ESTADO y ECONOMIA EN LA PERSPECTIVA
DEL SIGLO XXI: EL CASO VENEZUELA
Luis Mata Mollejas
Para una situación de prosperidad esresbaladiza; para una situación de adversidad es buena: es el clima nacional deuna democracia.
Cicerón
SíNTESIS
La aparición y el agudizamiento de problemas comoel desempleo con inflación, el incremento de la pobreza,la crisis de representatividad y de credibilidad de lospartidos políticos y la percepción de un manejo ineficiente y no pocas veces doloso de los asuntos públicosha dado lugar al cuestionamiento del Estado de Bienestar o del régimen formal de Economía Mixta y democracia competitiva de partidos, que se generalizó en elmundo occidental en la segunda mitad del siglo xx, comoalternativa al Estado socialista y en sustitución del Estado liberal que predominó en el siglo XIX.
Después de examinar críticas y conceptos básicosen relación al ámbito económico y el ámbito sociopolítico, se concluye: primero, que el régimen constitucional venezolano de "economía privada dirigida", vigente desde 1961, guarda la flexibilidad suficiente parapermitir avances en los procesos de desarrollo y de demo-
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cratización del país, dentro de las perspectivas del sigloXXI, incluida la globalización financiera y el cambio enla informática; segundo, que son las políticas económicasde corte neoliberal inspiradas en el llamado Consensode Washington (1987) los factores originarios del actualretroceso en el bienestar de la sociedad venezolana, ytercero, que todavía no se requieran transformacionesmayores del consenso constitucional en el ámbito económico, sino cambios en las políticas macroeconómicas para obtener un crecimiento suficiente del excedente económico, anticipando que el éxito de dichas políticas, al cumplir su cometido, las llevará a la obsolescencia y a un ulterior cambio.
Finalmente, el conjunto de políticas deberá prestarparticular atención a los aspectos financieros y a los delempleo al avanzar en los procesos de integración económica subregional, habida cuenta de que ellos parecenpresentar la única salida para recuperar el dominio deldestino como país, conservando la identidad latinoamericana.
1. EXITOS y FRACASOS DEL ESTADO DE BIENESTAR
Una de las características de la segunda mitad delsiglo XX ha sido la evidente compatibilidad entre el capitalismo y la democracia, bajo la organización del Estadode Bienestar; y que dicha condición se ha mostrado másexitosa en perdurabilidad que otras experiencias, específicamente la que realizaba desde 1917 la extinta UniónSoviética.'
1. affe (1988. pp. 55 Y56), citando a J.S. Mill yaC. Marx, afirma quedurante el siglo XIX se suponía la incompatibilidad entre las características del capitalismo liberal (iniciativa privada y libre comercio) y de la democracia entendida como la forma de gobierno dondeel Estado media en la lucha de clases pues para ello debía regular ointervenir en los mercados. D.F. Maza Zavala (1988) señala que lamodalidad mixta nace, en la práctica, en los años 30 como vía deemergencia para salir de la crisis, principalmente en los EstadosUnidos bajo la presidencia de F.D. Roosevelt, obteniendo consistencia teórica con la obra de Keynes.
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Puede afirmarse que esta compatibilización se generó al finalizar la JI Guerra Mundial (1945) al aceptarse,como principios del pacto social básico (Constitucionesnacionales), los siguientes:
i) El mecanismo para orientar la colocación derecursos, el intercambio internacional, la introducción de innovaciones y, en general, todos losprocesos económicos sería el mercado; aunquese admitiese algún grado de coordinación, supervisión y planificación nacional relacionable conel gasto público, para ajustar el nivel de la producción al poder adquisitivo efectivo";
ii) el logro de un nivel mínimo de vida y de undesempleo, también mínimo, se obtendría mediante el mecanismo de Seguridad Social;
iii) el agente garante (responsable) de la estabilidad (en términos reales) de una distribuciónequitativa del ingreso nacional, en línea con elprogreso de la productividad, sería el Estado(Bowler, 1981), con una intervención "inteligente". y
iv) no habría ventajas derivadas para ningún paísen particular derivada de manipulaciones cembiarias, lo cual se garantizaría al utilizar comomecanismo regulador la creación del patrón oromodificado, bajo la tutela de una autoridad internacional: el Fondo Monetario Internacional 3.
Aproximadamente entre 1945 y 1975, el modelo deeconomía mixta o de Welfare Sta te estuvo acompañado poruna prosperidad creciente y por una disminución de losconflictos sociales, restringidos a la distribución del volumen de renta y sin objetar la organización de la produc-
2. En otras palabras. en línea con el pensamiento keynesiano (Galbraith,1983, p. 276).
3. El hecho de que lodo el sistema descansara en una economía circunstancialmente exitosa dio bases frágiles al mecanismo creado en 1944.al perder competitividad el país cje. Ello se haría patente en 1971.
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cion, 4 en las economías más industrializadas; mientrasque en las economías exportadoras de bienes primariosel éxito del modelo estuvo sujeto a circunstancias relativas al comercio internacional.
Pero durante los últimos veinte años, el paradigmadel Estado de Bienestar ha estado expuesto a numerosas críticas. Desde el ángulo económico por la aparición de una inflación sostenida, conjuntamente con altosniveles de desempleo y crecimiento de la pobreza y,desde el ángulo político, por el creciente desprestigiodel instrumento esencial del juego democrático: los partidos políticos, y su parcial substitución, en cuanto arepresentatividad popular, por organizaciones y líderesque se manifiestan opuestos al sistema electoral, elemento también clave de la democracia occidental 5.
1.1. LAS CRíTICAS DESDE EL ÁNGULO ECONÓMICO
El modelo de Welfare State tiene como base teórica la tesis keynesiana de que los intereses de los diversos actores no son necesariamente contradictorios; esdecir que las opciones de cada uno para la defensa desus intereses corresponden a las de un juego de "sumano nula".
Desde este ángulo, la realización del producto nacional requiere una buena proporción de la masa sala-
4. De acuerdo con Offe (1988, p. 73), este tipo de conflicto puedeasumirse perfectamente en el plano político por medio de la competencia entre los partidos, al involucrar cuestiones de "más o menos",de "más pronto o más tarde" y no implicar opciones opuestas "esto olo otro". En otras palabras, al existir un consenso en lo fundamental,la democracia puede entenderse como un proceso que se opone a lallegada o mantenimiento en el poder de dirigentes en contra de laopinión de la mayoría (Touraine, 1994, p. 12).
5. Para Touraine (1994, p. 12) la democracia puede entenderse comoun proceso que se opone a la llegada, o mantenimiento en el poderde dirigentes en contra de la opinión de la mayoría; pero dadas lascríticas a los procesos electorales califica de "dudoso" el triunfo dela democracia occidental sobre el experimento de las democraciassocialistas autodenominadas "populares" (aut. cit, pp. 21-30).
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rial; pues sin compras, sin consumo 6, sólo habría acumulación de bienes de capital, de inventarios y gananciascontables necesariamente decrecientes. Por su parte, lasempresas requieren una tasa de "beneficios líquidos" paragarantizar la continuidad del proceso de inversión y,consecuentemente, del crecimiento del empleo. Las fallasocasionales del mecanismo descrito se suponen superables con el gasto social (compensatorio) del Estado 7. Asfla función básica de la polttica económica, en elEstadode Bienestar, era cubrir los riesgos de los procesos económicos orientados por el mercado. Para ello, el gobierno podría financiarse con créditos (desfasando ingresos) sobre la base de provisiones optimistas de la evolución del producido fiscal (producto de impuestos, tasasy rentas). Es decir, esperando que el crecimiento de laeconomía permitiese el crecimiento de la capacidad depago del Estado. Así la situación de déficit crónico delEstado no sería necesariamente perjudicial, si la tasa deinterés se mantuviese en niveles que hicieran viable lainversión reproductiva.!
Así, la condición de equilibrio dinámico del modelodescansa (a corto plazo) sobre la influencia del gastodeficitario en la tasa de interés, de las circunstancias delintercambio internacional en la tasa de cambio, de lainteracción entre ambas tasas a través de los flujos decapital, del rendimiento de las inversiones directamentereproductivas (productividad) y de la apertura financie-
6. La experiencia de Japón fue exportar agresivamente productos convalor agregado (industriales) aun restringiendo el crecimiento delconsumo.
7. Keynes se dio a la tarea de convencer a los dirigentes de las democracias occidentales de que el mantenimiento de la ocupación plenano requería instituir la propiedad pública a todo 10 largo de la escala,ni la planificación central. Las contradicciones del sistema podíanresolverse por interferencia estrictamente limitada con medidas presupuestarias (Crossman 1941, p. 371).
8. El mantener la capacidad de pagos es un requisito importante, como10 demostró el caso de la ciudad de Nueva York en los años 70,pues, aunque regían tasas bajas de interés no encontraba financiamiento.
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ra internacional. En este último caso los rendimientosde los instrumentos financieros extranjeros afectarán ala selección de inversiones de cartera, pudiendo, segúndiversas circunstancias, ocasionar una inclinación haciavalores y divisas extranjeras (selección "adversa" de cartera).
Así, como consecuencia de los cambios en las reglas del intercambio internacional de capitales (despuésde la cancelación de los acuerdos monetarios de BrettonWoods en 19719, la esfera financiera queda expuesta afactores exógenos capaces de hacer insuficientes las reservas de los Estados para cubrir los riesgos de las especulaciones en divisas (crisis monetaria y bancaria de losaños 80 y 90), sin que hasta el momento se hayan establecido mecanismos eficientes para contrarrestarlos habida cuenta de las insuficiencias de los acuerdos bancarios de Basilea.
Adicionalmente puede señalarse que, desde el ángulo de los factores reales, debe reconocerse que el mecanismo de Seguridad Social tiende a rigidizar al mercado de habilidades (empleo); por lo cual, desde la óptica de las empresas, la Seguridad Social forma parte del"problema" y no de la "solución". Por esta ruta, las circunstancias de estancamiento en el crecimiento de laproductividad hacen cuestionable la legitimización políticade las exigencias de los asalariados (Offe, p. 78). Enotras palabras, en tales circunstancias el esquema respondería a un juego de suma cero, contradiciendo la hipótesis keynesiana original.
9. La devaluación del dólar estadounidense se asocia a la presión inflacionaria producida por los gastos de la guerra en Vietnam y al éxitocomercial de las economías europeas y japonesas. Estos elementoscombinaron un déficit fiscal creciente con un déficit recurrente de labalanza comercial.
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1.2. LAS CRíTICAS DESDE EL ÁNGULO pOLíTICO
En última instancia, la práctica de la democracia occidental se manifiesta en la competencia electoralentre los partidos, pues se supone que su rol básico seacontribuir a la formación de la voluntad popular. Perosiendo también el propósito de todo partido el de asumir el gobierno, solamente aparecerán como "componentes de la voluntad popular" ciertas necesidades y principios (posición ideológica) compatibles con el status quoy con los propósitos del Estado 10. Así, los principios ynecesidades excluidos de la posición "programática" semanifestarán por medio de "organizaciones de protesta"más o menos marginables, creando tensiones más o menos graves en las interrelaciones de los factores sociales.
En efecto, contemporáneamente, en el ámbito político existe un amplio espectro de actores, cuya circulación en los procesos económicos y políticos ocurre condos tendencias opuestas (Vilas, 1996). Por un lado seencuentran los estratos empobrecidos y políticamente marginados en las organizaciones tradicionales (partidos políticos y sindicatos), con lo cual su manifestación en lavida social oscila entre actos y actividades violentas ypasivas, aunque temporalmente encuentran representación y modos de participación con los llamados "movimientos" u "organizaciones populares" (multiformidadde lo popular, según Vilas, p. 29) cuyos líderes rechazanlos esquemas organizativos de los partidos de masas;con lo cual, según distintas experiencias, se debilita supersistencia, a pesar de alcanzar, a veces, triunfos electorales significativos (López Maya, 1996).
A estos actores se oponen quienes representan intereses relacionados con las grandes empresas, cuya mani-
10. Para Duverger (1967) los partidos tienen dentro de su génesis combates esenciales de las luchas de clase en el pasado, en cada país;pero la necesidad de ganar elecciones hace que los militantes seanheterogéneos (clientelismo) o se llegue a concesiones de principiosaun con el riesgo de crear conflictos internos (pp. 20 Y 93), dejandoen segundo plano los conflictos de clase.
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festación en la vida social se realiza mediante instituciones "independientes" o "grupos de presión" cuyas actividades en la producción, en la socialización y en laculturización les permite convertirse en voceros válidosante las entidades gubernamentales y, aún, ante organismos internacionales, convirtiéndose en sus voceros o ensus protegidos según se presentan las diversas circunstancias 11. También debe incluirse un colectivo de técnicos, que sin formar ningún grupo cohesionado formalo informalmente, por el origen y carácter de su educación en los llamados países centros, se constituyen enportavoces y promotores de políticas y de ideologías alas cuales se les atribuyen cualidades de excelencia, sinobservar que su éxito relativo puede derivarse de su aplicación o adecuación a condiciones disímiles de las nacionales.
Todo lo anterior dificulta la aplicación de la mediación asignada al Estado, es decir la práctica de lademocracia al encontrarse éste ante actores con diferentes 'poderes, ante diversas circunstancias; aunque también se ha señalado que los "movimientos populares"con su reacción defensiva frente a problemas cotidianos, potencialmente tienen capacidad para dar lugar amovilizaciones 'masivas (Gómez, 1992, pp. 26-27), locual se interpreta como factores "democratizadores" alinnovar en las formas organizacionales orientadas porprincipios de "democracia interna" y de difusores devalores como la equidad; entendido todo esto como cam-
11. En el caso particular de Venezuela, además de las instituciones formales de intereses homogéneos, como las diversas "cámaras" de producción y comercio, actúan varias "organizaciones" de carácter "técnico" e independientes de los partidos políticos según sus dirigentes. La investigación periodística revela la existencia de una decenade esos grupos de presión (Flores, 1977) siendo los más conspicuoslos denominados "Santa Lucía", "Roraima", "Venezuela 2020","Venezuela a Futuro", "Venezuela Cívica" y "Factor Democrático".Según Melinkoff (1990), la función específica del grupo de presiónes asegurar la adopción de decisiones gubernamentales en su propioprovecho. En tiempos de crisis de los partidos políticos pueden competir con ellos en la formación de opinión pública.
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bios en la cultura política, y en última instancia, comolucha contra las prácticas c1ientelares de los partidosdesignados entonces como "tradicionales".
Se conforman así tres polos de referencia: el mercado, los principios de regulación estatal y el consensocomunitario compatible con aquél, para mantener controladas las tensiones entre los intereses individuales ylos intereses colectivos. Por 10 tanto, el área de cooperación y de concertación de intereses está limitada, y dichos límites dependen de si el beneficio de mantener elsistema es una suma positiva (juego de suma no nula).Es decir, si hay incremento del ingreso per capita. Enlas circunstancias de que dicha suma sea nula o negativa(como ocurre cuando hay graves crisis económicas), elsistema social corre el riesgo de ver incrementarse laentropía política. En otras palabras, sólo los conflictosno esenciales pueden resolverse con la competencia entre los partidos democráticos o campo político de la "democracia formal" 12. Así, la existencia de la democraciarequiere la existencia del progreso económico.
1.3. CRíTICAS DESDE EL ÁNGULO SOCIAL
También se ha señalado que la intervenciónestatal en las áreas de servicios colectivos -educación,salud, entre otras- ha disminuido la capacidad de laspersonas de ayudarse a sí mismas; a más de que, desdeel ángulo administrativo, los gerentes de dichos servicios no parecen considerar el criterio de eficiencia y porlo contrario continuamente redefinen los problemas quesuponen han de resolver (Ofe, p. 82). Otra crítica es laseñalada por J.F. Revel (1982), para quien el éxito delEstado en la intervención económica lo obligaría a in-
12. Así. desde el ángulo político. la funcionalidad de la democracia formal depende de que los antagonismos de clases y la opresión material no deben ser demasiado graves. por lo cual el "pluralismo" puede llegar a ser más aparente que real (Duverger, 1967, p. 219) aleliminarse los "extremos".
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vadir otras esferas de la vida civil por la multiplicidadde controles a los que habría que recurrir al constituirseen agente económico universal (aut. cit., p. 108).
En general se señala que, al carecer el gobierno de"topes de regulación" claros en los diferentes ámbitos,se introducen ineficiencias en todos los procesos, haciendo que el modelo sólo funcione cuando hay excedentes económicos tangibles 13. Pero al suavizar las crisis socioeconómicas, las políticas habrían minado la aparición de incentivos extraordinarios para la inversión ypara el trabajo. En los términos de Klein (1980), el Estado de Bienestar habría sido "víctima de su propio éxito".
1.4. ALGuNAs mNSEClJBlKJAS DELOS IN1ENI'OS DEMODIFICACIÓN
AL ESTADO DE BIENESTAR
¿Está entonces el modelo de la economía mixta ysu contrapartida política, la competencia entre partidos,en vías de extinción?
En los umbrales del siglo XXI el régimen de economía mixta, a la luz de las críticas que se han hecho, delas cuales hemos intentado realizar un resumen en losparágrafos precedentes, ha tenido una evolución diferente en las economías industrializadas y en las economías exportadoras de bienes primarios.
En los Estados Unidos de Norte América, los programas sociales subsidiados por el Estado se han venidoreduciendo como medida para paliar el déficit fiscal.Así el ingreso real de los norteamericanos se ha venidoreduciendo; pero, en contraposición, la flexibilizacióndel salario ha impedido el incremento del desempleo y13. De lo anterior puede inferirse que la democracia formal occidental
sólo sería viable en las economías prósperas; mientras que a lassociedades pobres les correspondería, por razonamiento en contrario, gobiernos autoritarios. Touraine (pp. 40-41) señala que la autonomía individual es parte esencial de la democracia, y que ello sefacilita con el éxito económico; pero que la democracia no puede serconcebida como un atributo de la modernización económica, pues unaspecto esencial sería la capacidad autodefensiva de la comunidadante todo autoritarismo.
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con ello se han mantenido controladas las tensiones sociales más fuertes.
En las economías industrializadas de Europa, el régimen de Seguridad Social se ha conservado, pero eldesempleo se ha venido elevando (Krugman, 1995) ylos intentos recientes de reducir las prestaciones sociales se reflejan en crecientes conflictos sociales 14.
En las economías exportadoras de productos primarios, como las de América Latina, la disminuci6n dela protecci6n social (su transformaci6n en régimen financiado por los propios trabajadores) ha sido provocadapor la aplicaci6n de "políticas de ajustes" 15 que, con elprop6sito de combatir la inflaci6n, han incrementado losniveles de desempleo y reducido, en promedio, las tasas de incremento del producto. Por ello, las crisis sociales y políticas se siguen manifestando con cierta gravedad en el subcontinente.
S6lo las economías asiáticas, orientada su producci6n hacia la exportaci6n de bienes, con alto valor añadido, mantenían hasta hace poco tiempo un crecimientosostenido. Pero allí no siempre puede encontrarse, desde el ángulo político, un régimen democrático, con bajao con poca participaci6n del Estado en materia econ6mica.
De 10 anterior puede inferirse que en todas partes,al tiempo que se desmantelan las instituciones típicas dela Economía Mixta, se incrementa el desasosiego social,constatándose que las medidas tomadas en el orden econ6mico 16 y con los intentos de desmantelamiento institu-
14. Las explicaciones del desempleo y de la caída de los niveles desalarios en los países desarrollados cubren varios aspectos: desde elángulo macroeconómico las exportaciones "baratas" de los nuevospaíses industriales y desde el ángulo micro el avance tecnológico(véase Krugman, 1995; Elmeskon, 1993 y Rosen, 1981).
15. A nivel teórico se establece que el déficit externo y la inflación sonconsecuencias del déficit público. Así el controlar el gasto públicoserá una clave de la política de ajuste.
16. De acuerdo a las políticas surgidas del llamado Consenso de Washingtonde 1987.
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cional de la Seguridad Social solidaria se han producido las siguientes consecuencias:
i) La inflación se ha hecho persistente, presentándose entre uno y dos dígitos. En AméricaLatina han desaparecido las situaciones hiperinflacionarias al costo de un menor crecimientode la economía y con notable incremento deldesempleo (Tabory, 1996), lo cual acucia laentropía social, pues los organismos políticosde base (los partidos) y aun los propios políticos a nivel personal, han visto disminuir suprestigio o se han ganado la desconfianza popular;
ii) la esperanza de la reducción de los problemasseñalados se centra en un incremento de lasexportaciones y en la captación de ahorros externos, descuidando el hecho de que el cambiointernacional se desempeña como un juego desuma nula;
iii) la competitividad se ha desmejorado principalmente en los países en vías de industrialización por el incremento de los costos financieros;
iv) no exisie un paradigma de contrato social básico alternativo que guíe la transformación haciael progreso, pues la síntesis crítica de la economía mixta -"más mercado y menos Estado"parece implicar un retroceso en el mundo delas ideas.
De allí que extraer una apreciación general sobre laevolución y vigencia del Estado de Bienestar requieravolver a consideraciones básicas.
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2. EXAMEN DE ALGUNOS CONCEPTOS BÁSICOS
2.1. EN RELACIÓN AL ÁMBITO ECONÓMICO
Como es bien conocido, con el término "mercado" la teoría económica designa la organización que permite el intercambio entre vendedores y compradores oconsumidores y productores (como actores reales) o elencuentro de la oferta y la demanda (en el mundo de laabstracción), 10 cual permite obtener un cuadro generalde la situación económica (precios, inventarios) y de sustendencias.
En cuanto a la interrelación entre los agentes (ámbito político) al nivel de abstracción teórica, el mercado puede llegar a ser políticamente neutro (modelo decompetencia perfecta) donde nadie afecta a otro; mientras que en la realidad el mercado es un enfrentamientode fuerzas o "competencia imperfecta", o confrontaciónde oferentes y demandantes en un ambiente de maniobras para ocultar la información (Razeto, 1982, p. 220)con el propósito de garantizarse cada uno un máximo deprovecho propio. Manteniéndonos en el nivel de abstracción también se le asigna al mercado la capacidad dearbitrar, de manera óptima, la asignación de recursos yla distribución de la renta. En síntesis, el mercado puedeser considerado como el mecanismo de coordinación delas decisiones económicas (Razeto, 1982, p. 221).
Con la expresión "mecanismo" se sugiere la idea deque el mercado opera con procedimientos "objetivos" y"automáticos" (Razeto, p. 221). Esta supuesta "mecanicidad" y "automaticidad" en el sentido de que no implicainteracciones subjetivas de ningún actor, lleva al requerimiento de que los mercados deben estar libres de laintervención del Estado, el cual a su vez debería comportarse como un agente neutro, o mejor aún abstenerse detoda intervención. Así, la abstracción teórica (correspondiente a la microeconomía) ha conducido a idealizar la"competencia" eliminando la característica de confron-
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tación de agentes y poderes, y consecuentemente la necesidad de aplicar políticas públicas.'?
En este punto cabe destacar que la abstracción de lacompetencia perfecta puede asimilarse a la idea de "mercadodemocrático" caracterizado por:
i) la "atomización" o existencia de un mecanismo de participantes, independientes individualmente sin influencias, lo cual permite obtenerun nivel de consenso en los términos de intercambio (precios), no quedando ningún actor ofactor productivo subordinado a otro,
ii) la información fluida y completa, lo cual permite que las transacciones se cierren a nivelóptimo para cada participante, sin que se produzca beneficio para algunos (óptimo pare-tiano).
El contraste con la realidad, la existencia de flujosdesiguales entre los agentes (análisis macroeconómico)y la constatación de la existencia de distintos grados deimperfección, permitirá entonces establecer la categoría de mercados "no democráticos" u "oligárquicos" conprecios impuestos (sin consenso) a partir de información oculta (desinformación), con beneficios extraordinarios para algunos y con predominio, en consecuencia, de un factor sobre otro.
En síntesis, la competencia imperfecta, el mercado"oligárquico" y los beneficios extraordinarios llevan finalmente a una capitalización en pocas manos y al predominio del capital sobre otros factores convirtiéndose enel factor organizador de los procesos económicos 18.
17. Entendiendo el concepto política como el "arte de arbitrar" entre poderes con propósitos definidos.
18. La consecuencia de lo anterior es que la democratización del capitalimplicaría la democratización del mercado. Así. no toda economíade mercado es condición necesaria de la democracia, como afirmaTouraine (p. 332). La condición necesaria, aunque no suficiente, esque haya un creciente excedente, o lo que es lo mismo, una creciente productividad.
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Como respuesta lógica, los actores-factores subordinados crean instrumentos de defensa, pero no alcanzan a suprimir la predominancia del capital.
Así el trabajo crea sindicatos con perjuicio de losno sindicalizados y de los desempleados; las familiascrean organizaciones de consumo colectivo con riesgospara la calidad, y el Estado establece controles diversos, creando parcelas sociales con privilegios. Pero lapetición de "no intervención" significa, en el fondo, protección para el factor regulador y con ello ausencia deneutralidad. Por eso, en última instancia, la ideologíadel Estado mixto no acepta la petición de principios contenida en el concepto de "subsidiaridad del Estado" 19.
2.2. EN RELACiÓN AL ÁMBITO SOCIO-POLíTICO
Históricamente el Estado moderno cuando nacelo hace la sociedad civil, rompiendo la cadena de jerarquías, lealtades personalistas y exclusiones propias de laEdad Media. La transformación más importante del Estado moderno reside en la concepción de que todo poder, al provenir de la sociedad, es necesariamente representativo, y que dicha representación exige determinadas organizaciones, "incluyendo las relativas al controlde los gobernantes por los gobernados (equilibrio) 20.
Las ideas anteriores, en sí, son muy antiguas. Entrelos antecedentes de la teoría del equilibrio de los poderes (Monstesquieu) puede señalarse que Aristóteles planteaba en su "IIoAlTEla" (Política) que la forma másconveniente de gobierno era una mezcla de oligarquía
19. De acuerdo al llamado "principio de subsidiarídad", el Estado nodebe participar en las actividades que el sector privado puede desempeñar exitosamente. Contra ese principio se alega la diferenciade poderes de los actores en las realidades concretas o históricas.
20. Hasta la ruptura de la organización medieval, todos los interesesdistintos de los de jerarquía constituían oposiciones al poder constituido. Hobbes señala así que la oposición de intereses conduce a laanarquía. Entre los escritores modernos, habrá que esperar hasta Maquiavelopara reencontrar la idea del Estado como equilibrador de los intereses en pugna a través de la creación de instituciones representativas.
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con democracia, desarrollándose posteriormente esta ideacon Polibio, quien afirmaba que en la democracia "cadaórgano puede obstaculizar o colaborar con los otros" y"ninguna de sus partes excede su competencia y sobrepasa la proporción" (Bobbio, pp. 154-157).
Hoy, el fino modelo montesquiano de los equilibrios,tan mecanicista, tan siglo de las luces, ha sido sobrepasado en su formalización por la mayor o menor expansión del Estado frente a los poderes crecientes de algunas organizaciones de la sociedad civil; la cual no está,como se suponía en el siglo XVIII, reducida al conjunto atomizado de los ciudadanos; por lo tanto es necesario analizar la importancia para la democracia de la dicotomía público/privado 21, o Estado y sociedad civil.
En efecto, la relevancia conceptual de la dicotomíamencionada es que en ella convergen otras dicotomíastradicionales en las ciencias sociales: la sociedad civilcuyas relaciones se rigen por los contratos privados (entreiguales que pueden ser disueltos por voluntad de una delas partes) y su opuesto, el ordenamiento público, querige las relaciones entre desiguales: el Estado y los particulares y que no puede ser disuelto o por uno o porgrupos de individuos, sino por consenso de la totalidado mayoría del colectivo. De allí se deriva la supremacíade la ley sobre el contrato, ya enunciada por Cicerón(Bobbio, p. 17).
Pero la dicotomía que más nos interesa destacar esla que existe entre las relaciones económicas y las polí-
21. La pareja de términos opuestos. público y privado, como es bien conocido, tiene uno de sus más remotos orígenes en la tradición jurídica ius naturalista que opone el concepto ".1l'OAl-rLXO~"derivado del ":n'OA.-rS", con lo cual Aristóteles inicia su tratado depolítica; indicando que la ciudad" :n'OA.-rS", con su carácter decomunidad independiente, se ordena sobre la base de un acuerdo oconstitución "nOAL'l"ELa", siendo el Estado y lo político o público una consecuencia o derivación de la sociedad familiar o doméstica (societas naturalis) constituido por individuos hipotéticamentelibres o iguales. Así lo público está constituido por el acuerdo de losindividuos que deciden salir del estado de naturaleza (Bobbio, 1989,pp. 56-57).
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ticas, pues las relaciones económicas, supuestas entreiguales en la abstracción del mercado, son relacionesentre desiguales por la supremacía coordinadora del capital sobre el trabajo. Como las relaciones políticas corresponden al status rei publicae o de utilidad pública opuestaa la singolorum utilitas de la esfera privada, y tienen como objeto mediar entre los agentes desiguales, las relaciones económicas resultan sujetas a las políticas y nopueden prevalecer sobre éstas. En síntesis, al ser lasrelaciones económicas relaciones entre desiguales, no esde extrañar el carácter público que da origen (razón deser) a la política económica, a pesar de la abstraccióndel mercado. Se comprende así también que los conceptos teóricos de la economía, relacionados con los flujosreales y monetarios entre agentes (circuitos económicos), reflejan una realidad que se oculta al utilizar losconceptos también teóricos referentes a los mercados ysus equilibrios. De allí que el aparato teórico de la economía estaría incompleto, y sería por ello poco fiable, si selimitase a la lógica de los mercados (lógica microeconómica) debiendo complementarse con la lógica macroeconómica relativa a flujos y acervos."
Otra distinción que confluye en la dicotomía público/privado, como 10destaca Bobbio (pp. 20-21), es larelativa a la justicia distributiva y la justicia conmutativa. Esta última es la que emite juicios sobre los intercambios que, para ser justos, deben considerarse de igualvalor. Por su parte la justicia distributiva se inspira en laautoridad para distribuir según criterios que pueden cambiar de acuerdo a las situaciones objetivas o puntos devista prefijados (subjetivos). Los criterios más comunes son "a cada uno según su mérito", "a cada uno se-
22. Es así como, desde el siglo XVIII, se incorpora la preocupación porel análisis de flujos, el cual en oposición al análisis del mercado, denaturaleza estática (estudio del equilibrio), será naturalmente un análisis dinámico, a más de destacar las consecuencias para los distintos agentes. El análisis estático lleva a la concepción del equilibrio como "armonía" social y el análisis dinámico a la oposición deintereses.
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gún necesidad" y "a cada uno según su trabajo". Así lajusticia conmutativa tiene lugar entre las partes (agentes o autores) y la distributiva entre el todo (la sociedad) y las partes (los actores individualmente considerados) 23.
Cabe ahora referirnos a las consecuencias relativasa la supremacía.de 10público sobre 10privado. Los antecedentes del derecho público se remontan, como vimos, alprincipio aristotélico 24 de la supremacía del interés público (colectivo) sobre el interés individual, con la necesaria subordinación, inclusive la eventual supresión delderecho individual, si va contra el bien común 25.
De allí que en la dicotomía existente entre dos procesos, el de privatización de 10público y el de socialización de 10 privado, debe tenerse claro que el rol delEstado contemporáneo cuya sociedad civil está constituida por grupos organizados, cada vez más poderososdesde el lado de la empresa, y por organizaciones cadavez más débiles desde el lado laboral y popular, sea elde mediar entre los- conflictos que se derivan de esaoposición de poderes, siendo clave para entender la temporalidad de toda política y de toda resolución del conflicto, la cláusula implícita rebus sic statinbus (hasta quela situación no se modifique).
Asociado también a todo 10 anterior encontramos,finalmente, 10 relativo a la legitimidad de la actuación
23. De allí que Vico en 1720 denominara equatrix a la justicia conmutativa,que regula las relaciones entre iguales, y denominase Rectrix a las regulaciones entre desiguales, como entre la familia y el Estado.
24. Aunque al derecho privado formalmente se le atribuye una mayorantigüedad,refiriéndosegeneralmenteal Corpus Iuris de Justiniane (derechoromano) y a las modificaciones generalmente divulgadas por la recopilaciónnapoleónica (1804), mientras que al derecho público se le atribuyeformalmente un origen relativamente moderno, habida cuenta de laprofunda transformación ocurrida entre la disolución de los Estadoso Imperios antiguos, el tránsito de la sociedad medieval y las relacionesentre los Estados modernos y la Iglesia, entre otros (Bobbio, p. 25).
25. El razonamiento de base (aristotélico-hegeliano) afirma que el bienmáximo de cada uno no es sólo producto del esfuerzo personal, sinode la contribución solidaria de todos al bien común (Bobbio, p. 25).
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del Estado. Queda claro que un poder basado en unarelaci6n de fuerza, aunque sea efectivo, es ilegítimo enel sentido de que no es lícito (sin fundamento jurídico).De los principios utilizados como criterios de legitimidad 26, los más usados contemporáneamente apelan alconsenso mayoritario (principio democrático) 27 y al progreso hist6rico. Así, la necesidad de un nuevo contratosocial en lo trascendente, y de nuevas políticas en locoyuntural, nace de la conveniencia de substituir todo loque está condenado por la inefectividad funcional. Eneste sentido, una necesaria inobservancia de las normaspuede significar la presencia de un proceso de "deslegitimizaci6n" (Bobbio, p. 125).
Las conclusiones de todo lo anterior son:
i) la legitimidad y la efectividad del poder se obtienen por el consenso social del predominiodel interés público sobre la utilidad percibidaindividualmente;
ii) el predominio del bien público debe ser entendido dinámicamente en un sentido progresivo.Aquello que obstaculice el progreso del biencomún, pertenezca o no a la esfera privada,debe ser modificado en la oportunidad que lasociedad lo reclame. Un indicador formal dedicha oportunidad puede encontrarse en la inobservancia de las normas o en la inefectividadde las acciones;
iii) las relaciones econ6micas, aunque formalmenteentre iguales, son relaciones entre agentes condistinto poder. En consecuencia es legítima su
26. De acuerdo con Bobbio hay por lo menos seis que han sido invocados: la voluntad recibida de Dios o recibida del pueblo; la naturaleza desigual de individuos o pueblos y la histórica basada en laevolución yen su dinamismo (pp. 117-134).
27. Por supuesto, la discusión sobre la tiranía de la mayoría ha producido las variantes prácticas de la representación proporcional o delas minorías.
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regulación y seguimiento, en todo tiempo y momento, por la política económica;
iv) la conveniencia de la mayor o menor extensión del Estado, en todo momento no se guíapor el juicio privado, sino por la apreciaciónhistórica del bien común. En otras palabras, elEstado democrático debe seguir, por esencia,criterios que permitan la coordinación entre losentes públicos y los actores privados.
2.3. EN RELACIÓN A LA RACIONALIDAD DE LAS DECISIONES
El político es quien, en coyuntura única, elige enfunción de sus valores una opción para actuar, sabiendo que las consecuencias de su decisión no son rigurosamente previsibles. De allí que muchas veces las decisiones se toman sin reunir la suficiente información, laque debería ser completa para llenar el requisito de racional (Austin, 1956). Los centros de decisión social tampoco cuentan todo el tiempo con un conjunto aceptadode valores (bien común). Así, la definición de este requisito básico se torna en la práctica difuso y eventualmente poco operativo 28. La aparición de la tecnologíade las computadoras ha permitido creer que la información puede tenerse más completa y más pronto, pero loque ha ocurrido es que la élite política delega ciertasáreas de adopción de decisiones a "expertos", con locual, si bien es cierto que ello ha reducido el campo delos conflictos normativos (valores), la decisión final, trascendental, permanece en el campo político, donde la información sobre las consecuencias siempre es fraccionaria. Así, la motivación (subjetiva) tiene tanta importan-
28. Hasta Schumpeter (1976, pp. 251 Y 255) encuentra que el bien común será entendido en forma diferente por los individuos y que siaun se lograse expresarlo en términos genéricos será difícil lograr elacuerdo en las proposiciones específicas. Un ejemplo de definicióngenérica se encuentra en Jacques Maritain: La persona y el bien común,Club de Lectores, Buenos Aires 1968, pp. 58-69.
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cia corno la comprensión de los fenómenos (Hirschman,1967).
Por lo tanto, no sólo es difícil establecer un nivelde consenso técnico, porque en la práctica los problemas no son "solucionados" y son sometidos a una seriesin fin de ataques por medio de acciones sucesivas y aveces contradictorias, sino que en el nivel político losvalores pueden estar indefinidos o ser contradictorios.De allí que exista una tendencia a que las solucionescoherentes y radicales sólo aparezcan después de unacrisis grave (Etzioni, 1980).29
3. Los VíNCULOS ENTRE EL ESTADO y LA ECONOMíA:
CARACTERíSTICAS DE LAS POLíTICAS
De lo anterior se infiere que un primer vínculo entreEstado y economía reside en la legitimación social deun orden económico mediante una organización políticaad-hoc. Así la libre competencia y su organización, elcapitalismo liberal, se legitiman a través del Estado Liberal(montesquiano), mientras que la planificación central yel capitalismo de Estado se legitiman con el Estado totalitario (de izquierda o de derecha), y el régimen de economía mixta se legitima con el Estado de Bienestar Social,lo cual incluye algún grado de planificación "consensual" o democrática y la aplicación de algún criterio dejusticia distributiva.
El segundo vínculo entre Estado y economía es elpredominio de políticas públicas orientadas a mantenery proteger al statu qua y a la dinámica económica de agentes y fenómenos perturbadores. En consecuencia, unapolítica exitosa no sólo requiere la comprensión previa
29. En este sentido es útil recordar lo que Guilhon (1995) llam6la inflaci6n de expectativas. pues se espera que los gobiernos democráticos, en el corto plazo, encuentren soluciones al desempleo, a lainflación, a la desigual distribución de la renta y. en fin, a la pobreza.
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de la dinámica interna existente, sino que también exige el reconocimiento y la importancia de las influencias de las variaciones del entorno, a fin de minimizarlos efectos indeseables.
En todo caso, al aceptarse que el paradigma de losprocesos económicos es el incremento del bienestar colectivo, la política pública no puede violentar el incremento promedio de la productividad y del empleo, puesellos conforman el requisito y el mecanismo más eficiente de distribución del ingreso y de irradiación de la riqueza. En este sentido la protección (o estímulo) a una actividad con un excedente decadente, o poco empleadora,pone duda sobre 'la legitimación social de la políticaemprendida.
Por su parte, el paradigma político del orden democrático (autonomía de acción de los actores y un piso deigualdad) es convergente con el incremento del bienestar colectivo; si se quiere, son las dos caras de una misma moneda, por disminuir las tensiones sociales, o loque es lo mismo, aumentar la "armonía social". En consecuencia, niveles crecientes de desempleo (deterioro delpiso de igualdad) implican una disminución del gradode democratización. Así las políticas que no corrijan latendencia al desempleo o lo estimulen, minarán la legitimación social previamente acordada. En última instancia el Estado se convierte en incitador de la subversión del orden político y económico existente, traicionándose a sí mismo, a su razón de ser 30.
30. Como es bien conocido, las políticas económicas pueden dividirseentre las que se refieren al ambiente económico general (o macroeconómicas), que afectan al sistema en su conjunto, y aquellas que serefieren a una actividad o proceso específico. El conjunto de estasúltimas no puede eliminar los efectos de las macroeconómicas. Aunque siempre fue así, en el mundo capitalista contemporáneo, la política macroeconómica por excelencia es la asociada al proceso decapitalización y a su conexión con el sistema financiero. Dentro deeste último no es banal la política "relativa al dinero en su capacidadde "reserva de valor". Así, la política pública que desmejore esacapacidad es la más perversa, antidemocrática y subversiva de todas.
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4. APRECIACIONES SOBRE LA ESPECIFICIDAD DEL CASO
VENEZUELA
4.1. ASPECTOS ECONÓMICOS
Venezuela, al igual que muchos otros paíseslatinoamericanos, considerados aisladamente, no parecetener asegurada la viabilidad de un desarrollo autosostenido e independiente, al no contar con los tres requisitos exigidos en el mundo contemporáneo: autonomía científico-tecnológica, mercado interno suficiente para absorber toda la producción nacional con uso razonable desu potencial, y poder apropiado de disuasión (Castellanos,1980, pp. 55 Y72)31.
Por 10 contrario, reúne características básicas de unpaís dependiente en su proceso de desarrollo, vinculadocon la necesidad de transferencia de tecnología, con existencia de sectores de diverso grado de productividad, 10cual establece una concentración del ingreso y de la riqueza en un reducido estrato de la población, a pesar delas enormes transferencias que realiza el sector público; todo 10 cual ha establecido circunstancias que limitan la eficiencia económica en la producción y aun laeficacia social en cuanto al bienestar de la población(distribución equitativa de la renta nacional) 32.
Así, aunque a partir de 1930 se observa un incremento sostenido del ingreso per cápita hasta comienzode los años 80, en los últimos años se pueden percibircambios bruscos (o rupturas) en los procesos que permitían extraer ventajas sociales del modelo de economíaconstitucionalmente mixta instaurado en 1947 y basadoen la especial inserción en la economía mundial de laeconomía venezolana.
31. Véase también a Helio Jaguaribe: "América Latina ante el SigloXXI", El Trimestre Económico, Vol. XLI, abril-junio de 1974, quientambién afirmó que la viabilidad es recuperable en condiciones distintas.
32. Raúl Prebisch: "Estructura Económica y Crisis del Sistema". Revistade la CEPAL. Segundo Semestre de 1978.
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En efecto, en los últimos años, la economía venezolana presenta los siguientes rasgos:
i) la industrialización orientada hacia el mercado interno, bajo fuerte protección, ha perdidodinamismo y capacidad de generar empleo;
ii) el excedente del petróleo destinado a la redistribución, mediante la intervención fiscal, havenido disminuyendo relativamente y aún absolutamente, salvo en circunstancias aleatoriasligadas a eventos políticos internacionales;
iii) la selección adversa de cartera (preferencia porlas divisas) no está siendo contrarrestada, engrado suficiente, por la acción política;
iv) la insuficiencia de los recursos externos de financiamiento, a pesar de los volúmenes esperados en la llamada apertura petrolera, pues ellosno alcanzan a compensar los volúmenes fugados de capital privado y la amortización de créditos públicos previamente contratados, y
v) la desintermediación bancaria interna dificulta el proceso de inversión privada en el sectorno petrolero, al tiempo que el auge bolsísticoentraña el peligro del estallido de burbujas especulativas.
Las circunstancias señaladas no son ajenas a laspolíticas públicas seguidas desde 1989, pues, en general,operan en el sentido de mantener restringida la demanda y la oferta interna esperando que sea la eventual inversión extranjera y su conexión con las exportaciones loque dinamice a la economía. En otras palabras, el Estadoha abandonado a factores externos la capacidad de desarrollo ulterior o, lo que es equivalente, el Estado parecehaber renunciado en los últimos años al objetivo de hacerdel crecimiento un proceso autosostenido. 33
33. Esto equivaldría, en última instancia, a aumentar el riesgo de caer enprocesos antidemocráticos, por el creciente poder que se cede a lastransnacionales y a las crecientes peticiones que ello impone para
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Cabe entonces señalar que aun el objetivo declaradode avanzar en los procesos de integración latinoamericanasobre la base de exportar valor agregado para disminuirla "dependencia petrolera", puede verse contrarrestado ofrenado por el deterioro de la capacidad productiva interna.
4.2. ASPECTOS pOLíTICOS
La democracia contemporánea en Venezuela esel resultado de una lucha tenaz contra el autoritarismocaudillista del siglo XIX y del primer tercio del siglo XX. SUpersistencia en las últimas tres décadas, fue facilitadapor el excedente económico petrolero que daba posibilidades de satisfacer expectativas crecientes (Romero,1986, p. 17).
En 1986 el Secretario Ejecutivo de la Comisión parala Reforma del Estado (COPRE) señalaba que desde 1958el país había vivido una experiencia democrática quegarantizaba libertades esenciales y conquistas básicas para los ciudadanos, y que los partidos habían logrado unapreminencia en la vida social para preservar la democracia y la sana confrontación electoral y que, en consecuencia, eran las propias conquistas democráticas las quehabían creado las bases para las nuevas demandas, oinsatisfacción creciente que requerían cambios en el Estado y en los partidos políticos (Blanco, 1986), y hacerasí que los postulados constitucionales adquirieran plena vigencia (Decreto 403, 1984, de creación de la COPRE).Para ese tiempo (y desde hacía varios años), los partidos nacidos después de la segunda guerra mundial habían visto mermar su popularidad, hasta producir rechazos significativos, al conducirse por intereses propios o personales de sus líderes. Este rechazo se manifiesta, entre los indicadores formales, con la creciente
alcanzar o mantener privilegios. El caso del aumento de tarifas solicitado por la CANTV privatizada ilustra el proceso.
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abstención y con el apoyo a movimientos populares conmatices o apariencias "revolucionarias" 34.
Entre las explicaciones de esta crisis política se haseñalado que los grandes partidos se han transformadoen maquinarias electorales abandonando la labor de educación política y movilización popular (López Maya, 1996).Pero cabe observar que en Venezuela, como en otrospaíses de América Latina, se han producido reformassobre la base de incrementar los poderes locales y laacción comunal. Los críticos de estas acciones las handenominado "feudalización" del poder.
4.3. ASPECTOS JURíDICOS
A comienzos del siglo xx, las leves restricciones a la propiedad privada (relativas a las tributacionesy la decisión judicial de "utilidad pública" previa indemnización) existente en la normativa del siglo XIX se amplíanen función del beneficio de la comunidad, desde textos como el constitucional de 1925, en el cual se encuentranrestricciones relativas a proteger aguas y bosques, ampliando la declaración relativa a salubridad 35. Estos componentes obviamente superan al elemento de protección de losderechos de la persona (individuo) heredado del con-
34. Incluidos aquellos que apelan a los orígenes de la nacionalidad y quesuelen tener arrastre en momentos de gran malestar social y político(López Maya, 1997, p. 36).
35. El antecedente más antiguo relativo a la garantía de la propiedadprivada en Venezuela se remonta a 1793, pues entre los documentosdel movimiento precursor de la independencia, el de Gual y Españase encuentra un proyecto de declaración de los derechos del hombreelaborado por Picornell e inspirado en la declaración de derechos dela Constitución francesa de 1793 (Carrillo Batalla, 1980, p. 16). Estagarantía será una constante en todas las Constituciones del siglo XIXjunto con las libertades económicas de comercio y tránsito; con locual el signo general en materia económica, en ese tiempo, fue de nointervención. También la política resultante fue la del "Iaissez-faire,laissez-passer" predominante en el mundo de la época (Carrillo Batalla,p. 23) con la salvedad de que en la Constitución de 1864 quedóprohibida la esclavitud, lo cual perfecciona la normativa propuestapor Bolívar para la Constitución de Angostura en 1819.
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cepto liberal nacido de la Revolución Francesa, para incluir el concepto de comunidad o colectividad (3ª generación de derechos, según Eastman, 1995).
Cabe señalar también, en cuanto a la libertad decomercio y de industria, que la Constitución de 1914prohíbe el monopolio y la de 1936 abre la puerta a lareforma agraria al declarar que la nación favorecerá lapequeña propiedad rural. Los cambios mayores que limitan la propiedad y regulan la iniciativa privada- enfunción del beneficio social, y que propician una política en procura del pleno empleo y en fin establecen elmecanismo de Seguridad Social, aparecen en la Constitución de 1947 y se amplían en la de 1961 aún vigente.
Así puede afirmarse que, aun consagrando el derecho de propiedad privada a la producción capitalista,la norma constitucional vigente configuran un marco deeconomía dirigida o economía privada intervenida(Carrillo Batalla, p. 54) que procura el bien común, através del uso de instrumentos como la planificaciónindicativa, la reserva de ciertas actividades a la iniciativa pública, el control de las funciones monetarias ycrediticias a través de un Banco Central, la existencia deuna banca comercial pública, la institución de la Seguridad Social y aun la fijación de precios y la supresiónde las garantías individuales en casos de "emergencia",a más de las tradicionales atribuciones de la actividadfiscal. Este marco organizativo 36, desde el ángulo social,muestra en última instancia un deseo de ampliar la capacidad de negociación del factor trabajo frente al poder del capital, no sólo propiciando mejoras en el nivelde vida de quienes tienen menos recursos, con subsidios, sino incrementando la participación del trabajo enla adopción de decisiones políticas y abandonando elprincipio de subsidiaridad del Estado con relación a la
36. Para Rafael Caldera (1976, p. 19) la Constitución de 1961 no es unsimple texto normativo para reglar situaciones prácticas: es una Constitución "programática" que encierra el compromiso de una generación para señalar nuevos rumbos a la vida venezolana.
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iniciativa privada (Carrillo Batalla, p. 215, citando a BrewerCarías, 1975). Lo anterior ha sido considerado comoimpugnabilidad de las acciones públicas por los particulares, pues la conveniencia social o colectiva sólo correspondería definirla al Estado (Quiroz, 1992, p. 84).
Cabe resaltar que la jurisprudencia de la Corte Suprema del 5-10-1970 establece que "las actividades delsector público pueden aumentar en la misma medida enque disminuyen las del sector privado, o viceversa, deacuerdo con el uso que hagan las autoridades competentesde los poderes que les confiere el constituyente" (BrewerCarías, 1975, p. 115, citado por Carrillo Batalla, p. 215).En otras palabras, la normativa constitucional tiene suficiente flexibilidad para realizar ajustes en las políticasde Estado, de acuerdo a la ideología económico socialde los gobiernos 37. Finalmente mencionaremos que la normativa constitucional vigente contiene, en relación alámbito económico, todos los elementos que conformanlas "Bases Jurídicas del Desarrollo", según la Carta de losDerechos y Deberes Económicos de los Estados aprobada en la Asamblea General de la ONU en diciembre de 1974(Polanco, 1977) 38. De allí que los tímidos esfuerzos dereforma constitucional no incluyan normas relativas a laeconomía.
5. RESTRICCIONES DERIVADAS DE ALGUNAS TENDENCIAS
EN LA ECONOMíA MUNDIAL
Una primera restricción reside en que la globalización financiera y los procesos de integración multinacional, en marcha acelerada, están arrastrando a todoslos países, aun a los de mayor capacidad "imperial", a
37. Los cambios políticos en el siglo XIX se produjeron a través de laviolencia; pues las normas constitucionales eran inflexibles, dificultando el juego político, con lo cual todo cambio político obligaba auna "revolución".
38. Debe resaltarse que otros países latinoamericanos, como Colombia,esperaran hasta 1991 para introducir normas como las contenidas enla Constitución venezolana de 1961.
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limitaciones importantes en la capacidad de aplicar políticas públicas "nacionales".
En el caso venezolano, el excedente petrolero, apesar de su descenso relativo, proporciona al país unacapacidad financiera o potencial de autodefinición, superior a la de otros países latinoamericanos, como losdel Grupo Andino, de Centroamérica y del Caribe, nopudiendo afirmarse "a priori" lo mismo con relación alos países más grandes del Mercosur (Argentina y Brasil).Así, la decisión sobre con quién debe acelerarse el proceso de integración es urgente, dados los diferentes niveles de industrialización de unos y otros. Esta decisión involucra el campo que la iniciativa privada tendráen el futuro: crecimiento industrial o crecimiento de actividades comerciales sobre la base de consumir el excedente petrolero y la profundidad y velocidad de integración 39.
En un horizonte más amplio que el corto plazo (política financiera), la política fiscal debe vigilar la tendencia universal de privilegiar la imposición indirectapor su efecto inflacionario. Así, una búsqueda del equilibrio fiscal, deseable en su aspecto de no presionar sobre la tasa de interés para facilitar el crédito de fuentesinternas o sobre el tipo de cambio cuando se acude afuentes externas, debe descansar sobre el predominio dela imposición directa.
Con relación a la Seguridad Social cabe finalmenteseñalar que la tendencia y el abandono del principio de"solidaridad" según el cual los costos de la SeguridadSocial son cubiertos por el Estado, los patronos y lostrabajadores, para ser substituido por el de Fondos Finan-
39. La facilidad reciente de la movilizaci6n de capitales ha posibilitadola aparici6n de procesos de especulaci6n financiera con secuelas decrisis bancarias en todo el planeta. A los fines de integraci6n serequiere una vigilancia para conservar indicadores de capitalizaci6n(solvencia adecuados) y estudios sobre las condiciones macroeconémicas mínimas deseables. Esto es, tasa de inflación, desempleo ydéficit fiscal, entre otras.
Sí
cieros cuyos costos son sufragados sólo por los "trabajadores" en una situación económica en donde el empleo mayoritario 10 proporcionan actividades de bajísima productividad, significa que la porción del excedente proveniente de la industria petrolera y orientada alos gastos sociales será absorbida por otros destinos,dado que la orientación general de las políticas vigentes es reducir los gastos sociales; por 10 cual se puedeinferir que, en términos generales, la política desde 1989ha estado orientada a privilegiar al factor capital, nosiendo evidente que con ello se haya incrementado elbienestar colectivo 40.
6. EL ROL DEL ESTADO VENEZOLANO EN LOS INICIOS
DEL SIGLO XXI
De acuerdo a 10 visto, el sistema jurídico y la organización política de un Estado democrático incluyen dosconjuntos de normas y de instituciones potencialmentecontradictorias, cuando es difuso el consenso (necesariamente temporal) sobre la definición de lo que es el biencomún (visión a largo plazo del país) y de las opcionespara lograrlo.
Como vimos en los parágrafos precedentes, las contradicciones generales son relativas a los derechos de
40. El texto constitucional permite, como señala la Corte Suprema, aumentar o disminuir el grado de intervención, favoreciendo a algúnactor privado cuando la suma del "juego" es nula, como ocurre enlos procesos depresivos. Las medidas tomadas en la actual coyuntura político-económica han facilitado la interrupción del contratolaboral cuando lo deseen las empresas, al no tener éstas la obligación de mantener el sistema de ahorro forzoso (retroactividad salarial) que implicaban las normas relativas a las "prestaciones sociales".Además el triunfo de las presiones de las empresas y de la actualAdministración para eliminar el sistema de Seguridad Social solidario instaurado al final de los años 40, para substituirlo por fondosde pensiones y seguros privados que costearan únicamente los trabajadores, disminuirá el salario real; debiendo dejar constancia de queel sector de economía informal (50% de la población laboral) notiene ningún tipo de protección que merezca el apelativo de Seguridad Social.
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propiedad privada y a los contratos versus la propiedadpública, la legislación económico social y las políticaspúblicas específicas. Al respecto North (1980) señalaque los consensos institucionales que funcionan, o lagobernabilidad de una sociedad, dependen de sus tradiciones culturales y de su evolución histórica. Cabe especificar aquí que interpretamos 10 anterior, en su última esencia, como el juicio sobre la aplicabilidad delprincipio de subsidiaridad dentro de las circunstanciashistóricas de una sociedad. Así se podrán extraer hipótesis explicativas específicas para cada país en cada momento histórico, considerando las posturas de los distintos actores, su poder y la representatividad de las organizaciones de la sociedad, el excedente económico disponible y la dinámica de su generación.
Como síntesis apretadísima de análisis previos(Mata, 1997) se puede decir que el Estado venezolano,con el enorme excedente petrolero de que dispuso desdelos primeros años de la década iniciada en 1930 hastafinales de la década de los 70 en el presente siglo, establecióuna evidente preponderancia del poder estatal, el cuallogró el consenso social mínimo con su política de traspasaruna buena parte del excedente petrolero (siembra delpetróleo) a los diversos estamentos y organizaciones dela sociedad civil: dedicando el resto al proceso productivodirecto bajo la forma de capitalismo de Estado, dandoorigen a una forma particular del Estado de Bienestar.Esta formulación se aplicó bajo regímenes políticos divervos, que apenas cambiaron de énfasis el destino delgasto público. Cuando el gobierno asumía formas autocráticas, como en los lapsos 1932-1936 y 1950-1958, seprivilegiaba la inversión en infraestructura o cuando elrégimen adoptaba posturas más democráticas como enlos períodos 1937-1949 y 1952-1982, se acentuaba elgasto en servicios sociales básicos.
A partir de 1983, el régimen democrático encontrórestricciones evidentes para financiar la inversión porcausas diversas (crisis de la deuda y caída de los precios
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del petróleo) y se hizo patente la necesidad de que latributación sobre las actividades no petroleras contribuyese cada vez más con los fondos públicos. Con laadopción, a partir de 1989, de políticas vinculables alllamado Consenso de Washington (programas de ajustes), se ha venido desmontando el aparato administrativo del Estado de Bienestar, incluida una drástica disminución de los subsidios a las clases populares, lo cualjunto con el incremento del desempleo y la presencia deuna persistente inflación relacionada con sucesivas devaluaciones y altas tasas de interés, generó una difícil situación para las mayorías populares y un retraimientoen las inversiones· reproductivas destinadas al sector nopetrolero.
Alcanzar entonces un mayor nivel de bienestar económico exige cambios en las políticas macroeconómicas para lograr una mayor participación de la iniciativaprivada, dotar de una mayor eficiencia a la administración gubernamental y acelerar un proceso de integración multinacional y seleccionado dentro del ámbito latinoamericano para hacer viable la obtención de un mayor nivel de autonomía con relación a las potencias actuales. Estos requisitos constituyen apenas los elementos de un nuevo consenso todavía por precisar en muchos aspectos básicos, siendo el núcleo del asunto lanecesaria delimitación para hacer aplicable el principiode subsidiaridad.
No pretende este ensayo cubrir la totalidad de lasdefiniciones requeridas; apenas, si a título de contribución preliminar, se pueden esbozar algunos elementosclaves.
En el futuro mediato el excedente económico serámayoritariamente producido por la actividad petroleracuya administración, por larga tradición, corresponde alEstado. Al tiempo cabe señalar que el capitalismo deEstado es proclive a la corrupción, entendida ésta comola falla de aplicación del criterio de eficiencia (manejo
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de costos) y aun del manejo del criterio de eficacia (definición y nivel de los beneficios sociales); pero al nogarantizar la gerencia privada la aplicación de criteriosde eficacia, por ser el provecho propio la base fundamental del capitalismo, el rol del Estado en materia económica, en búsqueda del bien común, debe incluir:
i) limitados elementos de capitalismo de Estado,sometidos a un estricto control político. Para evitar la interferencia en la aplicación de prácticas de eficiencia, éstas deben ser dominantemente a posteriori, sobre la base de objetivos ypresupuestos considerados y aprobados con antelación. Este es el prototipo de control a aplicara PDVSA y al complejo de empresas estatales(como el de CVG), para evitar que adopten actitudes de "empresa transnacional" con relación al país o que se conviertan en nichos deprivilegios de funcionarios 41;
ii) políticas macroeconómicas que permitan a lainiciativa privada la aplicación de los criterios de eficiencia capitalista. Es decir, estableciendo políticas macroeconómicas que comprendan la importancia del crédito para la inversión reproductiva y en general la trascendencia de los procesos financieros. Un catalizador de la última crisis financiera fue el descuido en la vigilancia de la actividad bancaria, pero un factor clave es el nivel alcanzadopor las tasas de interés, que limitan las oportunidades de inversión directamente reproductivas;
iii) elementos explícitos de coordinación conla actividad privada. Así la promoción de la
41. El funcionariado del Estado o burocracia tiene una relativa independencia con relación a los intereses de los demás actores sociales,incluidos los circunstanciales dirigentes gubernamentales. No es, pues,un grupo neutro que intermedie entre gobernantes y gobernados.
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integración interregional, como reqUISItO parala recuperación del control sobre el destino delpaís, para alcanzar un mayor grado de independencia política y económica implica a una negociación continua: los perdedores y ganadores privados, según el criterio capitalista, serán variables de acuerdo a la marcha de laseconomías en los distintos países participantes de la integración. El juicio privado, de naturaleza inmediatista en muchos casos, no es elúnico válido. El juicio público debe considerarel efecto sobre el empleo a largo plazo del aprovechamiento del potencial de recursos naturales de toda índole y de la coordinación de laspolíticas monetarias, financieras y fiscales entre los países con los cuales se acuerde la integración económica;
iv) elementos que rescaten la importancia de lainvestigación científica y tecnológica para elincremento de la productividad. Principalmente se requieren esfuerzos para estrechar relaciones entre los programas de crédito para lainvestigación reproductiva y la incorporaciónde una base tecnológica nacional;
v) elementos de solidaridad, por cuanto el interésprivado puede descuidar procesos o áreas quesean de interés social. Debe entonces el Estadoafrontarlo con criterios explícitos de beneficiocosto 42;
vi) elementos de democratización del capital paraestablecer una base que prevenga la forma-
42. Resulta curioso que analistas de los Estados Unidos, como Krugman(1995), entre las soluciones específicas para atacar la pobreza sugiera medidas que el llamado tercer mundo viene desmantelandobajo la política de reducir el Estado: mencionando, entre otras garantías mínimas para todos, el mantenimiento de servicios básicos. como salud y educación, pago de subsidios a las empresas que creasennuevos empleos y por último la creación de empleos públicos.
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cián de monopolios indeseados. En este aspecto será importante el estímulo a la promociónde pequeñas empresas (cuando sean viableseconómicamente); el estímulo a la formaciónde cooperativas de diverso propósito y el estímulo a la difusión de la información tecnológica, y
vii) elementos de democratización de la información. El Estado debe hacer un gran esfuerzocomunicacional (evitando la propaganda proselitista), pues tradicionalmente los objetivosde las políticas públicas se presentan con unalto grado de abstracción, incluso con un abusodel lenguaje tecno-científico que dificulta sucomprensión por la ciudadanía a quien estándirigidas y aun la comprensión de los funcionarios que deben aplicarlas.
En todo caso debe advertirse que, muchas veces,los análisis de partida (diagnósticos) constituyen visiones fragmentadas de la realidad (problemas), cuya priorización es altamente subjetiva y contribuye a una acciónincoherente. La crisis financiera de 1994-95, las acciones emprendidas y la subsiguiente desnacionalizaciónde la banca, con los conflictos de intereses que puedegenerar ilustran apropiadamente el caso. De allí que unapre condición fundamental para avanzar hacia el desarrollo autosostenido o búsqueda del bien común sea unavisión integral del tipo de sociedad que se desea alcanzar, al menos en un lapso generacional, para hacer evidente los intereses que se van a afectar y a los poderes(recursos) que se van a enfrentar o que se requiera cohesionar (alianzas), y para hacer que las acciones a desarrollar, además de los requisitos económicos de "eficacia"y "eficiencia", llenen el requisito político de "viabilidad".
Como se ve, trátase de combinar elementos técnicos,tan precisos como exija la coyuntura, con elementos ne-
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tamente políticos, para percibir la necesidad de cambiarlas políticas debido a la consecuente obsolescencia porhaber cumplido su cometido.
EpíLOGO
Se afirma que la generación de comienzos del sigloXIX alcanzó la independencia política de la Nación acosta de todos los demás beneficios que incluyen el biencomún. Durante dicho siglo la sociedad avanzó en elaprendizaje del auto gobierno. Las generaciones del sigloXX modernizaron el país en términos políticos y ensayaron medidas en búsqueda del autodesarrollo económico.Algunos indicadores señalan que ese objetivo no se haalcanzado al comparar el nivel de bienestar social con elde otras sociedades. Pero creemos que los objetivos obtenidos y la comprensión de los errores cometidos hacen factible que las nuevas generaciones puedan avanzar en el logro del desideratum de "ser" más, aun cuando circunstancialmente fuere limitado el "tener" más.
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