Izdavač Institut za teritorijalni ekonomski razvoj (InTER)
Za izdavača Dragiša Mijačić
Autori Dragiša Mijačić
Jovana Jakovljević dr Vesela Vlašković
Godina 2017
Studija je napisana u okviru projekta finansiranog preko granta Americke Ambasade u Pristini. Misljenja, stavovi i zakljucci ili preporuke sadrzane u tekstu pripadaju autorima i ne
izrazavaju neophodno stavove State Departmenta.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA SADRŽAJ
SADRŽAJ
1. UVOD ............................................................................................................................................. 1
2. LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA: IGROKAZ “IZMEĐU DVE VATRE” ........................... 2
2.1 Uvod ......................................................................................................................................................................................2
2.2 Lokalne samouprave na severu Kosova .............................................................................................................2
2.2.1 Lokalne samouprave na severu Kosova tokom UNMIK administracije (1999 – 2008) ......... 3
2.2.2 Lokalne samouprave nakon proglašenja nezavisnosti Kosova ......................................................... 6
2.2.3 Briselski sporazum i promene u funkcionisanju lokalnih samouprava na severu Kosova ... 7
2.3 Zaključak .......................................................................................................................................................................... 10
3. ZAKONODAVNA I IZVRŠNA VLAST U OPŠTINAMA NA SEVERU KOSOVA - ROLERKOSTER U TURBULETNIM POLITIČKIM OKOLNOSTIMA ..................................................................................... 11
3.1 Uvod ................................................................................................................................................................................... 11
3.2 Rad Skupština opština na severu Kosova ....................................................................................................... 12
3.2.1 Razlike u zakonodavstvu u odnosu na srpski sistem ........................................................................... 13
3.3 Izbor i odgovornosti predsednika opštine/gradonačelnika u opštinama na severu Kosova14
3.4 Zaključak .......................................................................................................................................................................... 15
4. OPŠTINSKE UPRAVE NA SEVERU KOSOVA - DVOGLAVA AŽDAJA U JEDNOM TELU ....................... 17
4.1 Uvod ................................................................................................................................................................................... 17
4.2 Uporedna analiza zakona o lokalnim samoupravama u Srbiji i na Kosovu .................................. 17
4.2.1 Organi jedinica lokalnih samouprava i njihove nadležnosti ........................................................... 17
4.2.2 Organizovanje opštinskih administracija na Kosovu i u Srbiji ....................................................... 19
4.3 Opštinske uprave na severu Kosova.................................................................................................................. 20
4.4 Zaključak .......................................................................................................................................................................... 23
5. FINANSIRANJE LOKALNIH SAMOUPRAVA NA SEVERU KOSOVA–IGRANKA BEZ PRESTANKA ........ 25
5.1 Uvod ................................................................................................................................................................................... 25
5.2 Sistem finansiranja opština na Kosovu ............................................................................................................ 25
5.3 Proces izrade opštinskog budžeta ...................................................................................................................... 27
5.3.1 Procedure i rokovi za izradu budžeta opština ....................................................................................... 27
5.3.2 Učešće građana u izradi predloga budžeta ............................................................................................. 29
5.3.3 Analiza budžeta opština na severu Kosova za 2016. godinu ........................................................... 29
5.4 Godišnji finansijski i revizorski izveštaji ......................................................................................................... 30
5.5 Zaključak .......................................................................................................................................................................... 32
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA SKRAĆENICE
LISTA SKRAĆENICA EPLS Evropska povelja o lokalnoj samoupravi
NATO North Atlantic Treaty Organization
OEBS Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju
SKGO Stalna konferencija gradova i opština
SRJ Savezna Republika Jugoslavija
UN Ujedinjene nacije
UNMIK United Nations Mission in Kosovo
ZLS Zakon o lokalnoj samoupravi
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA UVOD
1
1. UVOD
Opštine sa srpskom većinom na severu Kosova, Severna/Kosovska Mitrovica,1 Leposavić, Zubin
Potok i Zvečan suočavaju se sa izazovima koji daleko prevazilaze okvire lokalnih samouprava bilo
gde u svetu. Zbog upornog odbijanja da prihvate rešenja koja su nametana od strane UNMIK
administracije, kasnije i Vlade Kosova, ove opštine su stavljene u centar političkih dešavanja pre
svega u cilju njihove integracije u ustavno-pravni poredak Kosova. Kao rezultat, u ovim opštinama
stvoren je takozvani “institucionalni hibrid” koji karakteriše funkcionisanje lokalnih samouprava po
zakonima Srbije, UNMIK-a i Kosova, u skladu sa mogućnostima u datim okolnostima i političkom
voljom lokalnih vlasti.
Ovom studijom autori daju sveobuhvatni prikaz institucionalnih promena i funkcionisanja lokalnih
samouprava na severu Kosova od potpisivanja Kumanovskog sporazuma i dolaska misije UNMIK do
danas. Studija se sastoji od četiri rada koji svaki za sebe govori o različitim segmentima
funkcionisanja posmatranih lokalnih samouprava u kompleksnim političko-institucionalnim
okolnostima severa Kosova. Kako su radovi objavljeni kao posebne celine, postoji mogućnost
ponavljanja određenih nalaza i stavova. U prvom radu data je konceptualna analiza kroz osvrt
dešavanja u razvoju sistema lokalnih samouprava na severu Kosova od dolaska UNMIK misije do
danas. Drugi rad se fokusira na pravni okvir koji definiše nadležnosti i odgovornosti Skupština opština
i gradonačelnika. U trećem radu prikazan je rad opštinskih administracija na severu Kosova, dok se
četvrti rad osvrće na finansiranje lokalnih samouprava. Svaki rad ima svoj zaključak, tako da je
izostavljen opšti zaključak za celu studiju. Pored toga, svakom radu autori su dodelili intrigantni
podnaslov kako bi dočarali tematiku i kompleksnost okolnosti u kojima funkcionišu posmatrane
lokalne samouprave.
Studija je urađena u okviru projekta finansiranog preko granta Americke Ambasade u Pristini.
Misljenja, stavovi i zakljucci ili preporuke sadrzane u tekstu pripadaju autorima i ne izrazavaju
neophodno stavove State Departmenta.
1 Severna Mitrovica je prepoznata kao zasebna opština tek nakon potpisivanja Briselskog sporazuma (2013). U
srpskom sistemu ova opština i dalje koristi naziv “Kosovska Mitrovica”, koji je važio pre rata.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IZMEĐU DVE VATRE
2
2. LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA: IGROKAZ “IZMEĐU DVE VATRE”
2.1 Uvod Usvajanjem Rezolucije 1244/99 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija, pod kojom je Kosovo
stavljeno pod međunarodni protektorat, kreirani su mnogobrojni izazovi, bilo pozitivni ili negativni,
koji su kasnije uticali na demokratizaciju, dobro upravljanje i društveno-ekonomski razvoj opština na
Kosovu. Mnogi od tih izazova nisu rešeni do današnjih dana, a oni su naročito izraženi na nivou
lokalnih samouprava u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova gde se još uvek na različite
načine tumače kreirana rešenja za pravno-institucionalni i ustavni okvir jedinica lokalnih samouprava
na Kosovu.
Situacija se dodatno komplikovala nakon proglašenja kosovske nezavisnosti jer opštine sa srpskom
većinom na severu Kosova nisu priznavale legitimitet centralnih vlasti iz Prištine. U ovom periodu su
organizovani lokalni izbori u okviru pravnog sistema Srbije čije rezultate nisu priznali Vlada Kosova i
međunarodna zajednica. Sa potpisivanjem Briselskog sporazuma u aprilu 2013. godine stvoreni su
uslovi za raspisivanje izbora za organe lokalnih samouprava na severu Kosova, čime ove opštine
postaju deo ustavno-pravnog poretka Kosova. Međutim, činom lokalnih izbora nisu rešeni ključni
problemi funkcionisanja lokalnih samouprava sa kojima se ove opštine suočavaju još od dolaska
misije UNMIK.
U ovom radu dat je istorijski osvrt na razvoj zakonodavnog okvira za funkcionisanje lokalnih
samouprava na Kosovu od potpisivanja Kumanovskog sporazuma i dolaska misije UNMIK do
današnjih dana, dajući poseban fokus na funkcionisanje opština sa srpskom većinom na severu
Kosova.
2.2 Lokalne samouprave na severu Kosova Potpisivanjem Kumanovskog sporazuma i usvajanjem Rezolucije 1244/99 Saveta bezbednosti
Ujedinjenih nacija uspostavljena je administrativna misija Ujedinjenih nacija na Kosovu pod nazivom
UNMIK.2 UNMIK je bio odgovoran za uspostavljanje privremenih organa samouprave na Kosovu,
kao i kontrolu nad njihovim radom. Kao pravni osnov, UNMIK je koristio Ustav Socijalističke
Federativne Republike Jugoslavije iz 1974. godine.
Nakon usvajanja pomenute Rezolucije 1244/99 došlo je do povlačenja organa državne uprave tadašnje
Savezne Republike Jugoslavije (SRJ) i Republike Srbije na svim nivoima, naročito u sredinama gde su
većinu stanovništva činili Albanci. Međutim, u srpskim sredinama na Kosovu to nije bio slučaj, već se
tadašnja administracija SRJ i Republike Srbije (ili deo administracije) zadržala u obliku u kojem je to
bilo moguće. Otuda su opštine na severu Kosova zadržale institucionalnu strukturu, broj zaposlenih i
pravni kontinuitet sa opštinama iz predratnog perioda kada su funkcionisale u okviru pravnog okvira
2 UNMIK - United Nations Mission in Kosovo (Misija Ujedinjenih nacija na Kosovu)
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IZMEĐU DVE VATRE
3
Republike Srbije. Pored toga, legitimitet ovih institucija se ogleda i u činjenici da SRJ ili Republika
Srbija nikada nisu doneli pravno obavezujući dokument kojim se raspuštaju državni organi
(uključujući i opštine, ali i ostale institucije i organizacije, uključujući i javna, državna i društvena
preduzeća) na Kosovu i stavljaju pod ingerenciju UNMIK-a.
U međuvremenu, međunarodna zajednica i centralne vlasti na Kosovu, u kojima su dominirali
Albanci, a kojima Srbi uglavnom nisu priznavali legitimitet, pokrenuli su proces formiranja pravnog i
institucionalnog okvira u kome će kasnije funkcionisati lokalne samouprave na Kosovu. Geneza
procesa razvoja institucionalnog i pravnog okvira lokalnih samouprava na Kosovu može se podeliti na
dva perioda, i to:
1. Period izgradnje pravnog i institucionalnog okvira tokom misije UNMIK, od 1999 do 2008.
godine;
2. Period izgradnje pravnog i institucionalnog okvira nakon proglašenja nezavisnosti Kosova, od
2008. do danas.
Lokalne samouprave sa srpskom većinom na severu Kosova uglavnom nisu učestvovale u ovom
procesu, niti su u praksi primenjivale zakonska i institucionalna rešenja koja su nametana od strane
međunarodne zajednice, već su nastavile da funkcionišu u okviru zakona Srbije u delu u kojem je to
bilo moguće, stvarajući institucionalni “hibrid”3 koji je jedinstven za funkcionisanje lokalnih
samouprava na severu Kosova.
Situacija sa lokalnim samoupravama u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova se dodatno
komplikuje proglašenjem nezavisnosti Kosova, kada ove opštine prekidaju svaki vid saradnje sa
centralnim vlastima na Kosovu. Međutim, situacija se znatno menja nakon potpisivanja Briselskog
sporazuma 2013. godine, kada uz pritisak međunarodne zajednice Vlada Srbije pristaje da raspusti
lokalne Skupštine opština i uvede privremene mere u lokalnim samoupravama koje funkcionišu u
okviru zakona Srbije. Tada su po prvi put organizovani izbori za Skupštine opština po zakonima
Kosova na celoj teritoriji, uključujući i opštine na srpskom većinom na severu Kosova (Leposavić,
Severna Mitrovica, Zubin Potok i Zvečan).
U narednim odeljcima opisane su epohe u razvoju institucija lokalnih samouprava od 1999. godine do
danas.
2.2.1 Lokalne samouprave na severu Kosova tokom UNMIK administracije (1999 – 2008) Potpisivanjem Kumanovskog vojno-tehničkog sporazuma 9. juna 1999. godine završena je vazdušna
kampanja NATO4 protiv SRJ. Kumanovskim sporazumom su uspostavljeni uslovi za donošenje
Rezolucije Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244 koja je već sledećeg dana usvojena od strane
Saveta bezbednosti. Ovom rezolucijom, Savet bezbednosti UN je ovlastio „…Generalnog sekretara
3 “hibrid” u smislu da je institucionalni okvir ovih lokalnih samouprava nastao mešanjem srpskog sistema od pre
demokratskih promena (pre 2000. godine) i kosovskog sistema iz vremena UNMIK-a, na način da je ovaj
institucionalni oblik uzeo neke elemente od svakog od ova dva sistema ali se po svojoj funkcionalnosti razlikuje
od ostalih lokalnih samouprava koje deluju u okviru jednog ili drugog sistema. 4 North Atlantic Treaty Organisation (Severnoatlantski savez)
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IZMEĐU DVE VATRE
4
da, uz pomoć relevantnih međunarodnih organizacija, radi na uspostavljanju međunarodnog civilnog
prisustva na Kosovu kako bi se uspostavila privremena uprava u okviru koje građani Kosova mogu da
uživaju suštinsku autonomiju unutar SRJ, i što će predstavljati privremenu upravu do uspostavljanja
demokratskih samoupravnih institucija koje će da osiguraju uslove za miran i normalan život za sve
stanovnike na Kosovu”.5
Zapravo, Rezolucijom 1244/99 stvorena je osnova za formiranje administrativne misije UN na
Kosovu, poznate kao UNMIK, sa specijalnim predstavnikom Generalnog sekretara koji će nadgledati
njen rad. UNMIK je usvajala regulative (uredbe) koje su regulisale uspostavljanje pravnog i
institucionalnog okvira uprave na Kosovu. U skladu sa UNMIK regulativom 1999/1 o ovlašćenjima
privremene administracije na Kosovu, UNMIK-u je poverena sva zakonodavna i izvršna vlast na
Kosovu, uključujući i upravljanje pravosuđem, kao i upravljanje svom društvenom i državnom
imovinom koja je bila u vlasništvu SRJ ili Republike Srbije.
Dolaskom misije UNMIK došlo je i do promena u funkcionisanju opšinskih administracija. UNMIK je
usvojio model administracije koji je važio na Kosovu pre sukoba kao i odredbe propisane
Sporazumom u Rambujeu o podeli teritorije Kosovo na opštine. Regulativom 1999/14, UNMIK je
imenovao opštinske administratore u opštinama na Kosovu da vrše kontrolu i nadgledaju funkcije
poverene javnim službama i organima lokalne samouprave, s tim da imaju pravo da zahtevaju da te
službe ili organi pre neke inicijative ili odluke traže njegovo odobrenje.
Međutim, kao što je navedeno ranije, dolaskom UNMIK administracije situacija u funkcionisanju
opština u sredinama sa albanskom većinom se znatno razlikovala od one u sredinama sa srpskom
većinom. Naime, dok se administacija SRJ i Republike Srbije povukla sa prostora na kojima je
dominiralo albansko stanovništvo, u srpskim sredinama je nastavila da funkcioniše i nakon 1999.
godine. Ovo je naročito izraženo u opštinama na severu Kosova, Zubin Potok, Zvečan, Leposavić i u
severnom delu opštine Kosovska Mitrovica,6 koje su nastavile sa radom prema zakonu o lokalnoj
samoupravi Srbije.
Regulativom 2000/13 UNMIK je uspostavio pravni osnov za registraciju birača na Kosovu. Kako se
nakon dolaska NATO trupa na Kosovo više od dve trećine stanovništva srpskog etničkog korpusa
iselilo sa Kosova, preostalo srpsko stanovništvo je bilo u strahu da će učestvovanjem u procesu civilne
registracije ostati trajan zapis o malom broju Srba na Kosovu. Iz tog razloga, srpska zajednica je
odbila da učestvuje u popisu,7 zahtevajući da se, pre bilo kakvog popisa stanovništva, prvo reše pitanja
povratka, bezbednosti i slobode kretanja. Međutim, UNMIK se oglušio na zahteve Srba i nastavio je sa
izgradnjom kosovskih institucija kroz regulative koje su vodile ka izborima i formiranju lokalnih
samouprava. Tako je tokom jula 2000. godine UNMIK usvojio Regulativu 2000/39 o opštinskim
(lokalnim) izborima na Kosovu i regulativu 2000/43 o broju, imenima i granicama opština. Prema
članu 1.1 UNMIK Regulative 2000/43 na Kosovu je formirano 30 opština.
5 Security Concil Resolution 1244 (1999) on situation relating Kosovo, article 10, dostupno na
http://bit.ly/2sC10xg 6 U tom trenutku Severna Mitrovica još uvek nije bila zasebna opština 7 Do danas nije urađen popis stanovnika u opštinama sa srpskom većinom na Kosovu, tako da se broj stanovnika
procenjuje na osnovu broja stanovnika pre 1999. godine.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IZMEĐU DVE VATRE
5
Iste godine usvojena je i UNMIK regulativa 2000/45 o lokalnoj samoupravi kojom se definišu opštine
kao privremene institucije za demokratsku i autonomnu samoupravu. Preambula ove Regulative je u
skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi (EPLS) Saveta Evrope,8 gde se u članu 3.1
jasno ističe pravo i sposobnost lokalnih vlasti na samoupravu. Prema članu 10.1 Regulative 2000/45
najviše predstavničko telo opštine je Skupština opštine čiji se članovi biraju neposredno na izborima.
U skladu sa UNMIK Regulativom 2000/45, sve opštine na Kosovu imaju dva tela (organa) –
zakonodavni i izvršni. Zakonodavno telo je sastavljeno od predstavnika koji su direktno izabrani od
strane građana u svakoj opštini. Skupština je najviši predstavnički organ opštine i predstavlja osnovu
zakonodavnog tela. Regulativom je predviđeno da broj odbornika može da bude između 17-59, a u
članu 10.2 određen je broj članova Skupštine za svaku opštinu na Kosovu ponaosob. Ovim članom je
određeno da Skupštine opština u Zubinom Potoku, Zvečanu i Leposaviću imaju po 17 odbornika. Prvi
mandat odbornika je bio dve godine, a nakon toga svaki mandat može da bude četiri godine.
U maju 2001. godine UNMIK je usvojio Regulativu 2001/9, koja je poznata kao „Ustavni okvir za
privremenu samoupravu na Kosovu“. Regulativa je imala ulogu privremenog ustavnog i
zakonodavnog okvira za privremenu samoupravu na Kosovu i opisuje institucije koje će biti stavljene
u ruke izabranim liderima i javnim činovnicima nakon izbora koji su planirani za novembar 2001.
godine. Član 1.3 ove Regulative definiše opštine kao osnovne teritorijalne jedinice.
Funkcionisanje lokalnih samouprava definisano kroz UMNIK Regulative 2000/45 i 2001/9 nije
dovoljno jasno definisano jer su se pojavili problemi u preklapanju nadležnosti između centralnog i
lokalnog nivoa vlasti na Kosovu, kao i problemi na relaciji odnosa između Skupština opština,
gradonačelnika i izvršnih direktora u opštinama. Kao rešenje ovih i drugih problema u vezi sa
organizacionom strukturom i jačanjem odgovornosti javne administracije, UNMIK donosi Regulativu
2007/30 koja je predstavljala izmenu i dopunu regulative 2000/45. Primera radi, za razliku od
regulative 2000/45 kojom je bilo određeno da gradonačelnika biraju članovi skupštine, Regulativa
2007/30 predviđa izbor gradonačelnika neposredno na izborima. Ova Regulativa takođe donosi
promene i kod nadležnosti gradonačelnika, naročito u oblastima: lokalni ekonomski razvoj,
urbanističko i ruralno planiranje, razvoj i upotreba zemljišta, primena građevinskih dozvola i kontrola
standarda u građevini, zaštita životne sredine na lokalnom nivou, snabdevanje i održavanje javnih
službi, i reagovanje u vanrednim situacijama na lokalnom nivou. Ove nadležnosti će kasnije biti
prenete i u Zakon o lokalnoj samoupravi koji je usvojen nakon proglašenja nezavisnosti Kosova.
UNMIK Regulative koje su uspostavile i organizovale rad organa vlasti na Kosovu, uključujući i rad
lokalnih samouprava, značajno su uticale na definisanje Ahtisarijevog sveobuhvatnog plana za rešenje
statusa Kosova (nadalje “Ahtisarijev plan”),9 a kasnije su integrisane i u zakonska rešenja doneta
nakon proglašenja nezavisnosti Kosovo.
8 Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, Savet Evrope, dostupno na http://bit.ly/2tY7zOx 9 Specijalni izaslanik UN za Kosovo Marti Ahtisari je u martu 2007. godine na sednici Saveta bezbednosti UN
predložio Sveobuhvatni predlog za rešenje statusa Kosova, tzv. Ahtisarijev plan. Ovaj predlog nije usvojen
zahvaljujući ruskom vetu. Međutim, vlasti u Prištini su se pozivale na ovaj dokument prilikom proglašenja
nezavisnosti Kosova, upotrebljavajući ga kao okvir za Ustav Kosova.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IZMEĐU DVE VATRE
6
2.2.2 Lokalne samouprave nakon proglašenja nezavisnosti Kosova Kosovo je proglasilo nezavisnost 17. februara 2008. godine. Nakon toga, u skladu sa principima
Ustava Kosova, EPLS i Ahtisarijevim planom, Skupština Kosova je usvojila Zakon o lokalnoj
samoupravi10 (nadalje ZLS) kao osnovni zakon za organizaciju i funkcionisanje lokalnih samouprava
na Kosovu. Prema ZLS opštine na Kosovu uživaju visok stepen samouprave i podstiču aktivno učešće
svih građana u procesu donošenja odluka opštinskih organa.11 ZLS uzima u obzir i principe koji su
sadržani u EPLS. Osim ZLS, u skladu sa Ahtisarijevim planom Vlada Kosova je usvojila i set pratećih
zakona koji se odnose na funkcionisanje lokalnih samouprava, i to Zakon o administrativnim
granicama opština,12 Zakon o lokalnim izborima,13 i Zakon o finansiranju lokalnih samouprava.14
Zakonskim rešenjima defininisane su tri kategorije nadležnosti opština: izvorne nadležnosti,
delegirana ovlašćenja i proširena ovlašćenja za opštine sa većinskim srpskim stanovništvom (koja
nisu prenosiva na neki drugi subjekat). Izvorne nadležnosti lokalnih samouprava su nabrojane u okviru
ZLS i opštine imaju autonomiju u odlučivanju oko njihove realizacije. Delegirana ovlašćenja spadaju
u grupu nadležnosti koje centralni nivo vlasti delegira lokalnim samoupravama. Ova ovlašćenja mogu
da se oduzmu opštinama ako se utvrdi da one nemaju kapacitete za njihovo kvalitetno izvršavanje. 15
Proširene nadležnosti opštinama sa većinskim srpskim stanovništvom su deo rešenja o suštinskoj
decentralizaciji Kosova preuzetih iz Ahtisarijevog plana. Time se ovim opštinama daje privilegovan
status u odlučivanju po pitanjima značajnim za održivost srpskih zajednica. Međutim, zakonom se
ograničava mogućnost prenosa ovih proširenih nadležnosti na druga tela, što može biti predmet
promena prilikom formiranja Zajednice srpskih opština u skladu sa odredbama Briselskog sporazuma.
Zakonski okvir takođe daje pravo opštinama da ostvaruju međuopštinsku i prekograničnu saradnju.
Opštini je omogućeno da uspostavi saradnju sa drugim opštinama u svrhu bržeg lokalnog ekonomskog
razvoja, veće efikasnosti i efektivnosti kod pružanja usluga građanima i ostalim korisnicima opštinskih
usluga.16 Važan aspekt ZLS je da svaka opština može da prenese mandat na drugu opštinu za
sprovođenje nadležnosti za koju nema kapaciteta da sama izvrši.
Međunarodna opštinska saradnja je ograničena samo na administrativni i tehnički aspekat, sa
izuzetkom srpske zajednice, koja ima pravo da sarađuje sa Srbijom u oblastima od posebne važnosti za
opstanak te zajednice.17 Ipak, zakonom je definisano da se ne mogu ostvariti partnerstva sa srpskim
opštinama ili institucijama, niti mešati i spajati nadležnosti koje ugrožavaju ''suverenitet Kosova''.
Tokom pregovora u Beču Vlada Srbije se zalagala da obrazovanje, zdravstvena zaštita, socijalna
zaštita i kulturno nasleđe u opštinama sa srpskom većinom ostane u nadležnosti Vlade Srbije a ne
10 Zakon br.03/L –040 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg 11 The decentralization process in Kosovo and the creation of the new municipalities, Directorate-general for
external policies of the union, European Parlament, 2010, dostupno na http://bit.ly/2hb0JMF 12 Zakon br. 03/L – 041 o administrativnim granicama opštine, dostupno na http://bit.ly/2sLLTov 13 Zakon br. 03/L – 072 o lokalnim izborima u Republici Kosovo, dostupno na http://bit.ly/2sM08K5 14 Zakon br. 03/L – 049 o finansijama lokalne samouprave, dostupno na http://bit.ly/2rDSwti 15 Organizovanje i funkcionisanje lokalne samouprave, Ministarsvo administracije i lokalne samoprave, 2013,
dostupno na http://bit.ly/2rJqHuB 16 Pravo na međuopštinsku saradnju opština (kako unutar Kosova tako i na međunarodnom nivou), kao i pravo
na formiranje i učlanjenje u međuopštinska udruženja su garanovani u okviru EPLS-a. 17 Član 30.2 Zakon br. 03/L – 40 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IZMEĐU DVE VATRE
7
Vlade Kosova. Međutim, prema odredbama Ahtisarijevog plana, na osnovu kojeg je nastao Ustav
Kosova, ulogu nadzornog organa nad svim opštinama na Kosovu ima kosovsko Ministarstvo
administracije i lokalne samouprave.18
Lokalne samouprave na Kosovu su po ZLS dobile veću slobodu delovanja u odnosu na centralni nivo,
čime je postignut određeni nivo decentralizacije. Međutim, decentralizacija se odvija u kompleksnom
političkom okruženju, u kojem se pojavljuju njeni zagovornici, ali i njeni protivnici, pa u praksi (još
uvek) nisu zaživele sve odredbe koje su zakonom propisane. Pored toga, decentralizacija je u
značajnoj meri bila orijentisana ka integraciji manjinskih zajednica, sa posebnim naglaskom na
integraciju srpske zajednice na severu Kosova koja je iz političkih razloga bojkotovala svaki vid
saradnje sa kosovskim institucijama. Bojkot opština sa srpskom većinom na severu Kosova odnosio se
i na primenu ZLS kao i drugih zakona Kosova, pa i u tome leži deo razloga zašto nisu primenjena
zakonska rešenja u vezi sa decentralizacijom. Situacija u ovim opštinama se u znatnoj meri promenila
nakon potpisivanja Prvog sporazuma o principima normalizacije odnosa Beograda i Prištine, poznatog
kao “Briselski sporazum”, potpisanog u Briselu 19. aprila 2013. godine, kada se po prvi put organizuju
izbori za lokalne organe po zakonima Kosova.
2.2.3 Briselski sporazum i promene u funkcionisanju lokalnih samouprava na severu Kosova Briselski sporazum, potpisan od stane predstavnika Vlade Srbije i Vlade Kosova, sastavljen je iz 15
tačaka.19 Organizovanje lokalnih izbora u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova
predviđeno je jedanaestom tačkom, naime ''u opštinama na severu Kosova će se održati opštinski
izbori tokom 2013. godine uz posredovanje OEBS-a, a u skladu sa kosovskim zakonima i
međunarodnim standardima”.
Među prvim rezultatima primene Briselskog sporazuma bio je upravo održavanje lokalnih izbora u
opštinama na severu Kosova, u novembru 2013. godine. Izbori za gradonačelnika novoformirane
opštine Severna Mitrovica20 su ponovljeni početkom 2014. godine, a do juna 2014. godine završen je
proces konstituisanja Skupština opština u sve četiri opštine na severu Kosova (Leposavić, Severna
Mitrovica, Zubin Potok i Zvečan).21
U osnovi Briselskog sporazuma nalazi se namera da se opštine na severu Kosova integrišu u ustavno-
pravni okvir Kosova, pa se održavanje izbora za lokalne organe u ovim opštinama videlo kao potreban
18 The decentralization process in Kosovo and the creation of the new municipalities, Directorate-general for
external policies of the union, European Parlament, 2010, dostupno na http://bit.ly/2hb0JMF 19 Tekst Briselskog sporazuma, dostupan na http://bit.ly/2sZmwLN 20 Opština Severna Mitrovica formirana je 2013. godine nakon održanih prvih lokalnih izbora po kosovskim
zakonima na severu Kosova. Pre toga u Severnoj Mitrovici postojala je UNMIK administracija, koja je bila funkcionalna do kraja 2012. godine kada je zatvorena, zbog navodnog nedostatka finansijskih sredstava.
Neposredno pre zatvaranja UNMIK administracije Vlada Kosova donela je odluku da u severnom delu
Kosovske Mitrovice otvori Administrativnu kancelariju, koja će imati ovlašćenja kao i sve ostale opštine na
Kosovu. Tako je UNMIK administracija u Kosovskoj Mitrovici prerasla u Administrativnu kancelariju Severna
Mitrovica, što je predstavljalo prvi korak ka formiranju zasebne opštine Severna Mitrovica. 21 Ostale opštine sa većinskim srpskim stanovništvom u drugim delovima Kosova su već funkcionisale u
kosovskom sistemu.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IZMEĐU DVE VATRE
8
uslov i značajan korak u tom procesu. Međutim, razvoj situacije i okolnosti na terenu su pokazale da
taj proces i dalje nosi mnogobrojne izazove od kojih većina nije rešena do današnjih dana.
Najveći izazov u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova i dalje predstavlja sistem dvojnog
funkcionisanja lokalnih samouprava. Kao što je ranije navedeno, nakon potpisivanja Kumanovskog
sporazuma i dolaska misije UNMIK, lokalne samouprave u srpskim sredinama na Kosovu, a naročito
četiri posmatrane opštine na severu Kosova, zadržale su pravni i institucionalni kontinuitet sa
periodom pre rata. Kao podršku takvom delovanju, svih ovih godina Vlada Srbije redovno isplaćuje
lične dohotke zaposlenima u ovim lokalnim samoupravama i povezanim opštinskim preduzećima.
U periodu nakon 1999. godine Vlada Srbije je više puta menjala svoj stav o učešću lokalnih
samouprava sa većinskim srpskim stanovništvom u radu kosovskih institucija, kao i odnos prema
učešću srpskog stanovništva na lokalnim (i parlamentarnim) izborima.22 Nakon potpisivanja
Briselskog sporazuma, u septembru 2013. godine, Vlada Srbije donosi odluku o raspuštanju lokalnih
Skupština u četiri opštine na severu Kosova. Ovom odlukom uvedene su privremene mere i imenovani
predsednici i članovi Privremenih organa određeni da upravljaju poslovima u delokrugu nadležnosti
lokalnih samouprava u ovim opštinama. Po zakonima Srbije, Predsednik Narodne Skupštine dužan da
u roku od dva meseca raspiše izbore u opštinama u kojima se raspušta Skupština opštine, ali se to nije
desilo u ove četiri opštine.23 Umesto tih izbora, Vlada Srbije je aktivno zagovarala učešće građana
četiri opštine na severu Kosova na lokalnim izborima koje je organizovala Vlada Kosova, u skladu sa
principima dogovorenim u okviru Briselskog sporazuma.
22 Primera radi, po preporuci Vlade Srbije lokalno stanovništvo je bojkotovalo lokalne izbore na Kosovu koje su
2000. godine organizovali UNMIK i OEBS. Imajući u vidu da su ovim činom lokalne samouprave u sredinama
sa srpskom većinom ostale bez predstavnika lokalnih vlasti, dogovorom između UNMIK-a i Vlade Srbije našlo
se rešenje u imenovanju prestavnika lokalnih skupština koji će upravljati lokalnim samoupravama u periodu od
dve godine, ali bez uticaja na lokalne budžete jer je upravljanje lokalnim finansijama u ovim opštinama ostalo u rukama UNMIK-a. Paralelno sa imenovanjem predstavnika srpske zajednice, koji će učestvovati u radu
Skupština opština od strane UNMIK-a, Vlada Srbije raspušta Skupštine u ovim opštinama i uvodi privremene
mere na čelu sa Privremenim organima koji su najčešće bili iste osobe kao i imenovani predstavnici od strane
UNMIK-a. Nakon dve godine (2002. godine) UNMIK i OEBS organizuju novi ciklus lokalih izbora na kojima
Vlada Srbije poziva lokalno stanovništvo da uzme učešće na njima, a kasnije priznaje legitimitet izabranih
organa koji upravljaju opštinama, bilo po sistemu UNMIK-a ili po sistemu Republike Srbije. Međutim, na
narednim lokalnim izborima koji su organizovani 2007. godine Vlada Srbije ne podržava učešće srpskog
stanovništva, a bojkot izbora naročito biva uspešan u četiri opštine na severu Kosova. Vlast u ovim opštinama
obavljaju gradonačelnici koji su izabrani na izborima 2002. godine. Kosovo proglašava nezavisnost 2008. godine
koju Srbija ne priznaje, pa time predstavnici lokalnih samouprava sa severa Kosova bojkotuju svaki kontakt sa
predstavnicima Vlade u Prištini. Sa druge strane, tokom 2008. godine, Srbija organizuje lokalne izbore na celoj svojoj teritoriji uključujući i Kosovo. Ovo je bio prvi (i poslednji) put nakon 1999. godine da je Srbija
organizovala (lokalne) izbore na Kosovu. Tada su izabrani predstavnici vlasti koji su rukovodili opštinama na
severu Kosova, ali njihov legitimitet nije priznala međunarodna zajednica niti Vlada u Prištini. U narednom
izbornom ciklusu, 2012. godine, Srbija je takođe raspisala redovne lokalne izbore koje je trebalo organizovati i
na severu Kosova ali se to nije desilo usled pritiska međunarodne zajednice na Vladu u Beogradu. 23 Ista je situacija i u drugim opštinama sa srpskom većinom na Kosovu koje rade u okviru sistema Republike
Srbije a u kojima su takođe uvedene privremene mere koje traju godinama.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IZMEĐU DVE VATRE
9
Osim u slučaju opštine Zubin Potok, izabrani gradonačelnici u ostale tri opštine nisu ista lica kao i
predsednici Privremenih organa koje je ranije imenovala Vlada Srbije.24 Podela vlasti između
izabranih gradonačelnika i Privremenih organa je naročito karakteristična u opštini Leposavić, gde se
nakon izbora pojavio politički sukob između ličnosti i struktura koje rukovode opštinskim organima u
sistemu Kosova i u sistemu Srbije.
Opštine na severu Kosova se suočavaju sa problemom uspostavljanja funkcionalnih i efikasnih organa
lokalnih samouprava. Naime, ove lokalne samouprave nisu učestvovale u programima jačanja
kapaciteta i reformi opštinskih administracija na Kosovu koji su organizovani uz podršku
međunarodnih organizacija tokom UNMIK misije, ali i kasnije. Ove opštine nisu bile uključene ni u
reformske procese koji su se dešavali (ili se još uvek dešavaju) u Srbiji, niti su uključene u članstvo
Stalne konferencije gradova i opština (SKGO) – asocijacije opština u Srbiji koja aktivno radi na
unapređenju kapaciteta opštinskih administracija.25 Istovremeno, opštine sa severa Kosova nisu
uključene ni u sistemska rešenja za realizaciju nekih bitnih zakona u Srbiji,26 čime je poslata jasna
poruka da se na njih selektivno primenjuju zakonska rešenja iz Srbije. Iz svega ovog može se
zaključiti da lokalne samouprave na severu Kosova (koje rade po zakonima Srbije) predstavljaju
institucionalne hibride u kojima se primenjuju rešenja koja su moguća realizovati u datim
okolnostima, i da se one po funkcionalnosti i kapacitetima znatno razlikuju od ostalih opština u Srbiji.
Izbori na severu Kosova nisu doveli do toga da se (u potpunosti) primenjuju zakoni Kosova, već se
izabranim liderima toleriše da sami odluče koja zakonska rešenja će se primenjivati, a koja ne. Primera
radi, opštine na severu Kosova su usvojile Statute opština koji su usklađeni sa zakonom i verifikovani
od strane Ministarstva administracije i lokalne samouprave. Međutim, ni posle skoro četiri godine
opštine nisu uspostavile odeljenja (po kosovskom sistemu, departmane) koja su definisana u njihovim
Statutima.
Specifičnost u funkcionisanju opština na severu Kosova (po kosovskom sistemu) oslikava i proces
izrade predloga budžeta lokalnih samouprava za 2015. godinu. Sve opštine na severu Kosova su
izbacile iz predloga budžeta stavke za obrazovanje i zdravstvo, iako ove oblasti prema kosovskom
zakonodavstvu moraju biti u budžetu lokalnih samouprava. Opštine su obrazložile takvu odluku
namerom da će finansiranje zdravstva i školstva biti u nadležnosti buduće Zajednice srpskih opština,
čije je formiranje takođe predviđeno u tačkama Briselskog sporazuma.
24 Jedino u opštini Zubin Potok imenovani predsednik Privremenog organa je ujedno i izabrani gradonačelnik
opštine pa je otuda ova opština politički najstabilnija od sve četiri na severu Kosova 25 Primera radi, donošenjem novog Ustava Republike Srbije (2006) i promenom zakonske regulative koja
reguliše rad jedinica lokalnih samouprava, uz pomoć resornog ministarstva i SKGO većina opštinskih adminstracija u Srbiji je znatno promenila svoju strukturu i način rada u odnosu na period pre demokratskih
promena u Srbiji, formirajući nova odeljenja i stručne službe za obavljanje delatnosti u skladu sa zakonom.
Opštine na severu Kosova nisu učestvovale u ovim procesima, tako da su njihove administracije ostale u istom
obliku kao i pre 1999. godine. 26 Tako na primer, opštine sa severa Kosova nisu uključene u elektronski sistem Vlade Srbije za izdavanje
građevinskih dozvola, čime se onemogućava izdavanje građevinskih dozvola ovim opštinama no osnovu Zakona
o planiranju i izgradnji Republike Srbije.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IZMEĐU DVE VATRE
10
Treba napomenuti i to da se opština Severna Mitrovica, formirana kroz proces Briselskih pregovora,
suočava sa izazovom nedostatka fizičkog prostora za adekvatan rad Skupštine opštine i opštinskih
službi. Međutim, u toku je izgradnja nove upravne zgrade opštine Severna Mitrovica uz finansijsku
podršku Evropske unije, a njen završetak se očekuje u 2018. godini.
2.3 Zaključak Počevši od 1999. godine sistem lokalnih samouprava u srpskim sredinama na severu Kosova prate
mnogobrojni izazovi, pre svega politički jer se odmah nakon rata stvorila atmosfera da ove opštine
predstavljaju poslednji bastion odbrane institucija Srbije na Kosovu. Teret sa kojim se ove opštine
nose daleko prevazilazi okvire u kojima funkcionišu ostale lokalne samouprave, na Kosovu, ili uopšte
na svetu. Otuda pravna i institucionalna rešenja koja su kreirana na Kosovu nakon 1999. godine, kako
od strane UNMIK-a, tokom posredovanja Martija Ahtisarija za rešenje statusa Kosova, ili od strane
Vlade Kosova nakon proglašenja nezavisnosti Kosova, nisu bila u dovoljnoj meri prihvatljiva za
Vladu Srbije a samim tim ni za lokalne vlasti u ovim opštinama.
Kao posledica, javlja se otpor nosilaca lokalnih funkcija u primeni zakonskih rešenja sa Kosova, kao i
problem funkcionalnosti i efikasnosti ovih lokalnih samouprava usled nedostatka reformi i nedostatka
operativnih kapaciteta njihovih administracija.
Potpisivanjem i implementacijom Briselskog sporazuma došlo je do uvođenja privremenih mera u
ovim opštinama od strane Vlade Srbije, a kasnije i do održavanja izbora po zakonima Kosova.
Međutim, ovim činom nisu rešeni problemi na lokalnom nivou. Oni su samo dobili drugu formu, i po
svojoj kompleksnosti ni malo ne zaostaju za situacijom pre potpisivanja Briselskog sporazuma. Po
svemu sudeći ovakva situacija će trajati do formiranja Zajednice srpskih opština na Kosovu, koja je
predviđena po Briselskom sporazumu, a čije osnivanje još uvek nije ni započeto već je predmet
političkih previranja između političara i predstavnika vlasti u Beogradu i Prištini.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA ROLERKOSTER
11
3. ZAKONODAVNA I IZVRŠNA VLAST U OPŠTINAMA NA SEVERU KOSOVA - ROLERKOSTER U TURBULETNIM POLITIČKIM OKOLNOSTIMA
Sistem lokalnih samouprava u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova nakon rata i dolaska
UNMIK-a funkcioniše poput rolerkostera27 koji iznenadi slobodnim padom i naglim menjanjem pravca
kretanja ali se uvek vrati na početak, tamo odakle je vožnja i započeta.
3.1 Uvod Opštine sa srpskom većinom na severu Kosova zadržale su institucionalnu strukturu koja je važila na
Kosovu pre 1999. godine, a koja je nastavila da funkcioniše po zakonima Republike Srbije i nakon
potpisivanja Kumanovskog sporazuma i dolaska misije UNMIK. Sa druge strane, opštine su usvojile i
administrativne strukture koje su formirane u okviru delovanja UNMIK misije, a kasnije i Vlade
Kosova. Na taj način stvoren je dvojni sistem u kojem opštine na severu Kosova funkcionišu: jedan
prema sprskim, a drugi prema kosovskim zakonima.
Iako se očekivalo da će implementacija Briselskog sporazuma doneti drastične promene u smislu
funkcionisanja lokalnih samouprava na severu Kosova, to se ipak nije desilo. U opštinama koje
funkcionisu po zakonima Srbije uvedene su privremene mere, a predsednici opština su zamenjeni
predsednicima privremenih organa. Sa druge strane, organizovani su lokalni izbori po kosovskom
sistemu u okviru kojeg su izabrani gradonačelnici ovih opština i konstituisale su se Skupštine opština
po zakonima Kosova.
Naime, nakon potpisivanja Briselskog sporazuma 2013. godine po prvi put su organizovani lokalni
izbori na celoj teritoriji Kosova, uključujući i opštine na severu Kosova. Srbi su većina u 10 od
ukupno 38 opština na Kosovu a opštine sa srpskom većinom imaju proširene nadležnosti u odnosu na
susedne opštine u kojima su većina Albanci. Međutim, i pored promena nastalih kao posledica
Briselskog sporazuma i organizovanja lokalnih izbora po kosovskom sistemu, srpska vlada je nastavila
da finansira lokalne institucije na Kosovu koje i dalje pružaju veliki broj usluga svojim građanima u
okviru sistema lokalne samouprave Srbije.
Otuda se može reći da opštine na severu Kosova funkcionišu u okolnostima koje čine simbiozu dva
sistema, srpskog i kosovskog. U okviru ovog rada prikazane su sličnosti i razlike funkcionisanja ova
dva sistema u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova. Takođe dat je komparativni prikaz
zakona o lokalnoj samoupravi Srbije i Kosova, gde su naročito istaknute nadležnosti po pitanju
funkcionisanja skupština opština, i po pitanju izbora, odgovornosti i nadležnosti predsednika opštine,
odnosno gradonačelnika.
27Rolerkoster (od englske reči: Roller coaster) je vrsta vožnje u zabavnim parkovima prepoznatljiva po sigurnoj
ali jako brzoj vožnji u slobodnom padu, naglim promenama pravca kretanja, vožnjom naglavačke i sličnim
vratolomijama.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA ROLERKOSTER
12
3.2 Rad Skupština opština na severu Kosova Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi Srbije28 i Zakonu o lokalnoj samoupravi Kosova,29 Skupština
opštine je najviši organ lokalnih samouprava. Kao deo primene Briselskog sporazuma i stvaranje
uslova za organizovanje prvih lokalnih izbora po kosovskom sistemu, u septembru 2013. godine Vlada
Republike Srbije je raspustila Skupštine opština u četiri opštine na severu Kosova i uvela privremene
mere na čelu sa predsednicima Privremenih organa. Iako bi, prema zakonima Srbije, predsednik
Narodne skupštine trebalo da raspiše izbore za odbornike u roku od dva meseca od stupanja na snagu
odluke o uvođenju privremenih mera i raspuštanju Skupština opština u jedinicama lokalne
samouprave, do toga nije došlo ni nakon gotovo četiri godine. Otuda opštine na severu Kosova koje
rade u okviru srpskog sistema i dalje funkcionišu bez izabranih Skupština već njima upravljaju
Privremeni organi na čelu sa predsednicima.
Sa druge strane, u opštinama na severu Kosova funkcioniše i sistem lokalnih samouprava koji je
nastao nakon dolaska misije UNMIK, a koji je kasnije preuzet od strane kosovskih vlasti. Nakon
proglašenja nezavisnosti Kosova ovaj sistem nije primenjivan na četiri severne opštine. Međutim,
situacija se promenila potpisivanjem Briselskog sporazuma kada su se stvorili uslovi za organizovanje
lokalnih izbora. Na lokalnim izborima izabrani su odbornici i konstituisane su Skupštine opština.
Takođe izrađeni su i novi opštinski statuti koji su verifikovani od strane Ministarstva administracije i
lokalne samouprave Kosova. Skupštine opština na severu Kosova su retki primeri institucija koje
funkcionišu samo u okviru kosovskih zakona, a ne i u srpskim, pa će u nastavku rada biti analiziran
rad ovih institucija samo u kosovskom sistemu.
Skupština opština ima ovlašćenja da donose statut, pravilnik o radu, opštinske uredbe i bilo koje druge
pravne akte koji su potrebni za efikasno funkcionisanje opštine (član 12. Zakona o lokalnoj
samoupravi Kosova). Članove Skupštine opštine, odnosno odbornike, biraju građani na lokalnim
izborima, i njihov mandat iznosi četiri godine (član 37). Na lokalnim izborima postoji rodna klauzula
kojom se promoviše rodna ravnopravnost (svaki treći odbornik političkog subjekta mora biti ženskog
pola).
Broj odbornika u Skupštinama je proporcionalan broju stanovnika opštine, tako da u zavisnosti od
broja stanovnika Skupštine mogu imati između 15 i 41 odbornika. Izuzetak je Skupština opštine grada
Prištine koju čini 51 odbornik (član 36). Sve četiri opštine na severu Kosova imaju podjednak broj
odbornika u Skupštini (po 19). Prema zvaničnim procenama i podacima Misije OEBS-a na Kosovu,30
opština Severna Mitrovica ima 29.460 stanovnika31 pa samim tim, prema zakonu o lokalnoj
samoupravi Kosova, ona bi trebalo da ima 21 odbornika. Međutim, centralne vlasti u Prištini ne
priznaju podatak u vezi sa brojem stanovnika, već imaju svoje procene po kojima u ovoj opštini živi
značajno manji broj stanovnika.
28 "Službeni glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 i 101/2016 29 Zakon br.03/L – br. 040 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg 30 OSCE Mission in Kosovo 31 Municipal profile – Mitrovica North, Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE), Mission
in Kosovo, dostupno na http://bit.ly/2dHGdoL
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA ROLERKOSTER
13
Skupština opštine bira predsednika tajnim glasanjem odbornika. Da bi postao predsednik, odbornik
kandidat bi trebalo da dobije više od polovine glasova od ukupnog broja izabranih odbornika (član
41). U opštinama u kojima na poslednjem popisu ima više od 10% pripadnika nevećinskih zajednica
Skupština mora imati i zamenika predsednika za zajednice (član 54). Na ovu poziciju Skupština
imenuje odbornika iz nevećinske zajednice koji je dobio najviše glasova na izborima. (član 54).
Opštine su u obavezi da održe najmanje 10 skupštinskih sednica godišnje, od kojih bi 5 trebalo obaviti
u prvih šest meseci (član 43.3). Prema izveštaju Ministarstva za administraciju i lokalnu samoupravu o
funkcionisanju opština na Kosovu, sve opštine na severu Kosova su, u 2016. godini, ispunile zakonsku
obavezu o broju održanih redovnih sednica Skupština opštine. Opštine Severna Mitrovica i Leposavić
su premašile broj od deset skupštinskih sednica u protekloj godini.32
Sednice Skupštine su otvorene za javnost i svim zainteresovanima dozvoljeno je da prate i učestvuju u
radu sednica, shodno odredbama Poslovnika o radu. Na severu Kosova praćenje sednica Skupštine i
njihovo trajanje razlikuje se od opštine do opštine. Na primer, sednice Skupštine opštine Leposavić
traju dugo, a zbog postojanja snažne opozicije, rasprave su dinamične i često na ivici verbalnog
sukoba. Zasedanje Skupštine opštine Leposavić snima lokalna televizija pa je javnost značajno
obaveštena o njihovom radu. Sa druge strane, u Zubinom Potoku sednice Skupštine opštine traju
kratko i njima retko prisustvuju predstavnici medija ili građani.
Sve Skupštine opština imaju obavezu formiranja Odbora za politiku i finansije i Odbora za zajednice.
Odbor za politiku i finansije nadležan je za predlaganje budžeta opštine, učestvovanje u njegovoj
izradi, usvajanje završnog računa, izveštavanje Skupštini o finansijskom stanju opštine i sva pitanja
koja se tiču finansiranja opštine i donošenja smernica za rad Skupštine. Ovaj odbor mora odražavati
sastav Skupštine i njime predsedava predsednik Skupštine (član 52.1). Odbor za zajednice sačinjen je
od odbornika i predstavnika nevećinskih zajednica. Odbor je nadležan da obezbedi poštovanje prava i
interesa manjinskih zajednica na teritoriji opštine, kao i da promoviše kulturni, etnički i verski identitet
zajednica (član 53.2).
Oba sistema lokalnih samouprava (kosovski i srpski) uglavnom se odvijaju u istim administrativnim
zgradama. Jedini izuzetak je novoformirana opština Severna Mitrovica koja nema adekvatni prostor za
rad svojih organa. Međutim, ovaj problem će se rešiti uz finansijsku podršku Evropske unije koja je
izdvojila sredstva za izgradnju nove opštinske zgrade.
3.2.1 Razlike u zakonodavstvu u odnosu na srpski sistem Postoje određene razlike u pogledu funkcionisanja Skupština između kosovskog i srpskog
zakonodavstva. Iako one nisu značajne u smislu funkcionisanja Skupština opština, važno ih je navesti.
Jedna od razlika odnosi se na broj odbornika u Skupštinama opština gde srpski zakoni predviđaju veći
broj odbornika u odnosu na kosovske. Prema kosovskom sistemu Skupština opštine Leposavić broji 19
odbornika, a dok je funkcionisala u okviru srpskog sistema imala je 31 odbornika. U narednoj tabeli
32 Izveštaj o funkcionisanju opština, Ministarstvo administracije i lokale samouprave, dostupno na
http://bit.ly/2rC0zXq
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA ROLERKOSTER
14
3.1 dat je uporedni prikaz broja odbornika u Skupštinama opština na severu kosova u odnosu na dva
sistema.
Tabela 3.1 Uporedni prikaz broja odbornika u Skupštinama opština po kosovskom i srpskom sistemu
Primetne su razlike i u pogledu broja sednica Skupštine koje bi trebalo da budu održane u toku jedne
godine. Po zakonima Srbije, sednice Skupština održavane su najmanje jednom u tri meseca, tačnije
najmanje četiri puta godišnje. Prema zakonima Kosova, Skupštine moraju da održe najmanje 10
sednica godišnje, što je znatno više nego što je to predviđeno zakonom u Srbiji.
U skladu sa etničkom strukturom opština, kosovski zakon predviđa postojanje i zamenika predsednika
Skupštine za zajednice kao jedan od mehanizama za uključivanje nevećinskih zajednica. Za
imenovanje zamenika predsednika, u zakonu je propisan prag od 10% stanovnika opštine koji su
pripadnici nevećinskih zajednica (član 54). U slučaju da ovaj prag nije dostignut, opštine imaju
diskreciono pravo da uspostave mesto zamenika predsedavajućeg, ukoliko procene da bi to bilo
korisno za zaštitu nevećinskih zajednica. U opštinama na severu Kosova, ova pozicija je uspostavljena
u Severnoj Mitrovici, Zubinom Potoku i Leposaviću.
3.3 Izbor i odgovornosti predsednika opštine/gradonačelnika33 u opštinama na severu Kosova U opštinama koje funkcionišu po kosovskim zakonima nosioci izvršne vlasti su gradonačelnici koji su
direktno izabrani na izborima, i koji imaju svoje nadležnosti i odgovornosti definisane u okviru
Zakona o lokalnoj samoupravi. U radu im pomažu zamenici i savetnici koje oni imenuje, i čiji je
mandat vezan za mandat gradonačelnika.
U opisu dužnosti gradonačelnika navedeno je da on izvršava i imenovanje i otpuštanje opštinskih
direktora, odnosno direktora opštinskih odeljenja. Iako su u opštinama na severu Kosova
gradonačelnici prihvatili većinu nadležnosti koje treba da izvršavaju kao nosioci izvršne vlasti, zbog
specifičnosti političke situacije neke od njih još uvek nije jednostavno sprovesti. To se pre svega
ogleda u procesu uspostavljanja opštinske administracije, odnosno imenovanja direktora opštinskih
odeljenja, koji još uvek nije završen u svim opštinama. Iako je to odluka koju treba da donesu
gradonačelnici, ona ne zavisi isključivo od njihove volje, već i od opštinskih budžeta kojima bi trebalo
33Postoje terminološke razlike u zakonima o lokalnoj samoupravi Srbije i Kosova. U legislativi Srbije izvršni
organ opštine se naziva predsednik opštine, a u kosovskom zakonu se naziva gradonačelnik. U nastavku rada će
biti korišćena terminologija u skladu sa onim kako predviđaju pomenuti zakoni. Gradonačelnik/ci za izabrane
lidere po zakonima Kosova i predsednik/ci opštine-predsednik/ci privremenog organa za nosioce ove funkcije po
zakonima Srbije.
Opština Broj odbornika po zakonima
Kosova
Broj odbornika po
zakonima Srbije
Severna/Kosovska Mitrovica 19 30
Zvečan 19 27
Zubin Potok 19 31
Leposavić 19 31
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA ROLERKOSTER
15
predvideti dovoljno finansijskih sredstava za uspostavljanje funkcionalne opštinske administracije.
Izuzetak je opština Severna Mitrovica koja je nasledila organe Administrativne kancelarije Severna
Mitrovica koju čini sedam funkcionalnih odeljenja.34
Prema zakonu o lokalnoj samoupravi Kosova, gradonačelnik je dužan da izveštava o ekonomsko-
finansijskoj situaciji i sprovođenju investicionih planova opštine u redovnim intervalima, najmanje
jednom u 6 meseci, ili kada se to zahteva od strane Skupštine opštine (član 58). Kad god to smatraju
potrebnim, odobrnici imaju pravo da zahtevaju izveštaj o radu izvršnog organa vlasti. Iz tog razloga,
prisustvo gradonačelnika je neophodno tokom održavanja sednica Skupštine.
Ministarstvo administracije i lokalne samouprave Kosova sprovelo je proces nadzora opština u vezi sa
obavezom gradonačelnika za podnošenje izveštaja Skupštini opštine, posebno o ekonomsko-
finansijskoj situaciji tokom 2016. godine. Nadzor je pokazao da su opštine na severu Kosova su
ispunile ovu zakonsku obavezu, jer su tokom godine gradonačelnici dva puta izveštavali Skupštinu
opštine35 i pokazali visok stepen odgovornosti i saradnje koja omogućava komplementarnost
funkcionisanja oba organa, Skupštine i gradonačelnika.
Predsednika opštine, kao nosioca izvršne funkcije po srpskom sistemu, bira Skupština iz redova svojih
odbornika. Međutim nakon uvođenja privremenih mera od strane Vlade Republike Srbije, izvršnu
vlast u opštinama na severu Kosova koje funkcionišu u srpskom sistemu obavlja privremeni organ na
čelu sa predsednikom, koji obavlja poslove iz nadležnosti predsednika opštine.36
Kao posledica postojanja dvojnog sistema, u svakoj od četiri opštine na severu Kosova postoje po dva
predstavnika izvršne vlasti, i to nosilac funkcije predsednik privremenog organa opštine, i
gradonačelnik opštine. Izuzetak je opština Zubin Potok u kojoj je jedna osoba nosilac obe funkcije.
3.4 Zaključak Funkcionisanje lokalnih samouprava u sredinama sa srpskom većinom na severu Kosova predstavlja
refleksiju političkih dešavanja na Kosovu nakon rata, i institucionalnog otpora srpske zajednice
stvaranju nezavisnog Kosova. Kao rezultat, stvoren je jedinstveni dvojni sistem u kojima rade organi
lokalnih samouprava, u kojem su političke odluke često iznad uspostavljenih pravnih rešenja.
34Prema organogramu Administrativne kancelarije Severna Mitrovica to su sledeća odeljenja: Odeljenje opšte
administracije; Odeljenje za finansije, budžet i ekonomski razvoj; Odeljenje za javne usluge, infrastrukturu,
inspekciju i vanredne situacije; Odeljenje za urbanizam, katastar i geodeziju; Odeljenje za obrazovanje, kulturu,
omladinu i sport; Odeljenje za zdravstvo i socijalnu zaštitu; Odeljenje za lokalne zajednice, povratak i odnose s javnošću. 35 Izveštaj o funkcionisanju opština, januar – decembar 2016, Ministarstvo administracije i lokalne samouprave,
dostupno na http://bit.ly/2rC0zXq 36 Predsednici opština na severu Kosova su smenjeni nakon što je Vlada Republike Srbije donela odluku o
raspuštanju njihovih Skupština u septembru 2013. godine i uvođenje privremenog organa. Privremeni organ čine
predsednik i četiri člana koje je imenovala Vlada Republike Srbije. Predsednik privremenog organa obavlja
funkciju predsednika opštine.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA ROLERKOSTER
16
Briselski sporazum je doneo dosta promena u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova, pre
svega u smislu organizovanja lokalnih izbora, izboru gradonačelnika i uspostavljanju Skupština
opština. Uprkos nedostatku adekvatnih uslova za rad, u pojedinim slučajevima i nedostatku fizičkog
prostora za normalno funkcionisanje opštinskih službi, lokalne samouprave na severu Kosova su
pokazale visok nivo odgovornosti u izvršavanju svojih dužnosti, što se da videti iz izveštaja resornog
ministarstva.
Međutim, i dalje su prisutni mnogobrojni problemi u funkcionisanju lokalnih samouprava, pre svega u
funkcionisanju opštinskih administracija i dualnosti u primeni zakonske regulative. Ovi problemi će
verovatno ostati prisutni sve do uspostavljanja i kreiranja institucionalnih rešenja u okviru
Zajednice/Asocijacije srpskih opština.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA DVOGLAVA AŽDAJA
17
4. OPŠTINSKE UPRAVE NA SEVERU KOSOVA - DVOGLAVA AŽDAJA U JEDNOM TELU
Sistem funkcionisanja opštinskih administracija na severu Kosova podseća na aždaju, mitsko biće koje
ima izgled dvoglavog zmaja u jednom telu, gde jedna “glava” gleda ka Beogradu, a druga ka Prištini
4.1 Uvod Još od potpisivanja Kumanovskog sporazuma i dolaska misije UNMIK u opštinama sa srpskom
većinom na Kosovu postoje dva sistema lokalne samouprave, jedan koji radi u pravnom sistemu Srbije
i drugi u sistemu Kosova. Ova situacija je naročito izražena u četiri opštine na severu Kosova
(Leposavić, Severna Mitrovica, Zubin Potok i Zvečan) koje su sačuvale istu institucionalnu strukturu
kao i u periodu pre rata.
Sistem organizovanja lokalnih samouprava koji je nastao delovanjem UNMIK-a, a kasnije i Vlade
Kosova, u ovim opštinama nikada nije uspeo da zaživi u punom kapacitetu. To se nije desilo ni nakon
Briselskog sporazuma (april 2013. godine), kada su stvoreni uslovi za organizovanje lokalnih izbora
po kosovskim zakonima u ovim opštinama. Na izborima su izabrani gradonačelnici i odbornici u
skupštinama opština, ali se vrlo malo toga promenilo na nivou funkcionisanja opštinskih
administracija.
Kao posledicu ove situacije, neretko srećemo dupliranje opštinskih odeljenja, funkcija i zaposlenih u
opštinskim administracijama koji deluju u dva odvojena sistema, što stvara konfuznu sliku kod
građana kada su u pitanju nadležnosti lokalne uprave, ali i među zaposlenima u opštinskim
administracijama koji su takođe rastrzani između dva sistema. Cela ova situacija takođe utiče i na
transparentnost, efikasnost i odgovornost opština prema obavljanju javnih funkcija u njihovoj
nadležnosti.
Ovim radom ćemo dati prikaz nadležnosti i sistem organizovanja opštinskih administracija u okviru
srpskog i kosovskog sistema u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova. Takođe, data je
uporedna analiza zakona o lokalnoj samoupravi u Srbiji i na Kosovu gde su istaknute sličnosti i razlike
između ova dva sistema.
4.2 Uporedna analiza zakona o lokalnim samoupravama u Srbiji i na Kosovu
4.2.1 Organi jedinica lokalnih samouprava i njihove nadležnosti Zakoni koji regulišu rad lokalnih samouprava u Srbiji i na Kosovu usklađeni su sa Evropskom
poveljom o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope. Otuda su oni međusobno veoma slični jer predviđaju
iste ili slične nadležnosti opština. Međutim, usled različite legislative i institucionalnog razvoja, u
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA DVOGLAVA AŽDAJA
18
određenoj, meri ovi zakoni se takođe i razlikuju.37 U tabeli 4.1. dat je prikaz terminoloških razlika
između zakona o lokalnoj samoupravi Srbije38 i Kosova.39
Tabela 4.1 Uporedni prikaz terminoloških razlika u zakonima o lokalnoj samoupravi
Zakon o lokalnoj samoupravi Srbije Zakon o lokalnoj samoupravi Kosova
Predsednik opštine Gradonačelnik opštine
Načelnik opštinske uprave Šef personala
Načelnik odeljenja Direktor odeljenja
Izvor: uporedna analiza zakona o lokalnoj samoupravi Srbije i Kosova
Oba zakona definišu opštinu kao osnovnu jedinicu lokalne samouprave. U Srbiji organi opštine su
(član 27. Zakona o lokalnoj samoupravi Srbije): skupština opštine, predsednik opštine, opštinsko veće i
opštinska uprava. Skupština opštine je najviši organ opštine koji vrši osnovne funkcije lokalne vlasti,
utvrđene Ustavom, zakonom i statutom opštine (član 28, ibid). Izvršni organ opštine čine predsednik
opštine40 i opštinsko veće (član 42, ibid). Predsednika opštine bira skupština iz redova odbornika,
većinom glasova, a mandat traje četiri godine (član 43, ibid). Opštinsko veće čine predsednik opštine,
zamenik predsednika opštine, kao i članovi opštinskog veća čiji je broj utvrđen statutom opštine i koje
bira skupština opštine većinom glasova na period od četiri godine (član 45, ibid). Nadležnosti
skupštine opštine, predsednika opštine, i opštinskog veća opisane su u zakonu o lokalnoj samoupravi i
u statutima jedinica lokalnih samouprava.
Na Kosovu opštinske organe čine skupština opštine i gradonačelnik (član 10. zakona o lokalnoj
samoupravi Kosova). Skupština opštine je najviši predstavnički organ opštine i čine je svi njeni
izabrani odbornici. Skupština donosi akte u okviru svojih nadležnosti koji su definisani Ustavom,
zakonima i statutom opštine. Gradonačelnik je najvisi izvrsni organ opstine izabran na neposrednim
izborima (član 56, ibid). Gradonačelnik, takođe, ima pravo da izdaje uputstva i odluke u skladu sa
svojim ovlašćenjima i nadležnostima (član 13, ibid). Za razliku od Srbije, gde postoji opštinsko veće,
na Kosovu gradonačelnik ima svu izvršnu vlast, ali mu u svom radu mu pomaže zamenik
gradonačelnika (kojeg imenuje gradonačelnik). U opštinama gde najmanje deset odsto građana pripada
manjinskim zajednicama, predstavnici tih zajednica će imati jednog zamenika gradonačelnika
zaduženog za zajednice (član 61, ibid).
37 Važno je napomenuti da je prevod kosovskih zakona na srpski jezik nedovoljno precizan, što otežava njihovo
tumačenje i sprovođenje. 38 Zakon o lokalnoj samoupravi, "Službeni glasnik RS", br. 129/2007 i 83/2014, dostupno na http://bit.ly/2gbtx7t 39 Zakon br.03/L – br. 040 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg 40 Zakon o lokalnoj samoupravi Srbije pravi razliku između gradova i opština. Gradovi su jedinice lokalne
samouprave koje imaju preko 100.000 stanovnika (u specijalnim slučajevima mogu imati i manje od 100,000 stanovnika) i izvršnu funkciju u njima obavlja gradonačelnik. Jedinice lokalne samouprave koje imaju ispod
100.000 stanovnika nazivaju se opštine i izvršnu funkciju u njima obavlja predsednik opštine. Prema zakonu o
teritorijalnoj organizaciji ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007 i 18/2016, član 28), na teritoriji Kosova (i Metohije)
ima 29 jedinica lokalne samouprava, i to 28 opština (Vitina, Vučitrn, Glogovac, Gnjilane, Gora, Dečani,
Đakovica, Zubin Potok, Zvečan, Istok, Kačanik, Klina, Kosovska Kamenica, Kosovska Mitrovica, Kosovo Polje,
Leposavić, Lipljan, Novo Brdo, Obilić, Orahovac, Peć, Podujevo, Prizren, Srbica, Suva Reka, Uroševac, Štimlje
i Štrpce) i jedan grad (Priština).
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA DVOGLAVA AŽDAJA
19
Razlika u zakonodavstvu između Kosova i Srbije ogleda se i u domenu nadležnosti u oblasti
zdravstvene zaštite i obrazovanja, gde opštine na Kosovu imaju mnogo veća ovlašćenja nego opštine u
Srbiji. Samim tim, opštinske uprave na Kosovu imaju formirana odeljenja koja se bave radom u ovim
oblastima, što nije slučaj u Srbiji.
Na osnovu uporedne analize zakona u Srbiji i Kosovu, može se zaključiti da su ovlašćenja
gradonačelnika kosovskih opština znatno veća u odnosu na nosioce izvršnih funkcija (predsednike
opština) u srpskom sistemu, dok je u srpskom sistemu veća nadležnost skupština opština nego što je to
slučaj na Kosovu.
4.2.2 Organizovanje opštinskih administracija na Kosovu i u Srbiji Opštinska administracija na Kosovu organizovana je po odeljenjima kojima rukovodi direktor koji je
imenovan od strane gradonačelnika (član 62, Zakona o lokalnoj samoupravi Kosova). Direktori
upravljaju svojim odeljenjima u skladu sa strateškim i političkim odlukama gradonačelnika, a u skladu
sa zakonima, opštinskim statutom i ostalim relevantnim aktima. Opštinsku upravu (ili opštinsku
administraciju) čine zaposleni u opštini i birana lica (gradonačelnik, zamenik gradonačelnika, direktori
odeljenja, predsednik i zamenik skupštine opštine i odbornici). Opštinska uprava ima šefa personala
koji je ekvivalent načelniku opštinske uprave prema zakonu o lokalnoj samoupravi Srbije. Međutim,
kosovski zakon nije precizno definisao nadležnosti opštinske uprave, kako što je to slučaj u srpskom
zakonu.
Razlika između dva zakona pojavljuje se upravo kod izbora načelnika opštinske uprave, odnosno šefa
personala. U Srbiji je precizirano da za načelnika opštinske uprave može biti postavljeno lice koje ima
završen pravni fakultet, položen ispit za rad u organima državne uprave i najmanje pet godina radnog
iskustva u struci (član 54, Zakona o lokalnoj samoupravi Srbije). Ovo lice bira opštinsko veće na
osnovu javnog konkursa, na period od 5 godina (član 56, ibid).
Prema zakonu na Kosovu, gradonačelnik objavljuje konkurs za šefa personala (član 66.3 Zakona o
lokalnoj samoupravi Kosova), u skladu sa primenljivim Zakonom o civilnoj službi u kom se navodi da
se zapošljavanje na takvoj poziciji vrši u skladu sa načelima “kompetentnosti, neprisrasnosti, jednakih
uslova, nediskriminacije i ravnopravne zastupljenosti, putem javnog konkursa i nakon potvrđivanja
poslovne sposobnosti kandidata” (član 11 zakona o civilnoj službi Kosova).41 Šef personala na
Kosovu, za svoj rad, je direktno odgovoran gradonačelniku, ali ne i skupštini (i opštinskom veću), kao
što je to slučaj u Srbiji.
Opštinska uprava u srpskom sistemu je takođe organizovana po odeljenjima. Razlike su, međutim,
uočljive kod imenovanja načelnika odeljenja (u Srbiji) ili direktora odeljenja (na Kosovu). U Srbiji
jedinice lokalne samouprave sa preko 50,000 stanovnika mogu organizovati više opštinskih uprava, to
jest mogu obrazovati opštinske uprave za pojedine oblasti (član 53 Zakona o lokalnoj samoupravi
Srbije). Opštinskom upravom rukovodi načelnik, bilo da je u pitanju jedinstvena opštinska uprava ili
više opštinskih uprava (član 55, ibid). Načelnike opštinske uprave postavlja opštinsko veće na osnovu
41 Zakon br.03/L – br. 149 o civilnoj službi Kosova, dostupno na http://bit.ly/2gSqFR5
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA DVOGLAVA AŽDAJA
20
javnog konkursa (član 56, ibid), i u skladu sa kvalifikacijama koje su definisane zakonom (član 55,
ibid). Pravilnik o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji opštinskih uprava donosi načelnik opštinske
uprave uz saglasnost opštinskog veća, a sam načelnik raspoređuje rukovodioce u okviru
organizacionih jedinica u opštinskoj upravi (član 59, ibid).
4.3 Opštinske uprave na severu Kosova Opštinske uprave na severu Kosova zadržale su isti institucionalni oblik iz predratnog vremena, a
napori UNMIK-a da se formira drugačija struktura opštinskih odeljenja ostali su bez značajnog
rezultata. Nakon proglašenja nezavisnosti Kosova opštine na severu su odbijale svaku saradnju sa
centralnim vlastima u Prištini, pa samim tim nije ni došlo do promena u obliku opštinskih uprava u
skladu sa kosovskim zakonodavstvom. Otuda se sistem opštinskih uprava u ovim opštinama bitno
razlikuje od ostalih opština na Kosovu ali i od opština u Srbiji. Nakon demokratskih promena (2000.
godine) došlo je do značajnih reformi lokalnih samouprava u Srbiji, uključujući i reformu opštinskih
uprava, što su procesi u kojima su opštine na severu Kosova bile izopštene.
Nakon potpisivanja Briselskog sporazuma (2013. godine), Vlada Srbije uvela je privemene mere u
opštine na severu Kosova, i imenovala je Privremene organe, na čelu sa predsednicima, koji su
zaduženi za upravanje opštinskim poslovima, uključujući i upravljanje opštinskim upravama. Sa druge
strane, organizovani su lokalni izbori po kosovskim zakonima, na kojima su izabrani gradonačelnici i
odbornici Skupština opština.
Međutim, izbor nosilaca javnih funkcija nije doneo značajne promene na nivou funkcionisanja
opštinskih uprava jer su institucionalne strukture ostale iste kao i u periodu nakon Briselskog
sporazuma, sa postojanjem dvojne administracije - jedna koja radi u okviru srpskog, a druga u okviru
kosovskog zakonodavstva. Obe opštinske administracije rade u istim prostorijama (osim Severne
Mitrovice gde je Administrativna kancelarija preuzela dužnost opštinske uprave) i jedan deo radnika
obavlja dužnosti (iste ili različite) iz oba sistema.
Nakon lokalnih izbora (2013. godine), konstituisane su Skupštine opština i usvojeni novi statuti
opština koje je verifikovalo Ministarstvo administracije i lokalne samouprave Kosova. Prilikom
usvajanja statuta došlo je do problema oko odabira simbola ovih opština (grba, pečata, amblema i
zastave), gde je predviđeno da se oni definišu posebnom procedurom i dvotrećinskom većinom na
sednici skupštine opština. Međutim, i četiri godine nakon usvajanja statuta nije došlo do definisanja
simbola ovih opština, što dovoljno pokazuje koliko je ta tema osetljiva. Kao prelazno rešenje,
dogovoreno je da opštine na severu koriste pečate koji datiraju iz perioda kada su lokalne samouprave
bile pod nadzorom UNMIK-a.
Prema kosovskoj legislativi i statutima opština, opštinska uprava je organizovana po odeljenjima.
Odeljenja su, dalje, organizovana po odsecima, čiji je opis poslova definisan u posebnom aktu
gradonačelnika. Kako nisu formirana odeljenja, gradonačelnici ovih opština još uvek nisu doneli akte
o definisanju broja i opisa poslova odseka.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA DVOGLAVA AŽDAJA
21
Tabela 4.2 Prikaz odeljenja opštinskim upravama na severu Kosova
Izvor: Statuti lokalnih samouprava na severu Kosova po srpskom i kosovskom sistemu
Broj odeljenja po kosovskom sistemu je mnogo veći nego što je to bio slučaj u srpskom sistemu (vidi
Tabelu 4.2). Međutim, nakon izbora nije došlo do formiranja (svih) odeljenja opštinskih uprava, kao
što je to bilo predviđeno statutom, a razlozi su mnogostruki - od nedostatka budžetskih sredstava do
otpora nosilaca javnih funkcija, pre svega gradonačelnika, da pristupe ovom zadatku.
Izuzetak je novoformirana opština Severna Mitrovica koja je nasledila Administrativnu kancelariju42
Severne Mitrovice koja je postala osnovni deo opštinske uprave ove lokalne samouprave. Otuda je
opština Severna Mitrovica jedina od četiri opštine na severu Kosova koja ima opštinsku upravu koja
funkcioniše po kosovskom sistemu i koja pruža usluge građanima u skladu sa kosovskom
legislativom. U okviru ove opštinske uprave trenutno funkcioniše sedam odeljenja, a u planu je
osnivanje još devet novih odeljenja (ukupno 16), kao što je to i definisano statutom ove opštine.
U ostale tri opštine (Leposavić, Zvečan i Zubin Potok), funkcionisanje opštinskih uprava uglavnom se
svodi na aktivnosti koje se odnose na apliciranje za sredstava iz dostupnih fondova u cilju razvoja
opština, i njihovu realizaciju. Taj posao uglavnom obavljaju gradonačelnici sa svojim pomoćnicima i
službenicima za finansije i javne nabavke. Imajući u vidu da proces formiranja odeljenja u ovim
opštinama nije završen, ostali zaposleni su uglavnom neraspoređeni na svoje dužnosti.
Jedan od najvećih izazova u procesu formiranja opštinskih uprava po kosovskom sistemu, tj.
formiranja opštinskih odeljenja, leži u činjenici da je broj radnih mesta u opštinama po kosovskim
zakonima mnogo manji od onih koja su trenutno obezbeđena u opštinskim administracijama koje
funkcionišu po srpskom sistemu. Samim tim, značajni broj radnika u postojećim opštinskim
administracijama ostao bi bez posla jer u opštinskim budžetima nisu predviđena sredstva za njihove
plate. Otuda, rešavanje ovog problema zahteva sveobuhvatniji pristup kojim niko trenutno ne želi da
42 Administrativna kancelarija osnovana je 2012. godine na osnovu Sveobuhvatnog plana za rešenje statusa
Kosova, poznatijem kao plan Martija Ahtisarija. U tački 13.5 Sveobuhvatnog plana kaže se da će tokom
prelaznog perioda od 120 dana, Specijalni predstavnik Generalnog sekretara, u koordinaciji sa Međunarodnim
civilnim predstavnikom “obrazovati privremene opštinske strukture za novu opštinu Severna Mitrovica…koje će biti pod nadležnošću Međunarodnog civilnog predstavnika, do vremena održavanja prvih lokalnih izbora u toj
opštini.” Vlada Srbije i Srbi sa Kosova nisu prihvatili Sveobuhvatni plan Martija Artisarija pa samim tim nisu ni
priznali institucionalna rešenja koja su proizašla iz tog plana, uključujući i Administrativnu kancelariju Severne
Mitrovice. Nakon potpisivanja Briselskog sporazuma i organizovanja lokalnih izbora u opštini Severna
Mitrovica, administrativna kancelarija postala je deo opštinske uprave ove lokalne samouprave. Ovim činom
ostalo je nejasno pitanje statusa zaposlenih u opštinskoj upravi koja je funkcionisala u Severnoj (Kosovskoj)
Mitrovici u periodu pre Briselskog sporazuma u okviru srpskog sistema.
Opština Broj odeljenja u opštinama po
srpskom sistemu
Broj odeljenja u opštinama po
kosovskom sistemu
Kosovska /Severna Mitrovica 7 16
Zvečan 3 13
Zubin Potok 4 15
Leposavić 5 15
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA DVOGLAVA AŽDAJA
22
se bavi, kako Vlada u Prištini tako i Vlada u Beogradu, a ponajmanje gradonačelnici (ili predsednici
Privremenih organa) u ovim opštinama.
Opštinske uprave koje su funkcionisale po zakonima Republike Srbije do potpisivanja Briselskog
sporazuma i organizovanja lokalnih izbora (do 2013. godine) nastavile su i dalje da postoje u formi
koja je moguća u datim okolnostima. U domenu poslova, ove opštinske uprave sprovode izvorne i
delegirane nadležnosti definisane u okviru Zakona o lokalnoj samoupravi Srbije. Kao što je ranije
navedeno, ovim opštinskim upravama upravljaju Privremeni organi na čelu sa predsednicima koje je
imenovala Vlada Srbije. Vlada Srbije je takođe nastavila da isplaćuje lične dohotke zaposlenima u
ovim opštinskim upravama. Međutim, mora se napomenuti da ove opštinske uprave nisu u mogućnosti
da sprovode sve nadležnosti u domenu srpskog sistema lokalnih samouprava jer mnoga zakonska
rešenja u Srbiji ne predviđaju primenu na teritoriji Kosova. Tako se, na primer, u opštinama u Srbiji
primenjuje objedinjeni sistem za elektronsko podnošenje zahteva za građevinske dozvole iz kojeg su
izuzete opštine na severu Kosova.
Kao što je ranije rečeno, opštine na Kosovu imaju šira ovlašćenja u domenu obrazovanja i zdravstvene
zaštite nego što je to slučaj u srpskom sistemu. Iz tog razloga u opštinskim upravama na Kosovu
javljaju se odeljenja koja obavljaju poslove iz ovih oblasti. Međutim, ispostavilo se da formiranje ovih
odeljenja u opštinama na severu Kosova nije tako jednostavno jer je predviđeno da obrazovanje i
zdravstvena zaštita budu u nadležnosti Zajednice/Asocijacije srpskih opština, čije formiranje još uvek
nije započeto, iako je predviđeno Briselskim sporazumom iz aprila 2013. godine.
U oblasti obrazovanja, nadležnosti opština se odnose na pružanje javnog predškolskog, osnovnog i
srednjeg obrazovanja, kao i na registraciju i licenciranje vaspitno-obrazovnih institucija,
zapošljavanje, isplatu zarada i obuku instruktora i administratora za obrazovanje (član 17(h) Zakona o
lokalnoj samoupravi Kosova). Opština Severna Mitrovica ima proširene nadležnosti u pogledu
visokoškolskog obrazovanja, i ovlašćena je da obezbedi visoko obrazovanje, uključujući registraciju i
izdavanje licenci obrazovnim ustanovama, zapošljavanje nastavnog kadra, isplatu plata i obuku
nastavnog i administrativnog osoblja (član 21, ibid). Ovim zakonskim rešenjem daje se pravo opštini
Severna Mitrovica da osnuje univerzitet, što izgleda kao mogućnost legalizovanja postojećeg državnog
univerziteta koji funkcioniše u okviru obrazovanog sistema Srbije.43
Prema zakonima Kosova, opština Severna Mitrovica ima proširene nadležnosti i u pogledu pružanja
sekundarne zdravstvene zaštite, čime je ovlašćena da obezbedi sekundarnu zdravstvenu zaštitu,
uključujući registrovanje i izdavanje licenci zdravstvenim ustanovama, zapošljavanje zdravstvenih
radnika, isplatu plata i obuku zdravstvenih radnika i onih koji su zaposleni u administraciji (član 20,
ibid). Ovo zakonsko rešenje može se tumačiti kao deo rešenja statusa Kliničkog centra Kosovska
Mitrovica koji funkcioniše u okviru pravnog sistema Srbije. Ostale tri opštine (Zvečan, Zubin Potok i
Leposavić) imaju proširene nadležnosti u pružanju primarne zaštite, uključujući zapošljavanje
zdravstvenih radnika, isplatu i obuku zdravstvenih radnika i onih koji su zaposleni u upravi.
43 “Univerzitet u Prištini”, državni univerzitet Republike Srbije sa sedištem u Prištini nakon rata je izmešten u
Kosovsku Mitrovicu.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA DVOGLAVA AŽDAJA
23
Interesantna novina je da se u statutima opština Severna Mitrovica, Zvečan i Zubin Potok pojavljuje
odeljenje za Evropske integracije. Slično rešenje uvedeno je i u opštini Gračanica koja je formirala
odeljenje za Evropske integracije i ekonomski razvoj. Međutim, u Gračanici je ovo odeljenje
preimenovano u Centar za ekonomski razvoj sa zadatkom da ojača ekonomiju opštine kroz pružanje
podrške postojećim poslovnim subjektima, kao i pružanjem podrške za osnivanje novih. Ostaje da se
vidi da li će slična praksa biti uspostavljena i u opštinama na severu Kosova.
Budžet lokalnih samouprava na severu Kosova koje deluju u okviru kosovskog sistema podeljen je na
5 kategorija, i to na: plate i dnevnice za zaposlene; robe i usluge; opštinske rashode; subvencije i
transfer i kapitalne rashode. Plate i dnevnice se dalje raspoređuju na: zaposlene u opštini (birana lica i
zaposleni u opštinskoj upravi); zaposlene u zdravstvu i zaposlene u prosveti. Za razliku od opštine
Severna Mitrovica, ostale tri opštine (Zubin Potok, Zvečan i Leposavić) nemaju formirana opštinska
odeljenja, ali imaju definisan broj zaposlenih za koje se izdvajaju redovna primanja iz kosovskog
budžeta. Pregled broja zaposlenih u opštinama na severu Kosova u 2015. i 2016. godini je dat u Tabeli
4.3.
Tabela 4.3 Broj ličnih dohodaka u opštinama na severu Kosova (2015. i 2016.godina)
Opština Broj plata u 2015. godini44
Broj plata u 2016.godini45
Severna Mitrovica 732 152
Zvečan 251 67
Zubin Potok 331 141
Leposavić 416 196
Izvor: Tromesečni finansijski izveštaji realizacije Budžeta Kosova za period 1. januar - 31. mart 2015
godine i 1. januar - 31. mart 2016. godine
Kao što se može videti u Tabeli 4.3, broj budžetiranih ličnih dohodaka znatno je manji u odnosu na
2015. godinu. Takvo stanje proizilazi iz činjenice da su gradonačelnici četiri opštine na severu Kosova
doneli odluku da ne prihvataju finansiranje u oblasti zdravstva i obrazovanja iz kosovskog budžeta dok
se ne reši pitanje formiranja Zajednice/Asocijacije srpskih opština koja bi trebalo da ima ovlašćenja u
ovim oblastima.
4.4 Zaključak Iako se očekivalo da će Briselski sporazum rešiti pitanje postojanja dvojne administracije u opštinama
na severu Kosova, to se ipak nije desilo. Razlozi za to su politički i tehnički. Na političkom nivou, ni
posle četiri godine od potpisivanja Briselskog sporazuma nije došlo do formiranja
Zajednice/Asocijacije srpskih opština, koja je viđena kao institucija za zaštitu kolektivnih prava
(preostalih) Srba na Kosovu. Otuda ne treba da čudi veliki otpor političara (bilo lokalnih ili onih iz
Beograda) za primenu kosovskog zakonodavstva, naročito onih zakonskih rešenja koja se tiču pitanja
44 Tromesečni finansijski izveštaj, Budžet Kosova za period 1. januar – 31.mart 2015.g., dostupno na
http://bit.ly/2tdLWa0 i 45 Tromesečni finansijski izveštaj, Budžet Kosova za period 1. januar – 31.mart 2016.g., dostupno na
http://bit.ly/2sbTZWe
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA DVOGLAVA AŽDAJA
24
identiteta ili strateških oblasti opstanka srpske zajednice na Kosovu (npr. obrazovanje i zdravstvena
zaštita).
U tehničkom smislu, Briselskim sporazumom nije precizirano da li će novoformirane opštine,
konstituisane nakon lokalnih izbora, naslediti postojeće opštinske administracije koje su do tada
funkcionisale u okviru srpskog zakonodavstva ili će biti formirane potpuno nove administracije.
Takođe, nije precizirano šta će biti sa zaposlenima u postojećim administracijama, niti kakva će biti
uloga (i da li će je biti) Vlade Srbije u budućem funkcionisanju lokalnih samouprava i opštinskih
administracija. Po svoj prilici neće doći do kolektivnog rešenja za ovaj problem već će svaka opština
za sebe pristupiti rešavanju ove situacije.
Naime, prema zakonima Kosova gradonačelnici imaju diskreciono pravo da odluče ko će primati platu
iz opštinskog budžeta koji obezbeđuje Vlade Kosova, i to ne samo kada su u pitanju zaposleni u
opštinskoj upravi nego i u obrazovanju i zdravstvu. Na osnovu toga, gradonačelnici mogu da odluče
da li će staviti na platni spisak postojeće zaposlene ili zaposliti nove radnike. Ovakvo stanje često
izaziva paradoksalnu situaciju da se kroz zapošljavanje u okviru kosovskog sistema radije sprovodi
socijalni program nego što se vodi računa o formiranju profesionalne lokalne administracije.
Ovaj zaključak proizilazi iz javnog diskursa gradonačelnika sa severa Kosova koji često izjavljuju da
radnici ne mogu primati plate iz dva izvora, od Vlade Srbije i od Vlade Kosova, već se ova situacija
mora iskoristiti za stvaranje novih radnih mesta. Tako je nedavno opština Severna Mitrovica raspisala
konkurs za 168 radnih mesta u oblasti obrazovanja i zdravstva. Međutim, postavlja se pitanje gde će
novozaposleni ljudi raditi (i šta će raditi), kada obrazovne i zdravstvene ustanove funkcionišu u
srpskom sistemu, i šta će se desiti sa zaposlenima u opštinskim upravama, zdravstvu i školstvu kada
Vlada Srbije prekine njihovo finansiranje? Čini se da je u ovom trenutku to pitanje toliko daleko i da
niko od ključnih aktera o tome ne želi da razmišlja, bilo da se oni nalaze u Beogradu, Prištini, Briselu
ili na severu Kosova.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IGRANKA BEZ PRESTANKA
25
5. FINANSIRANJE LOKALNIH SAMOUPRAVA NA SEVERU KOSOVA – IGRANKA BEZ PRESTANKA
5.1 Uvod Opštine na severu Kosova postale su budžetski korisnici tek nakon lokalnih izbora i konstituisanja
lokalnih organa vlasti. Međutim, proces finansiranja lokalnih samouprava na severu Kosova takođe
prati mnoštvo izazova koji su karakteristični i za druge segmente funkcionisanja ovih opština.
Cilj ovog rada jeste da prikaže pravni okvir koji reguliše proces pripreme, predstavljanja i usvajanja
budžeta opština, kao i da prikaže glavne izazove u procesu realizacije budžeta u opštinama na severu
Kosova.
5.2 Sistem finansiranja opština na Kosovu Finansiranje opština na Kosovu regulisano je Zakonom o lokalnoj samoupravi,46 Zakonom o
finansijama lokalne samouprave47 i Zakonom o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti.48
Prilikom izrade ovih zakona, konsultovane su odredbe Evropske povelje Saveta Evrope o lokalnoj
samoupravi koja u članu 9 određuje da opštine treba da imaju dovoljno finansijskih sredstava za
uspešnu realizaciju dodeljenih nadležnosti.49
Zakonom o lokalnoj samoupravi definisane su nadležnosti opština, koje mogu biti sopstvene,
delegirane i proširene.50 S druge strane, Zakon o finansijama lokalnih samouprava određuje da
Skupština, Vlada i nadležna ministarstva treba da osiguraju opštinama budžetska sredstva neophodna
za realizaciju nadležnosti. U članu 7 ovog zakona definisani su izvori finansiranja opština, koji se
sastoje iz:
1) sopstvenih prihoda, utvrđenih članom 8 ovog zakona;
2) operativnih grantova;
3) grantova za proširene nadležnosti;
4) transfera za delegirane nadležnosti;
5) vanrednih grantova;
6) finansijske pomoći Republike Srbije;
7) prihoda od opštinskog zaduženja.
46 Zakon br.03/L – br. 040 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg 47 Zakon br.03/L – br. 049 o finansijama lokalne samouprave, dostupno na http://bit.ly/2uO271h. Zakon br.05/L-
108 o izmeni i dopuni ovog zakona, dostupno na http://bit.ly/2tsHILa. 48 Zakon br.03/L – br. 048 o upravljanju i odgovornostima za rad u javnim finansijama, dostupno na
http://bit.ly/2tH9BSs. Poslednja izmena ovog zakona: Zakon br.05/L-063 o izmeni i dopuni zakona br.03/L-048,
o upravljanju javnim finansijama i odgovornostima, izmenjen i dopunjen zakonima br. 03/L-221, br. 04/L-116 i
br. 04/L-194, dostupno na http://bit.ly/2uOxetA. 49 Evropska povelja Saveta Evrope o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2vOse5b 50 Proširene delatnosti su definisane u članovima 19, 20, 21, 22 i 23 zakona o lokalnoj samoupravi, a tiču se
nadležnosti iz oblasti zdravstva, obrazovanja i kulture, kao i prava učešća u izboru komandira policijske stanice.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IGRANKA BEZ PRESTANKA
26
Sopstveni prihodi opština određeni su članom 8 istog zakona, i odnose na na sledeće:
1) opštinske takse, naknade, korisničke naplate/tarife, druga plaćanja za javne usluge koje
obezbeđuje opština kao i regulatorne naplate i kazne koje su odobrene na osnovu ovog
zakona;
2) prihodi od davanja u zakup nepokretne imovine koja je smeštena u opštini i koja se nalazi pod
upravom ili je u vlasništvu opštine;
3) prihodi od prodaje opštinske aktive (imovine);
4) prihodi od preduzeća koja su u potpunosti ili delimično u vlasništvu opštine;
5) zajednička plaćanja korisnika obrazovnih i zdravstvenih usluga koje pruža opština;
6) prihodi koji su ostvareni od bilo koje opštinske agencije, odeljenja (departmana) ili
organizacije, kao rezultat pružanja bilo kojih usluga ili roba;
7) kamata na opštinske uloge, ako postoje;
8) grantovi i/ili donacije stranih vlada (izuzev finansijske pomoći Republike Srbije) ili od stranih
organizacija, uključujuči vladine i nevladine organizacije i međunarodne i nadnacionalne
institucije;
9) sve druge kategorije prihoda koje su određene kao sopstveni opštinski izvori prihoda na
osnovu zakona.
Ovim zakonom definisano je i da opštine dobijaju operativna sredstva iz centralnog budžeta (član 23),
i ona obuhvataju opšta operativna sredstva, operativna sredstva namenjena obrazovanju i operativna
sredstva namenjena za potrebe zdravstvene zaštite. Ova sredstva bi trebalo da budu raspoređena na
osnovu pravičnih, transparentnih i objektivnih kriterijuma, dajući opštinama veću slobodu za
raspoređivanje i potrošnju grantova.
Uslovi za finansiranje četiri opštine sa srpskom većinom na severu Kosova (Severna Mitrovica,
Zvečan, Zubin Potok i Leposavić) stvorili su se tek nakon potpisivanja Briselskog sporazuma,
organizovanja lokalnih izbora i konstituisanja opštinskih organa (Skupštine opštine i gradonačelnika).
Tek nakon završetka ovog procesa opštine su pristupile izradi lokalnih budžeta, o čemu će biti reči
kasnije u radu.
Kada se govori o finansiranju opština na severu Kosova, bitno je napomenuti i Fond za razvoj severnih
opština koji je nastao kao rezultat Sporazuma o carini postignutog u okviru briselskih pregovora.
Naime, ovim sporazumom predviđeno je formiranje Fonda za razvoj severnih opština (ili tzv.
Carinskog fonda) od carinskih prihoda prikupljenih na prelazu 1 (Jarinje) i 31 (Brnjak), od carinjenja
robe koja je namenjena za sever Kosova kao i od carinjenja robe preduzeća koja su registrovana u
četiri opštine na severu Kosova. Sredstva iz ovog Fonda mogu da koriste isključivo četiri opštine sa
severa Kosova, i to za njihove razvoje projekte, kao što je izgradnja i održavanje javne infrastrukture
(uključujući puteve, bolnice, vodosnabdevanje, tretiranje otpadnih voda i upravljanje otpadom),
podršku preduzećima, poljoprivrednicima i civilnom društvu, promovisanje ljudskih prava,
obrazovanje, pristup zdravstvenoj zaštiti i transport.
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IGRANKA BEZ PRESTANKA
27
5.3 Proces izrade opštinskog budžeta
5.3.1 Procedure i rokovi za izradu budžeta opština Zakon o godišnjim izdvajanjima reguliše izdvajanja za sve budžetske korisnike, uključujući i opštine, i
daje im ovlašćenja da troše ili prenose javna sredstva do određenog iznosa i za određene namene, u
okviru fiskalne godine.
Proces izrade opštinskog budžeta započinje izradom opštinskog srednjeročnog budžetskog okvira (u
daljem tekstu: Srednjeročni okvir). To je dokument koji svake godine usvaja Skupština opštine,
obuhvata elemente za tri fiskalne godine i daje detaljnu analizu opštinskih prihoda i rashoda. Rashodi
se planiraju u cilju održavanja strateških prioriteta za društveno-ekonomski razvoj opštine.
Srednjeročni okvir predstavlja koristan mehanizam putem kojeg se strateški prioriteti opštine mogu
bolje integrisati u budžetski proces. Svaka opština je obavezna da izradi Srednjeročni okvir, što se
zahteva preko godišnjeg pravilnika (cirkulara) za izradu opštinskih budžeta (u daljem tekstu:
Budžetski cirkular) koje izdaje Ministarstvo finansija.
Kod pripremanja Srednjeročnog okvira i opštinskog budžeta najvažniju ulogu i odgvornost imaju
gradonačelnik i Skupština opštine. Gradonačelnik je odgovoran za izradu budžeta, koji se podnosi
Skupštini opštine na usvajanje. Nakon usvajanja budžeta, gradonačelnik je odgovoran i za njegovu
realizaciju.51 Na nivou Skupštine opštine, Odbor za politiku i finansije odgovoran je za razmatranje
svih finansijskih i fiskalnih dokumenata, pa samim tim i za razmatranje predloga budžeta.52 Svoje
komentare na predlog budžeta može dati i Odbor za zajednice, koji ima pravo da iznese savetodavno
mišljenje vezano za izdvajanja za nevećinske zajednice u opštinama. Nakon toga, oba dokumenta se
šalju na usvajanje Skupštini opštine, kao najvišem predstavničkom telu opštine. U toku izrade (ili
realizacije) budžeta, opština može da se konsultuje sa Odeljenjem opštinskih budžeta iz Ministarstva
finansija, koje je zaduženo da pruža pomoć opštinama po ovim pitanjima.
Postoji nekoliko konkretnih koraka koji se moraju ispoštovati prilikom procesa izrade i usvajanja
Srednjeročnog okvira i opštinskog godišnjeg budžeta. Ti koraci su razrađeni u budžetskom cirkularu
koji izdaje Ministarstvo finansija. Bužetski cirkular je osnovni dokument za planiranje opštinskog
budžeta i sadrži smernice za njegovu izradu. Ovaj dokument daje uputstva, vremenske rokove i
početna finansijska ograničenja za potrebe pripreme opštinskog budžeta i procene za naredne tri
fiskalne godine.
U toku izrade budžeta postoje određeni rokovi koji moraju da se zadovolje, a koji su određeni
sledećim datumima:
30. april Proces izrade budžeta započinje time što je Vlada Kosova obavezna da do 30.
aprila svake kalendarske godine podnese Skupštini Kosova na usvajanje
51 Član 58, Zakon br.03/L – 040 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg 52 Član 52.2, Zakon br.03/L – 040 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IGRANKA BEZ PRESTANKA
28
Srednjeročni okvir53 koji pokriva sledeću fiskalnu godinu i procene za naredne dve
fiskalne godine.54
15. maj Rok do kada ministar finansija mora da pošalje prvi Budžetski cirkular opštinskim
Odeljenjima za finansije.55
30. jun Rok do kada Skupštine opština treba da razmotre, izmene i usvoje Srednjeročni
okvir, koji treba da se dostavi Ministarstvu finansija i stavi na uvid javnosti.
Tokom izrade Srednjeročnog okvira lokalne vlasti bi trebalo da se konsultuju sa
ključnim akterima u zajednici, gde bi se putem javnih rasprava i upotrebom drugih
mehanizama (anketa, direktnih sastanaka i sl.) razgovaralo o prioritetima opština.
Pre usvajanja ovog dokumenta, Odbor za politiku i finansije bi takođe trebalo da
organizuje javna zasedanja, na kojima bi se raspravljalo o strateškim prioritetima
opštine.56
15. avgust Rok do kada ministar finasija dostavlja opštinama drugi budžetski cirkular, kojim
se daju završna budžetska uputstva sa konačnim iznosima nivoa budžetskih
transfera izračunatim u skladu sa zakonom o finansiranju lokalnih samouprava i u
skladu sa predlozima iz Srednjeročnog okvira.
1. septembar Rok do kada gradonačelnik mora da podnese predlog opštinskog budžeta Skupštini
opštine na razmatranje i usvajanje. Predloženi opštinski budžet mora da sadrži
sledeće stavke: ekonomske i budžetske prognoze i pretpostavke; ukupnu procenu
prihoda iz svih izvora; procenu ukupnih rashoda po svim ekonomskim
kategorijama rashoda; procenu očekivane donatorske podrške; i sve ostale
informacije od suštinske važnosti za budžet.57 Ukoliko gradonačelnik ne ispuni ovu
obavezu u zakonski propisanom roku, Vlada uvodi sankcije opštini koje uključuju i
imenovanje opštinskog finansijskog upravnika koji će preuzeti od gradonačelnika
sve nadležnosti po ovom pitanju.58
30. septembar Skupštine opština treba da razmotre, po potrebi i izmene, odobre i usvoje opštinski
budžet za narednu godinu, koji treba da se podnese Ministarstvu finansija do 30.
septembra. Uz predlog budžeta, opštine dostavljaju Ministarstvu finansija i Zahtev
53 Sadržaj Srednjeročnog okvira je dat u članu 19 Zakona o upravljanju i odgovornostima za rad u javnim
finansijama 54 Član 5, Zakon br. 03/L-221 o izmenama i dopunama Zakona br. 03/L-048 o upravljanju javnim
finansijama i odgovornosti, dostupno na http://bit.ly/2tM8NM9 55 Član 6.2, Zakon br 03/L-221 o izmenama i dopunama Zakona br. 03/L-048 o upravljanju javnim finansijama i
odgovornosti, dostupno na http://bit.ly/2tM8NM9 56 Budžetski cirkular 2016/01 za opštine, Ministarstvo finansija, dostupno na http://bit.ly/2tQilWZ 57 Član 61.1 Zakon br. 03/L-048 o upravljanju i odgovornostima za rad u javnim finansijama, dostupno na
http://bit.ly/2tH9BSs 58 Član 62, Zakon br. 03/L-048 o upravljanju i odgovornostima za rad u javnim finansijama, dostupno na
http://bit.ly/2tH9BSs
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IGRANKA BEZ PRESTANKA
29
za izdvajanje sredstava.59 Ukoliko Skupština opštine ne usvoji predlog budžeta u
zakonski predviđenom roku, Ministar administracije i lokalne samouprave može
primeniti meru raspuštanja skupštine i uvođenja privremenih mera.60
Dakle, tokom izrade budžeta, opštine su dužne da podnesu Ministarstvu finansija dva glavna
dokumenta. Prvi dokument je Srednjeročni okvir, koji prvo mora da odobri Odbor za politiku i
finansije, a zatim i Skupština opštine, i koji mora da se dostavi Ministarstvu finansija do 30. juna.
Drugi dokument je predlog godišnjeg opštinskog budžeta koji gradonačelnik podnosi Odboru za
politiku i finansije i Skupštini opštine do 1. septembra, ona ga usvaja većinom glasova, i šalje ga
Ministarstvu finansija do 30. septembra. Kada se usvojeni predlog budžeta dostavi Ministarstvu
finansija, ono vrši proveru da li je budžet u skladu sa budžetskim cirkularom, i nakon toga, u roku od
osam dana, obaveštava opštine da li im je budžet odobren ili je potrebno uraditi izmene.
5.3.2 Učešće građana u izradi predloga budžeta Proces izrade Srednjeročnog okvira i godišnjeg opštinskog budžeta predviđa mogućnost aktivnog
učešća građana. Građani imaju zakonske mogućnosti da zahtevaju izmenu određenih budžetskih
kategorija i raspodela budžetskih sredstava, a odluku o prihvatanju ili odbijanju njihovih predloga
donosi gradonačelnik. Građani takođe mogu prisustvovati i sednicama Odbora za politiku i finansije ili
sednicama Skupštine opštine, gde mogu izneti predloge za finansiranje projekata od opšteg značaja.
Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, sednice Skupštine opština i svih njenih odbora otvorene su za
javnost. Pored toga, zakon obavezuje Odbor za politiku i finansije i Skupštinu opštine da organizuju
javne rasprave o dokumentima od posebne važnosti za građane. Na ovim sastancima organi lokalnih
samouprava dužni su da informišu građane o svim bitnim planovima ili programima od javnog
interesa, u koje spada i predlog budžeta. Prema podacima Ministarstva za administraciju i lokalnu
samoupravu, tokom 2016. godine opštine Severna Mitrovica, Leposavić i Zvečan nisu održale nijednu
javnu raspravu sa svojim građanima vezanu za budžetska pitanja.61
5.3.3 Analiza budžeta opština na severu Kosova za 2016. godinu U 2016. godini opštine sa srpskom većinom na severu Kosova imale su na raspolaganju budžete u
sledećim iznosima: Severna Mitrovica 6.771.782 evra, Zvečan 2.788.498 evra, Zubin Potok 2.459.026
evra, i Leposavić 4.227.337 evra. Ove opštine su na različite načine raspodelile budžetska sredstva po
kategorijama, što se jasno može videti u Grafikonu 5.1.
59 Član 20.3, Zakon br. 03/L – 048 o upravljanju i odgovornostima za rad u javnim finansijama, dostupno na
http://bit.ly/2tH9BSs 60 Član 50.2 Zakon br.03/L – 040 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg 61 Izveštaj funkcionisanja opština Republike Kosovo, u periodu januar-decembar 2016, dostupno na
http://bit.ly/2rC0zXq
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IGRANKA BEZ PRESTANKA
30
Grafikon 5.1 Raspodela budžetskih sredstava po kategorijama u opštinama na severu Kosova (2016)
Izvor: Izveštaji revizije o godišnjim finansijskim izveštajima opština Severna Mitrovica, Zvečan,
Zubin. Potok i Leposavić za godinu završno sa 31. decembrom 2016.g.
Iz grafikona se može videti da je opština Zvečan izdvojila najviše sredstava za kapitalne investicije
(72,2%), najveća izdvajanja za plate i dnevnice su u opštini Zubin Potok (30%), dok su najveća
izdvojena sredstva za robe i usluge u Severnoj Mitrovici (14%). Komunalne usluge u svim opštinama
iznose ispod 1% budžeta, dok se iznosi za subvencije i transfere kreću od 2,7% u Zvečanu do 1,6% u
Zubinom Potoku.
5.4 Godišnji finansijski i revizorski izveštaji Nakon realizacije budžeta, opštine su u obavezi da pripreme i dostave godišnji finansijski izveštaj.
Ovaj izveštaj se dostavlja generalnom direktoru Trezora62, a rok za podnošenje je 30 dana od
zaključenja fiskalne godine. Za dostavljanje godišnjeg finansijskog izveštaja zaduženi su glavni
finansijski službenik i glavni administrativni službenik u opštini.63 Izveštaj se takođe dostavlja i
62 Odeljenje Trezora (“Trezor”) je osnovano u okviru Ministarstva za finansije i ekonomiju, i odgovorno je za
upravljanje Konsolidovanim Fondom Kosova kao i za ispunjavanje ostalih nadležnosti koje su im date zakonom 63 Pravilnik Ministarstva finansija br. 03/2013 o godišnjim finansijskim izveštajima budžetskih organizacija,
dostupno na http://bit.ly/2tyRoqg
Plate i
dnevnice
27.6%
Roba i
usluge
14.0%
Komunaln
e usluge
0.3%
Subvencije
i transferi
2.4%
Kapitalne
investicije
55.6%
Severna Mitrovica
Plate i
dnevnice
18.9%
Roba i
usluge
5.7%
Komunaln
e usluge
0.5%
Subvencije
i transferi
2.7%
Kapitalne
investicije
72.2%
Zvečan
Plate i
dnevnice
30.0%
Roba i
usluge
9.6%
Komunaln
e usluge
0.0%
Subvencije
i transferi
1.6%
Kapitalne
investicije
58.7%
Zubin Potok
Plate i
dnevnice
26.8%Roba i
usluge
6.7%
Komunalne
usluge
0.1%
Subvencije
i transferi
1.7%
Kapitalne
investicije
64.8%
Leposavić
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IGRANKA BEZ PRESTANKA
31
Nacionalnoj kancelariji revizije64 koja sprovodi godišnju reviziju regularnosti budžeta Kosova i
budžetskih korisnika (u ovom slučaju opština) u skladu sa zakonom.
Revizija opštinskih budžeta sprovodi se svake godine kako bi se utvrdilo da li se budžetima upravljalo
pravilno, ekonomično i efikasno, i da li postoje sistemi za merenje njihove efikasnosti. U opštinama na
severu Kosova revizorski izveštaji opštinskih budžeta rade se od 2014. godine, a izveštaj za budžetsku
2016. godinu je objavljen u junu ove godine.
U nalazima revozorskih izveštaja za opštine na severu Kosova navodi se da je planiranje budžeta
neadekvatno i da je njegova realizacija na niskom nivou. Primera radi, opština Zvečan je tokom 2016.
godine iskoristila svega 58% raspoloživih budžetskih sredstava.65 Međutim, i pored niske realizacije
budžeta, u izveštajima se navodi poboljšanje u poređenju sa 2015. godinom, što pokazuje pozitivan
trend u jačanju opštinskih kapaciteta za realizaciju budžeta.
Revizori su utvrdili da u svim opštinama na severu Kosova ne postoje razvojne strategije66 i ostali
razvojni planovi. Nedostatak opšte razvojne strategije i drugih razvojnih planova čini nemogućim
praćenje i merenje ispunjavanja dugoročnih i kratkoročnih ciljeva. Otuda u izveštaju stoji preporuka
revizora gradonačelnicima da pristupe izradi opšte razvojne strategije i izradu akcionog plana, kako bi
moglo da se prati budžetsko ispunjavanje ciljeva i prioriteta opština.
Za opštine na severu Kosova proces javnih nabavki je i dalje veliki izazov, zbog složenosti
usklađivanja sa kosovskim zahtevima. Otuda se često dešava da projekti ne budu izvršeni u budžetskoj
godini u kojoj je bilo planirano njihovo izvršenje, pa se sredstva i preostale aktivnosti prenose u
narednu godinu za šta je potrebna posebna saglasnost Ministarstva finansija. U revizorskim
izveštajima navodi se i da je upkos povećanju budžeta za kapitalne investicije, realizacija tih sredstava
i dalje na niskom nivou.67
Zajednički nalaz u revizorskim izveštajima za sve četiri posmatrane opštine je i to da opštine
prikupljaju veoma malo sopstvenih prihoda. U opštinskim budžetima sopstveni prihodi su podeljeni u
tri kategorije: prihodi koje je prikupila opština, policijske kazne, i sudske kazne.
Prema izveštaju Ministarstva administracije i lokalne samouprave, opštine Zubin Potok, Zvečan i
Leposavić prikupile su ispod 10% od predviđenih iznosa za direktne sopstvene prihode. U naplati
sopstvenih prihoda opštine sa severa Kosova pozivaju se na odluke iz vremena UNMIK-a koje ne
predviđaju prihode od poreza na promet i imovinu, građevinskih dozvola, korišćenja javne imovine ili
ostalih izvora opštinskih prihoda po kosovskom zakonodavstvu. Otuda, sva sredstva prikupljena u
ovoj budžetskoj stavci pripadaju prihodima od administrativnih taksi i taksi za izvode iz knjige
64 Nacionalna Kancelarija revizije je nezavisna ustavna institucija, a više o ovoj instituciji dostupno samo na albanskom jeziku, vidi http://bit.ly/2uwVAqS 65 Izveštaj revizije o godišnjim finansijskim izveštajima opštine Zvečan za godinu završno sa 31. decembrom
2016., jun 2017, dostupno na http://bit.ly/2vcjPrW 66 Ovaj nalaz u revizorskom izveštaju izaziva sumnju, jer opština Zubin Potok ima usvojenu Strategiju razvoja
opštine za period 2013-2017 i Strategiju razvoja turizma za period 2015-2020, a opština Leposavić takođe ima
Strategiju razvoja turizma 2017-2022. 67 Primera radi, tokom 2016. godine u opštini Zvečan je potrošeno svega 51% budžeta za kapitalne investicije
LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IGRANKA BEZ PRESTANKA
32
rođenih, venčanih i umrlih, što ipak čine simbolična sredstva u odnosu na planirane iznose. Zanimljivo
je napomenuti i to da osim opštine Zvečan,68 nijedna druga opština nije napravila nijedan trošak iz ove
budžetske kategorije (sopstveni prihodi).
5.5 Zaključak Postoji četiri glavna izazova sa kojima se susreću opštine na severu Kosova vezano za njihovo
finansiranje. Prvi izazov se tiče nezadovoljstva svih opština na severu Kosova iznosom godišnjih
budžeta koji je odredila Vlada u Prištini, gde opštine tvrde da im pripadaju znatno veći iznosi budžeta
od onih koji su im dodeljeni. Ovo je naročito bio problem tokom 2014. godine kada ove opštine dugo
nisu htele da prihvate dodeljena budžetska sredstva.
Drugi izazov se tiče nedovoljnih kapaciteta opština da realizuju dodeljena sredstva u okviru fiskalne
godine. Slaba realizacija budžeta se naročito primećuje u domenu realizacije projekata iz kapitalnih
investicija, gde se projekti često prebacuju iz jedne fiskalne godine u drugu, za šta je potrebno posebno
ovlašćenje Ministarstva finansija.
Treći izazov se odnosi na odbijanje ovih opština da realizuju sredstva iz budžeta iz sektora
obrazovanja i zdravstva. Razlog tome leži u činjenici da su ova dva sektora predviđena da budu u
nadležnosti Zajednice/Asocijacije srpskih opština, pa se realizacija raspoloživih budžetskih sredstava u
ovim oblastima smatra podrivanjem inicijativa za konačno formiranje Zajednice/Asocijacije.
Poslednji izazov se tiče odbijanja opština da sprovedu odredbe Zakona o finansijama lokalnih
samouprava u domenu sopstvenih prihoda. Otuda su prihodi koje opštine prikupljaju iz sopstvenih
izvora zanemarljivo mali, ispod 10% od predviđenih sredstava.
Na kraju, može se zaključiti da postoji pozitivan trend u procesu finansiranja opština na severu Kosova
po svim pitanjima, naročito onim koja se tiču jačanja lokalnih kapaciteta za realizaciju budžetskih
sredstava.
68 Tokom 2016. godine opština Zvečan je iz kategorije sopstvenih prihoda potrošila 6.342 evra