AMPARO EN REVISIÓN 207/2018 QUEJOSOS: ERICK ROBERTO ZEPEDA SALINAS Y OTROS RECURRENTES: QUEJOSOS; Y SUBDELEGADO ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN EN EL ESTADO DE MORELOS
PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIO: EDUARDO ROMERO TAGLE Colaboró: Moisés Coca Sánchez
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de [***]
Vo. Bo.
Señor Ministro:
VISTOS, para resolver los autos del amparo en revisión
207/2018, y
RESULTANDO:
Cotejó:
PRIMERO. Hechos que dieron origen al presente asunto. De
las constancias que integran el expediente que nos ocupa, se advierte
que los hechos relevantes son los siguientes:
De conformidad con el artículo 14 de la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable1, la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural
1 “Artículo 14. En el marco del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales de las dependencias y entidades que la integren, la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural
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2
Sustentable propuso al Ejecutivo Federal, por conducto de la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación, la autorización del Programa Especial Concurrente para
el Desarrollo Rural Sustentable 2014-2018 (PEC), en el que se
contienen las políticas públicas dirigidas a la generación y
diversificación de empleo y a “garantizar a la población campesina el
bienestar y su participación e incorporación al desarrollo nacional,
dando prioridad a las zonas de alta y muy alta marginación y a las
poblaciones económica y socialmente débiles”2.
De acuerdo con la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, el Programa Especial
Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC), “tiene la
visión estratégica de alcanzar un desarrollo integral y sustentable de la
comunidad rural que garantice calidad de vida y bienestar de sus
habitantes”3.
A principios del año dos mil dieciséis, Erick Roberto Zepeda
Salinas se acercó a ciertos campesinos que residen en diversas
poblaciones rurales en los Estados de Puebla y Morelos, para
informarles acerca de distintos subsidios que otorga el gobierno federal
Sustentable propondrá al Ejecutivo Federal, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 7, 9 y 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 19 y 26 de la Ley de Planeación, el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable que comprenderá las políticas públicas orientadas a la generación y diversificación de empleo y a garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación al desarrollo nacional, dando prioridad a las zonas de alta y muy alta marginación y a las poblaciones económica y socialmente débiles. La Comisión Intersecretarial, en los términos del artículo 13 de este ordenamiento, considerará las propuestas de las organizaciones que concurren a las actividades del sector y del Consejo Mexicano, a fin de incorporarlas en el Programa Especial Concurrente. Igualmente, incorporará los compromisos que conforme a los convenios respectivos asuman los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, así como establecerá las normas y mecanismos de evaluación y seguimiento a su aplicación. La Comisión Intersecretarial, a petición del Ejecutivo Federal, hará las consideraciones necesarias para atender lo que dispone la fracción II del artículo 13 de esta Ley”. 2 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de mayo de dos mil catorce. Consultable en la página de internet: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5343246&fecha=02/05/2014. 3 Consultable en la página de internet: https://www.gob.mx/sagarpa/documentos/programa-especial-concurrente-para-el-desarrollo-rural-sustentable-2014-2018.
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
3
a las poblaciones rurales en el país, previstos en el Programa Especial
Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2014-2018 (PEC).
Asimismo, les ofreció sus servicios para iniciar los trámites
administrativos correspondientes para acceder a los apoyos
gubernamentales referidos.
Dentro del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo
Rural Sustentable 2014-2018 (PEC), los ahora quejosos identificaron
que cumplían con los requisitos necesarios para solicitar el apoyo
relativo al Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en Núcleos
Agrarios (FAPPA) y del Programa de Apoyo a la Productividad de la
Mujer Emprendedora (PROMETE), debido al grado de marginación y
pobreza en el que están inmersos.
Así, los ahora quejosos al pretender solicitar los apoyos referidos
en el párrafo anterior, advirtieron que era requisito legal realizar el
trámite por conducto de los asesores técnicos autorizados por la
autoridad administrativa conducente; sin embargo, a decir de los
quejosos, dichos asesores cobran por anticipado entre $8,000.00
(ocho mil pesos 00/100 M.N.) a $10,000.00 (diez mil pesos 00/100
M.N.), por trámite, razón por la cual optaron por acudir directamente
ante el Centro de Apoyo al Desarrollo Rural Tetela del
Volcán/Yecapixtla de la delegación en el Estado de Morelos de la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación a realizar el trámite administrativo en referencia.
El cuatro de mayo de dos mil dieciséis, el Subdelegado
Administrativo de la delegación en el Estado de Morelos de la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación resolvió acerca de la solicitud mencionada en el párrafo
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
4
anterior, y determinó que ésta no cumplía con lo establecido en las
Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría, para ser
beneficiarios de los apoyos, en tanto “[l]as solicitudes de apoyo del
Componente de Apoyo para la Productividad de la Mujer
Emprendedora (PROMETE) y Fondo para el Apoyo a Proyectos
Productivos en Núcleos Agrarios (FAPPA) se realizan de manera
electrónica a través del registro en el Sistema de Captura de Proyectos
Productivos (SICAPP), en la página electrónica” de la Secretaría, a
través de un asesor técnico4.
SEGUNDO. Demanda de amparo indirecto. Por escrito
presentado el veinticuatro de mayo de dos mil dieciséis, en la Oficina
de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México, Erick Roberto Zepeda Salinas
[1], Leydi Martínez Gómez [2], Erika Montero Sosa [3], Evelin Martínez
Gómez [4], Elena Hernández Flores [5], Erika Martínez Gómez [6], Ma
Verónica Gómez Hernández [7], Aristea Aguilar Montellano [8], Yolanda
Neri Rivera [9], Laura Yesenia Jiménez Aguilar [10], Anastacia Rivera
Pérez [11], Martha Pineda Jiménez [12], Verónica Aguilar Braca [13],
Yesica Yazmín Jiménez Aguilar [14], María Isabel Flores Lozada [15],
Selene Aguilar Neri [16], Flor Celeste Moranchel Braca [17], Delmi Areli
Aguilar Neri [18], Mariana Flores Neri [19], Vicente Canizal Ariza [20],
Filiberto Canizal Tapia [21], Daniel Isaí Canizal Castañeda [22], Octavio
Canizal Tapia [23], Asunción Rosales Reyes [24], Mario Antonio
Canizal Castañeda [25], Alma Janneth Alanís Cardozo [26], Rebeca
Abdón Sánchez [27], Elizabeth Barranco Rodríguez [28], Elodia
Castañeda Lina [29], Estrella Álvarez Abdón [30], Arisbet Marlen
Canizal Barranco [31], Salvador Martínez Jiménez [32], María Cristina
4 Oficios 137.04/0061/2016, visible a fojas 175 a 177; 137.04/0071/2016, visible a fojas 178 a 180; 137.04/0062/2016, visible a fojas 181 a 183; 137.04/069/2016, visible a fojas 184 a 186; 137.04/065/2016, visible a fojas 187 a 189; y 137.04/072/2016, visible a fojas 190 a 192, todas del tomo I del expediente relativo al juicio de amparo indirecto 1031/2016.
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5
Neri Aguilar [33], Oyuki Mayte Jiménez Neri [34], Jesús Antonio
Jiménez Sánchez [35], Miguelina Pérez Sardiñas [36], Juan Pérez
Reyes [37], Clara Domínguez López [38], Socorro Arenas Mendoza
[39], Cristina Alcantar Arenas [40], José Luis Alcantar Arenas [41],
Zenaido Pérez Estrada [42], Samuel Sánchez Mendoza [43], Cristina
Alanís Martínez [44], Michael Jimmy Sánchez Mendoza [45], Magnolia
Mendoza Cazales [46], Fernando Sánchez Mendoza [47], Ivone Rivera
Solís [48], Consuelo Ortega Estrada [49], Marilú Barranco Rodríguez
[50], Elsa Barranco Rodríguez [51], Marilú Bazaldúa Lozada [52],
Virginia de la Torre Pineda [53], Noé Marín Barranco [54], Israel
Barranco Rodríguez [55], Luis de la Rosa Martínez [56], Cristian Marín
Barranco [57], José Alfredo Rodríguez Bazaldúa [58], Alfredo Marín
Ortega [59], Secundino Mendoza Mendoza [60], María Guillermina Cruz
Carrión [61], Casilda García González [62], Angélica Olvera Cruz [63],
Esperanza Domínguez Hernández [64], José Filemón Olvera Tapia
[65], Luis Alberto Olvera Cruz [66], Gregorio Olvera Cruz [67], Juan
Antonio Hernández Cadena [68], Gabina Espinoza Ortega [69],
Elizabeth Hernández Espinosa [70], Socorro Granillo Hernández [71],
José Gregorio Castillo Fernández [72], María Petra Gayosso
Hernández [73], José Marcelo Domínguez García [74], Ma Dolores
Barrera Cortes [75], María Eufrosina Salalles Muñoz [76], Efigenia
Domínguez Salayes [77], Eligio Domínguez Salayes [78], Jacqueline
Fuentes Domínguez [79], Maricruz Fuentes Domínguez [80], María
Eugenia López Amador [81], José Rosendo Cruz Carreón [82], José
Macario Madrid López [83], Felipe Madrid Domínguez [84], Gelacio
Cazares Domínguez [85], Rufina Madrid Domínguez [86], Petra
Domínguez Fuentes [87], María Inocencia Cruz Pérez [88], Ramona
López Domínguez [89], Catalina Madrid Domínguez [90], Emigdio
Rodríguez Pacheco [91], María Luisa Rodríguez Fernández [92],
Teresa Fernández Sánchez [93], Juana Pascuala Sánchez Leal [94],
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6
Maricela Rodríguez Fernández [95], José Ignacio Rodríguez Fernández
[96], Margarito Cruz Gutiérrez [97], Irene Cruz Pérez [98], Susana Pérez
Ramírez [99], Javier Cruz Pérez [100], José Filiberto Cruz Pérez [101],
María Reyna Martínez Aguilar [102], José Nicolás Domínguez Barrios
[103], Gabriela Domínguez Quintero [104], Rosa María Quintero
Alderete [105], Evelyn Estela Domínguez Quintero [106], Martha Alicia
Mendoza Martínez [107], Leonsio Quintero Márquez [108], Rafael
Quintero Fernández [109], María Ana Fernándes Sánchez [110],
Reginaldo Tapia Oliver [111], Janet Tapia Espinoza [112], Vianey Tapia
Espinoza [113], Margarita Espinoza Ortega [114], María Verónica
Quintero Orozco [115], Ismael Quintero Cerón [116], Karen Andrea
Quintero Quintero [117], Rubén Jorge Quintero Márquez [118], Natalia
Gayosso Herrera [119], María Yeni Yáñez Solano [120], Martín Amador
Hernández [121], Celso Hernández Gayosso [122], Fermín Domínguez
Salayes [123], María Guadalupe Barrón Reyes [124], José Eufemio
Adrián Domínguez Muñoz [125], María Teresa Domínguez Barrón
[126], Gaspar Quintero Rodríguez [127], Elías Quintero Lozada [128],
Estela Quintero Lozada [129], Ma Lorenza Ofelia Lozada Ramírez
[130], María Natalia Suarez Cazares [131], María Beatriz Martínez
Suárez [132], Lizbeth Paredes Fernández [133], Magdalena Munguía
Cortes [134], María Félix Cazares Muñoz [135], Vicente Muñoz
Martínez [136], Osvaldo Muñoz Cazares [137], Aurora Cazares Garrido
[138], Camilo Muñoz Cazares [139], Pablo Carmona González [140],
Fidel Tapia Fernández [141], Ma Asenciona Isable Fernández
Rodríguez [142], José Gustavo Carmona Fernández [143], Filomena
Reyes Gutiérrez [144], María Florencia Cerón López [145], Marcelina
González Fernández [146], Jovita Nava Cruz [147], Nicolás González
del Canto [148], María Ángela Fernández Arroyo [149], José Rodolfo
Ramírez González [150], Enrique Ramírez González [151], Idali Díaz
Martínez [152], Rosalinda Díaz Martínez [153], Gudelia Fernández
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Fernández [154], María Gregoria Díaz Martínez [155], María Paz
Martínez Garrido [156], Guadalupe Susana Fernández Vega [157],
Belén Carrión Cruz [158], María Osbelia Díaz Martínez [159], Alejandra
Rodríguez Vargas [160], Karen Marisol Fernández Rodríguez [161],
Olga Castro Domínguez [162], José Raúl Martínez Garrido [163],
Margarita Mirna Fernández Hernández [164], José Pedro Ortega
González [165], Cecilio Cortes Domínguez [166], Noemí Cortez
Quintero [167], Delfina Quintero Alderete [168], María Margarita
Domínguez García [169], Emma Domínguez Garrido [170], Maximino
Martínez Garrido [171], Feliciano Téllez Vera [172], Adriana Martínez
Domínguez [173], Gabriel Amador Hernández [174], María Irma
Domínguez Fernández [175], José Dagoberto Orosco Torres [176],
José Alfredo Orozco Torres [177], José Dagoberto Orosco Lozada
[178], Nayeri Quintero Orozco [179], Anali Orozco Torres [180], Reyna
Orozco Lozada [181], Anastacia Torres Monter [182], Elizabeth Orosco
Torres [183], Guadalupe Domínguez Fernández [184], Ana Lilia
Domínguez Carmona [185] y Fabián Gastón Fernández Maldonado
[186], por su propio derecho, presentaron demanda de amparo
indirecto5, en contra de la resolución referida en el párrafo anterior, así
como en contra de las siguientes autoridades y actos:
I. Del Presidente de la República reclamaron:
- La aprobación y envío a la Cámara de Diputados del Congreso
de la Unión, del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo
Rural Sustentable, así como sus efectos y consecuencias.
5 Fojas 2 a 174 del tomo I del expediente relativo al juicio de amparo indirecto 1031/2016.
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8
- El Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio
Fiscal dos mil dieciséis, específicamente los artículos 3, fracción XII, 36
y Anexo 11.
II. De la Cámara de Diputados y Cámara de Senadores del
Congreso de la Unión reclamaron:
- La expedición, aprobación, efectos y consecuencias de la Ley
de Desarrollo Rural Sustentable, particularmente, los artículos 10, 14,
15, 16, 17, 66 y 69.
III. Del Secretario de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación reclamaron:
- La emisión, expedición, efectos y consecuencias del Acuerdo
por el que se dan a conocer las Reglas de Operación de los Programas
de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación, así como la integridad de los componentes FAPPA y
PROMETE, específicamente los artículos 363, párrafos cuarto y quinto,
365, 364, último párrafo, fracción III, inciso a), y fracción V, 370, 375,
penúltimo y último párrafos, 376, último párrafo, 377, primer párrafo,
fracción III, inciso a), y fracción V, así como el tercer párrafo, fracción
II, 381, fracciones I y III, inciso d), y 383, y Anexos LXXII y LXXV.
IV. Del Coordinador General de Enlace Sectorial, Comité
Técnico, delegado en el Estado de Puebla, delegado en el Estado de
Morelos, subdelegado Administrativo de la Delegación Estatal en el
Estado de Morelos y titular del Centro de Apoyo al Desarrollo Rural de
Yecapixtla adscrito a la Delegación en el Estado de Morelos, todos de
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
9
la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación reclamaron:
- La aplicación de los referidos artículos reclamados del Acuerdo
por el que se dan a conocer las Reglas de Operación de los Programas
de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación, así como la integridad de los componentes FAPPA y
PROMETE.
V. Del titular del Centro de Apoyo al Desarrollo Rural de
Yecapixtla adscrito a la Delegación en el Estado de Morelos de la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación reclamaron:
- La expedición de los oficios 137.04/0061/2016;
137.04/0071/2016; 137.04/0062/2016; 137.04/069/2016;
137.04/065/2016 y 137.04/072/2016.
VI. Del Director del Diario Oficial de la Federación reclamaron:
- La publicación de los ordenamientos legales reclamados.
VII. De la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural
Sustentable reclamaron:
- La propuesta efectos y consecuencias del Programa Especial
Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable.
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
10
VIII. De todas las autoridades previamente precisadas en los
puntos anteriores y del Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural
Sustentable reclamaron:
- La falta de divulgación del Programa Especial Concurrente para
el Desarrollo Rural Sustentable, así como de los programas
autorizados con base en el Anexo 11 del Presupuesto de Egresos de
la Federación para dos mil dieciséis, las reglas de operación que
deriven de los mismos y todos sus equivalentes de los ejercicios
fiscales desde la vigencia de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
En su demanda de amparo, los quejosos expresaron que se
transgredieron en su contra los derechos contenidos en los artículos 1°,
5°, 9°, 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, y formularon siete conceptos de violación, en los que,
esencialmente, argumentaron que:
[Primero]. Las normas reclamadas transgreden lo dispuesto en
los artículos 1°, 27 y 28 constitucionales, en tanto los excluyen de los
diversos beneficios económicos que el gobierno federal ha destinado
para el campo. Aducen que los artículos 16, 66 y 146 de la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable vulneran sus derechos fundamentales,
porque contienen diversas disposiciones que los excluyen de su ámbito
de protección, ya que en éstos se mandata la creación de varios
programas para apoyar únicamente a los campesinos que estén dentro
de un núcleo agrario, pero no toma en cuenta aquéllos que solo son
campesinos sin derechos ejidales de alguna clase y, que de acuerdo
con la interpretación literal de la palabra, así como de la situación de
hecho en la que están inmersos, habitan y trabajan justamente en el
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
11
campo, por lo que deberían ser comprendidos dentro del alcance de la
legislación en comento.
De igual forma, señalaron que el anexo 11 del Presupuesto de
Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2016, viola sus
derechos porque en ninguno de sus rubros se establece una partida
para los campesinos, definido como la persona que vive y trabaja en el
campo.
Los quejosos argumentaron que los artículos 365, fracciones I, II
y III, y 377, fracciones I, II y III, del Acuerdo por el que se dan a conocer
las Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el
ejercicio fiscal 2016, son inconstitucionales porque establecen diversas
condiciones que violan la garantía de igualdad. Los quejosos señalan
que es inconstitucional que se exija que los grupos solicitantes de los
componentes FAPPA-PROMETE sean grupos de tres personas en
adelante, porque eso excluye a los grupos de dos personas e inclusive
a las personas que individualmente los soliciten.
Por otra parte, alegaron que se violan sus derechos
fundamentales porque con motivo de los artículos 365, fracción II, y
377, fracción II, del Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de
Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio
fiscal 2016, se prohíbe que los menores de edad soliciten los apoyos
FAPPA-PROMETE.
Manifestaron que el artículo 375 del Acuerdo por el que se dan a
conocer las Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
12
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el
ejercicio fiscal 2016, es inconstitucional, porque da prioridad a los que
estén en el diverso Programa de Inclusión Social (PROSPERA);
asimismo, argumentan que los artículos 364 y 376 del propio Acuerdo
son inconstitucionales porque los componentes FAPPA-PROMETE,
asignan cuarenta mil pesos a las actividades agrícola y pecuaria,
mientras que solo otorga treinta mil pesos al resto de los giros
(comercial, servicio e industrial).
Los quejosos alegan que una correcta aplicación del Anexo 11
del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal
2016, es interpretarlo en el sentido de que el monto de trescientos
cincuenta y dos mil ochocientos cuarenta y dos millones de pesos
destinados al Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural
Sustentable debe destinarse a los componentes FAPPA-PROMETE en
su integridad, es decir, que cuando se agote la partida inicialmente
prevista en el citado anexo para esos programas, se debe tomar el
dinero de las demás partidas.
[Segundo y séptimo]. Los quejosos argumentaron que el
Acuerdo reclamado establece la figura del asesor técnico, para que
puedan solicitar los apoyos FAPPA-PROMETE, lo cual constituye una
restricción a la libertad de trabajo, contemplada en el artículo 5º de la
Constitución Federal.
[Tercero]. Las autoridades responsables fueron omisas en dar
adecuada difusión al Programa Especial Concurrente para el
Desarrollo Rural Sustentable 2014-2018.
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
13
[Cuarto]. Los oficios reclamados, expedidos por el Subdelegado
Administrativo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación en el Estado de Morelos, son ilegales
porque carecen de una debida fundamentación y motivación, ya que
no se expuso en éstos qué requisitos debían cumplir para acceder a
los componentes FAPPA-PROMETE, además de que en caso de faltar
alguno, se les debió prevenir para presentarlo.
[Quinto]. El diverso Sistema Nacional de Agroparques recibe
distintos beneficios, como asignaciones multianuales, lo cual no está
contemplado de igual manera para los componentes FAPPA-
PROMETE. Los quejosos adujeron diversas diferencias de trato en los
distintos componentes del Acuerdo por el que se dan a conocer las
Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio
fiscal 2016, porque reciben cantidades desiguales de dinero en apoyos.
[Sexto]. Son inconstitucionales los artículos 370, fracción III,
párrafo cuarto, incisos a) y b), y 381, fracción III, párrafo cuarto, incisos
a) y b), del Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de
Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio
fiscal 2016, porque señalan que para que sean aprobados los
proyectos productivos que contiendan para apoyos de los
componentes FAPPA-PROMETE, se exige la calificación de un
dictamen técnico; no obstante, el artículo 27, párrafo XX, de la
Constitución Federal, no contempla tal figura y, por ende, la asignación
de los multicitados beneficios debe ser incondicionada.
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
14
TERCERO. Trámite y sentencia del Juez de Distrito. Conoció
del asunto el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa
en la Ciudad de México, donde se registró con el número de expediente
1031/2016.
En proveído de veintiséis de mayo de dos mil dieciséis6, el Juez
de Distrito determinó que no procedía tener como autoridad
responsable al Director del Diario Oficial de la Federación; asimismo,
desechó la demanda respecto del quejoso Joaquín Luis Jiménez
Neri, ya que el escrito de demanda no se encontraba signado por dicha
persona; por otra parte, admitió a trámite la demanda por los restantes
quejosos; requirió a las autoridades responsables su informe
justificado; dio vista al agente del Ministerio Público de la Federación
de su adscripción y tuvo como representante común de los quejosos a
Erick Roberto Zepeda Salinas.
Agotada la secuela procesal, el catorce de julio de dos mil
diecisiete, se dictó sentencia en la que, en un primer aspecto, se
sobreseyó en parte en el juicio; en un segundo aspecto, se negó el
amparo en contra de las normas reclamadas y, finalmente, se concedió
el amparo en contra de los oficios reclamados7. Tales determinaciones
se sustentaron en las consideraciones que a continuación se sintetizan:
- El Juez de Distrito consideró que procedía sobreseer en el juicio
respecto de las autoridades Coordinador General de Enlace
Sectorial, por sí y en su calidad de Presidente del Comité Técnico
previsto en los artículos 367 y 378 del Acuerdo por el que se dan
a conocer las Reglas de Operación de los Programas de la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
6 Fojas 470 a 479 del tomo I del expediente relativo al juicio de amparo indirecto 1031/2016. 7 Fojas 1525 a 1564 del tomo II del expediente relativo al juicio de amparo indirecto 1031/2016.
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
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Alimentación, Delegado en el Estado de Puebla, Consejo
Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable, Delegado en el
Estado de Morelos, Jefe del Centro de Apoyo al Desarrollo Rural
en Tetela del Volcán/Yecapixtla (CADER), todos de la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación,
con fundamento en el artículo 63, fracción IV, de la Ley de Amparo, en
tanto al rendir sus informes justificados negaron los actos reclamados,
sin que los quejosos desvirtuaran tal negativa.
- De igual manera, determinó que se verificó la improcedencia por
falta de interés jurídico, respecto de la quejosa Clara Domínguez
López, porque no le asiste un bien jurídicamente tutelado; asimismo,
se surtió la improcedencia por falta de interés legítimo respecto del
quejoso Erick Roberto Zepeda Salinas, en tanto no tiene una relación
jurídicamente relevante con las normas reclamadas, en el aspecto
atinente a que no se dedica a actividades relacionadas con el campo,
por lo que no podría otorgarse un amparo para que accediera a los
componentes FAPPA-PROMETE.
- En relación con los demás quejosos, el juzgador consideró de
oficio que se actualizó la causa de improcedencia prevista en el artículo
61, fracción XXII, y numeral 108, fracción VIII, de la Ley de Amparo,
respecto de la propuesta del Programa Especial Concurrente para el
Desarrollo Rural Sustentable 2014-2018, hecha por la Comisión
Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable, dado que no se
formularon conceptos de violación en su contra.
- Análisis de constitucionalidad. En el primer concepto de
violación, los quejosos adujeron que los artículos 16, 66 y 146 de la Ley
de Desarrollo Rural Sustentable, vulneran sus derechos
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
16
fundamentales, porque contienen diversas disposiciones que los
excluyen de su ámbito de protección, ya que con base en éstos se
mandata la creación de varios programas para apoyar únicamente a
los campesinos que estén dentro de un núcleo agrario, pero no toma
en cuenta aquéllos que solo son campesinos sin derechos ejidales de
alguna clase y, que de acuerdo con la interpretación literal de la
palabra, así como con la situación de hecho en la que están inmersos,
habitan y trabajan justamente en el campo, por lo que deberían ser
comprendidos dentro del alcance de la legislación en comento.
- Al respecto, el Juez Federal señaló que, contrariamente a lo
argumentado por los quejosos, si bien los componentes FAPPA-
PROMETE se encuentran destinados a personas dentro de núcleos
ejidales, ello no significa que en los artículos 16, 66 y 146 de la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable o en el Anexo 11 del Presupuesto de
Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2016, esté prevista
una exclusión injustificada de las demás personas que trabajen o
laboren en el campo sin pertenecer a un núcleo ejidal, pues tales
personas podrían aspirar a alguno de los demás programas contenidos
en los componentes que se aprecian en el referido Anexo 11 (y que
están desarrollados en el Acuerdo por el que se dan a conocer las
Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio
fiscal 2016).
- En consecuencia, el Juez de Distrito determinó que los
argumentos formulados en contra de los artículos 16, 66 y 146 de la
Ley de Desarrollo Rural Sustentable y del Anexo 11 del Presupuesto
de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2016, eran
infundados, por una parte, porque si bien establecen diferencias para
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
17
acceder a programas como FAPPA-PROMETE, ello es válido en tanto
que es entendible que existan diferentes tipos de personas con
necesidades propias, lo cual no deja en estado de indefensión a los
quejosos, pues podrían aplicar a otro de los componentes del
Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable,
siempre que reúnan las condiciones necesarias para ello.
- Los quejosos argumentaron que los artículos 365, fracciones I,
II y III, y 377, fracciones I, II y III, del Acuerdo por el que se dan a
conocer las Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, son
inconstitucionales porque establecen diversas condiciones que violan
la garantía de igualdad. Respecto del argumento relativo a que es
inconstitucional que se exija que los grupos solicitantes de los
componentes FAPPA-PROMETE sean grupos de tres personas en
adelante, porque eso excluye a los grupos de dos personas e inclusive
a las personas que individualmente los soliciten; el Juez consideró que
era infundado, en tanto de los artículos 370, fracción V.I., inciso e), y
381, fracción V.1., e), del Acuerdo por el que se dan a conocer las
Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio
fiscal 2016, se advierte que los grupos solicitantes de los apoyos
FAPPA-PROMETE, deben integrarse por un presidente, secretario y
tesorero, y ello no se podría lograr con la integración de dos personas
o una sola.
- En cuanto al argumento referente a que se violan sus derechos
fundamentales porque se prohíbe que los menores de edad soliciten
los apoyos FAPPA-PROMETE, el Juez de Distrito determinó que era
infundado, pues dicha medida es pertinente para proteger los
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
18
intereses de los menores de edad, ya que el otorgamiento de los
apoyos de los componentes FAPPA-PROMETE, culmina con la
celebración del convenio de concertación; luego, es válido que se exija
que las partes estén en plenitud de sus capacidades de goce y
ejercicio, esto es, que sean mayores de edad para que puedan
comprometerse en un contrato.
- En cuanto al argumento relativo a que el artículo 375 del
Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación de los
Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio fiscal 2016, es
inconstitucional porque da prioridad a los que estén en el diverso
Programa de Inclusión Social (PROSPERA); el a quo consideró que en
tanto el programa PROSPERA está destinado a las personas de más
bajos recursos económicos, se colige que las personas que estén
dentro de dicho programa, son individuos que ya cuentan con un
antecedente ante las autoridades acerca de su precariedad y
necesidad, cuando soliciten otros apoyos, lo cual es permitido por el
artículo 8 de la de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, que faculta
a las autoridades a dar prioridad a determinados grupos.
- En un argumento diverso, los quejosos alegaron que los
artículos 364 y 376 del Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas
de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio
fiscal 2016, son inconstitucionales porque los componentes FAPPA-
PROMETE asignan cuarenta mil pesos a las actividades agrícola y
pecuaria, mientras que solo otorgan treinta mil pesos al resto de los
giros (comercial, servicio e industrial); al respecto, el Juez de Distrito
determinó que ese argumento era infundado, pues si el multicitado
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
19
acuerdo prevé dicha distinción, ello está en sintonía con su propósito
primario, así como con los demás ordenamientos en estudio (Ley de
Desarrollo Rural Sustentable, el Programa Especial Concurrente para
el Desarrollo Rural Sustentable 2014-2018, etcétera), que no es otro
que apoyar las actividades netamente relacionadas con el campo,
dejando en un segundo lugar, a las demás que puedan desarrollarse
ahí.
- Por otra parte, los quejosos manifestaron que una correcta
aplicación del Anexo 11 del Presupuesto de Egresos de la Federación
para el Ejercicio Fiscal 2016, es interpretarlo en el sentido de que el
monto de trescientos cincuenta y dos mil ochocientos cuarenta y dos
millones de pesos, destinados al Programa Especial Concurrente para
el Desarrollo Rural Sustentable, debe destinarse a los componentes
FAPPA-PROMETE en su integridad; es decir, que cuando se agote la
partida inicialmente prevista en el citado anexo para esos programas,
se debe tomar el dinero de las demás partidas; al respecto, el Juez
Federal consideró que era infundado, pues si en el Anexo 11 del
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2016,
se destinó determinada cantidad de dinero para los componentes
FAPPA-PROMETE, ese es el monto que el legislador decidió asignar;
por lo que es improcedente aceptar la interpretación propuesta por los
quejosos, pues ello sería tanto como que se sustituyeran en la libertad
configurativa que tenía el legislador para diseñar el sistema
presupuestario del país, porque serían ellos y no el poder legislativo
quienes de acuerdo con sus necesidades decidieran a qué programa
se destinaría toda la partida presupuestal, que en el caso sería los
componentes FAPPA-PROMETE; lo cual iría en detrimento de las
necesidades de otros grupos, a quienes también se les debe ayudar.
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
20
- En los conceptos de violación segundo y séptimo, los quejosos
manifestaron que en el Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas
de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio
fiscal 2016, se establece la figura del asesor técnico, para que puedan
solicitar los apoyos FAPPA-PROMETE, lo cual constituye una
restricción a la libertad de trabajo prevista en el artículo 5º, de la
Constitución Federal; argumento respecto del cual, el Juez de Distrito
resolvió que no se restringe la libertad de trabajo de las personas que
quieran asesorar a los grupos que deseen acceder a los componentes
FAPPA-PROMETE, porque dichas personas podrán hacerlo, una vez
que hayan recibido la acreditación, certificación o autorización que se
requiera de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación, esto es, no se les restringe dedicarse a la
asesoría técnica, sino que solamente se les pide cumplir con las
requerimientos para ello, a fin de que puedan obligarse a cumplir con
los deberes de un asesor técnico.
- En ese sentido, el Juez de Distrito concluyó que la figura del
asesor técnico tampoco era inconstitucional, porque no obstaculiza a
los campesinos interesados en acceder a los apoyos económicos de
los componentes FAPPA-PROMETE, sino que es un mecanismo que
pretende proporcionar un servicio transparente y confiable, que
asegure que se ponga a su disposición el conocimiento de personas
capacitadas para que puedan elaborar un proyecto, que al final sea
acreedor de los multicitados beneficios.
- En el tercer concepto de violación, los quejosos alegaron que
no se difundió el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo
Rural Sustentable 2014-2018; sin embargo, el juzgador Federal
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
21
determinó que tal argumento era inoperante, pues en el considerando
de inexistencia de actos reclamados, se había determinado que tal acto
era inexistente.
- En el quinto concepto de violación, los quejosos señalaron que
el diverso Sistema Nacional de Agroparques recibe diversos
beneficios, como asignaciones multianuales, lo cual no está
contemplado de igual manera para los componentes FAPPA-
PROMETE; no obstante, el Juez de Distrito resolvió que resultaba
inoperante, porque los quejosos hicieron depender tal argumento en
la posibilidad de que resultara fundado su primer concepto de violación,
esto es, que los componentes FAPPA-PROMETE deberían incluir a
toda la población campesina y no solo a aquella que viva en núcleos
ejidales, lo cual ya se dijo que era infundado; por lo que, las posibles
violaciones que hubieren, porque los citados componentes no tienen
un beneficio que otro programa sí, resultaban irrelevantes.
- En el sexto concepto de violación, los quejosos señalaron que
son inconstitucionales los artículos 370, fracción III, párrafo cuarto,
incisos a) y b) y 381, fracción III, párrafo cuarto, incisos a y, b), del
Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación de los
Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio fiscal 2016, porque
señalan que para que sean aprobados los proyectos productivos que
contiendan para apoyos de los componentes FAPPA-PROMETE, se
exige la calificación de un dictamen técnico, siendo que el artículo 27,
párrafo XX, de la Constitución Federal, no contempla tal figura y, por
ende, la asignación de los multicitados beneficios debe ser
incondicionada; al respecto, el Juez Federal determinó que dicho
concepto de violación era infundado, porque el Estado tiene la facultad
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
22
de exigir y calificar un dictamen técnico, a fin de verificar la viabilidad
financiera y material para llevar a cabo un proyecto productivo, ya que
los recursos que invierta deben ser aprovechados de la mejor manera
posible, para alcanzar los objetivos de incentivar el desarrollo
económico del campo. Así, el a quo consideró que lo que las
autoridades buscan al momento de aprobar un proyecto productivo, no
es recabar información general sobre los productos agrícolas del país,
como adujeron los quejosos, sino determinar si determinado proyecto
cuenta con los elementos necesarios para tener éxito.
- Con base en las consideraciones reseñadas, el Juez Federal
determinó reconocer la constitucionalidad de las normas reclamadas,
y negar el amparo.
- Respecto del concepto de violación formulado en contra de los
actos de aplicación, los quejosos argumentaron que los oficios
reclamados son ilegales porque carecen de una debida
fundamentación y motivación, ya que no se expuso en éstos qué
requisitos debían cumplir para acceder a los componentes FAPPA-
PROMETE, además de que en caso de faltar alguno, se les debió
prevenir para presentarlo. Al respecto, el juzgador determinó que dicho
argumento era fundado, pues si bien la autoridad citó los preceptos
legales en los que fundamentó su actuar, no expuso con claridad qué
requisitos en específico hacían falta para que los quejosos pudieran
válidamente formular la solicitud para los componentes FAPPA-
PROMETE, estimándose que, en todo caso, de faltar alguno, éste se
debió haber requerido a los quejosos, mediante prevención para que lo
presentaran, por tanto, concedió el amparo para los efectos de que la
autoridad responsable dejara sin efectos los oficios reclamados y
emitiera otros en los que se señalaran qué requisitos debían cumplir
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
23
los quejosos, para que realizaran su solicitud de los apoyos FAPPA-
PROMETE; debiendo prevenirlos, para que presenten la
documentación o subsanen las irregularidades que advierta, a fin de
dar trámite a sus multicitadas solicitudes, quedando la autoridad en
libertad de jurisdicción para resolver lo que en derecho proceda.
CUARTO. Recursos de revisión. En contra de la anterior
determinación, los quejosos y el subdelegado administrativo de la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación en el Estado de Morelos interpusieron sendos recursos
de revisión, mediante escritos presentados el veintiocho de julio y dos
de agosto de dos mil diecisiete, respectivamente8.
En el escrito de expresión de agravios de los quejosos, se
formulan diez motivos de disenso, en los cuales substancialmente
argumentan que:
Primero. Los agravios formulados deben analizarse con base en
el principio pro persona, beneficiando a los quejosos con la
interpretación más amplia y protectora.
Segundo. El Juez de Distrito omitió valorar adecuadamente las
pruebas que obran en el expediente, para acreditar la falta de difusión
del programa especial concurrente.
Tercero. El Juez de Distrito consideró que las normas
reclamadas son constitucionales a pesar de que en éstas se excluye
de protección a aquellos campesinos que habitan fuera de zonas
ejidales; pero ello no debe considerarse una diferenciación válida, pues
8 Fojas 152 a 194 del toca en que se actúa [amparo en revisión 207/2018].
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
24
de conformidad con el artículo 2 de la Ley de Desarrollo Rural, se
establece que serán sujetos de protección de dicha Ley toda persona
física o moral que, de manera individual o colectiva, realice
preponderantemente actividades en el medio rural.
- Aunado a lo anterior, los recurrentes afirman que en el
Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable
es inexistente otro programa que dé la protección que se logra a través
de los diversos FAPPA y PROMETE, por lo que resulta injustificada la
distinción prevista en las normas reclamadas.
Cuarto. El Juez de Distrito omitió analizar el catálogo de giros,
previstos en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural
Sustentable, para advertir la inequidad en el otorgamiento de subsidios
a campesinos y a sujetos no campesinos.
Quinto. El Juez de Distrito resolvió que resultaba constitucional
que los grupos solicitantes de los apoyos FAPPA-PROMETE se
integraran a partir de grupos de tres personas, con base en las propias
reglas de operación que se tildaron de inconstitucionales, omitiendo
motivar y señalar el fundamento de tal determinación.
- Asimismo, el Juez Federal determinó que era justificable la
preferencia que se concedía a los solicitantes de apoyos que,
previamente, estuvieran registrados en el programa PROSPERA; no
obstante, dejó de considerar que la falta de ese registro previo pudo
derivar de ignorancia o falta de asesoría por parte de la autoridad.
Sexto. El Juez de Distrito transgredió los derechos humanos de
los campesinos al determinar que es justificada la discriminación
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
25
relativa al monto que deban recibir aquellos campesinos que se
dedican a actividades no agrícolas, pues dicha distinción se deja al
arbitrio de la autoridad y respecto de la cual no existen reglas de
operación.
Séptimo. Fue indebido el desechamiento de las pruebas
relativas al Sistema Nacional de Agroparques, en tanto con éstas se
pretendía demostrar al juzgador que los beneficiarios de dicho
componente: 1) no tienen la calidad de campesinos y 2) que no cuentan
con las mismas necesidades económicas que los propios campesinos,
lo que transgrede el contenido del artículo 14 de la Ley de Desarrollo
Rural Sustentable, en el que se dispone que el Programa Especial
Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable debe garantizar el
bienestar de la población campesina y su participación en el desarrollo
nacional.
- El juzgador Federal realizó una interpretación errónea del
argumento relativo a que el monto total previsto para el Programa
Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, debe
destinarse a los componentes FAPPA-PROMETE en su integridad,
pues lo que efectivamente argumentaron fue que la totalidad de tales
recursos debe destinarse a la población campesina, y una vez que
sean cubiertas las necesidades de éstos, el remanente del presupuesto
podría distribuirse en el resto de programas que no están destinados a
campesinos, como es el caso del Sistema Nacional de Agroparques.
Octavo [identificado en el escrito de agravios como sexto]. El
Juez de Distrito realizó una indebida interpretación del concepto de
violación relativo a los asesores técnicos, pues lo que los quejosos
argumentaron fue que si bien dichos asesores, en teoría, persiguen un
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
26
fin noble, lo cierto es que obligar al campesino a contratar forzosamente
a uno de éstos para tener acceso a los apoyos, incentivos o subsidios
transgrede los derechos humanos de los campesinos; en tanto lo que
se pretende con dicho argumento es que se conceda el amparo para
el efecto de que no se imponga la obligación de presentar las
solicitudes de apoyos a través de dichos asesores técnicos.
- Así, se omitió el estudio acerca de si debe obligarse al
campesino a ejercer sus derechos constitucionales a través de tales
asesores técnicos, que a juicio de los hoy recurrentes, tal obligación se
traduce en un obstáculo innecesario para lograr acceder a las
prerrogativas constitucionales en cuestión.
Noveno [identificado en el escrito de agravios como séptimo]. Es
indebido que el Juez Federal haya validado la creación de una
profesión [asesor técnico], y la facultad de la autoridad para certificarlo,
pues ello transgrede en perjuicio de Erick Roberto Zepeda Salinas su
derecho humano contenido en el artículo 5° constitucional, relativo al
libre ejercicio de un trabajo lícito.
Décimo [identificado en el escrito de agravios como octavo]. Es
indebido que el juzgador haya determinado que el Estado tiene la
facultad de exigir y calificar un dictamen técnico, a fin de verificar la
viabilidad financiera y material para llevar a cabo un proyecto
productivo; en tanto pedir a un campesino que para que su proyecto
sea aceptado tenga que probar con cálculos financieros la rentabilidad
del proyecto es inconstitucional, pue es el Estado el que debe
asesorarlos, mediante capacitación y asistencia técnica.
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
27
Por otra parte, en el escrito de expresión de agravios de la
autoridad recurrente subdelegado administrativo de la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación en el
Estado de Morelos, se formulan cuatro motivos de disenso, en los
cuales substancialmente se argumenta que:
Primero. Es indebido que el Juez de Distrito haya considerado
que los oficios reclamados constituyen el acto de aplicación de las
normas reclamadas, en tanto éstos son oficios a través de los cuales
únicamente se devuelven los documentos presentados por los
quejosos, ante una autoridad que no era competente para resolver la
petición en cuestión.
Segundo. La sentencia recurrida resuelve sobre actos
consumados; en tanto los recursos presupuestales de los programas
de apoyo de la Secretaría correspondieron al ejercicio fiscal 2016, por
lo que al momento en que se dictó la sentencia, tales recursos ya
habían sido ejercidos o devueltos a la Tesorería de la Federación.
Tercero. La sentencia recurrida impone a la autoridad
responsable realizar diversos actos respecto de los cuales carece de
atribuciones legales y resulta incompetente.
Cuarto [identificado en el escrito de agravios como tercero]. El
juicio de amparo resultaba improcedente, en tanto se transgredió el
principio de definitividad dado que los oficios reclamados debieron
haber sido combatidos a través del juicio contencioso administrativo.
QUINTO. Resolución del Tribunal Colegiado. Conoció de los
recursos reseñados el Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
28
Administrativa del Primer Circuito; mediante acuerdo de diecisiete de
agosto de dos mil diecisiete, se admitieron a trámite y se registraron
con el número de expediente RA. 446/20179.
En sesión de nueve de febrero de dos mil dieciocho, el Tribunal
Colegiado del conocimiento dictó sentencia, en la cual resolvió lo
siguiente:
- Al no existir agravio alguno planteado por los quejosos
recurrentes, confirmó el sobreseimiento en relación con las
autoridades y actos que se indican a continuación:
A. Presidente del Comité Técnico, delegado en el Estado de
Puebla, delegado en el Estado de Morelos y Consejo Mexicano para el
Desarrollo Rural Sustentable, todos de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (inexistencia de
actos): la aplicación de los artículos reclamados del Acuerdo por el que
se dan a conocer las Reglas de Operación de los Programas de la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación, así como la integridad de los componentes FAPPA y
PROMETE.
B. Titular del Centro de Apoyo al Desarrollo Rural de Yecapixtla
adscrito a la Delegación en el Estado de Morelos de la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación: la
expedición de los oficios 137.04/0061/2016; 137.04/0071/2016;
137.04/0062/2016; 137.04/069/2016; 137.04/065/2016 y
137.04/072/2016.
9 Fojas 50 a 52 del toca relativo al amparo en revisión 446/2017, del índice del Tribunal Colegiado del conocimiento.
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
29
C. Únicamente por la quejosa Clara Domínguez López, respecto
de todas las autoridades y actos reclamados previamente relacionados
(falta de interés jurídico y legítimo).
D. Únicamente por el quejoso Erick Roberto Zepeda Salinas,
respecto de las autoridades y actos que se indican a continuación (falta
de interés jurídico y legítimo):
I. Presidente de la República: el Presupuesto de Egresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal 2016, específicamente los artículos
3, fracción XII, 36 y Anexo 11.
II. Cámara de Diputados y Cámara de Senadores del Congreso
de la Unión: la expedición, aprobación, efectos y consecuencias de la
Ley de Desarrollo Rural Sustentable, particularmente, los artículos 10,
14, 15, 16, 17, 66 y 69; y el Presupuesto de Egresos de la Federación
para el Ejercicio Fiscal 2016, específicamente los artículos 3, fracción
XII, 36 y Anexo 11.
III. Secretario de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca
y Alimentación: la emisión, expedición, efectos y consecuencias del
Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación de los
Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación, así como la integridad de los componentes
FAPPA y PROMETE, específicamente los artículos 363, párrafos
cuarto y quinto, 365, 364, último párrafo, fracción III, inciso a), y fracción
V, 370, 375, penúltimo y último párrafos, 376, último párrafo, 377,
primer párrafo, fracción III, inciso a), y fracción V, así como el tercer
párrafo, fracción II, 381, fracciones I y III, inciso d), y 383, y Anexos
LXXII y LXXV.
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
30
E. Subdelegado Administrativo de la Delegación Estatal en el
Estado de Morelos de la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación: la expedición de los oficios
137.04/0061/2016; 137.04/0071/2016; 137.04/0062/2016;
137.04/069/2016; 137.04/065/2016 y 137.04/072/2016.
F. Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable
(falta de conceptos de violación): la propuesta efectos y consecuencias
del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural
Sustentable.
- Asimismo, el Tribunal Colegiado del conocimiento examinó si
existían diversas causas de improcedencia invocadas por las
autoridades responsables que no se hubieran analizado, y determinó
que no existían casuales de improcedencia en el juicio de amparo
pendientes por estudiarse.
- Determinó que el segundo agravio formulado por los
recurrentes era fundado pero inoperante, en un aspecto, e inoperante
en otro, en tanto si bien el escrito signado por el comisariado de bienes
comunales sí tenía valor probatorio, lo cierto es que resultaba
insuficiente para demostrar la falta de difusión de las normas en
comento, pues en el juicio de amparo fueron exhibidos otros
documentos que sí evidenciaron esa difusión; por otro lado, determinó
que no era posible examinar los argumentos planteados por los
quejosos para constatar la certeza de los actos reclamados
consistentes en la falta de divulgación de las referidas normas, pues
ello implicaría emitir un pronunciamiento que guardaría relación, en
todo caso, con el estudio de fondo del asunto, ya que se definiría si la
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
31
autoridad responsable cumplió debidamente con lo previsto en el
artículo 16, de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, lo que no era
posible resolver en la etapa de la certeza de los actos reclamados; de
ahí la inoperancia de los argumentos referidos.
- Por otra parte, determinó que los alegatos que formularon las
autoridades responsables Presidente de la República, Secretario de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación,
Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable y Coordinador
General de Enlace Mexicano y Presidente del Comité Técnico previsto
en los artículos 367 y 378, del Acuerdo por el que se dan a conocer las
reglas de Operación de los Programas de dicha Secretaría, eran
inoperantes, pues los alegatos no son la vía idónea para formular
agravios, en tanto tales temas deben expresarse a través de la
interposición del recurso de revisión, en términos del artículo 81,
fracción I, de la Ley de Amparo.
- Se ordenó la remisión del asunto a esta Suprema Corte, al
subsistir un planteamiento de constitucionalidad sobre:
- El Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio
Fiscal 2016, específicamente los artículos 3, fracción XII, 36 y Anexo
11.
- La expedición, aprobación, efectos y consecuencias de la Ley
de Desarrollo Rural Sustentable, particularmente, los artículos 10, 14,
15, 16, 17, 66 y 69.
SEXTO. Trámite ante esta Suprema Corte. Mediante proveído
de ocho de marzo de dos mil dieciocho, el Ministro Presidente ordenó
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
32
el registro del asunto con el número de amparo en revisión 207/2018;
se turnó el expediente para su estudio al Ministro Eduardo Medina
Mora I.; se dispuso su envío a la Sala de su adscripción y, finalmente,
se ordenó notificar al Agente del Ministerio Público de la Federación10.
Mediante proveído de dieciocho de abril de dos mil dieciocho, el
Presidente de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación determinó que se avocaba al conocimiento del presente
asunto, y devolvió los autos a su Ponencia para la elaboración del
proyecto de resolución correspondiente11.
Finalmente, el proyecto de sentencia fue publicado de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de
Amparo en vigor; y,
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver
este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de
Amparo; y 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos
Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, emitido
por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, aunado a que no
resulta necesaria la intervención del Pleno de este Alto Tribunal.
10 Fojas 94 a 97 del toca en que se actúa [amparo en revisión 207/2018]. 11 Foja 195 del toca en que se actúa [amparo en revisión 207/2018].
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
33
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Estos aspectos no
serán materia de análisis por esta Segunda Sala, pues el Tribunal
Colegiado que previno en el conocimiento del asunto determinó en su
resolución que los recursos de revisión fueron interpuestos dentro del
plazo legal correspondiente y por personas legítimas para ello.
TERCERO. Aspectos a resolver por esta Segunda Sala.
Previo al estudio de fondo, es necesario precisar que esta Segunda
Sala analizará el tercer agravio formulado por los quejosos, hoy
recurrentes, en la medida en que en dicho apartado se está
cuestionando la validez de porciones normativas contenidas en leyes
federales a la luz del principio constitucional de igualdad que, por tanto,
actualizan la competencia de este Alto Tribunal.
En el mismo sentido, esta Segunda Sala se pronunciará respecto
del primer agravio que fue formulado por los quejosos en el recurso de
revisión, pero únicamente en relación con el tercer agravio antes
indicado, pues en dicho apartado se hace valer un planteamiento
genérico de que se analicen sus argumentos a la luz del principio pro
persona.
No pasa desapercibido para esta Segunda Sala, el hecho de que
en su recurso de revisión, los quejosos también combaten la validez de
ciertos Acuerdos administrativos que son normas generales; sin
embargo, en términos del Acuerdo General 5/2013 emitido por el
Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, el Tribunal Colegiado que
previno en el conocimiento del asunto es el competente para
pronunciarse sobre la validez de tales actos, como se precisará más
adelante.
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
34
CUARTO. Estudio de fondo. Una vez precisado lo anterior, esta
Segunda Sala procede al análisis de las disposiciones reclamadas,
cuyo contenido es el siguiente:
Ley de Desarrollo Rural Sustentable:
“Artículo 10. Para los propósitos de esta Ley se crea la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable. Artículo 14. En el marco del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales de las dependencias y entidades que la integren, la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable propondrá al Ejecutivo Federal, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 7, 9 y 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 19 y 26 de la Ley de Planeación, el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable que comprenderá las políticas públicas orientadas a la generación y diversificación de empleo y a garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación al desarrollo nacional, dando prioridad a las zonas de alta y muy alta marginación y a las poblaciones económica y socialmente débiles. La Comisión Intersecretarial, en los términos del artículo 13 de este ordenamiento, considerará las propuestas de las organizaciones que concurren a las actividades del sector y del Consejo Mexicano, a fin de incorporarlas en el Programa Especial Concurrente. Igualmente, incorporará los compromisos que conforme a los convenios respectivos asuman los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, así como establecerá las normas y mecanismos de evaluación y seguimiento a su aplicación. La Comisión Intersecretarial, a petición del Ejecutivo Federal, hará las consideraciones necesarias para atender lo que dispone la fracción II del artículo 13 de esta Ley. Artículo 15. El Programa Especial Concurrente al que se refiere el artículo anterior, fomentará acciones en las siguientes materias: I. Actividades económicas de la sociedad rural; II. Educación para el desarrollo rural sustentable; III. La salud y la alimentación para el desarrollo rural sustentable; IV. Planeación familiar; V. Vivienda para el desarrollo rural sustentable; VI. Infraestructura y el equipamiento comunitario y urbano para el desarrollo rural sustentable; VII. Combate a la pobreza y la marginación en el medio rural; VIII. Política de población para el desarrollo rural sustentable;
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IX. Cuidado al medio ambiente rural, la sustentabilidad de las actividades socioeconómicas en el campo y a la producción de servicios ambientales para la sociedad; X. Equidad de género, la protección de la familia, el impulso a los programas de la mujer, los jóvenes, la protección de los grupos vulnerables, en especial niños, discapacitados, personas con enfermedades terminales y de la tercera edad en las comunidades rurales; XI. Impulso a la educación cívica, a la cultura de la legalidad y combate efectivo a la ilegalidad en el medio rural; XII. Impulso a la cultura y al desarrollo de las formas específicas de organización social y capacidad productiva de los pueblos indígenas, particularmente para su integración al desarrollo rural sustentable de la Nación; XIII. Seguridad en la tenencia y disposición de la tierra; XIV. Promoción del empleo productivo, incluyendo el impulso a la seguridad social y a la capacitación para el trabajo en las áreas agropecuaria, comercial, industrial y de servicios; XV. Protección a los trabajadores rurales en general y a los jornaleros agrícolas y migratorios en particular; XVI. Impulso a los programas de protección civil para la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población rural en situaciones de desastre; XVII. Impulso a los programas orientados a la paz social; XVIII. Difusión nacional sobre su contenido, y XIX. Las demás que determine el Ejecutivo Federal. Artículo 16. El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable será aprobado por el Presidente de la República dentro de los seis meses posteriores a la expedición del Plan Nacional de Desarrollo, se publicará en el Diario Oficial de la Federación y se difundirá ampliamente entre la población rural del país. Dicho programa estará sujeto a las revisiones, evaluaciones y ajustes previstos por las leyes aplicables con la participación del Consejo Mexicano. El Ejecutivo Federal establecerá las previsiones presupuestarias necesarias para la instrumentación del Programa Especial Concurrente, para lo cual la Comisión Intersecretarial, con la participación del Consejo Mexicano, formulará el presupuesto correspondiente, el cual contemplará al menos la vigencia temporal de los Programas Sectoriales relacionados con las materias de esta Ley. Las previsiones presupuestales anuales para la ejecución del Programa Especial Concurrente serán integradas a los Proyectos de Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Artículo 17. Se crea el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable como instancia consultiva del Gobierno Federal, con carácter incluyente y representativo de los intereses de los productores y agentes de la sociedad rural. Este Consejo se integrará
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con los miembros de la Comisión Intersecretarial previstos en el artículo 21 de esta Ley, representantes, debidamente acreditados, de las organizaciones nacionales del sector social y privado rural; de las organizaciones nacionales agroindustriales, de comercialización y por rama de producción agropecuaria; y de los comités de los sistemas producto, instituciones de educación e investigación y organismos no gubernamentales, de acuerdo a los temas a tratar, en los términos de las leyes y las normas reglamentarias vigentes. Será presidido por el titular de la Secretaría y operará en los términos que disponga su reglamento interior. La participación del Consejo Mexicano, junto con la Comisión Intersecretarial, consistirá en la emisión de opiniones y la coordinación de las actividades de difusión y promoción hacia los sectores sociales representados de los programas, acciones y normas relacionadas con el Programa Especial Concurrente, así como de los Sistemas contemplados en la presente Ley. Artículo 66. Sólo se compartirá el riesgo con productores que sean ejidatarios, comuneros, colonos o pequeños propietarios, siempre que se obliguen a cumplir los programas de fomento a que se refiere esta Ley, o acepten los compromisos de alcanzar los índices de productividad que expresamente autorice la Comisión Intersecretarial. En todo caso, se atenderá en primer término a los productores que tengan hasta 10 hectáreas de riego o su equivalente. Artículo 69. El titular del Ejecutivo Federal, al enviar al Congreso de la Unión la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación y el proyecto de Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación, para cada uno de los ejercicios fiscales en que se encuentre en vigor el presente ordenamiento, establecerá las previsiones de recursos y disponibilidades presupuestales que se requieran para dar cumplimiento a las disposiciones de esta Ley”.
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio
Fiscal dos mil dieciséis:
“Artículo 3. El gasto neto total se distribuye conforme a lo establecido en los Anexos de este Decreto y Tomos del Presupuesto de Egresos y se observará lo siguiente: (…) XII. Los recursos que conforman el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable se señalan en el Anexo 11 de este Decreto, conforme a lo previsto en los artículos 16 y 69 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
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Artículo 36. El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable se sujetará a los siguientes lineamientos para la distribución del gasto aprobado en este Presupuesto: I. Deberá abarcar políticas públicas orientadas a incrementar la producción, la productividad y la competitividad agroalimentaria y pesquera del país, a la generación del empleo rural y para las actividades pesqueras y acuícolas, a promover en la población campesina y de la pesca el bienestar, así como su incorporación al desarrollo nacional, dando prioridad a las zonas de alta y muy alta marginación y a poblaciones indígenas. El presupuesto para el campo procurará fomentar el abasto de alimentos y productos básicos y estratégicos a la población, promoviendo su acceso a los grupos sociales menos favorecidos y dando prioridad a la producción nacional, a que se refiere el artículo 178 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. El presupuesto dirigido al campo deberá tener las siguientes características: a) Que permita la complementariedad de acciones con las demás dependencias y entidades; b) Que permita el desarrollo de proyectos productivos por etapas; c) Que se oriente prioritariamente hacia las pequeñas unidades de producción y al apoyo de los pequeños productores; d) Que procuren la progresividad en el otorgamiento de los incentivos, en particular en los componentes de PROAGRO y PROGAN Productivo, y e) En materia de concurrencia, el porcentaje o monto que corresponda aportar a las entidades federativas, podrá ser establecido por las dependencias considerando su condición socioeconómica. II. Los ramos administrativos que participan en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable continuarán con el sistema de rendición de cuentas sobre el destino de los recursos fiscales de los programas concurrentes, el cual incorpora los siguientes elementos: región geográfica, entidad federativa, municipio y localidad, actividad productiva, eslabón de la cadena de valor, concepto de apoyo, monto fiscal y fecha de otorgamiento, y la estratificación correspondiente; III. Establecer como prioridades, entre otras, las siguientes: a) Incrementar la productividad, la inocuidad y el ingreso de los productores, apoyar en el combate a la pobreza, contribuyendo con la agricultura de autoconsumo a las familias pobres que habitan principalmente en las zonas rurales, en un marco de sustentabilidad, generación de oportunidades y que contribuya a la seguridad alimentaria; b) Se procurará que los recursos destinados a competitividad, se orienten principalmente a las pequeñas unidades de producción, que se dedican a las ramas productivas básicas, a que se refiere el artículo 179 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y otros productos básicos y estratégicos.
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Dichos recursos se direccionarán una vez que se cuente con la estratificación de zonas y regiones productivas del país dando prioridad a las pequeñas unidades de producción; c) Apoyar a los productores para que apliquen las innovaciones y desarrollos tecnológicos disponibles y fortalezcan su vinculación con los centros de investigación, así como la transferencia de tecnología del país, mediante servicios de extensionismo que aseguren la incorporación del pequeño productor a las innovaciones tecnológicas que redunden en la mejora de la productividad; d) Ampliar la oferta de bienes y servicios públicos, particularmente en materia de infraestructura, investigación y desarrollo, capacitación, extensionismo rural e información; e) Contribuir a adaptar las actividades agropecuarias, acuícolas y pesqueras mediante acciones para prevenir, mitigar y atender los impactos del fenómeno del cambio climático, así como la oportuna prevención, administración y atención a riesgos climáticos, sanitarios y de mercado, considerando los potenciales productivos de cada región; f) Contribuir a la sustentabilidad de las actividades agropecuarias, pesqueras y acuícolas en lo referente al aprovechamiento responsable del agua y la tierra, y g) Contribuir a la sustentabilidad de las actividades agropecuarias, pesqueras y acuícolas en lo referente a los recursos genéticos; IV. Coadyuvar al impulso de los mercados y a perfeccionar la información disponible para el sector; V. Propiciar la competitividad de las ramas productivas básicas, a que se refiere el artículo 179 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, así como estrategias especiales para otros sistemas producto de altoimpacto social; VI. Coadyuvar al impulso de la producción primaria, de los productos básicos y estratégicos señalados en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, entre otros, para el aprovisionamiento de insumos básicos y apoyo a paquetes tecnológicos; VII. Apoyar a las entidades federativas con recursos presupuestarios para la ejecución de proyectos productivos y/o estratégicos de impacto estatal o regional, de acuerdo a las prioridades y planteamientos que defina el Consejo Estatal para el Desarrollo Rural Sustentable, conforme a lo siguiente: a) Depositarlos en los Fideicomisos de Fomento Agropecuario del Estado (FOFAE), en los términos de los convenios de coordinación y las reglas de operación. Las ministraciones que se acuerden no rebasen al periodo marzo a septiembre, en el entendido de que una vez depositada la primera aportación, para que el Gobierno Federal pueda depositar la segunda y subsecuentes, los Fideicomisos de Fomento Agropecuario del Estado (FOFAE) deben haber ejercido y pagado al menos el 70 por ciento de las aportaciones. La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, deberá reportar trimestralmente en su página de Internet, el avance de los recursos ejercidos y pagados por los fideicomisos antes mencionados, así como los saldos de los mismos.
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Las entidades federativas podrán solicitar a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, adecuaciones entre programas de ejecución a cargo de éstas, siempre y cuando se hayan cumplido las metas establecidas en los convenios respectivos, y permitan un mejor cumplimiento de los objetivos y metas de los programas en su conjunto, en el marco de las disposiciones aplicables; b) Que las entidades federativas sean las responsables de la oportuna ejecución de los recursos, administrados por los Fideicomisos de Fomento Agropecuario del Estado (FOFAE), constituidos de manera paritaria para este fin. Los apoyos se entregarán a los beneficiarios de acuerdo a la disponibilidad de los recursos del fondo independientemente de su origen mediante el pago electrónico a los beneficiarios; c) El porcentaje máximo de apoyo sea de hasta el 50 por ciento del costo total del proyecto, con excepción de los apoyos dirigidos a productores de bajos ingresos preferentemente en zonas y localidades de alta y muy alta marginación que serán conforme se establezca en las reglas de operación. En ambos casos el trámite se hará gratuito y sin costo alguno para los beneficiarios; d) En el caso de los subsidios a energéticos como energía eléctrica, diésel marino y gasolina ribereña, se beneficiará preferentemente a los productores de bajos recursos ubicados en zonas de alta y muy alta marginación de acuerdo a lo señalado en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Asimismo, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación deberá integrar un listado de beneficiarios, y e) Implementar acciones y programas de reconversión orientados al desarrollo de mercados regionales, que permitan la reducción de costos, mediante mejoras en las prácticas para la producción y en su caso mediante incentivos orientados a este propósito; VIII. Impulsar la producción y productividad en el sector mediante el fomento de proyectos integrales que consideren la tecnificación del riego y el uso de insumos (semillas, fertilizantes, biofertilizantes y prácticas agrícolas sustentables, entre otros); IX. Promover el desarrollo regional mediante el sistema nacional de agroparques que vinculen a los productores con las cadenas de valor y propicien la generación de economías de escala, incrementen la productividad y competitividad, así como un desarrollo equilibrado en las regiones norte, centro y sur-sureste del país; X. Los recursos destinados a fortalecer el medio ambiente buscarán que se beneficie prioritariamente a los territorios ejidales, comunales y privados de los pequeños productores; XI. Se fortalecerán las obras de tecnificación de riego para aumentar la producción y productividad, dando prioridad a las pequeñas unidades de producción; XII. Las autoridades fiscales pondrán a disposición de las dependencias y entidades encargadas del otorgamiento de subsidios y estímulos, herramientas tecnológicas que permitan la consulta sobre
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el cumplimiento de la obligación contenida dentro del artículo 32-D del Código Fiscal de la Federación. En las Reglas de Operación de los Programas Federales del Ramo 08 de Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, se deberá establecer que la consulta referida, la hará directamente ésta última dependencia y no el beneficiario; XIII. Para el caso del Programa de Productividad Rural, el componente de desarrollo comercial de la agricultura familiar, será destinado prioritariamente para apoyar a mujeres y personas de la tercera edad en condición de pobreza alimentaria, que se dediquen o pretendan dedicarse a la producción de alimentos, y XIV. Los incentivos al proceso de comercialización de los productos agropecuarios y pesqueros, buscarán impulsar el desarrollo de las regiones del país en donde la infraestructura para el acopio y agregación de valor es deficiente e insuficiente; asimismo, privilegiará a la población objetivo de más bajos recursos, con base en el fortalecimiento de su organización y capacitación, a través de un programa específico de apoyo a pequeños productores que instrumentará la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación”.
ANEXO 11. PROGRAMA ESPECIAL CONCURRENTE PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE (millones de pesos)
Vertiente Programa PEC / Ramo / Componente / Subcomponente / Rama Productiva
MONTO
Total 352,842.9
Financiera 3,599.6
Programa de financiamiento y aseguramiento al medio rural
3,599.6
Hacienda y Crédito Público 3,599.6
AGROASEMEX 1,668.9
Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros SNC (BANSEFI)
38.5
Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero (FND)
1,182.2
Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA)
500.0
Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural (FOCIR)
210.0
Competitividad 65,708.4
Programa de Comercialización y Desarrollo de Mercados
12,071.8
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
12,071.8
Programa de Comercialización y Desarrollo de Mercados
12,071.8
Incentivos a la Comercialización
11,800.0
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41
Promoción Comercial y Fomento a las Exportaciones
271.8
Programa de Fomento a la Inversión y Productividad 53,636.5
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
50,195.9
Programa de Concurrencia con las Entidades Federativas
3,271.8
Concurrencia en Materia Agrícola
1,800.0
Concurrencia en Materia Pecuaria
1,200.0
Concurrencia en Materia Pesquera
271.8
Programa de Fomento a la Agricultura
22,259.6
Tecnificación del Riego 2,300.0
Agroproducción 900.0
PROAGRO Insumos 5,888.6
Producción Integral 1,700.0
Innovación Agroalimentaria
3,250.0
PROAGRO Cultivos Básicos y Estratégicos
6,721.0
Modernización de Maquinaria y Equipo
1,500.0
Programa de Fomento a la Productividad Pesquera y Acuícola
1,985.5
Impulso a la Capitalización
1,895.5
Innovación y Tecnología Pesquera
90.0
Programa de Fomento Ganadero
670.0
Perforación de Pozos Pecuarios
170.0
Investigación y Transferencia de Tecnología Pecuaria
300.0
Infraestructura, Maquinaria y Equipo Post Productivo Pecuario
200.0
Programa de Productividad y Competitividad Agroalimentaria
4,908.5
Acceso al Financiamiento en Apoyo Pecuario
650.0
Acceso al Financiamiento en Apoyo a la Agricultura
752.1
Acceso al Financiamiento en Apoyo a la Pesca
200.0
Certificación para la Normalización Agroalimentaria
47.3
Desarrollo Productivo Sur Sureste
1,250.0
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
42
Fortalecimiento a la Cadena Productiva
291.1
Productividad Agroalimentaria
1,258.0
Sistema Nacional de Agroparques
460.0
Programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria
4,668.0
Rastros TIF 400.0
Sanidades Federalizado 2,278.6
Programa de Acciones Complementarias para Mejorar las Sanidades
1,989.4
Programa de Productividad Rural
6,038.0
Desarrollo de Zonas Áridas (PRODEZA)
900.0
Fortalecimiento a Organizaciones Rurales
516.0
Desarrollo Comercial de la Agricultura Familiar
500.0
Atención a Siniestros Agropecuarios
4,122.0
Programa de Apoyos a Pequeños Productores
6,160.8
Arráigate (FORMAR y Jóvenes Emprendedores)
515.9
Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en Núcleos Agrarios (FAPPA)
760.0
Programa de Apoyo a la Productividad de la Mujer Emprendedora (PROMETE)
1,100.0
Incentivos Productivos 2,384.9
PROCAFE e Impulso Productivo al Café
730.6
Programa de Incentivos para Productores de Maíz y Frijol (PIMAF)
1,654.3
Extensionismo 1,400.0
Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable
185.2
Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable (SNIDRUS)
172.5
Sistema Integral para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar (SIDESCA)
12.7
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43
Sistema Nacional de Investigación Agrícola
48.5
Sistema Nacional de Investigación Agrícola
11.5
Fondo SAGARPA-CONACYT
37.0
Economía 331.3
Programa de financiamiento al Microempresario, a la Mujer Rural y Fondo Nacional Emprendedor
331.3
Desarrollo Social 2,709.4
Programa de Fomento a la Economía Social
2,508.2
Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías (FONART)
201.2
Turismo 400.0
Ecoturismo y Turismo Rural 400.0
Medio Ambiente
16,222.8
Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales
16,222.8
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
6,837.2
Programa de Fomento a la Productividad Pesquera y Acuícola
290.0
Desarrollo de la Acuacultura
250.0
Ordenamiento Pesquero y Acuícola
40.0
Programa de Fomento Ganadero
4,886.2
PROGAN Productivo 3,986.2
Repoblamiento y Recría Pecuaria
500.0
Sustentabilidad Pecuaria 400.0
Programa de Productividad Rural
1,661.0
Infraestructura Productiva para el Aprovechamiento Sustentable de Suelo y Agua
1,661.0
Medio Ambiente y Recursos Naturales 9,385.6
Forestal 7,067.6
Protección al medio ambiente en el medio rural
2,318.0
Desarrollo Regional Sustentable
234.9
PET (Incendios Forestales)
607.4
PROFEPA 171.9
Vida Silvestre 1,303.8
Educativa 36,204.2
Programa de Educación e Investigación
36,204.2
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
5,604.5
Colegio de Postgraduados 1,279.9
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44
Colegio Superior Agropecuario del Estado de Guerrero (CSAEGRO)
100.3
Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP)
1,156.9
Instituto Nacional de Pesca (INAPESCA)
514.0
Universidad Autónoma Chapingo
2,553.4
Educación Pública
30,599.7
Desarrollo de Capacidades Educación
6,073.2
Educación Agropecuaria 6,361.4
PROSPERA Educación 17,227.4
Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro
937.7
Laboral 1,201.3
Programa de mejoramiento de condiciones laborales en el medio rural
1,201.3
Trabajo y Previsión Social
140.0
Trabajadores Agrícolas Temporales
140.0
Desarrollo Social 1,061.3
PET 1,061.3
Social 100,027.3
Programa de atención a la pobreza en el medio rural 68,043.4
Relaciones Exteriores
75.0
Atención a migrantes 75.0
Entidades no Sectorizadas 11,900.5
Atención a Indígenas (CDI) 11,900.5
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 13,337.1
Atención a la población agraria 13,337.1
Vivienda Rural 3,033.6
Infraestructura Rural 10,303.5
Desarrollo Social 42,730.8
Atención a la población agraria 42,730.8
Jornaleros Agrícolas 239.0
PROSPERA Desarrollo Social
6,810.2
Pensión para Adultos Mayores
35,498.4
Coinversión Social 183.3
Programa de Derecho a la Alimentación
31,983.9
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
2,964.3
Programa de Fomento a la Productividad Pesquera y Acuícola
60.0
Fomento al Consumo 60.0
Programa de Productividad Rural
2,904.3
Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (PESA)
2,904.3
Desarrollo Social 29,019.5
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
45
Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA S.A. de C.V.
2,056.9
PROSPERA Alimentación 26,962.6
Infraestructura 70,442.2
Programa de infraestructura en el medio rural
70,442.2
Comunicaciones y Transportes 15,991.8
Infraestructura 15,991.8
Construcción de Caminos Rurales
12,385.0
Mantenimiento de Caminos Rurales
3,606.8
Medio Ambiente y Recursos Naturales 11,683.6
IMTA 228.1
Infraestructura Hidroagrícola 6,946.3
Programa de perforación y equipamiento de pozos agrícolas en estados afectados con sequía
113.4
Programas Hidráulicos 4,395.8
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios
42,766.9
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios
42,766.9
Salud 48,189.1
Programa de atención a las condiciones de salud en el medio rural
48,189.1
Salud 37,637.8
Salud en población rural 37,637.8
Desarrollo de Capacidades Salud
534.4
Sistema de Protección Social en Salud (SPSS)
37,103.3
PROSPERA Salud 5,142.4
Seguro Médico Siglo XXI
2,016.8
Seguro Popular 29,944.1
Aportaciones a Seguridad Social 10,551.3
IMSS-PROSPERA 10,201.3
Seguridad Social Cañeros 350.0
Agraria 1,047.7
Programa para la atención de aspectos agrarios
1,047.7
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 1,047.7
Atención de aspectos agrarios 1,047.7
Archivo General Agrario
184.6
Conflictos Agrarios y Obligaciones Jurídicas
548.1
Regularización y Registro de Actos Jurídicos Agrarios
315.0
Administrativa 10,200.4
Gasto Administrativo 10,200.4
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
7,153.6
ASERCA 184.2
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46
Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar
13.4
CONAPESCA 655.0
CONAZA 68.1
Dependencia SAGARPA 3,640.6
FEESA 7.7
FIRCO 254.9
INCA RURAL 29.0
SENASICA (Incluye obra pública de inspección)
2,151.5
SIAP 107.3
SNICS 41.8
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2,165.8
Dependencia SEDATU 825.3
Procuraduría Agraria 933.2
Registro Agrario Nacional 407.2
Tribunales Agrarios
881.1
Tribunales Agrarios 881.1
En el tercer agravio de su recurso de revisión, los quejosos
sostienen medularmente que el Juez de Distrito consideró que las
normas reclamadas son constitucionales a pesar de que en éstas se
excluye de protección a aquellos campesinos que habitan fuera de
zonas ejidales; no obstante, aducen que ello no debe considerarse una
diferenciación válida, pues de conformidad con el artículo 2° de la Ley
de Desarrollo Rural12, se establece que serán sujetos de protección de
dicha ley toda persona física o moral que, de manera individual o
colectiva, realice preponderantemente actividades en el medio rural.
Asimismo, los recurrentes afirman que en el Programa Especial
Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable es inexistente otro
programa que dé la protección que se logra a través de los diversos
FAPPA y PROMETE, por lo que resulta injustificada la distinción
prevista en las normas reclamadas.
12 “Artículo 2°. Son sujetos de esta Ley los ejidos, comunidades y las organizaciones o asociaciones de carácter nacional, estatal, regional, distrital, municipal o comunitario de productores del medio rural, que se constituyan o estén constituidas de conformidad con las leyes vigentes y, en general, toda persona física o moral que, de manera individual o colectiva, realice preponderantemente actividades en el medio rural”.
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47
A consideración de esta Segunda Sala, el agravio en cuestión es
infundado, en atención a las siguientes razones:
Sobre el derecho de igualdad y la prohibición de efectuar tratos
discriminatorios, en el artículo 1º constitucional se establece lo
siguiente:
“Artículo 1º. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes. Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”.
Así, acerca del derecho de igualdad, esta Segunda Sala ha
señalado que tiene un carácter complejo en tanto subyace a toda la
estructura constitucional y se encuentra positivizado en diversos
preceptos, sin que implique necesariamente una igualdad material o
económica real, sino que exige razonabilidad en la diferencia de
trato. Esto es, existe por un lado, un mandamiento de trato igual en
supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un fundamento
AMPARO EN REVISIÓN 207/2018
48
objetivo y razonable que permita darles uno desigual y, por otra parte,
un mandamiento de trato desigual para establecer diferencias entre
supuestos de hecho distintos cuando la propia Constitución las
imponga.
Lo anterior encuentra fundamento en la jurisprudencia 64/2016,
de esta Segunda Sala, cuyo rubro y texto son los siguientes:
“PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD. SU CONTENIDO Y ALCANCE. El principio de igualdad tiene un carácter complejo al subyacer a toda la estructura constitucional y se encuentra positivizado en múltiples preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que constituyen sus aplicaciones concretas, tales como los artículos 1o., primer y último párrafos, 2o., apartado B, 4o., 13, 14, 17, 31, fracción IV, y 123, apartado A, fracción VII. Esto es, los artículos referidos son normas particulares de igualdad que imponen obligaciones o deberes específicos a los poderes públicos en relación con el principio indicado; sin embargo, estos poderes, en particular el legislativo, están vinculados al principio general de igualdad establecido, entre otros, en el artículo 16 constitucional, en tanto que éste prohíbe actuar con exceso de poder o arbitrariamente. Ahora bien, este principio, como límite a la actividad del legislador, no postula la paridad entre todos los individuos, ni implica necesariamente una igualdad material o económica real, sino que exige razonabilidad en la diferencia de trato, como criterio básico para la producción normativa. Así, del referido principio derivan dos normas que vinculan específicamente al legislador ordinario: por un lado, un mandamiento de trato igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un fundamento objetivo y razonable que permita darles uno desigual y, por otro, un mandato de tratamiento desigual, que obliga al legislador a prever diferencias entre supuestos de hecho distintos cuando la propia Constitución las imponga. De esta forma, para que las diferencias normativas puedan considerarse apegadas al principio de igualdad es indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con estándares y juicios de valor generalmente aceptados, cuya pertinencia debe apreciarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo concurrir una relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida”13.
13 Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 31, junio de 2016, Tomo II, página 791.
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Así las cosas, los preceptos reclamados no son contrarios al
principio constitucional de igualdad, como aducen los quejosos.
Ello se debe a que, en el artículo 10 de la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable, únicamente se establece que para los propósitos de la
propia ley se creará la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural
Sustentable, mientras que en el artículo 14 de la citada ley solamente
se indica que el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo
Rural Sustentable, propuesto por la propia Comisión, comprenderá las
políticas públicas orientadas a la generación y diversificación de empleo
y a garantizar a la población campesina el bienestar y su participación
e incorporación al desarrollo nacional, dando prioridad a las zonas de
alta y muy alta marginación y a las poblaciones económica y
socialmente débiles.
Las áreas a las que estarán enfocadas las acciones del Programa
Especial Concurrente están previstas en el artículo 15 de la Ley en
cuestión, y entre éstas destacan: actividades económicas de la
sociedad rural; educación para el desarrollo rural sustentable; salud y
la alimentación para el desarrollo rural sustentable; vivienda para el
desarrollo rural sustentable; combate a la pobreza y la marginación en
el medio rural; etcétera.
Por su parte, en el artículo 16 se establece la obligación de
difundir ampliamente el Programa Especial Concurrente para el
Desarrollo Rural Sustentable, entre la población rural del país, una vez
que éste sea aprobado por el Presidente de la República y publicado
en el Diario Oficial de la Federación, y en el artículo 17 se crea el
Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable como instancia
consultiva del Gobierno Federal, al que se le atribuye carácter
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incluyente y representativo de los intereses de los productores y
agentes de la sociedad rural. La participación del Consejo, junto con la
Comisión Intersecretarial, consistirá en la emisión de opiniones y la
coordinación de las actividades de difusión y promoción hacia los
sectores sociales representados de los programas, acciones y normas
relacionadas con el Programa Especial Concurrente.
Finalmente, en el artículo 69 se dispone la obligación del titular
del Ejecutivo Federal de prever, en la iniciativa de Ley de Ingresos de
la Federación y en el proyecto de Decreto del Presupuesto de Egresos
de la Federación, para cada uno de los ejercicios fiscales en que se
encuentre en vigor este ordenamiento, los recursos y disponibilidades
presupuestales que se requieran para dar cumplimiento a las
disposiciones de la ley.
Como puede advertirse, los artículos 10, 14, 15, 16, 17 y 69 de la
Ley de Desarrollo Rural Sustentable, no son contrarios al principio de
igualdad, en tanto no introducen distinción de trato alguna, debido
a que únicamente establecen la creación de un Consejo y una Comisión
Intersecretarial en la materia, así como de un programa que garantice
el bienestar de la población campesina. Se trata, de artículos que
prevén aspectos generales, políticas públicas, programas y autoridades
competentes, en el ámbito del fomento de las actividades económicas
de la sociedad rural, pero no establecen una distinción de trato que
permita advertir una transgresión al artículo 1º constitucional.
Lo mismo acontece con la fracción XII del artículo 3 del
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de
2016, en el que únicamente se establece que los recursos destinados
al Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable
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se distribuirán de acuerdo con lo previsto en el Anexo 11 de ese decreto
presupuestario, aunado a que en el artículo 36, también reclamado, se
listan los lineamientos a los que se debe sujetar la distribución del gasto
aprobado relativo al citado programa.
De nueva cuenta, los citados numerales contenidos en el
Presupuesto de Egresos no generan una distinción de trato entre
personas, al establecer únicamente los rubros que componen al
Programa en cuestión y los lineamientos generales de su operación,
ante lo cual, tampoco son contrarios al principio constitucional de
igualdad.
Ahora bien, en el artículo 66 de la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable se establece, en lo que interesa, que sólo se compartirá el
riesgo14 con productores que sean ejidatarios, comuneros, colonos
o pequeños propietarios, siempre que se obliguen a cumplir los
programas de fomento a que se refiere la ley, o acepten los
compromisos de alcanzar los índices de productividad que
expresamente autorice la Comisión Intersecretarial.
A consideración de los quejosos, lo anterior introduce una
distinción de trato no justificada, al señalar como sujetos destinatarios
de dicha disposición, únicamente a los productores que sean
ejidatarios, comuneros, colonos o pequeños propietarios, no obstante
que en el artículo 2 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable se señala
que son sujetos de la ley todas las personas físicas o morales que, de
14 Dicho riesgo hace referencia al riesgo compartido asumido por el Gobierno Federal, previsto en el artículo 65 de la Ley invocada: “Artículo 65. El Gobierno Federal en un marco de riesgo compartido, definirá un monto de recursos para apoyar temporalmente a los productores que participen en los proyectos de reconversión estratégica, en los términos establecidos en los contratos referidos en el artículo 53 de esta Ley. Las utilidades que hubiere, deducidos los costos y los gastos de administración, quedarán a favor de los productores”.
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manera individual o colectiva, realicen preponderantemente actividades
en el medio rural.
Como acertadamente señalan los quejosos ahora recurrentes, en
el artículo 2° de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, sí se señala
que son sujetos de la ley, entre otros, las personas que se dediquen de
manera preponderante a actividades en el medio rural, esto es, la
disposición establece una cláusula genérica –después de haber listado
a ciertos sujetos específicos–, respecto de los destinatarios de dicha
normativa.
Si bien la Ley de Desarrollo Rural Sustentable contiene
disposiciones que resultan aplicables a quienes encuadren en la citada
porción genérica –personas que se dediquen de manera preponderante
a actividades en el medio rural–, lo cierto es que de ello no deriva una
obligación absoluta en el sentido de que todas las disposiciones que
contiene deban encontrarse dirigidas a todos los que encuadren en tal
supuesto.
Por el contrario, es posible que la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable establezca ciertas disposiciones dirigidas específicamente
a ciertas categorías de personas, atendiendo justamente a las
peculiaridades de los mismos y a la necesidad de establecer directrices
específicas, por ejemplo, para la implementación de programas
específicos de fomento productivo, situación que no es violatoria, por
sí, del principio de igualdad; aunado a que los quejosos no
argumentaron por qué la distinción –más allá de excluirles– resultaba
inconstitucional.
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Efectivamente, en el artículo 60 de la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable, se establece que el Gobierno Federal promoverá la
capitalización de actividades productivas y de servicios en el sector
rural, razón por la cual, establecerá programas sectoriales y el
Programa Especial Concurrente, para fomentar la inversión de los
sectores público, privado y social. En tal sentido, en el numeral 64 de la
misma ley, se indica que el Ejecutivo Federal aportará recursos, con el
objeto de compartir el riesgo de la reconversión productiva y las
inversiones de capitalización.
De lo anterior se advierte que el Ejecutivo Federal establecerá
programas concretos de fomento a las actividades del sector rural, que
implican también la asunción de un riesgo compartido mediante la
aportación de recursos; razón por la cual, se encuentra justificado
constitucionalmente en términos del artículo 1º constitucional, que el
legislador establezca a las personas a las que van dirigidos este tipo de
programas, sin que exista, se reitera, una obligación irrestricta de que
todos los programas en cuestión, se dirijan a todas las personas que se
dediquen preponderantemente a actividades rurales.
En suma, la distinción normativa introducida en el artículo 66 de
la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en el sentido de que el Estado
únicamente compartirá el riesgo con productores que sean ejidatarios,
comuneros, colonos o pequeños propietarios, siempre que se obliguen
a cumplir los programas de fomento o acepten los compromisos de
índices de productividad que establezca la Comisión Intersecretarial, no
se traduce en una violación al principio constitucional de igualdad, pues
justamente el legislador llevó a cabo la distinción en razón de que en
este tipo de programas, el Estado aporta recursos para compartir el
riesgo de la inversión que se realice.
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Ahora bien, no pasa desapercibido para esta Segunda Sala, el
hecho de que adicionalmente el motivo por el cual los quejosos
consideran que las normas reclamadas son inconstitucionales consiste
en que, a su decir, en éstas se excluye de protección a aquellos
campesinos que habitan fuera de zonas ejidales; afirmación que
desprenden del Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de
Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el Ejercicio
Fiscal 2016, el Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en
Núcleos Agrarios (FAPPA) y el Apoyo para la Productividad de la Mujer
Emprendedora (PROMETE)15.
Como se advierte, dicho planteamiento parte del análisis e
interpretación de los Acuerdos que para tal efecto ha emitido la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación, cuyo pronunciamiento corresponde en términos del
Acuerdo General 5/2013 al Tribunal Colegiado que previno en el
conocimiento del asunto, órgano colegiado que habrá de dilucidar si el
modo en que la Secretaría ha implementado las disposiciones legales,
efectivamente introduce o no una distinción de trato injustificada, como
afirman los quejosos.
Finalmente, en el primer agravio, los recurrentes aducen que los
argumentos formulados deben analizarse con base en el principio pro
persona, contenido en el artículo 1º constitucional.
15 “Artículo 365. Criterios técnicos y requisitos específicos del Componente.- Para participar los solicitantes requieren: I. Habitar en algún Núcleo Agrario del país, conforme al Padrón e Historial de Núcleos Agrarios (PHINA) del Registro Agrario Nacional (RAN)”.
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Al respecto, es importante señalar que conforme al artículo 1°,
segundo párrafo, de la Constitución Federal, las normas en materia de
derechos humanos se interpretarán de conformidad con la propia
Constitución y con los tratados internacionales en la materia,
procurando favorecer en todo tiempo a las personas con la protección
más amplia.
Si bien en el artículo 1°, párrafo segundo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos se exige que los derechos
humanos se interpreten de forma que se favorezca de la manera más
amplia a las personas, lo cierto es que la aplicación de este principio
no puede servir como fundamento para que las cuestiones planteadas
por los quejosos deban ser resueltas de manera favorable a sus
pretensiones, ni siquiera con el pretexto de establecer la interpretación
más amplia o extensiva que se aduzca, ya que en modo alguno ese
principio puede ser constitutivo de derechos alegados o dar cabida a
las interpretaciones más favorables que sean aducidas, cuando tales
interpretaciones no encuentran sustento en las reglas de derecho
aplicables, ni pueden derivarse de éstas.
A pesar de que los quejosos invocan en su favor el principio pro
persona, de ello no deriva necesariamente que las cuestiones
planteadas deban ser resueltas de manera favorable a sus
pretensiones, ya que tal proceder equivaldría a que los tribunales
dejaran de observar los demás principios constitucionales y legales que
rigen su función jurisdiccional, provocando con ello un estado de
incertidumbre en los destinatarios de esa función, pues se
desconocería la forma de proceder de esos órganos. Sustentan las
consideraciones anteriores, las siguientes jurisprudencias:
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“DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL. Si bien los artículos 1o. y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el diverso 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocen el derecho de acceso a la impartición de justicia -acceso a una tutela judicial efectiva-, lo cierto es que tal circunstancia no tiene el alcance de soslayar los presupuestos procesales necesarios para la procedencia de las vías jurisdiccionales que los gobernados tengan a su alcance, pues tal proceder equivaldría a que los Tribunales dejaran de observar los demás principios constitucionales y legales que rigen su función jurisdiccional, provocando con ello un estado de incertidumbre en los destinatarios de esa función, pues se desconocería la forma de proceder de esos órganos, además de trastocarse las condiciones procesales de las partes en el juicio”16.
“PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. SU CUMPLIMIENTO NO IMPLICA QUE LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES NACIONALES, AL EJERCER SU FUNCIÓN, DEJEN DE OBSERVAR LOS DIVERSOS PRINCIPIOS Y RESTRICCIONES QUE PREVÉ LA NORMA FUNDAMENTAL. Si bien la reforma al artículo 1o. de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, implicó el cambio en el sistema jurídico mexicano en relación con los tratados de derechos humanos, así como con la interpretación más favorable a la persona al orden constitucional -principio pro persona o pro homine-, ello no implica que los órganos jurisdiccionales nacionales dejen de ejercer sus atribuciones y facultades de impartir justicia en la forma en que venían desempeñándolas antes de la citada reforma, sino que dicho cambio sólo conlleva a que si en los instrumentos internacionales existe una protección más benéfica para la persona respecto de la institución jurídica analizada, ésta se aplique, sin que tal circunstancia signifique que, al ejercer tal función jurisdiccional, dejen de observarse los diversos principios constitucionales y legales -legalidad, igualdad, seguridad jurídica, debido proceso, acceso efectivo a la justicia, cosa juzgada-, o las restricciones que prevé la norma fundamental, ya que de hacerlo, se provocaría un estado de incertidumbre en los destinatarios de tal función”17.
Así las cosas, no obstante los quejosos invocan el principio pro
persona para que a la luz de éste se analicen sus planteamientos, lo
16 Jurisprudencia 98/2014 de esta Segunda Sala, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 11, octubre de 2014, Tomo I, página 909. 17 Jurisprudencia 56/2014 de esta Segunda Sala, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 6, mayo de 2014, Tomo II, página 772.
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cierto es que la aplicación del mismo no se traduce en que las normas
reclamadas sean inconstitucionales, pues tal y como quedó precisado
en el presente considerando, esta Segunda Sala no advierte la
vulneración al principio de igualdad que fue alegado.
En tales circunstancias, y al haber resultado infundados los
planteamientos de constitucionalidad cuyo análisis compete a esta
Suprema Corte, lo procedente es negar el amparo por lo que respecta
a dichos actos reclamados.
QUINTO. Reserva de jurisdicción al Tribunal Colegiado de
Circuito. En tanto esta Segunda Sala se ha pronunciado respecto de
las cuestiones propias de su competencia, con fundamento en el
artículo 95 de la Ley de Amparo18 y el punto Cuarto, fracción I, inciso B)
del Acuerdo General 5/201319, procede reservar jurisdicción al Décimo
Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito, para que se pronuncie en relación con los restantes motivos
de disenso de los recurrentes, así como de los que formuló la autoridad
responsable recurrente, pues dicho análisis no corresponde a esta
Segunda Sala sino al Tribunal Colegiado de Circuito.
Por lo antes expuesto y fundado, esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación,
18 “Artículo 95. Cuando en la revisión concurran materias que sean de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de un tribunal colegiado de circuito, se estará a lo establecido en los acuerdos generales del Pleno de la propia Corte”. 19 “CUARTO. De los asuntos de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con las salvedades especificadas en los Puntos Segundo y Tercero de este Acuerdo General, corresponderá resolver a los Tribunales Colegiados de Circuito: I. Los recursos de revisión en contra de sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito, cuando: […] B) En la demanda se hubiere impugnado una ley local, un reglamento federal o local, o cualquier disposición de observancia general, salvo aquéllos en los que el análisis de constitucionalidad respectivo implique fijar el alcance de un derecho humano previsto en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, respecto del cual no exista jurisprudencia del Pleno o de las Salas de este Alto Tribunal, sin menoscabo de que la Sala en la que se radique el recurso respectivo determine que su resolución corresponde a un Tribunal Colegiado de Circuito”.
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RESUELVE:
PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se
confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a los
quejosos, en contra de los artículos 10, 14, 15, 16, 17, 66 y 69 de la Ley
de Desarrollo Rural Sustentable, y 3, fracción XII, 36 y Anexo 11 del
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal dos
mil dieciséis.
TERCERO. Se reserva jurisdicción al Décimo Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en términos de
lo establecido en el considerando quinto de la presente sentencia.
Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,
devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad,
archívese el toca como asunto concluido.