1
CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DO RIO DE JANEIRO E A GESTÃO DA
DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Sindely Chahim de Avellar Alchorne1
Luanda Café Santana dos Santos2
Vívian Maria dos Reis Cruz3
Fabíola Pereira Chaves4
Emilia Carvalho Teixeira5
RESUMO
Este estudo é parte do projeto de pesquisa apresentado à PUC-SP (Doutorado), representa uma proposta de análise acerca da atuação do Conselho Municipal de Assistência Social na cidade do Rio de Janeiro, no que se refere-se à fiscalização e gestão da Politica de Assistência Social nesta Cidade. Para tal, faz um percurso acerca da trajetória desta politica no Rio de Janeiro e o controle social exercido sob a mesma. Assim, traz ao debate reflexões sobre a trajetória da política de assistência social, especialmente, a secretaria gestora responsável pela infraestrutura do órgão de controle social democrático da assistência social. Palavras Chaves: CMAS/RJ; controle social, política de assistência social, Rio de Janeiro.
ABSTRACT
This study is part of the research project submitted to the PUC-SP (Ph.D.), representing an analysis proposal on the activities of the Municipal Social Welfare in the city of Rio de Janeiro, with regard to monitoring and management of the Policy Welfare in this City. To do this, make a journey on the path of politics in Rio de Janeiro and the social control exercised under the same. Thus, the debate brings thoughts about the history of social welfare policy, especially the office manager responsible for the infrastructure of the board of social democratic control of social assistance. Keywords: CMAS / RJ; social control, social welfare policy, Rio de Janeiro.
1 Mestre. Conselho Municipal de Assistência Social do Rio de Janeiro. [email protected]. 2 Estudante. [email protected] 3 Estudante. [email protected] 4 Bacharel. 5 Mestre.
2
I - Introdução
A Munic6 2005 revela que 98,8% dos municípios tinham conselhos e 91,2% fundos
regulamentados. Já na Munic 2009 constata-se que o número de municípios que possuem
conselhos sobe para 99,3% e de fundos para 97,7%. De acordo com a Munic 2009, 99,9% dos
municípios brasileiros possuem estrutura para tratar da política de assistência social. Em
comparação ao estudo de 2005, constata-se que subiu o número de municípios com estrutura
para tratar desta política, já que naquele ano o índice era de 80,0%. Com base na referida
pesquisa, constata-se que em 2009 98,3% dos municípios declararam ter mais de um instrumento
legal para normatizar a política de assistência social, com destaque para os conselhos e fundos
que possuem obrigatoriedade de existirem por lei, o que justifica as proporções elevadas com
regulamentação legal.
Jaccoud (2005) sinaliza que a partir da Constituição Federal de 1988, os conselhos se
institucionalizaram em praticamente todo o conjunto de políticas sociais no país. Os mesmos
passaram a ser responsáveis pela formulação, implementação, controle de políticas públicas. A
referida autora salienta, ainda, que os conselhos emergem, sobretudo, das demandas de
democratização da sociedade. Cabe salientar que tais conselhos não devem ser considerados
como a mais importante das experiências de gestão, mas que traz um diferencial essencial, qual
seja: são legalmente constituídos. Gohn, em 2001, traz um debate importante sobre os conselhos,
aponta como uma de suas hipóteses a de que os conselhos são uma das formas de constituição
de sujeitos democráticos. O que me leva a alguns questionamentos: o que são sujeitos
democráticos? Será que existe uma forma de torná-los democráticos via conselhos? Qual o papel
dos conselhos nesse âmbito? Ou seria o inverso?
II – Rio de Janeiro e a gestão pública da assistência social
A cidade do Rio de Janeiro, classificada como grande metrópole, situa-se no plano
mundial entre as vinte cidades mais populosas. No âmbito da América Latina é a terceira maior
cidade e a quarta maior concentração metropolitana, depois das cidades do México, São Paulo e
Buenos Aires. No contexto nacional é a segunda maior concentração metropolitana.
Nos anos de 1960, o Rio de Janeiro deixa de ser Distrito Federal e passa a Estado da
Guanabara. Com este acontecimento é criada a Secretaria Estadual de Serviços Sociais (Decreto
6 Munic – Pesquisa de Informações Básicas Municipais – Perfil dos Municípios Brasileiros realizada pelo IBGE em parceria com o MDS no intuito de levantar dados sobre a gestão da assistência social nos municípios do país.
3
nº 535, de 10/01/1960).7 A assistência social era operada através dos denominados Serviços
Sociais Regionais, que executavam programas e projetos diversos: recuperação de favelas;
recuperação de mendigos; assistência ao menor, Albergue João XXIII, mutirões em comunidades;
organização de lideranças e associações A Munic 2005 foi realizada nos 5.564 municípios
existentes naquele momento e a Munic 2009 foi realizada nos 5.565 municípios atuais.de
moradores. (Cartilha SUAS-Rio).
Em 1970 é criado o Departamento de Serviço Social da Secretaria (Decreto nº 4022
de 22/07/1970). A assistência social passa a promover a política de bem estar social, através de
programas socioeducativos e assistenciais nas comunidades. O Departamento se organiza em
distritos, por Regiões Administrativas, 23 distritos e um centro comunitário na Cidade de Deus,
coordenado por um núcleo do nível central, que gerenciava o trabalho de plantão e atendimento à
população. Nesse período, os objetivos da assistência social eram aprimorar as relações sócio
comunitárias com o Estado, além de orientar e incentivar a realização de atividades de promoção
humana, através da filantropia. Em 1975 é promulgada a Lei da Fusão Estado da Guanabara e
estado do Rio de Janeiro. A Secretaria de Serviço Social é extinta (10/06/1975) e o Departamento
de Serviço Social passa a fazer parte da estrutura da Secretaria de Governo, integrando-se
posteriormente à Fundação Leão XIII, autarquia desta Secretaria. Nesse mesmo período é criada
a estrutura orgânica da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro (Decreto Lei nº 02/1975) e, com
ela é criada a Coordenadoria de Bem Estar Social, da qual passaram a fazer parte os Serviços
Sociais Regionais (em número de 24) e três divisões de Coordenação: divisão de apoio técnico,
divisão de promoção comunitária e divisão de administração. Esta coordenadoria era vinculada ao
Gabinete do Prefeito e executava os seguintes projetos: mães crecheiras; postos de empregos;
documentação; plantão de atendimento; supervisão de estagiários; diagnósticos em situações de
ocupações irregulares; defesa civil; assessoria e obras sociais. Em 1979 a Coordenadoria de
Serviço Social é extinta (Decreto nº 2290 de 20/09/1979) e criada a Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Social (SMDS), com a estrutura da Secretaria de Turismo. No mesmo ano é
criado o Fundo Rio8. A SMDS abrangia uma Coordenadoria de Bem Estar Social, uma
Coordenadoria de Desenvolvimento Comunitário e uma Coordenadoria das Regiões
Administrativas.
Em 1986 a estrutura da SMDS é alterada através do Decreto n 6250, de 05/11/1986.
Em 1992 são criadas as Secretarias de Meio Ambiente e de Habitação e todos os serviços de
obras de saneamento básico, reflorestamento e controle ambiental são transferidos. Em 1993,
seguindo orientações da LOAS, a SMDS é descentralizada, através da criação de dez
7 Dados obtidos no documento Intitulado Cartilha SUAS-Rio, mimeo, 2005. 8 Autarquia ligada à SMDS, foi extinta em 2005, passando a compor a Proteção Social Especial.
4
Coordenadorias Regionais (CR)9, e inaugurados os Centros Municipais de Atendimento Social
Integrado – Cemasi. Nesse período, o quadro técnico contava apenas com trinta assistentes
sociais efetivos. Conforme Relatório de Gestão 1997 a 2000, a SMDS estruturou-se através da
criação de “uma proposta orgânica de trabalho”, explicitada através da implantação de programas
sociais, “operacionalizáveis quanto às demandas sociais” do município. Os programas e ações
foram pensados a partir da “adoção teórico-conceitual das categorias de Desenvolvimento Social
e Promoção da Cidadania”. Aponta como estratégias tático-operacionais da SMDS a
intersetorialidade, a descentralização e “participação/parceria”, tendo como foco principal o
processo de promoção da família, sendo desenvolvidos por faixa etária e em duas linhas de ação:
Programas-Dique (para deter o processo de exclusão social) e Programas de Extremo Risco
(grupos de maior risco e vulnerabilidade social). No primeiro grupo estão as ações: Rio Creche;
Oficina da Criança; Rio Jovem; Rio Experiente; SOS Cidadania; Rio em Família. São
considerados de extremo risco: Apoio a Pessoas Portadoras de Deficiência; Vem pra Casa.
O referido Relatório de Gestão sinaliza que “no período de 1997 a 2000, a política de
assistência, organicamente concebida e implementada, apresentou significativo avanço nas
suas dimensões: quantitativa, qualitativa e política”. Há uma expansão do número de unidades
de atendimento – CEMASIs, Creches, Abrigos, Acolhidas, Núcleos. No mesmo período houve a
introdução de três sistemas: monitoramento/avaliação; informatização de dados gerenciais e
seleção/capacitação de pessoal. Com relação à política intersetorial, o Relatório explica que o fato
de segmentos da população encontrarem-se afastados das políticas sociais a que tem direito
levou o governo a implantar tal política, com base na macrofunção. Trata-se do atendimento a
estes segmentos nas secretarias municipais de corte setorial com maior participação da
população. Outra atuação apontada diz respeito ao Programa de Urbanização de Assentamentos
Populares do Rio de Janeiro – PROAP II, financiado pelo BID (Banco Interamericano de
Financiamento). Além disso, afirma que a descentralização da SMDS, efetivada com a criação de
Coordenadorias Regionais, foi responsável pela melhoria na identificação e atendimentos de
demandas locais.
No item recursos financeiros, o Relatório assinala que tais recursos são destinados a
viabilizar a execução de programas sociais, atividades administrativas, de apoio de gestão, sendo
provenientes do Tesouro Municipal ou captação externa. São alocados na STE (Subchefia
Técnica Especial) e Fundo Rio (Fundo Municipal de Desenvolvimento Social). A maioria dos
recursos são gerenciados pelo Fundo Rio, que é responsável pela operacionalização de todos os
9 Coordenadorias Regionais (CR), posteriormente, Coordenadorias Regionais de Assistência Social (CRAS) e, atualmente, CAS (Coordenadorias de Assistência Social).
5
programas sociais (exceto Rio Experiente) e onde são realizados a maioria dos convênios. O
repasse de recursos dos governos estadual e federal são alocados no FMAS (Fundo Municipal de
Assistência Social) e passam por avaliação e aprovação do CMAS.
Em 2004, seguindo diretrizes da PNAS e do SUAS, a SMDS passa a denominar-se
SMAS – Secretaria Municipal de Assistência Social e os Cemasis em Centros de Referência de
Assistência Social - CRAS. Conforme Cartilha Suas-Rio, da população total do município
(5.857.904 habitantes – IBGE, 2000), cerca de 20% reside em favelas, 10% em loteamentos
irregulares e 10% em conjuntos habitacionais de precárias infra estrutura e saneamento básico, os
quais coexistem lado a lado com outras parcelas da população que usufruem de espaços
privilegiados para moradia.
A Secretaria Municipal de Assistência Social da Cidade do Rio de Janeiro adota a
lógica macrofuncional de gestão, com serviços e gestão descentralizada e de modo intersetorial. A
cidade é organizada em dez (10) áreas programáticas como referência única para a
implementação de todas as políticas que contam com as CAS – Coordenadorias de Assistência
Social. Os anteriores núcleos temáticos que compunham o conjunto de serviços, projetos e
programas, organizados por grupos etários e de risco foram reagrupados e reorganizados nos
dois eixos de proteção social: básica e especial. O documento intitulado Cartilha SUAS- Rio
(2005) sinaliza que “controle social significa entender e garantir a participação do usuário no
processo de gestão da política e, ao mesmo tempo, instrumento de efetivação e facilitador da
garantia de direitos. São hoje espaços privilegiados para o exercício deste controle os fóruns
realizados pelos Conselhos Municipais de Direitos.”
Infelizmente, a política de assistência social, para muitos, ainda é percebida sob o
estigma de sub-proteção, como “grandes sacos de lixo”, onde depositam o que não querem ou
não podem lidar, como já afirmava Sposati em 1985. Percebo isso, por exemplo, quando os
abrigos ainda hoje são “depósitos de gente”. Com a reforma psiquiátrica, os abrigos da área da
assistência social, passaram a absorver esse público. É fácil constatar que em torno de 60% da
população abrigada na cidade do Rio de Janeiro apresenta algum tipo de distúrbio mental. No que
se refere à população em situação de rua, tem-se além das questões envolvendo alcoolismo e
outras drogas, doenças em especial a tuberculose. No estado do Rio de Janeiro, a Fundação
Leão XIII era responsável por esse atendimento. A partir de sua reestruturação, em função do
processo de municipalização, esta demanda passa a ser de competência dos municípios que
contam com o Corpo de Bombeiros, em caso de surto, perturbação da ordem pública ou mal estar
em local público. Em várias ocasiões, as equipes da Secretaria Municipal de Assistência Social,
após longa negociação, pactuam o atendimento conjunto com os Bombeiros, muitas vezes por
demandas referentes a pessoas em situação de rua com problemas de saúde. Neste momento,
6
começa uma verdadeira peregrinação: a entrada dessa pessoa em uma emergência, onde há a
exigência de comprovante de residência (para população em situação de rua), após a intervenção
do Serviço Social é garantido o atendimento na saúde (direito de todos, política universal). A
equipe médica, na maioria das vezes, constata tuberculose e encaminha para casa, pois este é
um caso que se resolve com medicação e repouso em casa (mas trata-se de população em
situação de rua). Na impossibilidade de se retornar com esta pessoa para a rua, tenta-se vaga em
abrigos públicos – todos negam com a alegação de que pode contaminar os demais abrigados. A
única solução é o atendimento disponibilizado pelas igrejas, pela filantropia, caridade. Há um
retorno à ações assistencialistas, numa “refilantropização pactuada”, de forma ainda mais
perversa. Há ainda, e com muita frequência, o uso da rede socioasssistencial privada por
ineficiência, inoperância dos órgãos públicos. Não há clareza da rede socioassistencial pública e
privada, nem entre serviços e benefícios. Os serviços, na maioria das vezes, são ofertados por
entidades sociais. Há que se investigar quais são os serviços diretos, contratados ou indiretos.
Além da relação serviços e benefícios. Cabe assinalar que a terminologia benefícios surge com a
LOAS, até então utilizava-se a nomenclatura própria da previdência social, ou seja, auxílio.
Mesmo com os avanços advindos da PNAS/04, persistem confusões com relação as
concepções de risco e vulnerabilidade social. Até mesmo a Constituição Federal de 1988 mistura
o conceito de amparo e não fala em proteção social. Atualmente, temos o fortalecimento das
seguranças sociais em detrimento do uso do termo mínimos sociais, pois este a rigor não leva
necessariamente a um conceito de direitos universais. Há uma demanda enorme na cidade,
constata-se, por exemplo, que com relação ao Cadastro Único, o município do Rio de Janeiro tem
aproximadamente 272 mil famílias, onde 45% delas tem renda per capita entre um a sessenta e
nove reais mensal10.
III – O Conselho Municipal de Assistência Social do Rio de Janeiro – CMAS/RJ
Os conselhos de assistência social, no que estabelece a lei, favorecem a ampliação da
esfera pública, com a incorporação da sociedade civil organizada na definição das prioridades e
na fiscalização da execução das políticas públicas. Com base no documento intitulado Fotografia
da Assistência Social no Brasil na Perspectiva do SUAS, apresentado na Conferência Nacional
em 2007, percebo que esse assunto merece tratamento, pois ainda hoje é desconhecido o perfil
da assistência social no Brasil. O referido documento aponta que o primeiro órgão público que se
conhece que atuou na assistência social foi o Serviço Social do Estado de São Paulo em 1936.
Acrescenta, ainda, que “não se tem um estudo que demonstre os momentos e as formas pelas
10 .Dados extraídos do Relatório de Prestação de Contas do IGDM, apresentado ao CMAS/RJ em março de 2011.
7
quais os governos estaduais e prefeituras incluíram em sua gestão o campo da assistência
social”. O mesmo documento alerta, também, que: “incluir a assistência social como política
pública não significa a assistencialização da política social, mas, muito pelo contrário, a ruptura
com o pragmatismo de ações governamentais no campo da assistência social para alçá-lo ao
estatuto de política pública asseguradora de direitos” (Brasil, 2007: 22). O Conselho Municipal de
Assistência Social é uma instância deliberativa do sistema descentralizado e participativo de
assistência social proposto pela LOAS/93. Na cidade do Rio de Janeiro foi instituído pela Lei nº
2.469/96, de 30 de agosto de 1996.
A Política Nacional de Assistência Social de 2004 estabelece como diretriz a
participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas
e no controle social das ações. Na consolidação do SUAS, os espaços importantes onde se
efetivará essa participação são os conselhos e as conferências. Nesse contexto, as entidades
prestadoras de Assistência Social integram o Sistema Único de Assistência Social – SUAS, não
só como prestadoras complementares de serviços socioassistenciais, mas como co-gestoras
através dos Conselhos de Assistência Social.
No processo de construção do controle social democrático são muitos os desafios
postos ao CMAS/RJ. Um destes desafios diz respeito à desconstrução da noção presente em boa
parte das instituições, de que a Política de Assistência Social pode ser equiparada à caridade e à
benemerência. O SUAS, no município do Rio de Janeiro, ao buscar instituir uma Política de
Assistência Social, por meio de rede de serviços socioassistenciais públicos e privados, tem o
desafio de afirmar a assistência social como política pública, ou seja, um conjunto de ações
planejadas, sistemáticas e integradas. Enfim, os desafios são grandes para a potencialização do
papel do Conselho Municipal de Assistência Social do Rio de Janeiro - CMAS/RJ. A reflexão
contínua é uma exigência para romper com as armadilhas do burocratismo e propiciar a inserção
na discussão acerca do controle social exercido via conselho municipal de assistência social. No
período de 1997 à janeiro de 2011, o CMAS/RJ publicou um total de 520 deliberações que
trataram de assunto diversos, tais como: Inscrições, FMAS (Fundo Municipal de Assistência Social
– Rede SUAS11), normatizações. No ano de 2007 foi o período de maior número de deliberações,
o que deve-se em função das mudanças em prol da implementação/efetivação do SUAS no
município. Neste mesmo ano ocorreu, ainda, eleição da sociedade civil, encontros
descentralizados nas dez CAS (pré conferências), Conferência Municipal e os processos de
inscrição e renovação de inscrições das entidades socioassistenciais foram suspensos por 90 dias
para avaliações, em função do Decreto Federal Nº 5.895, de 19/09/2006. Foi criada a Comissão
11
Rede SUAS refere-se ao co-financiamento da rede socioassistencial privada no município do Rio de Janeiro. Antiga série histórica – LBA.
8
de Apuração de Denúncias, além da discussão acerca do aumento de piso para a média
complexidade – CREAS. No que se refere à função cartorial, ou seja, análise processual,
cobranças de estatutos para as inscrições de entidades, conforme constatado no quadro acima,
ocupa a maior parte das decisões do CMAS/RJ – em torno de 40% das deliberações publicadas.
Com o excesso de questões burocráticas que a certificação das entidades socioassistenciais
exige, o controle social do CMAS acaba sendo relegado a segundo plano. No caso do município
do Rio de Janeiro, com a Lei 12. 101/09 que altera o formato de tais exigências, veiculou-se
naquela época a hipótese de diminuir o quadro técnico de assessoria, uma vez o papel desse
órgão iria diminuir, com o advento da saída de mais da metade dos processos de
inscrições/renovações das áreas de saúde e educação.
Um dos conselheiros do CMAS/RJ levanta o seguinte questionamento: qual a
importância desse conselho? E afirma que o papel do conselho vai muito além de aprovar ou não
relatório de gestão, envolve acompanhamento, fiscalização, proposições. Outro conselheiro
acrescenta que há um grande racha nesta gestão, não há interlocução e sempre negam a
competência do conselho. Um terceiro conselheiro assinala que este conselho se debruça sobre
temáticas que são verdadeiros vespeiros numa metrópole de um país de terceiro mundo. Nesse
sentido, em sua opinião, o conselho deve atuar de forma mais ponderada, evitando posturas
apenas denuncistas, mas que se faça sim conversas com os atores que estão no fronte. Afirma,
ainda, que com isto não quer desresponsabilizar ou minimizar o que está sendo posto, apontando
somente a importância de se ser menos sectário, no sentido de unir esforços em prol dos
usuários.
Fica claro que os conselheiros precisam se comprometer com os assuntos tratados e
para tal é necessário que se invista em espaços de discussão e capacitação constante, como
forma de qualificar este ação, ou seja, buscar um controle social qualificado, com parâmetros
igualitários de conhecimentos dos temas tratados. Na fala de um dos conselheiros percebe-se
esse espaço como sendo um local de disputas e confrontos de interesses: “não serei mais
intimidado, pressionado no momento de votação, que é livre. Não admito que falem por mim, que
digam que voto por circunstâncias de questão política. Em nenhum momento a dificuldade dos
abrigos foi negada, inclusive na apresentação do relatório de gestão de 2010”. Outro conselheiro
aponta que as políticas são efetivadas sem passar pelo conselho. Existem metas de idosos em
aberto e este é um problema sério, pois a demanda por instituições de longa permanência existe,
enquanto o recurso está parado. E acrescenta questionando: “afinal para que serve o conselho?
Não percebo nenhum peso político em suas ações”. Entende-se que as diferenças destacadas
nestas reflexões devem servir de parâmetro para a hipótese de que a paridade não é suficiente
9
para assegurar interesses distintos, uma vez que a sociedade civil que participa dos conselhos é
diversa e plural.
IV – Bibliografia: BRASIL, MDS. Fotografia da Assistência Social no Brasil na perspectiva do SUAS. Indicadores da
Gestão Municipal da Política de Assistência Social no Brasil (2005/2006), dezembro de
2007.
BRASIL, MDS. Política Nacional de Assistência Social. Brasília, Secretaria de Assistência Social,
2004.
CARTILHA SUAS Rio – um conjunto de orientações para decisões que integram missão,
objetivos, sequências de ações num todo independente. Prefeitura da Cidade do Rio de
Janeiro, Secretaria Municipal de Assistência Social. Mimeo, agosto de 2005.
GOHN, Maria da Glória. Conselhos Gestores e Participação Sociopolítica. Questões de Nossa
Época, nº 84, Ed. Cortez, 2001.
JACCOUD, Luciana (Org.). Questão social e políticas sociais no Brasil contemporâneo. Brasília,
IPEA, 2005.
PREFEITURA DO RIO DE JANEIRO, SMDS. Relatório de Gestão 1997 a 2000. RJ, 2000.
RAICHELIS, Raquel. Esfera Política e Conselhos de Assistência Social. Cortez, 1998.
SPOSATI, Aldaíza (et all). A assistência na trajetória das políticas sociais brasileiras: uma questão
em análise. 10 ed. - São Paulo, Cortez, 2008.