dossier ville et agriculture cohabiter pour se dÉvelopperles données 2013 sur la démographie...

FOCUS P.4• SANTÉ : UNE NÉCESSAIRE

COORDINATION DES ACTIONS• LES CONTRATS LOCAUX DE SANTÉ, LEVIER

DE MOBILISATION ET DE COORDINATION

DOSSIER P.6• VILLE ET AGRICULTURE

COHABITER POUR SE DÉVELOPPER• INTERVIEW DE STÉPHANE LE FOLL

DROIT P.14• QUELLE PROCÉDURE POUR LES FUSIONS

RÉALISÉES APRÈS LE 1ER JUIN 2013 ?

TERRITOIRES P.15• SAUVONS-LES, ACTE II

DOSSIER

Juillet-Août 2013 • n° 180 • Mensuel édité par l’AdCF - www.adcf.org • 5,50 E

Ville et agriculture

COHABITER POUR SE DÉVELOPPER

© S

chne

ider

D /

UR

BA

IM

AG

ES

L e gouvernement a annoncé en juin un plan dont l’objectif est de régler le problème des emprunts toxiques contractés dans le passé par de nom-

breuses collectivités locales et leurs groupements. Dans le prolongement des mesures déjà annoncées en novembre 2012, le gouvernement réaffirme ainsi « sa volonté d’apporter une solution pérenne et globale au problème des emprunts structurés les plus sen-sibles. » Pour cela, la mise en place d’un nouveau fonds de soutien pluriannuel est proposée, doté « de moyens significatifs, notamment par une contribution du secteur bancaire. Les modalités du fonds seront arrê-tées en étroite coopération avec les collectivités locales et viseront en particulier à faciliter la conclusion de transactions entre les banques et les collectivités locales ou leurs groupements sur une base acceptable

par l’ensemble des parties », précise le communiqué du gouvernement. Ce nouveau plan tient compte éga-lement de la décision récente du tribunal de grande instance de Nanterre. Afin, notamment, de préserver les finances publiques, le gouvernement soumettra au Parlement une disposition législative permettant d’assurer, aux collectivités locales omettant la mention formelle du taux effectif global, la sécurisation juri-dique des contrats de prêt en cours et de mieux propor-tionner les conséquences d’une erreur dans le calcul de ce taux.Les caractéristiques détaillées du dispositif seront pré-cisées lors de la prochaine réunion entre l’État et les collectivités, consacrée au Pacte de confiance et de res-ponsabilité qui se tiendra en juillet. Les mesures législa-tives seront proposées au Parlement à l’automne 2013.

LOGEMENT

Le Parlement vote les ordonnancesL e Parlement vient d’adopter, en quatre mois, le

projet de loi autorisant le gouvernement à recourir à des ordonnances pour accélérer les projets de

construction. Cécile Duflot, ministre de l’Égalité des territoires et du Logement, se félicite de l’adoption rapide de ce texte, annoncé par le président de la République, le 21 mars, dans le cadre de la présentation du Plan d’investisse-ment pour le logement.Dès le 17 juillet, Cécile Duflot présentera en Conseil des ministres la première ordonnance qui permettra de réduire les délais de traitement des contentieux et de lutter efficacement contre les recours malveillants. D’ici la rentrée, la Ministre mettra en œuvre les autres mesures prévues : facilitation de la transformation de

bureaux en logements, création d’une procédure inté-grée pour le logement, définition d’un statut pour le logement intermédiaire, etc. L’adoption de ce texte intervient après le vote, en janvier dernier, de la loi sur la mobilisation du foncier public et le renforcement des obligations de construction de logements sociaux. Le 26 juin, Cécile Duflot présentait en Conseil des ministres son projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) qui comporte des mesures en faveur de la lutte contre l’étalement urbain et l’arti-ficialisation des sols, une régulation du marché du logement, un apaisement des rapports locatifs dans le secteur privé et un développement de formes d’habitat alternatives.

Ce nouveau plan tient compte de la décision récente du tribunal de Nanterre / © JACK GUEZ / AFP

La France a un considérable trésor sous ses pieds : son patrimoine foncier. Les trois quarts de notre richesse nationale, évaluée à plus de 12 000 milliards d’euros, reposent sur les actifs fonciers et immobiliers dont la valorisation a été très importante depuis quinze ans, bien supérieure à un PIB en petite forme. L’action des collectivités est évidemment au cœur de ce processus de valorisation. En œuvrant à l’attractivité de nos villes et de nos territoires, à la qualité de nos infrastructures et équipements collectifs, à la préservation des paysages et des aménités naturelles, les collectivités contribuent à protéger et mettre en valeur des ressources qui seront inestimables au cours du XXIe siècle. Ce sont ces « biens communs » dont elles ont la charge. Il est de leur responsabilité de ne pas les dilapider, mais au contraire de les faire fructifier au profit des générations futures.

Un changement de logiciel s’impose pour éviter le gaspillage foncier

Nos politiques d’urbanisme doivent mieux intégrer cette dimension patrimoniale et ne pas gaspiller nos actifs. Or, même si les évaluations restent difficiles, nous savons que nos consommations foncières ont atteint des rythmes insoutenables.Un changement de logiciel s’impose, sans pour autant tomber dans un malthusianisme qui serait désastreux, compte tenu du nombre de logements à construire et du redressement productif dont nous avons besoin. De nouveaux outils ont, certes, été déployés par la loi SRU puis par le Grenelle de l’environnement, mais sans parvenir à enrayer notre étalement urbain, ni maîtriser les bulles spéculatives constatées sur les marchés fonciers locaux. Les nouvelles dispositions du projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) affichent un réel volontarisme pour aller plus loin. Parmi elles figure la volonté de généraliser les PLU intercommunaux. L’objectif n’est pas de dessaisir les communes, mais de les conduire à penser ensemble et de manière solidaire, à l’échelle d’un bassin de vie, les stratégies d’urbanisation en donnant davantage de cohérence aux options d’aménagement. Cette condition nécessaire d’un nouvel urbanisme ne sera pas pour autant suffisante. Bien d’autres sujets sont d’actualité. Celui de l’ingénierie dont devront se doter les communautés tout d’abord. Une ingénierie qui devra être renforcée mais aussi diversifiée pour constituer de véritables équipes pluridisciplinaires si nous voulons substituer un urbanisme de projet à l’urbanisme réglementaire et technique d’autrefois. Autre sujet d'actualité : celui de la fiscalité qui pourra constituer un réel auxiliaire de la planification. De la révision des valeurs locatives de notre fiscalité directe aux taxes locales sur les plus-values, les chantiers ouverts sont multiples et loin d’être mis en œuvre dans les territoires. Portant sur près de 50 milliards d’impositions diverses, leurs enjeux sont pourtant considérables. Mais tout reste encore à construire en vue des prochains mandats.

FINANCES

Le gouvernement se penche sur les emprunts toxiques

JUILLET-AOÛT 2013 • N° 180 • www.adcf.org

DANS L'ACTU

ÉDITORIAL

Daniel Delaveau président de l’AdCF

© A

dCF

Santé : une nécessaire coordination des actionsLes initiatives des communautés en matière de santé se déploient sous le couvert de leurs compétences « action sociale » ou « aménagement du territoire ». Ce mouvement répond-t-il aux enjeux ? Les agences régionales de santé sont-elles en capacité – via notamment les contrats locaux de santé – de les accompagner ?

A u premier rang des préoccupations des Français, avivées au gré d’acci-dents à forte charge émotionnelle

(épizooties, morts de nouveaux-nés en raison d’accès tardifs en maternité), la santé appelle l’intervention de nombreux acteurs publics. Cette action, du côté des communautés, se traduit par la création de maisons de santé pluridisciplinaires, des démarches visant à attirer des praticiens, l’organisation de transports pour faciliter l’accès aux professionnels, ou encore des campagnes de prévention.

La santé appelle l’intervention de nombreux acteurs publics

Au regard des caractéristiques de leur bassin de vie, les communautés mettent l’accent tantôt sur la prévention, tantôt sur l’accessibilité. Les initiatives locales fourmillent et se voient parfois reprocher leur caractère non coordonné avec les professions médicales. Par ces temps de rationalisation de l’action publique, les agences régionales de santé (ARS) dis-posent d’une réelle capacité pour coor-donner les acteurs. Elles sont ainsi dotées d’un projet traçant une stratégie sur le long terme, de scènes institutionnalisées de dialogue (conférence régionale de la

santé et de l’autonomie, conférence ter-ritoriale de santé) et d’outils pour agir avec les collectivités (contrats locaux de santé – CLS). Dès sa prise de fonction, leur ministre de tutelle, Marisol Touraine, les a invités à se tourner davantage vers les élus locaux. L’émergence récente des ARS (création en avril 2010), l’âpreté de leurs documents stratégiques, la faible audience des élus dans les instances ou la signature contin-gentée de CLS ne facilitent cependant pas l’instauration, en tout point du territoire, de politiques locales de santé. Les CLS apparaissent théoriquement comme les outils les plus adaptés, l’ana-lyse conduite par ETD (lire l’article page 6) permet de mesurer ce qu’ils recouvrent et les potentialités qu’ils recèlent.Même si l ’état sanitaire général de la France poursuit sa progression, il marque le pas pour les populations les plus en difficulté. Son poids dans la dépense publique appelle une coordination plus forte des acteurs, tout comme l’évolution de la démographie médicale. Le millésime 2013 de l’Atlas de la démo-graphie médicale publié par le Conseil national de l’ordre des médecins (Cnom) souligne, sinon une situation alarmante, du moins une absence de garantie sur le long terme d’une présence médicale har-monieusement répartie par rapport aux besoins (lire l’encadré ci-contre). Les iné-galités infrarégionales fortes soulignées par le Cnom dans son Atlas régional en

2011, le faible impact des dispositifs publics incitatifs (exonérations de charges, aide à l’installation des collectivités locales) relevé à l’occasion du rapport de la Cour des comptes sur l’application des lois de financement et l’analyse des comptes de la Sécurité sociale de 2011 n’ont pas abouti à encadrer davantage la pratique des libé-raux. Le séminaire ordinal annuel de 2012 avait ouvert l’hypothèse de mesures, sinon coercitives, du moins d’encadrement de l’installation et des tarifications des actes

pour assurer une meilleure répartition géographique des professionnels. Ces pro-positions, révolutionnaires pour le milieu médical, ont été rapidement remisées par le Cnom. La ministre de la Santé s’est pour l’ins-tant opposée à toute mesure dépassant la simple incitation allant à contre-cou-rant de parlementaires et de la Cour des comptes, plutôt enclins à ouvrir la voie de la coercition.

Christophe Bernard

Les données 2013 sur la démographie médicaleL’atlas du Cnom présente un effectif total des médecins inscrits à l’Ordre de 271 970, dont 215 865 actifs et 56 105 retraités. « Bien que la France n’ait jamais recensé autant de médecins, ce sont les retraités qui augmentent les effectifs. En un an, ils enregistrent une augmentation de 8 %, tandis que les effectifs des médecins inscrits en activité totale ont légèrement diminué (- 0,12 %). » Les projections établies par le Cnom tablent à l’horizon 2018 sur une stabilisation du nombre de médecins, qui cache cependant une diminution du nombre de généralistes (- 5,52 %) et une progression de + 5,84 % pour les spécialistes. L’implantation de médecins est également marquée par de lourdes disparités géographiques.

Ainsi, 53 départements enregistrent une baisse des ef fectifs. Cet te diminution touche plus lourdement des départements ruraux comme la Nièvre (- 11,8 %), l’Indre (- 10,9 %) et le Gers (- 10,3 %).En moyenne, la densité dépar-tementale des médecins généralistes, en activité régulière, est de 136,5 pour 100 000 habitants. « Les densités supérieures à la moyenne concernent les dépar tements du pour tour méditerranéen, de la côte atlantique ainsi que de l’Est de la France et du Nord. »

Atlas de la démographie médicale 2013 : http://www.conseil-national.medecin.fr/article/atlas-de-la-demographie-medicale-francaise-2013-1327

Tous les contrats doivent contribuer à la réduction des inégalités sociales et territoriales de santé / © Yann Mambert/CIT'images

www.adcf.org • N° 180 • JUILLET-AOÛT 2013

FOCUS 3SANTÉ

Les contrats locaux de santé, levier de mobilisation et de coordination Mode de partenariat inédit entre l’État, via les agences régionales de santé (ARS), et les collectivités territoriales, les contrats locaux de santé (CLS) sont l’expression d’une collaboration renouvelée dans le champ sanitaire au niveau local. C’est pour cette raison qu’ETD, le centre de ressources national du développement territorial, a choisi d’observer la dynamique des premiers contrats signés en engageant une étude en 2012.

L e premier constat, lorsqu’on étudie les CLS, est la souplesse du cadre législatif qui les régit1. Cette sou-

plesse confère aux parties qui décident de s’engager dans un contrat de ce type une grande latitude à tous les niveaux : ancrage territorial, formes du partenariat, moyens, objectifs opérationnels ; et engendre une grande hétérogénéité de contrats à l’échelle nationale. Malgré cette diversité de situations, les analyses effectuées sont riches d’enseignements.

Réduire les inégalités sociales et territorialesSi leurs formes et leurs contenus peuvent diverger, une constante apparaît sur les objectifs qui leur sont assignés : tous les contrats doivent contribuer à la réduc-tion des inégalités sociales et territoriales de santé. Pour ce faire, l’objectif corol-laire des CLS est la territorialisation des politiques de santé, qui se traduit par la rencontre entre la stratégie régionale des ARS et la mobilisation des compétences des collectivités au profit d’une politique locale de santé concertée.

Pour autant, le traitement de ces inégali-tés peut s’envisager à différents niveaux : les communes, en raison de l’antériorité des volets santé des contrats urbains de cohésion sociale (Cucs), des ateliers santé ville (ASV) qui en découlent et d’une cer-taine urgence sociale dans les quartiers, apparaissent souvent comme l’échelle pertinente d’implantation du contrat ; l’intercommunalité semble parfois plus « légitime » compte tenu des compé-tences portées par les communautés de communes ou communautés d’agglomé-ration ; et en milieu rural, c’est la notion de bassin de vie qui est privilégiée, impli-quant ainsi les pays.

L’enjeu de la priorisationAu-delà de l’échelle territoriale concernée, la territorialisation renvoie également à une notion de priorisation. En effet, tous les territoires n’ont pas vocation à être couverts par un CLS. Doit-on alors privi-légier les territoires ayant des indicateurs négatifs en termes sanitaires, ou doit-on également prendre en compte l’existence d’une dynamique préexistante forte sur ces questions quel que soit l’état sanitaire de l’espace considéré ? Ces différents cas de figure et leur combinaison existent à l’échelle nationale, mais les choix sont

toujours fondés sur des éléments issus de diagnostics territoriaux préalables. Un autre des enseignements majeurs de cette étude est celui des atouts mêmes du principe de contractualisation. Lors de l’élaboration du contrat, l’ARS et la col-lectivité se retrouvent dans un processus de négociation qui change le mode de par-tenariat auquel elles sont habituées. Les partenaires principaux peuvent, à cette occasion, associer d’autres acteurs soit en tant que cosignataires des contrats, soit en tant que partenaires opérationnels. Dans tous les cas, cette formalisation du par-tenariat permet d’engager les partenaires dans une stratégie coordonnée et inscrite dans la durée (de trois à six ans selon les contrats). Comme tout contrat, le CLS prévoit également les moyens dédiés au bon fonctionnement de celui-ci. Il permet ainsi la sécurisation des finance-ments et, au-delà, la possibilité de finan-cer des opérations clés expérimentales ou atypiques. Il prévoit également les moyens d’animation du dispositif. En effet, une des valeurs ajoutées du CLS réside dans la coordination des acteurs, une réponse concertée à des enjeux sanitaires identifiés et un programme de travail ; ce qui néces-site une fonction d’animation inscrite dans la durée. La grande majorité des CLS pré-voient une cellule d’animation spécifique, soit avec la création d’un poste ad hoc, soit en s’appuyant sur des dispositifs existants comme les coordonnateurs ASV.

Une transversalité stratégiqueEnfin, si la question de la coordination est essentielle dans la réussite du CLS, c’est qu’elle répond aux besoins de liens entre les acteurs et entre les actions. Les CLS ont vocation à couvrir tous les champs sanitaires au sens large : l’offre de soins, le médico-social, la prévention/promotion

de la santé, et c’est cette transversalité qui leur confère une dimension stratégique. À portée opérationnelle, les contrats mobi-lisent donc les différentes compétences des acteurs engagés.

Une réponse concertée à des enjeux sanitaires identifiés

Il est en particulier très intéressant de voir comment sont envisagés les déterminants de santé et comment les collectivités terri-toriales doivent ainsi décloisonner leurs approches pour avoir des réponses adaptées aux enjeux sanitaires. Leurs compétences en matière de transports,

d’aménagement, d’environnement ou même d’emploi ont vocation à être activées pour participer à l’objectif de réduction des inégalités sociales et territo-riales de santé qui fonde ce partenariat. Et l’on voit ici comment les CLS participent à l'évolution des pratiques à la fois dans le mode de collaboration entre les partenaires et en interne pour chacun d’eux.

Annabelle Zimmermann, chargée de mission à ETD

1- Article L 1434-17 de la loi Hôpital, patients, santé et territoires (HPST) du 21 juillet 2009 : « La mise en œuvre du projet régional de santé peut faire l’objet de contrats locaux de santé conclus par l’Agence régionale de santé, notamment avec les collectivités territoriales et leurs groupements, portant sur la promotion de la santé, la prévention, les politiques de soin et l’accompagnement médico-social ».

L’objectif corollaire des CLS est la territorialisation des politiques de santé

L'ARS et les collectivités sont sur un nouveau mode de collaboration avec les CLS / © Thierry THOREL / CITimages

Méthodologie de l’étudeL’étude d’ETD, «Observation des dynamiques des CLS», a consisté en une analyse des contenus et des modes d’élaboration des CLS. D’un point de vue méthodologique, elle a pris la forme d’une série d’entretiens auprès de huit ARS, d’une étude approfondie d’une trentaine de contrats signés dans toute la France et d’entretiens complémentaires avec les animateurs de dix de ces contrats. Afin d’associer les acteurs concernés au niveau national, cette étude a par ailleurs été menée en lien étroit avec un comité national de suivi des CLS, animé par le SGMAS1 et réunissant la Datar, différentes directions du

ministère de la Santé, le SGCIV2, des représentants d’ARS, ainsi que l’AdCF.

L’étude est téléchargeable sur le site http://www.projetdeterritoire.com

1- Secrétariat général des ministères chargés des Affaires sociales.2- Secrétariat général du Comité interministériel des Villes.

Flashez ce code et télécharger

l’étude


FOCUS4 SANTÉ

CONTRATS LOCAUX DE SANTÉ SEINE-EURE

Une réponse aux problématiques du territoireLa communauté d’agglomération Seine-Eure a été la première, en Haute-Normandie, à signer un CLS avec l’ARS. Une nécessité pour ce territoire confronté à d’importants enjeux de santé publique.

U n taux de mortalité supérieur de 20 % à la moyenne française, un nombre important de décès

prématurés : un homme sur trois meurt avant 65 ans ; la mortalité infantile est en hausse… les indicateurs de santé au sein du territoire de la communauté d’agglo-mération Seine-Eure (CASE) ne peuvent qu’interpeller les pouvoirs publics. Chloé Pellerin, coordonnatrice du réseau local de promotion de la santé pour la CASE, le confirme : « La question de la santé était posée bien avant la signature du CLS. Le Cucs contenait déjà un volet santé et mon poste avait été créé dès 2009. Des problé-matiques d’accès aux soins et d’addiction avaient notamment été repérées. Le dia-gnostic de l’ARS est venu confirmer très concrètement nos observations en ciblant la CASE comme territoire prioritaire. »

Quatre axes d’actions prioritairesCe contrat local de santé venait donc poursuivre assez logiquement l’action de l’agglomération, en actant un engagement bilatéral fort avec l’ARS. Il a été précédé d’un diagnostic très affiné du territoire afin de définir et prioriser les interven-tions nécessaires. Après signature, un appel à candidatures a permis à des opé-rateurs de se positionner sur les quatre axes d’actions définis : addictions, santé des jeunes, santé mentale et offre de soins. Dans les faits, il s’agira d’améliorer la coordination des acteurs et la cohérence des interventions sur le territoire, de faci-liter l’accès aux soins et à la prévention pour les personnes les plus vulnérables, de renforcer les actions de promotion et d’éducation pour la santé en direc-tion des jeunes et, enfin, de renforcer la qualité de la prise en charge et de l’offre de soins. Institut de formation, pôle de santé, association de prévention en alcoo-logie et addictologie, acteurs sociaux, etc. sont parties prenantes de ce contrat. Avec chaque opérateur, la communauté d'agglomération signe des conventions spécifiant les enga-gements de chacun. La contractualisa-tion permet d’avoir une visibilité sur les actions et les finan-cements à trois ans. La CASE peut aussi apporter un appui logistique aux opé-rateurs avec la mise à disposition de locaux, par exemple, ou l’élaboration d’une action de communi-cation dédiée.« Le contrat local de santé est un outil de définition stratégique qui réussit à rendre lisible et cohérente la politique de santé du territoire », note Chloé Pellerin. La chargée de mission pointe aussi un enjeu clé : la ter-ritorialisation du contrat de santé. « Nous avons trouvé un échelon intermédiaire à l’agglomération en désignant un référent

CLS par commune. Cela nous permet de veiller à l’application du contrat mais aussi de faire remonter les besoins non couverts. »Dans un souci d’efficience, l’évaluation du CLS est prévue au fil de son existence.

L’objectif de l’année prochaine sera d’élar-gir le pilotage du contrat aux institutions du territoire : hôpital, Éducation nationale, Conseil général… afin d’intégrer tous ces acteurs dans une politique de santé commune. « Nous sommes déjà en discus-

sion pour élaborer un pacte territorial de santé », annonce-t-on du côté de la CASE.Avec cette implication qui monte en puissance, l’intercommunalité devient un acteur à part entière de la politique de santé publique. Salima Nekaa

Dans le cadre du CLS, l’agglo a ouvert un Point Éducation Promotion Santé, qui fonctionne comme une bibliothèque / © Communauté d’agglomeration Seine-Eure

La Cosse, un opérateur reconnuDans le cadre du CLS, plusieurs opérateurs ont répondu à l’appel à projets. Parmi eux, la Cosse, Coordination Santé Seine-Eure.

Il s’agit d’un pôle santé fédérant 63 pro-fessionnels libéraux de santé (médecins, kinésithérapeutes, infirmiers, etc), présidé par le docteur Thomas Bourrez. Avant même la signature du CLS, ce pôle santé avait bénéficié du soutien de la communauté d’agglomération Seine-Eure, notamment au moment de sa création.

Lorsque la CASE et l’ARS ont signé le contrat local de santé, c’est assez natu-rellement que la Cosse a répondu à l ’appel. « Nous avons proposé de travailler sur trois axes, explique le docteur Bourrez. Il s’agissait de réaliser un annuaire dans le domaine de la

santé mentale, d’organiser un accès facilité aux psychologues, dans le cadre du traitement des lombalgies chro-niques, en prenant en charge une partie de la consultation et, enfin, d’organiser une réflexion sur l’analyse démogra-phique du territoire. » Les trois actions ont été imaginées afin de répondre à des

problématiques fortes. « Nous sommes sur un territoire dont les déterminants de santé ne sont pas très favorables, avec une population précaire et des inégalités sociales de santé flagrantes », estime le Dr Bourrez.L’annuaire s’adresse particulièrement aux professionnels de santé, aux struc-tures d’accompagnement social, aux municipalités et à la CASE pour mieux orienter les patients. Cet objectif s’arti-cule parfaitement avec le second enga-gement de la Cosse concernant l’accès aux psychologues.

Analyser l’offre pour anticiper les besoinsEnfin, en réalisant une analyse fine du territoire en matière d’offre de soins, la Cosse souhaite anticiper tout pro-blème d’accès aux soins dans les années à venir. « Notre territoire est attractif, il séduit de nombreux jeunes actifs avec enfants. Dans le même temps, les méde-cins notent une augmentation de leur charge de travail. Face à ce qui peut relever de la simple "impression", nous avons voulu objectiver les choses avec

un vrai diagnostic de territoire pour ensuite trouver ensemble les moyens et les actions à mettre en œuvre », sou-ligne encore le docteur. Grâce au CLS, des moyens financiers et logistiques ont pu être dégagés, permettant au pôle de santé de jouer un rôle majeur dans son domaine.En qualité d’opérateur reconnu par l’ARS et l’agglomération, la Cosse a ainsi gagné en légitimité et crédibilité. Le docteur Bourrez admet très volon-tiers le rôle de l’agglomération : « Cela nous a grandement facilité les choses. » De fait, un vrai dialogue s’est engagé, des liens se sont noués, qui permettent à la CASE de s’appuyer sur le pôle de santé et réciproquement. Il salue aussi la qualité des relations ainsi nouées : « On ne nous a pas mis une maison de santé dans les pattes, comme cela se fait ailleurs. On nous a laissé exprimer nos besoins. En rassemblant près de la moitié des professionnels de la santé du territoire, nous sommes une vraie force de proposition et, surtout, nous souhai-tons apporter une réponse adaptée aux besoins de la population. » SN

Nous sommes sur un territoire dont les déterminants de santé ne sont pas très favorables


FOCUS 5

Ville et agriculture

Cohabiter pour se développer

Développement agricole et développement urbain : équation insoluble ? Le jeu d’acteurs se complexifie entre impératif de développement des territoires et nécessité de préserver un foncier adapté à une production agricole performante.

R ares sont les débats sur l’aménagement et l’urbanisme de demain qui n’abordent, en filigrane, la « consomma-tion » ou la « disparition » excessive des terres agricoles.

Pas un colloque qui n’évoque les problèmes de définition en pointant, bien souvent de manière stérile, les subtilités séman-tiques entre « artificialisation », « imperméabilisation » ou encore « changement d’affectation », comme pour se dédoua-ner de la difficulté à prendre le sujet à bras le corps. Pas une discussion qui ne pointe les limites de l’observation locale ou nationale en rappelant, ce qui deviendrait presque un poncif, la consommation d’un département tous les sept ans (sans préci-ser s’il s’agit de la Gironde ou du Territoire de Belfort, comme ne manquent pas de le souligner, par réflexe, les contradicteurs) ou en évoquant la fourchette très large que reconnaît le ministère de l’Agriculture et qui se situe « entre 23 000 et 80 000 hectares par an ». Pas un colloque qui ne laisse une impression de res-ponsabilité, mal assumée parce que dispersée entre acteurs et d’implication individuelle, mal appréhendée parce que le lien entre l’action locale et l’enjeu national est souvent mal établi. Un sujet très fréquemment discuté, certes, mais un sujet qui donnerait, depuis quelques années, une impression d’antienne, s’il ne s’agissait pas d’un enjeu majeur pour l’évolution des exploitations agricoles, pour le devenir des paysages et des entrées de ville, pour la cohérence des développements urbains et des politiques publiques.

Les ambitions de l’État« Fin de la partie », semble siffler l’État. Bien que contraint à une posture d’équilibriste du fait de la double injonction qu’il adresse aux territoires et aux acteurs locaux – lutter contre l’artificialisation des sols et mobiliser le foncier pour répondre aux impératifs de construction –, il appelle, essentiellement par la norme et le contrôle, à un changement radical. Quatre ambitions peuvent être identifiées. La première vise à rendre plus crédible (à défaut d’être incontestable) la mesure du phé-nomène. L’État a créé, par loi de modernisation agricole de 2010, l’Observatoire national de la consommation des espaces agri-coles (ONCEA) que le ministre Stéphane Le Foll a récemment installé. Pour faciliter l’observation locale, son service scien-tifique et technique (Certu, Cete…) s’emploie à construire des indicateurs à destination des collectivités locales. La deuxième ambition de l’État se porte sur la planification urbaine. Il lui intime d’être plus rigoureuse et ambitieuse en la matière ; SCoT et PLU doivent traduire ces exigences de maîtrise de l’étalement

urbain et en juger plus régulièrement l’application. Le projet de loi pour l’Accès au logement et un urbanisme maîtrisé (Alur), que le Parlement examinera au cours de l’automne, comporte des éléments relatifs à de nouvelles études que les documents locaux doivent contenir. D’autres dispositions concernent le déclasse-ment espéré de zones AU2 pour un retour en zones agricoles et à une limitation plus stricte de la construction dans les espaces agricoles… Mais, c’est sur le contrôle de la planification urbaine que semble être mis l’accent. Les services déconcentrés de l’État s’appuieraient de plus en plus sur l’avis des CDCEA (dont le projet de loi élargirait les missions) pour émettre leurs avis. Nombre d’élus locaux jugent pourtant son avis partiel, le prisme agricole prévalant au détriment d’une appréciation du projet de territoire dans son ensemble, ou partial du fait de la surreprésentation du monde agricole en son sein.Troisième ambition : lever les obstacles au renouvellement urbain et faciliter l’urbanisme opérationnel. La Zac et le projet urbain partenarial (PUP) sont valorisés dans le projet de loi Alur. Ce dernier comporte également des dispositions facili-tant les dérogations au règlement du PLU (sur la hauteur ou le stationnement) pour encourager la densification des tissus urbains existants.

Un enjeu majeur pour la cohérence des développements urbains et des politiques publiques

Quatrième changement : la gouvernance de l’urbanisme. Le partage du PLU entre communes au sein de la communauté s’avère, à l’aune des pratiques déjà engagées, une chance de mieux appréhender le foncier agricole et de s’exonérer le cas échéant plus facilement de « l’amicale pression de l’urba-nisme », selon les propres mots du ministre de l’Agriculture lors de l’installation de l’ONCEA.Ces différentes mesures permettront-elles de dépasser les cli-vages, souvent réducteurs, entre développement agricole et développement urbain ? À n’en pas douter, l’enjeu majeur de la fiscalité (et de la taxation des plus-values réalisées sur les terrains rendus constructibles) qui régit l’urbanisme français reste insuffisamment considéré. Philippe Schmit

O n oppose bien souvent développe-ment urbain et préservation agricole. Ils sont, ou tout du moins doivent être, rendus compatibles. Toute position excessive qui porte aux nues un gel absolu de l’extension urbaine ou au contraire consiste à considérer la terre comme une ressource inépuisable est à bannir. C’est à travers un projet de territoire responsable que doit être trouvé un équilibre entre l’ambition

de construction et de dévelop-pement et celle d ’économie de l ’espace. Au x élus locaux d’en être les chefs d’orchestre. Un changement de comporte-ment doit s’opé-rer chez tous les

acteurs pour garantir la modernisa-tion de notre activité agricole périur-baine (au-delà de la notion maladroite et réductrice de « préservation »). Chez les aménageurs, dont on attend des efforts sur la densification du tissu existant et l’utilisation d’un foncier certes plus complexe et plus coûteux à mobiliser. Chez les agriculteurs eux-mêmes, dont je vois, en tant qu’ancien chef d’exploitation, qu’ils peuvent être en mesure de gagner en « densifica-tion » de leur propre siège d’exploita-tion pour économiser l’espace. Chez les élus locaux bien sûr, comptables de la bonne gestion du territoire que la loi qualifie de « patrimoine commun de la nation » et qui ne peut passer que par une exigence accrue dans la cohé-rence et la rationalité des politiques publiques. C’est l’une des convictions profondes de l’AdCF.

Jean-Luc Guilhot Vice-président de l’AdCF en charge des questions rurales et agricoles

Président de la communauté du canton d’Aurignac

ÉDITO

Trouver l'équilibre

© S

chne

ider

D /

UR

BA

IMA

GES

© L

ione

l Pag

es /

AdC

F


DOSSIER AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE6

« Les collectivités territoriales ont une responsabilité particulière en matière de préservation des espaces »L’agriculture a un impact majeur sur les territoires. Quelle appréciation portez-vous sur ce lien indissociable entre agriculture et territoire ?L’agriculture a un lien physique avec le territoire. C’est une activité économique qui occupe plus de 50 % du territoire. De ce fait, l’activité agricole façonne les paysages en même temps qu’elle répond à son rôle premier de nourrir les popu-lations. Ce lien se manifeste également au travers de nos entreprises de transfor-mation. Si leurs bassins d’approvisionne-ment s’agrandissent, celles-ci conservent essentiellement une implantation locale, consacrant ainsi le caractère non délo-calisable de l’agriculture et de l’agroali-mentaire. Les signes de qualité et d’origine sont aussi caractéristiques de ce lien. Une appellation d’origine, c’est précisément un produit et son lien à son terroir. Cette relation, je souhaite la renforcer au travers de mon projet agro-écologique pour la France. Ce projet vise à maintenir de hauts niveaux de production tout en étant per-formant écologiquement, et à permettre à l’agriculture de s’inscrire dans sa diversité dans les territoires.

Quels efforts doivent produire les agriculteurs, les aménageurs et les collectivités locales pour limiter la diminution des surfaces agricoles utiles ?Il faut tout d’abord que chacun de ces acteurs prenne conscience que l’espace est un bien précieux et limité dont il faut maîtriser l’utilisation – la France perd l’équivalent d’un département de terres agricoles tous les sept ans. Il s’agit en outre d’un bien non renouvelable. Un hectare pris à l’agriculture ne lui est jamais resti-tué. Chacun doit donc œuvrer pour maîtriser son artificialisation. Les agriculteurs en sont les premiers conscients.Je veillerai à ce que des dispositions de la loi d ’avenir per-mettent de garantir l’utilisation du foncier à bon escient.Les collectivités territo-riales, notamment les communes, parce qu’elles ont la compétence en matière de planification de l’urbanisme, ont une responsabilité particulière en matière de préservation des espaces agricoles. Nous devons aujourd’hui sortir de la logique du tout pavillonnaire consommateur d’espaces ruraux, coûteuse en terme de réseaux et favorisant les déplacements en voiture en raison de l’éloignement crois-sant des zones d’habitation des centres d’agglomérations. Il faut redonner vie aux centres des bourgs, éviter les zones

commerciales aux parkings trop extensifs.De manière générale, je suis favorable à des dispositifs pédagogiques, qui font appel à l ’intelligence des hommes, à la conception d’outils d’aide à la déci-sion plutôt qu’à la contrainte. Mais nous devons réussir à freiner l’artificialisation des terres agricoles.

Comment peuvent être conciliés l’ambition de préservation du foncier agricole que vous portez et les objectifs de production de logements auxquels la ministre Cécile Duflot est attachée ? Si ces deux objectifs ont été concurrents, nous allons montrer que ce n’est pas une fatalité et que les choix politiques du gouvernement permettent de conci-lier les deux. Mes services ont participé activement à l’élaboration du projet de loi de Cécile Duflot pour l’amélioration du logement et un urbanisme rénové, pour la partie relative à la modernisation de la planification de l’urbanisme qui devrait prochainement être adoptée en Conseil des ministres. Nous sommes rapide-ment tombés d’accord sur la nécessité de maîtriser la consommation d’espaces, notamment agricoles, de densifier pour construire sans trop artificialiser les sols. C’est pour cela que je soutiens tout à fait la proposition de Cécile Duflot d’exploiter au maximum les dents creuses et de per-mettre de surélever certains bâtiments en zone urbaine. Il faut penser notre urbani-sation intelligemment, c’est ce qui permet d’optimiser l’utilisation de nos espaces à urbaniser.J’ai par ailleurs défendu certaines propo-sitions qui ne font pas toujours consen-sus, comme le retour à un usage agricole

des terres classées en zone à urbaniser dans les documents d ’u rba n i sme. La perspective de PLU intercommunaux et le développement des SCoT devraient être bénéfiques à la pré-servation des espaces agricoles car cette échelle est souvent plus pertinente que l’échelle communale,

pour protéger et réfléchir à la cohérence et au fonctionnement des espaces agricoles.

Quels bilans tirez-vous des outils mis en place visant à conforter les pratiques agricoles ?Seules une vingtaine de zones agricoles protégées (ZAP) et cinq périmètres de protection des espaces agricoles et natu-rels périurbains (PAEN) existent actuelle-ment. C’est peu, c’est insuffisant pour des dispositifs assez anciens. Ces deux outils vont cependant dans le bon sens. Nous

devons faire en sorte de les améliorer et en faire la promotion auprès des élus.Depuis près de deux ans, les commissions départementales de la consommation des espaces agricoles se réunissent dans tous les départements pour analyser les documents d’urbanisme qui consomment des espaces agricoles et les projets des aménageurs. Le travail de ces commissions est positif et je veux en renforcer le rôle, donner une force plus contraignante à leurs avis.

Vos objectifs en matière de foncier et de maintien de l’activité agricole auront-ils une traduction législative notamment dans le champ de l’urbanisme ? Il y aura une traduction législative à nos objectifs. Avec Cécile Duflot, nous nous sommes partagé les rôles pour un même objectif, réduire la consommation d’es-paces : certaines dispositions sont prévues

dans la loi urbanisme et logement, d’autres le seront dans la loi d’avenir de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt.Mon objectif est d’étendre le rôle de l’Ob-servatoire de la consommation des espaces agricoles que j’ai installé en avril dernier, de créer des observatoires régionaux, de renforcer le rôle des commissions dépar-tementales de consommation de l’espace et d’amener les collectivités à intégrer dans leurs documents d’urbanisme une réflexion sur leurs espaces agricoles.Je souhaite enfin m’appuyer sur les socié-tés d’aménagement foncier et d’éta-blissement rural en tant que véritables opérateurs fonciers des espaces agricoles, leur donner la capacité d’intervenir sur les friches par exemple, et améliorer la transparence du marché foncier rural.

Propos recueillis par Christophe Bernard

Stéphane Le Follministre de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêtview

L’activité agricole façonne les paysages en même temps qu’elle répond à son rôle premier de nourrir les populations

« La perspective de Plu intercommunaux et le développement des Scot devraient être bénéfiques » / © Pierre Rousseau / CIT'images


7DOSSIER

« Préparer le vote de la loi d'avenir sur l'agriculture »L’Observatoire national de la consommation des espaces agricoles (ONCEA) vient d’être créé. Sa présidente explique la genèse et les objectifs poursuivis.

C haque seconde, la France perd 24 m² de foncier agricole, soit 200 hectares par jour et l’équi-

valent d’un département tous les six ans. Sur un million d’hectares libérés chaque année par les agriculteurs, 400 000 servent à l ’agrandissement d’exploitations, 500 000 sont utilisés par des agriculteurs pour leur installation et 100 000 disparaissent. Ce phéno-mène provoque une artificialisation et un morcellement de l’espace (surtout en zone périurbaine et littorale), un mitage des paysages, une augmentation des risques d’incendie (notamment dans les régions de la façade méditerranéenne). Il rend plus difficile l’installation de jeunes agriculteurs, ce qui à terme posera un problème en matière de sécurité et d’au-tosuffisance alimentaires.

Éviter le mitageDepuis 40 à 50 ans, le manque de dispo-nibilités foncières et la complexité pour bâtir dans les espaces déjà urbanisés ont conduit à investir les terres agricoles autour des centres urbains pour dévelop-per l’essentiel de l’urbanisation. Selon les sources du Ministère, 40 % des terres agri-coles se trouvent en zones périurbaines. Il est donc urgent d’agir.L’espace agricole est encore trop souvent considéré comme une entrave à l’expan-sion urbaine et il est rare que l’agriculture devienne l’une des composantes du projet urbain. Elle intéresse pourtant un public large et génère aujourd’hui de nombreux

débouchés, jouant ainsi un rôle socio- économique crucial. Par ailleurs, l’agricul-ture est de plus en plus sollicitée pour pro-duire des biens alimentaires, de l’énergie ou des matériaux de construction.

L’agriculture est une activité économique à part entière

Lors du Grenelle de l’environnement, ce conflit d’usage et cette consommation irréversible par l’urbanisation ont été soulignés. Cette problématique préoc-cupante, pour ne pas dire alarmante, a conduit à la création de l’Observatoire national de consommation des espaces agricoles (ONCEA).Nos espaces naturels, agricoles et fores-tiers sont soumis à la pression foncière. Ce phénomène résulte des besoins en logements et en infrastructures auxquels nous devons faire face. Il découle aussi de la construction de zones d’activités éco-nomiques, commerciales et récréatives. Or, l’agriculture est une activité écono-mique à part entière, génératrice d’em-plois directs et indirects, productrice de denrées alimentaires et de matières premières énergétiques.

Une exigence de qualitéPar ailleurs, il existe une demande sociale des citadins pour une agriculture et une

alimentation de proximité et de qualité, j’en veux pour preuve le succès que ren-contrent les marchés paysans, les marchés de producteurs locaux et les circuits courts. C’est pour traiter de ces enjeux que la loi de modernisation de l’agricul-ture et de la pêche du 27 juillet 2010 a créé l’Observatoire national de la consomma-tion des espaces agricoles, dont le ministre de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt, Stéphane Le Foll, vient de me confier la présidence.

Nous allons, d’ici la fin de l’année 2013, recueillir des données et des indicateurs afin d’apporter un appui méthodologique aux services de l’État et aux collectivités locales. Nos travaux doivent nourrir la réflexion du Ministre et préparer le vote de la loi d’avenir sur l’agriculture.

Sur un million d'hectareslibérés chaque annéepar les agriculteurs...

sont utilisés par des agriculteurspour leur installation

« La France perd 200 hectares de foncier agricole par jour, soit l'équivalent d'un département moyen tous les six ans. »

disparaissent

servent à l'agrandissementd'exploitations

50 %

40 %

10 %

des terres agricoles se trouvent en zones périurbaines

La base de données parfaite n’existe pasComment produire, au niveau local, des indicateurs pertinents ? Les pôles de compétence et d’innovation « foncier et stratégies foncières » des centres d’études techniques de l’équipement tentent de répondre à cette interrogation.

A vant d’entrer dans le détail tech-nique de l’observation foncière, il importe de s’accorder sur un pos-

tulat intangible : il n’existe pas à ce jour de base de données totalement satisfaisante qui permette de mesurer la consomma-tion des espaces agricoles ou naturels et qui se déclinerait facilement à la fois au niveau local, régional et national.Au niveau national, plusieurs bases com-plémentaires offrent des atouts et des limites pour appréhender l’occupation du sol : Corine Land Cover, Teruti-Lucas, les fichiers fonciers (issus de Majic), le registre parcellaire graphique, etc. La collaboration des services experts dans le maniement de ces bases est essentielle pour arrêter une méthode à la fois simple, souple et adapta-

tive selon les territoires. C’est l’impulsion qui a été donnée par la création de l’Ob-servatoire national de la consommation des espaces agricoles, installé le 17 avril dernier.

Un double défiLa gageure est double : mettre en place, sur l’ensemble du territoire, des réseaux d’ex-perts et fournir les outils et les méthodes pour aider à la fois les intercommunalités et les services de l’État à répondre aux obli-gations législatives. Car la difficulté réside aujourd’hui dans le fait que tous les terri-toires ne disposent pas des mêmes sources, ce qui conditionne le niveau de précision et de qualité du système d’observation et de reporting mis en place pour le suivi

et l’évaluation d’une politique publique. Certaines collectivités (régions, dépar-tements, agglomérations) ont développé des modes d’occupation des sols (MOS), permettant de suivre l’occupation du sol d’un territoire à partir de l’interprétation de photographies aériennes. De même, les agences d’urbanisme mettent au point des méthodes croisant des bases de données locales (documents d’urbanisme numéri-sés et permis de construire géolocalisés notamment).Par ailleurs, les services de l’État ont un besoin croissant de traitements automati-sés leur permettant de calculer des indica-teurs clés et de comparer les résultats avec les zones voisines et/ou celles présentant des caractéristiques comparables.

Les études pilotées par le ministère de l’Égalité des territoires et du Logement apportent une réponse plus limitée sur les espaces agricoles que sur les espaces urbains. Le groupe de travail national (DGALN*) relatif à la mesure de la consom-mation d’espace à partir des fichiers fon-ciers s’apprête à publier ses travaux au second semestre 2013. Il propose des fiches de capitalisation pour mettre en place loca-lement des méthodes permettant d’appré-cier l’occupation du sol, la consommation d’espace, l’efficacité de l’urbanisation et la qualité des espaces consommés.

Diagnostic et objectifs clairsLa mise en place d’indicateurs locaux implique une attention particulière sur

Fanny Dombre-Costeprésidente de l’ONCEA, députée de la 3e circonscription de l’HéraultTribune

© S

ylva

in T

hom

as/R

EA

Sources : ONCEA


8 DOSSIER AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

le diagnostic et la définition d’objectifs clairs. Par exemple, la densité des loge-ments construits fait souvent l’objet d’un objectif chiffré dans les documents de planification. La première question à

se poser est la suivante : quelle densité veut-on mesurer ? Mais également : quelle densité peut-on mesurer ? Car ce sont les données mobilisables localement qui auront souvent le dernier mot ! Consi-dérera-t-on uniquement la surface de la

parcelle sur laquelle est construit le loge-ment, ou intégrera-t-on les équipements et espaces associés (voirie, parc public, etc.) ? À partir de là, quelle est la situation de référence ? Quelle est la densité de l’en-semble du parc et quelle est la tendance pour les dernières années ? Ce n’est qu’à partir de là, une fois que la méthode de mesure et le diagnostic ont été fixés, qu’un objectif peut être discuté. Il restera alors à se poser la question des moyens pour l’atteindre. En matière de densité, cela nécessitera notamment de faire un état des lieux du marché du foncier sur le territoire considéré pour pouvoir permettre la mobilisation de zones urbanisables là où le foncier est cher. Au regard des coûts de construc-tion, la densité ne devient en effet rentable économiquement qu’à partir d’un certain niveau de charge foncière.Autre indicateur « classique » : la part de logements construits en « tissu urbain existant ». Les étapes citées précédem-ment restent valables, avec en particulier

une question à trancher sur la définition du « tissu urbain existant » pour pouvoir exercer un suivi. D’autant que le seul chiffre de la surface consommée en hectares n’est pas suffisant. Celle-ci doit pouvoir s’apprécier notamment au regard de l’armature urbaine et des formes urbaines produites. Seule une méthode précisément définie, stable dans le temps et partagée localement par les différents

partenaires permettra un suivi des ten-dances d’un territoire au regard des objec-tifs poursuivis.

Christelle Barassi et Vincent Caumont, CETE Nord-Picardie, Corinne Podlejski, CETE Méditerranée

* DGALN : Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature.

L’agriculture utilisée comme un levier de développement localSur le territoire de la communauté d’agglomération, l’agriculture constitue un véritable enjeu en termes de qualité et de cadre de vie ainsi que de développement durable. Maurice Vincent, président de Saint-Étienne Métropole, sénateur-maire de Saint-Étienne, témoigne.

L es chiffres sont parlants : avec près de 850 exploitations agri-coles qui couvrent 34 % du terri-

toire, l’agriculture est importante pour la communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole et contribue au main-tien d’une activité économique dans les espaces périurbains (1 058 emplois directs). Cette dernière est typiquement périurbaine (exploitations relativement petites – 24 hectares en moyenne –, circuits courts nombreux et anciens) mais doit faire face à une urbanisation en progression.

Objectif : soutenir le maintien et la création d’activités et d’emplois en milieu périurbain et rural

Forts de ce constat et dans le cadre du projet d’agglomération 2008-2014 « Une agglomération innovante, verte et soli-daire », les élus de Saint-Étienne Métro-pole se sont fixé l’objectif de soutenir le maintien et la création d’activités et d’em-plois en milieu périurbain et rural. Cette politique est portée plus spécifiquement par Maurice Bonnand, vice-président en charge de l’économie agricole et de l’agroalimentaire.

L’agriculture est ainsi utilisée comme un levier de développement local, avec pour objectif de :• préserver les espaces pour le maintien

des activités agricoles,• favoriser le développement des filières

agricoles et bois locales,• promouvoir une agriculture respec-

tueuse de l’environnement,• promouvoir l’agriculture, la forêt et le

tourisme rural.La contractualisation, en janvier 2010 (pour une période de six ans), d’un projet stratégique agricole et de développement rural (PSADER) entre Saint-Étienne Métropole et le conseil régional de Rhône-Alpes traduit cet engagement fort et permet une mobilisation financière en faveur de l’agriculture et du développe-ment rural du territoire de l’aggloméra-tion stéphanoise. Des actions en matière d’aménagement du territoire ont d’ores et déjà été engagées avec, notamment, un accompagnement technique des com-munes à la réalisation d’un diagnostic des enjeux agricoles dans le cadre des révi-sions de PLU, et l’approbation, en mai 2013, d’une « charte du foncier agricole de Saint-Étienne Métropole » qui va per-mettre d’engager des actions foncières agricoles, notamment en matière d’ani-mation et de veille foncières mais éga-lement d’aides à la planification. Cette charte est issue d’un travail d’identifi-cation et de localisation, avec les com-

munes membres et la profession agricole des enjeux agricoles, qui relèvent de trois catégories :• planification (zones reclassées en agri-

cole ou naturelle, souhaits de zone agri-cole protégée ou périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN), etc.) ;

• économie agricole (transmissions incer-taines, installations récentes à conforter, etc.) ;

• paysage (secteurs qui s’enfrichent ou exploités de manière incertaine, etc.).

Saint-Étienne Métropole soutient égale-ment les communes pour introduire des produits bio et locaux dans les menus de leurs restaurants scolaires. La ville de Saint-Étienne a, par exemple, mis

en place une politique forte en matière d'approvisionnement des cantines sco-laires auprès de producteurs régio-naux engagés dans une agriculture plus respectueuse de l 'environnement. La ville s’est fixé comme objectif de passer au 100 % bio au 1er janvier 2014.Enfin, des actions sont engagées sur le volet économique. En lien direct avec la pérennisation du foncier, la com-munauté, aux côtés du conseil régional de Rhône-Alpes, finance la chambre d’agriculture de la Loire pour la mise en place d’un dispositif territorialisé d’animation et de repérage anticipé des cédants et des repreneurs. Cette action est prioritaire pour le maintien des sièges d’exploitation. Maurice Vincent

La mise en place d’indicateurs locaux implique une attention particulière sur le diagnostic et la définition d’objectifs clairs

CETE, une pièce maîtresse du réseau Les centres d’études techniques de l’équipement (CETE) constituent, par leur ancrage en région et par leur situation en interface entre l’expérimentation et la recherche, une pièce maîtresse du Réseau scientifique et technique. Ils contribuent largement à la conception et à la mise en œuvre des politiques publiques conduites par le ministère de l’Égalité des territoires et du Logement, par leur vocation de recherche, d’innovation, d’expertise, d’études et de diffusion des connaissances scientifiques et techniques et par l’appui qu’ils offrent aux directions générales et aux services déconcentrés.

Le projet d’agglomération : être innovante, verte et solidaire / © Ville du Chambon-Feugerolles

Saint-Étienne Métropole

(45 communes et 400 000 habitants)


9DOSSIER

ZAP et PAEN : des outils en panneDeux dispositifs juridiques, visant à protéger le foncier agricole, ont été mis en place : les zones agricoles protégées et les périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains.

L a loi a prévu deux outils de régula-tion du foncier. L’un d’entre eux, les zones agricoles protégées1 (ZAP),

présentant un intérêt général soit en raison de la qualité de leur production soit de leur situation, prévoit la protection de secteurs. Ces zones sont délimitées par un arrêté préfectoral, pris sur proposition de la commune ou avec son accord, après avis de la chambre d’agriculture, de l’Institut national de l’origine et de la qualité, de la commission départementale d’orientation agricole et après enquête publique. L’ar-

rêté pose une servitude d’utilité publique sur la zone concernée. Tout changement d’affectation ou de mode d’occupation du sol qui altère durablement le potentiel agronomique, biologique ou économique d’une ZAP doit être soumis à l’avis de la Chambre d’agriculture et de la Com-mission départementale d’orientation de l’agriculture. En cas de recueil d’un avis défavorable, le changement ne peut être autorisé que sur décision motivée du préfet. Ces dispositions ne concernent pas le changement de mode d’occupation

du sol si celui-ci relève d’une autorisation au titre du Code de l’urbanisme ou si le terrain est situé à l’intérieur d’un docu-ment d’urbanisme.

Protéger et mettre en valeurLe second outil, les périmètres de protec-tion et de mise en valeur des espaces agri-coles et naturels périurbains2 (PAEN), sont instaurés par le département avec l’accord de la ou des communes concernées et sur avis de la chambre d’agriculture. La déli-mitation du périmètre doit être compatible

avec le SCoT, et ne peut inclure de parcelles situées en zone urbaine ou à urbaniser déli-mitée par le PLU ou dans un périmètre de zone d’aménagement différé (ZAD). Toute réduction de ce périmètre se réalise par décret. Un programme d’action est élaboré par le département, avec l’accord des com-munes et avis de la chambre d’agriculture, de l’Office national des forêts (ONF) – si concerné –, de la Fédération des parcs naturels régionaux (PNR) ou de l’organe de gestion du parc national le cas échéant. Il précise les aménagements et les orien-tations de gestion permettant de favoriser l’exploitation agricole, la gestion forestière ainsi que la préservation et la valorisation des espaces naturels et des paysages. À l’intérieur de ce périmètre, le département ou, avec son accord, une autre collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) peut réaliser des acquisitions foncières à l’amiable, par expropriation ou par préemp-tion. La préemption s’applique notamment sur tout terrain bâti ou non bâti faisant l’objet d’une aliénation à titre onéreux.Le peu d’engouement à l’égard de ces outils3 a incité, dès 2009, des inspecteurs généraux de l’agriculture, du génie rural et de l’équipement à préconiser, dans un rapport remis en mai 2009 au ministre de l’Agriculture et intitulé « Protéger les espaces naturels et agricoles », la pro-grammation des ZAP et PAEN au niveau des intercommunalités, maîtres d’ouvrage des SCoT.

Christophe Bernard

1- Loi d’orientation agricole n° 1999-574 du 9 juillet 1999.2- Loi relative au développement des territoires ruraux du 23 février 2005.

2010 : nouvelle commission, nouvelle taxe pour protéger le foncier agricoleLa loi de modernisation de l’agri culture et de la pêche du 27 juillet 2010 a créé les commissions dépar tementales de la consommation des espaces agricoles (CDCEA). Ces dernières sont consultées par le préfet lors des procédures d’élaboration ou de révision de SCoT, de PLU ou de carte communale (situés hors périmètre de SCoT approuvé) ayant pour conséquence une réduction des zones agricoles. Leur avis est également sollicité sur les autorisations relatives aux projets de construction ou d’aménagement, dès lors que ces projets sont situés dans les espaces autres qu’urbanisés des communes non couvertes par un document d’urbanisme, y compris une carte communale, et dès lors qu’ils ont pour effet de réduire une surface où est exercée une activité agricole ou à vocation agricole. Outre un avis sur la maîtrise de la consommation d’espaces proprement dite, les CDCEA peuvent préconiser la mise en œuvre de ZAP ou de PEAN. À l’occasion de projets de grande envergure, elles peuvent recom mander l’élaboration d’un projet d’intérêt général (PIG) à vocation de protection des espaces agricoles. Enfin, les CDCEA peuvent être consultées sur les méthodes d’évaluation et les moyens mis en place

afin de contribuer à la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers dans les documents d’urbanisme.

Une taxe sur la plus-valueLa même loi de 2010 a institué une taxe sur la vente de terrains agricoles rendus constructibles. Le propriétaire qui vend un terrain agricole nu, rendu constructible suite à la modification du plan local d’urbanisme (PLU), doit payer une taxe sur la plus-value réalisée à l’occasion de la vente. La taxe est acquittée par le vendeur lors de la première cession à titre onéreux du terrain, intervenue après son classement en zone constructible. Si l’acheteur revend le terrain, celui-ci n’est pas taxé. Les mutations à titre gratuit ne sont pas soumises à la taxe. Les cessions inférieures à 15 000 euros, dont la plus-value est inférieure à dix fois le prix d’acquisition, effectuées avant le 10 janvier 2010 ou qui résultent d’une expropriation suite à déclaration d’utilité publique sont exonérées. La taxe est progressive : 5 % pour une plus-value comprise entre 10 et 30 fois, 10 % au-delà de 30 fois.

Christophe Bernard

Aux portes des villes, protéger et mettre en valeur les zones agricoles / © Lavallée-Scure



« Les politiques agricoles se territorialisent »L'association Terres en Villes réunit intercommunalités et chambres d'agriculture autour du credo de la co-construction

E n juin 2000, nous étions six agglo-mérations (intercommunalités et chambres départementales d’agricul-

ture) à créer Terres en Villes pour échanger nos savoir-faire et mettre en commun nos approches sur les questions d’urbanisme et d’agriculture, car nous ne trouvions les solutions ni d’un côté, ni de l’autre. Nous voulions aussi mieux faire reconnaître la question agricole périurbaine. Nous avons choisi d’accueillir les agglomé-rations de plus de 80 000 habitants, sous réserve que les deux partenaires, poli-tiques et professionnels, adhèrent. La co-construction est notre credo. Elle doit aussi

s’adresser aux acteurs de la société civile.Treize ans après, nous sommes 27 agglo-mérations ou métropoles (y compris d'Île-de-France). Et plusieurs autres souhaitent nous rejoindre rapidement. Lors de notre assemblée générale de Saint-Étienne, le 5 juillet prochain, nous étendrons peut-être le réseau aux autres collectivités territo-riales. C’est dire si l’agriculture périurbaine, l’agriculture urbaine et la question ali-mentaire sont devenues des problèmes de société. Ce sont bien, effectivement, des domaines de politique intercommunale. C’est d’ail-leurs pour cette raison que nous avons

rejoint les associations d’élus du 22 rue Joubert : nous voulons encore mieux col-laborer avec les grands réseaux intercom-munaux sur ces enjeux et faire comprendre que l’agriculture et l’alimentation ne sont plus seulement l’affaire de l’Europe, de l’État et des agriculteurs. Les politiques agricoles se territorialisent : l’agriculture et l’alimentation sont des composantes à part entière d’un projet de territoire. On ne peut plus se contenter de multiplier les politiques sectorielles. Selon la manière dont on conduira la politique d’intervention foncière, dont on gèrera la densification et les formes

urbaines, on jouera sur la protection des terres agricoles et l’avenir des exploitations. Selon que l’on investira ou non dans l’éco-nomie agricole et les circuits courts, on interviendra différemment sur l’économie territoriale, le lien social et la qualité de vie. Pour nous faire reconnaître, nous avons choisi de combiner politique et technique en nous appuyant sur l’expérience de nos membres : il nous faut à la fois échanger, expérimenter et convaincre.

L’agriculture et l’alimentation sont des composantes à part entière d’un projet de territoire

Nous conduisons nos trois missions dans cinq grands chantiers : la co-construction des politiques agricoles périurbaines, la protection et la mise en valeur des espaces agricoles, forestiers et naturels périurbains, le développement des circuits de proximité et la gouvernance alimentaire des agglo-mérations, la prise en compte des espaces ouverts périurbains et de leur agriculture dans les politiques européennes et, enfin, la forêt périurbaine. Nous avons d’abord élaboré une charte Terres en Villes qui précise nos valeurs et qui est signée par chaque agglomération membre. Elle nous oblige à travailler à une meilleure gouver-nance et efficacité de nos politiques. Ainsi, nous testons une évaluation croisée entre deux agglomérations.Nous avons aussi très tôt choisi de travailler sur la prise en compte de l’agriculture par la planification (Agri SCoT) et l’urbanisme opérationnel (recherche-action sur les formes agri-urbaines). Et nous privilégions actuellement la question économique et alimentaire : le développement des circuits de proximité, la logistique d’approvisionne-ment de la ville, mais aussi les filières ter-ritorialisées et la gouvernance alimentaire des agglomérations. Il nous reste en effet beaucoup de chemin à parcourir pour être au niveau des agglomérations du nord de l’Europe. Enfin, avec tous nos partenaires, nous portons cette thématique agricole et alimentaire afin qu’elle soit bien prise en compte dans les lois en préparation : loi « urbanisme et logement », loi « avenir de l’agriculture », mais aussi lors des Assises de la mer…

Définir l'agriculture périurbaine…En même temps qu’émergeaient les zones pavillonnaires aux portes de nos villes est née la notion d’agriculture périurbaine.

L e terme d’agriculture périurbaine laisse imaginer une activité « trait d’union » entre la ville et la cam-pagne, en charge d’assurer une couture entre deux

espaces séparés : le rural et l’urbain. Serge Bonnefoy, de l’association Terres en Villes (lire aussi ci-dessus), rappelle que « l’agriculture périurbaine est une expres-sion née dans les années 1960, après la "reconstruction", lorsqu’on a commencé à aménager les villes nouvelles. Elle est devenue plus présente avec le triomphe des zones pavillonnaires. Or, depuis ces dernières années, les zones agricoles sont de moins en moins considérées comme des espaces vides, de simples réserves foncières pour la ville. » La prise de conscience de la nécessité de préser-ver les espaces agricoles a été progressive, plus lente que dans les autres pays d’Europe : « Elle a mis longtemps à émerger sans doute parce que la France estimait avoir trop d’espaces et que l’opposition rural/urbain est histo-rique dans notre pays », estime encore Serge Bonnefoy.Selon lui, le véritable déclic se serait produit avec les pre-mières crises alimentaires, notamment celle de la vache folle. Les Français ont alors eu envie et besoin de retrouver une identité locale, prenant conscience de l’importance de ces terrains agricoles aux portes des villes qu’il n’est plus possible de gaspiller. « Certains opposent l’agriculture productive aux circuits courts pour définir l’agriculture périurbaine, mais lorsqu’une agglomération décide d’une

politique agricole, elle s’adresse à tout le territoire, elle ne sélectionne pas les exploitants. »L’agriculture périurbaine se caractérise évidemment par sa position aux portes des villes, s’insérant même parfois dans des zones urbaines. Elle a aussi très vite cherché des débouchés dans ces mêmes villes en développant des circuits courts. Aux abords des agglomérations, les exploitations maraichères n’ont pas attendu les Associa-tion pour le maintien d’une agriculture paysanne (Amap) pour aller à la rencontre de leurs voisins consommateurs.

Un retour aux fonctions nourricières du territoireAujourd’hui, la particularité de cette agriculture périur-baine est de permettre, « en creux », de contenir la ville. « On va chercher les espaces agricoles pour structurer l’urbain », estime Serge Bonnefoy. Au-delà du nécessaire aménagement du territoire, les enjeux sont économiques, alimentaires avec un retour à la fonction nourricière de l’agriculture, et même sociaux avec une volonté de marquer l’identité d’un territoire. L’émergence du développement durable a évidemment été un formidable accélérateur à la prise de conscience. Aujourd’hui, l’agriculture entre même dans l’urbain avec le développement des Amap mais aussi, dans une moindre mesure, des jardins partagés, des jardins sur les toits… C’est dans ce contexte que les intercommunalités sont de plus en plus nombreuses à s’emparer de la question agricole. Premier signe flagrant : la nomination croissante de chargés de mission dédiés à cette question. De l’amé-nagement du territoire, avec par exemple la lutte contre les friches agricoles, à la volonté d’alimenter les circuits de restauration collective avec des produits cultivés loca-lement, les pistes de travail sont nombreuses.Selon Serge Bonnefoy, la difficulté consiste à mettre en place une gouvernance cohérente, en faisant travailler ensemble élus, acteurs du monde agricole, représentants de la société civile… « C’est original et complexe, d’autant que la politique agricole dépend de l’État et de Bruxelles. L’enjeu à venir est de donner plus de poids à la politique territoriale et d’inventer l’articulation entre les niveaux local, national et européen. »

Les Français ont pris conscience de l’importance des terrains agricoles aux portes des villes / © Beauzee G. / URBA IMAGES

Bernard Poiriercoprésident de Terres en VillesTribune

© Y

ves

Ser

vais

/ R

enne

s M

étro

pole


11DOSSIER

« Les exploitants s’adaptent et innovent »L es chambres d’agriculture, face aux enjeux d’un contexte périurbain contraignant, sont attentives aux initiatives locales originales. Le recensement et la mise en valeur de ces innovations font actuellement l’objet du projet « GAMAI, grandes aires métropolitaines et agriculture innovante » mené par les chambres d’agriculture en partenariat avec le ministère de l’Agriculture et Terres en Villes.

A ujourd’hui, plus des trois quarts des exploitations agricoles sont localisées en zone urbaine ou

périurbaine, contre 44 % en 2000 (défini-tions Insee, source Agreste). Cette agriculture se caractérise par plu-sieurs tendances fortes à l’approche de la ville : des exploitations spécialisées plus petites et intensives ; des grandes cultures, de l’horticulture et du maraîchage plus fréquents ; une vente directe plus pré-sente ; et, enfin, une gamme des orienta-tions de production élargie.Pour poursuivre leur activité dans un contexte périurbain contraignant et très consommateur d’espace, mais présentant également des opportunités, les exploi-tants choisissent diverses trajectoires1 : maintenir le potentiel de l’exploitation pour développer la production alimen-taire, diversifier ou intensifier l’activité sur des surfaces réduites, ou encore

valoriser un bien familial sur le temps d’une carrière. Ces stratégies d’exploi-tation correspondent aux choix écono-miques des exploitants, mais cherchent également à satisfaire les demandes des consommateurs ainsi que les attentes des élus locaux.

Aujourd’hui, plus des trois quarts des exploitations agricoles sont localisées en zone urbaine ou périurbaine, contre 44 % en 2000

Des stratégies productricesElles génèrent de nombreuses innovations :• produits et services fournis : méthanisa-

tion, centre équestre, studios étudiants ;• pratiques : irrigation au goutte-à-goutte

enterré en grandes cultures, désherbage alternatif ;

• commercialisation : self-cueillette, drive...

Le succès de ces innovations dépend tout autant de la motivation des exploitants que de l’environnement favorable créé par les collectivités ter-ritoriales et les acteurs locaux accom-pagnant l ’agriculture, au travers de leur politique de concertation, d’aménagement et de développement économique. Les chambres d’agriculture ima-ginent aussi de nouveaux dispositifs permettant de soutenir l’agriculture périurbaine. En réponse à la perte de

valeur ajoutée supportée par les exploita-tions privées d’une partie de leurs terres dans le cadre d’un projet d’aménagement,

la chambre d’agriculture interdéparte-mentale d’Île-de-France est ainsi en train de constituer un fonds alimenté par les aménageurs et les maîtres d’ouvrage, sur la base d’un montant forfaitaire versé à l’hectare consommé. Ce fonds servira à prendre des parts de capital dans des entreprises assurant la transformation de produits agricoles locaux permettant de recouvrer la valeur ajoutée perdue.

Christophe Hillaret

1- Source : projet « Prospectives agricoles locales et dynamiques urbaines » mené en Pays de la Loire entre 2007 et 2009, piloté par la Chambre régionale d’agriculture avec le financement du ministère de l’Agriculture.2- Les résultats du projet GAMAI seront partagés dès la rentrée 2013 à l’occasion d’ateliers d’échanges multi-acteurs qui se dérouleront à Paris, Lyon et Lille. Renseignements auprès de Pauline Teyssier au 04 72 72 49 99.

« Développement urbain et développement agricole sont-ils incompatibles ? »On a trop souvent tendance à opposer le développement urbain au développement agricole. C’est un mauvais procès car ces deux développements ne sont pas incompatibles. Au contraire, s’ils sont conçus et gérés intelligemment, ils peuvent être complémentaires.

O n a trop souvent affirmé que la France consommait l’équivalent d’un département français tous

les sept ans pour faire face à son déve-loppement urbain : logements, zones d’activités, espaces verts publics, infras-tructures, zones de stationnement, etc. Cette affirmation ne repose sur aucune donnée scientifique. Bien au contraire, les récentes études menées dans le cadre de Corine Land Cover font apparaître qu’au cours des 15 dernières années, l ’artificialisation des sols en France a connu un rythme de 14 000 hectares

par an. On est loin d’un département consommé tous les sept ans ! Les amé-nageurs, et d’une manière générale tous les opérateurs qui interviennent sur la chaîne du logement, ont compris et intégré la nécessité de restreindre la consommation d’espaces. Aujourd’hui, des densités moyennes de 40 logements/ha se retrouvent très couramment dans les opérations qu’ils développent. Ces densités correspondent à des opérations offrant une mixité de produits forte : petits collectifs, intermédiaires, maisons individuelles groupées et lots de terrains aménagés pour la maison individuelle. C’est vers ce type d’opération qu’il faut orienter le développement du logement dans les zones périurbaines. La densification à outrance n’est pas la solution, car une densité très forte induit un prix de revient des bâtiments élevé qui ne permet pas aux primo-accédants de se loger. C’est donc vers une densité raison-nable qu’il faut orienter les développe-ments futurs pour pouvoir proposer aux Français une mixité de produits qui cor-

respond à leurs aspirations. N’oublions pas que lorsqu’on les interroge, 80 % des Français déclarent vouloir vivre dans une maison. L’alternative du tout collectif n’est donc pas la bonne réponse.

Les aménageurs ont compris et intégré la nécessité de restreindre la consommation d’espaces

Si l ’on veut lutter contre la consom-mation excessive de terres agricoles, il faut limiter le développement de la construction de maisons qui se fait de manière anarchique, sans aucune notion d’urbanisme ou d’intégration à l ’envi-ronnement, simplement parce que des terrains diffus sont disponibles. Pour cela, il nous paraît indispensable de prévoir au niveau des documents d’urbanisme, et notamment du PLU, des zones réservées à l ’habitat dans

des opérations aménagées reprenant la mixité de logements évoquée ci-dessus. C’est le développement de ces zones qui permettra de limiter la consomma-

tion d’espaces et d’offrir aux Français le cadre de vie qu’ils attendent. Exclure des docu-ments d’urbanisme cette pos-sibilité, c’est laisser la porte ouverte au développement anarchique de la maison et à une consommation non maîtrisée des espaces. C’est malheureusement la situa-

tion que nous constatons actuellement en France puisque, entre 2006 et 2012, le pourcentage de maisons individuelles construites en diffus a doublé, alors que celui de maisons individuelles réa-lisées dans les opérations aménagées a diminué de moitié, conduisant à une consommation quatre fois supérieure de foncier. C’est ce défi que doivent relever les aménageurs en concertation avec les responsables politiques des collectivités territoriales.

80 % des Français disent vouloir vivre dans une maison /

© Beaucardet W. / URBA IMAGES

Roger Bélierprésident du Syndicat national des aménageurs lotisseurs (SNAL)Tribune

© S

NA

L

Christophe HillaretMembre du Bureau de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA) en charge du dossier Agriculture périurbaine

Tribune



L’agriculture périurbaine francilienne protégéePour préserver ses espaces agricoles et ses forêts, la Région Île-de-France dispose d’une Agence des espaces verts qui œuvre activement à défendre ces zones particulières, notamment face à la pression urbaine.

E n Île-de-France, les espaces agri-coles représentent un peu plus de 50 % de la superficie de la région.

Depuis 1976, date de sa création, il incombe à l’Agence des espaces verts (AEV) de la Région de préserver ce patri-moine agricole. « Nous sommes l’équiva-lent du Conservatoire du littoral, mais pour les espaces verts franciliens. Avec la décentralisation et la création des régions, l’établissement public a logiquement été rattaché au Conseil régional dont nous sommes le “bras armé“ dans ce domaine », rappelle le président de l’agence, Olivier Thomas.L’AEV est née dans les années 1970, en même temps qu’apparaissaient les villes nouvelles aux abords de la capitale. « À l’époque, la nécessité de créer une cein-ture verte a vite émergé, c’était les pre-miers sentiments écologiques… Il fallait préserver des espaces de respiration à 20 ou 30 kilomètres de Paris », explique encore Olivier Thomas.À cette époque, le principal danger iden-tifié concernait plutôt la déforestation. Aujourd’hui, les risques se concentrent sur les terres agricoles et les zones natu-relles. « Il y a une forte déperdition agricole, due notamment à l’étalement urbain », estime le président d’AEV. Désormais, l’enjeu est de préserver la bio-diversité des zones naturelles et l’activité agricole. Pour cela, il faut d’abord éviter les exploitations en peau de léopard. Un agriculteur qui doit parcourir des kilo-mètres entre chacune de ses parcelles perd du temps, en même temps qu’il doit circuler sur des routes pas toujours adaptées.Pour mener à bien sa mission, l’agence dispose de plusieurs outils. Elle est d’abord partie prenante du schéma directeur de la région Île-de-France (Sdrif). Plus locale-ment, en lien avec les communes, elle met en place des périmètres régionaux d’inter-

vention foncière (Prif). Ces acquisitions foncières, réalisées en lien avec la société d’aménagement foncier et d’établissement rural (Safer) et l’Agence foncière et tech-nique de la région parisienne (AFTRP), permettent de préserver des zones de l’urbanisation.L’AEV peut aussi racheter des exploita-tions sans repreneur afin d’y installer de jeunes agriculteurs. À ceux qui leur reprocheraient de créer des « réserves d’indiens », Olivier Thomas rétorque qu’il s’agit de permettre aux exploi-tants d ’avoir une activité pérenne : « On est dans une agriculture durable. Nous faisons des baux de longue durée qui peuvent même être transmis aux enfants. Quand un agriculteur se lance, il a besoin qu’on lui garantisse qu’il aura son outil de travail, c’est-à-dire la terre, pour 30 ans. Sinon, la banque ne lui accordera pas de prêt pour acheter des engins d’exploitation. C’est pourquoi nous travaillons sur la durée. »

Un agriculteur qui doit parcourir des kilomètres entre chacune de ses parcelles perd du temps, en même temps qu’il doit circuler sur des routes pas toujours adaptées

Face au développement des zones d’acti-vités, gourmandes en foncier et chères à certains élus locaux puisqu’elles peuvent rapporter en termes de fiscalité, l’AEV ne manquent pas d’arguments : « On com-prend peu à peu qu’elles peuvent s’instal-ler ailleurs que sur les terrains agricoles, par exemple sur des friches industrielles. »

Quant à l’éternel dilemme « garder des terres agricoles alors qu’il est nécessaire de construire des logements et pour cela disposer de réserves foncières », l’agence estime que la réponse réside d’abord dans la densification des villes et les multiples

dents creuses qui maillent les zones urbaines. « Il faut construire la ville sur la ville. C’est en densifiant qu’on protègera les espaces ouverts et les espaces agricoles. L’enjeu est là et je pense que c’est complètement dans la philosophie du Sdrif. L’État a aussi mis en place les commissions départementales de consommation des espaces agricoles (CDCEA – lire aussi page 10) devant lesquelles les communes doivent passer pour pré-senter leur projet de PLU ou de révi-sion de PLU et faire la démonstration qu’il ne consomme pas trop d’espaces

agricoles. »L’agence va même plus loin en proposant que les communes soient légalement obli-gées de se conformer à l’avis des CDCEA alors que ce n’est pas le cas aujourd’hui. De même, selon Olivier Thomas, « il faut arrêter de faire croire que les terrains agri-coles peuvent être achetés pour faire une

bonne opération parce qu’il deviennent constructibles deux ans plus tard et que le prix du terrain est multiplié par cent. L’idée serait d’instaurer une taxe. Ainsi, lorsque vous achèterez un terrain agri-cole, ce serait au même prix qu’un terrain constructible. Mais pour ne pas encoura-ger la spéculation, le différentiel n’irait pas au propriétaire qui toucherait donc le prix d’un terrain agricole. La différence irait ensuite alimenter un fonds dont l’objectif serait d’aider l’agriculture. Il y aurait deux vertus : celle d’éviter de prendre les terres agricoles pour étendre la ville, et celle de s’obliger à réfléchir pour reconstruire la ville sur la ville. Mais, là où il n’est pas pos-sible de faire autrement pour des raisons économiques, de logement, etc ., le fonds permettrait de financer l’installation de nouvelles filières, comme la bio construc-tion par exemple. » Depuis sa création, l’Agence des espaces verts a fait l’acquisition ou mis en valeur près de 11 000 hectares de terrain afin de les rendre accessibles au public. Avec ces nouvelles propositions, de nou-veaux espaces agricoles pourraient être reconquis. SN

Quand un agriculteur se lance, il a besoin qu’on lui garantisse qu’il aura son outil de travail, c’est-à-dire la terre, pour trente ans

Olivier Thomas, président de l’AEV / © Yann Piriou


13DOSSIER

Date : ........ / ...... / ........ Cachet et signature

Abonnement 1 an (11 numéros) 1 x 50 € = ......... €

Abonnement supplémentaire …...... x 25 € = ......... €

Abonnement étudiant …...... x 25 € = ......... €(Joindre la copie de la carte d’étudiant)

Total = ......... €

Abo

nnem

ent

AdCF Assemblée des communautés de France AdCF Les élus

de l'intercommunalité

à découper et à retourner à ABO Intercommunalités 19, rue de l’Industrie - BP 90053 - 67402 Illkirch cedexTél. : 03 88 66 26 19 – Mail : [email protected]

Paiement par :

Chèque bancaire ou postal joint à l’ordre de l’AdCF

Mandat administratif

Je désire recevoir une facture administrative

Nom, prénom : .........................................................................................................................................................................

Qualité : ....................................................................................................................................................................................

Collectivité : .............................................................................................................................................................................

Code postal : ........................................ Ville : .......................................................................................................................

Date : ........ / ...... / ........ Cachet et signature

Quelle procédure pour les fusions réalisées après le 1er juin 2013 ? L a période dérogatoire pour modifier les périmètres intercommunaux dans le cadre de la mise en œuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale est terminée depuis le 1er juin 2013. Mais quelle procédure suivre aujourd’hui pour fusionner demain ?

D epuis le 1er juin dernier, toutes les modifications de périmètre inter-communal sont soumises aux

règles de droit commun, notamment les fusions pour lesquelles l’article L. 5211-41-3 du CGCT retrouve à s’appliquer. Toutefois, l’articulation entre les différents textes n’est pas aisée pour définir la procédure exacte à respecter pour fusionner des communau-tés au 1er janvier 2014. De nombreux terri-toires s’interrogent sur les délais à respecter et sur les points sur lesquels les élus doivent trouver un accord. En cas de notification d’un arrêté de projet de périmètre portant fusion de plusieurs communautés après le 1er juin 2013, le préfet devra d’une part accompagner ce document d’un rapport explicatif « qui contient a minima des informations som-maires explicitant les motifs de la fusion, la procédure mise en œuvre, les objectifs poursuivis et les conséquences principales en termes de compétence transférée et de gouvernance ». D’autre part, il devra noti-fier aux communes une étude d’impact budgétaire et fiscal qui « comporte un état de la situation budgétaire, financière et fiscale des EPCI et des communes concer-nées par la fusion ainsi qu’une estimation de la situation résultant de la fusion1 ». Les communes disposeront, à compter de cette notification, d’un délai de trois mois pour se prononcer sur le périmètre, la catégorie du futur groupement ainsi que sur ses statuts2. La question qui se pose est donc de savoir ce que devront contenir ces statuts. Avant la loi du 16 décembre 2010, les statuts devaient mentionner les éléments suivants : a) la liste des communes membres ;b) le siège ;c) le cas échéant, la durée pour laquelle le futur groupement est constitué ;d) les modalités de répartition des sièges ;e) le nombre de sièges attribué à chaque commune ;

f) l’institution éventuelle de suppléants ;g) les compétences transférées.L’article 9 de la loi dite « RCT » a supprimé les points d, e et f de cet article L. 5211-5-1 du CGCT.

Retour au droit commun pour les modifications de périmètre

S’agissant des suppléants, l’article 8 de cette même loi les a supprimés, sauf dans les communes ne comprenant qu’un seul siège. Aucune mention spécifique n’a donc à figurer dans les statuts.

Répartition des siègesLa question de la répartition des sièges du conseil communautaire est plus délicate. Selon l’article L. 5211-41-3 IV du CGCT, il convient d’appliquer le dernier alinéa de l’article L. 5211-6-1 qui prévoit que les éventuelles délibérations prises pour trouver un accord local doivent être adop-tées en même temps que celle relative au projet de périmètre. Dans notre cas, cela reviendrait à dire qu’une fois que les com-munes se sont vu notifier l’arrêté de projet de périmètre par le préfet, elles doivent se prononcer sur ce périmètre, les statuts, la catégorie du groupement et sur la répar-tition des sièges.

Or, l’article 83 II de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 dispose que « jusqu’au prochain renouvellement général des conseils municipaux, la composition de l’organe délibérant et du bureau des EPCI à fiscalité propre créés antérieurement à la date de promulgation de la présente loi, [ou] issus d’une procédure de (…) fusion en application des articles L. 5211-41 à L. 5211-41-3 du CGCT (…), demeure régie par les dispositions du CGCT dans leur rédaction antérieure à celle issue de l’article 9 de la présente loi ». Une fusion dont l’arrêté de projet de périmètre serait soumis pour avis aux communes après le 1er juin 2013 pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2014 devrait donc respecter les anciens articles L. 5214-7 du CGCT pour les communautés de communes et L. 5216-3 du même code pour les com-munautés d’agglomération. Selon ces dispositions, le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de la communauté de communes sont fixés dans un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêté fixant le périmètre de la communauté.En l’espèce, les communes n'auraient donc à se prononcer sur la répartition des sièges qu’à compter de l’arrêté pré-fectoral portant fusion des EPCI. Elles disposeraient à compter de cette date d’un délai de trois mois. Toutefois, selon les services de la DGCL, c’est l’article 34 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013, dite “Valls”, qui trouve à s’appliquer en l’espèce. En d’autres termes, les mandats des conseillers communautaires seront prorogés jusqu’en mars 2014. S’agissant de la répartition des sièges à compter de cette date, toujours selon les services de la DGCL, les élus doivent trouver un accord durant le délai de trois mois qui leur est octroyé pour se prononcer sur le périmètre communautaire, à compter de la notification de l’arrêté de fusion.

CompétencesS’agissant des compétences du groupe-ment, les élus devront donner leur avis dès

l’arrêté de projet de périmètre puisque les statuts doivent les fixer. Cependant, le III de l’article L. 5211-41-3 du CGCT prévoit une certaine « automaticité ». En effet, les compétences obligatoires des anciens groupements devront être reprises par le nouveau. S’agissant ensuite des compétences optionnelles, le nouveau conseil communautaire disposera d’un délai de trois mois pour se prononcer sur un éventuel retour d’une ou plusieurs compétences à l ’échelle municipale. Ce délai sera porté à deux ans pour les compétences facultatives et la définition de l’intérêt communautaire. Durant cette période, la communauté exercera ces compétences à l’échelle des groupements anciennement compétents. La délibéra-tion des communes sur les statuts sera, au vu de ces éléments, sans enjeux majeurs au niveau des compétences. Une fois cette période de trois mois achevée, la CDCI devra se prononcer pour avis (deux mois) au vu des éléments préfectoraux et des délibérations des col-lectivités concernées. Elle pourra apporter des modifications au projet de périmètre si ses membres parviennent à trouver un accord à la majorité des deux tiers. Si les communes trouvent un accord à la majorité qualifiée3 sur le périmètre, la répartition des sièges et sur les statuts, la fusion pourra être prononcée par le préfet – qui conserve in fine un pouvoir d’appréciation, mais de plus en plus contrôlé par le juge administratif.

Floriane Boulay

1- DGCL, « La fusion des établissements publics de coopération intercommunale », 2012. 2- Les communautés fusionnées ne se verront notifier ces documents que pour avis simple (délai de trois mois). À défaut d’accord d’une commune ou d’une intercommunalité, son avis sera réputé favorable. 3- "Deux tiers des communes représentant la moitié de la population ou l’inverse et un tiers des communes de chacun des anciens groupements doivent également avoir émis un avis favorable.

Depuis le 1er juin, les préfets n'ont plus de pouvoirs dérogatoires / © Richard Villalon-Fotolia


DROIT14

Édité par l’AdCF - 22, rue Joubert - 75009 Paris - Tél. : 01 55 04 89 00 - Fax : 01 55 04 89 01 - Directeur de la publication : Daniel Delaveau - Rédaction, tél. : 01 55 04 89 09 - Rédactrice en chef : Salima Nekaa-Bouret ([email protected]) - Déléguée agence : Bettina Gillet - Réalisation, mise en page et secrétariat de rédaction : - Correctrice : Angéline Blard - Ont collaboré à ce numéro : Christophe Bernard, Floriane Boulay, Bettina Gillet, Simon Mauroux, Salima Nekaa-Bouret, Nicolas Portier, Philippe Schmit.Abonnements : Intercommunalités Service abonnements - Abopress - 19, rue de l’Industrie - 67400 - Illkirch - Tél. : 03 88 66 26 19 - Mail : [email protected] - Régie publicitaire : AdCFSecrétaire général : Christophe Bernard - [email protected] - Tél. : 01 55 04 89 00 - Fax : 01 55 04 89 01Commission paritaire n° 0514 G 85995 - Dépôt légal : Juillet-Août 2013 - Impression : FREPPEL-EDAC, 68920 Wintzenheim - ISSN 1253-5230

COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU PONT DU GARD

Sauvons-les, acte IIF ace au déclin de l’activité commerciale et artisanale, la communauté de communes du Pont du Gard a déployé une vaste campagne de communication qui a rencontré un franc succès. Jouant le jeu de la mutualisation, la collectivité a décidé de mettre gratuitement à disposition de ses homologues cette campagne de notoriété.

C omme nombre d’autres terri-toires, la communauté de com-munes du Pont du Gard est

confrontée aux commerces qui ferment, aux artisans qui cessent une activité peu rentable faute de clients locaux. Refusant de croire à la fatalité, les élus du Pont du Gard s’étaient mobilisés, fédérant avec eux les commerçants et artisans locaux. De l’implication de tous ces acteurs locaux était née une campagne de communication intitulée « Sauvons-les, espèces en voie de dis-parition ». Affiches, flyers, site internet dédié... les différents outils de commu-nication avaient pour but de sensibiliser les habitants à l’importance de consom-mer localement afin d’endiguer le phé-nomène de désertification et revitaliser les cœurs de village.

Une notoriété accrue« Nous avons été surpris par l’impact de la campagne », avoue Gérard Pedro, président de la communauté de com-munes du Pont du Gard. Et les retombées médiatiques ont amplifié le phénomène, à tel point que l’intercommunalité a été contactée par plusieurs collectivités désireuses de s’engager dans la même action. « Nous avons alors décidé que cette campagne efficace devait bénéfi-cier à d’autres. »

Un travail partenarialLes spécificités de cette campagne résident dans son ton décalé et atypique mais aussi dans son mode d’élaboration : elle est le fruit d’un travail mené en lien avec les commerçants et artisans. Yann Crouzet, restaurateur à Saint-Bonnet-du-Gard, a particulièrement apprécié ce travail collaboratif : « Cela a permis de fédérer les actions individuelles et de nous fournir les outils pour une meilleure visi-bilité. Je n’aurai pas pu, comme beaucoup, me payer une telle campagne. »Si le succès semble aisément quantifiable en termes de notoriété, il n’est en revanche pas encore mesuré en chiffre d’affaires pour les artisans et commerçants.« C’est un travail de fond qui vise à changer les habitudes de consommation. Cela met du temps à s’installer réellement. Mais on a déjà noté une vraie prise de conscience collective et c’est très positif », estime Didier Farigoule, vice-président de

la communauté de communes du Pont du Gard en charge de l’économie. « Cela a créé une vraie synergie locale des commer-çants, artisans, élus et consommateurs », estime en substance le restaurateur de Saint-Bonnet-du-Gard.Une dynamique qui pourrait se propa-ger à d’autres territoires puisqu’un kit de communication est mis gratuitement à disposition des collectivités qui le sou-haitent. Pour l’agence de communication Patte Blanche, auteur de la campagne, cette idée de partager correspond tota-lement à sa philosophie de travail dans un esprit de développement durable. Sont ainsi librement mis à disposition, 20 fiches à télécharger sur le site, des vidéos, des outils presse, une notice d’utilisation... Les collectivités n’ont plus qu’à prendre en charge frais d’impression, affichage, distribution, etc. Elles peuvent aussi per-sonnaliser les outils en ajoutant leur logo, créer leur propre site web... L’agence se tient à leur disposition pour les guider.À l’heure où la mutualisation est une notion très discutée au sein des inter-communalités, la communauté de com-munes du Pont du Gard et l’agence Patte Blanche lui donnent une autre envergure. Pour la communauté de communes, les 40 000 euros investis sont de toute façon déjà amortis avec les retombées en termes de notoriété apportées par la campagne de communication.

Sur internet : sauvons-les.fr

COMMUNAUTÉ DE COMMUNES VIC-MONTANER

Nouvelle convention OPAH 2013-2017 Depuis 2004, la communauté de communes Vic-Montaner (CCVM), à cheval sur les Pyrénées-Atlantiques et les Hautes-Pyrénées, mène une politique offensive en faveur de l’habitat, de la rénovation des logements anciens et du ravalement des façades dans le cadre d’une opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH).

C ette politique globale et continue vise à améliorer les conditions de logement pour les particuliers, donc à dynamiser et rendre plus attractif le territoire.

Grâce aux concours financiers de l’Anah, des régions, des départements et de la CCVM en faveur de l’habitat sur le territoire, ce sont près de 2,5 millions d’euros de subven-tions accordées en neuf ans qui permettent d’améliorer les conditions de logement dans le secteur privé et notamment en centre-ville, de revitaliser les centres-bourgs en attirant de nouvelles populations, de rénover les vieilles bâtisses et d’embellir les villages pour les rendre plus attractifs, de sou-tenir les entreprises locales du bâtiment grâce à l’aide à la rénovation, de réduire la fracture énergétique en améliorant l’isolation des logements et de lutter contre l’émission de gaz à effet de serre (42 % des GES issus du bâtiment).Reconnaissant les investissements financiers consentis par la CCVM et les résultats obtenus en neuf années d’actions, l’État a proposé aux élus une nouvelle OPAH pour les cinq années à venir. Cette nouvelle convention a été signée le 6 juin dernier. À cette occasion, Dominique Braye, président de l’Agence nationale de l’habitat, a présenté le nouveau dis-positif en matière d’aides à l’amélioration de l’habitat sur les départements des Pyrénées-Atlantiques et des Hautes-Pyrénées.

Concours « S’engager pour les quartiers »Le concours « S’engager pour les quartiers » récompense chaque année des projets pérennes à potentiel qui impactent durablement le dévelop-pement économique et la cohésion sociale des quartiers.Ce concours d’innovation économique et sociale est une initiative de la Fon-dation Agir contre l’éxclusion (FACE) et de l’Agence nationale pour la rénova-tion urbaine (Anru), co-organisée par l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (Acsé), l’Union sociale pour l’habitat (l’USH), GDF Suez et Terre Plurielle, fondation d’entreprise Bouygues Construction, le Fonds social européen (FSE) apportant son soutien.Le concours identifie des projets et actions facteurs de renouveau éco-nomique et social dans les quartiers rénovés ou en cours de rénovation urbaine, développés par des associa-tions, des collectivités locales, des éta-blissements publics et des entreprises.Les projets et actions sélectionnés sont co-construits avec les acteurs locaux, garantissant ainsi leur solidité et leur pérennité. Ils sont également primés en fonction de leur exemplarité, pour en démultiplier l’impact économique, social et culturel, en les modélisant et en les déployant dans d’autres quartiers. Peuvent concourir :• les associations, collectivités ter-

ritoriales, établissements publics, entreprises (hors grands groupes et filiales),

• installés dans un des 490 quartiers prioritaires de la politique de la ville, rénovés ou en cours de rénovation urbaine et qualifiés par l’Anru (sur www.anru.fr),

• avec un projet pérenne présentant un intérêt économique, social ou culturel pour ce quartier,

• co-construit par plusieurs acteurs locaux publics et/ou privés, et dont l’impact est tangible et mesurable.

Cinq prix récompensés par une dota-tion de 10 000 euros chacun :• le prix « Innovation sociale et socié-

tale », parrainé par GDF Suez ;• le prix « Création d’activité et déve-

loppement économique », parrainé par l’Acsé ;

• le prix « Insertion professionnelle », parrainé par Terre Plurielle ;

• le prix « Vie quotidienne et lien social », parrainé par l’USH.

Le Grand prix, sélectionné parmi les quatre lauréats, reçoit de l’Anru une dotation supplémentaire de 10 000 euros.

Pour candidater : les dossiers sont dis-ponibles en téléchargement sur le site www.fondationface.org ou sur simple demande par email à la fondation FACE, [email protected]

La date limite d’inscription est fixée au 5 septembre 2013 minuit.

6 juin dernier : la nouvelle convention est signée / © CCVM

© A

genc

e Pa

tteB

lanc

he


TERRITOIRE 15

dossier ville et agriculture cohabiter pour se dÉvelopperles données 2013 sur la démographie...

Documents