Cadres de dépenses à moyen terme et budgets-programmes:
Un développement paradoxal?
Emmanuel BORBureau sous-régional pour l’Afrique de l’Ouest et du Centre (ASRO WACA)Pôle - Stratégies de financement et finances publiques
Dakar - 18 novembre 2009
CDMT et budgets-programmes: un développement paradoxal?
Depuis la fin des années 1990: un fort développement des CDMT et BP en Afrique de l’Ouest et du Centre
La nouvelle directive de l’UEMOA relative aux lois de finances (juin 2009) prépare une nouvelle avancée qui aura des impacts très importants.
Au regard des difficultés rencontrées dans la mise en place des outils de programmation pluriannuelle et de gestion axée sur les résultats, peut-on parler d’un développement paradoxal?
Plan de la présentation
1. CDMT et BP: concept unique ou instruments différents?
a. Définitions et confusion
b. Typologie des outils
2. CDMT et BP: un développement paradoxal.a. Un développement rapide fondé sur des objectifs ambitieux
b. Des contraintes fortes qui suscitent des évaluations inégales des expériences
3. Dépasser le paradoxe: pistes pour mieux utiliser les instruments déjà existants.
1. Une réforme budgétaire inachevée
2. Trois pistes pour tirer un meilleur profit des outils existants
CDMT et budgets-programmes: définitions
Définition du CDMT comme un processus (Banque Mondiale, 1998)
Définition du budget-programme: ensemble des crédits destinés à mettre en œuvre un action ou un ensemble d’actions auxquelles sont assortis: Des objectifs précis Des résultats attendus Des indicateurs
CDMT et budgets-programmes: une certaine confusion des termes
Similarité des « budgets-programmes » des pays francophones d’Afrique de l’Ouest avec les CDMT (« MTEF ») des pays anglophones
La notion de CDMT sectoriel vient ajouter à la confusion
Critères pour clarifier les outils et proposition de typologie
Les critères déterminants pour la typologie La terminologie utilisée (« CDMT » ou « Budget-Programme ») n’est
pas un critère valable pour différencier les outils
Proposition : utiliser une conjonction de 3 critères: Le périmètre couvert par l’outil Le type de classification budgétaire utilisé La prise en compte de la performance
Proposition de typologie de base
Source: PNUD/Pôle.
Critères CDMT global CDMT sectoriel / Budget Programme
Périmètre Budget de l’Etat Ministère ou ensemble de ministères
Classificationbudgétaire
Adm. / Eco. / Fonctionnelle
Eco. / Programme
Performance Informations absentes
Informations détaillées (objectifs,indicateurs)
Typologie de la nouvelle directive de l’UEMOA relative aux lois de finances
Source: articles 52,53 et 55 de la Directive n°06/2009/CM/UEMOA
Le paradoxe du développement des CDMT et des Budgets Programmes
La confrontation de deux types d’analyses sur les expériences nationales en matière d’outils de programmation à MT crée une situation qui peut être qualifiée de paradoxale:
A. Un développement rapide des outils de programmation à moyen terme, qui se fondent sur des objectifs ambitieux.
B. Des outils qui rencontrent des contraintes fortes et dont l’expérience suscite certaines évaluations très critiques.
La diffusion des CDMT s’est accélérée depuis la fin des années 1990
Pays d’Afrique subsaharienne disposant d’un CDMT
Source: UNESCO, 2007 et PNUD/Pôle
Ouganda 1992 Namibie 2000 Tchad 2005
Ghana 1996 Rwanda 2000 Maurice 2005
Malawi 1997 Bénin 2001 Sénégal 2005
Guinée 1997 Mauritanie 2003 Sierra Leone 2005
Mozambique 1997 Ethiopie 2004 Cameroun 2006
Afrique du Sud
1998 Swaziland 2004 RDC 2006
Gabon 1998 Zambie 2004 Lesotho 2006
Kenya 1998 Cap-Vert 2005 Nigeria 2006
Tanzanie 1998 Madagascar 2005 Niger 2007
Burkina Faso 2000 Mali 2005 Togo 2009
Des raisons fortes pour introduire des outils de programmation pluriannuelle
Pour être crédible, le budget annuel doit prendre en compte certaines considérations pluriannuelles
La perspective pluriannuelle est d’autant plus nécessaire que les marges budgétaires annuelles sont très faibles
Les projections pluriannuelles ont une fonction de « signalisation » (signaling function) des changements de politique gouvernementale.
La budgétisation par programmes: des objectifs ambitieux
Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats
Améliorer la lisibilité du Budget de l’Etat
Renforcer le lien entre les stratégies nationales de développement, les politiques sectorielles et le Budget de l’Etat
Augmenter l’efficacité et l’efficience de l’action publique
Les CDMT, des outils au service de l’aide
Stratégie macro-économique budgétaire qui prend en compte les différents scénarios possibles (y compris l’accroissement de l’aide)
Vision unifiée de la programmation des politiques publiques
Développement de stratégies sectorielles
Des contraintes significatives pèsent pourtant sur le développement des CDMT
Problème d’instabilité de l’environnement économique et budgétaire et de la faible prévisibilité des financements extérieurs.
Problèmes de cohérence du CDMT avec le cadrage macro-économique.
Question des conditions préalables
Risque de non-alignement avec les processus nationaux
Question du renforcement des capacités nationales et de la gestion des effectifs
Les CDMT, des villages Potemkine?
Certaines évaluations récentes dressent un portrait critique des expériences de CDMT et BP en Afrique subsaharienne :
Pour Brumby (2008), les résultats de l’introduction de CDMT en Afrique subsaharienne sont très faibles
Les critiques sur la pratique des CDMT en Afrique subsaharienne (Allen, 2009)
Conclusion de Schiavo-Campo (2008): les CDMT sont comme les villages Potemkine
Gestion budgétaire axée sur les résultats: une réforme inachevée
Dans les pays d’Afrique de l’Ouest et du Centre, les critiques sur le faible impact des CDMT et budgets-programmes sur le processus de préparation budgétaire et sur l’efficacité de la dépense publique ne sont pas très surprenants: la réforme budgétaire y est tout juste entamée
Les principaux effets de ces outils n’ont pas encore eu lieu
La future transposition de la nouvelle directive budgétaire = début d’une véritable gestion budgétaire axée sur les résultats en zone UEMOA
Eviter le formalisme des outils et se concentrer sur leur opérationnalité
S’assurer du réalisme des projections
Mettre en place un dispositif de suivi-évaluation des dépenses par programmes
Clarifier les responsabilités des structures dans l’élaboration des CDMT sectoriels et des budgets programmes
Relier les travaux sectoriels isolés avec le processus budgétaire
Constat:
certains BP ou CDMT sectoriels sont réalisés de manière isolée
Ces exercices ont par exemple pour objectif de documenter des politiques sectorielles ou de produire les documents attendus par les PTF dans le cadre de recherche de financement
Recommandations:
Relier les expériences sectorielles isolées en matière de programmation pluriannuelle au processus budgétaire
Impliquer les représentants de la Direction du Budget et de la Direction en charge du PIP/PTI dans les travaux d’élaboration
Utiliser les CDMT et budgets-programmes pour réduire la fracture entre Budget et Stratégie de réduction de la pauvreté
Constat: un alignement insuffisant entre les stratégies de réduction de la pauvreté et le Budget de l’Etat lié à des degrés d’appropriation très différents de ces processus par les principaux acteurs (GTZ et Banque mondiale, 2007)
Source: GTZ et Banque mondiale (2007)
CDMT et Budgets Programmes: potentiel et pistespour faciliter la mise en œuvre de la SRP
Les CDMT et budgets-programmes ont un potentiel important pour réduire la fracture observée en termes d’appropriation du Budget et du DSRP
Recommandations:
Renforcer l’alignement entre les budgets-programmes et le PAP du DSRP
Utiliser les dispositifs de suivi-évaluation des budgets-programmes pour le suivi de la mise en œuvre du DSRP.
Conclusion
CDMT et Budgets Programmes ont un rôle essentiel à jouer pour favoriser l’atteinte des objectifs nationaux de développement et des OMD
Les résultats des premières expériences nationales méritent d’être jugés à l’aune d’une réforme budgétaire tout juste initiée
L’implication tant des responsables politiques que de la société civile = conditions clés pour passer d’une approche technique à un véritable changement de paradigme, vers une gestion publique axée sur les résultats
Merci pour votre attention.