est pourquoi il est nécessaire que la direction vérifie et actualise continuellement les
contrôles, communique les changements au personnel et montre l’exemple en se conformant
elle-même à ces contrôles.
Cette actualisation continuelle des contrôles demande une mise en place d’un comité
indépendante et professionnelle pour l’évaluation du système de contrôle mise en place dans le
but d’améliorer en permanence et réduire la probabilité de ne pas atteindre les objectifs à
temps. Elle permet aussi de mettre en œuvre une procédure exceptionnelle pour l’exécution des
dépenses publiques échappant à la procédure normale afin de réduire les risques de fraude ou
de gaspillage.
Ainsi s’achève ce sixième chapitre dont la prise des mesures d’atténuation des points
faibles. Le chapitre suivant portera une recommandation sur le renforcement des contrôles de
l’établissement auquel il doit recourir aux enjeux de son système d’évaluation.
69
CHAPITRE VII : MISE EN PLACE D’UNE FONCTION
D’AUDIT INTERNE
Le dernier chapitre consiste à donner les solutions qui nous ont semblées importantes et
indispensables pour le développement du FDL. En dernier lieu, quelques recommandations sur
la gestion et l'administration de l’établissement seront évoquées.
Le choix des solutions retenues a été effectué en fonction des apports économiques, financiers
et sociaux des solutions proposées. Après toute la proposition des solutions et l’évaluation
effectuée, la solution durable sur la situation actuelle du FDL est d’opter pour la mise en place
d'une fonction d’audit interne.
L'objectif principal de ces solutions est d'avoir des informations fiables et efficaces utiles à tous
les services et à tous les tiers intéressés.
Section 1 : Séquence entretenue pour la mise en place
1.1 Elaboration charte d’audit interne
D’après la définition donnée par l’établissement de l’Audit Interne (IIA : Institute of Internal
Auditors), « la charte d'audit interne est un document officiel qui précise la mission, les
pouvoirs et les responsabilités de cette activité. »1
La charte définit la position de l'audit interne dans l’organisation ; elle autorise l'accès aux
documents, aux personnes et aux biens, nécessaires à la réalisation des missions et à la
définition du champ des activités d'audit interne. L’approbation finale de la charte d’audit
interne relève de la responsabilité du Conseil d’Administration.
Elle est élaborée pour témoigner l’indépendance du corps d’audit au niveau de l’organisation,
et aussi un support de communication très utile dans la mesure où elle prépare
psychologiquement à l’intervention de l’audit et aux modalités de déroulement des missions.
La suite permet de décrire d’une manière plus succincte les composantes d’une charte d’audit
interne.
1.2 Etablissement d’une cartographie des risques
Pour passer directement à l’évaluation des risques, il faut tenir compte au préalable
l’appréciation du contrôle interne. Cette appréciation doit se baser sur la connaissance des
1 Selon IIA (Institute of Internal Auditors) : Etablissement Audit Interne
70
dispositifs suivants : l’identification des objectifs, l’allocation des moyens nécessaires, la
connaissance de l’organisation, l’application des méthodes et procédures ainsi que la
supervision. Après avoir identifié ces dispositifs, il faut passer à leur mise en œuvre pour
atténuer les risques qui seront susceptibles de nuire à l’organisation. Il s’agit d’identifier les
risques pour trouver les dispositifs qui leur sont adéquats afin de déduire à la prise de décision.
A ce stade, l’auditeur interne va construire un tableau de risques qui va consister : à découper
l’activité en tâches élémentaires et à indiquer les objectifs assignés à ces tâches. En face de
chaque tâche et des objectifs qui lui sont assignés, l’auditeur interne va estimer les risques
encourus et va procéder à l’évaluation du risque attaché à chaque tâche.
L’évaluation va se baser sur deux paramètres : la probabilité qui représente la possibilité qu’un
évènement donné survienne et l’impact qui représente les conséquences de cet évènement. Ces
deux paramètres combinés détermineront la criticité du risque (Criticité = Impact * probabilité).
Tableau N° 12 : Echelle de mesure de la probabilité d’occurrence
Côte Catégorie Description
1 Très faible Il est quasi impossible que le risque se produise
2 Faible Il y a peu de chance que le risque se produise
3 Moyenne Il est possible que le risque se produise
4 Forte Il y a de très bonne chance que le risque se produise
5 Très forte Il y a quasi-certitude que le risque se produise
Source : Investigation personnelle.
Tableau N° 13 : Echelle de mesure de l’impact des risques
Côte Catégorie Description
1 Insignifiant Impact très négligeable sur l’optimisation des opérations
2 Mineur Impact faible sur la réalisation rapide et la qualité des opérations
3 Modéré
Conséquences modérées des effets du risque en termes de pertes
financières, de rapidité et qualité des opérations
4 Important Conséquences fâcheuses concernant l’aspect financier
5 Très
important
Incidences très élevées des conséquences financières du retard et
qualité des opérations
71
Source : Investigation personnelle.
Prenons un exemple au niveau de l’établissement :
• PROBABILITE D’OCCURRENCE ET IMPACT DES RISQUES :
• MATRICE DES RISQUES EVOQUES :
• EVALUATION DES INDICATEURS
Tableau N° 14 : Evaluation des indicateurs de la cartographie des risques
Couleur Risque Intervalle
de criticité Actions Priorité d’actions
Réduit [1 - 4] Pas de dispositions nécessaires Quatrième
Moyen [5 - 9] Risque à suivre Troisième
Elevé [10 - 15]
Dispositions nécessaires pour
réduire le risque Deuxième
Inacceptable [16 - 25]
Des dispositions d’urgence sont
nécessaires pour le réduire Première
Source : Investigation personnelle.
Avec cette évaluation des indicateurs, nous prenons en considération la valeur de la criticité
évoquée dans la matrice des risques suivant l’intervalle appropriée. La mise en œuvre des plans
d’actions seront traités à leur niveau de priorité commençant par la prise des dispositions
Risque Description Probabilité Côte Impact Côte
R1 Manque de qualification du
personnel Moyenne 3 Très important 5
R2 Existence d’erreurs Forte 4 Important 4
R3 Dépassement budgétaire Moyenne 3 Mineur 2
R4 Falsification des données Faible 2 Très important 5
R5 Non atteinte des objectifs Très faible 1 Modéré 3
Risque Description Probabilité Côte Impact Côte CRITICITE
R1 Manque de qualification
du personnel Moyenne 3 Très important 5 15
R2 Existence d’erreurs Forte 4 Important 4 16
R3 Dépassement budgétaire Moyenne 3 Mineur 2 06
R4 Falsification des données Faible 2 Très important 5 10
R5 Non atteinte des objectifs Très faible 1 Modéré 3 03
72
d’urgence de la première priorité jusqu’à la prise des dispositions nécessaires de la quatrième
priorité d’actions.
Cette dernière portera sur des mesures correctives pour réduire la criticité d’un risque à un
niveau plus ou moins acceptable.
1.3 Objectif de l’audit interne
D’après la définition, l’audit interne est une fonction permettant d’améliorer le fonctionnement
et la performance de l’Organisation. Cette performance est caractérisée par l’efficacité,
l’économie et l’efficience par rapport aux objectifs fixées par l’entité. C’est ainsi que l’audit
interne doit répondre à l’objectif : de régularité, d’efficacité et stratégique.
L’objectif de la régularité tend à vérifier, si les objets audités sont conformes aux lois,
règlements et instructions en vigueur visant à s’assurer que l’organisation et le fonctionnement
de ces mêmes objets sont réguliers et respectent les modalités, procédures et modes opératoires
prévues à leur égard.
L’objectif d’efficacité a pour objet d’évaluer les performances des processus, activités ou
entités auditées et ce, au regard des objectifs, qui doivent être conformes aux objectifs globaux
de l’organisation.
L’objectif du management a pour but d’apprécier l’adéquation des moyens et résultats des
entités auditées par rapport à leurs propres objectifs, qui doivent être conformes aux objectifs
globaux de l’organisation.
1.4 Champ d’application de l’audit interne
Le travail d’audit est conditionné par des résultats attendus et l’efficacité de ses missions. Il
réalise ses missions avec le respect de la confidentialité et l’indépendance, ainsi que l’analyse
de tous les documents de travail utilisés.
Il est nécessaire de délimiter le champ d’action de l’audit interne dans le but de définir les
responsabilités de tous les membres de la Comité d’audit interne.
En guise de ses pouvoirs, l’auditeur interne conduit la vérification des comptes de manière
professionnelle, impartiale et objective afin d’éviter les conflits d’intérêt. Il doit exécuter tous
les audits avec professionnalisme et conformément aux normes de l’audit interne.
73
La description et les actions à entreprendre sont définies dans le tableau suivant :
Tableau N°15 : Périmètre de la fonction d’audit interne
Description dans la réalité Actions à entreprendre
Responsabilités
de l’audit
interne
L’auditeur interne doit assurer
l’exhaustivité, la régularité,
l’objectivité et l’exactitude des
rapports d’audit interne, de toute
investigation concernant des
allégations d’irrégularités ou des
malversations relevant du mandat
de l’auditeur interne et d’inspection
pour recenser les secteurs à risque
et les dysfonctionnements.
- Evaluation du contrôle interne et du système
de gestion du FDL portée sur : l’évaluation de
l’efficacité de l’organisation et de gestion ;
l’évaluation de la qualité des systèmes
d’information ; l’évaluation des risques et
élaboration de la stratégie de vérification.
- Mise en œuvre de la vérification des
comptes à savoir le compte administratif, la
comptabilité des matières, la situation des
fonds libres, le contrôle du respect des
principes comptables, le contrôle des règles
particulières
Objectif de la
mise en place
La mise en place d’une fonction
d’audit interne a pour objectif
d’assurer la circulation de
l’information et communication
d’une manière ascendante,
transversale et descendante ;
d’améliorer le contrôle interne en
permanence ; de donner un point de
vue positive du contrôle dans
l’esprit des opérationnels afin de les
responsabiliser pour atteindre
l’objectif de l’organisation en
matière de contrôle.
L’objectif de sa mise en place a pour finalité
d’apporter des améliorations sur la base des
faiblesses constatées dans le système de
contrôle interne et la gestion de la commune,
de manière à faciliter la décision du FDL.
Il en est de même d’apporter une opinion sur
l’utilisation de la subvention du FDL et la
situation financière de la commune
conformément aux dispositions des accords
de financement en faveur des partenaires.
Source : Investigation personnelle.
Section 2 : Les impacts de la mise en place de l’audit interne
La fonction d’audit interne porte un rôle important dans la gestion d’une organisation, elle
contribue à la création de la valeur ajoutée pour l’entreprise et permet d’atteindre les objectifs
du contrôle interne.
74
2.1 Les avantages de sa mise en place
D’après la norme INTOSAI régissant sur les organismes publics la mise en place de la fonction
d’audit interne fait preuve que le top management veut améliorer le système de contrôle interne
mise en place. La fonction d’audit interne crée une valeur ajoutée au contrôle interne mise en
place.
2.1.1 Le suivi en permanence du système de contrôle
interne
Selon la description dans la deuxième partie, l’évaluation en permanence du système de
contrôle interne est importante. La mise en place d’une fonction d’audit interne au sein d’une
entreprise est une preuve que le gouvernant de l’entreprise veut améliorer la performance du
système mise en place et veut atteindre les objectifs auxiliaires car l’atteinte des objectifs de
contrôle interne est indépendante du système mise en place. Alors plus le contrôle interne est
mis en place, plus son suivi en permanence procure une valeur ajoutée à l’entité.
Au fil du temps la qualité de contrôle interne doit être suivie à l’aide d’un pilotage permanent et
d’une évaluation ponctuelle. Le pilotage permanent porte sur chacune des composantes du
contrôle interne et tend à empêcher que les systèmes de contrôle interne fonctionnent de
manière contraire aux règles, à l’éthique ou aux critères d’économie, d’efficience et
d’efficacité. Tandis que l’évaluation ponctuelle concerne l’évaluation de l’efficacité du système
de contrôle interne mise en place d’après l’évaluation des risques.
En général, la combinaison du suivi permanent et des évaluations ponctuelles permettra
d’assurer que le système de contrôle interne conserve son efficacité dans le temps.
Toutes les faiblesses décelées dans le cadre du suivi permanent ou à la suite d’évaluations
ponctuelles doivent être signalées aux personnes habilitées à prendre les mesures nécessaires.
Une faiblesse peut, dès lors, correspondre à une carence perçue, potentielle ou avérée, ou à une
opportunité de renforcer le contrôle interne afin d’accroître la probabilité d’atteindre les
objectifs généraux de l’organisation.
2.1.2 Détection facile des zones de risques élevés
Dans la zone où le niveau de survenance de risques est élevé, le système de contrôle interne ne
peut pas produire une valeur ajoutée due à l’absence d’un comité de pilotage.
75
D’après ce que nous avons vu ci-dessus l’auditeur interne doit communiquer toutes les
informations nécessaires relatives aux faiblesses du contrôle interne aux personnes concernées
car tout responsable doit être au courant de ce qui à une incidence sur leurs actions ou le
comportement des personnes placées sous sa responsabilité. Il doit être en possession de toute
information liée à la réalisation de ses objectifs spécifiques.
Dans la deuxième partie nous avons vu qu’une des faiblesses de système de contrôle interne est
l’absence d’un feed-back de communication, la mise en place d’une fonction d’audit interne
permet de résoudre cette faiblesse et permet aussi au responsable d’obtenir une meilleure
qualité d’informations utile pour la prise de décision afin d’éliminer les risques ou de les
réduire à un niveau raisonnable.
2.2 Les inconvénients de sa mise en place
Mais nous savons qu’une procédure supplémentaire engendrera un coût supplémentaire. Alors
que le budget pour le fonctionnement de l’établissement est limité par rapport au budget alloué
par le Ministère des Finances et du Budget.
Dans ce cas, il est nécessaire de trouver un financement à part pour le fonctionnement du
comité d’audit.
2.2.1 Augmentation de la charge de l’établissement
La volonté de faire fonctionner un système de contrôle interne qui éliminerait tout risque de
perte n’est pas réaliste et sa mise en œuvre serait probablement plus coûteuse que ne le
justifierait le bénéfice qui en découlerait dans les états faits. Pour déterminer si un contrôle
particulier doit être mis en place, on doit prendre en compte non seulement la probabilité de
survenance du risque correspondant et son incidence potentielle sur l’organisation mais aussi
les coûts afférents à la mise en place de ce nouveau contrôle.
Mais si on évalue la perte de fonds comme à faible valeur sur les dépenses engagées, leur
ensemble peut avoir un impact dans l’ensemble du budget. C’est pour cette raison que la mise
en place d’un comité de pilotage est nécessaire afin d’assurer l’application du principe de
l’universalité du contrôle interne et que nul ne peut échapper au contrôle quel que soit la
délimitation de sa zone géographique et sa place au sein de l’Organisation.
76
En outre, pour assurer le bon fonctionnement de l’audit interne, les personnels du comité
d’audit interne doivent effectuer une formation continue en fonction de leurs responsabilités.
Ce qui engendrera un coût supplémentaire autre que les rémunérations des membres du comité.
2.2.2 Besoin de formation en permanence
D’après la charte d’audit interne il est nécessaire d’avoir des personnes professionnelles et
compétentes au sein de la fonction d’audit interne. Pour être professionnelles et compétentes,
les auditeurs internes ont besoin d’une formation en permanence pour apporter une valeur
ajoutée au contrôle ajoutée mise en œuvre.
D’après la norme internationale d’audit, l'associé responsable de la mission d’audit doit
s'assurer que l'équipe affectée à la mission a les aptitudes, les compétences et les disponibilités
nécessaires pour réaliser la mission dans le respect des normes professionnelles et des
obligations légales et réglementaires, et pour être en mesure d’émettre un rapport d'audit
approprié aux circonstances.
La formation de l’auditeur interne tient un rôle primordial car il lui permettra d’améliorer ses
capacités, ses aptitudes, ses connaissances, son savoir-faire et savoir être. Mais à part cela, la
formation permet de développer le respect de la hiérarchie et la discipline et d’assurer la qualité
de service et des techniques de communication.
Section 3 : Les résultats attendus
D’après les faiblesses évoquées dans la deuxième partie, nous suggérons que la mise en place
d’un comité d’audit interne au sein de l’établissement permet de résoudre ses faiblesses et de
réduire les risques même s’il est difficile de les éliminer, la mise en place d’un comité de
pilotage permet de réduire les risques à un niveau raisonnable.
3.1 Création d’un comité d’audit interne
Dû à cette raison que nous suggérons, la création d’un comité d’audit interne permettant
d’effectuer un contrôle a posteriori au sein de l’établissement. D’après la charte d’audit interne,
le comité de pilotage doit être indépendant de tous les programmes et activités afin d’assurer
l’impartialité et la crédibilité des audits réalisés.
Dans notre cas, le comité de pilotage doit se trouver en position staff à la direction générale,
tenant à jouer le rôle de conseiller au sein de l’organisation. Ce comité a besoin d’un budget, à
environ 8 000 000 Ariary. Sa structure se présente ainsi :
77
Figure n° 4 : Structure de l’Audit Interne
Source : Investigation personnelle.
Mais pour la mise en œuvre de l’audit interne, le manuel de procédure est un des outils de
travail de l’auditeur interne. Il est une référence de l’auditeur interne sur les normes à suivre
permettant d’assurer la qualité du système de contrôle interne mise en place.
3.2 Elaboration d’un manuel de procédure
L’audit interne a comme outil de travail le contrôle interne, concrétisé souvent par un manuel
de procédure. Lors de son élaboration, le manuel d’audit interne doit comporter une partie
englobant toutes les données théoriques de base que doit maîtriser un auditeur interne en
matière de méthodologie, de techniques et d’outils d’audit interne. Par ailleurs, une partie
pratique comprenant les guides d’audit interne, outils qui orienteront les travaux d’auditeurs
internes sur le terrain.
Il doit être élaboré de manière à faciliter la compréhension des concepts de base relatifs à la
méthodologie, aux outils et techniques d'audit interne. Il doit présenter également de manière
très explicite le processus de planification de ses missions.
CONSEIL
D’ADMINISTRATION
DIRECTEUR GENERAL
COMITE D’AUDIT
PERSONNE
RESPONSABLE DES
MARCHES PUBLICS
DIRECTEUR DES
AFFAIRES
ADMINISTRATIVES
ET FINANCIERES
DIRECTEUR
RENFORCEMENT
DES CAPACITES
DIRECTEUR
PROGRAMMATION
ET SUIVI
AGENT
COMPTABLE
78
3.3L’atteintedesobjectifs du contrôle interne
3.3.1Performance du système de contrôle interne
L’audit interne a trois (3) objectifs : l’objectif de régularité, l’objectif d’efficacité et l’objectif
stratégique. D’après ces objectifs et en tenant compte des objectifs du contrôle interne, l’audit
interne a pour finalité d’améliorer les performances de travail. Cette performance est
caractérisée par l’efficacité, l’économie et l’efficience par rapport aux objectifs fixées par
l’entité.
Dans son objectif de conformité, il cherche à se conformer aux lois et règlements en vigueur en
faisant une veille juridique dans le but de les transcrire dans les procédures internes de
l’entreprise, et d’informer et former les collaborateurs sur les règles qui les concernent.
Tandis que l’objectif de régularité effectue un suivi de l’application des procédures internes et
l’application des instructions et des orientations fixées par la Direction Générale qui est le
Conseil d’Administration.
Après le suivi de l’application des procédures, l’audit interne permet d’évaluer la performance
des processus et activités de l’organisation pour s’assurer que les processus internes de
l’établissement, notamment ceux concourant à la sauvegarde des actifs.
L’évolution de la notion de contrôle interne ne lui permet pas de se limiter sur l’acte de
surveiller mais s’oriente vers la maîtrise de l’organisation et instruit la notion de la bonne
gouvernance. De ce fait, la mise en place d’un comité de pilotage est très importante, car l’audit
interne et le contrôle interne deviennent des éléments indissociables pour la maîtrise de
l’organisation.
3.3.2 La maîtrise de l’organisation
Le contrôle interne s’oriente actuellement vers la maîtrise de l’organisation, tandis que le
système de contrôle interne sans la présence d’un système de pilotage ne permet pas d’atteindre
cet objectif, vu aussi les limites dans le circuit de communication. Par contre, avec l’assistance
et le suivi en permanence de la fonction d’audit interne on peut obtenir un contrôle interne
performant c'est-à-dire efficace, efficient et économique.
L’objectif du management a pour but d’apprécier l’adéquation des moyens et résultats par
rapport à ses propres objectifs et conformément aux objectifs globaux de l’organisation.
79
Le domaine de travail de l’audit interne est très étendu, car il ne se limite pas sur l’audit
comptable et financier mais s’étend vers l’audit opérationnel et l’audit de direction ou de
management.
L’audit opérationnel est l’intervention dans l’Organisation, sous forme d’un projet, de
spécialiste utilisant des techniques et des méthodes spécifiques, ayant pour objectif d’établir les
possibilités d’amélioration du fonctionnement et de l’utilisation des moyens, à partir d’un
diagnostic initial autour duquel le plus large consensus obtenu ; créer au sein de l’entreprise un
dynamisme de progrès selon les axes d’amélioration arrêtés.
En effet, cet audit permet d’améliorer le processus de travail du centre opérationnel.
Par contre, l’audit de Management est une dimension nouvelle de l’audit qui constitue le stade
ultime de développement de la fonction. Il concerne la vérification : de la conformité de la
politique de chaque fonction par rapport à la stratégie de l’organisation ou aux politiques qui en
découlent, de la façon dont les politiques sont conçues, transmises et exécutées tout au long de
la chaîne hiérarchique, et enfin un audit du processus d’élaboration de la stratégie de
l’organisation.
Due à sa dimension, la fonction d’audit interne permet à une organisation d’atteindre les
objectifs du contrôle interne par l’amélioration du système de contrôle interne en permanence
mais permet également de maîtriser l’organisation dans son ensemble du top management
jusqu’au centre opérationnel.
80
CONCLUSION PARTIELLE
Il est démontré que l’existence d’audit interne est associée à une fréquence plus faible
d’erreurs et d’irrégularités dans les fonctionnements des activités. L’existence de cet audit
minimise alors le risque d’erreur au niveau des résultats attendus et assure la fiabilité et la
sincérité des informations pour aider les dirigeants à la prise de décision.
D’après les recommandations, toutes les investigations que nous avons effectuées dans cette
troisième partie, nous avons constaté l’utilité de l’audit interne dans une organisation.
L’objectif est de mettre en place une gestion saine et transparente à partir de la mise en place
d’un système d’audit interne.
Cette partie nous montre que les relations entre aspects théoriques et pratiques de l’audit interne
sont une base de performance dans une entreprise. C’est à partir de ces réflexions que nous
avons jugé le respect des bons principes de la performance atteinte ou à atteindre, connue et
réalisable.
Nous verrons dans ce travail, que l’audit interne constitue un énorme défi que
l’établissement devrait investir s’il voudrait améliorer sa gestion et qui devrait être effectuée
parallèlement et simultanément avec les différentes activités du FDL.
81
CONCLUSION GENERALE
Ce mémoire nous a permis de diagnostiquer le déroulement des activités et l’exécution
des dépenses du système de contrôle interne appliqué dans les établissements publics comme
ceux du Fonds de développement Local. Ce diagnostic a rendu intelligible la procédure
d’exécution des dépenses publiques et son contrôle interne tout en se référant de la pratique
avec simulation à la théorie.
Il nous a permis d’effectuer une analyse au niveau du système de contrôle interne et du système
environnemental dans lequel le FDL s’est situé. D’après ces analyses nous avons dégagé que le
principe de séparation des fonctions permet de renforcer le système de contrôle interne mise en
place afin d’éviter les risques engendrés par le cumul de fonction au niveau de l’exécution des
dépenses publiques ainsi que les différentes activités y afférentes. Mais d’un autre côté, nous
avons constaté quelque défaillance au niveau de la procédure entraînant une difficulté dans le
suivi du système dû à l’absence d’un système de pilotage. De plus, l’insuffisance des
subventions qui sont allouées par l’Etat n’arrive pas à couvrir les dépenses de fonctionnement
nécessaires du FDL.
En conséquence, il est difficile de mobiliser tous les personnels de participer au succès du
système de contrôle et de contribuer à la réalisation de certaines activités.
Face à ces défaillances, la dernière partie nous a permis de proposer des solutions pour le bon
fonctionnement de l’organisation. D’une part, de faire un recours à l’Etat pour l’augmentation
des subventions afin d’avoir un ajustement sur la composante (3) et d’autre part, la mise en
place de la fonction d’audit interne pour favoriser le contrôle dans le but de renforcer le
système de pilotage.
Arrivé maintenant à son terme, il est nécessaire à cette phase de vérifier la validité des
hypothèses fixées préalablement.
La première hypothèse étant la pratique saine d’une bonne gouvernance contribue efficacement
à l’évaluation du système de contrôle.
La bonne gouvernance publique intègre en même temps une logique politique se basant sur des
critères de fonctionnement démocratique et une logique économique se basant sur des critères
de gestion provenant du monde de l’entreprise. Pourtant généralement, la transparence de
l’action publique, le contrôle de la corruption, le libre fonctionnement des marchés, la
82
démocratie, et l’État de droit. Elle est installée au cœur des politiques de développement que
promeuvent les organismes internationaux en étroite relation avec l’Etat. Il faut dire que la
gouvernance constitue un enjeu essentiel de l'action publique et ce à tous les échelons. En effet,
elle apparaît au centre du système de contrôle externe et interne tant dans la définition
d'objectifs à atteindre que dans la définition des moyens à mettre en œuvre.
Etant un élément essentiel d’une bonne gestion, cette bonne gouvernance repose sur les
principes de transparence, de démocratie participative, du renforcement de la société civile, de
l’élimination de la corruption et du renforcement des capacités. Dans le secteur public, comme
dans le cas du FDL, une bonne gouvernance s’articule autour de l’utilisation optimale des
ressources, de l’amélioration de la gestion, la mise en œuvre de la politique de décentralisation
et de la responsabilisation des cadres, entre autres. Compte tenu de l’ensemble de ces critères et
des diagnostics évoqués, le FDL dispose d’un cadre théorique de gouvernance solide mais dans
la pratique, il est au-dessus de la moyenne. Celle-ci est due principalement à l’insuffisance des
subventions qui sont allouées par l’Etat et affecte la non réalisation de certaines activités. D’où
la première hypothèse peut être confirmée à un pourcentage de 60%, marquant un niveau plus
raisonnable dont l’application des critères de la bonne gouvernance.
En outre, la seconde hypothèse évoque que la séparation de pouvoir garantit l’évaluation du
système de contrôle. Etant donné que la structure adéquate est l’un des éléments de base d’un
bon système de contrôle interne, elle suppose la coordination, la délégation suffisante des
tâches et la séparation des fonctions incompatibles. Au sein de l’établissement, cette séparation
de pouvoir s’insère dans l’exercice de pouvoir des ordonnateurs et du comptable public.
Vu à l’ensemble des démarches poursuivies à la vérification de cette hypothèse, nous
nous sommes basés sur la grille d’analyse des tâches et l’observation directe. Nous n’avons
constaté aucun risque d’anomalie significative dans l’exécution des dépenses publiques. La
direction des affaires administratives et du service de la passation des marchés tiennent leur
rôle dans l’exécution de leurs tâches respectives. Tandis qu’au niveau du paiement proprement
dit, il est effectué par le Trésor public ce qui est le point fort de la séparation des tâches au
niveau de cette passation de marché puisqu’il n’y a aucune circulation physique des
numéraires. D’où le respect du principe de séparation de pouvoir des ordonnateurs et des
comptables est confirmé, garantissant l’évaluation du système de contrôle interne.
83
En bref, pour répondre à la problématique, ce mémoire a pu démontrer que l’évaluation
du système de contrôle repose sur des enjeux majeurs, permettant d’assurer la pratique de la
bonne gouvernance et le respect de la séparation de pouvoir.
Ces enjeux restent des défis pour l’établissement auxquels sont confrontés au jour le jour
l’administration publique dans la gestion de ses activités et impliquant principalement sur le
principe de continuité de l’exploitation en question.
La pratique de la bonne gouvernance implique une notion d’institution auprès de
l’administration publique. En effet, la bonne gouvernance renvoie à l’efficacité de l’action
publique, la proximité du bien public et l’accessibilité de l’intérêt général. C’est pourquoi il est
primordial d’appuyer la transparence et le renforcement de la structure de la gouvernance qui
est un atout majeur afin d’induire une meilleure évaluation du système de contrôle.
Une meilleure clarification des responsabilités se reposant sur les principes de séparation de
tâches et de délégation suffisante des responsabilités est une garantie à l’équilibre optimal de
l’entité. Elle est aussi un garant du contrôle par le biais de l’efficacité des mécanismes mis en
place. Elle suppose une meilleure responsabilisation des agents de l’Etat.
Etant donné que, le FDL est l’une des institutions publiques clés du développement
économique du pays, le système de management doit être performant pour qu’il puisse relever
les considérables défis qui auxquels il fait face.
En effet, d’après la justification de nos hypothèses, l’objectif de notre étude est atteint à partir
des solutions retenues, proposées dans la troisième partie sur l’instauration du nouvel système
d’audit interne qui doit donc être une préoccupation majeure de son management. En effet, il
aide l’organisation à atteindre leurs objectifs tout en améliorant leurs processus de management
des risques, de contrôle et de gouvernance, en bref à créer de la valeur ajoutée et à renforcer
l’efficacité. Ceci est autant plus pertinent quand on sait que, actuellement, tout le débat est
autour de la modernisation de la gestion, d’en contribuer plus d’efficacité et d’efficience afin
d’assurer la continuité de l’exploitation de l’organisation.
En guise de conclusion, la fonction d’audit interne pourra, dans l'avenir, constituer des
pôles majeurs d'innovation, notamment en termes de contrôle interne. La combinaison entre
l'expérience qualitative indépendante au niveau des stratégies et des techniques d’audit, ainsi
que le niveau élevé de performances technologiques des concepteurs de solutions permettraient
84
de développer des services au sein du FDL. De nouvelles fonctions seraient alors
envisageables.
Ce mémoire aurait pour principal objectif de discerner les apports et l’impact de l’audit
interne dans la réalisation des activités du FDL. Il convient donc à l’issue de cette analyse de
faire sortir les domaines concernés par cette contribution de l’audit dans le cadre de la maîtrise
de l’exploitation. Il convient également d’appliquer et de mettre en œuvre les recommandations
et les solutions proposées. Enfin, il est important de signaler que le service audit interne doit
être souple face aux changements incessants de son environnement. En effet, le FDL doit être
apte à s’adapter au changement et à toutes les contraintes que cela impose pour qu’il soit fin
prêt quand le système d’audit interne arriverait.
Mais la question qui se pose : le Fonds de Développement Local prévoit en ce moment de
redresser son statut EPA (Etablissement à caractère Administratif) en EPIC (Etablissement
Public à caractère Industriel et Commercial), ce redressement ne saurait point indispensable et
impératif pour la mise en place d’un comité d’audit pour la conduite de ses missions et le suivi
de son fonctionnement ?
VII
BIBLIOGRAPHIE
OUVRAGES
Claude ALAZARD et Sabine SEPARI, « Contrôle de Gestion » DCG 11, 2ème édition avec la
collaboration de José DESTOURS, pour la synthèse des outils mathématiques, Dunod, Paris,
année 2010, 750 pages.
Jacques Renard, « Théorie et pratique de l’audit interne », 7ème édition d’Organisation Groupe
Eyrolles, Paris cedex 05, année 2010, 472 pages.
Elisabeth Bertin, «Audit interne : enjeux et pratique à l’international », Groupe Eyrolles, Paris
cedex 05, année 2007, 320 pages.
DOCUMENTS OFFICIELS
Décret n° 2007-530 du 11 juin 2007 portant création de la structure de gestion du Fonds de
Développement Local
Loi n° 98-031 du 20 janvier 1999 portant définition des établissements publics et des règles
concernant la création de catégorie d’établissements publics
Extraits du code relatifs à l’organisation et aux compétences des communes, et aux relations avec
les services déconcentrés
WEBOGRAPHIE
Site web officiel du FDL : www.fdl.mg (Année de consultation 2018)
www.hec.fr/.../cr796FIOL, Michel FIOL, Avril 2004, PDF
www.hec.fr/var/fre/storage/.../41af981bda06ca362c9aa51d746cfa9d.pdf, « Les grands auteurs du
contrôle de gestion : Mary P. FOLLETT, LE CONTROLE POUR PENSER» Avril 2004, PDF
www.afdb.org/.../Project.../Madagascar%20-%20Projet%20d'appui%
Encyclopedia Universalis, Volume « audit »
Le dispositif de contrôle interne : cadre de référence, sur le site : http://www.ifaci.com
Normes INTOSAI, sur le site : http://www.intosai.org
Projet de Gouvernance de Maroc, sur le site : http://www.usaid.maroc.gov
Site Banque Mondiale, Situation économique de Madagascar (Date de consultation 2018)
ANNEXES
VIII
ANNEXE I : PHASE (1) ENGAGEMENT
AUTRES
DIRECTIONS
DIRECTEUR
ADMINISTRATIF
ET FINANCIER
SERVICE
FINANCIER ET
COMPTABLE
PRMP DESCRIPTION
NON
Formulation de la Fiche d’engagement
par le service concerné
Arrivée des dossiers au DAAF et
Vérification de l'éligibilité de la dépense
et de la disponibilité budgétaire
Selon la nature et le montant de la
dépense : Mise en œuvre de la procédure
de passation des marchés
Si NON : Rejet de la demande
Si OUI : Traitement de la fiche
d’engagement suivant la PPM
Documents comportant la validation de
l’offre et le fournisseur retenu.
Enregistrement de l’offre sur SIG MP et
archivage.
Arrivée des dossiers de l’offre au SFC.
Vérification des pièces et BE
Etablissement de la fiche d’engagement
en 2 exemplaires.
Etablissement du bon de commande
(BC) suivant la fiche d’engagement
Bon de commande suivie de la fiche
d’engagement.
Visa et Signature du bon de commande
par l’ordonnateur (DG ou DAAF)
Enregistrement du bon de commande
suivant le registre de suivi des bons de
commande (module SIG/RCE)
Envoi du bon de commande au
fournisseur
DEBUT
IX
ANNEXE II : PHASE (2) LIQUIDATION
FRNS
DAF
SERVICE DES
AFFAIRES
GENERALES
SFC SERVICE
LOGISTIQUE DESCRIPTION
NON
Selon la nature de la commande :
- réception des travaux ou
- réception par la commission de réception des
fournitures/matériels ou
- réception par le service concerné des prestations
de services
Réception du bon de livraison (2 exemplaires)
Réception de la facture (2 exemplaires)
Vérification si la livraison est bien conforme à la
commande.
Si OUI : apposition sur le double du BC « livré »
Si NON : Retour marchandises pour livraison non
conforme.
Etablissement du PV de réception
Documents comportant le bon de livraison, la
facture, la BC, et le PV de réception.
Archivage des documents cités ci-dessus.
Envoi des dossiers au SFC
Contrôle de la régularité de la dépense et de
l’exactitude de l’imputation
Enregistrement sur le registre de comptabilité des
liquidations(RCL)
Visa et Apposition sur le 1er exemplaire de la
facture des mentions« Original » et sur le 2e
exemplaire de la facture des mentions« Copie – à
ne pas payer »
Réception du visa et de l’apposition du DAAF et
archivage
Fin de la procédure de liquidation
1
1
1
1
1
FIN
X
ANNEXE III : PHASE (3) MANDATEMENT OU ORDONNANCEMENT
DIRECTION ADMINISTRATIVE
ET FINANCIERE DIVISION COMPTABLE
DAAF SFC AC DESCRIPTION
Etablissement du mandat et de l’avis de crédit ou du bon
de caisse en 2 exemplaires sur la base des pièces
justificatives (facture vérifiée, bon de livraison, etc.).
Dossiers comportant l’avis de crédit, du mandat, du BE
(bordereau d’envoi) et le PJ.
Envoi des documents n°2 au DAAF pour signature du
mandat.
Réception des documents n°2’après signature.
Enregistrement sur le registre de comptabilité des
ordonnancements (RCO)
Classement d’un exemplaire de toutes les pièces
Envoi à l’Agent Comptable avec accusé de réception
:mandat et avis de crédit ou bon de caisse
pièces justificatives.
A la réception des documents transmis par le SFC :
contrôle des mandats et des pièces justificatives.
Si une irrégularité est constatée, l’AC émet une note de
rejet, renvoie au SFC les documents concernés et lui
demande de les régulariser.
Si aucune irrégularité n’est constatée : visa et prise en
charge des mandats.
Enregistrement et paiement des dépenses engagées
Règlement du créancier :
Si la dépense est une dépense propre de l’EPA FDL, le
règlement
est imputé sur le compte de l’EPA au Trésor.
Il est effectué :
- en espèces, à la caisse de l’EPA FDL, si le règlement est
inférieur à 2 millions d’Ariary et est destiné à une
personne physique
- par chèque du Trésor,
- par virement bancaire dans les autres cas
Si la dépense est une dépense liée à la mise en œuvre du
PADC, le
règlement est imputé sur le compte de l’EPA à la Banque
Centrale.
Il est effectué par virement ou en espèces.
DEBUT 1
2
2
2’
2’
FIN
IRREGULARITE
XI
ANNEXE IV : Cadre de Dépense à Moyen Terme – Cadre logique
Logique d’intervention Indicateurs
Objectivement Vérifiables
Sources de vérification
Hypothèses Lien PND
OS 5
Améliorer l’accès de la population aux infrastructures et services sociaux de base
% de satisfaction de population sur l’accès aux infrastructures sociales
Rapport d’enquête, sondage
Stabilité politique
AXE 1
Résultat
Sous-projets d’investissements des CTD en infrastructures et services sociaux réalisés
% de sous-projets réalisés
Rapport de suivi Stabilité politique
Activité 1
Assurer le transfert de fonds pour les sous- projets des CTD
Nombre de sous-projets financés sur RPI
conventions signées
Disponibilité des fonds
Projet 1 Projet d’Appui à la Performance du Secteur Public (PAPSP/BM)
Nombre de sous-projets financés sur PAPSP/BM
conventions signées
Disponibilité des fonds
Projet 2
Programme de Développement Communal Inclusif et de Décentralisation (PDCID/KfW)
Nombre de sous-projets financés sur PDCID/KfW
conventions signées
Disponibilité des fonds
Projet 3 Fonds National de Péréquation (FNP)
Nombre de sous-projets financés sur FNP
conventions signées
Disponibilité des fonds
Activité 2
Améliorer la compétence des responsables communaux à la planification gestion des projets
Nb responsables communaux accompagnés en MOC et BP
Rapport d’ateliers Assiduité des communes
Activité 3
Mettre un cadre de travail efficace entre les CTD et FDL
Nb de structures pérennes FDL en place et opérationnelles
Rapport d’établissement
Volonté politique
XII
ANNEXES V : Conception maquette de tableau de bord
RESULTATS OBJECTIFS ECARTS
Rubrique 1
Indicateur A
Indicateur B
Indicateur C
Rubrique 2
...
XIII
ANNEXE VI : BORDEREAU DES PIECES
XIV
ANNEXE VII : MANDAT DE PAIEMENT
XV
ANNEXE VIII : AVIS DE CREDIT
XVI
ANNEXE IX : INFORMATIONS COMPORTANT LA FICHE D’ENGAGEMENT
➢ l’EPA/FDL et son numéro de code
➢ le bénéficiaire (titulaire de l'engagement) : la commune, le fournisseur, ou le prestataire
➢ le code du contrôle financier
➢ le numéro et la date de l’engagement
➢ la mission
➢ l'exercice budgétaire
➢ le budget et le programme sur lesquels la dépense est imputée, ainsi que la source de
financement
➢ le paragraphe
➢ les nom et adresse, raison sociale du titulaire de l'engagement (la commune pour une
subvention, le fournisseur ou le prestataire de service)
➢ le numéro d'identification du titulaire
➢ l'objet de la dépense
➢ le montant de l'engagement (hors taxes, taxes et T.T.C.) en fonction du montant de la
subvention, de la convention ou du marché, du prix des fournitures, de l'estimation des
dépenses pour les missions et déplacements, etc.
➢ la situation du crédit de paiement et de l'autorisation d'engagement.
TABLE DES MATIERES
REMERCIEMENTS……………………………………………………………………………......... I
ACRONYMES……………………………………………………………………………................. II
LISTE DES FIGURES ET TABLEAUX…………………………………………………………...V
SOMMAIRE………………………………………………………………………………………... VI
INTRODUCTION GENERALE……………………………………………………………………. 1
PARTIE I : ENJEUX DU FONDS DE DEVELOPPEMENT LOCAL ET R.THEORIQUE
CHAPITRE I : GENERALITES SUR L’ETABLISSEMENT ....................................................... 7
Section 1 : Présentation générale du Fonds de Développement Local ................................. 7
1.1 Raison sociale .......................................................................................................................... 7
1.2 Historique ................................................................................................................................ 7
1.3 Objectifs et missions du FDL .................................................................................................. 8
1.3.1 Objectifs ............................................................................................................................... 8
1.3.2 Missions ............................................................................................................................... 8
1.4 Principes déontologiques ......................................................................................................... 9
1.5 Cadre législatif ...................................................................................................................... 10
Section 2 :Organisation structurelle du FDL ....................................................................... 10
2.1 Organigramme du FDL ......................................................................................................... 10
2.2 Les attributions des différents intervenants du FDL ............................................................. 12
2.2.1 Le conseil d’administration ................................................................................................ 12
2.2.2 Direction générale .............................................................................................................. 12
2.2.3Les directions d’appuis et techniques .................................................................................. 13
CHAPITRE II : CADRAGE THEORIQUE ET PRATIQUE ...................................................... 14
Section 1 :Généralités sur l’audit interne ............................................................................ 14
1.1 Revue de la littérature ........................................................................................................... 14
1.1.1 Définition des concepts clés du thème ............................................................................... 15
1.1.2 Objectifs de l’Audit Interne ................................................................................................ 16
1.1.3 Principes fondamentaux ..................................................................................................... 16
1.2 Mission d’Audit Interne ........................................................................................................ 17
1.3 Champs d'application ............................................................................................................ 17
Section 2 : Cadre conceptuel du système de contrôle interne ............................................. 18
2.1 Définition .............................................................................................................................. 18
2.2 Appréciation du contrôle interne ........................................................................................... 19
2.3 Les principes généraux du contrôle interne ........................................................................... 19
2.4 Composantes du contrôle interne .......................................................................................... 20
2.4.1 Environnement de contrôle ................................................................................................ 21
2.4.2 Evaluation des risques ........................................................................................................ 21
2.4.3 Activités de contrôle ........................................................................................................... 22
2.4.4 Information et Communication .......................................................................................... 22
2.4.5 Pilotage du contrôle interne ................................................................................................ 22
CHAPITRE III : METHODOLOGIE DETAILLEE .................................................................... 23
Section 1 :Pertinence de l’étude de cas ............................................................................... 23
1.1 Le choix par rapport à la question de recherche .................................................................... 23
1.2 Le choix par rapport aux enjeux de l’évaluation du système de contrôle interne ................. 24
Section 2 : Méthode de collecte de données ....................................................................... 24
2.1 Démarche de la collecte de données ..................................................................................... 24
2.2Les modes de collecte de données .......................................................................................... 25
2.2.1 Observation ........................................................................................................................ 25
2.2.2 Revue de documentation .................................................................................................... 25
2.2.3 Entretien ............................................................................................................................. 26
Section 3 : Méthodes de traitement et d’analyse des données ............................................ 26
3.1 Méthodes de traitement ......................................................................................................... 26
3.2 Méthode d’analyse ................................................................................................................ 27
3.3 Limites de l’étude et difficultés rencontrées ......................................................................... 28
PAARTIE II: INVENTAIRE ET DIAGNOSTICS DE L'ENVIRONNEMENT INTERNE
CHAPITRE IV : INVENTAIRE DE LA SITUATION EXISTANTE ............................. 31
Section 1 : Gestion financière et comptable du FDL .......................................................... 31
1.1Plan de Travail Annuel ........................................................................................................... 32
1.2 Budget annuel ........................................................................................................................ 32
1.1.2 Fonctionnement du compte désigné ................................................................................... 33
Section 2 : Fonctionnement de la procédure des dépenses publiques ................................. 35
2.1 Processus d’exécution des dépenses ..................................................................................... 36
2.1.1 Engagement ........................................................................................................................ 36
2.1.2 Liquidation ......................................................................................................................... 37
2.1.3 L’ordonnancement ............................................................................................................. 37
2.2Le contrôle et le paiement ...................................................................................................... 38
CHAPITRE V : ANALYSE ET DIAGNOSTIC DU SYSTEME ENVIRONNEMENTAL ....... 40
Section 1 : Avantages de la gestion de l’établissement ....................................................... 40
1.1 L’octroi des subventions ....................................................................................................... 40
1.2Organisation de contrôle dans l’exécution des dépenses publiques ....................................... 42
1.2.1 Le principe de séparation des fonctions ............................................................................. 43
1.2.2 Fonction d’enregistrement .................................................................................................. 44
A. L’enregistrement au niveau de la phase administrative ......................................................... 44
B. L’enregistrement au niveau de la phase comptabilité ............................................................ 45
1.3 Le dynamisme dans le circuit d’information ......................................................................... 45
1.4 Les recoupements des informations ...................................................................................... 46
1.5 Evaluation des procédures administratives et opérationnelles .............................................. 48
1.5.1 Déclenchement et exécution de l’achat ........................................................................ 48
A. Acquisition et réception ...................................................................................................... 49
B. Enregistrement des entrées .................................................................................................. 50
C. Saisie comptable des immobilisations ................................................................................. 50
D. Entrée en immobilisations ................................................................................................... 50
E. Codification et marquage .................................................................................................... 51
F. Répartition et détention ....................................................................................................... 51
Section 2 : Inconvénients du système de l’établissement ................................................... 52
2.0 Taux de ressources à un niveau inférieur pour la composante (3) ........................................ 52
2.1 Défaillance au niveau de l’organisation interne .................................................................... 53
2.1.1 Système de contrôles hiérarchiques .............................................................................. 53
2.1.2 Besoins en ressources humaines ................................................................................... 54
2.2 Au niveau du système de contrôle ......................................................................................... 55
2.2.1 Défaillance de la supervision ............................................................................................. 55
2.2.2 Inexistence du tableau de bord ........................................................................................... 55
2.3 Défaillance de la procédure opérationnelle ........................................................................... 56
2.3.1 Difficulté du suivi des procédures opérationnelles ............................................................ 56
2.3.2 Le manque de formalisation de la procédure ..................................................................... 56
2.3.3 Un circuit d’information à sens unique .............................................................................. 57
2.4Absence de comité de pilotage de contrôle ............................................................................ 58
2.4.1Absence du service d’audit interne au sein de l’organisation ............................................. 58
2.4.2 La difficulté de l’évaluation ponctuelle du système de contrôle .................................. 58
2.5 Défaillances au niveau de la procédure d’achat .................................................................... 59
2.5.1 Ralentissement d’exécution des opérations .................................................................. 59
2.5.2 Le risque lié aux conditions d’achat ............................................................................. 59
PARTIE III: RECOMMANDATIONS ET PROPOSITIONS DE SOLUTIONS
CHAPITRE VI : SOLUTIONS ET RECOMMANDATIONS ..................................................... 63
Section 1 : Solutions sur l’environnement de l’établissement ............................................ 63
1.1 Augmentation des ressources pour la composante (3) .......................................................... 63
1.2 Mise en place d’un tableau de bord de gestion ..................................................................... 63
1.3 Recrutement personnel .......................................................................................................... 64
Section 2 : Solutions au niveau du système de contrôle ............................................................. 65
2.1 Mise à jour du manuel de procédure ..................................................................................... 65
2.2 Application de la supervision ................................................................................................ 67
CHAPITRE VII : MISE EN PLACE D’UNE FONCTION D’AUDIT INTERNE ..................... 68
Section 1 :Séquence entretenue pour la mise en place ........................................................ 68
1.1 Elaboration charte d’audit interne ......................................................................................... 68
1.2 Etablissement d’une cartographie des risques ....................................................................... 68
1.3 Objectif de l’audit interne ..................................................................................................... 71
1.4 Champ d’application de l’audit interne ................................................................................. 71
Section 2 :Les impacts de la mise en place de l’audit interne ............................................. 72
2.1 Les avantages de sa mise en place ........................................................................................ 73
2.1.1 Le suivi en permanence du système de contrôle interne .............................................. 73
2.1.2 Détection facile des zones de risques élevés ................................................................ 73
2.2 Les inconvénients de sa mise en place .................................................................................. 74
2.2.1 Augmentation de la charge de l’établissement ................................................................... 74
2.2.2 Besoin de formation en permanence ............................................................................ 75
Section 3 : Les résultats attendus ........................................................................................ 75
3.1 Création d’un comité d’audit interne .................................................................................... 75
3.2 Elaboration d’un manuel de procédure ................................................................................. 76
3.3L’atteintedesobjectifs du contrôle interne .............................................................................. 77
3.3.1Performance du système de contrôle interne ....................................................................... 77
3.3.2 La maîtrise de l’organisation .............................................................................................. 77
CONCLUSION GENERALE………………………………...………………………………………80
BIBLIOGRAPHIE… ………………………...……………………………………………………...VII
ANNEXES………………………………...………………………………………………………...VIII