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Aula 13 - Aula 13 - Modelos voluntários e formais Modelos voluntários e formais de governança metropolitana; o conceito de governança metropolitana; o conceito de custo de transação; comparação entre de custo de transação; comparação entre ABC e Belo Horizonte.ABC e Belo Horizonte. Regiões Regiões MetropolitanasMetropolitanas
GUSTAVO GOMES MACHADO
E-MAIL: [email protected]
ABC PAULISTA, 30 de abril de 2008
Curso de ExtensãoOrganização, gestão e financiamento
para a Governança Regional e Metropolitana.
UNIVERSIDADE FEDERAL DO ABC (UFABC); UNIVERSIDADE SÃO JUDAS TADEU – UNIVERSIDADE DE BRITISH COLUMBIA – VANCOUVER.APOIO: CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DO ABC
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Metrópole
Do grego Metro polis – cidade-mãe Significado urbano pós-revolução industrial:
centro econômico, populacional e cultural Cidade como referência de cidadania
cosmopolita em contraposição aos núcleos urbanos provincianos
Grande centro urbano que lidera uma rede de cidades
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Evidências geográficas do fenômeno metropolitano
Conurbação – fusão física entre cidades Elevada densidade demográfica Métropole – hierarquização da rede
urbana Infra-estrutura urbana interdependente
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Fenômeno geográfico x Organização jurídica dos Estados
Divórcio entre o território metropolitano e a divisão político-territorial
Mancha urbana contígua e sobreposta a múltiplas municipalidades
Processo de interdependência: substrato fático das chamadas regiões metropolitanas.
Funções Públicas de Interesse Comum - o interesse metropolitano
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A QUESTÃO METROPOLITANA:
FENÔMENO GEOGRÁFICO QUE IMPACTA A ORGANIZAÇÃO JURÍDICA DO TERRITÓRIO
Imagem Wikipedia:São Paulo Landsat (fotografia de satélite).
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Questões: como institucionalizar as regiões metropolitanas?
Como nova esfera de governo? Deve possuir personalidade jurídica própria?
Deve ser instância administrativa, sem personalidade jurídica própria? Deve ser região de planejamento? Deve ser região de serviços especiais? Um arranjo institucional de regulação? Quem deve criar as regiões metropolitanas? O governante metropolitano deve ser eleito ou nomeado? Deve ser
um político ou um profissional? Como integrar os governos locais? Fusão de municípios? Como a população pode participar? Voto? Conselhos Metropolitanos? E-governo?
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Os dois modelos básicos
Modelo Formal ou Compulsório
Regiões Metropolitanas criadas ou coordenadas por ente acima dos municípios, nos termos da Constituição
Característica: Gestão sistêmica e
territorial
Modelo Horizontal Voluntário
Regiões Metropolitanas criadas ou serviços gerenciados pelo acordo voluntário dos governos locais
Característica: Gestão por projetos e por
consensos
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Algumas Experiências internacionais
Canadá: fusão de municípios Estados Unidos: múltiplos modelos; desde
acordos voluntários até autoridades regionais Inglaterra: Grande Londres criada em 1960;
extinta no Gov. Teacher; re-criada em 2000.
Força do argumento econômico: Competição global entre metrópoles induz processos de integração metropolitana
(redução de custos de transação)
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Evolução da região metropolitana no direito constitucional brasileiro – breves notas
Constituição de 1967- Prevista no Capítulo sobre a “Ordem Econômica” – art.
164 - natureza econômica do instituto- Competência legal da União- Conceito de Serviços Públicos de Interesse
MetropolitanoConstituição de 1988- Previsto no Título III – “Da Organização do Estado” –
art. 25, § 3º - natureza federativa do instituto- Competência Legal do Estado-membro- Conceito de Funções Públicas de Interesse Comum
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Regiões Metropolitanas na Constituição da República de 1988
“CAPÍTULO III DOS ESTADOS FEDERADOS Art. 25. (...) § 3º - Os Estados poderão, mediante lei
complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.”
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Teses que fragilizam as regiões metropolitanas
Abordagem da atuação estadual como ingerência Inexistência de entidade regional intermediária com
capacidade política Insuficiência do estatuto jurídico das RM’s Inerente tensão entre o interesse metropolitano e o
interesse local Crise dos modelos de gestão Insustentabilidade de experiências em face de disputas
políticas e de superposições de competências de Estado e Municípios
Ausência de legitimidade na equação de poder na gestão metropolitana
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Pergunta central:
Quem fatores fragilizam e que fatores impulsionam a governança regional?
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Teoria dos Custos de Transação(D. North) no contexto da pesquisa Custos de transação são aqueles que devem ser assumidos
pelos atores, agindo pessoalmente ou em nome de organizações, para a celebração, execução e fiscalização de acordos no complexo metropolitano.
Na estrutura analítica de North(1993), os agentes de mudança são os chamados empreendedores políticos ou econômicos, aqueles que possuem poder decisório nas organizações. Esses são movidos por suas percepções subjetivas, as quais ele denomina “modelos mentais.” Estes modelos podem gerar percepções de oportunidades por parte dos empreendedores – políticos e econômicos – que geram, por sua vez, mudanças institucionais
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Modelos de organização institucional das
regiões metropolitanas
COMPULSÓRIO OU VERTICAL
organização vertical da região metropolitana, por meio de uma legislação emitida por ente federado acima dos municípios, independentemente da anuência destes
VOLUNTÁRIO OU HORIZONTAL
organização horizontal da área metropolitana, fundada na livre associação entre os
governos locais.
RMBH
Grande ABC Paulista
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Mario Campos
São Joaquim de Bicas
IbiritéSarzedoNova Lima
Betim
Mateus Leme Igarapé
Brumadinho
JuatubaBelo Horizonte
Sabará
Raposos
São José da Lapa
Ribeirão das Neves Santa Luzia
Pedro LeopoldoConfinsTaquaraçu de MinasLagoa Santa
Matozinhos
Capim Branco
Esmeraldas
ContagemFlorestal
Itaúna
Pará de Minas
Prudente de Morais
Funilândia
Sete LagoasInhaúma
São José da Varginha
Rio Manso
Itatiaiuçu
Itaguara
Bonfim
Belo Vale
Moeda
Rio Acima
Itabirito
Santa Bárbara
CaetéBarão de Cocais
Nova União
Jabuticatubas
Baldim
Fortuna de Minas
RMBH
Criação: 1973
34 Municípios
5 milhões de habitantes
Grande ABC Paulista
Criação: 1990
7 Municípios
2,5 milhões de habitantes
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Categorias de análise
Identidade Regional
Klink(2001) Assimetria de Forças
Abrúcio e Soares (2001) Garson (2007) Trajetória de Dependência(path dependence)
Souza(2004) Instituições
Gouvêa(2005), Reis(2005) e Azevedo e Mares Guia(2004)
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Identidade Regional
RMBH Geografia multifacetada Rota de Viajantes Unidade territorial dissipada
no séc. XIX (Curral Del Rey) Cidade planejada(BH) Criação por lei –
1973(critérios técnicos) Nova legislação: indução da
identidade metropolitana
GABC Geografia homogênea Rota de Viajantes Unidade territorial recente(até
déc. 40) Unidade como contraponto a
SP Diário do Grande ABC Criação horizontal do
consórcios Crise econômica
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Trajetória de Dependência
RMBH Origem técnica “Trauma do autoritarismo” “Movimento de Pêndulo”:
Plambel, Ambel, Re-estadualização
GABC Origem Horizontal Decisões consensuais Questões polêmicas
“congeladas” Dependência de um
“líder” Resistência à Lei de
Consórcios
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Assimetria de Forças
RMBH Forte Assimetria entre
Municípios Fracasso da AMBEL Polarização entre “grandes”
e “pequenos” Guerra Fiscal Assimetria União-Estado
versus municípios pode reduzir custos de transação
Coordenação agendada por um “leviatã”
GABC Assimetria mediana entre
os Municípios Cooperação horizontal
especializada em lobby regional
Guerra Fiscal Experiência potencializada
pela introdução do Gov. Estadual
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Instituições
RMBH Natureza Jurídica:
circunscrição administrativa, sem personalidade jurídica nem política
Maiores incentivos seletivos econômicos (princ. 1970)
Sistema de relações federativas oneroso
Atores empreendedores(personalização)
Foco em serviços metropolitanos
GABC Natureza Jurídica: Associação
de Direito Privado Cooperação horizontal
especializada em lobby regional
Políticas e serviços municipalizados
Atores empreendedores(personalização)
Resistência à Lei de Consórcios (2005)
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Periodização da gestão metropolitana baseada na flutuação dos custos de transação
RMBH
Grande ABC
1982 1988 2003
Eleições CF/88
LEI 14/73Ambel
Ministério das CidadesNovo Marco Legal RMBHLei de Consórcios
“Vote no ABC”
Agência eCâmaraRegional
?PNDU
22Foto: www.agenciagabc.com.br
23Foto: www.agenciagabc.com.br
24Foto: www.agenciagabc.com.br
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26Foto: www.almg.gov.br
27Foto: www.almg.gov.br
28Foto: www.almg.gov.br
29Foto: www.almg.gov.br
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Questões e considerações finais Instituições brasileiras elevam custos de
transação federativa A gestão políticas públicas regionais tende a
depender de “leviatãs” metropolitanos? O papel dos empreendedores políticos ou
econômicos O “dilema do prefeito” A importância da crise na mudança institucional
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Questões e considerações finais(cont.) Gestão compulsória, voluntária e participação Efeitos da burocratização – importância da
“rotinização” da cooperação Descentralização do Brasil Conclusão metodológica: O valor eurístico da
noção de custos de transação para o estudo da gestão metropolitana