Download - DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC
Centro Socioeconômico
Departamento de Economia e Relações Internacionais
MARIA EDUARDA FREIBERGER NUNES
REGULAÇÃO E DESEMPENHO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NO
BRASIL
FLORIANÓPOLIS, 2013.
MARIA EDUARDA FREIBERGER NUNES
REGULAÇÃO E DESEMPENHO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL
Monografia submetida ao curso de Ciências
Econômicas da Universidade Federal de Santa
Catarina, como requisito obrigatório para a
obtenção do grau de Bacharelado.
Orientador: Prof. Ronivaldo Steingraber
FLORIANÓPOLIS, 2013.
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS
ECONÔMICAS
A Banca Examinadora resolveu atribuir à nota 7,5 a aluna Maria Eduarda Freiberger Nunes na
disciplina CNM 5420 – Monografia, pela apresentação deste trabalho.
Banca Examinadora:
Prof. Ronivaldo Steingraber
Prof. Pedro Antônio Vieira
Prof. José Antônio Martins
Dedico este trabalho aos meus pais, Juarez e
Aparecida, que me enchem de amor todos os
dias.
AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador, pela paciência e atenção, no direcionamento do trabalho.
Aos professores do Departamento de Economia da UFSC pelo aprendizado durante
todos estes anos de Universidade.
Aos meus irmãos, pelo apoio, incentivo e amizade.
Especial agradecimento aos meus pais, grandes incentivadores dos meus estudos.
Obrigada por todas as oportunidades que vocês me proporcionam na vida, tão importantes
para minha formação como pessoa e como profissional.
RESUMO
Este trabalho apresenta base conceitual fundamentada na regulação da economia e no setor de
telefonia fixa e móvel no Brasil e, ainda, nas situações de monopólio natural, criadas devido
às falhas de mercado existentes no segmento de infraestrutura de telecomunicações. Ao
recuperar dados da década de 90 ao momento atual, extraídos do relatório feito pela
Associação Brasileira de Telecomunicações (Telebrasil), em 2013, o estudo acompanha a
evolução do setor de telecomunicações e analisa indicadores de densidade/ atendimento,
investimento, concorrência e preço. O estudo de tais indicadores revela a realidade da
regulação e os investimentos do setor de telecomunicações no Brasil.
Palavras-chave: Telecomunicações; Regulação; Concessão; Infraestrutura; Privatização;
Monopólio natural.
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Regulamentação do preço monopólio natural................................... 26
Gráfico 2 - PIB per capita X Densidade de Telefones (fixa e celular)................ 42
Gráfico 3 - Quantidade de Assinantes (Milhões)................................................. 43
Gráfico 4 - Penetração Domiciliar (%)................................................................ 44
Gráfico 5 - Penetração Domiciliar (%) do Telefone............................................ 44
Gráfico 6 - Penetração Domiciliar (%) do Telefone............................................ 45
Gráfico 7 - Metas de Qualidade Atendidas.......................................................... 46
Gráfico 8 – Total de Celulares e % de Pré-pago.................................................. 47
Gráfico 9 - Municípios Atendidos pelo Celular (%)............................................ 47
Gráfico 10 – Investimentos Fixo e Móvel.............................................................. 49
Gráfico 11 - Acessos Fixos (STFC) ...................................................................... 50
Gráfico 12 - Estações Rádio Base (ERBs) ............................................................ 51
Gráfico 13 – Fundos Públicos................................................................................ 51
Gráfico 14 – Quantidade de Prestadoras................................................................ 53
Gráfico 15 – Concentração do Mercado de SMP (HHI) ....................................... 54
Gráfico 16 - Market Share (%) dos Acessos Fixos em Serviço do STFC............. 55
Gráfico 17 – Market Share (%) dos Celulares por Prestadoras.............................. 56
Gráfico 18 – Preço Médio do Minuto Local.......................................................... 57
LISTA DE ABREVIATURAS
ANATEL Agência Nacional de Telecomunicações
BID Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento
CADE Conselho Administrativo de Defesa Econômica
EMBRATEL Empresa Brasileira de Telecomunicações S/A
ERBs Estações Rádio Base
FMI Fundo Monetário Internacional
FISTEL Fundo de Fiscalização dos Serviços de Telecomunicações
FNT Fundo Nacional de Telecomunicações
FUST Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações
FUTTEL Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações
IGP-DI Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna
IPCA Índice de Preços ao Consumidor Amplo
IST Índice de Serviços de Telecomunicações
LDI Longa Distância Internacional
LDN Longa Distância Nacional
MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
PASTE Perspectiva para Ampliação e Modernização do Setor de Telecomunicações
PGMU Plano Geral de Metas para a Universalização
PGO Plano Geral de Outorgas
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
SGMU Sistema de Gestão de Metas de Universalização
SMP Serviço Móvel Pessoal
STB Sistema Telebrás
STFC Sistema de Telefonia Fixa Comutada
TCU Tribunal de Contas da União
Telebrás Telecomunicações Brasileiras S.A.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO............................................................................................. 10
1.1 OBJETIVOS.................................................................................................... 12
1.1.1 Objetivo geral................................................................................................. 12
1.1.2 Objetivos específicos...................................................................................... 12
1.2 JUSTIFICATIVA............................................................................................ 13
1.3 METODOLOGIA............................................................................................. 13
1.3.1 Coleta e análise de informações.......................................................................... 14
1.3.2 Limitações da pesquisa.................................................................................. 14
2 REFERENCIAL TEÓRICO........................................................................ 15
2.1 TEORIA DA REGULAÇÃO............................................................................. 15
2.1.1 Regulação da Economia.................................................................................... 15
2.1.2 Monopólio Natural............................................................................................ 24
2.1.3 Regulação no setor de telecomunicações........................................................... 30
2.1.4 A agência reguladora de telecomunicações....................................................... 37
3 PANORAMA NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES......................... 42
3.1 INDICADORES DE DENSIDADE / ATENDIMENTO................................ 42
3.2 INDICADORES DE INVESTIMENTO........................................................... 48
3.3 INDICADORES DE CONCORRÊNCIA......................................................... 52
3.4 INDICADORES DE PREÇO............................................................................ 57
4 CONCLUSÕES.............................................................................................. 58
REFERÊNCIAS............................................................................................ 61
10
1 INTRODUÇÃO
O governo brasileiro, com seu projeto de “Reforma do Estado”, na década de 90,
procurava seguir políticas de desestatização e desregulamentação da economia, que vinham
sendo amplamente promovidas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial,
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) e outros organismos multilaterais de cooperação junto aos países
em desenvolvimento, como parte de um conjunto de medidas macroeconômicas de ajuste
fiscal e controle da inflação, que ficaram conhecidas sob o rótulo de “Consenso de
Washington”. Tais políticas trouxeram para o debate, juntamente com a proposta de
desregulamentação da economia, a liberalização fiscal e financeira, corte de subsídios,
eliminação de monopólios estatais, controle do déficit público etc. (VARGAS, 2008).
Para Bresser Pereira (2003), as reformas do Estado, ocorridas em 1990, não receberam
o nome de “Consenso de Washington”, mas sim, de “Segundo Consenso de Washington”. O
autor acreditava que o Brasil, altamente endividado, necessitava de ajustamento fiscal e de
reformas para o mercado, principalmente de abertura comercial. No entanto, propunha que o
financiamento externo, proposta do Segundo Consenso de Washington, acabava por promover
o subdesenvolvimento e não o desenvolvimento dos países, se os recursos emprestados não
fossem utilizados para investimento, mas sim, para o consumo. A “estratégia de
desenvolvimento” seguida pelo Fundo Monetário Internacional, pelo Banco Mundial e pelo
governo americano, nos anos de 1990, foi aceita de forma pouco crítica pelos países em
desenvolvimento, inclusive o Brasil. A estratégia de que os países poderiam se desenvolver
com “poupança externa”, na verdade, se revelou uma estratégia de subdesenvolvimento. Para
obter tal poupança era preciso completar as reformas orientadas para o mercado com a
abertura financeira. É preciso não confundir com o Consenso de Washington, que resumiu a
política americana em relação aos países com altas dívidas nos anos de 1980.
A partir de 1990, então, surgiram às primeiras privatizações, iniciando o processo que
englobaria, nos anos seguintes, com a elaboração do Plano Diretor de Reforma do Estado,
pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), todos os meios de
redução do tamanho do aparelhamento administrativo do Estado, a quebra de monopólios, a
delegação de serviços públicos ao particular, as parcerias do Estado com entidades públicas e
privadas e a terceirização (CUNHA, 2012).
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Em 1995, o governo anunciou uma série de reformas, cujo objetivo era incentivar a
recuperação do investimento em infraestrutura, pois acreditava que era o momento de retomar
o crescimento sustentado da economia brasileira. Entre elas se destacam as emendas
constitucionais que tiveram o papel de flexibilizar os monopólios estatais de
telecomunicações, energia elétrica, petróleo e gás natural. Para Rigolon (1996), os
estrangulamentos da oferta de infraestrutura limitam a possibilidade de crescimento
econômico, de expansão do emprego e de atenuação da pobreza.
De acordo com Pinheiro e Giambiagi (2000 apud VARGAS, 2008), o programa de
desestatização, iniciado no governo de Fernando Collor de Mello e ampliado no governo de
Fernando Henrique Cardoso, deu início à privatização da infraestrutura e dos serviços
industriais de utilidade pública no Brasil, após a promulgação da Lei Federal nº 8.987, dita
“Lei das Concessões”, em fevereiro de 1995.
No entanto, para eliminar gargalos acumulados desde a década de 80 e melhorar os
serviços eram necessários altos investimentos. Neste sentido, a participação do capital privado
é desejável não só para prover fontes de financiamento adequadas, como também, para
aumentar a eficiência do investimento (RIGOLON, 1996).
Sendo assim, em 1998, quando o setor de telecomunicações foi privatizado no Brasil,
houve uma mudança drástica no desenvolvimento e nos investimentos nessa área. O Estado
deixou de investir diretamente nesse setor, alguns players entraram no mercado, os preços se
tornaram mais competitivos e o poder público passou, apenas, a regulamentar a infraestrutura
e a oferta dos serviços de telecomunicações. Foi então criada a Agência Nacional de
Telecomunicações, a ANATEL, que tem o dever de fiscalizar e promover o desenvolvimento
das telecomunicações, adotando medidas necessárias para o atendimento do interesse público.
A ANATEL regula os serviços de telecomunicações, como a telefonia fixa, telefonia móvel,
internet, TV a cabo e rádio. Os chamados serviços públicos são caracterizados por serem
essenciais para maior parte da população e para diversos outros setores da economia.
Nesse sentido, o trabalho busca estudar a regulação do setor, analisar números e dados
que possam proporcionar uma melhor visão do desempenho da área de telecomunicações. O
primeiro capítulo analisa a regulação da economia e a importância da normatização do
Estado, para garantir que os serviços públicos sejam atendidos de forma satisfatória, não
inviabilizando o equilíbrio do mercado para as empresas concessionárias. O segundo capítulo
trata sobre questões do monopólio natural, ou seja, setores que necessitam de altos
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investimentos de longo prazo e recebem proteção do Estado, a fim de que as empresas
realizem tais investimentos. Tratam, também, da regulação no setor de telecomunicações e da
agência reguladora de telecomunicações, aprofundando os conhecimentos no setor de
telecomunicações, relevante para este trabalho. No terceiro capítulo faz-se a análise dos dados
coletados avaliando indicadores de densidade/ atendimento, investimento, concorrência e
preço. Por fim, apresentam-se as considerações finais, acompanhada das referências utilizadas
neste Trabalho de Conclusão de Curso.
1.1 OBJETIVOS
De acordo com o que foi mencionado acima, o presente trabalho irá guiar-se nos
objetivos geral e específicos, discriminados a seguir.
1.1.1 Objetivo geral
Analisar o desempenho do setor de telecomunicações brasileiro pelos critérios da
Anatel para o atendimento do mercado consumidor.
1.1.2 Objetivos específicos
Apresentar a teoria da regulação neoclássica e o papel da agência reguladora
do Setor (Anatel);
Identificar os indicadores da Anatel para o atendimento do mercado
consumidor;
Verificar o impacto da regulação da Anatel sobre o desempenho do setor de
telecomunicações no Brasil de 1995 até 2012 ; e
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1.2 JUSTIFICATIVA
A partir do governo de Fernando Henrique Cardoso, o Brasil passa por um processo de
privatização e reforma do Estado. Diversos setores foram reestruturados, principalmente com
capital privado dentro de um novo quadro jurídico-institucional, onde foram criadas as
agências reguladoras. A percepção da ineficiência estatal na provisão dos serviços de
infraestrutura conduziu a maior participação do setor privado. Os processos de reestruturação
da infraestrutura exigiram a desmontagem dos monopólios naturais.
Embora alguns estudos já tenham sido realizados sobre o setor de telefonia fixa e
móvel no Brasil e sua regulação, ainda é relevante a necessidade de aprofundar o
conhecimento neste campo, principalmente no que diz respeito aos investimentos no setor,
considerando a importância da infraestrutura das telecomunicações para o crescimento e
desempenho do país, em suas relações econômicas.
A regulação no Brasil surgiu, principalmente, pela falta de capacidade de
financiamento das empresas estatais. Assim, caberia aos capitais privados dos novos
operadores, a missão de recuperar o nível de investimentos em infraestrutura, eliminando os
gargalos de crescimento dos demais setores da economia (PINTO; FIANI, 2002).
No entanto, a regulação de um setor pode gerar polêmicas e críticas, principalmente se
descumprir seu papel social, que é o de focar no coletivo e priorizar os interesses privados.
Neste sentido, um estudo que mostre a realidade da regulação no setor de telecomunicações
no Brasil e a importância dos investimentos, sob o ponto de vista econômico, pode beneficiar
uma análise mais crítica da regulação do setor de telecomunicações e o quanto isto traz
resultados positivos e negativos para a decisão de investimento dos entes privados.
1.3 METODOLOGIA
Para entender os objetivos propostos, será feita uma pesquisa descritiva. Segundo
Bocchi (2004), a economia caracteriza-se como a ciência social ou humana, porque tem
objetos definidos: a produção; a distribuição; e o uso de bens e serviços. Seu esforço, como o
de qualquer ciência, consiste em estudar sistematicamente a ocorrência dos fenômenos que
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compõem seu objeto. Por este motivo e, como o trabalho tem o objetivo de analisar a
atividade econômica, neste caso, o setor de telefonia fixa e móvel no Brasil, será utilizado o
método qualitativo e o método quantitativo.
1.3.2 Coleta e análise de informações
Os procedimentos adotados serão baseados em pesquisa bibliográfica documental,
uma vez que a ANATEL apresenta vários indicadores de qualidade, competição e
desempenho para o setor. Este estudo se propõe a analisar os indicadores identificados para a
verificação do desempenho do setor de telecomunicações no Brasil, no período dos últimos
dezessete anos.
1.3.3 Limitação da pesquisa
A presente pesquisa visa identificar o desempenho geral do setor durante os últimos
dezessete anos para quatro indicadores de desempenho, tais como, densidade/atendimento,
investimentos, concorrência e preços, conforme a classificação disponibilizada pela
ANATEL.
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2 REFERENCIAL TEÓRICO
Neste capítulo, buscar-se-á analisar a Teoria da Regulação na Economia, por meio da
conceituação de Monopólio Natural, Regulação no Setor de Telecomunicações e a Agência
Reguladora de Telecomunicações. O objetivo deste capítulo é servir de embasamento teórico
que dará suporte à análise envolvida.
2.1 TEORIA DA REGULAÇÃO
2.1.1 Regulação da Economia
A regulação da atividade econômica e o uso das agências reguladoras teve início, no
Brasil, na segunda metade dos anos 1990. Nesse período, o processo de privatização foi
intensificado e o Estado deixou de ofertar alguns serviços para ser regulador (JEREISSATI,
2008). A implantação das agências reguladoras se deu, mais especificamente, por volta de
1998, quando ocorreu um vasto programa de privatizações e desestatizações, como parte de
um compromisso regulatório que, dentre outros objetivos, destinava-se a criar um ambiente de
estabilidade econômica e confiabilidade jurídica, política e institucional. (BINENBOJM,
2008). A perspectiva era garantir que os serviços públicos e os setores de infraestrutura
cumprissem com os objetivos de desenvolvimento econômico, mesmo que conduzidos por
entes privados.
O termo regulação, segundo Vargas (2008), possui dois significados: o primeiro
corresponde ao estabelecimento e implementação, por meio de uma autoridade pública, de um
conjunto de normas que visa controlar, disciplinar ou impor restrições e padrões a uma
atividade social ou econômica, com foco em defender os interesses da coletividade. O
segundo significado envolve garantir os interesses mais amplos da coletividade social e dos
agentes econômicos, que não se concentram exclusivamente nas mãos da autoridade pública,
mas atuam através de mecanismos diversos, tais como legislação, instituições, práticas
políticas, regras informais, hábitos de consumo, mecanismos de mercado etc.
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Para Pinho e Vasconcelos (2003, p. 230), a “regulamentação se refere ao conjunto de
regras particulares ou de ações específicas implementadas por agências administrativas para
interferir diretamente no mecanismo de alocação de mercado, ou, indiretamente, alterando as
decisões de oferta e demanda de consumidores ou produtores”.
Correa (2008) entende que a regulamentação governamental atua com a intenção de
promover os direitos e a liberdade dos cidadãos, restringindo, em alguns momentos, seu
comportamento. O órgão regulador define a estrutura econômica e suas regras para o
desenvolvimento das diversas atividades e o respectivo desempenho dos agentes econômicos
envolvidos. Na relação com os entes envolvidos na regulação são definidos alguns padrões de
responsabilização e de penalidades e, consequentemente, a redução da autonomia das
empresas no processo de tomada de decisão sobre os preços. Além dos preços, outros fatores
estão inclusos na regulação, como a qualidade, abrangência do serviço, o acesso e a
competição, entre outros. Referente a tal limitação da liberdade de escolha dos agentes
econômicos, Pinto e Fiani (2002) entendem que a fixação da tarifa para um determinado
serviço, restringe a liberdade que uma empresa tem de estabelecer o preço pela sua atividade.
Para Vargas (2008), as agências reguladoras possuem um papel importante, não
somente no que diz respeito à regulação e prestação dos serviços, mas consideravelmente
pelos setores de infraestrutura apresentarem particularidades econômicas: são suportes
essenciais à reprodução da força de trabalho e a acumulação de capital; contribuem para o
bem-estar da coletividade e ampliação da cidadania; e são organizados como sistemas
caracterizados pela ausência ou falta de concorrência e outras falhas de mercado.
Todavia, Marques Neto (2007) afirma que políticas públicas não devem ser definidas
em uma perspectiva meramente de imposição, mas de articulação, mediação e de composição
dos interesses envolvidos. É relevante levar em conta os impactos na sociedade da imposição
de uma política pública, definir quem são os beneficiários dessa política e de quem será o
custo.
Para Cunha (2012), o papel da regulação dos serviços de interesse público é a garantia
da continuidade desses serviços, objetivando manter um padrão de qualidade, tarifas justas e
adequadas (dentro dos limites que não inviabilizem novos investimentos) e um meio de
estimular a concorrência. Assim, é possível citar alguns objetivos do Estado que justificam a
regulação, conforme o autor apresenta:
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Proteger e enfatizar direitos e liberdades dos cidadãos, buscar a igualdade de
oportunidades, a não discriminação e a liberdade de informação;
Proteger a sociedade contra abusos econômicos, incluindo a manutenção dos
níveis de emprego, o estabelecimento de padrões de comércio, garantia da
concorrência e a proteção da propriedade intelectual e industrial;
Arrecadar impostos e taxas, assegurando que os recursos sejam gastos de acordo
com os objetivos das políticas públicas arquitetadas pelos governos. (CUNHA,
2012, p. 31).
Os instrumentos de regulamentação são classificados em comando e controle e
incentivos financeiros. Os instrumentos de incentivos financeiros estão relacionados a
transferências de recursos por meio de impostos e subsídios. Os instrumentos de comando e
controle estão associados a regras particulares, implementadas por agências governamentais,
especialmente concebidas para esses fins, fazendo uso de regulamentos e sanções. (PINHO;
VASCONCELOS, 2003).
Quando se trata de produção de alguns bens públicos como defesa nacional, lei e
ordem, a solução tem sido a produção direta pelo Estado. Para outro grupo de serviços, como
saúde pública, educação, ciência básica e serviços de infraestrutura, as soluções podem se dar
desde a produção direta pelo Estado, contratação governamental dos serviços de empresas
privadas, até a concessão para exploração por monopólio privado. (PINHO;
VASCONCELOS, 2003).
A construção do regime de concessão analisado até a Lei nº 8.987 (Lei de
Concessões), é uma construção feita pela doutrina e pela jurisprudência, mas com forte
embasamento na lei francesa, focada na ideia de transferir a um particular o direito de
explorar, em regime de privilégio, uma atividade de relevância para toda a coletividade.
Portanto, a noção de concessão no Brasil é fortemente ligada à ideia de concessão europeia do
século XVIII e início do século XIX, que não demandava serviço público, mas sim, um
privilégio que a Coroa conferia aos seus palacianos. Tem-se o legado de uma concessão como
algo que confere um privilégio do rei, em seguida, do Estado, a alguns agentes econômicos.
Ou seja, percebe-se o serviço público como a definição da atuação do Estado e isso conduz a
uma dualidade de conceito de serviço público que está incorporado na própria Constituição1.
(MOTTA; SALGADO, 2007).
1 Serviço público, do artigo 175, relativo a algumas atividades de natureza econômica, passíveis de serem
exploradas economicamente e às quais se reserva um regime especial.
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Todavia, entender o serviço público como um direito do cidadão, não exclui a ideia
anterior, mas a interpretação passa a ser: um direito do cidadão de ter acesso a este serviço. A
partir daí cria-se uma relação de consumo, porém, uma relação de consumo atípica,
principalmente porque o indivíduo tem direito a usufruir daquela utilidade, mas pode deixar
de fazer porque não tem meio de utilizá-la e pagar o preço que essa utilidade custa, de onde
vem a ideia de subsídios cruzados, que, por vezes, pode colidir com a ideia tipicamente da
relação de consumo, que é a ideia de “modicidade tarifária”. No entanto, um subsídio cruzado
pode ser socialmente justo, mas encarado por um consumidor efetivo como algo oneroso e
ferir a tarifa moderada. Sendo assim, a forma de encarar o serviço público leva a uma
mudança na maneira de lidar com os serviços públicos, e aí se torna relevante, também, a
forma de regulá-los. (MOTTA; SALGADO, 2007).
Atividades em infraestrutura exigem um marco regulatório que, indiretamente, gere
incentivos à eficiência através de uma política tarifária que torne relevante não só o equilíbrio
econômico financeiro da concessão, mas também, possa penalizar e premiar perdas ou
aumentos de produtividade e sua repartição com os usuários. Assim, os benefícios do
monopólio (as chamadas economias de escala) seriam também desfrutados pelos seus
usuários com maior qualidade e quantidade dos serviços e modicidade nas tarifas. (MOTTA;
SALGADO, 2007).
Nos dias atuais, a ideia de consumo sobre serviços públicos está, em parte, fortalecida
e por esse motivo, o fator concorrência já foi inserido sobre diversos setores privatizados da
década de 1990 e a incidência do direito do consumidor é uma realidade sobre esses mesmos
setores. Fundamentalmente criou-se uma mudança de paradigma da forma como o Estado
deve regular as atividades de infraestrutura. Para Salomão Júnior (2007), o contrato não deve
ser um instrumento estático que transfere ao ente privado, o cumprimento de uma função
pública como se pudesse fazê-lo de forma permanente. O contrato deve estabelecer relações
importantes, abertas à incidência de regulação e mudanças. Não há mais espaço para este
contrato beneficiar apenas o particular, mas por vezes, ainda é possível perceber o Estado se
render aos interesses do mercado. A ideia de equilíbrio, em um contrato de prestação de
serviço público, deve ser aberta à competição, com regras de consumo, visar o equilíbrio
econômico/financeiro e, de certa forma, deixar que existam riscos empresariais. Não há forma
de tratar do contrato como nos moldes franceses do século XIX, conforme consta na
Constituição Brasileira, a ideia de equilíbrio deve ser mantida.
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Complementando, no que se refere a mudanças na forma de regular, Motta e Salgado
(2007), relatam a tentativa de as empresas reguladoras colocar a prestação e a provisão de
serviços públicos em um regime de alguma liberdade, ou seja, o término da exclusividade por
motivo da atividade ser serviço público. A Lei das Concessões estabelece uma regra
relevante, segundo a qual, no regime de concessões, as atividades não terão caráter de
exclusividade, salvo se forem técnica ou economicamente imprescindíveis e necessárias2. Em
vários setores houve a introdução da competição, sem prejuízo de haver prestadores com
obrigações de provisão típica do setor público, e com a possibilidade de admissão de outras
empresas em regime de autorização. A necessidade de elevado estoque de capital fez com que
a concessão se tornasse um instrumento para estruturar a participação das empresas no setor
de infraestrutura. Então, por meio da concessão, é dado o direito de exploração a um
particular de certo serviço, delegado por tempo determinado e pode retornar, ao final do prazo
estipulado no contrato, ao controle do poder público.
O contrato de concessão é um instrumento complexo, que busca a maximização do
bem-estar do consumidor, condicionada a um retorno atrativo para o investidor. O contrato
compreende diversos elementos interdependentes – valor e prazo da concessão, regras de
fixação das tarifas, condições de financiamento, direitos e obrigações durante a vigência da
concessão e ao final do contrato – cuja escolha adequada é importante para minimizar os
riscos de retorno muito elevado ou muito baixo para o investidor, de provisão ineficiente dos
serviços e de manutenção inadequada dos ativos. (RIGOLON, 1996).
Salomão Júnior (2007) critica o modelo de concessão em que não há concorrência.
Contudo, Marques Neto (2007) discorda quando entende que algumas atividades possuem
externalidades e, necessariamente, seriam melhores se providas diretamente. O autor levanta a
questão que um país como o Brasil, que possui desigualdades regionais e de renda, a
amplitude e a universalização têm que contar com mecanismos de distributivismo. O outro
ponto levantado diz respeito à rentabilidade, mecanismo esse que favorece o investimento
privado e que permite flutuar para áreas de infraestrutura. A prestação contratada que calibra
o equilíbrio pela rentabilidade assegurada induz a ineficiência. Essa ineficiência pode ser
visualizada nas cláusulas de bloqueio ao populismo tarifário, imprescindíveis para a
estabilidade regulatória. Sendo assim, é importante o estabelecimento prévio das variações de
custo que serão assumidas pelo particular e as assumidas pelo Estado, uma vez que alguns
2 É uma referência da Constituição para setores que são serviços públicos e que são tratados dessa forma, desde
1988.
20
serviços possuem instabilidade de demanda, tornando a prestação do serviço ineficiente. A
competição busca eficiência econômica e essa é contraditória à garantia assegurada de renda
ou rentabilidade garantida. Sendo assim, nem sempre é possível ter uma regulação eficiente,
pois para garantir rentabilidade será necessário, em alguns momentos, abrir mão das falhas de
mercado.
Um marco regulatório normalmente possui diversos objetivos – geralmente
relacionados a investimentos, tarifas módicas, universalização, qualidade e diversidade dos
serviços – que, além de não necessariamente serem compatíveis entre si, podem também não
ser compatíveis com a concorrência. (MOTTA; SALGADO, 2007).
Pinho e Vasconcelos (2003) afirmam que se o sistema de mercado assegura o uso
eficiente dos recursos para a produção de bens de caráter privado, a regulamentação tem como
condição, a existência de falhas de mercado. Ainda sobre externalidades, Motta e Salgado
(2007) ressaltam que externalidade pode ser precificada. Em relação à questão de subsídio
cruzado, o autor concorda com Salomão Júnior (2007), que quando o poder público utiliza
subsídio cruzado, não há uma restrição distributiva, portanto, é necessário focar nos
segmentos inelásticos, pois o subsídio cruzado gera perda de ineficiência. Em alguns
momentos é necessário sacrificar algumas dessas propostas de serviço público, para garantir
um investimento que possa aumentar produto, reduzir custo e focalizar no mais pobre. E tais
questões podem ser resolvidas com subsídios.
No contexto de subsidiariedade, que se revela na intervenção estatal e a supressão do
regime de liberdade na exploração dessas atividades, só devem se justificar quando há um
benefício público, como os interesses de universalização, de limitação do custo de serviço via
regulação tarifária etc., o que faz com que surja, nesses segmentos, a ideia de assimetria
regulatória e de tratamento, no mesmo segmento, de incidências regulatórias distintas,
conforme o nível de obrigação de cada prestadora. (MOTTA; SALGADO, 2007). Aqui é
necessária uma visão mais apurada, não apenas econômica, mas também, social da
infraestrutura no país. A população que mora em localidades mais afastadas, com baixa renda,
ou seja, a população que está fora do mercado, também precisa ser atendida e o Estado tem o
papel de tentar abranger o maior número de cidadãos, suspendendo os benefícios da eficiência
da concorrência e absorvendo a lógica social.
Dessa forma, o grande desafio da regulação, segundo a teoria de Salgado (2008) é a
relevância de prover os serviços públicos de forma universalizada, como a Constituição prevê.
21
Concomitantemente, é preciso que o agente econômico seja remunerado adequadamente por
isso. Na ausência de regras que garantam a segurança da rentabilidade do investimento, o
serviço não é provido.
Diante de tantos quesitos a serem analisados, Cunha (2012) relata que o Estado pode
atuar de diversas formas sobre a regulação: aplicando multas e sansões ao setor privado,
quando este atuar de forma irregular; facilitar, na implementação de atitudes de interesse dos
cidadãos; promover o desenvolvimento econômico, nas ações que o Estado desempenha para
atrair novos investimentos do setor privado; fazer a mediação entre o setor público e o
privado, nos casos que possam envolver conflitos e ambiguidades entre os prestadores de
serviço e a população; e substituir a estrutura econômica se for monopolista; entre outras
modalidades de atuação.
O modelo de regulação adotado pelo Estado brasileiro consiste na expedição de
normas e fiscalização do cumprimento delas, sobre a atividade econômica, no sentido de
deixar realizar atividades diretamente, passando a operar como agente regularizador e
normatizador dessa atividade. O Estado passa a implementar o controle da livre concorrência
nesses serviços públicos, delegados a particulares com a privatização, garantindo o direito de
escolha e o bem-estar do consumidor. (CUNHA, 2012).
No caso brasileiro, em particular, o desafio é basicamente o de conciliar a
concorrência com duas outras realidades. Em um país em desenvolvimento – onde ainda são
grandes as disparidades regionais e sociais e onde a taxa de crescimento da população ainda é
relativamente alta – existe: a) uma necessidade de forte expansão das redes físicas dos setores
de infraestrutura; e b) grande pressão pela utilização de subsídios cruzados para garantir o
acesso de uma parcela maior da população a essas redes físicas. (MOTTA; SALGADO,
2007).
Já em países desenvolvidos, os setores de infraestrutura, frequentemente, já têm redes
com capacidade e capilaridade suficientes, sejam elas de estradas, ferrovias,
telecomunicações, eletricidade ou de saneamento. Nessas condições, a privatização e a
introdução da concorrência tendem a ser mais fáceis porque a captura de ganhos de eficiência
geralmente é o objetivo dominante da política pública. Além disso, ao estimular reduções de
tarifas, é atendido o quesito acessibilidade aos serviços, dado que a maioria da população já
tem telefone, eletricidade e saneamento; o problema é simplesmente o de reduzir o peso
desses serviços na cesta de consumo. Já no caso brasileiro há, principalmente em áreas
22
afastadas, um déficit de redes de serviços e, como caracteristicamente os investimentos em
infraestrutura são o capital intensivo e de longa maturação, um aumento da concorrência
reduz a taxa de retorno ou, no mínimo, irá torná-la mais incerta, desestimulando esses
investimentos se não forem obrigatórios. As disparidades regionais e sociais, por sua vez,
conforme já mencionado, criam uma pressão política muito forte por subsídios cruzados,
dados os níveis de renda baixos para que as pessoas arquem com os custos mínimos dos
serviços. Ainda que não sejam compatíveis com a concorrência, subsídios cruzados distorcem
os sinais de preços, tornando-os menos efetivos como mecanismos de incentivos e regulação
dos mercados. (MOTTA; SALGADO, 2007).
Ao tempo em que os setores econômicos são regulados e as agências reguladoras são
criadas porque existem falhas de mercado a serem corrigidas e o Estado precisa atuar de
forma eficiente do ponto de vista social, a atuação regulatória, contudo, também apresenta
falhas, daí o esforço de desenvolvimento dos chamados mecanismos de governança
regulatória. Correa (2008) argumenta que a noção de risco regulatório, que sofre influência
das ações internas do próprio país, pode se dividir em três variáveis: marco legal e a política
setorial; o desenho de contratos; e a governança regulatória.
Para questões de marco legal e política setorial, é possível citar algumas intervenções
oportunistas por parte dos governantes, uma vez que os setores de infraestrutura envolvem um
número grande de consumidores e de eleitores. (CORREA, 2008). Mas os investidores
privados entendem esse processo e, quanto maior é o risco, maior é o prêmio exigido para
investir no setor. Motta (2008) evidencia ainda outras questões problemáticas como fatores
fiscais, previdenciários e trabalhistas, que também influenciam no risco regulatório.
Referente ao desenho dos contratos, a ideia de delegar poderes para as agências
reguladoras se torna uma das saídas possíveis para o problema de manobras políticas. Na
medida em que os poderes são delegados a terceiros, o governo estaria sinalizando, para o
setor privado, uma situação estável e crível dos parâmetros iniciais dos contratos. (CORREA,
2008). A contratação de serviços de empresas privadas para a prestação de serviços públicos
ocorre mediante licitação, cabendo ao governo estabelecer quantidade, qualidade e limites de
preços para tais serviços. Sendo assim, o Estado é quem define e limita as regras de jogo do
mercado, a execução dos contratos e o provimento da segurança jurídica, tão necessária aos
investimentos. (PINHO; VASCONCELOS, 2003). Por definição, Jereissati (2008) afirma que
as agências reguladoras precisam de independência administrativa e financeira para cumprir
23
seu papel de regular as atividades econômicas, o que vai garantir segurança aos investidores,
devido à estabilidade de regras. Dessa maneira, as agências reguladoras, apesar de
independentes, devem se submeter a parâmetros de responsabilidade social.
As agências aprendem, ao longo do tempo, o que é positivo. Mas, é um processo
difícil para as agências adquirir atributos ao longo do tempo. Por este motivo, é importante
que, periodicamente, haja uma revisão e que os que delegam os atributos, sejam o Governo
Federal ou o Congresso Nacional, ou ainda, as Assembleias, realizando avaliações formais e
observando se todos os atributos de governança estão devidamente embasados para que as
agências possam cumprir apropriadamente suas funções. (CORREA, 2008).
A atuação fiscalizatória do Tribunal de Contas da União (TCU) tem buscado
resguardar a União, os concessionários e os usuários de problemas de difícil solução, após a
consolidação dos contratos. A análise técnica do TCU tem como pauta dar garantias mínimas
de fidedignidade aos valores balizadores dos procedimentos licitatórios. Essa forma de agir,
além de corresponder às competências constitucionais e legalmente instituídas, proporciona
segurança jurídica aos agentes (poder concedente, investidores e usuários de serviços
públicos), fortalece a atuação da agência, quando esta age segundo a legislação e seguindo as
boas técnicas de regulação definidas para sua atuação, induzindo a correta gestão das questões
regulatórias, quando são identificadas quaisquer irregularidades. (VASCONCELOS, 2008).
Certamente as agências reguladoras fortes e independentes poderão exercer, em sua plenitude,
uma tarefa de utilidade à sociedade brasileira. (PARENTE, 2008).
Outro ponto também importante para a governança regulatória é a gestão profissional
e a especialização técnica, no campo da regulação, que devem ter seu lugar no desenho
institucional do Estado. A existência de um ente regulador autônomo tem como justificativa
institucional a maximização do nível de eficiência da economia, com reflexos diretos no grau
de bem-estar da sociedade em seu conjunto. A partir daí, as agências passam a ser
instrumentos importantes para o desenvolvimento, o aperfeiçoamento da democracia e a
concretização de direitos fundamentais. (BINENBOJM, 2008).
Outro aprendizado regulatório foi quando ocorreu a desmontagem dos monopólios
estatais, e as alternativas de competição relevantes tornaram-se realidade. A competição nos
mercados de infraestrutura é uma experiência mais visível em alguns setores dos países do
que em outros. Telecomunicações, energia elétrica e gás natural são setores em que há um
elevado potencial competitivo. Na telefonia celular, por exemplo, os custos de capital
24
relativamente baixos, a competição na própria indústria e, também, com a telefonia fixa,
frequentemente resultam em tarifas mais baixas e melhores serviços. (RIGOLON, 1996).
Cunha (20121) complementa que é absolutamente vital que o Estado, regulador nas
ferramentas utilizadas, na inserção no mercado e nas relações com as prestadoras de serviço,
com o usuário, com as agências reguladoras e com os órgãos de defesa da concorrência,
necessita estar inserido em um cenário de mercado competitivo, diante da velocidade dos
avanços tecnológicos, revelando ser cada vez maior a intensidade de seu caráter essencial e
presente na sociedade.
A necessidade de regulação econômica diminui à medida que aumenta a concorrência
no setor regulado. Na cadeia produtiva de certos serviços públicos há segmentos mais
competitivos que atuam junto com típicos monopólios naturais, dependendo, em cada setor,
da combinação de condicionantes econômicos e tecnológicos. (MOTTA; SALGADO, 2007).
2.1.2 Monopólio natural
Bens e serviços que necessitam de larga escala para tornar sua oferta viável a um custo
menor, criam situações em que a estrutura de produção, via a existência de uma única
empresa, passa a ser mais adequada. Em muitos casos, passa a ser a única forma de viabilizar
a oferta de um determinado bem ou serviço. Por esse motivo, indústrias de rede, como as da
telefonia, eletricidade, ferrovias, entre outras, possuem estruturas denominadas “monopólio
natural”. Em grande parte dos casos, não faz sentido duplicar ou subdividir a rede para que
haja concorrência, visto os pesados investimentos iniciais e elevados custos fixos das
empresas. (PARENTE, 2008).
Dessa forma, nos setores de infraestrutura foi criado o regime de concessões, onde a
empresa pode cobrar do usuário, pelo menos, uma parte dos serviços prestados por meio de
tarifas. O sistema de concessões monopolistas pode ser associado à falha de mercado,
identificada como monopólio natural. Entretanto, não quer dizer que toda vez que houver uma
concessão, existirá um caso de monopólio natural. A associação da falha de mercado
identificada como monopólio natural com serviços de utilidade pública, ocorreu
historicamente porque as tecnologias de produção apresentavam consideráveis economias de
escala para os tamanhos de mercado relevantes. Em uma situação como essa, a entrada livre
25
de competidores dá origem a duplicações de altos investimentos que acabam por onerar os
consumidores ou desestruturar a oferta dos serviços. “A forma tradicional de regulamentar o
funcionamento de monopólios naturais é limitar a entrada de concorrentes.” (PINHO;
VASCONCELOS, 2003, p. 232).
Para Pinto e Fiani (2002), as indústrias de rede são marcadas por três elementos que
contribuem para a formação de um modo de organização industrial singular. São eles:
a existência de externalidades;
as economias de escala; e
a articulação em torno da infraestrutura, propriamente dita, dos diferentes tipos
de serviços finais e do serviço de coordenação da rede.
As indústrias de rede acabam por gerar as externalidades como o benefício de um
usuário depende do número de usuários ligados à rede. Por exemplo, o benefício de um
consumidor que dispõe de uma linha telefônica, depende do número de pessoas que estão
conectadas, e com as quais ele pode se comunicar. Como acontece em todos os casos de
externalidades, trata-se de um problema de falha de mercado. Como um consumidor não
remunera outro pelo benefício da adesão desse segundo a rede, possivelmente não se
alcançará uma expansão eficiente da rede. Portanto, uma das justificativas para que o setor
seja regulado é a garantia de um bom nível de interconexão. (PINTO; FIANI, 2002). Sempre
que houver grandes economias de rede, como é o caso dos setores de distribuição de energia
elétrica, saneamento básico, telefonia fixa, rodovias e ferrovias, entre outros, é importante que
haja um único ofertante para que se tenha eficiência econômica. Estes mercados também
apresentam elevadíssimos investimentos de capital para a instalação da rede e um custo de
operação muito baixo. (JEREISSATI, 2008).
De acordo com o capítulo anterior e conforme os autores Araújo e Oliveira (2005)
afirmam, alguns órgãos e regulamentos existem para controlar a estrutura e o funcionamento
de setores específicos, como transportes, energia, comunicações, água e saneamento básico.
Esses setores possuem algumas características em comum: seus produtos são considerados
básicos para a vida econômica e social nas sociedades modernas; apresentam externalidades
em seu funcionamento, ou seja, as transações afetam a coletividade; dentro do próprio setor
podem existir economias de escala e escopo – “monopólios naturais” – bem como
complementaridades que favoreçam a coordenação sobre a competição; tendem a necessitar
26
de altos investimentos, com longos prazos de maturação; e esses investimentos são
específicos ao setor, com irreversibilidades (custos irrecuperáveis). Geralmente existe conflito
de interesse entre o explorador do serviço e os consumidores nos setores de infraestrutura que
atuam como monopólio natural.
Pindyck e Rubinfeld (2006) propõem que uma indústria é um monopólio natural,
quando apenas uma empresa oferta um bem ou serviço a um mercado inteiro, a um custo
menor que duas ou mais empresas. Sendo assim, um monopólio natural surge quando há
economias de escala para toda a faixa relevante de produção. Uma só empresa acaba por
produzir qualquer quantidade de produto a um custo menor. Ou seja, um maior número de
empresas leva a uma menor produção por empresa e a um custo total médio mais elevado.
Um mercado será um monopólio natural se, para um nível relevante de produção da
indústria, o custo total de uma única empresa for inferior ao custo total de duas ou mais
empresas, se a produção fosse dividida entre elas (BESANKO; BRAEUTIGAM, 2004).
O monopólio natural surge normalmente quando há grandes economias de escala,
como mostra o Gráfico 1. Caso a empresa representada na figura fosse dividida em duas que
competissem entre si, cada uma com metade do mercado, o custo médio para as duas
empresas seria maior do que o custo do monopólio original. (PINDYCK; RUBINFELD,
2006).
Gráfico 1 – Regulamentação do preço monopólio natural
Fonte: Pindyck e Rubinfeld (2006, p. 308).
27
No gráfico é possível observar que o custo médio está em constante declínio e o custo
marginal sempre abaixo do custo médio. Se a indústria não estivesse regulamentada, a
empresa produziria Qm e venderia pelo preço Pm. O órgão regulamentador pressionaria para
baixo, o preço da empresa até que atingisse o nível Pc. Contudo, no nível Pc, o preço não
cobriria mais o custo da empresa e, desse modo, ela encerraria suas atividades. A melhor
opção é o preço Pr, no qual ocorre a intersecção da curva do custo médio e da curva da receita
média. Assim, a empresa não precisará encerrar suas atividades, não estará obtendo lucro de
monopólio e seu nível de produção será o mais alto possível. Porém, a determinação exata de
tais preços na prática, se torna difícil, uma vez que as curvas da demanda e do custo da
empresa se deslocam devido às condições do mercado. (PINDYCK; RUBINFELD, 2006).
Besanko e Braeutigam (2004) reafirmam a tese acima, quando enfatizam que uma
condição necessária para um monopólio natural é envolver uma economia de escala e que o
custo médio deve diminuir com a produção em alguma faixa. Outra característica de um
monopólio natural é que depende não apenas de condições tecnológicas, mas também, das
condições de demanda. Um mercado pode ser um monopólio natural quando a demanda é
baixa, mas não quando a demanda é alta.
Sendo assim, os pesquisadores mostram que um monopólio natural é um exemplo de
um fenômeno conhecido como barreiras à entrada. As barreiras à entrada são fatores que
permitem que uma empresa estabelecida obtenha lucro econômico positivo, ao mesmo tempo
em que não será lucrativo, caso uma nova empresa entre no mercado. Mas as barreiras à
entrada são essenciais para que uma empresa mantenha um monopólio. Quando não há
proteção de barreiras à entrada, um monopólio que recebeu lucro econômico positivo atrairia
novas entradas no mercado, e a concorrência acabaria afastando o lucro. (BESANKO;
BRAEUTIGAM, 2004).
Um dos tipos de barreiras são as chamadas barreiras legais, quando ocorre de uma
empresa estar legalmente protegida contra a concorrência, como ocorre com as barreiras
governamentais. (BESANKO; BRAEUTIGAM, 2004). As intervenções específicas, também
chamadas de regulamentação dos mercados, podem restringir a oferta e a demanda em um
mercado, com controle de preços, restrições à entrada de novos produtores/indústrias,
imposição de atendimento aos consumidores de determinada área, especificação de
características de produtos ou de tecnologias utilizadas na fabricação e imposição de padrões
ambientais dentro e fora do local de trabalho (PINHO; VASCONCELOS, 2003).
28
Geralmente, se não há um recurso específico, como uma proteção do governo, a
empresa possui dificuldades de manter sua posição monopolista, uma vez que um monopólio
natural preocupa-se com a entrada de novas empresas quando o mercado é lucrativo. No
entanto, entrar em um mercado em que uma empresa instalada possua monopólio natural não
é interessante, caso o mercado não seja representativo. As empresas entrantes em potencial
sabem que não poderão atingir os mesmos baixos custos de que desfruta o monopolista, visto
que, depois de entrar, cada empresa teria uma fatia menor do mercado. (MANKIW, 2005).
Frequentemente, nos casos de monopólios naturais, as agências reguladoras detêm a
regulamentação de preços. Como já comentado acima, Pindyck e Rubinfeld (2006) reforçam
que se uma empresa possui monopólio natural, é mais eficiente deixar que sirva ao mercado
sozinha, do que ter várias empresas competindo. Consequentemente, a regulamentação de um
monopólio pode se basear na taxa de retorno sobre o capital investido. O órgão
regulamentador define um preço em que a taxa de retorno será “competitiva” ou “razoável”.
Esse critério recebe o nome de regulamentação da taxa de retorno: o preço máximo é baseado
na taxa de retorno esperada, que será obtida pela empresa.
Algumas dificuldades são identificadas quando é implementada a regulamentação da
taxa de retorno. A primeira problemática é a dificuldade de avaliar os estoques de capital. O
segundo fator refere-se ao comportamento do órgão e das expectativas da empresa sobre suas
taxas de retorno futuras. O resultado das dificuldades na obtenção de acordo nos cálculos da
taxa de retorno é o atraso na regulamentação – períodos de um ano ou mais são vinculados à
modificação de preços regulamentados. (PINDYCK; RUBINFELD, 2006).
Mankiw (2005) concorda que as empresas não podem cobrar os preços que desejam,
por isso entende que outra maneira de as agências governamentais regulamentarem os preços
é igualar ao custo marginal do monopolista. Se o preço for igual ao custo marginal, os clientes
irão comprar a quantidade que maximiza o excedente total e a alocação de recursos será
eficiente.
Mas há, entretanto, no sistema de regulamentação, dificuldades com a determinação
do preço pelo custo marginal. Os monopólios naturais têm, geralmente, custo total médio
decrescente. Quando o custo total médio é decrescente, o custo marginal é inferior ao custo
total médio. Se fixarem o preço de forma que ele seja igual ao custo marginal, o preço será
inferior ao custo total médio e a empresa perderá dinheiro. (MANKIW, 2005).
29
Este problema pode ainda ser resolvido com a agência reguladora subsidiando o
monopolista. O governo incorporaria as perdas inerentes à determinação do preço pelo custo
marginal. Dessa forma, o governo precisaria arrecadar dinheiro por meio dos impostos, que
tem o chamado peso morto3. Outra possibilidade seria permitir que o monopolista cobrasse
um preço superior ao custo marginal. Se o preço regulamentado for igual ao custo total médio,
o monopolista terá lucro econômico igual à zero. “Mas a determinação do preço gera peso
morto porque o preço do monopolista deixa de refletir o custo marginal da produção do bem.
Essencialmente, a determinação do preço pelo custo médio é como um imposto sobre o bem
que o monopolista está vendendo”. (MANKIW, 2005, p. 330).
Outro problema da determinação de preço pelo custo marginal dá-se quando o
monopolista não recebe qualquer incentivo à redução de custos, visto que entende que os que
fazem a regulamentação reduzirão os preços sempre que os custos caírem, e que ele não se
beneficiará dos menores custos. (MANKIW, 2005).
Outra abordagem de regulamentação consiste em estabelecer um teto para os preços,
com base nos custos variáveis da empresa, nos preços praticados no passado e, talvez, na
inflação e no crescimento da produtividade. Sob o sistema de teto, uma empresa pode elevar
seus preços a cada ano, na proporção da taxa de inflação real, menos o crescimento esperado
na produtividade. No setor de telefonia local e de longa distância, tal regulamentação já é
utilizada para controlar os preços. (PINDYCK; RUBINFELD, 2006).
Pinho e Vasconcelos (2003, p. 232) possuem uma visão de que “os monopólios
naturais são definidos em função da tecnologia disponível. Para tanto, é possível que
mudanças tecnológicas alterem as condições de competição”. É possível citar o exemplo do
desenvolvimento da telefonia celular: enquanto a telefonia fixa requer grandes investimentos
nas redes, a telefonia celular admite a entrada de uma empresa que investisse em apenas uma
torre de transmissão de sinais. Porém, é necessário entender que as dimensões do mercado
relevantes serão menores que as da telefonia convencional. Outro exemplo que ocorreu nos
Estados Unidos, por volta de 1990, deu-se por desregulamentações no setor de
telecomunicações. Devido à exaustão das economias de escala, não havia mais motivo para
considerar essas empresas como monopólios naturais. Somado a isto, as mudanças
3 Para Pindyck e Rubinfeld (2006), peso morto é a perda líquida de excedente total (incluindo o do consumidor e
o do produtor). Algumas causas de peso morto são preços impostos por monopólios, presença de externalidades,
tarifas alfandegárias, subsídios ou ainda regulamentações. Como exemplo tem-se a cobrança de um imposto, que
aumenta o preço e diminui a quantidade ofertada, pois há uma transferência de renda e o excedente do
consumidor diminui.
30
tecnológicas facilitaram a entrada de novas empresas no mercado. (PINDYCK;
RUBINFELD, 2006).
“Em alguns casos, o tamanho do mercado é determinante para saber se uma indústria é
um monopólio natural ou não. Portanto, com a expansão do mercado, um monopólio natural
pode evoluir e se tornar um mercado competitivo”. (MANKIW, 2005, p. 317).
Uma externalidade surge quando as ações de um consumidor ou produtor qualquer
afetam os custos ou benefícios de outros consumidores ou produtores, de alguma maneira não
transmitida pelos preços de mercado. As externalidades são positivas quando elas ajudam
outros produtores ou consumidores. As externalidades podem ser também negativas, se elas
impuserem custos sobre, ou reduzirem benefícios de outros produtores ou consumidores.
(BESANKO; BRAEUTIGAM, 2004, p. 498).
Araújo e Oliveira (2005) afirma que,
A forte onda de inovações tecnológicas, derivadas principalmente, mas não apenas
da microinformática e das telecomunicações, pareceu mostrar que muitos daqueles
serviços teriam deixado de ser monopólios naturais. Assim, a mudança do contexto
imporia a necessidade de reestruturar radicalmente aqueles setores. A tarefa que se
impunha seria a de desmembrá-los, mantendo reguladas as partes que
permaneceriam monopólios naturais não contestáveis e retirando o controle sobre as
demais. (ARAÚJO; OLIVEIRA, 2005, p. 71).
Após discorrer sobre o monopólio natural, passa-se ao estudo da regulamentação no
setor de telecomunicação, conforme item a seguir.
2.1.3 Regulação no setor de telecomunicações
É possível definir telecomunicações como um conjunto de dispositivos e técnicas que
tem como intenção transmitir informações instantâneas. Tal transmissão pode se dar por voz,
dados, imagens ou sinais de televisão e se diferenciam apenas na forma de uso e nos meios
utilizados para transmiti-las. (CUNHA, 2012).
No Brasil, a história das telecomunicações é dividida em três grandes fases. A
primeira, ainda na época do Império, em 1877, diz respeito à presença de empresas
estrangeiras que detinham o monopólio dos serviços. A segunda corresponde à mudança do
31
monopólio para o Estado brasileiro. A terceira iniciou-se na década de 1990 e teve, como
principal fator, a privatização das empresas estatais e abertura ao capital estrangeiro.
As primeiras bases e o regulamento para concessão e linhas telefônicas foram feitos
em 1882 e 1883, através de decretos imperiais. A Revolução de 1930 rompeu com os poderes
das oligarquias e o Estado passou a atuar com um modelo intervencionista. Conforme informa
o site do Ministério das Comunicações, as ações sociais passaram do setor privado (da
caridade) para o setor público assistencialista (funcional ao sistema econômico), das ações
descentralizadas para a centralização estatal. Em 1931, o então presidente Getúlio Vargas,
assina os Decretos nº 20.047 e nº 21.111, únicos instrumentos legais, que regulamentaram o
setor de Telecomunicações até a criação do Código Brasileiro de Telecomunicações, em
1962.
Já na década de 40, após a Segunda Guerra Mundial, o governo precisou assumir
setores essenciais como energia, telecomunicações, saneamento básico e transportes, devido à
falta de recursos do setor privado, para investimentos em infraestrutura. Especificamente, no
setor de telecomunicações, as concessões dos serviços foram distribuídas sem qualquer ordem
ou planejamento, tanto pelos governos federais quanto estaduais e municipais. Desse modo, as
operadoras atuavam de modo desordenado, com altos custos e sem compromisso com a
qualidade. Tal ausência de coordenação e objetivos comuns gerou uma situação de caos e
atraso na ampliação dos serviços.
Por intermédio da Lei nº 4.117, de 1962, que instituiu o Código Brasileiro de
Telecomunicações iniciou-se uma transformação radical do desenvolvimento ordenado do
setor, disciplinando os serviços telefônicos e colocando-os sob o controle da autoridade
federal. Com isso, o Congresso Nacional definiu uma política básica para as
telecomunicações: criação do Conselho Nacional de Telecomunicações, instituído
principalmente para coordenar, supervisionar e regulamentar o setor; autorização para criação
da Empresa Brasileira de Telecomunicações S/A (Embratel), visando implementar o sistema
de comunicações de longa distância; e instituição do Fundo Nacional de Telecomunicações
(FNT), destinado a financiar as atividades da Embratel. Em 1967, foi aprovado o Decreto-Lei
nº 200, que criou o Ministério das Comunicações.
Nos anos 70 foram criadas empresas estatais como instrumentos efetivos de política
pública e maior participação do Estado na economia. Sendo assim, para o setor de
Telecomunicações, em 1972, foi criada a Lei nº 5.792, que autorizou a criação da sociedade
32
de economia mista, chamada Telecomunicações Brasileiras S.A. (Telebrás), tendo como
responsável o Ministério das Comunicações. O objetivo era integrar o sistema com a
aquisição das empresas de telecomunicações, mediante a incorporação das companhias
telefônicas existentes e aquisição de seus acervos. Dessa ação resultou o Sistema Telebrás
(STB), constituído de 22 subsidiárias e 4 associadas.
No entanto, o Sistema Telebrás apresentou uma grande defasagem na ampliação e
melhoria da qualidade dos seus serviços, em face da demanda. Apresentou ainda atraso
tecnológico e escassez de recursos públicos para os investimentos necessários. Porém, a
Constituição Federal de 1988 ainda previa o monopólio estatal das telecomunicações. Com o
agravamento da crise social e econômica, entendeu-se que havia se esgotado o modelo em que
o Estado participava ativamente do processo de produção de bens e serviços.
Houve uma crescente demanda por serviços eficientes de telecomunicações e um novo
paradigma de mudanças em diversas áreas da sociedade brasileira e mundial, chamada de
sociedade da informação. A tendência mundial era de desestatização dos serviços públicos,
reforçada pela globalização e quebra de monopólios. A privatização surgiu com a intenção de
diminuir o aparelho administrativo do Estado, delegando serviços públicos ao particular,
parcerias do Estado com entidades públicas ou privadas e terceirização.
A partir de 1995, foi iniciado no Brasil, o processo de privatização das
telecomunicações, com as alterações promovidas pela Emenda Constitucional nº 8. A política
de abertura das telecomunicações teve o objetivo de criar um modelo competitivo, permitindo
a entrada da iniciativa privada, principalmente por conta dos altos investimentos necessários
ao desenvolvimento, acompanhando as novas tecnologias, deixando o Estado apenas com a
função de regulador. O Estado, então, sem recursos, com base no modelo de competição e
universalização, transferiu para a iniciativa privada, o controle acionário das empresas de
telecomunicações.
Com a quebra do monopólio do Sistema Telebrás, foram editadas três leis
consideradas fundamentais para a continuidade do processo de flexibilização das
telecomunicações:
Lei nº 9.295 de 1996, conhecida como Lei Mínima de Telecomunicações,
autorizando a outorga de novas concessões do Serviço Móvel Celular;
33
Lei nº 8.987 de 1995, chamada Lei de Concessões de Serviços Públicos em Geral;
e
Lei nº 8.977 de 1995, a Lei de TV a Cabo.
Foi a partir da criação da Lei Geral das Telecomunicações nº 9.472 de 1997, que o
governo criou a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), com poder normativo,
isto é, poder para regulamentação das matérias de sua competência. A ANATEL foi
concebida para viabilizar o atual modelo das telecomunicações brasileiras e para exercer a
outorga de regulamentar e de fiscalizar esse importante setor de infraestrutura.
Relevante informar que, para a exploração dos serviços de telecomunicações, há dois
regimes jurídicos: o público, que deve obedecer aos princípios dos serviços públicos; e o
privado, regido pelos princípios constitucionais de exploração das atividades econômicas.
“Quando a exploração ocorre no regime público, faz-se necessária outorga mediante
concessão por parte da ANATEL. Quando o regime é privado, a outorga se dá mediante
autorização”. (CUNHA, 2012, p. 22).
Segundo informações da Anatel, existe um Sistema de Gestão de Metas de
Universalização (SGMU) que objetiva acompanhar, controlar e divulgar o cumprimento das
metas de universalização da telefonia fixa. Tais obrigações são atribuídas das concessionárias:
BrasilTelecom, CTBCTelecom, Embratel, SercomTel, Telefônica e Telemar. As demais
prestadoras autorizadas para os serviços de telefonia fixa não têm as mesmas obrigações de
universalização e, por isso, seus dados de acesso não estão incluídos no SGMU.
O marco regulatório do setor de telecomunicações, vigente no Brasil, foi aprovado em
1997, depois de extensas negociações, envolvendo representantes do Executivo, Legislativo,
da sociedade e da comunidade de investidores. A partir daí foram assumidos compromissos e
um acordo geral foi gerado para a desestatização do Sistema Telebrás, assumindo que
algumas metas seriam atingidas. (CUZA, 2007). Os princípios da universalização e da
competição são dois dos pilares de sustentação do atual modelo das telecomunicações
brasileiras.
Para Cuza (2007), as metas da privatização eram:
a) fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar o seu papel de empresário;
b) aumentar e melhorar a oferta de serviços;
34
c) criar oportunidades atraentes de investimentos e de desenvolvimento tecnológico
industrial;
d) criar condições para que o crescimento do setor seja harmônico com as metas de
desenvolvimento social do país;
e) maximizar o valor da venda das estatais sem prejudicar os objetivos anteriores; e
f) aumentar, nos termos do programa Perspectiva para Ampliação e Modernização do
Setor de Telecomunicações (Paste), o acesso da população em todas as regiões do
país aos serviços básicos de telecomunicações a tarifas, preços e condições
razoáveis.
Na telefonia fixa comutada atuam as empresas concessionárias e suas concorrentes
(empresas-espelho), distribuídas em três áreas no país para a telefonia regional e uma área
(correspondendo à totalidade do território nacional) para ligações nacionais e internacionais.
Já a telefonia celular foi dividida em dez áreas, onde atuam empresas na banda A (empresas
estatais que foram privatizadas) e banda B (empresas que foram admitidas no setor para
concorrer com as empresas estatais privatizadas).
O serviço de telefonia fixa é considerado um serviço essencial, sua prestação é
garantida pelo poder público para todos os brasileiros, e sem interrupções, convencionando
denominar, respectivamente, universalização e continuidade. O Estado brasileiro é o titular
desse serviço, mas desde 1988, delegou a prestação do serviço à iniciativa privada, fixando
por meio do Plano Geral de Outorgas (PGO), parâmetros que regulam a concorrência no
setor. Um desses parâmetros para as concessionárias é a obrigação de garantir a
universalização e a continuidade do serviço de telefonia fixa; com efeito, a concessão é
prestada em regime público. Com o propósito de evitar que se constitua um monopólio, é
fundamental haver outras empresas – chamadas de autorizadas – para a mesma região de
concessão. No entanto, essas empresas não têm as obrigações de universalização e
continuidade, por isso, prestam o serviço de telefonia fixa em regime privado (CUNHA,
2012).
Já o serviço de telefonia móvel está disponível ao consumidor dos grandes centros
urbanos desde o início da década de 1990, mas foi a partir de 1998, com a privatização, que a
telefonia celular passou a crescer de maneira vigorosa. As operadoras passaram a explorar o
serviço diretamente em regime privado, sem as obrigações de universalização. A partir de
35
2003, com a entrada de novos concorrentes no mercado, consolidou-se um quadro de
competição mais acirrado em todas as regiões do país. Ao contrário do segmento de telefonia
fixa, as estatísticas apresentam um crescimento espetacular, confirmando a tendência mundial.
(CUNHA, 2012).
De acordo com Cunha (2012), a rentabilidade do segmento de telefonia móvel, devido
ao maior nível de concorrência existente entre as operadoras de celular, faz contraponto à
telefonia fixa, uma vez que a norma de divisão do mercado, construída com a privatização da
Telebrás, limitou o número de operadoras aptas a operar em uma mesma região, diminuindo a
concorrência, garantindo estabilidade para o nível de rentabilidade, devido a característica
peculiar da telefonia fixa, como geradora de caixa para as operadoras, e exercendo importante
papel estabilizador para os grandes grupos. Não há como não considerar que os serviços
tradicionais de telefonia fixa têm enfrentado adversidade em âmbito mundial – desconexão de
linhas – enquanto a telefonia móvel segue em ritmo de forte crescimento.
Para Motta e Salgado (2007), o setor de telecomunicações vivenciou um momento de
significativas transformações tecnológicas e profundas mudanças regulatórias. O tripé –
competição, investimento e inovação – deve corresponder ao cerne de políticas públicas que
objetivem o bem-estar da sociedade e o pleno desenvolvimento do setor.
É dever do Poder Público favorecer o desenvolvimento social e econômico, contexto
em que as telecomunicações desempenham relevante papel como componente de
infraestrutura. Para Salgado (2008), a boa governança regulatória deve ter seus alicerces na
autonomia, excelência técnica, transparência e prestação de contas.
Contudo, conciliar uma regulação pró-investimentos e universalização com a
concorrência não é algo simples. Um exemplo adotado no setor de telecomunicações
brasileiro, diz respeito ao processo de privatização que previu duas fases em que a
concorrência se daria em dimensões distintas: uma primeira fase, na qual empresas entrantes
sofreram pouca concorrência direta, mas competiram para atingir mais rapidamente metas de
expansão de rede, justamente para poder se qualificar para uma segunda fase de concorrência
mais direta, ofertando serviços fora da área de concessão original. (MOTTA; SALGADO,
2007).
Existem muitos benefícios positivos originados do processo de desestatização e
persistem muitas distorções que devem ser consideradas.
36
No que diz respeito aos procedimentos, as metodologias e as resoluções empregados
pelo regulador, estabelecendo critérios e regras que vinculam todos os atores envolvidos na
regulação, como agência, concessionária e usuários. Esses critérios e regras, quando
incompletos, podem dar vantagens às concessionarias, em detrimento dos usuários e do
próprio ente federado, do qual o regulador faz parte. Ou seja, em função da assimetria de
informação, podem ocorrer impropriedades ou equívocos por parte do regulador que venham
a lesar, tanto os consumidores quanto o erário. De tal modo, a fiscalização insuficiente ou
inadequada pode gerar situações de desequilíbrio econômico-financeiro em favor das
empresas atuantes no setor, em detrimento do interesse público. (VASCONCELOS, 2008).
Por não ter o órgão regulador o mesmo nível de informações que as concessionárias ou
autorizadas, para incentivar tais firmas a prestarem melhores serviços, a preços justos, o
regulador é obrigado a tomar decisões subordinadas ao conjunto de informações fornecidas
pelos regulados. Havendo incerteza nas relações entre reguladores e regulados, e sendo os
contratos passíveis de lacunas e imperfeições, é indispensável à utilização pelo regulador de
sistemas da informação, de incentivo, de monitoramento, de controle e de punições, para
tornar as informações fornecidas pelos regulados mais confiáveis e acessíveis. Essa assimetria
pode ainda abrir espaço para comportamentos oportunistas das concessionárias, que podem
vir a obter vantagens em revisão de contratos ou na estipulação de metas regulatórias.
(VASCONCELOS, 2008).
Por conta de tal problema, torna-se um desafio a renovação dos contratos de
concessão, visto que os ajustes devem procurar eliminar as distorções de oferta e de mercado,
tais como: falta de competição na telefonia fixa; cumprimento das premissas originais feitas
aos novos entrantes e à sociedade; e manutenção da visão estratégica do órgão regulador.
Das privatizações que iniciaram em 1990, a da telefonia foi uma das que obtiveram
maior sucesso entre os especialistas, segundo Cunha (2012). A multiplicidade dos players,
com foco na competição pela disputa do mercado, a construção do conhecimento, a inserção
de novas tecnologias e a universalização do maior número de serviços, bem como a melhoria
das condições de pesquisa e desenvolvimento, permitiram, como resultante, a maximização
do acesso para todas as camadas da população.
Em função da melhoria no mercado brasileiro de telecomunicações, o país pôde entrar
para as tendências mundiais do setor, como fortes movimentos de fusões e aquisições
protagonizadas por empresas de grande porte e concentração econômica, que levaria a prever
37
o surgimento de novos modelos de negócios no setor. A nova configuração da concorrência
internacional estabeleceu novos padrões de competitividade, otimizando seus efeitos no
resultado dos investimentos, com o objetivo de maximizar as melhoras práticas de sinergias
com baixo custo e alta qualidade. As empresas passaram a ser provedoras de soluções
integradas de telecomunicações, com a conglomeração das operações de operadoras fixas,
móveis, de longa distância e TV por assinatura. No entanto, a convergência tecnológica impõe
alguns aspectos inerentes à estruturação da agência reguladora. À medida que empresas de
radiodifusão e de TV a cabo passam a disputar mercados semelhantes às empresas de
telecomunicações fixas e móveis, torna-se fundamental que, respeitando os contratos
estabelecidos, elas obedeçam a regras ao menos semelhantes em cada um desses mercados.
(MOTTA; SALGADO, 2007).
2.1.4 A agência reguladora de telecomunicações
Depois de aprovada no Congresso Nacional, a Lei nº 9.472, de 1997, ou Lei Geral das
Telecomunicações, que dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a
criação e o funcionamento de um órgão regulador e outros assuntos institucionais, nos termos
da Emenda Constitucional nº 8 de 1995, flexibilizou o modelo brasileiro de telecomunicações,
eliminando a exclusividade da concessão para exploração dos serviços públicos a empresas
sob o controle estatal, introduzindo o regime de competição na prestação desses serviços.
(CUNHA, 2012). Sintetizando, Jereissati (2008) afirma que a função precípua de uma agência
reguladora é zelar pelo funcionamento ideal de um mercado.
A Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) tem como missão “promover o
desenvolvimento das telecomunicações do país de modo a dotá-lo de uma moderna e eficiente
infraestrutura de telecomunicações, capaz de oferecer à sociedade, serviços adequados,
diversificados e a preços justos, em todo o território nacional” (ANATEL, 2012). Essa
agência é responsável pela outorga, regulamentação e pela fiscalização da execução da
atividade delegada ao particular, a fim de garantir o serviço prestado à sociedade dentro de
um equilíbrio econômico-financeiro que também resguarde o direito do concessionário.
(CUNHA, 2012).
Entre as atribuições da Anatel, destacam-se (CUNHA, 2012, p. 34):
38
implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional de
telecomunicações;
representar o Brasil nos organismos internacionais de telecomunicações, sob a
coordenação do poder executivo;
administrar o espectro da radiofrequência e o uso de órbitas, expedindo as
respectivas normas;
expedir ou reconhecer a certificação de produtos, observados os padrões e as
normas por ela estabelecidos;
compor administrativamente conflitos de interesse entre prestadoras de serviço
de telecomunicações;
reprimir infrações dos direitos dos usuários; e
exercer, relativamente às telecomunicações, as competências legais em matéria
de controle, prevenção e repressão das infrações de ordem econômica,
ressalvadas as pertencentes ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica
(CADE).
A Agência Nacional de Telecomunicações, chamada de ANATEL, possui autonomia
orçamentária, que segundo Pinto e Fiani (2002), é estabelecida por meio de receitas próprias,
a partir do Fundo de Fiscalização dos Serviços de Telecomunicações (Fistel), o qual é
composto das taxas cobradas nas outorgas das licitações, fiscalização, multas, entre outros.
Segundo informações da própria agência reguladora, a Anatel herdou do Ministério
das Comunicações, os poderes de outorga, regulamentação e fiscalização, além de acervo
técnico e patrimonial. A Anatel é uma autarquia administrativamente independente,
financeiramente autônoma, vinculada ao Ministério das Comunicações e não se subordina
hierarquicamente a nenhum órgão do Governo ou aos Poderes políticos. Compete à Anatel
adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o
desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência,
imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade. Seu processo decisório caracteriza-
se como última instância administrativa e suas decisões só podem ser contestadas
judicialmente.
A autonomia das agências é uma estratégia institucional de organização do poder
político, que deve envolver um regime de controles parciais de natureza política, jurídica e
39
social, de forma a compatibilizá-la com as obrigações do Estado Democrático de Direito.
(BINENBOJM, 2008).
Para Pinto e Fiani (2002), os privilégios específicos das agências reguladoras, criadas
no âmbito da administração federal, caracterizam-se pela estabilidade de seus dirigentes,
mediante mandato fixo e autonomia financeira. A Anatel possui cinco conselheiros-diretores,
com elevado conceito no campo de sua especialidade, sendo que o Conselho Diretor é o órgão
máximo da Anatel, que são indicados pelo Presidente da República e aprovados pelo Senado
Federal, com mandatos fixos de cinco anos, sendo impedida a sua recondução. A perda do
mandato só poderá ocorrer nos casos de renúncia, condenação judicial (quando transitada em
julgado) ou, ainda, por meio de processo administrativo disciplinar. Todas as decisões são
tomadas por maioria absoluta, em reuniões, sessões ou circuitos deliberativos. Cunha (2012)
sugere que, sob a ótica dos investidores, é fundamental que o órgão regulador seja
independente para promover confiança na estabilidade das regras para o mercado.
No que se refere aos cargos técnicos da agência regulatória, estes são por meio de
concursos públicos e devido ao contingenciamento orçamentário, a falta desses profissionais
pode acabar por comprometer as atividades regulatórias essenciais, tais como a fiscalização e
o desenvolvimento de estudos e projetos. (VASCONCELOS, 2008).
Cunha (2012) informa, ainda, que há o Conselho Consultivo, órgão em que há
participação de todos os stakeholders da agência. O colegiado possui 12 integrantes,
representantes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, do Poder Executivo, das
prestadoras dos serviços de telecomunicações, das entidades representativas dos usuários e da
sociedade. Nenhum desses entes recebe remuneração pelo trabalho, todos possuem mandato
de três anos, sendo proibida a recondução.
O Conselho de Usuários da Anatel possui caráter consultivo e é formado pelos
usuários do Sistema de Telefonia Fixa Comutada (STFC) e entidades com características de
defesa dos consumidores. Suas regras estão definidas no Regulamento de Conselho de
Usuários do STFC, aprovado pela Resolução nº 490, de 2008 e permite sugestão de propostas
de melhoria para o serviço de telefonia fixa.
Acrescentando-se as atividades da Anatel, incide também a atuação do Tribunal de
Contas da União (TCU), no controle externo das agências reguladoras, que tem como
principal objetivo assegurar e regular a aplicação dos recursos públicos, em benefício da
sociedade. Na verdade, o TCU possui uma missão institucional perante a Anatel contribuindo
40
para o aperfeiçoamento da administração pública. Tais ações, segundo o estudioso
Vasconcelos (2008), são desejáveis e necessárias para a atração de investimentos e para a
estabilidade regulatória.
As agências reguladoras solucionam um complexo problema de conflito de interesses
envolvendo governo, consumidores e operadores de serviços de utilidade pública. Desse
modo, Jereissati (2008) informa que o desenho da agência reguladora, seu organograma e suas
regras devem ser tais, que possam mediar interesses públicos e investimento no longo prazo.
Em vários setores há um nítido conflito entre o interesse de curto prazo envolvendo
os consumidores e as garantias de rentabilidade ao investimento para que não haja
falta dos serviços no futuro, isto é, há um claro conflito entre os consumidores de
hoje e os de amanhã. (JEREISSATI, 2008, p. 123).
Para Correa (2008), a agência tem que ter claramente definidos seus objetivos de
cobertura para poder exigir um alto investimento da concessionária ou autorizada. Todavia, é
possível promover tais investimentos por meio de subsídios e separar isso da atividade de
concessão, pois quanto maior o capital imobilizado, maior é o impacto que isso tem sobre o
risco para o setor privado. Outro risco evidente para o setor privado diz respeito ao prazo de
retorno dos altos investimentos em infraestrutura, que também são de longo prazo. Portanto,
mudanças no mercado causam um custo do ajuste para o investidor.
A Anatel possui, ainda, além das metas tarifárias, metas quantitativas e qualitativas.
Como exemplo de metas qualitativas, é possível citar a taxa de “completamento” de chamadas
locais, nacionais e internacionais, nos períodos de maior movimento. Como exemplo de meta
quantitativa, a agência visa assegurar a disponibilidade de acesso à telefonia fixa para um
maior número de pessoas, o que se pode chamar de universalização. A universalização não se
baseia somente nos que não têm acesso ao serviço, mas também, nos que não têm acesso
econômico ao serviço porque não têm condições de pagar por eles. (MOTTA; SALGADO,
2007).
A universalização é um conjunto de obrigações em que as concessionárias de telefonia
fixa estão sujeitas (Oi, CTBC Telecom, Sercomtel, Telefônica, Embratel). As demais
operadoras de telefonia fixa possuem uma autorização e, por este motivo, não necessitam
atender tais obrigações. As empresas de telefonia móvel também não se submetem a meta de
universalização, pois possuem autorização para atuar. As obrigações de universalização estão
41
consolidadas no Plano Geral de Metas para a Universalização (PGMU) e todos os custos
relacionados com o cumprimento de tais obrigações são exclusivamente das concessionárias.
Segundo as obrigações da Anatel, a universalização objetiva:
possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituição a serviço de
telecomunicações, independentemente de sua localização e condição
socioeconômica; e
permitir a utilização das telecomunicações em serviços essenciais de interesse
público.
A partir desse referencial teórico, passa-se, no próximo capítulo a discorrer sobre a
análise dos dados coletados, para melhor entendimento dos objetivos propostos neste trabalho
de conclusão de curso.
42
3 PANORAMA NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES
Os dados que serão analisados a seguir, por meio dos indicadores de
densidade/atendimento, investimentos, concorrência e preços, têm o objetivo de esclarecer,
através de números do setor de telecomunicações, o desempenho ao longo do tempo, depois
de ter passado pelo processo de privatização e sujeito ao cumprimento da regulação da Anatel.
Os gráficos foram retirados do site da Associação Brasileira de Telecomunicações
(Telebrasil) e estão expostos a seguir para análise.
3.1 INDICADORES DE DENSIDADE / ATENDIMENTO
Este indicador visa fornecer informações sobre a abrangência da telefonia fixa e móvel
no país, com dados de densidade de habitantes que possuem o serviço, quantidade de
assinantes e penetração domiciliar.
Gráfico 2 - PIB per capita X Densidade de Telefones (fixa e celular)
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 32).
O Gráfico 2 indica o crescimento do PIB per capita desde 1995 até 2012 e compara o
crescimento da densidade (/100 habitantes) da telefonia fixa e móvel. É possível perceber que
43
a partir de 1998, quando se deu o processo de privatização no Brasil, houve uma crescente no
volume de densidade, principalmente na telefonia móvel, que ultrapassou o crescimento do
PIB per capita, a partir de 2009. Os brasileiros aumentaram o seu nível de renda e,
consequentemente, tiveram mais acesso aos serviços de telecomunicação.
Gráfico 3 - Quantidade de Assinantes (Milhões)
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 39).
O setor de telecomunicações, como mencionado na parte teórica, oferece outros
serviços além da telefonia fixa e móvel, mas também, TV por assinatura, banda larga fixa e
móvel e serviço móvel especializado, que se refere a telefonia móvel através de rádio. Desse
modo, o gráfico revela a quantidade de assinantes de cada um desses serviços. De 1995 a
1998, o serviço de telefonia móvel era praticamente inexistente e a telefonia fixa ainda
predominava como meio de comunicação. Após o ano de 1999, o investimento em tecnologia
para o serviço móvel pessoal passou a ser uma crescente e atingiu uma quantidade tal de
consumidores que, desde 2010, ultrapassa a população brasileira, que segundo pesquisa do
IBGE de 2012, a população total é aproximadamente 194.000.000 de pessoas. Ou seja, esse
dado revela que um número bastante alto de consumidores já possui mais de um celular. Já a
telefonia fixa mantém-se estável no número de assinantes e este fato pode ser em função de
uma concorrência menor deste serviço, sendo oferecido por apenas uma empresa em vários
casos, pagamento de mensalidade e pouca praticidade na utilização do serviço, visto que o
cliente precisa estar em sua residência para fazer uso do mesmo.
44
Gráfico 4 - Penetração Domiciliar (%)
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 41).
Dentre a porcentagem dos domicílios com rádio, TV ou telefone (fixo ou móvel), a
televisão ainda ocupa o topo do ranking e a telefonia, a partir de 2010, conseguiu ultrapassar
o rádio. Os computadores ainda estão em crescente expansão e também são equipamentos que
utilizam o serviço de telecomunicações como a banda larga. Como a privatização ocorreu em
1998, as empresas tiveram um período para programar seus investimentos e implementar sua
infraestrutura, por este motivo, o crescimento da internet se deu a partir de 2000 e como o
computador é um produto complementar, a curva consequentemente possui um crescimento
ascendente também. Mas é fato, no Brasil, que a infraestrutura deste serviço ainda está se
desenvolvendo e nem todos possuem acesso.
Gráfico 5 - Penetração Domiciliar (%) do Telefone
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 42).
45
A porcentagem dos domicílios com telefonia fixa ou móvel, divididos entre
localidades urbanas e rurais, revela uma disparidade de atendimento nas áreas rurais bastante
acentuada ainda. Embora a população rural seja menor, nos dias atuais, chama a atenção
apenas 66% dos moradores dessas áreas serem atendidos com telefonia. Em um país como o
Brasil, com uma considerável parte da economia voltada para a agricultura, mesmo que de
pequenas lavouras, para atendimento da população regional, é importante pensar que o
desenvolvimento dessas áreas é afetado por falta de infraestrutura, podendo incentivar a ida
dos jovens para a área urbana.
Gráfico 6 - Penetração Domiciliar (%) do Telefone
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 43).
Estreitando mais os números de penetração de telefonia nos domicílios, o gráfico
mostra os números separados entre fixa e móvel e um crescimento espetacular do Serviço
Móvel Pessoal (SMP) e queda considerável da telefonia fixa, principalmente a partir de 2005,
ano em que novas empresas de celular entraram no mercado e deixaram a competição mais
acirrada, com menores custos e mais comodidade para a telefonia móvel.
46
Gráfico 7 - Metas de Qualidade Atendidas
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 80).
O gráfico de Metas de Qualidade, na telefonia fixa revela um atendimento das metas
com índice acima de 90% de 2002 a 2008 e, após esse período, uma queda destes valores.
Uma possibilidade para justificar esse fato poderia ser uma estratégia das empresas voltadas
para outros serviços com maior remuneração nesse momento, como telefonia móvel e
internet. A queda de tais índices revela ainda o descaso da Anatel com a piora do serviço
prestado pelas companhias. Referente a telefonia móvel, houve uma queda dos índices de
qualidade nos anos de 2003, 2004 e 2005, no entanto, a partir de 2006, as prestadoras de
serviço passaram a atender acima de 92% das metas de qualidade, atingindo 97% em 2011.
47
Gráfico 8 – Total de Celulares e % de Pré-pago
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 98).
Este gráfico revela que já existe, no mercado, 250 milhões de celulares ativos, sendo
utilizados por consumidores de telefonia móvel, sendo que deste universo, 80% são planos
pré-pagos. Essa porcentagem foi atingida em 2004 e até 2012 encontra-se estável. O plano
pré-pago alcança uma parcela da população com renda mais baixa, que, muitas vezes, utiliza o
celular apenas para receber ligação. Esta é uma evidência que revela que o serviço está
atingindo diversas camadas da população.
Gráfico 9 - Municípios Atendidos pelo Celular (%)
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 108)
48
No Brasil, 100% dos municípios são atendidos por serviço SMP, pelo menos na área
urbana, conforme regulamento da Anatel, que diz que quando uma empresa decide entrar em
um Município, é obrigatório atender, 80% da sua área urbana. Conforme indicado com a cor
verde no gráfico, ainda boa parte das localidades é atendida por apenas uma operadora, onde
ocorre o caso de monopólio natural, em que apenas uma empresa oferta o serviço a um
mercado inteiro a um custo menor que duas ou mais empresas. Esta falha de mercado pode
ocorrer com serviços de utilidade pública onde as tecnologias de produção apresentam
economias de escala para os tamanhos de mercado relevantes. Esse fator se dá,
principalmente, porque diversos municípios possuem uma população muito pequena, não
justificando econômica e financeiramente a entrada de outra operadora. Neste caso, quando
entra um competidor a duplicação de altos investimentos desestruturam a oferta de serviços.
Importante considerar que apenas 40% dos Municípios possui sinal de telefonia móvel, das
quatro principais operadoras existentes no Brasil, número bastante baixo para o
desenvolvimento tecnológico que o mundo vivencia.
3.2 INDICADORES DE INVESTIMENTO
O indicador que analisará os investimentos, revela gráficos que mostram a evolução
dos investimentos ao longo do tempo, a evolução da ativação dos serviços fixos e móveis, o
número de antenas instaladas ao longo do tempo e fundos voltados para telefonia, que
deveriam ser utilizados também para investimento.
49
Gráfico 10 – Investimentos Fixo e Móvel
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 68).
De acordo com o gráfico, é possível perceber que nos anos de 2000/ 2001 houve forte
investimento na telefonia fixa. Boa parte desses investimentos foram feitos para atender as
metas de universalização estipuladas, de forma gradativa com a privatização do serviço. De
2002 a 2006 houve um período de baixo investimento e, após 2007, retorna o alto
investimento para esse serviço, uma vez que cresceram os investimentos em banda larga, por
conta da disseminação da internet e a rede de banda larga utiliza a mesma rede da telefonia
fixa.
Já a telefonia móvel, de 2000 a 2003 manteve uma média de investimentos no valor de
5 bilhões, em 2004, e em 2005 elevou seus investimentos, devido a entrada de uma prestadora
no mercado. Nos anos de 2006 e 2007, os investimentos se estabilizaram numa média de 6,6
bilhões e a partir de 2008, quando a tecnologia 3G passa a ser uma realidade no Brasil, em
que serviço de dados pode trafegar no celular com uma velocidade maior, as empresas
aumentaram fortemente seus investimentos, pois além de ser uma tecnologia mais cara,
necessita de um maior número de antenas para disponibilizar o serviço.
50
Gráfico 11 - Acessos Fixos (STFC)
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 84).
Os acessos instalados dizem respeito ao número de linhas que as concessionárias de
telefonia fixa possuem na sua rede, para atendimento dos clientes e os acessos em serviço,
trata do número de linhas instaladas, em uso pelos consumidores. É possível perceber que
houve um investimento das companhias, a partir do ano 2000, mas que os acessos em serviço
se mantiveram estáveis, pois não houve um crescimento na venda deste produto, ou seja, as
empresas trabalham com capacidade ociosa. Porém, as operadoras realizaram tal
investimento, principalmente, para evoluir na comercialização da banda larga, como já citado
anteriormente, utiliza a mesma infraestrutura da telefonia fixa.
51
Gráfico 12 - Estações Rádio Base (ERBs)
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 104).
Estações Rádio Base é o que usualmente se chama de antenas de telefonia celular. A
partir dessa informação é possível considerar que as companhias de telefonia móvel
realizaram pesado investimento para ampliar sua área de cobertura de atendimento, passado
de 17.166 ERBs em 2002 para 59.017 em 2012, um crescimento de 243,8% em 10 anos.
Gráfico 13 – Fundos Públicos
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 151).
52
Antes de qualquer análise é preciso deixar claro que os três fundos mencionados no
gráfico estão sob gestão do Ministério das Comunicações. O Fundo para o Desenvolvimento
Tecnológico das Telecomunicações (FUNTTEL)4, tem como objetivo estimular o processo de
inovação tecnológica, incentivar a capacitação de recursos humanos, fomentar a geração de
empregos e promover o acesso de pequenas e médias empresas a recursos de capital, de modo
a ampliar a competitividade da indústria brasileira de telecomunicações. Já o FISTEL5 é o
Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e tem por finalidade prover recursos para cobrir
despesas feitas pelo Governo Federal na execução da fiscalização de serviços de
telecomunicações, desenvolver os meios e aperfeiçoar a técnica necessária a essa execução. O
Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST)6 foi criado para
proporcionar recursos destinados a cobrir a parcela de custo exclusivamente atribuível ao
cumprimento das obrigações de universalização de serviços de telecomunicações, que não
possa ser recuperada com a exploração eficiente do serviço.
Os Fundos do setor de telecomunicações apresentavam uma arrecadação estável até
2006 e apresentaram crescimento a partir de 2007, principalmente o FUST e o FISTEL. Um
fato importante que deve ser considerado sobre tais fundos é que os mesmos são pouco
utilizados no setor. Basicamente, o governo utiliza para fazer superávit primário.
3.3 INDICADORES DE CONCORRÊNCIA
Os indicadores de concorrência analisam os players do mercado de telefonia fixa e
móvel e sua participação neste mercado.
4 Fonte de financiamento FUNTTEL: 0,5% sobre o faturamento líquido das empresas prestadoras de serviços de
telecomunicações e contribuição de 1% sobre a arrecadação bruta de eventos participativos, realizados por meio
de ligações telefônicas, além de um patrimônio inicial resultante da transferência de R$ 100 milhões do FISTEL. 5 Fontes de financiamento FISTEL: Taxas de fiscalização de instalação e funcionamento sobre equipamentos de
telecomunicações e radiofrequência. 50% das receitas de outorga de concessões, permissões e autorizações de
uso de radiofrequências e as decorrentes de multas previstas na Lei Geral de Telecomunicações. 6 Fontes de financiamento FUST: 50% das receitas de outorga de concessões, permissões e autorizações de uso
de radiofrequências e as decorrentes de multas previstas na Lei Geral de Telecomunicações, até o limite máximo
anual de R$ 700 milhões. 100% das receitas de transferência de concessões, permissões e autorizações de uso de
radiofrequências.
53
Gráfico 14 – Quantidade de Prestadoras
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 79).
Os principais mercados analisados por este trabalho são o STFC e SMP. As
concessionárias de telefonia fixa, no Brasil, são apenas 6, cada uma atuando em uma região
ou localidade, e de acordo com as normas da Anatel, tais companhias não podem se sobrepor.
Já as autorizatárias do serviço fixo podem atuar em áreas onde as concessionárias prestam
serviços, gerando, assim, competição e ainda não necessitam seguir regras de universalização.
Atualmente existem 170 no mercado. Dos prestadores de serviço móvel tem-se, atualmente,
31 empresas oferecendo serviço por meio de autorização, sendo que as principais empresas
são: VIVO, OI, CLARO e TIM.
54
Gráfico 15 – Concentração do Mercado de SMP (HHI)
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 82).
O Índice Herfindahl-Hirschman (HHI) calcula o grau de concentração do mercado
relevante sendo avaliado por meio da soma dos quadrados dos market shares individuais das
firmas participantes no mercado, tendo a vantagem de informar a distribuição do tamanho das
firmas, posto que o peso conferido às firmas com elevado market share é maior do que aquele
relativo às firmas com baixo market share. HHI = S xi 2; i = 1,n, onde x é o market share e n o
número e firmas no mercado relevante. Assim, percebe-se que quanto mais concentrado o
mercado, maior será o HHI. O limite inferior de HHI decresce à medida que aumenta o
número de empresas e que no limite ele tende a zero. Existem três linhas de corte que
balizam e classificam o grau de concentração de um mercado. A) Mercados com HHI menor
do que 1000 são considerados mercados competitivos, com baixa concentração, B) Mercados
com HHI entre 1000 e 1800 são considerados com concentração moderada e C) Mercados
acima de 1800 são concentrados e portanto com menor concorrência entre os produtores.
(RESENDE; BOFF, 2002, p. 78).
O gráfico acima indica o índice de concentração do mercado de telefonia móvel e
embora o índice esteja em declínio desde 1999, este mercado ainda é considerado concentrado
(uma ou poucas empresas), pois encontra-se em torno dos 3000 pontos, indicando um baixo
grau de concorrência entre as empresas.
55
Gráfico 16 - Market Share (%) dos Acessos Fixos em Serviço do STFC7
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 88).
Oi e Telefônica são as principais empresas de telefonia fixa de chamadas locais no
Brasil, principalmente por serem concessionárias de regiões relevantes. A Telefônica é a
concessionária atuante no Estado de São Paulo, enquanto a Oi é concessionária do serviço nos
outros Estados que não São Paulo. Porém, como o gráfico apresenta, a partir do ano de 2006,
a Embratel ganhou grande parcela de market share, uma vez que recebeu autorização por
parte da Anatel para atuar como operadora de Longa Distância Nacional (LDN), pois antes
atuava somente com o serviço de Longa Distância Internacional (LDI). Percebe-se, também,
que a partir de 2009, o Grupo GVT amplia seu market share, principalmente, por ter-se
tornando através de fusões e aquisições, uma empresa mais robusta.
7 Região I – Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais, Espírito Santo, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco,
Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará, Piauí, Maranhão, Pará, Amapá, Amazonas e Roraima. Região II – Distrito
Federal e Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Goiás,
Tocantins, Rondônia e Acre. Região III – Estado de São Paulo.
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Gráfico 17 – Market Share (%) dos Celulares por Prestadoras
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 97).
As principais operadoras de telefonia móvel no Brasil – TIM, OI, VIVO, CLARO – a
partir de 2004 / 2005, devido a algumas mudanças nas regras da Anatel, passaram a disputar
fortemente o mercado e possuem share muito próximo, sendo que em alguns momentos
mudam seu ranking de participação do mercado. No entanto, a Vivo lidera o mercado com
quase 30% do mercado, enquanto Claro e Tim estão próximas de 26% e a Oi atua com 18%.
3.4 INDICADORES DE PREÇO
Este indicador busca revelar a mudança do preço estabelecido pela Anatel para a
telefonia fixa ao longo do tempo.
57
Gráfico 18 – Preço Médio do Minuto Local
Fonte: Relatório Telebrasil (2013, p. 90).
De 2007 a 2012 é possível perceber uma pequena alteração na mudança do valor
médio do minuto entre ligações locais, basicamente uma mudança na casa centesimal (valor já
com impostos). Tais valores são avaliados anualmente pela Anatel. Os valores são reajustados
por meio do Índice de Serviços de Telecomunicações (IST), composto principalmente pelos
índices IST, IGP-DI e IPCA.
58
4 CONCLUSÕES
Quando o Brasil iniciou seu processo de privatização e regulação na década de 1990,
havia uma intenção clara de criar um momento de fortes investimentos e dinamismo nos
setores de infraestrutura. O órgão regulador entrou com a função de definir a estrutura
econômica e suas regras para que os agentes econômicos pudessem se desenvolver e
promover o desempenho do setor, a fim de atingir o objetivo regulatório que é de
proporcionar igualdade de oportunidades para todos os membros da sociedade.
Setores de infraestrutura, como o de telecomunicações, apresentam muitas
externalidades, principalmente, quando inseridas em um país como o Brasil, com
desigualdades geográficas e sociais evidentes. Tais externalidades incentivam a atuação de
monopólios naturais, ou seja, situações em que a estrutura de produção de uma única empresa
passa a ser a mais adequada. O monopólio natural ocorre, geralmente, quando bens e serviços
necessitam de larga escala para tornar sua oferta viável a um custo menor.
Dessa forma, a regulação do setor de Telecom enfrenta algumas questões, assim como
outros setores regulados pelo governo. No que se refere a preço, as empresas conseguem ter
pouca autonomia, sendo que a ênfase da Anatel visa expansão do mercado e não do preço. No
caso da telefonia fixa, existe um valor por minuto, estipulado por meio do Índice de Serviços
de Telecomunicações e, no caso da telefonia móvel, existe um teto definido pela Anatel, mas
devido a forte competição, as empresas acabam por praticar um preço abaixo do definido. Na
verdade, a regulação precisa penalizar e premiar perdas ou aumentos de produtividade, ou
seja, para regiões muito afastadas, levar a infraestrutura até estes locais é muito caro para uma
população geralmente pequena. No entanto, esse custo é compensado em alguns casos, por
haver grande demanda nos centros urbanos e pela prática do monopólio natural.
Outro ponto relevante na Teoria da Regulação é a universalização, visto que todo
cidadão tem direito de ter acesso ao serviço de telecomunicações e, no Brasil, ainda há
necessidade de expansão das redes físicas e pressão para utilização de subsídios, para garantir
acesso a uma parcela maior da população. Uma crítica à falta de incentivo do governo, diz
respeito à ausência de aplicação dos recursos que compõem o FUST, comprometendo de
forma significativa políticas de universalização. As taxas têm sido pouco utilizadas para sua
finalidade original e o montande recolhido é muito maior que o aplicado. Assim como a maior
parte do FISTEL, os recursos do FUST também estão sendo usados pelo governo para fazer
59
superávit primário. No entanto, há uma crítica referente a questão da universalização que trata
do modo de atuação do mundo capitalista onde as desigualdades existem mas não
necessariamente este é um fator negativo, evidenciando que o não atendimento de 10% da
população, como mostram os dados, torne-se um problema para o setor.
A Anatel entende que para manter um equilíbrio econômico-financeiro das
companhias, nem sempre será possível ter uma regulação eficiente, pois para garantir
rentabilidade é necessário abrir mão das falhas de mercado, ou seja, alguns mercados não
serão atendidos e outros municípios terão a presença de apenas uma empresa.
Outro quesito crucial que a regulação analisa é a qualidade da prestação do serviço.
Uma das justificativas para que o setor seja regulado é a garantia de um bom nível de
interconexão. É imprescindível que as chamadas sejam estáveis e um interlocutor entenda o
outro de forma clara, tanto na telefonia fixa como na telefonia móvel. Os índices de
qualidade, segundo análise gráfica, mostram alto desempenho nos dois serviços.
Na análise dos indicadores apresentados é possível verificar que a telefonia fixa e
móvel estão presentes em todos os municípios brasileiros, no entanto, há que ressaltar, que
nos municípios pequenos, atendem apenas a área urbana, deixando uma parcela da população
excluída desse serviço, mesmo com as concessionárias atendendo a norma de universalização
exigida pela Anatel. Contando que a agricultura no Brasil é um forte setor da economia e ela
se dá principalmente no interior do país, é possível afirmar que o desempenho desse setor
poderia ser ainda melhor, se a infraestrutura das telecomunicações os conectassem com o
mundo, facilitando e tornando mais ágeis as transações comerciais.
Os gráficos mostram ainda que a parcela da população que tem acesso ao serviço faz
uso do mesmo, fato que pode ser comprovado com a penetração domiciliar do telefone fixo e
a quantidade de celulares já ser maior que o número de habitantes no Brasil, revelando que os
consumidores possuem mais de um chip da telefonia móvel para se comunicar.
No entanto, a demanda no interior ainda é muito grande, principalmente por telefonia
móvel e mesmo com altos investimentos, as operadoras não chegam nessas localidades por
conta do custo elevado. Quase metade dos municípios ainda é atendida por apenas uma
operadora, o que revela o monopólio natural e explica a escala mínima de eficiência.
Os gráficos, em geral, apontaram um bom desempenho da telefonia fixa e móvel no
país, informando que 90% da população é atendida com, pelo menos, um dos dois serviços.
60
No entanto, algumas tendências mercadológicas estão ocorrendo e é possível identificar nos
gráficos apresentados. Na telefonia fixa está ocorrendo à perda de acessos, um menor tráfego
por terminal e uma crescente substituição do fixo pelo móvel. Já a telefonia móvel se tornou o
principal instrumento de relacionamento interpessoal e, cada vez mais, de informação e
entretenimento com os modernos aparelhos de celular. Há, ainda, o constante
desenvolvimento de tecnologias e a oferta das companhias de novos serviços com diferencial
competitivo.
Materializando, após uma década e meia do leilão de privatização, os resultados
apresentados mostram evolução quantitativa e qualitativamente considerável, passando de 13
milhões de linhas fixas em 1995, para 44 milhões em 2012. Os números da telefonia celular
são ainda mais relevantes, de 1 milhão de clientes em 1995 para 261 milhões clientes em
2012.
Nos últimos anos, a rápida disseminação das tecnologias de telecomunicações está
revolucionando a maneira como as sociedades produzem e se relacionam. O panorama
mundial está evoluindo por meio de um novo dinamismo econômico e o mundo dos negócios
está exigindo das empresas de telecomunicação, adaptações rápidas e contínuas para sua
sobrevivência e crescimento. Assim sendo, também há necessidade de contínua transformação
e visão estratégica da agência reguladora, tendo em vista a dinâmica do setor.
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