Download - Bauer , Carlos
Políticas de Educação Superior em Portugal
Politics of Higher Education in Portugal
Maria de Fátima Mendes Marques
Universidade Lusófona de Humanidades e Tecnologias, Portugal
Resumo
Este artigo tem como objectivo fazer uma reflexão sobre as dinâmicas de europeização e de
construção de um referencial global europeu para as políticas educativas, e o processo de
Bolonha.
Desde os anos 80 que o desenvolvimento de um país deixou de ser um projecto apto de ser
conduzido numa perspectiva Estado-nação para se converter um projecto de desenvolvimento
global. Uma das medidas mais visíveis relaciona-se com a constituição de entidades económico-
políticas regionais, de que a União Europeia é o exemplo mais desenvolvido.
As interacções transnacionais sofreram uma intensificação imensa desde a generalização dos
sistemas de produção e das transferências financeiras à divulgação, a nível mundial, de
informação e imagem pelos meios de comunicação social ou pela livre circulação de pessoas e
bens. A extensão dessas interacções transnacionais originou que muitos autores designassem
este fenómeno como uma ruptura nas relações transfronteiriças e fosse denominada por
globalização.
A influência da globalização no campo da educação está relacionada com o designado
processo de integração europeia, e o seu papel na elaboração das políticas educativas nacionais
e comunitárias, através da introdução de novas formas de regulação.
Palavras-chave - Políticas educativas; Ensino superior; Processo de Bolonha;
Reformas educacionais; Europeização.
Abstract
This paper has as objective a reflection on the dynamics of Europeanization and the
construction of a European global referential to the educative policies, and the process
of Bologna.
1/19
In the 80s, the development of the country stopped being a project fit to be
conducted in State-nation perspective to convert itself in a project of global
development. One of the notorious measures is related to the constitution of regional
ecomic-politics entities, which the European Union is the most developed example.
The transnational interactions suffered a major intensification since the
generalization of the systems of production and financial transference to disseminate,
worldwide, information and images through the mass media or through free circulation
of goods and people. The extension of those transnational interactions originated that
many authors designate this phenomenon as a rupture in the global relationships and it
was denominated by globalization.
The influence of the globalization in the field of education is related to the
designated process of European integration, and its role in the elaboration of the
national and community educational policies, through the introduction of new forms of
regulation.
Key words - Education policies; Higher education; Bologna process; Education
reforms; Europeanization.
Introdução
“Se quiseres um ano de prosperidade, semeia cereais. Se
quiseres dez anos de prosperidade, planta árvores. Se quiseres
cem anos de prosperidade, educa os homens”.
Provérbio chinês. Guanzi (645 a.c.) (Com. UE - 21/11/07)
Todo o processo formativo baseia-se numa concepção de homem e de sociedade. O
ensino surge como o projecto educativo que uma sociedade determina, num certo
momento, ser função da escola desenvolver. Através dele se especifica o compromisso
do Estado em relação à educação, expresso tanto em termos de exigências como dos
recursos postos à sua disposição para os atingir, e identifica as dimensões do
desenvolvimento pessoal e cultural dos indivíduos sobre os quais a escola se
responsabiliza intervir, tornando-se público o compromisso que a escola adquire no que
respeita à educação dos cidadãos.
2/19
As políticas educativas englobam um conceito orientador da mudança social a
implementar numa dada sociedade. Mudança essa, veiculada pelo poder politico e
abrangendo forças políticas, sociais e económicas, num processo de construção e
negociação complexo. As políticas de educação, essencialmente nas sociedades
contemporâneas:
são construídas em meios marcados pela
heterogeneidade e pela complexidade, sujeitas a
procuras sociais nem sempre compatíveis e muitas
vezes contraditórias, que obrigam a definir
prioridades, a excluir caminhos e a ultrapassar
compromissos (Teodoro, 2001. 48).
Desta maneira, a elaboração de políticas de educação e formação é uma intervenção
política, onde se estabelecem prioridades, na procura de equilíbrios entre causas nem
sempre concordantes. Nas palavras de Charlot e Beillerot (1995), as políticas de
educação e de formação dizem o modo como uma determinada sociedade se pensa a ela
própria, se afirma, se projecta no futuro e as relações de força existentes nessa mesma
sociedade. De facto, qualquer perspectiva educativa tem na sua base concepções
fundamentadoras de carácter epistemológico, antropológico e axiológico e, neste
sentido, a percepção destas concepções constitui o pressuposto teórico para a elaboração
de novos discursos e novas práticas no âmbito da educação.
Os primórdios da universidade moderna surgiram nos finais do século XVIII e no
século XIX, associados às reformas realizadas na Prússia e em França1. A universidade
moderna foi um instrumento vital na edificação e complementaridade do Estado-
Nação2, sendo assumida como um agente de reconstrução nacional e uma forma de
angariação para o aparelho de Estado. Às universidades competia, para além da
preparação dos quadros superiores do Estado, certificar a socialização dos estudantes
para que pudessem assumir as suas funções na sociedade, promover a mobilidade social
dos mais competentes e ser um local de discussão livre e independente das questões
críticas da sociedade (Magalhães, 2000).
A universidade tinha também, um papel crucial na formação da cidadania, na
transmissão de valores e na defesa e promoção da cultura nacional. Os estudantes eram
3/19
estimulados a respeitar as ideias, a reverem-se no pensamento crítico, a procurarem um
espírito de cooperação e de responsabilização pelos actos pessoais. Numa perspectiva
habermasiana, a escola, como “comunidade crítica de aprendizagens” deveria ser o
lugar privilegiado de comunicação, de diálogo, de expressão democrática e de
participação dos jovens na construção do conhecimento, da autonomia e da liberdade.
Com efeito, trata-se de advogar para a universidade uma orientação essencialista,
assente no cânone cultural, ou uma orientação pragmática, que contém subjacente a
substituição da ideia pela actividade, tornando determinante, não o registo das ideias,
mas o registo da acção (Pacheco, 2003).
Porque é representada como centro de criação, transmissão e difusão da cultura, da
ciência e da tecnologia, a universidade é uma forma superior de cidadania,
reconhecendo-se que não pode continuar a funcionar para a formação de um número
diminuto de pessoas. A universidade é um espaço de produção de conhecimento, de
resoluções de problemas tecnológicos e de criação de um espírito crítico que permita ao
estudante reestruturar os seus percursos de formação na base de valores concretos.
Numa visão crítica do sistema, mas com uma perspectiva de construção, Torres (2003a),
refere que “as universidades, enquanto instituições historicamente constituídas e
povoadas por intelectuais e não apenas por tecnocratas, têm um papel a desempenhar
no desenvolvimento de modelos críticos de pensar a sociedade” (p. 134).
O Ensino Superior em Portugal
A apreciação sobre o ensino superior em Portugal subdivide-se em 2 perspectivas:
antes da Declaração de Bolonha e após a Declaração de Bolonha. Não que o marco
conte com a implementação da declaração em si, mas pela constituição formal e
explícita de um nível de governação supranacional, através da regulação das políticas
educativas a desenvolver em Portugal, um dos estado-membro da União Europeia.
Antes da Declaração de Bolonha
O ensino superior em Portugal, similar aos outros níveis de ensino, foi reflexo de um
tardio desenvolvimento da educação3. Facto esse, salientado pela concepção de elitismo
4/19
que defendia a universidade como uma experiência social destinada aos membros das
classes dominantes, de modo a constituir uma elite económica, política e cultural.
No início do século XX, a implementação da Republica com os seus ideais de
democracia e igualdade fomentou um crescimento moderado das universidades de
Lisboa e Porto embora não atingissem os 5 mil alunos até ao final da Primeira
Republica. Com a criação da Universidade Técnica de Lisboa, em 1930, “o ensino
universitário passou a ser ministrado em quatro universidades: de Coimbra, de Lisboa,
do Porto e Técnica de Lisboa, situação que se vai manter até aos anos setenta. O outro
ensino superior, não universitário, era constituído pelas Escolas Militar e Naval e pela
Escola Superior Colonial” (Teodoro, 2001: 85).
Entre 1930 e 1940, o número de estudantes de todos as instituições de ensino
superior, universitário e não universitário, representavam um aumento médio anual de
cerca de 3%, continuando até aos anos setenta, a reproduzir o modelo de ensino
tradicional e as suas lógicas de reprodução social.
Na análise das três últimas décadas do século XX, baseamo-nos na apreciação feita
por Teodoro (2003), ao período em questão, por considerar uma análise sistematizada
1 Segundo Magalhães (2006) e Pacheco (2003), as instituições do ensino superior de Von
Humboldt e o modelo napoleónico ou de Newman, embora com matizados diferentes, tinham
em comum o facto de serem modelos modernos porque advogavam uma fé no Homem, no
conhecimento (enquanto ciência, verdade) e na História. A concepção humboldtiana de
universidade expressava um enfoque na ciência moderna e na sua institucionalização, liberta
da religião, da igreja ou da autoridade do Estado e das pressões sociais e económicas.
Enquanto, a concepção napoleónica ou de Newman, preparava o Homem culto de modo a que
pudesse exercer a sua profissão com crédito e dominar com facilidade qualquer assunto.2 O projecto da modernidade, em grande parte construído em volta do “Estado, enquanto
produto histórico de conquista e afirmação do monopólio da violência física legitima, pôde
contar mais tarde com a escola pública, tornada também uma das instituições centrais do
exercício da violência simbólica, para submeter todas as identidades dispersas, fragmentadas e
plurais em torno de um ideário politico e cultural a que se haveria de chamar Nação. Sendo, em
parte, impulsionador e, também em parte, consequência da acção eficaz da educação pública,
o binómio Estado-nação continua a manter alguma centralidade para a análise das politicas
educativas” (Afonso, 2003:37).3 Segundo Teodoro (2003), “Portugal apresentava, em 1960, uma taxa de analfabetismo de
34%, enquanto trinta anos antes, em 1930, esta se situava em 62% e, em 1900, em pleno
início do século XX, nos esmagadores 74% “ (p.5).
5/19
fundamental para a compreensão desta fase histórica. Assim, o autor defende quatro
fases ou períodos:
i) 1970-1974: a regionalização e modernização do ensino
universitário e o primeiro esboço de diversificação
institucional;
ii) 1974-1976: a intenção de abrir as universidades às classes
trabalhadoras e aos seus filhos;
iii) 1976-1985: a construção de um modelo de construção
binário;
iv) 1985-1995: a explosão da oferta privada de ensino superior
(Teodoro, 2003: 9).
i) 1970-1974: a regionalização e modernização do ensino universitário e o primeiro
esboço de diversificação institucional;
A situação do ensino superior no princípio dos anos setenta representava um
crescimento de 3,6 vezes em doze anos e uma marcada selectividade social no ingresso
estudantil. Veiga Simão, então ministro da Educação, tinha como prioridade,
implementar reformas no ensino superior de modo a promover o seu desenvolvimento.
Coube-lhe iniciar um processo de modernização que está na origem da presente
estrutura do ensino superior português.
Veiga Simão vai então tomar medidas para a concretização de mudança nas
universidades que lhe permitiu, numa primeira etapa, a reforma de algumas instituições
e, numa segunda etapa, um programa de expansão e diversificação do ensino superior.
Começa por rever o estatuto da careira docente universitária,
valorizando a componente de investigação e criando condições
para a dedicação exclusiva à actividade docente e de
investigação, ao alargamento de quadros e à abertura de
concursos para os lugares de topo de carreira universitária, à
publicação de legislação destinada a reconhecer os
doutoramentos obtidos no estrangeiro e ao lançamento de um
vasto programa de bolsas de doutoramento em universidades
estrangeiras, com destaque para os países anglo-saxónicos
(Teodoro, 2001: 273).
Conjuntamente, em algumas instituições com condições institucionais para tal4,
promoveu mudanças, no sentido de modernizar, vários cursos superiores.
6/19
Posteriormente, com o apoio técnico da OCDE, desenvolve o projecto de expansão e
diversificação do ensino superior, de modo a responder ao aumento de procura
estudantil, criando “novas universidades e novas instituições de ensino superior, os
institutos politécnicos e as escolas normais superiores5” (Teodoro, 2001: 273). Este
conjunto de medidas tornou o ensino superior como uma das preocupações e das
premências para o desenvolvimento e modernização do país.
ii) 1974-1976: a intenção de abrir as universidades às classes trabalhadoras e aos seus
filhos
Após o 25 de Abril de 1974, deu-se uma ruptura com algumas das tomadas de
decisão emanadas pelo Ministro Veiga Simão. O afastamento de todos os quadros
dirigentes do Ministério da Educação e a nomeação de novos órgãos responsáveis para a
administração central provocou a interrupção e a revogação de algumas decisões
anteriores, nomeadamente a nível do ensino superior.
Uma das alterações situou-se ao nível da revisão de estruturas institucionais, com a
elaboração de um Plano de Conjunto de Desenvolvimento do Ensino Superior, onde os
responsáveis pelo ensino superior e a investigação científica dos governos provisórios,
procuraram dar resposta a algumas dificuldades sentidas no relacionamento com as
escolas superiores.
Mais tarde, em Fevereiro de 1975, um grupo expressivo de representantes de escolas
superiores e de vários organismos públicos de ciência e cultura, bem como dos
sindicatos dos professores e da organização dos trabalhadores científicos, contribuíram
para a criação de um documento de trabalho, emanado pela Secretaria de Estado do
Ensino Superior e da Investigação Científica, intitulado Politicas de Ensino Superior,
4 Uma das instituições, foi, como refere Teodoro (2001), o Instituto Superior Técnico, onde
na crise estudantil de 1968-69, se fizeram sentir mais os conflitos.5 O decreto-lei 402/73, de 11 de Agosto, considera
a criação de três novas universidades e de um instituto universitário – Universidades Nova
de Lisboa, de Aveiro e do Minho, e Instituto Universitário de Évora -, de seis novos institutos
politécnicos criados de raiz – Institutos Politécnicos da Covilhã, Faro, Leiria, Setúbal, Tomar e
Vila Real -, de quatro outros institutos politécnicos resultantes da reconversão de
estabelecimentos existentes – Institutos Politécnicos de Coimbra, Lisboa, Porto e Santarém -, e
de nove escolas normais superiores – em Beja, Bragança, Castelo Branco, Funchal, Guarda,
Lisboa, Ponta Delgada, Portalegre e Viseu (Teodoro, 2001: 273-4).
7/19
Bases de um Programa que serviu de alicerce para a reforma do ensino superior,
aprovada posteriormente, em Junho do mesmo ano6 (Teodoro, 20003).
As orientações emanadas pelos documentos legais solicitavam que o ensino superior
assumisse dois grandes compromissos: a cooperação da universidade na tarefa de
democratização do país e de criação de maior igualdade de oportunidades de todos os
cidadãos e o comprometimento da universidade nas tarefas sociais do país.
A intervenção do poder político durante esta época assentou em duas medidas que
ficaram como marcos históricos. Uma delas, a criação do Serviço Cívico Estudantil que
suscitou imensa discussão, quer no meio estudantil, quer no meio político. Outra das
medidas, e segundo Teodoro (2001), representou a maior ruptura com uma das medidas
de Veiga Simão, ao defender como alternativa aos modelos de formação de longa ou
curta duração7, uma escola superior integrada.
iii) 1976-1985: a construção de um modelo de construção binário
A normalização da educação em Portugal, após o período revolucionário, foi
essencialmente um processo pelo qual o Estado reconquistou e reassumiu o controlo da
educação, sob o projecto de integração na Comunidade Europeia (CE). A tónica no
campo educativo deixou de ser a política para passar a ser o planeamento, dando
prioridade a formações técnicas de nível médio, encaradas como as mais adequadas ao
desenvolvimento económico do país.
A implementação do numerus clausus foi introduzida com o objectivo de controlar
os acessos à universidade. Esta medida de âmbito restritivo, foi seguida da deliberação
de criar o ensino superior politécnico, ou seja, um ensino de curta duração, sendo-lhe
atribuída uma prioridade nos planos de desenvolvimento do ensino superior público em
Portugal, que se manteve até aos anos noventa.
6 As bases programáticas para a reforma do ensino superior foram aprovadas pela
“Comissão Central do Conselho da Revolução, na sua reunião de 30 de Junho de 1975,
posteriormente transformadas em diploma legal através do Decreto-lei 363/75, de 11 de Julho”
(Teodoro, 2001: 361).7A lei 5/73 assinalava o desenvolvimento do ensino superior em duas vias
institucionalmente diferentes: uma de longa duração, conduzindo à licenciatura e às pós-
graduações, a efectuar-se em universidades; outra, de curta duração, conduzindo ao
bacharelato, a efectuar-se em institutos politécnicos ou escola superiores normais (Teodoro,
2001).
8/19
Outra das medidas implementadas pelo Ministério da Educação foi a unificação das
antigas vias de ensino liceal e de ensino técnico, do ensino secundário complementar
(10º, 11º ano de escolaridade), avolumando a tensão sobre ensino superior,
nomeadamente o universitário, devido à inexistência, até ao momento, do ensino
superior politécnico. O ensino superior público, não conseguiu dar resposta a toda
procura solicitada.
iv) 1985-1995: a explosão da oferta privada de ensino superior
A resposta insuficiente do ensino superior público teve como resultado, o
aparecimento do ensino superior privado, entre a década de oitenta e de noventa, de
modo a assegurar a oferta aos estudantes que completavam o secundário. A
incapacidade do sistema educativo em responder à procura do ensino superior fez com
que a “privatização” dos serviços públicos, como refere Cabrito (2004), atingisse
também a educação superior em Portugal.
A partir de 1986, a produção e provisão de ensino superior foram abertas à iniciativa
privada. Posteriormente, no final dos anos noventa verificava-se elevados índices de
participação no ensino superior português, atendendo aos valores conjuntos do ensino
público e do ensino privado. A abertura mais vagas em universidades, ainda que fossem
privadas, tornou possível a massificação do ensino superior. No entanto, depois do
crescimento acelerado durante a primeira metade da década de 90, notou-se que a
frequência do ensino de nível superior “se tenha rapidamente cansado de crescer, ainda
longe de esgotar os seus potenciais demográficos”8 (Santos e Dias, 2007: 30).
No documento “Educação: um tesouro a descobrir” (1996) há indicações claras e
precisas sobre o papel da universidade, reconhecendo que a diversidade de
estabelecimentos de ensino superior e de formação profissional está de acordo com as
necessidades da sociedade e da economia, declaradas em nível nacional e regional. A
concepção do desenvolvimento da educação ao longo da vida subentende também que
se estudem novos modos de certificação de competências que vão sendo obtidas, até as
que são fora do âmbito escolar. Por isso, a diversificação da educação superior torna-se
tão importante no atendimento à procura e aos desafios da massificação. 8 Com efeito, à excepção do crescimento contínuo do número de crianças no nível pré-
escolar devido ao aumento de infra-estruturas deste nível de educação, os restantes níveis
reflectem as variações demográficas, com as respectivas inversões de crescimento (Santos e
Dias, 2007).
9/19
Após a Declaração de Bolonha
A 25 de Maio de 1998, os Ministros da Educação de quatro países (França, Reino
Unido, Alemanha e Itália) assinaram uma declaração conjunta sobre a harmonização da
arquitectura do sistema europeu do ensino superior, que ficou conhecida como
Declaração de Sorbonne9. A par do progresso europeu verificado nos últimos anos,
tornava-se necessário edificar uma Europa, não só ao nível da economia, mas também a
nível da construção da Europa do Conhecimento. Nesta reconstrução dever-se-ia incidir
nas dimensões intelectuais, culturais, sociais e técnicas do continente europeu. As
universidades europeias10, pela sua importância ao longo dos séculos, deveriam ser o
motor da disseminação do conhecimento, através de uma mobilidade e de uma
cooperação mais próximas entre si.
A 19 de Junho, um ano após a Declaração da Sorbonne, os Ministros de 29 países
europeus responsáveis pelo ensino superior, entre os quais o Estado Português,
subscreveram a Declaração de Bolonha. Nos termos do Decreto-Lei n.º 42/2005, de 22
de Fevereiro, este acordo tem como objectivo central, o estabelecimento, até 2010, do
espaço europeu de ensino superior, coerente, compatível, competitivo e atractivo para
estudantes europeus e de países terceiros, espaço que promova a coesão europeia
através do conhecimento, da mobilidade e da empregabilidade dos seus diplomados
Considerando a importância da dimensão social do Processo de Bolonha, salienta-se
a necessidade de aumentar a competitividade, harmonizando-a com o objectivo de
melhorar as características sociais da área europeia do ensino superior, referindo-se o
reforço da coesão social e a redução das desigualdades sociais, a nível nacional e a nível
europeu11. Pretende-se, além de preservar a riqueza cultural e a multiplicidade
linguística da Europa, baseadas na herança diversificada de tradições, potencializar
9 As preocupações salientadas nesse documento estão relacionadas com um conjunto de
mudanças, algumas já em curso, outras pretendidas, que abrangem o ensino superior, os
sistemas europeus e a posição nesse domínio, do designado espaço europeu no contexto
mundial. http://www.bologna-berlin2003.de/sorbonne_declaration.pdf/.10 “O termo «universidades» abrange todos os estabelecimentos de ensino superior,
incluindo, por exemplo, as «Fachhochschulen», as «Polytechnics» e as «Grandes Écoles»”
(Comissão das Comunidades Europeias, 2003:2).
10/19
igualmente a inovação e o desenvolvimento socio-económico, através da crescente
cooperação entre as instituições europeias de ensino superior.
Desta forma, e de acordo com a concretização dos objectivos traçados no Processo
de Bolonha, foram instituídos os seguintes princípios reguladores para a criação do
espaço europeu de ensino superior: estrutura de três ciclos no ensino superior;
instituição de graus académicos intercompreensíveis e comparáveis; organização
curricular por unidades de crédito acumuláveis e transferíveis no âmbito nacional e
internacional; instrumentos de mobilidade estudantil no espaço europeu durante e após a
formação12 (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 42/2005, de 22 de Fevereiro).
Este processo político inovador surge como a congregação da vontade política de
um vasto conjunto de Estados, que pretendem construir uma plataforma supranacional.
Esta colaboração institucional transnacional, assente em entendimentos
intergovernamentais, resulta num programa político comum cuja afirmação e
determinação concorrem na promoção de mudanças convergentes. Trata-se de
mudanças em série que conduzem os Estados a cederem, de modo voluntário, aspectos
da sua soberania nacional em prol de organismos internacionais como forma de
solucionar problemas de natureza económica (Dale, 2006).
De acordo com Amaral & Magalhães (2000), parece estarmos perante uma
metamorfose significante do conceito do ensino superior, pelo menos na sua
denominação moderna. O modelo anterior, ou seja, o modelo humboltiano-newmaniano baseia-se na assunção segundo a qual quanto mais
independentes as universidades fossem dos interesses
económicos, sociais e políticos – da sociedade na qual a
instituição está integrada, melhor a sua missão (a
procura do conhecimento como um fim em si mesmo, a
sua preservação e a sua difusão) seria cumprida, sendo o 11 O objectivo consiste em “tornar a Europa, até 2010, o espaço económico mais dinâmico e
competitivo do mundo, baseado no conhecimento e capaz de garantir um crescimento
económico sustentável, com mais e melhores empregos e coesão social” (Decreto-Lei n.º
42/2005, de 22 de Fevereiro).12 Exceptuando a adopção de um sistema de graus, comparáveis e baseado em dois ciclos,
os outros objectivos constituíam, desde 1986, o foco da intervenção política comunitária no
domínio da educação e do ensino superior, através dos programas de acção, em especial
ERASMUS, mas também TEMPUS, ARION, promovidos pela Comissão Europeia baseado em
decisões do Conselho Europeu (Antunes, 2005a).
11/19
Estado incumbido de preservar a independência da
universidade para proteger os próprios interesses e a
cultura nacional. Ao contrário, no novo paradigma, o
ambiente social e económico deixa de ser visto como
um conjunto de interesses, por vezes mesmo interesses
conflituantes, para ser considerado como uma teia
dentro da qual as instituições de ensino superior se têm
e se devem integrar se pretendem sobreviver enquanto
organizações (p. 16).
A denominada construção do espaço europeu do ensino superior (EEES), assenta em
conceitos de “atractividade, competitividade, mobilidade, compatibilidade, garantia de
qualidade que convergem para desenhar os contornos de uma realidade mais
económica do que cultural” (Antunes, 2005a: 133). As mudanças, relacionadas com a
construção de uma entidade de âmbito europeu, baseadas nos aspectos económicos,
sofrem a influência do posicionamento da região no contexto mundial. Apesar das
questões de acesso, financiamento e regulamento dos sistemas nacionais estarem
presentes nas preocupações dos sistemas nacionais, estas são, no entanto, afastadas dos
documentos oficiais do processo. Deste modo, o EEES poderá, traduzir-se num
processo hostil para os sistemas nacionais dos países envolvidos, ou mesmo afastar-se
do que para idealmente foi construído.
A dinâmica encontrada na mudança educacional e na elaboração das políticas
educativas, tem subjacente o método aberto de coordenação em que os governos
definem e assumem compromissos políticos em plataformas supranacionais constituídas
para o efeito. Estes compromissos são posteriormente validados pelas instituições
nacionais, assumindo o carácter voluntário de formas de legitimação naturalizada, não
obstante a ausência de processos institucionalizados e organizados de debate (Antunes,
2005a).
A comparabilidade e a compatibilidade de graus e de qualificações, a certificação de
créditos e a sua transferência e o desenvolvimento da mobilidade, entre outros, surgem
como elementos do EEES mas também como constituição de um mercado do ensino
superior, indicando também uma preocupação com a sua regulação a nível europeu. A
oferta de ensino parece ser, não um sistema de ensino público, mas antes um mercado
de aprendizagens. Deste modo, o Processo de Bolonha surge com um papel de
12/19
regulação, por parte dos Estados europeus e da União Europeia, englobando um
mercado europeu do ensino superior e a aplicação do acordo geral de comércio de
serviços à área do ensino superior.
Esta sobrevalorização do mercado pela União Europeia parece confirmar que esta
organização continua essencialmente, a obedecer ao seu objectivo constitutivo de
regular o comércio e a produção. O alargamento do âmbito da acção reguladora da
União Europeia fá-la entrar no domínio de direitos e liberdades com incidência cultural
e educacional, tidos nas sociedades ocidentais como fundamentais não só à realização
social como ao funcionamento da democracia (Gonçalves, 2001). No desejável
equilíbrio entre mercado e cidadania, o projecto de construção de um EEES, deveria
constituir uma reforma universitária como elemento de construção de uma Europa
social, num exemplo de respeito pelos direitos de cidadania.
As transformações iniciadas com a Declaração de Bolonha podem constituir o
mandato externo, necessário para uma profunda reflexão e consequentes mudanças no
ensino superior europeu. Em Portugal, a ponderação de uma reforma universitária a
partir do processo de Bolonha, tem sido prejudicada por ruídos, na perspectiva de
Teodoro (2005).
Assim, o primeiro ruído está relacionado com o encurtamento da duração do 1º ciclo
e as suas consequências ao nível dos financiamentos das universidades públicas. Se
actualmente, as universidades têm um suporte financeiro de acordo com o número de
estudantes, qualquer redução destes, como a menor duração da formação, tem efeitos no
valor do financiamento global.
O segundo ruído surge da estrutura binária predominante no ensino superior
português. A atribuição diferenciada dos graus académicos nos dois subsistemas do
ensino superior, até ao 3º ciclo no universitário e o 1º ciclo no politécnico, vai acentuar
ainda mais as diferenças entre ambos. O facto do desaparecimento possível do grau de
licenciatura com passagem para o 2º ciclo de algumas formações profissionais,
minimiza o ensino politécnico, numa altura em que muitas instituições fizeram grandes
investimentos na formação ao nível dos doutoramentos dos seus professores e no
desenvolvimento científico e na investigação. Segundo Teodoro (2005), “esta estrutura
binária tornou-se um poderoso entrave a reformas no ensino superior” (p. 38).
13/19
O terceiro ruído está relacionado com a duração da formação inicial e as suas
implicações nas carreiras profissionais, especialmente, para as carreiras públicas e para
as que são tuteladas por ordens profissionais. A delegação de autoridade que o Estado
fez do exercício de diversas profissões em ordens profissionais, bem como a relação
directa entre o período da formação e o status profissional e social, interfere com a
organização dos planos curriculares. Este efeito de regulação, com o respectivo aumento
dos poderes corporativistas na nossa sociedade, encontra eco em Antunes (2005b):
a ampliação e fragilização da cidadania educativa, o ensaio de
novas modalidades de provisão de serviços educativos e a
recontextualização da educação face ao mundo e às instituições
produtivas e de trabalho – em qualquer destes domínios da
acção política estão em causa o ensaio de novas instituições e
processos educativos (…) O desenvolvimento de novas
instituições e processos educativos, corporizando a já
salientada emergência de novas dimensões e/ou configurações
da participação da educação na regulação social (p. 56-57).
O quarto ruído foi criado pelo Governo, quando tentou relacionar o Processo de
Bolonha a uma alteração da Lei de Bases do Sistema Educativo. A demora em alcançar
os prazos estabelecidos em Praga, pelos Ministros dos países envolvidos no Processo de
Bolonha, deveu-se à tentativa de utilização deste na legitimação de algumas reformas
educativas.
O Processo de Bolonha representa riscos indiscutíveis para as instituições do ensino
superior, como todos os procedimentos que envolvam competitividade e comparação. O
desafio está em converter os riscos em mudanças efectivas. Para tal, é necessário que,
em Portugal, haja a diminuição destes ruídos transformando-os em possibilidades de
mudanças, “em mandatos externos que funcionem como enzimas das necessárias
reformas educacionais e sociais endógenas” (Teodoro, 2005: 40).
Sugestões e Desafios:
A reforma do ensino superior português responde a um objectivo estratégico no
âmbito do movimento europeu de modernização de universidades e politécnicos de
modo a contribuir para o desenvolvimento de sociedades e economias do conhecimento.
Com efeito, tratou-se de garantir o reconhecimento da qualificação dos portugueses no
14/19
espaço europeu e a sua mobilidade, mas essencialmente de promover a igualdade de
oportunidades no acesso ao ensino superior, melhorando os níveis de frequência e
conclusão dos cursos, angariando novos públicos e diversificando a oferta de formações 13.
Tomando como objecto de estudo as mudanças do ensino superior, são vários os
autores14 que referem a ocorrência de uma mudança no modo de regulação, traduzindo-
se pela transição de um modelo de controlo estatal para um modelo de supervisão
estatal. O modelo de controlo é um modelo de regulação burocrática e centralizado em
que o Estado suporta sob o seu domínio todos os aspectos de ensino superior15. Entre
este modelo e o seu antagónico,
isto é, um modelo de controlo totalmente baseado no
mercado, a tendência nos últimos anos em termos de
ensino superior, na Europa ocidental e também em
Portugal, em sido a adopção de um modelo híbrido
que conjuga o controlo pelo Estado com estratégias
de autonomia ou de auto-regulação institucional. É
esse modelo que tem sido designado como modelo
de supervisão pelo Estado (Afonso, 2003: 22).
O que parece estar em causa não é uma simples reorganização do ensino superior.
Esta só é compreensível no âmbito de uma ampla reconfiguração do Estado, da
regulação estatal e dos quadros socais mais abrangentes. Por isso, as mudanças a
decorrer no ensino superior, na chamada sociedade e economia do conhecimento,
obrigam a repensar a relação entre o nível de ensino e a sua tradicional função selectiva,
porque a formação ao longo da vida deixou de ser uma simples afirmação política para
se situar nas agendas das instâncias de governação dos sistemas e das instituições.
Na conflitualidade emergente existe a necessidade de encontrar resposta a alguns
desafios com que o sistema de ensino superior português se defronta. Assim, e
13 Lei do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior, Lei n.º 62/2007, de 10 de
Setembro.14 Afonso, 2003; Antunes, 2005; Magalhães, 2006 e Teodoro, 2005, entre outros15 Estes dizem respeito a: acesso, currículos, nomeação de pessoal, normas para
concessão de graus, entre outros (Afonso, 2003).
15/19
analisando os dois grandes vectores que o Processo de Bolonha mobilizou no ensino
superior – o reforço do investimento no ensino superior, sobretudo no privado16 e o
desenvolvimento do marketing de promoção do ensino superior - parece-nos que
enquanto se mantiver a conjuntura actual, haverá por parte das organizações europeias
uma insistência no sentido de que cada estado-membro intervenha no seu sistema de
educação e formação, convergindo com as orientações aprovadas a nível europeu. No
entanto, será que podemos falar de uma política educativa europeia? No estudo que
16 Segundo o relatório sobre Indicadores do Sistema Educativo Português, entre os anos
1986 a 2006, nos “níveis médio e superior, registou-se um crescimento de 475 por cento dos
alunos matriculados no sector privado, enquanto o sector público não chegou a triplicar os seus
efectivos, com um crescimento de 191 por cento. No cômputo geral, o sector privado cresceu
81 por cento, enquanto o público decresceu 7 por cento” (Santos e Dias, 2007: 36).
Referências Bibliográficas
Afonso, A. J. (2003). Estado, globalização e políticas educacionais: elementos para uma agenda de investigação. Revista Brasileira de Educação, 22, 35-46. Acedido em 1/11/2007, em http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=27502205.
Almeida, L. S. et al. (2006). Access and success in higher education in Portugal: issues of gender, sociocultural origin and students´ academic path. Psicologia Reflexão e Crítica, 19, 3, 507-514. Acedido em 4/2, 2008, em http://redalyc.uaemex.mx/ redalyc/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=18819320.
Amaral, A. & Magalhães, A. (2000). O conceito de stakeholder e o novo paradigma do ensino superior. Revista Portuguesa de Educação, 13, 2, 7-28. Acedido em 1/11/2007, em http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=37413202.
Antunes, F. (2005a). Globalização e europeização das políticas educativas. Sociologia, Problemas e Práticas, 47, 125-143.
Antunes, F. (2005b). Reconfigurações do Estado e da educação: novas instituições e processos educativos. Revista Lusófona de Educação, 5, 37-62.
Bauer, C. (2006). Política de expansão do ensino superior: a classe operária vai ao campus. EccoS Revista Científica, 8, 2, 449-470. Acedido em 4/2, 2008, em http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=71580210.
Catani, A. M. & Oliveira, J. F. (2000). A reestruturação da educação superior no debate internacional: a padronização das políticas de diversificação e diferenciação. Revista Portuguesa de Educação, 13, 2, 29-52. Acedido em 1/ 11, 2007, em http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=37413203.
16/19
Vieira (2005) desenvolveu, algumas questões levantadas parecem continuar sem
resposta, tais como: qual a sustentabilidade de uma política educativa europeia? É
inquestionável que ela aprofunda o processo de europeização mas quando a pressão
económica atenuar, não procurará cada Estado-membro desenvolver as suas políticas
sem o cuidado de uma convergência?
A universidade é um bem público estreitamente ligado ao projecto de cada país. O
sentido político e cultural deste projecto e a sua visibilidade derivam da competência
Charlot, B. & Beillerot, J. (1995). La construction des politiques d’éducation et de formation. Paris. Presses Universitaires de France.
Comissão das Comunidades Europeias (2003). O papel das universidades na Europa do conhecimento. Bruxelas: Comissão das Comunidades Europeias.
Dale, R. (2006). Construire l’Europe en bâtissant un Espace Européen de l’Éducation. Education et Sociétés, 18, 35-53.
Gonçalves, M. E. (2001). Europeização e direitos dos cidadãos. In B. S. Santos (org.), Globalização, fatalidade ou utupia? Porto: Edições Afrontamento.
Guimarães, A. S. & Pires, V. (2006). Ensino superior no Brasil: mercado, regulação e estratégias. EccoS Revista Científica, 8, 002, 427-447. Acedido em 4/2/2008, em http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=71580209.
http://www.bologna-berlin2003.de/sorbonne_declaration.pdf/, acedido em 19/5/07
Magalhães, A. M. (2006). A Identidade do Ensino Superior: a Educação Superior e a Universidade. Revista Lusófona de Educação, 7, 13-40. Acedido em 4/2/2008, em http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=34900702.
Marques, F. et al. (2008). A política educativa da União Europeia. O processo de unionização da educação no contexto da globalização. In António Teodoro (org.). Tempos e andamentos nas políticas de educação. Estudos iberoamericanos (pp. 110-143). Rede Ibero Americana de Investigação em Políticas de Educação (no prelo).
Nóvoa, A. (1998). Histoire & Comparaison: Essais sur l’Éducation. Lisboa: Educa.Pacheco, J. A. (2003). Políticas educativas para o ensino superior na União Europeia:
um olhar do lado português. Educação & Sociedade, 24, 82, 17-36. Acedido em 1/11, 2007, em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-73302003000100002&lng=pt&nrm=iso.
Pol, M. (2006). O Processo de Bolonha e o Sistema Educativo da República Checa. Revista Lusófona de Educação, 7, 59-70. Acedido em 4/2, 2008, em http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=34900704.
17/19
nacional para negociar de forma qualificada a inserção da universidade nos contextos da
transnacionalização. No ensino superior, e na educação em geral, esta qualificação é
imprescindível para não transformar a negociação em acto de rendição, como defende
Santos (2004), e com ele o fim da universidade, tal como a conhecemos. Só com uma
globalização solidária e cooperativa da universidade se poderá subsistir à rendição.
Uma das questões que se coloca à educação do futuro é a de saber que formação
superior? Que cidadãos queremos formar para o futuro? Que concepções e
Portugal. Assembleia da República. Lei n.º 62/2007. Diário da Republica, I série (174) (2007.9.10), p. 6358-6389.
Portugal. Ministério da Ciência, Inovação e Ensino Superior. Decreto-Lei n.º 42/2005. Diário da Republica, I série (37) (2005.2.22), p. 1494-1499.
Santos, B. S. (2004). A universidade no século XXI: para uma reforma democrática e emancipatória da universidade. Porto: Edições Afrontamento.
Santos, R. & Dias, P. C. (2007). INSISTE, indicadores do sistema educativo português 1986-2006. Lisboa. Universidade Nova de Lisboa.
Teodoro, A. (2001). A construção política da educação. Estado, mudança social e políticas educativas no Portugal contemporâneo. Porto: Edições Afrontamento.
Teodoro, A. (2003). “Ensino superior: tendencias e desafios no caso português”. In A. Teodoro & M. L. Vasconcelos (Orgs.). Ensinar e Aprender no Ensino Superior. Por uma epistemologia da curiosidade na formação universitária (pp. 13-33). São Paulo: Cortez Editora.
Teodoro, A. (2005). O processo de Bolonha e a reforma universitária: dos riscos potenciais às possibilidades reais da mudança. In F. S. Neves (org.), Quem tem medo da “Declaração de Bolonha”? (pp. 37-40). Lisboa: Edições Universitárias Lusófonas.
Torres, C. A. (2003a). Teoria crítica e sociologia política da educação. In C. A. Torres (org.), Teoria crítica e sociologia política da educação (pp. 103-144). São Paulo: Cortez Editora.
Torres, C. A. (2003b). Democracia, educação e multiculturalismo: dilemas da cidadania em um mundo globalizado. In C. A. Torres (org.). Teoria crítica e sociologia política da educação (pp. 63-101). São Paulo: Cortez Editora.
UNESCO (1996). Educação: um tesouro a descobrir. Porto: Edições ASA
Vieira, A. P. B. (2005). O mandato europeu para a educação e a sua recontextualização nacional. Dissertação de mestrado não publicada, Universidade do Minho, Instituto de Educação e Psicologia, Braga.
18/19
representações antropológicas e éticas devem configurar as novas perspectivas teóricas
e práticas educativas? É necessário que educação e a formação sejam vistas como meio
de aquisição de competências, de conhecimento e de valores que permitam aos seres
humanos, cidadãos europeus, saber pensar, reflectir, decidir e participar activamente na
vida em sociedade. Considerar as escolas como empresas, maioritariamente
preocupadas com a rentabilidade é manter as políticas educativas como reflexos de
desigualdades sociais, numa acção antagónica aos ideais de União Europeia. Por
consequência, a educação deve promover uma aprendizagem para além da sociedade e
economia baseadas no conhecimento
Notas
Nota Sobre a Autora
Maria de Fátima Mendes Marques, professora adjunta da Escola Superior de
Enfermagem de Lisboa, mestre em Ciências da Educação, doutoranda em Educação,
membro do Observatório de Politicas de Educação e de Contextos Educativos da
Universidade Lusófona de Humanidades e Tecnologias, Lisboa.
19/19